Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»

На правах рукописи

Кутейников Дмитрий Леонидович

Институционализация народной правотворческой инициативы в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 – Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Научный руководитель: Заслуженный юрист

Российской Федерации, Заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

В.А. Лебедев

Москва – 2017

2

Оглавление

Оглавление ...................................................................................................................... 2

Введение .......................................................................................................................... 4

Глава 1. Конституционно-правовой институт народной правотворческой

инициативы

§1.1. Становление, развитие и правовое регулирование народной

правотворческой инициативы (отечественный и зарубежный опыт) .................. 20

§1.2. Народная правотворческая инициатива как конституционно-правовой

институт ...................................................................................................................... 62

Глава 2. Конституционно-правовое закрепление народной правотворческой

инициативы в пределах публично-территориальных образований в Российской

Федерации

§2.1. Конституционные основы регламентации народной правотворческой

инициативы в законодательстве субъектов Российской Федерации .................. 101

§2.2. Особенности правового закрепления народной правотворческой

инициативы на муниципальном уровне ................................................................ 128

Глава 3. Проблемы и перспективы развития народной правотворческой

инициативы в Российской Федерации

§3.1. Народная правотворческая инициатива и электронная демократия ......... 153

§3.2. Тенденции возникновения новых форм народной правотворческой

инициативы в Российской Федерации ................................................................... 177

Заключение .................................................................................................................. 202

Библиография .............................................................................................................. 207

Приложение 1. Таблица сравнения особенностей конституционно-правового

закрепления народной правотворческой инициативы в законодательстве

зарубежных стран ....................................................................................................... 243

3

Приложение 2. Таблица сравнения особенностей конституционно-правового

закрепления народной правотворческой инициативы на уровне субъектов

Российской Федерации ............................................................................................... 245

Приложение 3. Проект Указа Президента Российской Федерации «О внесении

изменений в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О

рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской

Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива» ................................................................................................................ 248

Приложение 4. Проект Федерального закона «О Российской гражданской

законодательной инициативе» ................................................................................... 250

4

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Ключевым

признаком демократического и правового государства является возможность и

реальная способность общества прямо и опосредованно участвовать в его

управлении. Конституция Российской Федерации, признавая многонациональный

народ единственным источником власти и устанавливая институты

народовластия, не содержит их исчерпывающего перечня, а лишь закрепляет

основные, допуская расширение прав граждан на управление обществом и

государством нормативными правовыми актами разных уровней публично-

территориальных образований. На сегодняшний день народная правотворческая

инициатива практически не закреплена и в федеральном законодательстве,

устанавливаются только отдельные краткие положения при регламентации общих

принципов организации системы публичной власти для регионального и

муниципального уровней. Нормы и акты, регулирующие народную

правотворческую инициативу, присутствуют в законодательстве 35 субъектов

Российской Федерации, а также в более чем 5 тысячах муниципальных

образований.

Вместе с тем правовое регулирование народной правотворческой

инициативы не имеет какой-либо системы, отсутствует единый понятийно-

категориальный аппарат. Субъекты Российской Федерации при создании

специальных нормативных актов, закрепляющих народную правотворческую

инициативу, зачастую обращаются к зарубежному опыту, применяя его

бессистемно или в отрыве от отечественных правовых реалий.

Не закреплена народная правотворческая инициатива и на

общегосударственном уровне. Граждане Российской Федерации практически

лишены права непосредственно, минуя субъекты законодательной инициативы,

предлагать проекты правовых актов. Действующие механизмы электронной

демократии, а также институты референдума, наказов и обращений граждан в

5

органы власти не способны быть полноценной заменой народной

правотворческой инициативе. Вместе с тем ее реализация позволила бы, с одной

стороны, сблизить человека, общество и государство в принятии общественно

значимых решений, а с другой – сбалансировать систему разделения властей.

Разноаспектность правового регулирования в данной сфере приводит к

тому, что граждане, даже в тех регионах и муниципальных образованиях, где

имеются специальные нормативные акты о народной правотворческой

инициативе, не используют доступные инструменты по правотворчеству и

законотворчеству из-за сложной процедуры и слабой информированности. В

сложившейся ситуации даже профессиональному юристу непросто разобраться в

массиве нормативных актов, которые зачастую имеют значительные отличия в

различных регионах. Это можно наблюдать, изучив результаты проведенных

опросов относительно народной правотворческой инициативы на муниципальном

уровне (правотворческой инициативы граждан): «по мнению одних,

правотворческая инициатива – это их право инициировать принятие правовых

актов на местном уровне – 27%; вторые считают, что это право участвовать в

процессе принятия муниципальных правовых актов – 22%. Третьи считают, что

это право влиять на содержание муниципальных правовых актов – 22%; с точки

зрения четвертых, это их право участвовать в местном самоуправлении – 17%.

Затруднились в выборе ответа 12%»1.

В науке конституционного права не сформированы единый подход и

общепринятая терминология относительно понятия народной правотворческой

инициативы, ее сущности, содержания, внутренней структуры, а также места

данного института в системе отрасли и науки конституционного права.

Недостаточность научной разработанности исследуемой проблемы объясняется

фрагментарностью правового регулирования. Как известно, правотворческая

практика и юридическая наука являются взаимозависимыми явлениями, поэтому

1 Шайхуллин М.С. Анализ общественного мнения об эффективности форм консультативной демократии, в контексте гарантий права на осуществление местного самоуправления // Российская юстиция. 2016. № 5. С. 24.

6

невозможно качественно заполнить «вакуум» разрозненного правового

регулирования без комплексного научного рассмотрения данной проблематики и

формирования единых концептуальных подходов к ее осмыслению.

В рамках исследования диссертантом предпринята попытка обобщить

теоретические и практические взгляды относительно народной правотворческой

инициативы, а также сформировать практические предложения по

совершенствованию правового регулирования народной правотворческой

инициативы и взаимосвязанных с ней институтов.

Для этого на основании изучения исторического опыта, опыта зарубежных

стран, реалий правового регулирования народной правотворческой инициативы

автором предпринята попытка выработать единые подходы к пониманию ее

сущности, основных принципов и признаков, сформировать единый

терминологический и понятийный аппарат. В целях расширения

конституционного права граждан на непосредственное народовластие в рамках

проведенного исследования разработан проект федерального закона,

регламентирующего реализацию народной правотворческой инициативы на

уровне Российской Федерации. Принятие такого закона будет способствовать

созданию модели правового регулирования, на которой в дальнейшем могут

основываться соответствующие специальные акты о народной правотворческой

инициативе субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Это позволит сформировать единое направление правового регулирования, не

ставя субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в жесткие

рамки федеральных законов, регулирующих общие принципы функционирования

народной правотворческой инициативы на региональном и местном уровнях,

принятие которых становилось предметом обсуждения в науке. Проект

федерального закона о народной правотворческой инициативе на федеральном

уровне разработан диссертантом с учетом современных тенденций развития

институтов народовластия и информационных технологий.

7

Степень научной разработанности темы исследования. Народная

правотворческая инициатива недостаточно исследована в отечественной науке

конституционного права. На данный момент существует одно комплексное

диссертационное исследование С.С. Важнова, в котором рассматривается

институт народной правотворческой инициативы, а также отдельные аспекты его

практической реализации.

Чаще всего народная правотворческая инициатива становилась предметом

рассмотрения в трудах, посвященных непосредственному народовластию (прямой

демократии) или отдельным его институтам (формам), а также в научных статьях

такими учеными, как: А.С. Борисов, Е.И. Бычкова, А.Р. Галоян, В.В. Гриб,

А.А. Дворак, Е.А. Казьмина, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, М.А. Липчанская,

М.В. Масловская, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, В.В. Хевсаков,

М.А. Холопов, Г.Н. Чеботарев.

Народная правотворческая инициатива рассматривалась и в учебной

литературе по конституционному и муниципальному праву такими учеными, как:

С.А. Авакьян, А.С. Автономов, П.А. Астафичев, М.В. Баглай, А.В. Безруков,

В.И. Васильев, Ю.А. Дмитриев, Р.В. Енгибарян, В.Т. Кабышев, С.В. Кабышев,

О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, И.В. Котелевская, В.В. Маклаков, А.Г. Мурашин,

С.И. Некрасов, В.В. Пылин, А.С. Соломаткин, Б.С. Страшун, В.В. Таболин, Ю.А.

Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина.

Отдельные аспекты функционирования народной правотворческой

инициативы рассматривали в контексте правотворческого (законодательного)

процесса А.И. Абрамова, А.С. Борисов, Д.А. Ковачев, В.А. Лебедев, Д.Г. Лукин,

Н.А. Любимов, Т.Я. Хабриева, Т.В. Цгоев.

Целью диссертационного исследования является комплексная

всесторонняя разработка института народной правотворческой инициативы,

выявление теоретических и практических проблем, сложившихся в процессе

функционирования народной правотворческой инициативы, формулирование

8

научно обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на

совершенствование действующего правового регулирования.

В соответствии с поставленной целью автором решаются следующие

задачи:

− раскрыть сущность, понятие, принципы и признаки народной

правотворческой инициативы;

− определить место народной правотворческой инициативы в системе

конституционного права;

− оценить исторический опыт и проблемы формирования народной

правотворческой инициативы;

− исследовать зарубежный опыт правового регулирования народной

правотворческой инициативы и практику ее осуществления в Российской

Федерации;

− выявить особенности нормативно-правового регулирования народной

правотворческой инициативы на всех уровнях осуществления публичной власти в

Российской Федерации;

− разработать рекомендации по совершенствованию нормативно-

правового регулирования народной правотворческой инициативы;

− проследить взаимодействие народной правотворческой инициативы и

механизмов электронной демократии;

− предложить варианты правового регулирования и концепцию

формирования народной правотворческой инициативы на уровне Российской

Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные

отношения, связанные с нормативно-правовым регулированием и реализацией

народной правотворческой инициативы.

Предметом диссертационного исследования выступают конституционно-

правовые нормы, регулирующие народную правотворческую инициативу,

9

зарубежный и отечественный опыт ее функционирования, а также доктринальные

разработки и исследования по данной проблематике, основные закономерности

правового регулирования и функционирования народной правотворческой

инициативы.

Методологической основой диссертационного исследования является

совокупность всеобщих (диалектический), общенаучных (анализ, синтез,

исторический, структурно-функциональный, системный, статистический,

моделирования), специально-юридических (формально-юридический,

сравнительно-правовой) научных методов познания.

При помощи диалектического метода народная правотворческая

инициатива рассматривалась в непрерывном развитии и видоизменении с учетом

приобретения ею новых качественных характеристик и совершенствования

правового регулирования. Исторический метод позволил выявить закономерности

формирования и развития народной правотворческой инициативы. Структурно-

функциональный метод позволил определить внутреннюю структуру народной

правотворческой инициативы, а также ее элементы. При помощи системного

метода выявляется взаимосвязь народной правотворческой инициативы с другими

конституционно-правовыми институтами, а также внутри ее структурных

элементов. Статистический метод позволил основывать выводы на данных

статистических и социологических исследований.

В целях изучения зарубежной и отечественной практики нормативно-

правового регулирования народной правотворческой инициативы применяются

сравнительно-правовой и формально-юридический методы исследования.

Выстроить конструкцию нормативно-правового закрепления народной

правотворческой инициативы на уровне Российской Федерации позволил метод

моделирования.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили

разработки отечественных ученых в области конституционного и

муниципального права, а также иных отраслей знаний: С.А. Авакьяна,

10

А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, С.С. Алексеева, Н.А. Богдановой,

Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, С.С. Заикина, С.С. Зенина, В.Т. Кабышева,

А.Т. Карасева, В.В. Киреева, Е.А. Киримовой, О.Е. Кутафина, Д.А. Ковачева,

Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, И.А. Кравца, В.А. Лебедева,

Л.В. Лукьянчиковой, М.А. Липчанской, Л.А. Морозовой, Т.Н. Москальковой,

А.Г. Мурашина, В.В. Невинского, Л.А. Нудненко, В.В. Пылина, В.Н. Руденко,

Г.Д. Садовниковой, В.Н. Синюкова, Б.С. Страшуна, Ю.А. Тихомирова,

В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.С. Якушева.

Эмпирическая база диссертационного исследования. В процессе

исследования был изучен широкий спектр нормативно-правовых актов,

регламентирующих народную правотворческую инициативу. К ним относятся:

Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О

референдуме Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан

Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации «О

мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и

организаций», Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении

Положения об Управлении Президента Российской Федерации по применению

информационных технологий и развитию электронной демократии», Указ

Президента Российской Федерации «О рассмотрении общественных инициатив,

направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-

ресурса «Российская общественная инициатива», Указ Президента Российской

Федерации «Об основных направлениях совершенствования системы

государственного управления», Постановление Правительства Российской

Федерации «Об утверждении государственной программы Российской

Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», Указ Президента

11

Российской Федерации «О Стратегии развития информационного общества в

Российской Федерации на 2017–2030 годы», Постановление Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации «О Регламенте Совета Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации», судебные акты, уставы

(конституции) субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты

субъектов Российской Федерации, специальные законы субъектов Российской

Федерации о народных правотворческих инициативах, уставы и нормативные

правовые акты муниципальных образований. Кроме того, в процессе

исследования было изучено правовое содержание международных актов, а также

конституций и законодательства зарубежных стран.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что

данная диссертация представляет собой одно из первых комплексных системных

исследований народной правотворческой инициативы в современной России.

Исследуются различные подходы к сущности народной правотворческой

инициативы, которая в работе рассматривается с разных сторон, предлагаются

авторские определения народной правотворческой инициативы в зависимости от

подходов к ее сущности.

На основе теоретического и практического опыта обосновывается

необходимость выделения народной правотворческой инициативы в качестве

самостоятельного конституционно-правового института, что создает

необходимость рассмотрения ее взаимодействия с другими смежными

институтами, такими как референдум и обращения граждан в органы власти.

Определяется место института народной правотворческой инициативы в

системе конституционного права.

Выявляются основные принципы и признаки народной правотворческой

инициативы.

Для проведения комплексного исследования проводится анализ

исторического развития народной правотворческой инициативы, а также

смежных институтов, которые послужили основанием для ее формирования.

12

Рассматривается опыт правовой регламентации народной правотворческой

инициативы в зарубежных странах, выявляется опыт их институционализации, а

также развития и взаимодействия со схожими институтами.

На основе обобщения опыта функционирования народной правотворческой

инициативы в Российской Федерации на различных уровнях публично-

территориальных образований выявляются основные модели правового

регулирования, анализируются существующие проблемы и предлагаются

варианты их разрешения.

Исследуется взаимоотношение народной правотворческой инициативы со

схожими механизмами электронной демократии в современной России.

Предлагается установить взаимодействие между ними, что позволит повысить

эффективность народовластия. Разработан проект внесения изменений в

соответствующий Указ Президента Российской Федерации.

На основе собственных правовых традиций России, практики правового

регулирования зарубежных стран, а также опыта нормативного регулирования

народной правотворческой инициативы в субъектах Российской Федерации и

муниципальных образованиях разработан проект федерального закона о народной

правотворческой инициативе на уровне Российской Федерации.

По результатам исследования на защиту выносятся следующие

положения:

1. Народная правотворческая инициатива исторически является

производной от института обращений граждан в органы власти, института

референдума и института наказов, однако не совпадает с ними и на современном

этапе становится полноценным конституционно-правовым институтом.

2. Диссертантом выделяются следующие этапы становления и развития

института народной правотворческой инициативы в России, а также характерные

для них черты:

13

1) древнерусский этап (IX–XIII вв.) связан с отсутствием четкой

дифференциации институтов народовластия, их различные элементы проявлялись

в вечевых собраниях;

2) московский этап (XIV–XVII вв.), для которого характерен отказ от

большинства институтов непосредственного народовластия, обособляются и

развиваются лишь его отдельные формы (обращения, наказы);

3) имперский этап (XVIII – начало XX в.) связан с дальнейшей

регламентацией института обращений граждан, который постепенно утрачивает

свое правотворческое значение к концу данного исторического периода,

приобретая социально-экономическую направленность, наблюдается повышение

значимости института наказов избирателей. Возникают идеи о непосредственном

народовластии, в частности об институте референдума в общественно-

политической мысли;

4) советский этап (20–80-е гг. XX в.) характеризуется преобразованием

института обращений в право граждан, впервые возникает правовая

регламентация и практика проведения референдумов разных уровней,

функционируют институты наказов избирателей и всенародных обсуждений

законопроектов. Народная правотворческая инициатива рассматривается в науке в

контексте общественных инициатив;

5) переходный этап (90-е гг. XX в. – первое десятилетие XXI в.) связан с

возникновением подхода рассмотрения народной правотворческой инициативы

как самостоятельного института народовластия. На данном этапе федеральным

законодательством осуществляется закрепление общих принципов

функционирования народной правотворческой инициативы в пределах публично-

территориальных образований, нормы о народной правотворческой инициативе

появляются в законодательстве субъектов Российской Федерации, а также в

нормативных правовых актах муниципальных образований. Народная

правотворческая инициатива рассматривается в науке в контексте форм и

14

институтов народовластия, ведется дискуссия относительно ее места в системе

отрасли и науки конституционного права;

6) современный этап (первое десятилетие XXI в. – по настоящее время)

характеризуется интенсивным и экстенсивным развитием народной

правотворческой инициативы на региональном и муниципальном уровнях.

Происходит модернизация ее процедуры, а также увеличение прозрачности за

счет использования информационных технологий. Народная правотворческая

инициатива становится самостоятельным предметом изучения в юридической и

политологической науке.

3. В зависимости от уровня закрепления и практики реализации

народной правотворческой инициативы современные государства можно

подразделить на три группы:

1) страны развитой демократии (страны Европы, Европейский союз

(интеграционное образование), страны Северной Америки), в которых либо

завершена институционализация народной правотворческой инициативы, либо

функционируют схожие институты и механизмы народовластия, которые

позволяют гражданам эффективно участвовать в создании нормативных правовых

актов;

2) страны переходной демократии (отдельные страны Центральной и

Южной Америки, Африки, отдельные страны Европы и страны СНГ), в которых в

целом завершена институционализация народной правотворческой инициативы,

соответствующие нормы закреплены в конституции, а также на региональном и

(или) местном уровнях. Тем не менее реализация гражданами своих прав

затрудняется социальными, экономическими или политическими аспектами;

3) страны развивающейся демократии (отдельные страны Центральной и

Южной Америки, Африки, отдельные страны Европы, большинство стран

Азиатско-Тихоокеанского региона), в законодательстве которых народная

правотворческая инициатива не закреплена на конституционном уровне, либо

присутствует лишь на региональном и местном уровнях, либо полностью

15

отсутствует. Характерными чертами законодательства данных стран являются

недостаточная регламентация народной правотворческой инициативы, наличие

большого числа препятствий в ее реализации и низкая гражданская активность

населения.

4. Сущность народной правотворческой инициативы следует

рассматривать с разных сторон: как конституционно-правовой институт, право

граждан, стадию правотворческого (законодательного) процесса, форму

политико-правовой активности граждан, а также форму общественного контроля.

5. Народную правотворческую инициативу как конституционно-

правовой институт предлагается определить как совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе

реализации права гражданина или группы граждан Российской Федерации на

подачу инициатив о принятии, изменении или отмене правового акта, которые

при соблюдении установленных законом условий подлежат обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

6. Диссертантом выделяются следующие основные признаки народной

правотворческой инициативы:

− народная правотворческая инициатива по своей сущности

предусматривает нового субъекта правотворческой (законодательной)

инициативы;

− инициатива содержит проект нормативного правового акта, проект

поправок к уже существующему нормативному правовому акту или предложение

о принятии, изменении или отмене какого-либо нормативного правового акта;

− для принятия к рассмотрению инициативы должны быть поддержаны

определенным числом граждан;

− инициативы рассматриваются компетентным органом по правилам,

предусмотренным для соответствующего правотворческого процесса, с

особенностями, установленными специальным законодательством;

16

− компетентный орган обязан рассмотреть инициативу в открытом

порядке при соблюдении инициаторами всех условий, указанных в нормативных

правовых актах;

− по окончании рассмотрения компетентным органом должно быть

принято мотивированное решение, доведенное до сведения инициаторов.

7. Народную правотворческую инициативу следует отличать от схожих

механизмов электронной демократии («Российская общественная инициатива»,

сайты по подаче петиций), которые по своему содержанию являются

разновидностью права на обращения граждан в органы власти. Вместе с тем они

не должны подменять собой народную правотворческую инициативу, однако

смогут ее эффективно дополнять. Данные механизмы электронной демократии,

аккумулируя разнородные общественные инициативы, будут отбирать те из них, в

которых предлагается принятие нормативных правовых актов, а затем направлять

данные инициативы в компетентные органы для рассмотрения через народную

правотворческую инициативу. В этом будет проявляться комплексность

правового регулирования, когда разные формы демократии будут не

конкурировать, а дополнять друг друга, образуя единый и эффективный механизм

народовластия.

8. Народная правотворческая инициатива на уровне Российской

Федерации может быть реализована путем принятия Федерального закона «О

Российской гражданской законодательной инициативе», проект которого

разработан диссертантом в рамках данного исследования. Правом на подачу

гражданских законодательных инициатив необходимо наделить группу граждан

Российской Федерации в числе не менее 100 тысяч человек, достигших возраста

18 лет и обладающих активным избирательным правом. Инициативы будут

направляться в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

для последующего их внесения решением палаты в Государственную Думу

Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной

17

инициативы. Данная модель правового регулирования позволит использовать

потенциал Конституции Российской Федерации.

9. Российская общественная инициатива, по мнению диссертанта,

должна функционировать наряду и во взаимосвязи с народной правотворческой

инициативой на федеральном уровне. Для этого необходимо внести следующие

изменения в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О

рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской

Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива» (соответствующие изменения включены в предлагаемый

диссертантом проект указа Президента Российской Федерации):

– значительно расширить круг рассматриваемых вопросов за счет

отказа от исключительно социально-экономического характера инициатив,

скорректировав имеющееся в пункте 1 Указа понятие «общественных инициатив»

следующим образом: общественными инициативами считаются предложения

граждан Российской Федерации по вопросам совершенствования нормативно-

правового регулирования и государственного и муниципального управления,

направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива» и отвечающие установленным требованиям;

– исключить из пункта 13 Указа нормы о необходимости соответствия

общественной инициативы статье 6 Федерального конституционного закона от

28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;

– снизить уровень минимальной поддержки инициатив на голосовании.

Данные меры, по мнению диссертанта, позволят «Российской общественной

инициативе» стать площадкой для привлечения внимания общества и государства

к актуальным инициативам различного рода, которые затем могут

реализовываться в качестве народных правотворческих инициатив (при

соответствии нормативным требованиям) без дополнительного сбора подписей.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в

том, что оно расширяет теоретические знания о народной правотворческой

18

инициативе, раскрывает ее сущность, основные принципы и признаки, определяет

ее место в системе отрасли и науки конституционного права.

Практическая значимость диссертационного исследования проявляется

в формулировании конкретных предложений и рекомендаций по

совершенствованию законодательства о народной правотворческой инициативе.

Разработан проект федерального закона, регулирующего народную

правотворческую инициативу на уровне Российской Федерации. Содержащиеся в

работе конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования

в данной сфере могут быть использованы при создании нормативно-правовых

актов, а также в практической деятельности юристов и государственных органов.

Положения диссертации могут быть использованы при разработке учебных

пособий и учебно-методических комплексов по конституционному праву и

муниципальному праву.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные

положения и выводы диссертации обсуждены на кафедре конституционного и

муниципального права Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

По теме диссертационного исследования опубликовано 13 (тринадцать)

научных статей, в том числе 7 (семь) – в российских рецензируемых научных

журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты

диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата юридических

наук, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства

образования и науки Российской Федерации.

Результаты исследования были обсуждены на различных научно-

практических конференциях, круглых столах и школах молодых ученых, в числе

которых: V Международная научно-практическая конференция «Кутафинские

чтения» «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы»

(28 ноября 2013 года, г. Москва); VII Международная научно-практическая

конференция «Кутафинские чтения» «Судебная реформа в России: прошлое,

19

настоящее, будущее» (25 ноября 2014 года, г. Москва); XIII Международная

научно-практическая конференция молодых ученых «Традиции и новации в

системе современного российского права» (4–5 апреля 2014 года, г. Москва);

XIV Международная научно-практическая конференция молодых ученых

«Традиции и новации в системе современного российского права» (3–4 апреля

2015 года, г. Москва); IX Международная научно-практическая конференция

«Кутафинские чтения» «Стратегия национального развития и задачи российской

юридической науки» (24 ноября – 3 декабря 2015 года, г. Москва); круглый стол

сектора сравнительного права Института государства и права РАН

«Интернационализация конституционного права: современные тенденции»

(17 февраля 2016 года, г. Москва); XV Международная научно-практическая

конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного

российского права» (8–9 апреля 2016 года, г. Москва); Летняя школа молодых

ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Юридическое познание:

теория, методология, практика» (23–29 июня 2015 года); Зимняя школа молодых

ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Правовая система

Российской Федерации и международное право: проблемы взаимодействия и

правоприменения» (28 января – 2 февраля 2016 года); Летняя школа молодых

ученых Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Инновационные модели в

правовой науке и практико-ориентированные технологии в юридическом

образовании» (21–27 июня 2016 года); Зимняя школа молодых ученых

Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Теория и практика юридического

процесса» (30 января – 3 февраля 2017 года).

По результатам научной деятельности Приказом Министерства образования

и науки Российской Федерации от 5 сентября 2016 года № 1138 была назначена

стипендия Президента Российской Федерации на 2016/2017 учебный год.

Структура диссертационного исследования определена поставленными

целями и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, включающих

шесть параграфов, заключения, библиографии, четырех приложений.

20

Глава 1. Конституционно-правовой институт народной правотворческой

инициативы

§1.1. Становление, развитие и правовое регулирование народной

правотворческой инициативы (отечественный и зарубежный опыт)

Демократия является одним из самых популярных и часто употребляемых

понятий современности. Данный термин зародился еще в античном мире, но с

XVII века стал повсеместно использоваться в научной и практической

деятельности. За время своего развития демократия пережила целый ряд взлетов и

падений, полных отказов от нее и новых переосмыслений, огромное количество

«копий» было сломано учеными умами различных стран и народов в обосновании

ее достоинств и недостатков, поисках новых моделей и путей развития

существующих. Тем не менее практика существования современных государств

пока не дает серьезных оснований сомневаться в жизнеспособности данной

формы политического режима, которая способна внешне видоизменяться и

приспосабливаться практически к любым национальным особенностям.

Вместе с тем, в теории до сих пор не выработано единое толкование самого

термина «демократия», более того, возникли различные концепции ее

понимания. «Концепции демократии могут классифицироваться по самым

различным основаниям: от научных парадигм до политической ориентации

авторов»2.

В самом общем и традиционном понимании, пришедшем к нам из античной

Греции, демократия дословно представляет собой «власть народа».

Первоначально, а в некоторых государствах и до сих пор демократия

отождествлялась с «тиранией большинства», то есть с механизмом принятия

решений, сводившимся к голосованию, в котором итоговое решение принималось

большинством голосов, в свою очередь внятного механизма учета мнения 2Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М.: Проспект, 2010. С. 11.

21

меньшинства не существовало. Началом формирования такого механизма

ознаменовалась эпоха становления современных моделей демократий развитых

стран. Понятие демократии из власти большинства трансформируется в особый

механизм согласования солидарной воли различных меньшинств3. В свою очередь

единственным возможным способом нахождения такого компромисса является

реальное осуществление и модернизация способов и форм реализации власти

народом. Ключевым признаком в теоретическом выделении разновидностей

демократии является различный «набор» и качество форм народного

волеизъявления. В науке традиционно выделяют демократию представительную

(репрезентативную) и непосредственную (прямую).

Публичная власть в большинстве современных государств, как правило,

базируется в большей степени на принципах представительной демократии, когда

значительная часть властных решений принимается через представительные

учреждения и другие выборные органы4. «Институты представительной

демократии являются наиболее мощными и стабильными. В них выражается

наиболее удобная форма аккумуляции общественного мнения по важнейшим

общесоциальным вопросам и организации механизма власти и управления»5.

В чистом виде прямую демократию практически невозможно представить в

современном обществе, тем не менее ее создание является возможным с

расширением и внедрением результатов научно-технического прогресса и

окончанием формирования информационного общества и переходом к

постинформационному. Такое общество должно быть основано на

информационной открытости, высоком уровне образования и относительном

экономическом благополучии среднего гражданина, что позволит беспрецедентно

3 См.: Алебастрова И.А. Конституционализм как правовое основание социальной солидарности: монография. М. : Проспект, 2016. С. 271–312. 4 См.: Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: Сб. материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. М.: 28 - 30 марта 2012 г. / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 124. 5 Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (Субъекты и объекты управления в соц. об-ве). М.: Мысль, 1984. С. 161.

22

увеличить уровень участия в делах местной и государственной важности. При

окончательном переходе к постинформационному обществу тотальное

сокращение человеческого труда и изменившийся экономический баланс из-за

сокращения рабочего времени или введения условного основного дохода при

тотальной информатизации позволит вернуться к идеалу демократии Афинского

типа при любой численности граждан и их территориальной удаленности.

Большая часть управленческих решений будет приниматься гражданами

непосредственно через управленческие площадки разных уровней. Основными

задачами государства станет внешнеполитическая и внешнеэкономическая

деятельность, а также государственные услуги.

Вместе с тем необходимо отметить, что «путем прямой демократии

представительная форма получает юридические полномочия от народа на

осуществление государственной власти, т.е. она конституируется. Эффективное

осуществление власти народа возможно только при сочетании прямой и

представительной демократии»6. Поэтому некоторыми учеными «предлагался

термин «полунепосредственная демократия», означающий введение ряда

институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при

сохранении в целом представительной системы. На деле это сводится к

некоторым институтам… примером может служить народная правотворческая

инициатива»7.

«Полунепосредственная демократия» во многом совпадает с давно

устоявшимся в отечественной и зарубежной правовой мысли понятием

«партисипаторная демократия» (демократия участия), которая становится все

более и более популярной моделью демократического развития современности с

учетом технологического развития. Последняя, в свою очередь, «обозначает

политико-правовую реальность, характерной чертой которой является активное

6 Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: Сб. материалов международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. М.: Юрист, 2012. С. 124. 7 Безруков А.В. Конституционное право России. М.: Юстицинформ, 2015. С. 22.

23

участие народа в осуществлении публично-властных функций. Это широкое по

своему содержанию понятие охватывает множество пассивных и активных форм

такого участия. К числу первых относится информирование общественности

должностными лицами в целях обеспечения общественной поддержки проектам,

выдвигаемым органами власти. Активными формами участия общественности в

выработке решений, принимаемыми органами власти, являются: участие

общественности в различных комиссиях, комитетах, коллегиях, совещательных

органах; общественные слушания; добровольчество и др. К ним же относятся и

институты, обеспечивающие принятие публично-властных решений самими

гражданами (референдум, народная законодательная инициатива, отзыв депутатов

и должностных лиц). «Партисипаторная демократия» является элементом

современной представительной демократии. Механизм «партисипаторной

демократии» не подменяет собой представительной демократии и даже не служит

ей альтернативой. Он нацелен на обеспечение тесного взаимодействия органов

власти и общественности, на предоставление гражданам возможности принятия

публично-властных решений по отдельным вопросам жизни общества»8.

С распадом СССР и переходом России к новым общественно-политическим

реалиям постепенно начали складываться собственные модели демократии.

Центральной из них долгое время являлась концепция «суверенной демократии».

Последняя определялась как «образ политической жизни общества, при котором

власти, их органы и действия выбираются, формируются и направляются

исключительно российской нацией во всем ее многообразии и целостности ради

достижения материального благосостояния, свободы и справедливости всеми

гражданами, социальными группами и народами ее образующими»9. «Сущность

суверенной демократии заключается в полновластии народа, демократических

процессах и формах выражения этого полновластия в деятельности государства

8 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 198. 9 Сурков В.Ю. Национализация будущего // Эксперт. 2006. № 43. URL: <http://expert.ru/expert/2006/43/№acio№alizaciya_buduschego/> (Дата обращения: 01.03.2017). C. 102.

24

на основе его независимости от всякой иной власти внутри и вне границ

Российской Федерации»10.

Такой объем точек зрения связан с тем, что демократия все еще находится в

процессе развития. Тем не менее, по нашему мнению, данный процесс может

быть связан с видоизменением моделей и институтов народовластия,

обусловленным, прежде всего увеличением численности населения,

международной интеграцией и научно-техническим прогрессом, но он не должен

подменять саму исконную суть демократии – власти народа. Истинная

демократия не терпит «градаций серого», она либо есть, либо ее нет, поэтому

даже при введении различных инноваций следует избегать возможности

построения технократического тоталитаризма.

Вместе с тем «практика последних лет показывает, что в XXI веке нет места

универсальным отжившим интерпретациям. Нет одного рецепта демократии,

который подошел бы всем. Демократии будущего — эксперименты по

нетривиальным практикам государственного управления в динамично меняющемся

многополярном мире»11. Таким образом, в условиях существующего глобального

кризиса моделей государственного управления необходимо формировать

принципиально новые подходы по взаимодействию человека, общества и

государства на основе укрепления и контроля народного представительства

новыми или модернизированными институтами непосредственного народовластия.

Одним из таких институтов, по нашему мнению, должна стать народная

правотворческая инициатива.

Сам по себе «институт народной правотворческой инициативы – новое

явление в российском конституционализме. До принятия Конституции

Российской Федерации 1993 года как советское, так и российское

законодательство не предполагало прямого участия граждан в законодательном 10 Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия и российский конституционализм // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: <http://archiv.council.gov.ru/files/journalsf/item/20070919121807.pdf > (Дата обращения: 01.03.2017). 11 Демократия в XXI веке: смена парадигмы. URL: <http://rethinkingrussia.ru/wpcontent/uploads/2015/10/Democracy_Doklad_RUS.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

25

процессе. Граждане могли лишь обращаться в органы государственной власти с

законодательными предложениями и обращениями, которые не влекли за собой

обязанности этих органов рассмотреть законопроект и принять соответствующий

закон либо отвергнуть предложение. В процессе становления и развития

современной системы российского конституционализма народная

правотворческая инициатива стала одним из конституционно-правовых

институтов российского государства»12. Таким образом, данный институт по

своей сути является смежным и производным, с одной стороны, от таких

институтов непосредственного народовластия, как референдум, а с другой – от

обращений граждан в органы власти. Определенную близость, а также

историческую преемственность можно наблюдать и с институтом наказов

избирателей. Именно в контексте их исторического становления и развития

необходимо рассматривать генезис народной правотворческий инициативы.

Условно можно выделить несколько этапов становления и развития

института народной правотворческой инициативы в России. Во многом данные

этапы совпадают с развитием отечественной правовой системы, которая, по

мнению В.Н. Синюкова, прошла «в принципе, те же этапы развития, что и

российская государственность. Это:

а) период становления российской правовой системы, соответствующий

древнерусскому земскому государству IX–XII вв.;

б) правовая система Московского государства (XIV–XVII вв.);

в) становление и развитие правовой системы Российской империи (XVIII –

начало XX в.);

г) советская правовая система (20–80-е гг. XX в.);

д) постсоветская правовая система России (конец XX – начало XXI в.)»13.

Первоначально ввиду своей малочисленности общество не нуждалось в

12 Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы: зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов // Научный ежегодник ИФиП УрО РАН. 2001. № 2. С.303–342. 13 Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию права: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 99.

26

формировании представительных органов. Населением самостоятельно решались

все вопросы, связанные как с материально-техническим и продовольственным

обеспечением, так и с военными действиями или обороной. В Киевской Руси во

многих землях-волостях действовало вече, которое представляло собой народное

собрание, являвшееся составной частью социально-политического механизма

древнерусского общества. «Вечевые сходы суть народные собрания в буквальном

смысле слова. Состав вечевых собраний социально неоднороден: здесь

встречаются как простые люди, так и «лучшие», т.е. знатные. Нет досаднее

заблуждения, чем то, согласно которому народ на вече являлся чем-то вроде

послушной овечки в руках знати. Напротив, глас народный на вече звучал мощно

и властно, вынуждая нередко к уступкам князей и прочих именитых «мужей». С

помощью веча, бывшего верховным органом власти городов-государств на Руси

второй половины XI – начала XIII в., народ влиял на ход политической жизни в

желательном для себя направлении»14. Таким образом, способ принятие решений

на вечевых сходах фактически можно считать прообразом современного

непосредственного нормотворчества.

Вместе с тем довольно тяжело провести конкретную классификацию форм

народовластия в древних сообществах: «Если мы захотим это определенное и

точное деление применить к киевскому периоду русской истории, то будем

поставлены в затруднение и, пожалуй, на свой вопрос, какой вид народовластия

перед нами, мы не получим совершенно точного ответа, а только

приблизительный»15.

Важнейшим событием, переломившим ход самостоятельного развития

институтов управления обществом, стало монголо-татарское завоевание Руси.

Нашествие татар впервые познакомило русские княжения с властью, которой

надо подчиняться безусловно. Институты прямой демократии были уничтожены

или утратили свое значение. С данных процессов начался новый этап развития 14 Фроянов И.Я. Исторические реалии в летописном сказании о призвании варягов // Вопросы истории. 1991. № 6. С. 3–15. 15 Алексеев В.П. Народовластие в Древней Руси: Избранные работы. М.: ЛЕНАНД, 2015. С. 5.

27

правовой системы, для которого характерно становление и развитие институтов

представительного народовластия. Непосредственное народовластие развивалось

в консультативных формах. На данном этапе рассматривать народную

правотворческую инициативу можно лишь через призму института обращений

граждан в органы власти.

Возникновение института обращений граждан в органы власти связано с

появлением челобитных, сведения о появлении которых датируются XV веком.

«В XVI–XVII вв. челобитные являлись важнейшим проявлением общественного

мнения, которое верховной власти приходилось брать в расчет. Население,

поощряемое благосклонным отношением власти к челобитным, ходатайствовало

по вопросам самого различного характера, начиная от коллективных обращений,

с изложением серьезной проблемы, имеющей общегосударственное значение, и

заканчивая индивидуальными челобитными с сугубо личными просьбами»16.

Вместе с тем «первые попытки юридического регулирования порядка

подачи челобитных относятся к XVII веку. В частности, в гл. 10 «О суде»

Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13–17 и др.),

регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и

ответственности недобросовестных жалобщиков»17. Таким образом, на данном

этапе граждане могли инициировать принятие отдельных нормативных правовых

актов, однако исключительно в форме обращений (челобитных). Решение же, а

также характер рассмотрения обращений регламентировался органами власти.

Сам характер обращений имел вид прошения, а их реализация исключительно

зависела от политической составляющей или воли властей. Тем не менее само

появление таких каналов по взаимодействию общества и властей является

важным событием, которое повлияло на дальнейшую историю России.

16Лукьянчикова Л.В. Институты прямого народовластия в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2014. С. 163. 17 Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. № 1. С. 33.

28

В этот же период наблюдается и возникновение института наказов

избирателей, который был связан с деятельностью Земских соборов. Вместе с тем

«в период деятельности Земских соборов роль наказов и других видов обращений

населения не была четко разграничена, в силу чего сбор достаточных

доказательств влияния наказов на законодательство представляется

затруднительным»18.

Следующий этап развития правовой системы характеризуется дальнейшим

правовым закреплением института обращений граждан. Вместе с тем в XVIII –

XIX веках «обращения населения к верховной власти, впоследствии

преобразованные в закон, являлись нередким явлением и носили весьма

распространенный характер. При этом влияние обращений на законодательную

политику имело меньший резонанс относительно предыдущих столетий, что

объясняется наличием в России свойственной абсолютизму отлаженной системы

государственного управления и объемной нормативной базы, охватывающей все

стороны жизнедеятельности империи»19. В этот период был принят ряд

нормативных актов, регламентирующих правила и процедуру подачи обращений

граждан.

В начале XX века произошли значительные изменения в процедуре подачи

обращений граждан: «18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной

высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо

облегчить всем... верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах

государственных, возможность непосредственно быть... услышанными», и

возлагалось на Совет министров рассмотрение и обсуждение петиций,

поступающих на Высочайшее Имя»20, однако данный акт уже 6 августа того же

года утратил силу, исполнение народных запросов возлагалось на

Государственную Думу. В данный период обращения связанные с 18 Лукьянчикова Л.В. Институты прямого народовластия в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2014. С. 102. 19 Там же. С. 188. 20 Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л., Комарова В.В., Мухачев И.В., Новиков Ю.А., Черемных Г.Г. Народовластие в России – очерк истории и современного состояния. М.: Манускрипт, 1997. С. 127.

29

инициированием правовых актов утрачивают свое значение, большая их часть

касается социальных вопросов и связана с событиями Первой мировой войны.

Особую роль приобретает институт наказов избирателей в связи с

созданием органов народного представительства.

Также на данном этапе в отечественной политической и правовой мысли

впервые возникают идеи о непосредственном нормотворчестве, как правило, в

контексте института референдума. Размышления и предложения о его введении

наличествуют в трудах правоведов, а также в программах отдельных

политических партий21.

В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные

акты, регламентирующие работу с обращениями граждан. Первым актом,

относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского

Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Этим

актом устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений

Советского государства принимать обращения от «любого гражданина

Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в

его законных притязаниях затруднения». Основным же нормативным актом,

регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, стал Указ

Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке

рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Данный указ закреплял

правила, сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов

власти и общественных организаций22.

Впервые в истории России право граждан на обращение в органы власти

было закреплено в статье 49 Конституции СССР 1977 года, в которой

провозглашалось, что граждане имеют право «вносить в государственные органы

и общественные организации предложения об улучшении их деятельности,

21 См.: Лукьянчикова Л.В. Институты прямого народовластия в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2014. С. 251. 22 См.: Адамова Э. Р. Эволюция права граждан на обращение в органы государственной власти в России // Бизнес в законе. 2008. № 4. С. 98–100.

30

критиковать недостатки в работе»23. Вместе с тем следует отметить, что «в

советский период социальная база института обращений была расширена, однако

он не приобрел всеобщего характера. В содержании правового регулирования

вытекающих из него правоотношений имел место классовый подход в виде

механизма защиты прав трудящихся, обеспечения революционной законности и

идей социализма. С развитием государства возрастало число органов,

занимающихся работой с обращениями граждан. Преимущественно эта функция

была сосредоточена в руках органов исполнительной власти, а правовое

обеспечение их деятельности осуществлялось на уровне подзаконных актов»24. В

данный период происходит важная трансформация института обращения граждан

от прошения к праву граждан, которое гарантируется и обеспечивается особой

процедурой, а также обязательностью рассмотрения и ответа по обращению.

Важную роль в народном правотворчестве на данный период исполняли и

наказы избирателей, которые имели, как правило, социально-экономический

характер. Вместе с тем, на данном этапе, отсутствовало комплексное правовое

регулирование процедуры их реализации25.

Что касается института референдума, то он также «не является новым для

отечественной конституционной практики, поскольку в общем виде был

определен еще в конституции 1936 года»26. Необходимо констатировать, что

референдумы за советский и современный исторические периоды на

общегосударственном уровне проводились всего четырежды – 17 марта 1991 года

(один на уровне СССР, один на уровне РСФСР), 25 апреля 1993 года и 12 декабря

1993 года. Большую практическую реализацию данный институт приобрел на

региональном и муниципальном уровнях.

23 Конституция СССР 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. С. 617. 24 Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. № 1. С. 33. 25 См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1974. С. 93. 26 Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 24. С. 9–14.

31

Следующий этап связан с распадом Советского Союза и образованием

Российской Федерации. На данном этапе народная правотворческая инициатива

впервые начинает развиваться как самостоятельный институт народовластия, а

также занимает отдельное место как в научных трудах, так и в практической

деятельности.

Ключевым событием данного этапа развития правовой системы России

является разработка и принятие Конституции 1993 года. Вопрос о включении

норм о народной правотворческой инициативе поднимался на Конституционном

совещании в контексте обсуждения круга субъектов инициирования

конституционных поправок и пересмотра: «предпринята была и робкая попытка,

направленная на расширение круга субъектов инициирования конституционных

поправок и пересмотра. Э.С. Юсубовым (Томская область) предлагалась в

качестве «такого способа внесения изменений или поправок в Конституции, как

народная инициатива». Однако это предложение было отвергнуто одной из групп

представителей без обсуждения»27. Таким образом, народная правотворческая

инициатива не была закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 года.

Тем не менее общие положения о народной правотворческой инициативе

нашли свое закрепление в федеральном законодательстве. Федеральный закон от

06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» закрепляет возможность предоставления права

законодательной инициативы в законодательные (представительные) органы

субъектов Российской Федерации гражданам, проживающим на территории

данного субъекта Российской Федерации28. Федеральный закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от

28.08.1995 № 154-ФЗ, а следом и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об 27 Митюков М.А. Образ Конституционного Собрания в материалах Конституционного совещания 1993 г. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С 43–50. 28 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) 2Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

32

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» закрепили общие положения о народной правотворческой

инициативе на муниципальном уровне.

Нормы о народной правотворческой инициативе начали появляться в след

за федеральным законодательством в нормативных правовых актах субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, только на данном этапе имеет место начало процесса

институционализации народной правотворческой инициативы. Лишь на

переходном этапе в России начали складываться соответствующие общественные

отношения, которые пусть и медленно, но начинают «обрастать» каркасом

правового регулирования.

На современном этапе «развиваются механизмы коллективного отбора

оптимальных решений (краудсорсинг). Появление форм контроля со стороны

граждан за деятельностью органов власти и должностных лиц в онлайн-режиме

создает новые перспективы для увеличения роли непосредственной демократии.

Все это приводит к дальнейшему усилению интенсивности в развитии

законодательства как федерального, так и регионального и, как следствие, к его

усложнению, обогащению его отраслей и институтов новыми формами и

методами государственного регулирования»29. Народная правотворческая

инициатива развивается в нескольких направлениях. С одной стороны,

наблюдается экстенсивный рост за счет увеличения количества субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований, в которых были приняты

соответствующие нормативные правовые акты, с другой – интенсивный,

выражающийся в модернизации уже существующего правового регулирования. В

отдельных регионах наблюдается тенденция к упрощению процедуры и

увеличению прозрачности за счет использования информационных технологий.

29 Концепции развития российского законодательства / Андриченко Л.В., Акопян О.А., Васильев В.И. и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2014. С. 20.

33

Определенным вкладом в развитие народного правотворчества стало

принятие Указа Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183 «О

рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской

Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива», который урегулировал создание смежного с народной

правотворческой инициативой механизма реализации общественных инициатив.

Развитием данной идеи является принятие Указа Президента Российской

Федерации от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов

рассмотрения обращений граждан и организаций», предусматривающего

мониторинг обращений граждан Администрацией Президента Российской

Федерации, направленных в органы государственной власти и местного

самоуправления, а также через интернет-ресурс «Российская общественная

инициатива».

Вместе с тем развитие концепции становления народной правотворческой

инициативы, как и всей системы народовластия в Российской Федерации,

является одной из основных задач не только конституционалистов, но и всей

юридической науки в целом, решение которой позволит создать новые механизмы

управления обществом и государством, а также относительно спокойно пройти

кризисный период наступления четвертой промышленной революции.

Таким образом, можно выделить следующие этапы становления и развития

института народной правотворческой инициативы в России, а также характерные

для них черты:

1) древнерусский этап (IX–XIII вв.) связан с отсутствием четкой

дифференциации институтов народовластия, их различные элементы проявлялись

в вечевых собраниях;

2) московский этап (XIV–XVII вв.), для которого характерен отказ от

большинства институтов непосредственного народовластия, развиваются лишь

его консультативные формы. Происходят процессы правового регулирования

34

института обращений граждан в органы власти, который занимает важное место в

законотворчестве, возникает институт наказов избирателей;

3) имперский этап (XVIII – начало XX в.) связан с дальнейшей

регламентацией института обращений граждан, который постепенно утрачивает

свое правотворческое значение к концу данного исторического периода,

приобретая социально-экономическую направленность. В связи с созданием

органов народного представительства наблюдается повышение значимости

института наказов избирателей. Возникают идеи о непосредственном

народовластии, в частности об институте референдума в общественно-

политической мысли;

4) советский этап (20–80-е гг. XX в.) характеризуется преобразованием

института обращений из прошений в право граждан, впервые возникает правовая

регламентация и практика проведения референдумов разных уровней,

функционируют институты наказов избирателей и всенародных обсуждений

законопроектов. Народная правотворческая инициатива рассматривается в науке

в контексте общественных инициатив;

5) переходный этап (90-е гг. XX в. – первое десятилетие XXI в.) связан с

возникновением подхода рассмотрения народной правотворческой инициативы

как самостоятельного института народовластия. Рассматривается вопрос о

включении норм о народной правотворческой инициативе в Конституцию

Российской Федерации на Конституционном совещании 1993 года. На данном

этапе федеральным законодательством осуществляется закрепление общих

принципов функционирования народной правотворческой инициативы в пределах

публично-территориальных образований, нормы о народной правотворческой

инициативе появляются в законодательстве субъектов Российской Федерации, а

также в нормативных правовых актах муниципальных образований. Народная

правотворческая инициатива рассматривается в науке в контексте форм и

институтов народовластия, ведется дискуссия относительно ее места в системе

отрасли и науки конституционного права;

35

6) современный этап (первое десятилетие XXI в. – по настоящее время)

характеризуется интенсивным и экстенсивным развитием народной

правотворческой инициативы на региональном и муниципальном уровнях.

Происходит модернизация ее процедуры, а также увеличение прозрачности за

счет использования информационных технологий. Народная правотворческая

инициатива становится самостоятельным предметом изучения в юридической и

политологической науке.

Таким образом, идеи о народном правотворчестве имеют глубокие корни в

отечественной правовой системе, однако самостоятельное развитие народной

правотворческой инициативы началось лишь с принятия Конституции Российской

Федерации 1993 года. Это связано во многом с тем, что законотворчество и

правотворчество в России долгое время являлись сугубо государственными

полномочиями, граждане могли лишь оказывать свое влияние на принятие тех

или иных решений, как правило, в форме предложений. Органы власти

прислушивались к мнению населения чаще всего тогда, когда это было выгодно

по политическим причинам либо возникала необходимость придать легитимность

тем или иным управленческим решениям. В свою очередь, переход к

демократическому государству позволил начать формирование постоянного

диалога между обществом и государством по различным аспектам их жизни и

деятельности. Это позволило гражданам не просто просить или предлагать

принять предложение, а требовать его обязательного и открытого рассмотрения в

рамках установленной законом процедуры при соблюдении демократических

принципов, а также получать обоснованные ответы и обжаловать незаконные

решения органов власти.

Недостаточность собственного опыта функционирования народной

правотворческой инициативы в Российской Федерации отчасти можно

компенсировать путем изучения опыта зарубежных стран. «Тонкости правового

регулирования, которые можно обнаружить в конституционном законодательстве

зарубежных стран, отработанные в течение полутора столетий правила, ставшие

36

чуть ли не правотворческими аксиомами, должны быть учтены законодателями в

переходных обществах… Необходимо понимание их специфических

особенностей, включая и те, что таят в себе опасности перерастания прямой

демократии в популизм и другие крайности»30. Всестороннее изучение опыта

правового регулирования и практики реализации форм народной правотворческой

инициативы позволит избежать многих ошибок и создать в современной России

действительно «живой» институт народовластия.

Впервые в мировой практике институт народной правотворческой

инициативы в современном понимании возник в США. «Его зарождение связано с

принятием в 1715 года закона штата Массачусетс, закрепившего право народной

правотворческой инициативы на местном уровне. В 1898 года подобная по

содержанию поправка была внесена в Конституцию штата Дакота»31.

На данный момент используется институт, аналогичный народной

правотворческой инициативе, так называемый петиционный референдум, то есть

референдум, проводимый по требованию определенного числа избирателей,

подписавших петицию о принятии, отмене или изменении соответствующего

закона. «В США такой референдум практикуется в значительном числе штатов.

Число подписей под петицией может быть невысоким или весьма значительным:

от 2% в Массачусетсе, 3% – в Мэриленде, 5% – в Аризоне, Калифорнии,

Кентукки, Колорадо, Мичигане, до 15 – 20% в отдельных штатах. В петиционном

референдуме совмещаются два института непосредственной демократии -

народная законодательная инициатива и референдум»32.

Тем не менее, полноценная реализация народной правотворческой

инициативы в США отсутствует. Однако необходимо отметить, что в

Соединенных Штатах существуют и иные демократические механизмы. Так, с

30 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 6. 31 Там же. С. 198. 32 См. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2. C. 4–8.

37

сентября 2012 года действует электронная система We the people33, по которой

можно направлять письменные петиции на имя Президента США. Данная

система хотя и является разновидностью права на обращения граждан в органы

власти, однако имеет общие с народной правотворческой инициативой черты,

поэтому изучение опыта ее функционирования является необходимым.

Важной особенностью является то, что инициативу может подать любой

человек, проживающий в любом месте (даже не гражданин США).

Подача инициатив состоит из нескольких простых действий:

1) нужно выбрать тип инициативы из предложенных на сайте;

2) заполнить краткое описание инициативы (не более 120 символов);

3) заполнить полное описание инициативы (не более 800 символов);

4) выбрать ключевые слова, по которым будет осуществляться поиск

инициативы.

После этого инициативы проходят предварительную проверку и

публикуются на сайте для сбора подписей. После публикации в инициативу уже

нельзя внести изменения.

Чтобы быть рассмотренными, инициативы должны собрать не менее 100

тыс. подписей за 30 дней. После получения первых 150 подписей инициативы

становятся общедоступны для просмотра на сайте системы.

После сбора необходимого числа подписей инициативы становятся в

очередь на их рассмотрение в Белом доме. Сбор подписей при этом

продолжается. По итогам рассмотрения отчет направляется по электронной

почте всем, кто подписал данную инициативу.

На конец 2016 года всего было опубликовано 4799 инициатив, из них

рассмотрены 22734.

В Канаде институт народной правотворческой инициативы предусмотрен

только на региональном и местном уровнях. 33 Официальный сайт We the people. URL: <https://petitions.whitehouse.gov/> (Дата обращения: 01.03.2017). 34 We the People: Five Years of Online Petitions. URL: <http://www.pewinternet.org/2016/12/28/we-the-people-five-years-of-online-petitions/> (Дата обращения: 01.03.2017).

38

Таким образом, несмотря на богатый опыт, в странах Северной Америки

народная правотворческая инициатива проявляется в отдельных ее формах на

региональном и местном уровнях, отсутствует ее конституционная

регламентация.

В странах Европы народная правотворческая инициатива на различных

уровнях реализации предусмотрена в Албании35, Австрии36, Швейцарии37,

Нидерландах38, Грузии39, Италии40, Сан-Марино41, Латвии42, Лихтенштейне43,

Германии (региональный и местный уровень), Литве44, Польше45, Португалии46,

Румынии47, Словении48, Сербии49, Испании50, Македонии51, Черногории52,

35 Конституция Республики Албания. URL: <http://www.drejtesia.gov.al/files/userfiles/Legjislacioni/Kushtetuta-2012.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 36 Конституция Австрийской Республики. URL:<https://www.vfgh.gv.at/index.de.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 37 Конституция Швейцарской Конфедерации. URL: <https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19995395/201601010000/101.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 38 Регламент Палаты Представителей Королевства Нидерландов. URL: <https://www.houseofrepresentatives.nl/sites/default/files/content/rules_of_procedure_1.pdf > (Дата обращения: 01.03.2017). 39 Конституция Республики Грузия. URL <http://www.parliament.ge/ge/kanonmdebloba/constitution-of-georgia-68> (Дата обращения: 01.03.2017). 40 Конституция Итальянской Республики. URL: <http://www.cortecostituzionale.it/ActionPagina_320.do> (Дата обращения: 01.03.2017). 41 Конституция Республики Сан-Марино. URL: http://www.consigliograndeegenerale.sm/contents/instance18/files/document/21630leggi_5165.pdf (Дата обращения: 01.03.2017). 42 Конституция Латвийской Республики. URL: <http://likumi.lv/doc.php?id=57980> (Дата обращения: 01.03.2017). 43 Конституция Княжества Лихтенштейн. URL:<http://www.liechtenstein.li/en/country-and-people/state/form-of-government-and-constitution> (Дата обращения: 01.03.2017). 44 Конституция Литовской Республики. URL: <http://www3.lrs.lt/home/Konstitucija/Konstitucija.htm> (Дата обращения: 01.03.2017). 45 Конституция Республики Польша. URL: <http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm> (Дата обращения: 01.03.2017). 46 Конституция Португальской Республики. URL: <http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx> (Дата обращения: 01.03.2017). 47 Конституция Республики Румыния. URL: <http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339> (Дата обращения: 01.03.2017). 48 Конституция Республики Словения. URL: <http://www.us-rs.si/media/ustava.republike.slovenije-1.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 49 Конституция Республики Сербии. URL: <http://www.srbija.gov.rs/cinjenice_o_srbiji/ustav.php?change_lang=en> (Дата обращения: 01.03.2017). 50 Конституция Королевства Испания. URL: < http://www.congreso.es/consti/> (Дата обращения: 01.03.2017). 51 Конституция Республики Македония. URL: <http://www.sobranie.mk/the-constitution-of-the-republic-of-macedonia.nspx> (Дата обращения: 01.03.2017). 52 Конституция Республики Черногория. URL: <http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=187544> (Дата обращения: 01.03.2017).

39

Финляндии53. Конституции этих стран закрепляют это право за гражданами

государства, обладающими активным избирательным правом. Минимальное

число граждан для законодательной инициативы варьируется от: 60 граждан

(Сан-Марино), 1000 (Лихтенштейн), 5 тыс. граждан (Словения), 10 тыс.

(Македония), 20 тыс. (Албания), 30 тыс. (Грузия, Сербия), 40 тыс. (Нидерланды),

50 тыс. граждан (Литва, Италия), до 100 тыс. граждан – Польша, Румыния; 500

тыс. – Испания. Для комплексного понимания опыта европейских стран

необходимо рассмотреть особенности правового регулирования народной

правотворческой инициативы в отдельных государствах.

Что касается стран Европы, то «впервые такое право было признано в

кантоне Ваадт в 1845 г. (граждане получили право выдвижения законопроектов).

В 1863 г. право народной законодательной инициативы было введено в

Базельской земле, в 1869 - в Цюрихском кантоне. 5 июля 1891 г. по итогам

референдума народная законодательная инициатива была закреплена на

общегосударственном уровне в Конституции Швейцарии»54.

Согласно статьям 138 и 139 Союзной конституции Швейцарской

Конфедерации от 18 апреля 1999 года 100 тысяч избирателей могут предложить

как полный пересмотр Союзной конституции, требования которого должны быть

вынесены на голосование народа, так и частичный пересмотр Союзной

конституции. Инициатива частичного пересмотра конституции может иметь

форму общего предложения или разработанного проекта. Если инициатива

нарушает единство формы, единство материи или обязывающие положения

международного права, Союзное Собрание объявляет ее полностью или частично

недействительной. В случае, если Союзное Собрание согласно с инициативой в

форме общего предложения, оно разрабатывает проект частичного пересмотра в

духе инициативы и выносит его на голосование народа и кантонов. Если оно

53 Конституция Финляндской Республики. URL: <http://www.finlex.fi/e№/laki/kaannokset/1999/e№19990731.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 54 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 198.

40

отклоняет инициативу, то выносит ее на голосование народа, в свою очередь,

народ решает, следует ли дать ход инициативе. Если он голосует положительно,

то Союзное Собрание разрабатывает соответствующий проект.

Инициатива в форме разработанного проекта выносится на голосование

народа и кантонов. Союзное Собрание рекомендует принять или отклонить

инициативу. Если оно рекомендует отклонить инициативу, то может

противопоставить ей встречный проект. Народ и кантоны голосуют одновременно

по инициативе и встречному проекту. Избиратели могут голосовать в пользу

обоих проектов. Они могут указать, какому из проектов отдают предпочтение в

случае, если оба будут приняты; если при этом один из проектов получает больше

голосов народа, а другой – больше голосов кантонов, то ни один из проектов в

силу не вступает55.

Возможность реализовывать народные правотворческие инициативы была

закреплена в Конституции Швейцарии еще в 1891 году. На данный момент было

выдвинуто более 420 таких инициатив. Из них признаны действительными были

304 инициативы. На голосование выдвигались только 183 законопроекта. Из них 4

инициативы были объявлены недействительными, 2 – сняты с повестки дня по

формальным признакам, 90 – отозваны инициативными комитетами. В настоящее

время своей очереди на голосование дожидаются 25 инициатив, из которых 3 уже

готовы к голосованию, а 22 еще должны быть проверены парламентом и

правительством. В конечном итоге народом и кантонами за всю историю были

одобрены 20 гражданских законодательных инициатив. Первой такой

инициативой был законопроект, запрещавший забой скота и птицы без

предварительного обезболивающего наркоза или анестезии, Für ein Verbot des

Schlachtens ohne vorherige Betäubung. Последней стала принятая 3 марта 2013 года

инициатива «Против наживы и нетрудовых доходов», призванная ограничить

зарплаты топ-менеджеров, gegen die Abzockerei. Доля одобренных гражданами

55 См.: Конституция Швейцарской Конфедерации. URL: <https://www.admin.ch/opc/en/classified-compilation/19995395/201601010000/101.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

41

инициатив постепенно увеличивается. Если в период с 1891 по 2003 год было

принято всего 13 инициатив, то таковых в период с 2004 по 2013 год

насчитывалось уже 7. Что касается факультативных референдумов, то в период с

1848 по 2012 год таковых состоялось 170. В 76 случаях народ добивался своего и

отвергал закон, уже принятый парламентом. За этот же период времени в

Швейцарии было проведено 230 обязательных референдумов. 166 из них

завершились согласием народа (например, на вхождение в Шенген), в 64 случаях

вотумом народа56.

Согласно статье 49 Конституции Княжества Лихтенштейн «по требованию

не менее 1 тыс. граждан, пользующихся правом голоса, или на основании

мотивированной письменной резолюции не менее трех общин Ландтаг должен

быть созван.

При условиях, предусмотренных предыдущим абзацем, 1,5 тыс. граждан,

пользующихся правом голоса, или четыре общины на основании резолюций их

собраний могут потребовать проведения референдума по поводу роспуска

Ландтага57.

Модель реализации народной правотворческой инициативы во многом была

позаимствована от Швейцарии, но значительно доработана, что подчеркивает

Правящий Князь Лихтенштейна в своем труде, посвященном развитию

государства: «В Швейцарии на государственном уровне допускаются только

инициативы по внесению изменений в конституцию, тогда как в Лихтенштейне

население имеет право предлагать как поправки в конституцию, так и в обычные

законы. Для предложения законопроекта требуется собрать 1000 подписей, а для

выдвижения поправок в конституцию подписей должно быть 1500. Когда

конституционная поправка предлагается в Швейцарии, у парламента есть

несколько лет для того, чтобы принять или отклонить предложение или сделать

56 См. Оливье Пушар и Соня Фенацци. Власть в Швейцарии исходит от народа // сайт новостей Швейцарии Swissinfo <http://www.swissinfo.ch/rus/detail/content.html?cid=36638106> (Дата обращения: 01.03.2017). 57 Конституция Княжества Лихтенштейн. URL:<http://www.liechtenstein.li/en/country-and-people/state/form-of-government-and-constitution> (Дата обращения: 01.03.2017).

42

встречное предложение. С демократической и конституционной точки зрения

такой подход не безупречен, так как он позволяет олигархии затягивать

референдум на годы. Лихтенштейн нашел другое решение. Когда бы ни

выдвигалась инициатива, парламент должен выразить по ней свое мнение на

ближайшем заседании. При этом у парламента есть три варианта:

1) принять инициативу, руководствуясь соответствующим требованием

конституции о необходимом большинстве голосов для принятия такого

предложения;

2) отклонить предложение без выдвижения встречного предложения;

3) отклонить предложение с выдвижением встречного предложения.

В случае если парламент отклоняет предложение, правительство должно

немедленно провести референдум»58.

Согласно статье 41 Конституции Австрийской Республики от 10 ноября 1920

года, каждое предложение, поступившее от 100 тысяч граждан, обладающих

правом голоса, или от одной шестой части граждан трех земель, обладающих

правом голоса, должно быть передано Центральной избирательной комиссией на

обсуждение Национального совета. Обладающим правом голоса при

осуществлении гражданской законодательной инициативы является тот, кто на

день участия в народной законодательной инициативе обладает избирательным

правом в Национальный совет и имеет основное место жительства на территории

общины в Федерации. Предложение, выдвигаемое в порядке гражданской

инициативы, должно быть представлено в форме законопроекта59.

Согласно статьям 71, 72 Конституции Итальянской Республики, народная

правотворческая инициатива осуществляется путем внесения от имени не менее

чем 50 тыс. избирателей постатейно составленного законопроекта в одну из палат

Парламента. В этом случае сама палата проводит проверку и подсчет подписей

58 Ханс-Адам II, князь. Государство в третьем тысячелетии / Ханс-Адам II, Правящий Князь Лихтенштейна ; [пер. с англ. – Л.Б. Мухаметшин]. М.: Инфотропик Медиа. 2012. С. 110–112. 59 См.: Конституция Австрийской Республики. URL: <https://www.vfgh.gv.at/index.de.html> (Дата обращения: 01.03.2017).

43

обратившихся с требованием и устанавливает их правильность. Конституция

Италии предусматривает, что законопроект вносится в одну из палат, где

изучается по правилам ее регламента комиссией, а затем палатой, которая

одобряет проект постатейно и голосует в целом60. Практическое использование

народной правотворческой инициативы на общегосударственном уровне в этой

стране невелико. Так, со времен принятия Конституции 1947 года в порядке

гражданской законодательной инициативы был принят всего один закон.

Согласно статьям 87, 88, 89 Конституции Испанского Королевства от 27

декабря 1978 года, народная правотворческая инициатива может осуществляться

по предложению не менее чем 500 тысяч избирателей. Предложения не могут

вноситься в отношении норм, регулирующих основные права и свободы,

всеобщего избирательного права, налоговой политики, помилования,

международных отношений. Также исключается возможность инициативы в

отношении пересмотра Основного закона, государственных планов

экономического развития и бюджета61. Детально процедура функционирования

народной правотворческой инициативы раскрывается в специальном законе62.

Народная правотворческая инициатива на различных уровнях публично-

территориальных образований устанавливается законодательством многих стран

Южной и Центральной Америки.

Согласно статье 14 Конституции Федеративной Республики Бразилия,

одной из форм осуществления народного суверенитета является народная

инициатива. В статье 61 устанавливается, что «народная инициатива может

осуществляться путем внесения в Палату депутатов проекта закона, подписанного

по меньшей мере одним процентом национального избирательного корпуса,

60 См. Конституция Итальянской Республики. URL: <http://www.cortecostituzionale.it/ActionPagina_320.do> (Дата обращения: 01.03.2017). 61 См.: Конституция Королевства Испания. URL: < http://www.congreso.es/consti/> (Дата обращения: 01.03.2017). 62 Органический закон № 3/1984, регулирующий народную законодательную инициативу. URL: <http://www.juntaelectoralcentral.es/cs/jec/ley?p=1379061545835&packedargs=ambito=1&annoLey=1984&numeroLey=3&tipoLey=4> (Дата обращения: 01.03.2017).

44

распределенного по меньшей мере в пяти штатах, причем в каждом из них

должно быть собрано не менее трех десятых процентов избирателей»63.

Также определяются вопросы, которые могут быть исключительно

инициированы Президентом Республики, соответственно по данным тематикам

не могут быть реализованы народные правотворческие инициативы, которые:

I. Устанавливают и изменяют численный состав вооруженных сил;

II. Касаются:

а) введения постов, функций и должностей в органах публичной

администрации, выполняющей функции непосредственно или косвенным

образом, или увеличения оплаты лиц, работающих на названных постах,

должностях и выполняющих названные функции;

б) административной и судебной организации, налоговых и бюджетных

вопросов, публичных служб и персонала администрации территорий;

в) служащих органов публичной власти Союза и территорий, их правового

статуса, назначения на посты, пребывания в должности и ухода в отставку

гражданских служащих, увольнения в отставку или перевода в запас военных

служащих органов публичной власти;

г) организации прокуратуры и публичной защиты Союза, а также общих

положений об организации прокуратуры и публичной защиты штатов,

Федеральной территории и территорий;

д) образования, организации и полномочий министерств и органов

публичной администрации64.

В соответствии с Конституцией процедура реализации народных инициатив

на может быть применена для издания нормативных актов на уровне штатов и

муниципий в соответствии с установленной в законе процедурой. Народные

инициативы в отношении проектов законов, имеющих особый интерес для

63 См.: Конституция Федеративной Республики Бразилия // www.planalto.gov.br. URL: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> (Дата обращения: 01.03.2017). 64 См.: Там же.

45

муниципии, города или района вносятся по требованию по меньшей мере пяти

процентов избирательного корпуса.

Согласно Конституции Республики Колумбия, законопроекты или проекты

актов о поправках в Конституцию могут представлять пять или более процентов

граждан, внесенных в списки избирателей на момент подачи соответствующего

проекта, или тридцать процентов муниципальных советников или депутатов

страны. Народная инициатива должна рассматриваться Конгрессом в

соответствии с положениями статьи 163 Конституции, которая применяется к

актам, требующим незамедлительного рассмотрения.

Граждане имеют право назначить представителя, которого Конгресс обязан

заслушивать на всех этапах законодательного процесса, касающихся данного

акта65.

Конституция Республики Перу в статье 2 и 31 устанавливает, что граждане

в соответствии с законом имеют право избирать, отправлять в отставку или

отзывать органы власти, а также имеют право законодательной инициативы и

референдума. Законодательная инициатива граждан может осуществляться по

предложению не менее чем 0,3% национального избирательного корпуса66.

Более подробно процедура реализации народной правотворческой

инициативы раскрывается в специальном законе67. Тематика инициатив

ограничивается налоговыми и бюджетными вопросами. Конгресс обязан

рассмотреть инициативу в течение 120 календарных дней.

Законопроект, который был отклонен Конгрессом, может быть вынесен на

референдум. Кроме того, если инициаторы законопроекта сочтут, что в

предложенный ими проект были внесены существенные изменения, которые

искажают его первоначальную суть, они также могут потребовать провести

65 См.: Конституция Республики Колумбия. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/vigente.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 66 См.: Конституция Республики Перу. URL: <http://www.congreso.gob.pe/constitucionyreglamento/> (Дата обращения: 01.03.2017). 67 Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos Ley № 26300. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Electoral/Peru/participycontrol.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

46

референдум для консультации с общественностью по возможности принятия

документов в измененном виде.

По схожим правилам действует также народная правотворческой

инициатива на региональном и муниципальном уровнях.

Конституция Республики Коста-Рика в статье 123 устанавливает общие

основы функционирования народной правотворческой инициативы: «право на

подачу народных правотворческих инициатив принадлежит не менее 5% граждан,

зарегистрированных в списках избирателей.

Народная инициатива не может подаваться относительно бюджетных

налоговых вопросов.

Народные правотворческие инициативы принимаются голосованием двумя

третями парламента»68.

Особенности реализации народной правотворческой инициативы

устанавливаются специальным актом69.

Нормы о народной правотворческой инициативе содержатся в

Конституциях Республики Аргентина70, Республики Парагвай71, Республики

Гватемала72, Республики Гондурас73, Республики Эквадор74. Народная

правотворческая инициатива для выдвижения предложений о поправках в

68Конституция Республики Коста-Рика. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Parties/CostaRica/Leyes/constitucion.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 69 Ley de Iniciativa Popular Ley No. 8491 del 9 de marzo de 2006. URL: <http://www.tse.go.cr/pdf/normativa/leydeiniciativapopular.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 70 Конституция Республики Аргентина. URL: <http://www.senado.gob.ar/bundles/senadoparlamentario/pdf/institucional/constitucion_nacional_argentina.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 71Конституция Республики Парагвай. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Paraguay/para1992.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 72 Конституция Республики Гватемала. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Guate/guate93.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 73 Конституция Республики Гондурас. URL: <http://www.congresonacional.hn/dmdocuments/2014/CONSTITUCION-2005.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 74 Конституция Республики Эквадор. URL: <http://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/private/asambleanacional/filesasambleanacionalnameuid-20/transparencia-2015/literal-a/a2/Const-Enmienda-2015.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

47

Конституцию используется в Республике Панама75, Республике Боливия76,

Восточной Республике Уругвай77.

В Мексиканских Соединенных Штатах народная правотворческая

инициатива закреплена Конституцией. Соответствующие правовые нормы

имеются на общегосударственном, региональном и местном уровнях.

Таким образом, в большинстве стран Южной и Центральной Америки

народная правотворческая инициатива закрепляется в нормативных правовых

актах разного уровня публично-территориальных образований, что, безусловно,

говорит о ее завершенной институционализации.

В странах Африки народная правотворческая инициатива содержится в

законодательстве Республики Кения78, Республики Кабо-Верде79 и Республики

Либерия80.

В странах Азиатско-Тихоокеанского региона на конституционном уровне

народная правотворческая инициатива закреплена в Республике Палау81 и

Федеративных Штатах Микронезии82.

Народная правотворческая инициатива предусмотрена также и в отдельных

странах СНГ.

В Республике Беларусь право законодательной инициативы принадлежит

гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс.

Право на подачу инициатив о внесении изменений и дополнений в Конституцию,

о толковании Конституции принадлежит не менее чем 150 тыс. граждан. В 75 Конституция Республики Панама. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Panama/vigente.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 76 Конституция Республики Боливия. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 77 Конституция Восточной Республики Уругвай. URL: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Uruguay/uruguay04.html> (Дата обращения: 01.03.2017). 78 Конституция Республики Кения. URL: <http://www.kenyaembassy.com/pdfs/The%20Co№stitutio№%20of%20Kenya.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 79 Конституция Республики Кабо-Верде. URL: <http://www.parlamento.cv/Downloads/Constitui%C3%A7%C3%A3o%20da%20Rep%C3%BAblica%20de%20Cabo%20verde,%202010.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 80 Конституция Республики Либерия. URL: <http://www.necliberia.org/content/legaldocs/laws/theconstitution.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 81 Конституция Республики Палау. URL: <http://www.paclii.org/pw/constitution.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 82 Конституция Федеративных Штатов Микронезии. URL: <http://fsmsupremecourt.org/WebSite/fsm/constitution/index.htm> (Дата обращения: 01.03.2017).

48

Беларуси 26 ноября 2003 года принят Закон «О порядке реализации права

законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь». «По предмету

право законодательной инициативы граждан можно разделить на: 1) общее

(внесение законопроекта возможно по неопределенному кругу вопросов);

2) специальное (внесение законопроектов по определенному кругу вопросов).

3) исключительное (внесение законопроектов только по определенным вопросам

и только гражданами). По статистическим данным, в Беларуси ни один принятый

закон не был инициирован гражданами. Это объясняется сложностью процедуры

внесения законопроекта гражданами, низкой активностью гражданских

институтов в политических процессах. Тем не менее, гражданские

законодательные инициативы «позволяют выявить реальные общественные

потребности в правовом урегулировании тех или иных отношений, учесть

интересы конкретных граждан, формировать их правовую активность»83.

Согласно статье 67 Конституции Грузии, право законодательной

инициативы принадлежит Президенту Грузии, члену Парламента, парламентской

фракции, комитету Парламента, высшим представительным органам Абхазии и

Аджарии, не менее чем 30 тысячам избирателей84.

Народная правотворческая инициатива предусмотрена и в Республике

Кыргызстан. Так, в статье 79 Конституции Кыргызстана предусматривается, что

«право законодательной инициативы принадлежит: …10 тысячам избирателей

(народная инициатива)… изменения в положения настоящей Конституции могут

приниматься Жогорку Кенешем по предложению большинства от общего числа

депутатов Жогорку Кенеша либо по инициативе не менее 300 тысяч

избирателей»85.

83 Антонова О.А. О реализации гражданами права законодательной инициативы // сайт электронной библиотеки Белорусского государственного университета. URL: <http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/29372/1/27_%D0%A2%D0%B8%D1%85%D0%B8%D0%BD%D1%8F.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 84 Конституция Республики Грузия. URL: <http://www.parliament.ge/files/68_1944_951190_CO№STIT_27_12.06.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017). 85Конституция Кыргызской Республики. URL: <http://www.gov.kg/?page_id=263> (Дата обращения: 01.03.2017).

49

Вопрос о реализации народной правотворческой инициативы поднимается и

в научном сообществе Казахстана86. Тем не менее позиции неоднозначны:

«полагаем, что вопрос наделения граждан и их объединений правом

законодательной инициативы на общегосударственном уровне небесспорен,

однако закрепление народной правотворческой инициативы на уровне местного

государственного управления и самоуправления необходимо»87.

Вместе с тем далеко не во всех странах используется народная

правотворческая инициатива. Практически не закреплена народная

правотворческая инициатива в странах Африки, во многих странах Азии, а также

в Австралии и отдельных странах Европы.

Тем не менее в Великобритании существует механизм электронной

демократии E-Petitions88, близкий к народной правотворческой инициативе,

однако по своему содержанию больше тяготеющий к праву на обращения

граждан в органы власти.

Подавать и голосовать за инициативы (в аутентичных источниках

используется термин «петиции») могут лишь резиденты Великобритании.

Инициативу должны поддержать не менее пяти человек.

Инициативы проходят предварительный контроль перед публикацией и

могут отклоняться только в конкретно перечисленных случаях:

• в инициативе неясно указаны конкретные предложения или

требования;

• поднятые вопросы не входят в компетенцию Правительства и

Парламента;

• инициатива содержит вопросы, которые делегированы в

компетенцию других органов (например, Парламент Шотландии);

86 См.: Баймаханова Д.М. Возможность становления института народной законодательной инициативы в Республике Казахстан: постановка проблемы: Материалы Республиканской научно-теоретической конференции «Проблемы реализации положений, принципов и идей Конституции РК». Алматы, 2005. 87Ахметова К.С. Коллективные обращения (петиции) и народная правотворческая инициатива в системе народовластия в Казахстане и России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 37–42. 88 Официальный сайт «E-Petitions». URL: <https://petition.parliament.uk/> (Дата обращения: 01.03.2017).

50

• инициатива содержит сведения частной жизни;

• инициатива содержит конфиденциальные сведения, клевету или

ложные сведения;

• инициатива содержит формулировки, которые могут вызвать

нарушения прав, провокационные или крайние взгляды;

• инициатива содержит рекламу или спам;

• инициатива содержит бессмысленную информацию или шутку;

• инициативой поднимаются вопросы о назначении на должность, если

есть другие способы такого назначения;

• инициатива нарушает законодательство или право интеллектуальной

собственности;

• инициатива касается вступивших в силу судебных решений или

происходящих судебных разбирательств;

• инициатива содержит информацию, охраняемую коммерческой

тайной или которая может повлечь финансовые убытки;

• инициативой разглашается информация о государственных служащих

(за исключением должностных лиц высшего звена);

• содержит информацию о семьях избранных кандидатов или иных

государственных служащих;

• содержит информацию об обвиняемых в совершении преступления

или информацию, которая может их идентифицировать.

Причины отказа доводятся до инициатора, высказываются предложения по

оформлению в соответствии с требованиями подачи. Инициативы, в размещении

которых отказано, публикуются, за исключением тех, которые содержат

конфиденциальные, незаконные или оскорбительные сведения.

Для предварительного рассмотрения инициатив Палатой Общин создается

Комитет по Петициям, который состоит из 11 Членов – представителей

Парламента, правительства и Оппозиции. Комитет по Петициям изучает все

51

опубликованные инициативы и запрашивает информацию по наиболее

актуальным из них. Комитет обладает правом ускоренной передачи инициатив в

Правительство или Парламент без сбора подписей. Таким же правом обладают и

члены Парламента.

По общему правилу инициативы, которые собрали 10 тыс. подписей,

рассматриваются Правительством, а инициативы, собравшие 100 тыс. подписей,

обсуждаются на заседании Парламента. Исключением являются инициативы,

которые содержат вопросы, аналогичные тем, которые были рассмотрены

Парламентом или будут рассматриваться в ближайшее время. Комитет по

Петициям находится в постоянном контакте с инициатором в процессе всей

процедуры и может приглашать его на различные мероприятия и обсуждения с

компетентными органами.

В настоящий момент уже 442 инициативы были рассмотрены

Правительством и 52 – Парламентом. Еще 7 инициатив готовятся для

рассмотрения в Парламенте. Как правило, инициативы содержат социально-

экономические вопросы, однако в последнее время ввиду объективных причин

многие вопросы затрагивают выход Великобритании из Европейского Союза.

Всего было подано 26869 инициатив, самая популярная из них набрала 4 150 260

голосов в поддержку повторного референдума по «Брекзиту» и изменению

референдумного законодательства89. Второй по популярности является

инициатива о предотвращении официального визита Дональда Трампа в

Великобританию90, за нее проголосовали 1 862 242 человека.

Подобные интернет-ресурсы существуют также в Германии (Epititionen91) и

Шотландии (E-Petitioner92).

89 EU Referendum Rules triggering a 2nd EU Referendum // E-Petitions official website. URL: <https://petition.parliament.uk/petitions/131215> (Дата обращения: 01.03.2017). 90 Prevent Donald Trump from making a State Visit to the United Kingdom // E-Petitions official website. URL: <https://petition.parliament.uk/petitions/171928> (Дата обращения: 01.03.2017). 91 Epititionen. URL: <https://epetitionen.bundestag.de/> (Дата обращения: 01.03.2017). 92 E-Petitioner. URL: <http://www.parliament.scot/gettinginvolved/petitions/> (Дата обращения: 01.03.2017).

52

Во Франции институт народной законодательной инициативы не

применяется, хотя конституционное право Франции предусматривает широкое

использование института референдума. Референдум может проводиться

Президентом по предложению правительства или по совместному предложению

обеих палат Парламента, но только по определенному кругу проблем,

установленному новой редакцией Конституции 1995 года. Вместе с тем в научных

кругах Франции идет активное обсуждение возможностей расширения

применения прямой демократии, в том числе народной правотворческой

инициативы93.

В Венгрии народная правотворческая инициатива «появилась в 1989 году

вместе с принятием Закона «О референдуме и народной инициативе». С

гражданской законодательной инициативой могут выступить не менее 10 тысяч

граждан. Они передают соответствующее обращение Председателю

Государственного Собрания. Последний вносит эту инициативу на первое

заседание Государственного Собрания, которое решает вопрос о включении

указанного вопроса в повестку дня. В том случае, если документ о народной

инициативе подписан не менее чем 50 тысячами граждан, Государственное

Собрание обязано его рассмотреть и принять решение»94. Однако на сегодняшний

момент с принятием новой Конституции95 народная правотворческая инициатива

была заменена референдумом96.

Особый интерес для изучения составляет Европейская гражданская

инициатива. Во-первых, по своему содержанию она не совсем совпадает с

народной правотворческой инициативой в классическом виде, тем не менее

крайне близка к ней. Во-вторых, это первый мировой опыт использования

93 См.: Иван Бло. Прямая демократия. Единственный шанс для человечества. М.: Книжный мир, 2015. С. 279–282. 94 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / Под ред. д.ю.н. А.С. Автономова. М.: Юриспруденция, 2001. С. 94. 95Конституция Венгерской Республики. URL: <http://hunconcourt.hu/rules/fundamental-law> (Дата обращения: 01.03.2017). 96 См.: Zoltán Tibor Pállinger Potentials of Direct Democracy in an Extremely Majoritarian System: The Case of Hungary Andrássy Working Papers zur Demokratieforschung Nr. 1. URL: <http://www.andrassyuni.eu/pubfile/de-205-zedemworking-papers.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

53

подобных институтов демократии на уровне интеграционных и

межгосударственных образований. В-третьих, несмотря на непродолжительный

срок существования, Европейская гражданская инициатива довольно

стремительно развивается, поэтому изучение данного опыта крайне полезно для

отечественной юридической науки.

Пункт 4 статьи 11 Договора о Европейском союзе (в редакции

Лиссабонского договора) закрепил Европейскую гражданскую инициативу

(European citizens' initiative (ECI))97 как форму прямого участия граждан Союза в

политике Европейского союза. В соответствии с данной статьей, а также в

соответствии со статьей 24 Договора о функционировании Европейского союза не

менее 1 миллиона граждан Европейского союза, являющихся национальными

представителями определенного количества государств - членов Европейского

союза, могут взять на себя инициативу и предложить Комиссии Европейского

союза в соответствии с ее полномочиями направить их предложение в

Европейский парламент и Совет Европейского союза. Инициировать процесс

реализации данного права могут как граждане, так и организации. Заявление

должно быть зарегистрировано в Европейской Комиссии, а также существует

условие об опубликовании отчета, в котором будет содержаться информация о

финансировании и о лицах, поддерживающих такую инициативу. После

регистрации организаторы получают один год для сбора подписей, который

может проходить как в традиционной форме, так и через сеть «Интернет».

Необходимо отметить, что в электронной форме подписи собираются

организаторами инициатив самостоятельно на специально созданном ими для

этого сайте. Также Европейский парламент и Совет Европейского cоюза

утвердили Регламент № 211/201198, который определил правила и условия

97 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007. URL: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12007L/TXT> (Дата обращения: 01.03.2017). 98 Regulation (EU) № 211/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 on the citizens’ initiative. URL: <https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/c6689d9a-0171-4a24-91f5-549705cdb21c/language-en/format-PDFA1A> (Дата обращения: 01.03.2017).

54

Европейской гражданской инициативы. Следует упомянуть, что на сайте

Европейской комиссии есть специальная страница, посвященная информации о

количестве зарегистрированных инициатив и о процессе их реализации99.

Актами Европейского союза устанавливается особая процедура реализации

данных инициатив:

– на первом этапе создается специальный гражданский комитет, в

который должны входить не менее семи человек из семи различных стран

Европейского союза. Данные лица должны достичь необходимого возраста для

участия на выборах в Европейский парламент (этот возраст составляет 18 лет за

исключением Австрии, где установлена возможность участия в выборах по

достижении возраста 16 лет). В свою очередь, депутатам Европейского

парламента запрещено участвовать в таких комитетах;

– на втором этапе инициативы регистрируются на специальной

странице на сайте Европейской комиссии. Для регистрации необходимо

приложить весь перечень документов, составленный на одном из 23 официальных

языков Союза. Еврокомиссия проверяет предложение на соответствие основным

правилам и европейским ценностям и нахождение в компетенции союзных

властей. После этого инициатива опубликовывается на сайте. Для данного этапа

установлен максимальный срок в два месяца;

– На третьем этапе производится сертификация электронных способов

сбора подписей, которые планируют использовать организаторы. Данный этап

является факультативным и не осуществляется в случае, если организаторы

планируют производиться сбор подписей в традиционном виде путем заполнения

подписных листов. Для данного этапа установлен максимальный срок в один

месяц;

На четвертом этапе начинается сбор подписей. Подписи можно собирать

как в письменном виде, так и в интернете. Следует отметить, что в электронном

99 Прим.: The European Citizens’ Initiative. Official register // Europa Website. URL: <http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing/details/2014/000002> (Дата обращения: 01.03.2017).

55

виде подписи собираются не на специальном общеевропейском сайте, а на

страницах, самостоятельно созданных организаторами, которые должны пройти

сертификацию (предыдущий этап). Обязательно нужно собрать 1 миллион

подписей не менее чем в 7 странах Европейского союза, причём для каждой

страны установлен минимальный порог, соотносящийся с количеством

избираемых страной депутатов Европейского парламента (численность

варьируется от 4,5 тыс. подписей (Кипр и Мальта) до 72 тыс. (Германия)). Срок

сбора подписей — 1 год;

На пятом этапе национальными правительствами проводится проверка

подписей. На эту стадию отводится до трех месяцев;

На шестом этапе подписи направляются в Европейскую комиссию.

Обязательно нужно указать данные о поддержке и финансировании продвижения

инициативы. Эта информация в будущем будет опубликована;

На седьмом этапе инициативы представляются гражданским комитетом в

Европейской комиссии и на слушаниях в Парламенте Европейского союза;

На восьмом этапе Европейская комиссия в течение трех месяцев принимает

решение о дальнейших действиях или бездействии в связи с инициативой. Любое

решение должно быть опубликовано и мотивировано на всех официальных

языках.

Официальная регистрация инициатив в Европейском союзе началась

1 апреля 2012 года. Первую инициативу Европейская комиссия

зарегистрировала 9 мая 2012 года, в День Европы. На данный момент шесть

инициатив находятся в процессе сбора подписей в свою поддержку:

«Запретить глифосат и защитить людей и окружающую среду от токсичных

пестицидов» (Ban glyphosate and protect people and the environment from toxic

pesticides)100. Организаторы инициативы призывают Европейскую Комиссию

предложить государствам-членам ввести запрет на применение глифосата,

100 Ban glyphosate and protect people and the environment from toxic pesticides // Initiative official website. URL: <https://stopglyphosate.org/> (Дата обращения: 01.03.2017).

56

реформировать процедуру утверждения пестицидов и взять курс на сокращение

потребления пестицидов в масштабах всего Европейского союза.

«Инструмент свободного перемещения по Европейскому союзу» (European

Free Movement Instrument)101. Инициаторами предлагается обеспечить

гарантирование свободного передвижения граждан внутри Европы с помощью

нового универсального инструмента (Европейского паспорта).

«Больше чем образование – воспитаем активных и ответственных граждан».

(More than education – Shaping active and responsible citizens)102. Инициаторами

предлагается набор мер стимулирования, включая поддержку и мониторинг, для

развития обучения гражданственности в учебных планах на всех уровнях

формального образования по всей Европе, направленных на формирование

демократических граждан.

«За чистоту почвы: гражданская инициатива о сохранении почв Европы»

(People4Soil: sign the citizens' initiative to save the soils of Europe!)103. На

сегодняшний день почва является одним из наиболее важных стратегических

ресурсов Европы, поскольку именно она обеспечивает продовольственную

безопасность, сохранение биоразнообразия и регулирование изменения климата.

Инициаторами предлагаются меры по защите почв Европы.

«Мама, Папа и Дети – Европейская гражданская инициатива о защите брака

и семьи». (Mum, Dad & Kids – European Citizens' Initiative to protect Marriage and

Family)104. Инициатива направлена на выработку единого понимания и дефиниций

терминов «брак» и «семья» для всех стран союза.

101 European Free Movement Instrument // Initiative official website. URL: <http://certeka.org/> (Дата обращения: 01.03.2017). 102 More than education – Shaping active and responsible citizens // Initiative official website. URL: <https://morethaneducation.eu/> (Дата обращения: 01.03.2017). 103 People4Soil: sign the citizens' initiative to save the soils of Europe! // Initiative official website. URL: <https://www.people4soil.eu/en> (Дата обращения: 01.03.2017). 104 Mum, Dad & Kids - European Citizens' Initiative to protect Marriage and Family // Initiative official website. URL: <http://www.mumdadandkids.eu/> (Дата обращения: 01.03.2017).

57

«Прекратить выброс пластика в море» (Stop plastic in the sea)105. Учитывая

вредное воздействие пластмассовых отходов на морскую среду, организаторы

призывают Еврокомиссию разработать еще более действенные правила

ограничения выброса этих отходов в целях предотвращения их попадания в море.

Три из инициатив на данный момент уже рассмотрены Европейской

комиссией. Этими инициативами являются:

«Нет вивисекции!» (Stop vivisection!)106. Инициативой предусматривается

отказ от экспериментов на животных. На момент завершения голосования

предложение собрало более 1,2 млн. Подписей.

«Один из нас» (One of us)107. Инициатива, предусматривающая защиту

человеческих эмбрионов в исследованиях и здравоохранении. На момент

завершения голосования предложение собрало более 1,7 млн подписей.

«Водоснабжение и санитария являются одним из прав человека! Вода

является общественным благом, а не товаром!» (Water and sanitation are a human

right! Water is a public good, not a commodity!)108. Данная инициатива стала первой,

набравшей более миллиона подписей, и достигла необходимой квоты в 7 странах.

7 сентября сбор подписей был остановлен, общее их количество составило более

1,8 млн 20 марта 2014 года данная инициатива была рассмотрена Европейской

комиссией. По итогам рассмотрения Европейской комиссией был подготовлен

подробный доклад, в котором описывались уже имеющиеся нормы,

регулирующие данную сферу, а также излагались конкретные шаги, которые

будут сделаны для выполнения требований, содержащихся в данных

инициативах.

Также необходимо отметить, что на данный момент уже 14 инициатив были

отозваны организаторами, а еще 18 не собрали необходимого количества

подписей. 105 Stop plastic in the sea // Initiative website. URL: <http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2015/000003> (Дата обращения: 01.03.2017). 106 Stop vivisection // Initiative official website. URL: <http://www.stopvivisection.eu/>. (Дата обращения: 01.03.2017). 107 One of us // Initiative official website. URL: <http://www.oneofus.eu/>. (Дата обращения: 01.03.2017). 108 Right2water // Initiative official website. URL: <http://www.right2water.e/>. (Дата обращения: 01.03.2017).

58

Кроме этих инициатив, есть еще порядка двадцати, не зарегистрированных

Европейской комиссией. В их числе инициатива «Мой голос против атомной

энергетики», предусматривавшая постепенный отказ от АЭС на территории союза

и закрытие 62 «наиболее опасных» станций в кратчайшие сроки, 1 июля не была

зарегистрирована как противоречащая основным законам ЕС, особенно договору

о «Евратоме». Также была отвергнута инициатива «Директива ЕС о

благосостоянии молочных коров» (EU Directive on Dairy Cow Welfare). Не

находящейся в компетенции Еврокомиссии была признана инициатива

«Рекомендация петь гимн ЕС на эсперанто» (Recommend singing the European

Anthem in Esperanto).

Таким образом, механизм реализации гражданских инициатив в

Европейском союзе имеет как детальное правовое регулирование, так и опыт

практической реализации, изучение которого с учетом особенностей

отечественной правовой системы позволит создавать «живые» и действенные

механизмы прямой демократии в Российской Федерации. Уже само по себе

«законодательное предоставление таких коллективных прав гражданам будет

беспрецедентным в истории международных организаций и, таким образом,

может иметь потенциально огромное значение»109.

Вместе с тем уже в процессе принятия актов о Европейской гражданской

инициативе в науке были обозначены неоднозначность некоторых положений и

критические точки нового механизма прямой демократии. «Можно ожидать два

предварительных критических аргумента, основанных на двух

обстоятельствах. Во-первых, Европейская гражданская инициатива основана

на очень неоднозначной теории непосредственной демократии, которая сама

по себе является очень уязвимым механизмом. Кроме того… Европейская

гражданская инициатива обладает весьма скромным потенциалом как способ

109 Warleigh A. O№ the path to legitimacy? A critical deliberativist perspective on the right to the citizens‘ initiativeǁ, in: Ruzza, C. and Della Sala (eds.), Governance and civil society i№ the European Union: Normative perspectives (vol. 1) (Manchester: Manchester University Press, 2007). P. 64.

59

взаимоотношений субъектов, которые строятся по принципу «снизу-вверх»,

так и как средство взаимодействия по принципу «сверху-вниз»… Тем не

менее, несмотря на эти объективные недостатки, инициатива при этом может

внести значимый вклад в развитие европейской общественности»110.

Всестороннее изучение опыта правового регулирования и практики

реализации Европейской гражданской инициативы позволит избежать многих

ошибок при создании и развитии в Российской Федерации народной

правотворческой инициативы.

Исходя из проведенного анализа, зарубежные страны можно

подразделить на три группы:

1) Страны развитой демократии (страны Европы, Европейский союз

(интеграционное образование), страны Северной Америки), в которых либо

завершена институционализация народной правотворческой инициативы, либо

функционируют схожие институты и механизмы народовластия, которые

позволяют гражданам эффективно участвовать в создании нормативно-

правовых актов.

2) Страны переходной демократии (отдельные страны Центральной и

Южной Америки, Африки, отдельные страны Европы и страны СНГ), в

которых в целом завершена институционализация народной правотворческой

инициативы, соответствующие нормы закреплены в Конституции, а также на

региональном и (или) местном уровнях. Тем не менее реализация гражданами

своих прав затрудняется социальными, экономическими или политическими

аспектами.

3) Страны развивающейся демократии (отдельные страны

Центральной и Южной Америки, Африки, отдельные страны Европы,

большинство стран Азиатско-Тихоокеанского региона), в законодательстве

110 Luis Bouza Garcia, Victor Cuesta-Lopez, Elitsa Mincheva, Dorota Szeligowska «The European Citizens Imitative – A first Assessment» // Bruges Political Research Papers. № 24. February 2012. P. 24.

60

которых народная правотворческая инициатива не закреплена на

конституционном уровнях, либо присутствует на региональном и местном

уровне, либо полностью отсутствует. Характерными чертами законодательства

данных стран являются недостаточная регламентация народной

правотворческой инициативы, наличие большого числа препятствий в ее

реализации и низкая гражданская активность населения.

Также можно выявить определенные особенности законодательства

зарубежных стран, которые могут быть значимы для дальнейшего развития

народной правотворческой инициативы в Российской Федерации:

1) закрепление народной правотворческой инициативы на

конституционном уровне является гарантией стабильности механизма ее

реализации, а также признания, соблюдения и защиты соответствующего права

граждан;

2) эффективное функционирование народной правотворческой

инициативы возможно в странах с активным гражданским обществом и адекватно

работающей системой разделения властей;

3) полномочия по рассмотрению инициатив наиболее целесообразно

возлагать на выборные законодательные и представительные органы;

4) народная правотворческая инициатива и схожие механизмы наиболее

активно реализуются и развиваются при осуществлении всего или большей части

процесса их реализации в электронной форме.

Таким образом, народная правотворческая инициатива исторически

производна от таких институтов народовластия, как референдум и право граждан

на обращения в органы власти. Определенная близость наблюдается и с

институтом наказов избирателей. В России народная правотворческая инициатива

возникла лишь в современный период с обсуждением и принятием Конституции

1993 года.

Что касается зарубежных стран, то во многих из них народная

правотворческая инициатива обладает широким правовым регулированием. Для

61

стран Европы, Южной и Центральной Америки характерно закрепление народной

правотворческой инициативы в Конституциях и специальных нормативных актах.

Широкий перечень проявлений народной правотворческой инициативы на всех

уровнях публично-территориальных образований свидетельствует о законченной

институционализации народной правотворческой инициативы во многих странах.

Более подробные данные о конституционном закреплении народной

правотворческой инициативы в зарубежных странах содержатся в

Приложении № 1.

62

§1.2. Народная правотворческая инициатива как конституционно-правовой

институт

Основой изучения любого явления объективной реальности является

выявление его понятия и основных признаков. Что касается народной

правотворческой инициативы, то до сих пор не выработан единый

терминологический аппарат, однозначно не определено ее место в системе

отрасли и науки конституционного права, а также отсутствует дифференциация ее

внутренней структуры. Таким образом, первоочередной задачей является

формирование терминологии способной корректно отразить сущность и

содержание народной правотворческой инициативы.

В законодательстве и науке на данный момент существует большое

количество созвучных понятий, таких как «общественная инициатива»,

«гражданская инициатива», «народная инициатива», «гражданская

законодательная инициатива», «гражданская правотворческая инициатива»,

«народная правотворческая инициатива» и т.п.

Сам по себе термин «инициатива» в самом общем виде представляет собой

«почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности,

предприимчивость»111. По мнению А.Н. Черткова, «в самом общем виде

инициативу можно определить как побуждение к началу какого-нибудь дела;

руководящую роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к

самостоятельным активным действиям, воплотившуюся в конкретный

общезначимый поведенческий акт, поступок. При этом понятие «гражданская

инициатива» не подразумевает какую-либо одну конкретную форму, это

собирательный термин, означающий любой вид инициативы, исходящей от

граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в

принятии общественно значимых решений. Гражданская инициатива является

111 Толковый словарь русского языка: Ок. 65 000 слов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов; Под ред. проф. Л.И. Скворцова. М.: ООО «Издательство «Оникс»: ООО «Издательство «Мир и образование», 2008. С. 210.

63

ответом на потребности общественного развития, она выражает необходимость

разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится развитие

общества»112.

«Действующее законодательство предусматривает определенный перечень

различных видов гражданских инициатив, к которым можно отнести народную

правотворческую инициативу, петиции, обращения граждан, их участие в

митингах, шествиях, официальное обсуждение проектов нормативных правовых

актов в средствах массовой информации и др.»113. В свою очередь, под

общественной инициативой в широком смысле понимается «общественно

значимое, активное и добровольное действие граждан, их объединений,

направленное на достижение экономических, социальных, культурных и

политических целей соответственно их интересам»114.

Народная инициатива связана с понятием «народ», который, как правило, в

науке отождествляется с гражданами Российской Федерации115. Однако в отличие

от других рассмотренных терминов «народная инициатива» рассматривается в

качестве права и реализации этого права, исходящего от всего

многонационального народа Российской Федерации. В.И. Васильев верно

отмечает особенности используемой законодателем терминологии для

закрепления народной правотворческой инициативы на уровне местного

самоуправления: «В Федеральном законе № 154-ФЗ говорилось о «народной

правотворческой инициативе». Учитывая, что участником местного

самоуправления в конкретном муниципальном образовании является не народ, а

население, Федеральный закон изменил название данного института

112Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 111–122. 113Сергеева А.А. Об отдельных проблемах реализации общественных инициатив граждан // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 71–74. 114 Невинский В.В. Общественные инициативы» в России: природа, эволюция, роль // Институт общественной инициативы в Российской Федерации как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия: сборник статей / Авт. Некоммерческая образовательная орг. высш. образования «Алтайская академия экономики и права» (ААЭП). Барнаул: Изд-во ААЭП, 2015. С. 170. 115 См.: Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет конституционного права: монография. М.: Проспект, 2011. С. 320.

64

непосредственной демократии на «правотворческую инициативу граждан». Этот

демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной

реформы – приближение населения к власти»116. Такое «жонглирование»

терминологией законодателем привело к появлению в науке множества

разнообразных терминов и подходов к их содержанию. Вместе с тем термин

«народная правотворческая инициатива» необходимо использовать в качестве

обобщающего понятия для отдельного института народовластия.

Что касается правотворческих инициатив, то они направлены на

достижение конкретной конечной цели: инициирование процедуры рассмотрения

и принятие проекта нормативно-правового акта органом публичной власти

соответствующего уровня и соответствующей компетенции. Таким образом,

понятия «общественная инициатива» и «гражданская инициатива» являются

близкими собирательными понятиями, включающими всю совокупность

инициатив, исходящих от гражданского общества (в широком смысле) в связи с

принятием общественно значимых решений, «народные инициативы» являются

более узкой категорией, связанной с народовластием. В свою очередь,

разнообразные правотворческие инициативы, исходящие от граждан, являются

составной частью более широкого понятия. Следует отметить, что современное

законодательство позволяет так или иначе реализовывать инициативы по

правотворчеству через различные институты народовластия: референдум,

народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы власти (в

форме предложения). «В конституционном праве России принято использовать

обобщающее понятие «народная правотворческая инициатива». Оно применимо

ко всем актам правотворчества, выдвигаемым гражданами»117. Вместе с тем,

народную правотворческую инициативу следует отделять от указанных близких и

смежных конституционно-правовых институтов.

116 Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. С. 284. 117 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: М.: УрО РАН, 2003. С. 197.

65

Рассмотрение вопроса о выделении конституционно-правового института

народной правотворческой инициативы необходимо начинать с рассмотрения

самого термина «институционализация». Данный термин, возникший в

социологии, не имеет общепринятого понимания в юридической науке. «В своем

самом общем виде под институционализацией понимается процесс

формирования, учреждения каких-либо новых государственных и общественных

институтов как устойчивых форм организации деятельности людей; процесс

определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и приведение их в

систему, которая способна действовать ради удовлетворения общественной

потребности»118. Данное определение также затрагивает именно социальный

аспект институционализации, ее результатом становится формирование

социального института. Что касается правовой институционализации, то, по

нашему мнению, под ней следует понимать процесс выделения нового правового

института.

В теории права под правовым институтом обычно понимается «основанная

на законе совокупность норм, призванных регулировать в рамках предмета

данной отрасли права определенное, обладающее относительной

самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним

производные отношения»119. С.С. Алексеевым выделяются признаки, присущие

правовому институту: «правовому институту свойственны три признака:

однородность фактического содержания, юридическое единство (комплексность)

норм, законодательная обособленность»120.

В науке также рассматривались и особенности правовых институтов,

присущие отраслям права. Так, «институт конституционного права представляет

собой совокупность норм, в целом представляющих нормативную конструкцию,

обращенную на урегулирование однородных, взаимосвязанных общественных

118 Чепунов О.И. Институциональные процессы в системе органов государственной власти // Институционализация в праве. М. 2010. С. 58. 119 Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 61–67. 120 Алексеев С.С. Собрание сочинений. Том 3: Проблемы теории права: Курс лекций. М., 2010. С. 137.�

66

отношений, составляющих предмет регулирования соответствующего института.

При этом предмет данного регулирования является составной частью предмета

конституционного права»121.

Таким образом, для обоснованного обособления народной правотворческой

инициативы в качестве конституционно-правового института необходимо сначала

обозначить систему ее нормативных источников.

Народная правотворческая инициатива на данный момент обладает

массивным объемом источников. Вместе с тем какие-либо нормы о ней

отсутствуют в Конституции Российской Федерации. Тем не менее «Конституция

Российской Федерации в статье 3 закрепляет носителем суверенитета и

единственным источником власти в Российской Федерации ее

многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а

также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В качестве высшего непосредственного выражения власти народа Конституция

России закрепляет референдум и свободные выборы, оставляя регламентацию

других форм непосредственной демократии для федерального и регионально-

республиканского законодательного регулирования»122.

Что касается федерального законодательства, то Федеральный закон от

06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» закрепляет возможность предоставления права

законодательной инициативы в законодательные (представительные) органы

субъектов Российской Федерации гражданам, проживающим на территории

данного субъекта Российской Федерации123. Более-менее конкретное правовое

регулирование народной правотворческой инициативы на федеральном уровне

121 Андриченко Л.В., Постников А.Е. Институты конституционного права. М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2013. С. 9. 122 Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 5–8. 123 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

67

существует лишь для муниципального уровня. Федеральным законом от

06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» устанавливается термин

«правотворческая инициатива граждан». В законе отсутствует ее

непосредственное определение, однако она регламентируется как «субъективное

право группы граждан, обладающих избирательным правом в порядке,

установленном нормативным правовым актом представительного органа

муниципального образования»124.

Нельзя согласиться с мнением В.В. Цветкова, который относит к народной

правотворческой инициативе возможность опосредованного инициирования актов

«на федеральном уровне через народных представителей – депутатов

Государственной Думы»125, так как в данном случае такая подача предложений

является разновидностью института обращений граждан в органы власти. Более

подробно вопрос о взаимоотношении института обращений граждан в органы

власти и народной правотворческой инициативы будет рассмотрен ниже.

Иногда в качестве источника народных правотворческих инициатив

рассматривается Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183 «О

рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской

Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива»126. Однако «Российскую общественную инициативу» нельзя считать

формой реализации народной правотворческой инициативы, так как она не

предусматривает обязательного рассмотрения инициативы в представительном

органе или соответствующем органе публичной власти. Также процедура их

подачи и рассмотрения осложнена большим количеством ступеней проверки, что

создает условия для возможного отсеивания и торможения отдельных инициатив.

Большой перечень запретов фактически исключает общественно-политическую 124 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822. 125 Цветков В.В. Правотворческая инициатива граждан: методологические особенности в определении понятия // Народ и власть: взаимодействие в истории и современности. 2016. С. 216–224. 126 См.: Там же. С. 220.

68

сферу из тематик подачи инициатив, оставляя лишь социально-экономические

вопросы. Таким образом, по нашему мнению, «Российскую общественную

инициативу» стоит относить к новым гибридным механизмам электронной

демократии, близкой к праву на обращения в органы власти, однако обладающей

собственным нормативно-правовым регулированием. Более подробно вопрос

взаимоотношения народной правотворческой инициативы с механизмами

электронной демократии будет рассмотрен в §3.1. Главы 3.

Таким образом, какие-либо комплексные нормы федерального

законодательства о народной правотворческой инициативе на

общегосударственном уровне и уровне субъектов Российской Федерации на

данный момент отсутствуют. Вместе с тем, по нашему мнению, в целях

расширения взаимодействия общества и государства, а также совершенствования

законодательного процесса необходимо законодательно урегулировать форму

реализации народной правотворческой инициативы для федерального уровня.

Принятие такого акта позволит полностью завершить институционализацию

народной правотворческой инициативы в Российской Федерации. Авторская

концепция создания такого правового регулирования будет подробно рассмотрена

в §3.2. Главы 3.

Что касается субъектов Российской Федерации, то народная

правотворческая инициатива так или иначе закрепляется в уставах (конституциях)

или законодательстве 35 субъектов Российской Федерации. Большой пласт

правового регулирования также принят на муниципальном уровне. Правовыми

источниками для данного уровня являются законы субъектов и нормативные

правовые акты муниципальных образований. Соответствующие общие нормы

содержатся в уставах большинства муниципальных образований, на данный

момент уже принято около 5 тыс.127 специальных нормативных актов о форме

реализации народной правотворческой инициативы на муниципальном уровне.

127 Прим.: По данным Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. URL: <http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php> (Дата обращения: 01.03.2017).

69

Вместе с тем на данный момент отсутствует необходимость в создании

каких-либо федеральных законов, регулирующих общие принципы реализации

народной правотворческой инициативы на региональном и муниципальном

уровнях, хотя такие предложения становились предметом изучения в отдельных

научных трудах128. По нашему мнению, императивное федеральное

регулирование уничтожит и без того слабо развитую диспозитивность

регионального регулирования. Более действенным решением будет являться

создание действительно эффективной модели реализации народной

правотворческой инициативы на федеральном уровне, что повлечет за собой

импульс по модернизации региональных и муниципальных нормативных актов.

Подробно основы регламентации народной правотворческой инициативы на

региональном и муниципальном уровне будут рассмотрены в Главе 2.

Относительно содержания правовых институтов необходимо отметить, что

«все ученые-правоведы сходятся в одном: правовой институт – это группа норм,

объективно сложившаяся внутри отрасли права. Он является необходимой

первичной общностью юридических норм. Степень тяготения норм друг к другу

не планируется заранее, новые правовые институты не выделяются искусственно,

а складываются объективно, юридические нормы составляют гармоничные

группы, подчиняясь внутренним закономерностям, которые в то же время

являются закономерностями, объединяющими конкретные общественные

отношения, которые призваны урегулировать правовые нормы.

Правовые институты обладают такой степенью выделения юридических

норм, что при изъятии из правового регулирования отдельного правового

института становится невозможной регламентация данного вида общественных

отношений»129. Что касается народной правотворческой инициативы, то даже

близкие по содержанию нормативно-правовые акты не в состоянии восполнить

128 См.: Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2007. С. 252. 129 Киримова Е.А. Правовой институт: дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. Саратов, 1998. С. 170.

70

комплексную регламентацию потенциальных общественных отношений при ее

отсутствии на федеральном уровне.

Таким образом, народная правотворческая инициатива представляет собой

тесно связанную группу общественных отношений, которые обладают

обособленной уникальной нормативно-правовой базой, отсутствие последней

попросту лишает граждан соответствующего права, что, по нашему мнению,

позволяет выделить народную правотворческую инициативу в качестве

отдельного конституционно-правового института.

Что касается системы конституционного права, то классически в том или

ином виде, «принято выделять следующие институты, которые составляют

основные элементы отрасли и объединяют нормы, закрепляющие:

1) основы конституционного строя;

2) основы правового статуса человека и гражданина;

3) федеративное устройство государства;

4) систему органов государственной власти и органов местного

самоуправления»130.

В свою очередь, «конституционно-правовые институты представляют собой

определенную систему норм конституционного права, регулирующих

однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих

относительно самостоятельную группу. К числу конституционно-правовых

институтов относятся такие, как правовой статус человека и гражданина, основы

общественного строя, форма правления, избирательное право (в объективном

смысле), народное представительство, конституционный контроль (надзор) и др.

Эти крупные институты, в свою очередь, состоят из более частных»131. «Нормы

конституционного права группируются обычно в правовые институты в

зависимости от того, к какой именно сфере конституционно-правовых отношений

они относятся, то есть в зависимости от того, какие именно конкретные 130 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юристъ. 2003. C. 32. 131 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Норма: Инфра-М. 2010. С. 26.

71

конституционно-правовые отношения эти нормы регулируют… Нередко сами эти

институты отличаются сложной внутренней структурой. Соответственно они

включают более дробные подразделения, которые также обычно именуются

институтами»132.

Таким образом, народная правотворческая инициатива является институтом

народовластия, который, в свою очередь, является структурной частью более

большого института (подотрасли) «основы конституционного строя».

Народовластие является институтом основ конституционного строя, который, в

соответствии с конституцией распадается на два крупных института:

непосредственное и представительное (в науке иногда выделяются еще и

смешанные формы).

Нет единства в науке конституционного права относительно вопроса о

соотношении терминов «непосредственное (прямое) народовластие» и

«непосредственная (прямая) демократия». По нашему мнению, необходимо

согласиться с мнением Л.В. Лукьянчиковой, которая отмечает, что «синонимом

понятия «демократия» в подавляющем большинстве научных работ выступает

понятие «народовластие». Тождество данных терминов подтверждается

происхождением слова «народовластие», которое в русском языке имеет

толкование как власть народа, оно же – «демократия»133. Схожая ситуация

происходит и с такими терминами, как «формы народовластия» и «институты

народовластия», которые наравне используются в научном обиходе134. Данные

термины будут рассматриваться в исследовании в качестве синонимов.

Неоднозначно в законодательстве и науке решается вопрос относительно

принадлежности народной правотворческой инициативы к одному из этих

132 Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА – М), 2002. С. 33. 133 Лукьянчикова Л.В. Осуществление непосредственного народовластия в России XVI–XX вв.: генезис, исторический опыт, : монография. М.: Юрлитинформ, 2016. С. 41. 134 См.: Непосредственная демократия и субъекты прямого народовластия в Российской Федерации: Монография / В.В. Хевсаков. М., 2008.; Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. К.: Выща шк. Головное изд-во, 1989.

72

институтов. Данный вопрос чаще всего находится вне фокуса законодателей,

которые, как правило, разрешают практические вопросы регламентации народной

правотворческой инициативы. Тем не менее законы отдельных субъектов относят

данный институт к непосредственному народовластию (город Москва, Иркутская

область, Амурская область, Алтайский край).

В частности, «народная законодательная инициатива в Алтайском крае

является формой непосредственного осуществления жителями Алтайского края

государственной власти…»135.

Законодательством Иркутской области устанавливается, что «народная

правотворческая инициатива по принятию нормативных правовых актов области

является формой непосредственного участия граждан Российской

Федерации…»136.

Уставом Забайкальского края определяется, что «формами

непосредственного осуществления народовластия в Забайкальском крае

являются: …3) гражданская, в том числе правотворческая инициатива граждан,

обсуждение важнейших вопросов жизнедеятельности края»137.

Законодательство отдельных субъектов обходит данный вопрос, определяя

народную правотворческую инициативу как форму участия граждан в

осуществлении государственной власти.

Так, в Красноярском крае «краевая народная инициатива - это форма

участия граждан в осуществлении государственной власти края путем внесения

проектов правовых актов на рассмотрение Законодательного Собрания края,

Губернатора края, Правительства края гражданами Российской Федерации,

135Закон Алтайского края от 11.02.2002 № 3-ЗС (ред. от 05.09.2014) «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» (принят Постановлением АКСНД от 05.02.2002 № 6) // «Алтайская правда», № 51-52, 27.02.2002 (опубликован без приложений). 136 Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45-ОЗ (ред. от 28.03.2016) «О народной правотворческой инициативе» (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 26.05.2010 № 21/10-ЗС) // «Ведомости ЗС Иркутской области», № 21 (том 1), 22.06.2010. 137Закон Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК (ред. от 24.10.2016) «Устав Забайкальского края» (принят Законодательным Собранием Забайкальского края 11.02.2009) / «Забайкальский рабочий», № 30, 18.02.2009.

73

проживающими на территории края, обладающими активным избирательным

правом на краевых выборах в соответствии с федеральным законом»138.

Законодательством Тамбовской области предусматривается, что «население

области участвует в осуществлении государственной власти области посредством

следующих форм непосредственной демократии: … г) реализации гражданами

права законодательной инициативы в областной Думе и права на обращение в

органы государственной власти области»139.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении 454-О-О/2010

от 08.04.2010 относит форму реализации народной правотворческой инициативы

на муниципальном уровне (правотворческую инициативу граждан) к формам

непосредственного осуществления населением местного самоуправления140.

Что касается науки, то существует довольно большой спектр разнообразных

взглядов на эту проблему. По мнению В.В. Комаровой, «правотворческая

инициатива – форма непосредственного народовластия, регулятивной группы,

заключающаяся в официальном внесении гражданами в органы государственной

власти и местного самоуправления проекта правового акта по вопросам их

ведения»141. К регулятивной группе непосредственного народовластия, по

мнению автора, относятся такие формы непосредственного народовластия,

которые представляют собой участие народа в системе социального управления,

сконструированного на принципах представительного правления и народного

суверенитета142. Вместе с тем «формами непосредственной демократии являются

те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное

138Уставный закон Красноярского края от 26.03.2009 № 8-3074 (ред. от 26.06.2014) «О краевой народной инициативе» (подписан Губернатором Красноярского края 01.04.2009) // «Наш Красноярский край», № 22, 03.04.2009. 139 Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 № 84) (ред. от 02.06.2016) / «Тамбовская жизнь», № 233, 06.12.1994. 140 Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 № 454-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Маракушина Федора Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / «Вестник Центризбиркома РФ», № 9, 2010. 141 Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М.: Проспект, 2011. С. 88. 142 См.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М.: «Формула права», 2006. С. 20.

74

волеизъявление обладателя полноты власти – народа»143. Выделение народной

правотворческой инициативы в регулятивную группу подчеркивает неразрывную

связь данного института как с непосредственным, так и с представительным

народовластием.

К регулятивной форме непосредственного народовластия народную

правотворческую инициативу также относит В.В. Хевсаков144.

В.В. Невинский среди форм прямой демократии выделяет прежде всего

«институциональные формы», непосредственно выходящие на принятие

общественного (государственно) значимых решений (выборы, референдум,

народный опрос (не путать с опросом общественного мнения) или народное

обсуждение, народную законодательную инициативу…»145. В свою очередь,

народная законодательная инициатива поглощается термином «народная

правотворческая инициатива», которая является институциональной формой

народовластия.

В.Н. Руденко на основе изучения зарубежного опыта выделяет две модели

института народной правотворческой инициативы, которые в зависимости от

формы его правовой регламентации обладают теми или иными чертами

народовластия:

1) Народная правотворческая инициатива как институт

непосредственного народовластия обладает близким с институтом референдума

механизмом реализации и может быть регламентирована в двух вариантах:

«Вариант 1: Инициативные предложения граждан в соответствии с процедурой,

предусмотренной законодательством, выносятся на народное голосование, минуя

представительный орган государственной власти… Вариант 2: Инициативные

143 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Изд-во «Эксмо», 2005. С. 67. 144 Хевсаков В.В. Непосредственная демократия и субъекты прямого народовластия в Российской Федерации: Монография. М., 2008. С. 44. 145 Невинский В.В. «Общественные инициативы» в России: природа, эволюция, роль // Институт общественной инициативы в Российской Федерации как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия: сборник статей / Авт. Некоммерческая образовательная орг. высш. образования «Алтайская академия экономики и права» (ААЭП). Барнаул : Изд-во ААЭП, 2015. С. 171.

75

предложения граждан в соответствии с процедурой, предусмотренной

законодательством, вносят в представительный орган государственной власти для

предварительного обсуждения, а затем выносятся на народное голосование»146.

2) Народная правотворческая инициатива обладает чертами как

непосредственного, так и представительного народовластия (смешанный

институт). В этой модели также выделяется два варианта: «Вариант 1:

Инициативные предложения граждан вносятся в представительный орган

государственной власти для их рассмотрения и принятия. В случае несогласия

представительного органа принять предложения без существенных изменений

они выносятся на народное голосование. При этом представительный орган, как

правило, имеет право вынести на голосование альтернативный проект правового

акта… Вариант 2: Инициативные предложения граждан вносятся в

представительный орган, который рассматривает их и самостоятельно принимает

по ним решения»147.

Такая классификация моделей народной правотворческой инициативы

оправданна в качестве обобщения мирового опыта регулирования данного

института. Что касается Российской Федерации, то, как правило, отражение в

законодательстве находит второй вариант второй модели. Наиболее

непосредственное и императивное влияние на принятие правовых актов

гражданами осуществляется через институт референдума. Особенностью

Российской Федерации в данном случае является необходимость

дифференциации этих институтов. Первая модель, как правило, характерна для

малых государств или регионов государств с компактным проживанием

населения. Учитывая масштабы страны, даже отдельных ее регионов, в

отсутствие достаточной информатизации представляется логичным

первоначально реализовать институт народной правотворческой инициативы в

Российской Федерации по второй модели, дополняя и модернизируя его в 146 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. С. 202. 147 Там же. С. 211.

76

зависимости от развития технического прогресса в сторону расширения

непосредственного участия граждан. Применение первой модели приведет на

данном этапе к сворачиванию народной правотворческой инициативы из-за

сложности процедуры ее реализации и больших материальных затрат.

Следует отметить, что «в ряде стран для участия в законодательном

процессе используется институт народной правотворческой инициативы. Такая

инициатива является одним из способов осуществления непосредственной

демократии. На региональном и местном уровне он применяется и в России»148.

Ряд ученых относят народную правотворческую инициативу к

консультативным формам народовластия. «В конституционном механизме власти

народа различают институты осуществления власти (выборы, референдум) и

институты участия во власти (митинги, демонстрации, обсуждения, обращения

граждан). Первые носят императивный характер и не нуждаются в санкции

государственной власти, другие – консультативный»149. Отдельные ученые к ним

относят также и народную правотворческую инициативу: «В системе

непосредственной демократии следует различать институты непосредственного

осуществления власти народом (референдум, прямые выборы, отзыв народом

своих представителей) и институты участия граждан в управлении делами

государства (народные правотворческие инициативы, коллективные обращения

граждан, публичные слушания, консультативный референдум, всенародное

обсуждение проектов правовых актов органов государственной власти или

местного самоуправления, сходы граждан, митинги, демонстрации)»150.

По мнению А.И. Казанника, А.Н. Костюкова, «к консультативным формам

непосредственной демократии можно отнести всенародное обсуждение,

народную правотворческую инициативу, публичные мероприятия (митинги,

148 Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России. Под редакцией С.В. Кабышева. М.: «Формула права». 2009. С. 33. 149 Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: Сб. материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова. Москва, 28–30 марта 2012 г. М.: Юристъ, 2012. С. 134. 150 Ахметова К.С. Коллективные обращения (петиции) и народная правотворческая инициатива в системе народовластия в Казахстане и России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 37–42.

77

демонстрации, шествия, пикетирование), различные собрания. Ряд ученых

полагает, что такие консультативные формы следует именовать формами

косвенной демократии»151.

Сторонником институционализации народной правотворческой инициативы

является и С.А. Авакьян, который высказывает мнение о том, что «народная

правотворческая инициатива является отдельным институтом непосредственной

демократии в ее консультативных формах. В определенной степени ее можно

было бы считать разновидностью коллективного обращения граждан. И все же

лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как

самостоятельный институт»152.

Вместе с тем, по нашему мнению, более обоснованным является отнесение

народной правотворческой инициативы к регулятивным формам народовластия.

В.В. Гриб отмечает, что «правотворческая инициатива, будучи правовым

институтом народовластия, является формой социально-правовой активности

граждан, получающей все большее распространение в российском

конституционализме»153.

Народную правотворческую инициативу часто также относят к формам

непосредственного народовластия, однако обозначая ее не совсем корректными

терминами при совпадении содержания: «одной из форм непосредственной

демократии является гражданская или народная инициатива»154.

В изданиях по муниципальному праву народную правотворческую

инициативу сужают лишь к уровню местного самоуправления. Чаще всего это

связано с тем, что иные проявления народной правотворческой инициативы не

входят в предмет муниципального права, а единого комплексного подхода к

151Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. С 119. 152 Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 2. 153 Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 9–15. 154 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М.: Новое издательство, 2005. С. 163.

78

институту народной правотворческой инициативы не выработано. Как правило,

даже в таком узком виде народную правотворческую инициативу представляют в

качестве конституционно-правового института и относят к институту

непосредственного народовластия.

По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, «народная правотворческая

инициатива – это новый демократический институт, который не знало наше

прежнее законодательство о местных органах власти. Возможность

использования данного института муниципальной демократии была впервые

предусмотрена Законом об общих принципах организации местного

самоуправления… Народная правотворческая инициатива как институт прямой

демократии позволяет гражданам активно участвовать в выработке решений по

вопросам жизнедеятельности населения муниципального образования, предлагать

собственные варианты разрешения тех или иных проблем местной жизни».155

В.И. Васильев выделяет правотворческую инициативу граждан в качестве

демократического института, который реализует одну из главных задач

муниципальной реформы – приближение населения к власти156.

Е.С. Шугрина также относит народную правотворческую инициативу к

институту муниципальной демократии157.

Л.А. Нудненко отмечает, что «народная правотворческая инициатива

является формой непосредственного осуществления определенной законом

группой граждан местного самоуправления посредством внесения ими проекта

правового акта по вопросам местного значения, отмены или изменения ранее

принятых нормативно-правовых актов для последующего вынесения

соответствующей инициативы на местный референдум или принятие

представительным органом местного самоуправления»158.

155 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 193. 156 См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 270. 157 См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 170. 158 Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. C. 28–36.

79

Предлагаются также и довольно своеобразные определения, раскрывающие

народную правотворческую инициативу на муниципальном уровне через

терминологию законодательного процесса, характерную для других уровней

публично-территориальных образований: «Правотворческая инициатива граждан

как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления

предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне

субъектов Российской Федерации и является формой народовластия, реализуется

в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта

правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими

самостоятельно»159.

Несмотря на фигурирующий в законе термин «правотворческая инициатива

граждан» в науке предлагается использовать иные понятия для обозначения

правотворческих инициатив граждан на муниципальном уровне. В частности,

предлагается использовать термин «правотворческая народная инициатива»: «Под

правотворческой народной инициативой следует понимать совокупность

регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся в

результате деятельности граждан по поводу разработки и внесения в органы

местного самоуправления проектов правовых актов по вопросам местного

значения».160

Однако есть и другие мнения, так, по мнению В.В. Пылина, «народная

правотворческая инициатива – это новая форма представительной демократии на

местном уровне»161. С последней точкой зрения крайне тяжело согласиться, так

как именно в народной правотворческой инициативе можно проследить тесную

связь двух институтов народовластия.

Такая связь проявляется в том, что, с одной стороны, народная

159 Винник Н.В. Правотворческая инициатива и опрос граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 43–45. 160 Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. М.: Юриспруденция, 2015. С. 157. 161 Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 135.

80

правотворческая инициатива, без сомнения, является непосредственным

народовластием, так как результатом выдвижения инициативы помимо проекта

нормативного правового акта является публично-правовое решение

инициативной группы (граждан, группы граждан) о передаче инициативы с

соблюдением всех установленных условий. Данное решение влечет за собой

обязательное рассмотрение инициативы соответствующим компетентным

органом на открытом заседании в соответствии с правилами рассмотрения и

принятия правовых актов (как правило, представительным) и вынесение по ней

итогового мотивированного решения. С другой стороны, народная

правотворческая инициатива императивно предусматривает только

необходимость принятия и рассмотрения инициатив, однако окончательное

решение принимают соответствующие компетентные органы власти.

В зарубежной юридической науке часто наблюдаются те же проблемы, что

и в отечественной: отсутствует адекватный категориальный и понятийный

аппарат, не всегда точно дифференцируются институты народовластия162. Вместе

с тем народную правотворческую инициативу многие зарубежные исследователи

относят к прямой демократии163.

Таким образом, стоит согласиться с авторами, которые выделяют народную

правотворческую инициативу в качестве института (формы) непосредственного

народовластия, вместе с тем нельзя отрицать неразрывную связь с

представительной демократией. В этом смысле необходимо присоединиться к

мнению В.В. Комаровой, выделяющей народную правотворческую инициативу в

регулятивные формы народовластия. Таким образом, народная правотворческая

инициатива является институтом непосредственного народовластия, являющегося

162 David Altman Direct democracy worldwide // Cambridge University Press. New York. 2011. P. 6. 163 См.: Zoltan Tibor Pallinger, Bruno Kaufman, Wilfried Marxer, Theo Scheller Direct Democracy in Europe; Philip L // GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden, 2007; Dubois, Floyd Feeney Lawmaking by initiative: issues, options and comparisons // Agathon Press, New York, 1998; Thomas Cronin Direct Democracy: The Politics of initiative, Referendum and Recall // Twentieth Century Fund, 1989; Maija Setala, Theo Schiller Citizens’ Initiatives in Europe // Palgrave Macmillan, New York, 2012; Josef F. Zimmerman The initiative: Citizens lawmaking // State University of New York, New York, 2014; Frederic Jesup Stimson Popular law-making: A study of the origin, history, and present tendencies of law-making by statute // The Lawbook Exchange, Ltd, New Jersey, 2001.

81

составной частью института народовластия, который, в свою очередь, является

структурной частью более большого института (подотрасли) «основы

конституционного строя».

Утверждение о выделении народной правотворческой инициативы в

качестве отдельного конституционно-правового института порождает

необходимость рассмотрения вопросов об ее отграничении от иных смежных

институтов непосредственного народовластия.

Так, в первую очередь необходимо рассмотреть взаимосвязь с правом

граждан на обращение в органы публичной власти. Федеральный закон от

02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской

Федерации» установил такую форму обращения граждан, как предложение. Под

предложением понимается «рекомендация гражданина по совершенствованию

законов и иных нормативно-правовых актов, деятельности государственных

органов и органов местного самоуправления, развитию общественных

отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности

государства и общества»164. Обращения во всех своих формах (заявления,

предложения, жалобы) могут направляться как индивидуально, так и коллективно

(в литературе коллективные обращения часто называют петициями, однако

законодатель данный термин не использует). Законом устанавливаются

требования об обязательности рассмотрения обращений граждан, а также

основания отказа в обращении.

Народная правотворческая инициатива имеет много общего с институтом

права на обращение в органы публичной власти, однако не тождественна ему.

Так, предметом народной правотворческой инициативы являются

несформированные концептуальные идеи нормативно-правовых актов, проекты

нормативно-правовых актов, проекты поправок к нормативно-правовым актам, а

также предложения о принятии, отмене или изменении нормативно-правовых

164 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // «Российская газета», № 95, 05.05.2006.

82

актов, принятие которых входит в компетенцию органов публичной власти

разных уровней (в зависимости от уровня подачи инициатив), поддержанные

установленным в законе или иным нормативно-правовом акте числом граждан.

Предмет обращений значительно шире. В него входят жалобы на действия

органов и должностных лиц, предложения о рассмотрении любого вопроса,

имеющего общественное значение для всего или части населения, коллективное

требование отчета должностного лица и тому подобное. Тем не менее обращение

в форме предложения, поданное гражданами, является всего лишь

рекомендацией, которая не обеспечена собственной процедурой и требованиями

об обязательном публичном порядке ее рассмотрения представительными

органами. С.А. Авакьян также приводит аргументы для обособления народной

правотворческой инициативы от права на обращения в органы власти: «Во-

первых, в просто коллективном обращении (петиции) его предметом будет,

скажем так, обычная проблема, и она может быть разрешена

правоприменительным решением органа государственной власти, местного

самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При

народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о

принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за

то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом важнейшее

отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому

вопросу). Во-вторых, при народной правотворческой инициативе предполагается

значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку

проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного

листа установленной формы. А для органа власти может быть определен

предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую

инициативу»165.

В науке существуют и иные точки зрения, так, Н.А. Любимов высказывает

мнение о том, что народная правотворческая инициатива отчасти регулируется на 165 См.: Там же. С. 3.

83

федеральном уровне Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке

рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в части такой формы

обращения, как предложение)166. По схожему пути идет и законодательство

отдельных субъектов Российской Федерации, которое регулирует народную

правотворческую инициативу. Так, Конституция Республики Башкортостан и

Закон Республики Башкортостан устанавливают, что «граждане и их

объединения вправе осуществлять гражданскую законодательную инициативу

путем направления в Государственное Собрание индивидуальных и коллективных

обращений с предложением о принятии, изменении или признании утратившим

силу закона Республики Башкортостан в порядке, установленном законом

Республики Башкортостан»167. Отождествляет народную правотворческую

инициативу с коллективными обращениями и Устав Краснодарского края:

«Правом законодательной инициативы в Законодательное Собрание края

обладают: … не менее 100 тысяч избирателей края, подписавших надлежащим

образом коллективное обращение»168. Схожая норма устанавливается и Уставом

Тульской области: «Жители Тульской области имеют право на гражданскую

инициативу в форме коллективного обращения в органы государственной власти

Тульской области и органы местного самоуправления в Тульской области, к их

должностным лицам по вопросам, отнесенным к их компетенции»169.

Таким образом, исходя из изложенных доводов, народную правотворческую

инициативу следует отличать от права граждан на обращение в органы власти,

соответственно, нельзя говорить об общности их правовых источников. По

мнению Л.А. Нудненко, в целом право народной правотворческой инициативы

граждан можно считать производным от права граждан участвовать в управлении

166 См.: Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Конспект лекций. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2009. С. 37. 167 Закон Республики Башкортостан от 29.12.2014 № 176-З (ред. от 01.03.2015) «О гражданской законодательной инициативе в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан № 3(477), ст. 110. 22.01.2015. 168 Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // «Кубанские новости», 10.11.1993. 169 Устав Тульской области от 28.05.2015 № 2301-ЗТО (ред. от 27.10.2016) «Устав (Основной Закон) Тульской области» (принят Тульской областной Думой 28.05.2015) // Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации» http://npatula.ru, 29.05.2015.

84

делами государства посредством подачи петиции о необходимости принятия

нормативно-правового акта, отмене или изменении ранее принятых нормативно-

правовых актов170.

Схожего мнения придерживается и В.В. Гриб: «На наш взгляд, институт

правотворческой инициативы является своего рода производным от права

граждан на обращения в органы власти, предусмотренного ст. 33 Конституции

Российской Федерации. В конституционном праве содержание права на

обращение помимо базовой составляющей - возможности апеллировать к власти -

наполняется специальной политической составляющей: возможностью населения

участвовать в управлении делами государства. В этом смысле граждане вправе

направлять в публичные органы власти обращения по особенному предмету:

проведение политических, социально-экономических реформ в государстве,

изменение и дополнение действующего законодательства, отмена или введение

конкретных законов»171.

Предложения граждан, по мнению В.Е. Чиркина, являются примыкающими

к народной правотворческой инициативе172.

Однако в науке имеются и другие мнения, в частности Р.В. Енгибарян

выделяет народную правотворческую инициативу в качестве конституционно-

правового института, однако рассматривает ее как структурную часть института

права граждан на обращение в органы власти173. А.А Дворак относит народную

правотворческую инициативу к «особым видам обращения»174. Нельзя

согласиться и с мнением В.А. Мещерягиной, по мнению которой, «фактически

различия между петицией и правотворческой инициативой граждан заключаются

в уровнях реализации – последней свойственен только региональный и местный

170 См.: Нудненко Л.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М.: ИНИОН РАН, 2000. С. 34. 171 Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 9-15. 172 См.: Чиркин В.Е. Публичное управление. М.: Юристъ, 2004. С. 324. 173 Енигибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. М.: Юристъ, 2005. С. 288. 174 Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращение в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М. 2003. С. 116.

85

уровень»175. Вместе с тем, как уже было отмечено, на современном этапе

существует множество различий в правовой природе данных институтов.

Отождествляют народную правотворческую инициативу с обращениями

граждан в органы власти и отдельные региональные нормативные акты, однако,

по нашему мнению, такой подход не является верным и аргументированным.

Таким образом, исходя из изложенных доводов, народную правотворческую

инициативу можно считать исторически производным от права на обращение в

органы власти, но обособившимся на современном этапе институтом

народовластия.

Также необходимо рассмотреть взаимосвязь народной правотворческой

инициативы с институтом референдума. Согласно Федеральному

конституционному закону от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) «О

референдуме Российской Федерации», под референдумом понимается

всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на

участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Референдум, как

и народная правотворческая инициатива, может осуществляться по принятию

того или иного нормативно-правового акта.

Тем не менее существует большое количество различий между данными

институтами. В первую очередь решение, принятое на референдуме, является

императивным и не требует дополнительных механизмов его реализации. Что

касается народной правотворческой инициативы, то ее выдвижение в

представительный орган инициативной группой является публичным решением и

несет за собой обязанность данного органа рассмотреть и принять необходимые

меры относительно данной инициативы в соответствии с урегулированной

процедурой. Тем не менее данное публичное решение не порождает обязанности

представительного органа по принятию акта, даже если соблюдена вся процедура

его регистрации и рассмотрения. Также референдум является выражением мнения

175Мещерягина В.А. Конституционное право на обращение как элемент поддержания баланса интересов личности, общества и государства // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 891–897.

86

всего (или большинства) населения соответствующего публично-

территориального образования, в котором проводится данное всенародное

голосование. Народная правотворческая инициатива, как правило, является

представлением о должном правовом регулировании лишь определенной части

общества, возможна подача противоречащих инициатив, а роль арбитра в

принятии итогового решения будет играть соответствующий компетентный

орган.

Определенная близость прослеживается и с институтом наказов. Тем не

менее на современном этапе народная правотворческая инициатива обладает

рядом отличий: во-первых, народная правотворческая инициатива закреплена

собственной нормативной правовой базой и реализуется особой процедурой,

которая по содержанию значительно отличается от наказов; во-вторых, народная

правотворческая инициатива направлена исключительно на инициирование

нормативного правового акта, что может быть лишь одной из возможных тематик

наказов; в-третьих, институт наказов применяется лишь при императивном

мандате, в свою очередь, народная правотворческая инициатива не связана

такими ограничениями и представляет более широкий круг граждан.

Народное правотворчество проявляется на муниципальном уровне еще и в

таком институте, как сход граждан. Тем не менее в данном случае граждане,

принимая нормативные правовые акты, сами исполняют роль представительного

органа, что не соответствует сущности народной правотворческой инициативы

как института непосредственного народовластия, обладающего чертами

представительного. По той же логике идет и законодатель, который разделяет

народную правотворческую инициативу и сход граждан.

Таким образом, народная правотворческая инициатива является

производной от института обращений граждан в органы власти и института

референдума, однако не совпадает с ними, и на современном этапе становится

полноценным конституционно-правовым институтом. Вместе с тем, по нашему

мнению, ввиду различия правовых источников и содержания необходимо

87

выделять как минимум три смежных, но при этом обособленных института:

референдум, народная правотворческая инициатива и обращения граждан в

органы публичной власти.

В определении содержания народной правотворческой инициативы можно

согласиться с С.С. Важновым, по мнению которого «содержанием народной

правотворческой инициативы является совокупность правовых норм,

регулирующих процедуру ее осуществления в виде обязательной для

рассмотрения в установленном правовыми актами порядке инициативы граждан,

направленной на регулирование общественно значимых отношений посредством

принятия правового акта»176.

Для комплексного понимания народной правотворческой инициативы

необходимо выделить ее основные признаки:

− народная правотворческая инициатива по своей сущности

предусматривает нового субъекта правотворческой (законодательной)

инициативы;

− нормативными актами должны устанавливаться особые требования к

таким субъектам;

− инициатива представляет собой проект нормативно-правового акта,

проект поправок к уже существующему нормативно-правовому акту или

предложение о принятии, изменении или отмене какого-либо нормативно-

правового акта;

− для принятия к рассмотрению инициативы должны быть поддержаны

определенным количеством граждан;

− компетентный орган обязан рассмотреть инициативу в открытом

порядке при соблюдении инициаторами всех условий, указанных в нормативно-

правовых актах;

176 Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2007. С. 173.

88

− инициативы рассматриваются компетентным органом по правилам,

предусмотренным для соответствующего правотворческого процесса с

особенностями, установленными специальным законодательством;

− по окончанию рассмотрения компетентным органом должно быть

принято мотивированное решение, доведенное до сведения инициаторов.

Саму народную правотворческую инициативу как конституционно-

правовой институт, по нашему мнению, следует определить как совокупность

правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в

процессе реализации права гражданина или группы граждан Российской

Федерации на подачу инициатив о принятии, изменении или отмене правового

акта, которые при соблюдении установленных законом условий подлежат

обязательному и открытому рассмотрению соответствующим компетентным

органом власти.

Также необходимо отметить, что институт народной правотворческой

инициативы может проявляться в разных формах в зависимости от

особенностей ее правового закрепления в публично-территориальных

образованиях. При едином содержании и правовой природе зачастую они имеют

разные наименования и определенные особенности. В науке предпринимались

попытки систематизации разрозненных наименований, описывающих институт

народной правотворческой инициативы. В частности, в диссертационном

исследовании С.С. Важнов приходит к выводу, что «рассуждая о реализации

права граждан на правотворческую инициативу на федеральном уровне, следует

применять термин «народная законодательная инициатива», на региональном –

«законодательная (правотворческая) инициатива граждан», на местном –

«правотворческая инициатива граждан»177. Схожего мнения придерживается и

М.А. Липчанская: «Предлагается термин «народная инициатива» использовать в

случаях, когда речь идет о реализации правотворческой инициативы на

177 Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2007. С. 19.

89

федеральном уровне, где субъектом инициативы выступает народ Российской

Федерации, а не население ее отдельного субъекта или муниципального

образования. В свою очередь, на региональном уровне целесообразно применять

термин «законодательная (правотворческая) инициатива граждан», на местном –

р«правотворческая инициатива граждан»178.

Необходимо отметить, что законы обладают высшей юридической силой по

отношению к иным нормативно-правовым актам. По своей сущности законы

регулируют наиболее серьезные и важные общественные отношения. Также

законодательный процесс обладает массой важных особенностей по сравнению с

процедурой принятия иных нормативно-правовых актов. Таким образом, по

нашему мнению, инициативы граждан по принятию, изменению или отмене

законов и их проектов должны охватываться специальным понятием и

процедурой. Необходимо отметить, что не совсем верным, на наш взгляд,

является употребление термина «народная» инициатива для

общегосударственного уровня, так как в отличие от выборов и референдума

инициативы могут не быть волей всего (или большинства) многонационального

народа Российской Федерации. Напротив, в условиях демократического общества

гражданами могут подаваться разные, даже диаметрально противоположные

инициативы. Таким образом, для обозначения законодательных инициатив

граждан на уровне Российской Федерации предлагается использовать термин

«гражданская законодательная инициатива» (следует отметить, что

соответствующие правовые нормы не приняты, однако это не мешает построению

логичной структуры в науке конституционного права). Зависимость

наименования проявления института народной правотворческой инициативы на

федеральном уровне также зависит от формы его регламентации. При полном

пересмотре Конституции Российской Федерации или включении граждан в

статью 104 Конституции Российской Федерации в качестве субъектов

178Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства: дис. ... д-р. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2012. С. 189.

90

законодательной инициативы отсутствует необходимость вводить какие-либо

новые термины. Достаточно будет использовать уже устоявшееся в

законодательстве субъектов, где вопрос регламентации решен схожим образом,

понятие «законодательная инициатива граждан». Следует отметить, что именно

такой термин используется и в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации». В том случае, если регламентация народной правотворческой

инициативы произойдет через расширение форм народовластия без включения в

соответствующую статью конституции, то во избежание терминологических

ошибок, следует как уже было отмечено, использовать термин «гражданская

законодательная инициатива».

Определенные трудности возникают на уровне субъектов Российской

Федерации, так как законодательством отдельных регионов предусмотрена лишь

так называемая «гражданская законодательная инициатива» позволяющая вносить

законопроекты в соответствии с особой процедурой или общими правилами

законодательного процесса в законодательные (представительные) органы

государственной власти субъекта Российской Федерации. Законодательством

других регионов предусмотрена также возможность подачи народных

правотворческих инициатив в форме проектов соответствующих нормативно-

правовых актов и в другие органы (Высшему должностному лицу субъекта

Российской Федерации или в Правительство субъекта Российской Федерации).

Само по себе расширение возможного количества инстанций для подачи

народных правотворческих инициатив не является отрицательным, однако оно не

должно сопровождаться недостаточной регламентацией процедуры и гарантий

реализации. Таким образом, использование того или иного термина также зависит

от способа регламентации народной правотворческой инициативы. В большей

части субъектов, в которых предусмотрена возможность подачи народных

правотворческих инициатив регионального уровня, такое право предусмотрено за

91

гражданами в качестве субъекта законодательной инициативы. Таким образом,

если реализован данный вариант регламентации, то логично использовать уже

имеющуюся в федеральном и региональном законодательстве терминологию, в

других случаях необходимо согласиться с авторами, что лучше использовать

термин «гражданская законодательная (правотворческая) инициатива».

Относительно муниципального уровня необходимо согласиться с автором,

так как именно такая терминология установлена Федеральным законом № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации».

Другим важным подходом к пониманию сущности народной

правотворческой инициативы является рассмотрение ее как права граждан или

групп граждан. В этом смысле народная правотворческая инициатива

представляется особым конституционным правоотношением. Как и любое

правоотношение, народная правотворческая инициатива имеет свой круг

субъектов, объект и содержание. Субъектами правоотношений «считаются его

участники, имеющие объективные права и юридические обязанности»179. С одной

стороны в данном случае ими являются граждане Российской Федерации,

обладающие активным избирательным правом, а с другой – публично-правовые

образования в лице соответствующих органов власти, уполномоченных на

определенные действия по содействию и реализации народных правотворческих

инициатив. Объектом правоотношения является «то, на что направлена

деятельность субъектов, или то реальное благо, на пользование которым и охрану

которого направлены субъективные права и юридические обязанности»180. В

данном смысле объектами правоотношения, возникающего в процессе реализации

народной правотворческой инициативы, является принятие или отклонение

проекта нормативно-правового акта, направленного в представительный орган.

Под содержанием понимаются «взаимные юридические права и юридические

179 Морозова Л.А. Теория государства и права. М.: Норма : ИНФРА-М, 2013. С. 299. 180 Там же. С. 305.

92

обязанности»181. Так, граждане обладают правом на подачу народных

правотворческих инициатив и обязанностью по соблюдению установленных

законом требований, ограничений и процедурных норм, в свою очередь органы

власти обязаны принимать и рассматривать данные инициативы в случае

надлежащего исполнения субъектами подачи своих обязанностей, а также

всячески содействовать в реализации и охране данного права.

Что касается законодательства, то нормативно-правовые акты субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований довольно часто

определяют народную правотворческую инициативу через право граждан или их

групп.

Так, например, в городе Москве «право на реализацию гражданской

законодательной инициативы принадлежит жителям города Москвы - гражданам

Российской Федерации, имеющим место жительства в городе Москве независимо

от сроков проживания, места рождения и национальности и обладающим

избирательным правом (далее – жители города Москвы)»182.

Схожую норму закрепляет и законодательство Калининградской области:

«Право на реализацию гражданской законодательной инициативы принадлежит

гражданам Российской Федерации, проживающим на территории

Калининградской области, независимо от сроков проживания, места рождения,

национальности, и обладающим в соответствии с законодательством Российской

Федерации активным избирательным правом (далее - жители Калининградской

области)»183.

Нормативные акты многих муниципальных образований содержат схожую

формулировку: «Под правотворческой инициативой понимается право граждан,

обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и

181 Там же. С. 303. 182Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 (ред. от 29.05.2013) «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы», № 5, 22.01.2003. 183Закон Калининградской области от 22.09.2003 № 309 (ред. от 10.06.2010) «О гражданской законодательной инициативе в Калининградской области» (принят Калининградской областной Думой 11.09.2003) // «Российская газета» («Запад России»), № 200, 07.10.2003.

93

должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых

актов по вопросам местного значения»184.

Также такой подход к сущности народной правотворческой инициативы

высказывается и в науке. По мнению А.Н. Кокотова и А.С. Соломаткина «природа

народной правотворческой инициативы схожа с законодательной

(нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в

установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного

самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их

компетенции нормативного (индивидуального) акта»185.

А.В. Безруков дает следующее определение: «Народная правотворческая

инициатива - право населения вносить в органы местного самоуправления

проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные

проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с

участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному

опубликованию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы

определяется уставом муниципального образования»186.

По мнению Г.Н. Чеботарева, К.А. Ивановой, гражданская законодательная

инициатива представляет собой «право определенной группы избирателей

предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению

законодательным органом. Данный орган, в свою очередь, может согласиться с

проектом, внести в него поправки или отклонить»187.

Также, на наш взгляд, реализация народной правотворческой инициативы

как права граждан должна основываться на базовых демократических принципах:

− принцип законности, который требует неукоснительного соблюдения

184 Решение Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» Николаевского муниципального района от 07.07.2005 № 16 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском поселении «Город Николаевск-на-Амуре» // «Сборник муниципальных правовых актов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», № 1, 30.12.2005 185 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 148. 186Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2015. С. 151. 187 См.: Чеботарев Г. Н., Иванова К. А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 59–64.

94

нормативно-правовых актов в Российской Федерации при реализации гражданами

права на подачу инициатив через народную правотворческую инициативу;

− принцип гласности, требования которого заключаются во

всеобщности и открытости всех стадий механизма подачи и рассмотрения

инициатив;

− принцип добровольности, который означает, что граждане вправе

подавать народные правотворческие инициативы по своему усмотрению. Никто

не в праве оказывать на них влияние и давление;

− принцип свободы выражения мнений, свободы обсуждения, который

позволяет гражданам любую не запрещенную законом агитацию за или против

поданных инициатив;

− принцип гарантированности права на подачу народных

правотворческих инициатив. Данный принцип означает, что органы

государственной власти и органы местного самоуправления обязаны создать

необходимые условия для реализации гражданами своих прав. Также в процессе

своей деятельности они должны всячески способствовать и поддерживать

граждан в процессе реализации их законных прав;

− принцип свободы при выборе тематик народных правотворческих

инициатив, за исключением вопросов, прямо запрещенных к выдвижению

соответствующими нормативно-правовыми актами.

Таким образом, по нашему мнению, народную правотворческую

инициативу в данном сущностном смысле стоит определить как установленную

нормативным актом возможность гражданина или группы граждан Российской

Федерации совершать юридически значимые действия по подаче инициатив с

проектом о принятии, изменении или отмене правового акта, который при

соблюдении установленных законом условий подлежит обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

Еще одним подходом к изучению сущности народной правотворческой

инициативы является ее понимание как стадии правотворческого процесса.

95

Правотворческий процесс часто рассматривается во взаимосвязи с

термином «нормотворческий процесс». Для понимания их взаимосвязи

необходимо рассмотреть такие понятия, как «правотворчество» и

«нормотворчество». «В то же время во многих работах и часто в законодательстве

данные понятия используются в качестве синонимов… В нашей работе понятие

«нормотворчество» применяется в значении разработки и принятия именно

нормативно-правовых актов»188. Таким образом, учитывая наличие проявлений

народной правотворческой инициативы на разных уровнях публично-

территориальных образований, которые направлены на инициирование правовых

актов, последнюю следует относить к одной из стадий правотворческого

процесса.

В теории обычно выделяют следующие стадии правотворческого процесса:

«1) правотворческая (законодательная) инициатива;

2) решение компетентного органа о необходимости издания акта;

3) разработка проекта нормативного акта и его предварительное

обсуждение;

4) рассмотрение проекта нормативного акта в органе, который уполномочен

его принять;

5) принятие нормативного акта;

6) доведение содержания правового акта до его адресатов»189.

Таким образом, народную правотворческую инициативу, по нашему

мнению, следует рассматривать в качестве разновидности стадии

правотворческой (законодательной) инициативы. «Правотворческая инициатива

представляет собой деятельность уполномоченных (прямо или косвенно)

субъектов по возбуждению перед правотворческим органом вопроса об

изменении действующей системы правовых актов»190.

188 Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2015. С. 50. 189 См.: Теория государства и права / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. М., 2008. С. 324–325. 190 Цгоев Т.В. Правотворческая инициатива как стадия правотворческого процесса: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01: Москва, 2006. С. 7.

96

Разновидностью правотворческого процесса является законодательный

процесс, который в науке определяется как «совокупность процедур и действий,

результатом которых является принятие и вступление в силу закона

государства»191. Таким образом, законодательный процесс прежде всего является

совокупностью взаимосвязанных стадий. Существует несколько подходов по

определению количества таких стадий. Так, отдельные ученые сводят

законодательный процесс исключительно к «действиям парламента: от принятия

законопроекта к рассмотрению до принятия закона»192. При этом подходе

«отсекаются» действия всех остальных субъектов, а именно – тех, кто подготовил

и внес законопроект в парламент и тех, кто подписал и обнародовал закон. По

мнению других ученых, в законодательный процесс следует включать еще и

стадии реализации законодательной инициативы, а также подписания закона

Президентом Российской Федерации и его обнародования. Таким образом, если

придерживаться второго подхода, то народная правотворческая инициатива

является особой формой стадии подачи законодательных инициатив. «Видится,

что такие законопроекты (поданные в рамках реализации народной

правотворческой инициативы) следует вводить в законодательный процесс

посредством института законодательной инициативы»193.

Народную правотворческую инициативу (в цитируемой работе

рассматривается проявление народной правотворческой инициативы на

муниципальном уровне) как стадию правотворческого процесса в науке

определяли как «право инициативной группы граждан на постановку вопроса о

разработке и издании правового акта и внесение указанного вопроса на

рассмотрение в законодательные (представительные) органы на уровне субъекта

191 Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. Пособие: в 2т. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. С. 603. 192 См.: Законодательный процесс в европейских социалистических государствах / Ковачев Д. А. М.: Юрид. лит., 1966. С. 88 193 См.: Кокотов А.Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 62–63.

97

РФ и на муниципальном уровне власти»194. Вместе с тем, данное определение не

является точным и учитывает только отдельные проявления народной

правотворческой инициативы.

По нашему мнению, народную правотворческую инициативу как стадию

правотворческого (законодательного) процесса следует определить как: право

гражданина или группы граждан Российской Федерации предложить инициативу

с проектом о принятии, изменении или отмене правового акта, который при

соблюдении установленных законом условий подлежит обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

Существуют и другие мнения относительно понимания сущности народной

правотворческой инициативы, которые раскрывают ее с других сторон. Так, по

мнению М.В. Масловской, народную правотворческую инициативу следует

считать формой общественного контроля. «В настоящее время к числу форм

общественного контроля над деятельностью государственной власти ученые

предлагают относить следующие: публичные мероприятия, отзыв депутата,

референдум, народную правотворческую инициативу, журналистское

расследование, общественную экспертизу законопроектов, право на

обращение»195. Данную позицию можно найти в публикациях В.Ю. Синюгина196 и

в уже цитируемой статье В.В. Гриба.

С.С. Важнов под правотворческой инициативой граждан понимает

«проявление политико-правовой активности населения, выражающееся в

юридически значимой возможности представителей территориальных публичных

коллективов инициировать в установленных формах законодательный

(правотворческий) процесс в пределах соответствующего уровня власти»197.

194 Галоян А.Р. Опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации: общие подходы, сфера гражданских инициатив // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 38–41. 195Масловская М.В. Контроль и его виды в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 3–9. 196Синюгин В.Ю. К вопросу о формировании правовой основы общественного контроля в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 7. С. 26–28. 197Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2007.

98

Таким образом, в данном смысле в понятие «правотворческая инициатива»

входили как законодательные инициативы граждан на уровне федерации и

субъектов федерации, правотворческие инициативы граждан в муниципальных

образованиях, так и гражданские инициативы, направленные на подзаконное

нормотворчество разных уровней власти. В данном аспекте народная

правотворческая инициатива является одним из методов вовлечения граждан в

процесс управления обществом и государством.

С.А. Авакьян также относит «закрепление демократического режима

власти, основой которого является народовластие; установление принципов и

правил сопричастности народа к выработке законопроектов - от выявления

мнения граждан, общественного мнения о законопроектах до народной

правотворческой инициативы» к конституционным ценностям198.

Актуальным вопросом является также определение места народной

правотворческой инициативы в системе науки конституционного права. По

мнению Н.А. Богдановой, система науки конституционного права состоит из

подотраслей. «При этом нормативной основой для соответствующей подсистемой

науки будет не сложившаяся в праве подотрасль, а нормы, институт или

совокупность институтов конституционного права, варианты соединения и

наполнения которых предложит наука.

Следует ожидать формирования, например, таких подотраслей как

референдумное право (право референдумов), петиционное право, право

федеративных отношений, и соответственно выделения в системе науки

изучающих их подотраслей»199.

В свою очередь, институционализация народной правотворческой

инициативы также создает необходимость ее выделения наряду с референдумным

и петиционным правом в отдельную подсистему.

198См.: Авакьян С.А. Глобализация, общие конституционные ценности и национальное регулирование // Национальные интересы. 2001. № 4. С. 44–47. 199 Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристь, 2001. С. 224.

99

Таким образом, сущность народной правотворческой инициативы следует

рассматривать с разных сторон: как конституционно-правовой институт, право

граждан, стадию правотворческого (законодательного) процесса, форму

политико-правовой активности или форму общественного контроля.

В качестве конституционно-правового института народная правотворческая

инициатива самостоятельна, хотя тесно связана и исторически производна от

таких институтов, как референдум и обращения граждан в органы власти.

Конституционно-правовой институт народной правотворческой инициативы

встроен в систему конституционного права как институт непосредственного

народовластия, который является институтом народовластия, последний же

входит в основы конституционного строя, которые являются одним из основных

институтов (подотраслей) конституционного права.

Народную правотворческую инициативу в качестве конституционно-

правового института следует определить как совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе

реализации права гражданина или группы граждан Российской Федерации на

подачу инициатив о принятии, изменении или отмене правового акта, которые

при соблюдении установленных законом условий подлежат обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

Другим подходом к определению сущности народной правотворческой

инициативы является определение ее как права граждан Российской Федерации. В

данном контексте ее следует определить как: как установленную нормативным

актом возможность гражданина или группы граждан Российской Федерации

совершать юридически значимые действия по подаче инициатив с проектом о

принятии, изменении или отмене правового акта, который при соблюдении

установленных законом условий подлежит обязательному и открытому

рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

Народная правотворческая инициатива также рассматривается как стадия

правотворческого (законодательного) процесса. По нашему мнению, народную

100

правотворческую инициативу в данном сущностном смысле стоит определить

право гражданина или группы граждан Российской Федерации предложить

инициативу с проектом о принятии, изменении или отмене правового акта,

который при соблюдении установленных законом условий подлежит

обязательному и открытому рассмотрению соответствующим компетентным

органом власти.

Проявления народной правотворческой инициативы на разных уровнях

публично-территориальных образований, по нашем мнению, следует именовать в

зависимости от правовых реалий следующим образом: «Российская гражданская

законодательная инициатива» или «Законодательная инициатива граждан

Российской Федерации» для федерального уровня; «Гражданская

законодательная (правотворческая) инициатива граждан субъекта

(соответствующего) Российской Федерации» или «Законодательная

(правотворческая) инициатива граждан субъекта (соответствующего) Российской

Федерации» для регионального уровня; «Правотворческая инициатива граждан»

для муниципального уровня.

Выделяются также основные признаки и принципы народной

правотворческой инициативы.

Таким образом, народная правотворческая инициатива является развитием

важнейшей концептуальной идеи, заложенной в отечественной конституции, а

именно, признание многонационального народа Российской Федерации

единственным источником власти. Институционализация народной

правотворческой инициативы на современном этапе является практически

завершенной, отсутствует только ее правовое закрепление для

общегосударственного уровня, концепция создания которой будет рассмотрена в

§2.2. Главы 3. Для комплексности исследования необходимо рассмотреть

исторические проблемы становления данного института, основы его правового

регулирования на региональном и муниципальном уровнях, соотношение с

механизмами электронной демократии.

101

Глава 2. Конституционно-правовое закрепление народной правотворческой

инициативы в пределах публично-территориальных образований

в Российской Федерации

§2.1. Конституционные основы регламентации народной правотворческой

инициативы в законодательстве субъектов Российской Федерации

Как уже было отмечено, на федеральном уровне регулируются только

основные принципы функционирования народной правотворческой инициативы

для разных уровней публично территориальных образований (кроме

федерального). Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет

возможность предоставления права законодательной инициативы в

законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации

гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской

Федерации, если такое право было закреплено конституцией (уставом) субъекта

Российской Федерации200. Какие-либо другие акты федерального уровня,

регулирующие народную правотворческую инициативу на региональном уровне

отсутствуют.

В связи с этим отдельно следует остановиться на опыте закрепления

народной правотворческой инициативы в законодательстве субъектов Российской

Федерации, которая на данный момент в той или иной форме закреплена в

уставах (конституциях) 35 субъектов Российской Федерации и имеет самые

разные наименования: «правотворческая инициатива» (Республика Алтай);

«народная законотворческая инициатива» (Иркутская область); «народная 200 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

102

правотворческая инициатива» (Липецкая, Амурская, Иркутская области);

«народная инициатива (граждан)» (Томская область); «законодательная

инициатива граждан» (Тамбовская, Волгоградская, Свердловская, Астраханская,

Смоленская, Омская области); «гражданская инициатива» (Краснодарский край);

«гражданская законодательная инициатива» (Республика Башкортостан, город

Москва, Архангельская, Калининградская, Тюменская области); «краевая

народная законодательная инициатива» (Алтайский край, Красноярский край).

Необходимо отметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации данный

институт прекратил свое существование. Так, соответствующий закон утратил

силу в Ярославской области201, а в закон Приморского края от 5 мая 1995 года №

5-КЗ «О Законодательном Собрании Приморского края» были внесены поправки,

исключившие группу граждан, проживающих в Приморском крае, в количестве

не менее 0,1 процента от граждан, обладающих избирательным правом, из

субъектов законодательной инициативы202. В свою очередь, в данный момент

законодательным (представительным) органом Амурской области проводится

активное обсуждение специального законопроекта, предусматривающего

закрепление механизма народной правотворческой инициативы. Несмотря на

большой разброс в названиях, в основу большинства региональных подходов

положены общие начала, зачастую позаимствованные из права зарубежных стран.

Интерес вызывают и способы закрепления народной правотворческой

инициативы в законодательствах субъектов Российской Федерации. В

конституциях (уставах) всех перечисленных регионов имеются нормы, так или

иначе их регламентирующие. Первым способом является включение норм о

народной правотворческой инициативе только в региональные конституции

(уставы). Основные законы одних субъектов предусматривают лишь упоминание

201 Прим.: Закон Ярославской области от 7 февраля 2002 года № 8-З «О порядке осуществления народной правотворческой инициативы» утратил силу в соответствии с положениями Закона Ярославской области от 5 апреля 2011 года № 7–З. 202 Закон Приморского края от 24.06.2009 № 464-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «О Законодательном Собрании Приморского края» // «Ведомости Законодательного Собрания Приморского края», 09.07.2009, № 118.

103

о них (Кемеровская, Волгоградская области, Республика Алтай), а других – его

детальную регламентацию (Томская область). Другим способом нормативного

закрепления народной правотворческой инициативы является включение

соответствующих норм наряду с региональными основными законами еще и в

регламенты законодательных (представительных) органов субъектов Российской

Федерации. Также, помимо конституций (уставов) и регламентов

законодательных собраний, в отдельных субъектах нормы о народной

правотворческой инициативе содержатся в законах о правовых актах и законах,

регулирующих законодательный процесс.

Еще одним способом регулирования является принятие специальных

законов, детально регулирующих осуществление народных правотворческих

инициатив. Такие законы на данный момент приняты в республиках Тыва и

Башкортостан, Алтайском и Красноярском краях, Архангельской, Иркутской,

Калининградской, Нижегородской, Смоленской, Тамбовской, Тверской, Томской,

Тюменской областях, а также в городе Москве.

Устав Калужской области отсылает на необходимость регулирования

специальным законом: «Порядок осуществления народной правотворческой

инициативы устанавливается федеральными законами, законами Калужской

области и уставами муниципальных образований»203, тем не менее,

соответствующий закон до сих пор не принят. В отдельных субъектах, в

частности в Свердловской и Кировской областях, общие положения о народной

правотворческой инициативе регулируются законами о референдуме: «Право

законодательной инициативы (внесение законопроектов в Законодательное

Собрание области (прим.: Кировской области) принадлежит: гражданам

Российской Федерации, зарегистрированным в органах регистрационного учета

203 Устав Калужской области (утв. Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 27.03.1996 № 473) (ред. от 23.06.2016) // «Весть», № 79, 09.04.1996.

104

граждан на территории области, при наличии подписей, собранных в порядке,

предусмотренном законом области о референдуме»204.

Вместе с тем, на наш взгляд, модель правового регулирования, при которой

общие положения закрепляются конституцией (уставом) субъекта Российской

Федерации, а процедурные – специальным законом, является оптимальной.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации должны

регламентироваться основные базовые положения, которые должны оставаться

стабильными в целях гарантированности реализации гражданами своих прав.

Корректироваться должны лишь отдельные процедурные положения (в целях

модернизации), которые не должны устанавливать дополнительные препятствия

относительно положений, закрепленных в конституции (уставе). Относительно

модели закрепления норм о народной правотворческой инициативе в конституции

(уставе) субъекта Российской Федерации следует согласиться с

И.М. Япрынцевым, который считает наиболее удачной моделью создание

самостоятельного раздела, объединяющего механизмы непосредственного

народовластия, в том числе и правотворческую инициативу205.

Необходимо отметить, что, помимо чисто процедурных норм, нормативно-

правовые акты отдельных регионов содержат развернутые понятия народной

правотворческой инициативы. Так, в уставе Алтайского края под краевой

народной законодательной инициативой понимается «предложение обладающими

активным избирательным правом гражданами Российской Федерации проекта

закона Алтайского края по предметам ведения Алтайского края или совместного

ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его

принятия на референдуме Алтайского края или принятия Алтайским краевым

Законодательным Собранием»206. Согласно специальному закону Красноярского

204 Устав Кировской области от 27.03.1996 № 12-ЗО (принят Кировской областной Думой 29.02.1996) (ред. от 20.06.2016) // «Вятский край», № 66(1314), 09.04.1996.205 Япрынцев И.М. Правовые требования как гарантия реализации правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 41–46. 206 Устав (Основной Закон) Алтайского края от 05.06.1995 № 3-ЗС (принят АКЗС 26.05.1995) (ред. от 01.12.2015) // «Алтайская правда», № 235, 20.10.1999.

105

края, «краевая народная инициатива – это форма участия граждан в

осуществлении государственной власти края путем внесения проектов правовых

актов на рассмотрение Законодательного Собрания края, Губернатора края,

Правительства края гражданами Российской Федерации, проживающими на

территории края, обладающими активным избирательным правом на краевых

выборах в соответствии с федеральным законом»207.

Согласно уставу Брянской области, гражданской законодательной

инициативой является внесение гражданами Российской Федерации,

обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным

правом при выборах в органы государственной власти Брянской области, проекта

закона Брянской области для последующего его утверждения на референдуме

Брянской области или принятия Брянской областной Думой. Законом Иркутской

области предусмотрено, что народная правотворческая инициатива по принятию

нормативных правовых актов области является формой непосредственного

участия граждан Российской Федерации в осуществлении государственной власти

области и представляет собой право граждан, место жительства которых

расположено на территории области, вносить на рассмотрение Законодательного

Собрания проекты нормативных правовых актов области.

Помимо понятий, законами отдельных регионов вводятся также и общие

принципы народной правотворческой инициативы. В их числе принципы

законности, гласности, добровольности, свободы выражения мнений, свободы

обсуждения и непосредственного участия граждан в осуществлении

государственной власти и решении вопросов, отнесенных к полномочиям

соответствующего региона.

Законодательство субъектов Российской Федерации имеет несколько

основных подходов к регламентации народной правотворческой инициативы.

Первый подход заключается во включении граждан (групп граждан) в перечень 207 Уставный закон Красноярского края от 26.03.2009 № 8-3074 (ред. от 26.06.2014) «О краевой народной инициативе» (подписан Губернатором Красноярского края 01.04.2009) // «Наш Красноярский край», № 22, 03.04.2009.

106

субъектов законодательной инициативы. Реализация их права происходит в

общей процедуре законодательного процесса с отдельными особенностями

(Республика Тыва, Волгоградская область). Вторым подходом является

выделение народной правотворческой инициативы в качестве особой формы

народовластия, а также детальная регламентация всех стадий и этапов реализации

права на подачу народных правотворческих инициатив. Как правило, данному

подходу коррелирует принятие специальных законов, которые обладают

развернутым содержанием.

Сам процесс реализации права на подачу народных правотворческих

инициатив условно можно разделить на несколько этапов.

Первым и самым важным является процесс создания и разработки самих

предложений и законопроектов. Данный этап характеризуется умственной

деятельностью организаторов по выработке законопредложений или созданию

законопроектов. На этом этапе будущие субъекты законодательной инициативы

еще не вступили в конституционно-правовые отношения, поэтому на них еще не

распространяются особые права и обязанности. Тем не менее в законодательстве

отдельных субъектов Российской Федерации имеются попытки регулировать и

данный «этап». Так, статья 7 Закона Нижегородской области «О законодательной

инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области»

устанавливает, что: «срок разработки и внесения законопроектов в

Законодательное Собрание определяется гражданами самостоятельно…Срок

разработки и внесения поправок в Законодательное Собрание не должен

превышать срока представления поправок, установленного в постановлении

Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом или во втором

чтении»208.

В данный период ими могут разрабатываться абсолютно любые

208Закон Нижегородской области от 08.05.2013 № 62-З (ред. от 05.11.2014) «О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области» (принят постановлением ЗС НО от 25.04.2013 № 886-V) // «Правовая среда», № 53 (1609), 23.05.2013 (приложение к газете «Нижегородские новости», № 88(5181), 23.05.2013).

107

инициативы, однако если организаторы заинтересованы в дальнейшей успешной

реализации своих предложений, то их свобода творчества ограничивается

некоторыми изъятиями, установленными законодательством субъектов

Российской Федерации. Следует отметить, что в целом к тематикам возможного

выдвижения народных правотворческих инициатив региональным

законодательством предъявляются несколько групп требований. Во-первых,

вносимый проект может содержать только вопросы, находящиеся в совместном

ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо в

ведении субъектов Российской Федерации. Во-вторых, инициативы не должны

содержать предложения, которые могут быть направлены на ограничение или

отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных

гарантий реализации таких прав и свобод. В-третьих, в ряде регионов

законодательно прямо исключаются следующие тематики:

− досрочное прекращение или продление срока полномочий государственных

органов, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления

ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в

государственные органы и органы местного самоуправления либо об отсрочке

указанных выборов;

− персональный состав государственных органов и органов местного

самоуправления;

− вопросы об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о

назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а

также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от

должности;

− принятие или изменение бюджета, бюджетов муниципальных образований

и государственных внебюджетных фондов;

− административно-территориальное деление субъекта Российской

Федерации;

− введение, изменение и отмена налогов и сборов, а также освобождение от

108

их уплаты;

− полномочия государственных органов и органов местного самоуправления;

− принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и

безопасности населения.

Неоднозначно в законодательстве субъектов Российской Федерации

решается вопрос о разновидностях актов, которые могут быть внесены в рамках

народной правотворческой инициативы, а также о перечне органов власти, в

которые инициативы могут быть внесены. В большинстве субъектов принята

классическая модель реализации народной правотворческой инициативы, а

именно, гражданами предлагается проект нормативного правового акта или

предложение о поправках или его отмене в законодательный (представительный)

орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принятие

которых входит в компетенцию данного органа. Тем не менее законодательство

отдельных субъектов расширяет перечень актов и органов подачи. В частности,

законом Иркутской области устанавливается:

«3. Народная правотворческая инициатива может быть реализована путем

внесения на рассмотрение:

1) Законодательного Собрания Иркутской области:

а) проектов законов Иркутской области о поправках к Уставу Иркутской

области;

б) проектов нового Устава Иркутской области;

в) проектов законов области;

г) проектов законов области о внесении изменений в действующие законы

области, о признании законов области утратившими силу;

2) Губернатора Иркутской области:

а) проектов указов Губернатора Иркутской области, носящих нормативный

характер;

109

б) проектов указов Губернатора Иркутской области о внесении изменений в

действующие указы Губернатора Иркутской области, о признании указов

Губернатора Иркутской области утратившими силу;

3) Правительства Иркутской области:

а) проектов постановлений Правительства Иркутской области, носящих

нормативный характер;

б) проектов постановлений Правительства Иркутской области о внесении

изменений в действующие постановления Правительства Иркутской области, о

признании постановлений Правительства Иркутской области утратившими

силу».209

Законодательством отдельных субъектов также устанавливается

возможность подачи инициатив по принятию постановлений законодательного

(представительного) органа субъекта Российской Федерации.

Расширение круга возможных инстанций подачи, а также нормативных

правовых актов для принятия, безусловно, не вписывается в классическую модель

реализации народной правотворческой инициативы, при которой предложения

вносятся в законодательный (представительный) орган в рамках его компетенции.

Тем не менее различный набор способов реализации права граждан способствует

диспозитивности правового регулирования в регионах и позволяет практически

испробовать различные формы и методы реализации народной правотворческой

инициативы.

На втором этапе происходит официальное объявление о намерениях запуска

процедуры реализации права на подачу гражданских законодательных инициатив.

Так, законодательством большинства субъектов Российской Федерации для этого

специально предусмотрено создание инициативных групп. Региональными

законами может устанавливаться разное количество участников таких групп: 5

человек в Калужской области, 20 человек в Брянской, 50 человек в Москве, 300 209Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45-ОЗ (ред. от 28.03.2016) «О народной правотворческой инициативе» (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 26.05.2010 № 21/10-ЗС) // «Ведомости ЗС Иркутской области», № 21 (том 1), 22.06.2010.

110

человек в Алтайском крае. Также требования предъявляются и к их

субъективному составу: непосредственно с законодательной инициативой могут

выступить граждане, проживающие на соответствующих территориях и

обладающие активным избирательным правом. Кроме того, предусматривается

специальная процедура образования инициативных групп. Так, в большинстве

регионов инициативные группы формируются собранием граждан, сходом или

иной коллективной формой принятия решения. В частности, специальными

законами Иркутской и Смоленской областей указывается, что правомочным на

создание инициативной группы является общее собрание граждан численностью

не менее 100 человек. После определения персонального состава инициативную

группу необходимо зарегистрировать в уполномоченном на то органе. По-

разному решается вопрос о выборе уполномоченного органа. Нормативно-

правовыми актами Архангельской, Калининградской, Тамбовской, Астраханской,

Брянской, Пензенской, Свердловской, Томской областей эти функции возложены

на региональный законодательный (представительный) орган. В Иркутской,

Смоленской областях, Алтайском и Красноярском краях – на региональную

избирательную комиссию. Особым образом данный вопрос был решен в Брянской

области: инициативная группа регистрируется представительным органом

муниципального образования на основании заявления, подписанного всеми

членами инициативной группы.

Для регистрации инициативная группа должна предоставить в

уполномоченный орган следующие документы: протокол собрания инициативной

группы с решением о выдвижении гражданской законодательной инициативы,

избрании председателя и заместителя председателя инициативной группы, список

членов данной группы, обращение, проект нормативного акта и прилагаемые к

нему документы.

В Республике Тыва инициативная группа граждан вправе начать сбор

подписей в поддержку своей законодательной инициативы со дня проведения

организационного собрания и назначения уполномоченного представителя на

111

основании соответствующих протоколов210.

После регистрации на инициативные группы начинает распространяться

весь комплекс специальных прав и обязанностей. В частности, законами

отдельных субъектов факт регистрации подтверждается выдачей инициативной

группе регистрационного свидетельства, оформленного по специальной форме.

Особая ситуация складывается в Алтайском крае, где сначала заявляется

ходатайство о возбуждении процедуры законодательной инициативы, которое

должно быть подписано не менее чем тремястами гражданами, затем проводится

экспертиза и публикация законопроекта и лишь после этого создается

инициативная группа. Также существуют определенные особенности и в

законодательстве Калужской области, где граждане сначала должны заявить о

возникновении данной инициативы и опубликовать ее проект, а лишь потом

создавать инициативную группу. Важной особенностью законодательства

Нижегородской области является отсутствие требования по созданию

инициативных групп. Для реализации механизма подачи инициативы гражданам

нужно лишь направить законопроект вместе с собранными подписями в

региональный законодательный (представительный) орган.

Законодательством Республики Тыва предусматривается необходимость

выбора из состава инициативной группы «уполномоченного представителя,

который имеет право представлять группу избирателей по всем вопросам,

связанным с внесением и рассмотрением законопроекта в Верховном Хурале

(парламенте) Республики Тыва, в том числе и по финансовым вопросам»211.

Относительно содержания подаваемых инициатив в одних субъектах

Российской Федерации установлена форма постатейно составленного

предложения проекта нормативного акта (Алтайский край, Брянская, Омская

210 См.: Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 (ред. от 07.12.2015) «О порядке реализации права законодательной инициативы» (принят ЗП ВХ РТ 23.06.2004) // «Тувинская правда», 20.07.2004 (опубликован без Приложения). 211Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 (ред. от 07.12.2015) «О порядке реализации права законодательной инициативы» (принят ЗП ВХ РТ 23.06.2004) // «Тувинская правда», 20.07.2004 (опубликован без Приложения).

112

области, город Москва), а в других – либо положение о содержании инициативы

не закреплено, либо не устанавливается жестких требований. В некоторых

субъектах, где детально урегулирована процедура реализации народной

правотворческой инициативы, приняты специальные формы бланков для подачи

самих инициатив и сбора подписей.

На третьем этапе, когда инициативные группы зарегистрированы или иным

образом приобрели соответствующие права, начинается процесс сбора подписей в

поддержку инициативы. Так, численность в 100 тыс. человек установлена в

Краснодарском крае; 50 тыс. человек в Москве; 15 тыс. человек в Республике

Башкортостан; 10 тыс. человек в Свердловской, Брянской, Смоленской областях и

Удмуртской Республике; 3 тыс. человек в Тюменской области; 1 тыс. человек в

Калужской, Астраханской областях и Республике Тыва; в Амурской и Томской

областях она равняется 1% избирателей, проживающих в данном субъекте; 5% в

Республике Хакасия.

Особая ситуация складывается в Краснодарском крае, в уставе которого

существуют сразу две статьи, регулирующие вопросы подачи гражданских

инициатив. Так, в статье 22 устанавливается, что «население края может

осуществлять гражданскую инициативу путем выдвижения предложений для

рассмотрения Законодательным Собранием края в порядке гражданской

инициативы от имени не менее чем 10 тыс. избирателей. Гражданская инициатива

(коллективное обращение) не позднее чем в месячный срок подлежит

рассмотрению Законодательным Собранием края»212. В свою очередь, в статье 55

указано, что «правом законодательной инициативы в Законодательное Собрание

края обладают не менее 100 тыс. избирателей края, подписавших надлежащим

образом коллективное обращение»213. Скорее всего, в данном случае законодатель

таким образом подразделяет два института народовластия, относя первый способ

к коллективным обращениям в виде предложения, а второй – к народной

212 Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // «Кубанские новости», № 169, 11.09.1997 (Устав). 213 Там же.

113

правотворческой инициативе. Таким образом, в Уставе Краснодарского края

существуют терминологические неточности, которые излишне запутывают

вопросы реализации прав граждан, которые, по нашему мнению, должны быть

максимально ясны и прозрачны.

Вместе с тем, вопрос об оптимальной минимальной численности подписей,

которая необходима для подачи народных правотворческих инициатив, до сих

пор не решен в практической сфере, что ярко иллюстрирует проведенный анализ

нормативных актов субъектов Российской Федерации. Разные мнения

существуют и в правовой науке:

Так, В.В. Комарова, рассуждая о минимальном количестве подписей для

народных правотворческих инициатив о принятии или изменении конституции

(устава) субъекта Российской Федерации, приходит к следующему выводу:

«можно использовать процентное соотношение, рекомендованное федеральным

законодателем для численности подписей, которое необходимо собрать в

поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской

Федерации (устанавливается законом и не может превышать 2 процентов от числа

участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта);

количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы

проведения местного референдума, устанавливается законом и не может

превышать 5 процентов от числа участников референдума»214.

По мнению С.С. Важнова, «количество подписей, необходимое для

поддержки законодательной инициативы граждан, определяется законом субъекта

Российской Федерации и не может превышать 3% от числа жителей, обладающих

активным избирательным нравом»215.

Тем не менее, на наш взгляд, невозможно прийти к единому стандарту,

применимому во всех регионах ввиду кардинальной разницы в численности

214 Комарова В.В. Учредительная власть многонационального народа Российской Федерации в свете законодательных механизмов // СПС КонсультантПлюс. 2014. С. 5. 215 Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2007. С. 239.

114

населения. Данный вопрос разрешается с помощью установления рассмотренного

выше процентного соотношения. Однако, численность населения не находится

все время на одной отметке, поэтому определением конкретного числа подписей

для той или иной инициативной группы на момент регистрации будет заниматься

соответствующий орган власти. Получается, что, начиная кампанию по подаче

народной правотворческой инициативы, инициаторы могут лишь приблизительно

догадываться о необходимом числе подписей, которое им предстоит собрать.

Таким образом, установление процентного соотношения, с одной стороны,

позволит унифицировать требования субъектов Российской Федерации

относительно минимального количества подписей, а с другой – породит

зависимость инициаторов от государственного органа, который должен будет эту

цифру определить (что может породить спорные ситуации), а также отрицательно

скажется на ясности и стабильности правовых норм.

По нашему мнению, минимальная численность подписей должна

определяться субъектом Российской Федерации самостоятельно в числовом

выражении, установление такой численности должно сопровождаться

общественным активным обсуждением. Вместе с тем, учитывая слабую

гражданскую активность граждан, на первое время следует устанавливать

наиболее низкую минимальную численность подписей с постепенным

увеличением до нормального уровня, что позволит привлечь внимание к

народной правотворческой инициативе.

Также могут устанавливаться определенные периоды времени на сбор этих

подписей: Иркутская область – 30 дней, Брянская и Тамбовская области – 2

месяца, Архангельская, Калининградская области – 60 дней, Омская и

Пензенская области – 3 месяца. Следует отметить, что данные сроки также

должны учитывать множество различных факторов, характерных для

особенностей региона: от численности населения до уровня его гражданской

активности и информированности и материально-технической оснащенности. На

115

наш взгляд, в зависимости от субъекта Российской Федерации оптимальным

сроком будет являться 3–6 месяцев.

Подписи могут собираться только среди граждан, обладающих активным

избирательным правом, посредством внесения их в подписные листы,

содержащие наименование законопроекта. В отдельных субъектах существуют

специальные формы данных листов. Гражданин ставит в подписном листе свою

подпись и дату ее внесения, а также указывает свои фамилию, имя, отчество, год

рождения (в возрасте 18 лет – дополнительно день и месяц рождения), серию,

номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также адрес

места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт

гражданина. Данные о гражданине, ставящем в подписном листе свою подпись и

дату ее внесения, могут вноситься в подписной лист по просьбе гражданина

лицом, собирающим подписи в поддержку народной правотворческой

инициативы. Указанные данные вносятся только рукописным способом. Подпись

и дату ее внесения гражданин ставит собственноручно. Подписной лист заверяет

своей подписью лицо, собиравшее подписи граждан, с указанием фамилии,

имени, отчества, адреса места жительства, даты рождения, серии и номера

паспорта (иного заменяющего документа), и уполномоченный представитель

инициативной группы граждан.

В Республике Тыва законодательно предусмотрено внесение подписей с

использованием сети «Интернет»: «В случае внесения инициативной группой

законодательной инициативы через информационно-телекоммуникационную сеть

«Интернет» уполномоченное на то Верховным Хуралом (парламентом)

Республики Тыва лицо заверяет каждый подписной лист печатью Верховного

Хурала (парламента) Республики Тыва и в этот же день направляет электронное

сообщение о приеме подписных листов на адрес электронной почты, откуда

116

поступила законодательная инициатива»216. Следует отметить, что подобные

новации, с одной стороны, упрощают реализацию прав граждан на подачу

народных правотворческих инициатив, минимизируя необходимость физического

присутствия инициаторов, а с другой – позволяют уменьшить объем

бюрократических процедур и сэкономить денежные средства.

При сборе подписей может проводиться агитация за или против

соответствующего законопроекта, соответствующих поправок. Агитация

осуществляется с помощью средств массовой информации путем проведения

агитационных публичных мероприятий, выпуска агитационных печатных

материалов, а также с помощью информационно-телекоммуникационной сети

«Интернет» и в иных не запрещенных федеральным законом формах.

По окончании сбора подписей законодательством отдельных регионов

предусмотрен этап регистрации инициатив. Инициативная группа должна

провести собрание, на котором подсчитывается общее количество собранных

подписей, избираются члены группы, уполномоченные присутствовать при

выборочной проверке правильности оформления подписных листов и

достоверности представленных в них сведений, назначается лицо,

уполномоченное осуществлять доработку проекта закона в соответствии с

экспертными заключениями.

До принятия решения о регистрации гражданской законодательной

инициативы инициативная группа вправе заявить письменный отказ от

законодательной инициативы. Отказ должен быть подписан более чем половиной

членов инициативной группы. В этом случае работа по регистрации инициативы

прекращается. Поступившие от инициативной группы документы не

возвращаются.

Вместе с тем необходимо отметить, что народные правотворческие

инициативы не регистрируются и не рассматриваются в условиях военного или 216 Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 (ред. от 07.12.2015) «О порядке реализации права законодательной инициативы» (принят ЗП ВХ РТ 23.06.2004) // «Тувинская правда», 20.07.2004 (опубликован без Приложения).

117

чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской

Федерации или на территории соответствующего субъекта Российской

Федерации.

На четвертом этапе уполномоченным органом производится проверка

собранных подписей. Законодательством регионов по-разному решается вопрос о

выборе ответственного органа. Так, в Алтайском, Красноярском краях,

Смоленской, Тверской, Свердловской, Архангельской, Иркутской областях

проверка правильности сбора подписей возлагается на региональную

избирательную комиссию. Также в Алтайском крае, Смоленской и Тверской

областях законодательно предусмотрена возможность использования

Государственной автоматизированной системы «Выборы» при проверке подписей

в рамках реализации механизма гражданской законодательной инициативы. Тем

не менее, согласно Федеральному закону от 10 января 2003 года № 20-ФЗ «О

Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»

использование автоматизированной системы для целей, не связанных с

проведением выборов, возможно только в случаях, предусмотренных законом или

нормативно-правовым актом Центральной избирательной комиссии. Таким

образом, на данный момент использование ГАС «Выборы» для народной

правотворческой инициативы на уровне субъекта Российской Федерации не

соответствует федеральному законодательству.

Вместе с тем в Тамбовской, Калининградской, Нижегородской областях,

Москве, Республике Тыва и Еврейской автономной области предусмотрен иной

механизм проверки собранных подписей. Так, законами данных регионов

устанавливается, что подписи для проверки направляются в законодательный

(представительный) орган соответствующего субъекта Российской Федерации.

Важной особенностью законодательства Томской области является возможность

привлечения соответствующих организаций с целью осуществления проверки

правильности оформления подписных листов и достоверности представленных в

них сведений. В отдельных субъектах Российской Федерации предусматривается

118

использование региональных электронных порталов «Госуслуги», подсчет

голосов на которых осуществляется автоматически. Таким образом,

региональными нормативными актами выработана другая концепция, которая

позволяет не возлагать на избирательные комиссии полномочия по проверке

подписей.

На пятом этапе инициируемый документ рассматривается на заседании

законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации,

который по окончании рассмотрения принимает итоговое решение. Рассмотрение

народных правотворческих инициатив в представительных органах субъектов

Российской Федерации осуществляется в общем порядке, установленном для всех

законопроектов, однако устав Волгоградской области закрепляет, что

«законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в порядке

реализации права законодательной инициативы граждан, рассматриваются Думой

в первоочередном порядке». Также законодательство Брянской области и

Алтайского края устанавливает, что в случае неодобрения законопроекта,

вынесенного путем гражданской законодательной инициативы представительным

органом, такой законопроект автоматически должен быть вынесен на

региональный референдум.

Более подробная информация о необходимом количестве подписей,

численности инициативных групп, сроке сбора подписей и наименованиях

народной правотворческой инициативы представлена в Приложении 2.

Особого внимания заслуживает закон Тульской области «О порядке

реализации группой граждан Российской Федерации, проживающих на

территории Тульской области, права законодательной инициативы», так как

данный закон является одним из новых (принят 28 апреля 2016 года), а также

обладает большим количеством оригинальных особенностей.

Так по своей сущности он обладает общими чертами с «Российской

общественной инициативой», однако имеет значительные превосходства: Проект

закона вносится в областную Думу путем направления его в электронном виде с

119

использованием портала государственных и муниципальных услуг (функций)

Тульской области (http://www.gosuslugi71.ru) (далее – региональный портал) при

получении им поддержки 25 тысяч граждан, достигших возраста 18 лет,

проживающих на территории Тульской области (далее – область),

зарегистрированных в установленном федеральным законодательством порядке в

федеральной государственной информационной системе «Единая система

идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей

информационно-технологическое взаимодействие информационных систем,

используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в

электронной форме» (далее – ЕСИА), при условии, если процедура регистрации

сопровождалась предъявлением основного документа, удостоверяющего

личность, и внесением информации о таком способе установления личности в

соответствующий регистр этой системы (далее – голосование).

Внесение в областную Думу проекта закона происходит путем размещения

проекта закона в электронном виде посредством заполнения формы на

региональном портале. Содержание формы и порядок ее заполнения

устанавливаются правительством области. Размещение проекта закона на

региональном портале в открытом доступе для голосования осуществляется в

автоматическом режиме в течение двух рабочих дней.

Инициатор вправе в течение 24 часов отказаться от размещения проекта

закона, однако после данного срока отказ инициатора от его размещения не

допускается.

Голосование за проект закона, размещенный на региональном портале в

открытом доступе, проводится в течение шести месяцев со дня его размещения.

Система голосования с использованием регионального портала организуется по

принципу «один человек – один голос», при этом размещение проекта закона

инициатором на региональном портале в открытом доступе для голосования

автоматически засчитывает его голос как один из 25 тысяч голосов в поддержку

проекта закона.

120

Если проект закона до истечения срока набрал необходимое количество

голосов граждан, то голосование продолжается, за исключением случая, когда

инициатор при заполнении формы дал согласие на прекращение голосования и

направление в областную Думу проекта закона по достижении необходимого

количества голосов граждан.

Информация об итогах голосования не позднее одного рабочего дня со дня

его завершения размещается в автоматическом режиме на региональном портале,

о чем в электронном виде в автоматическом режиме уведомляется инициатор.

Проект закона не позднее одного рабочего дня со дня завершения голосования, а

также информация об итогах голосования (о количестве голосов) направляются в

электронном виде в автоматическом режиме в областную Думу. Информация об

итогах голосования направляется в виде заполненных подписных листов в

поддержку законодательной инициативы граждан (далее – подписной лист) по

установленной правительством области форме.

Проект закона и подписные листы в течение пяти рабочих дней

направляются в ответственный комитет областной Думы для проверки

достоверности информации, содержащейся в подписных листах о гражданах.

Проверка осуществляется в течение месяца со дня поступления документов в

ответственный комитет областной Думы.

Если в поддержку проекта закона собрано 25 тысяч голосов, то

установление при проверке недостоверной информации хотя бы об одном

гражданине влечет отказ в принятии к рассмотрению проекта закона областной

Думой. Если в поддержку проекта закона собрано более 25 тысяч голосов, то

установление при проверке более 3 процентов недостоверной информации о

гражданах от числа предоставленной на проверку влечет отказ в принятии к

рассмотрению проекта закона областной Думой.

Не позднее трех рабочих дней со дня окончания проверки ответственным

комитетом областной Думы составляется заключение и направляется

председателю областной Думы в течение одного рабочего дня со дня его

121

составления. На основании решения ответственного комитета областной Думы

председатель областной Думы принимает решение о принятии к рассмотрению

проекта закона или об отказе в принятии к рассмотрению проекта закона.

Информация о принятом председателем областной Думы решении

подлежит размещению на официальном сайте областной Думы не позднее чем

через пять рабочих дней со дня его принятия.

Процедура рассмотрения проекта закона происходит в соответствии с

обычными правилами законодательного процесса, установленного

законодательством области. Право присутствовать на заседании областной Думы

при рассмотрении проекта закона принадлежит инициатору, а также не более чем

7 гражданам, входящим в число 25 тысяч граждан, проголосовавших за проект

закона, первыми изъявившим желание представлять проект закона на заседании

областной Думы. В случае неявки или отказа докладчика представлять проект

является председатель ответственного комитета областной Думы.

Важной особенностью также является довольно широкий перечень

разрешённых тематик: Группой граждан могут быть внесены проекты законов по

предметам совместного ведения Российской Федерации и области либо по

предметам исключительного ведения области, за исключением проектов законов:

1) о поправках в Устав (Основной Закон) Тульской области;

2) устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих

региональные налоги и сборы;

3) регулирующих бюджетные правоотношения.

Таким образом, законодателям Тульской области удалось выработать

современный механизм реализации народной правотворческой инициативы,

который упрощает доступ граждан к использованию своих законных прав.

Избранной моделью регулирования отсекаются многие ставшие уже архаичными

процедуры (создание и регистрация инициативных групп, сбор и проверка

подписей в традиционной форме), которые зачастую лишь усложняли и без того

непростую процедуру выдвижения народных правотворческих инициатив.

122

Отдельно необходимо остановиться на практическом опыте использования

народной правотворческой инициативы на уровне субъектов Российской

Федерации. На данный момент такой опыт имеет Свердловская область. Так, 10

февраля 2010 года в городе Первоуральске состоялось собрание граждан в

помещении Первоуральского горкома КПРФ, на котором была избрана

инициативная группа. На данном собрании были рассмотрены и утверждены в

порядке народной законодательной инициативы три законопроекта217. В свою

очередь представительный орган Свердловской области зарегистрировал эти

инициативы со второго раза только после решения Верх-Исетского районного

суда города Екатеринбурга от 29.04.2010. После этого проекты инициатив были

переданы для публикации в «Областную газету», однако последняя отказалась их

публиковать. После этого законопроекты были поданы уже депутатами

Законодательного Собрания Свердловской области от партии КПРФ, но не в

качестве гражданской законодательной инициативы. Вместе с тем

законодательством Свердловской области установлено, что редакция «Областной

газеты» не вправе отказать инициативной группе в публикации законопроекта,

если ею выполнены все условия, предусмотренные настоящим Законом218.

Однако, законом не установлена конкретная ответственность за неисполнение

закона как для редакции газеты, так и для остальных органов и организаций,

уполномоченных на осуществление функций, от которых зависит процесс

реализации гражданских инициатив. Тем не менее, данные препятствия могут

быть преодолены судебными решениями, однако на это требуется большое

количество времени, что в отдельных случаях может попросту лишить

актуальности поданные инициативы. Таким образом, необходимо законодательно

установить меру ответственности для органов и организаций за неисполнение

возложенных на них законом обязанностей. В частности, Е.И. Бычковой 217 КПРФ «запускает» народную законодательную инициативу. Старт в Свердловской области. // Сайт общероссийской политической партии КПРФ. URL: <http://kprf.ru/rus_soc/75842.html> (Последнее обращение: 01.03 2017). 218Закон Свердловской области от 2 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» // «Областная газета», № 170-171, 15.06.2005.

123

предлагалось ввести следующую формулировку: «Нарушение срока принятия

решения по проекту закона, внесенного в порядке законодательной инициативы,

принятие немотивированного решения об отказе в рассмотрении проекта закона,

недоведение до сведения инициативной группы результатов его рассмотрения или

совершение иного нарушения в процессе реализации инициативы является

основанием для наступления дисциплинарной и административной

ответственности»219.

Схожий опыт имеется и в Москве. Так, 20 февраля 2013 года Московская

городская Дума приняла постановление «Об отказе в регистрации инициативной

группы по реализации права гражданской законодательной инициативы о

принятии Закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Законы

города Москвы».

Причиной отказа в регистрации данной инициативной группы стали

существенные основания: не соблюдены требования частей 4 и 5 статьи 1 Закона

города Москвы № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе

Москве». Так, согласно части 4 статьи 1 Закона, вносимый в порядке гражданской

законодательной инициативы проект закона города может содержать только

вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и города

Москвы либо в ведении города Москвы. Однако предлагаемая законодательная

инициатива выходит за рамки предметов исключительного ведения города

Москвы и совместного ведения, вторгаясь исключительно в сферу ведения

Российской Федерации. Также согласно части 5 статьи 1 Закона, проект закона

города Москвы, вносимый в порядке реализации права гражданской

законодательной инициативы, не должен содержать вопросы о принятии или

изменении бюджета города Москвы, а также изменении финансовых обязательств

столицы. Между тем анализ законопроекта показывает, что его реализация

потребует финансовых затрат из городского бюджета. По расчетам Департамента

219 Бычкова Е.И. Теоретико-правовые вопросы ограничения правотворческой и законодательной инициативы граждан (на примере Москвы) // Современное право. 2013 . № 5. С. 31–33.

124

жилищной политики и жилищного фонда города, принятие данного закона

повлечет значительные незапланированные расходы столичного бюджета.

Также имеется еще одна попытка граждан по реализации своего права на

подачу гражданских законодательных инициатив. Так, в Мосгордуму обратилась

инициативная группа жителей с предложением о принятии городского закона «О

применении отдельных способов проверки обоснованности установления,

изменения или применения цен (тарифов) на коммунальные услуги». 30 октября

2013 года депутаты Московской городской Думы приняли постановление «Об

отказе в регистрации инициативной группы по реализации права гражданской

законодательной инициативы».

Причиной отказа в регистрации стало то, что законопроект дублирует

значительное количество положений действующих нормативно-правовых актов

Российской Федерации и города Москвы, в том числе дословно, а также

воспроизводит процедуры, установленные федеральным законодательством для

федеральных органов исполнительной власти.

Согласно части 4 статьи 1 Закона города Москвы от 11 декабря 2002 года №

64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве», вносимый в

порядке гражданской законодательной инициативы проект закона города Москвы

может содержать только вопросы, находящиеся в совместном ведении

Российской Федерации и города Москвы либо в ведении города Москвы, и не

должен быть направлен на ограничение или отмену общепризнанных прав и

свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав

и свобод.

Кроме того, законопроект наделяет орган исполнительной власти города

Москвы в области государственного регулирования тарифов правом проводить

проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на соблюдение

требований федерального законодательства и законодательства города Москвы в

части установления и (или) применения тарифов в сфере оказания коммунальных

услуг. Следовательно, эти положения законопроекта устанавливают полномочия

125

органа исполнительной власти города Москвы в области государственного

регулирования тарифов. Вместе с тем, в соответствии со статьей 1 Закона города

Москвы № 64 проект закона, вносимый в порядке реализации права гражданской

законодательной инициативы, не должен содержать вопросы о полномочиях

органов государственной власти города Москвы.

Таким образом, представительный орган отметил, что поданная

законодательная инициатива не отвечает требованиям статей 1 и 2 Закона города

Москвы № 64, что является основанием для отказа в регистрации инициативной

группы.

Как заметил Председатель Мосгордумы, законодательная инициатива

должна быть правильной, ясной и соответствовать федеральному и московскому

законодательству220.

В 2012 году в Избирательную комиссию Иркутской области инициативной

группой граждан были предоставлены итоговые документы, в том числе

подписные листы с необходимым количеством подписей граждан. Избирательной

комиссией проводилась проверка подписей с использованием ГАС «Выборы».

Документы осуществления народной законодательной инициативы были

направлены в Законодательное Собрание Иркутский области, которым

инициатива была отклонена.

Таким образом, несмотря на законодательное закрепление народной

правотворческой инициативы, во многих субъектах Российской Федерации на

данный момент практически не существует реальной практики рассмотрения

инициатив. Такая ситуация возникла в силу целого ряда причин: во-первых, в

законодательстве большинства регионов попросту отсутствует надлежащая

нормативно-правовая база, комплексно регулирующая народную

правотворческую инициативу; во-вторых, в отдельных регионах установлен

довольно высокий порог необходимых к сбору подписей; в-третьих, данные 220 См.: «Принято постановление об отказе в регистрации инициативной группы» // Официальный сайт партии «Единая Россия». URL: <http://moscow.er.ru/news/2013/10/30/prinyato-postanovlenie-ob-otkaze-v-registracii-iniciativnoj-gruppy/> (Последнее обращение: 01.03 2017).

126

проблемы связаны с низким уровнем гражданской активности населения и

отсутствием реальной политической конфронтации. Тем не менее, низкая

востребованность народной правотворческой инициативы в субъектах Российской

Федерации не должна приводить к отказу от них.

Вместе с тем, по нашему мнению, в целях повышения эффективности

реализации гражданской законодательной инициативы и института референдума

в законодательстве необходимо установить взаимосвязь между этими формами

непосредственного народовластия, «закрепить правовые механизмы,

позволяющие трансформировать процедуру реализации гражданской

законодательной инициативы граждан в процедуру выдвижения инициативы о

проведении референдума»221. В частности, в случае отказа представительных

органов в принятии проектов или предложений, инициативные группы должны

иметь право продолжить сбор подписей для трансформации гражданской

законодательной инициативы в инициативу по проведению референдума.

По мнению С.С. Важного, «следует предоставить право инициативным

группам по проведению референдума на внесение проекта правового акта на

рассмотрение органов власти в следующих случаях: 1) количество подписей,

собранных инициативной группой в поддержку проведения референдума по

принятию правового акта, окажется меньшим необходимого их числа, но

превысит количество, требуемое для выдвижения правотворческой инициативы;

2) назначенный референдум признан несостоявшимся по причине непревышения

необходимого порога явки избирателей, при этом большинство граждан,

выразивших волеизъявление, поддержали принятие правового акта»222.

Также следует отметить, что в научной литературе предлагалось принять

федеральный закон, который бы установил общие процедурные требования по

реализации народной правотворческой инициативы в субъектах Российской

Федерации. В частности, С.С. Важнов в диссертационном исследовании 221 Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2007. С. 62. 222 Там же. С. 63.

127

предлагает принять соответствующий Федеральный закон «О законодательной

инициативе граждан в субъектах Российской Федерации». В проекте

предусматривалось установить общие требования по большинству процедурных

вопросов реализации народной правотворческой инициативы на уровне субъекта

Российской Федерации, схожий проект предлагался и для муниципального

уровня.

Вместе с тем, по нашему мнению, такое закрепление уничтожит и без того

слабо развитую диспозитивность регионального регулирования. Ввиду

особенностей существующей системы разграничения предметов ведения, у

субъектов Российской Федерации остается крайне мало возможностей для

создания законодательства, опережающего федеральное223. В случае с народной

правотворческой инициативой региональные законодатели ушли далеко вперед,

что, безусловно, является уникальным для отечественной правовой системы

случаем. При всех недостатках региональные практики позволяют проводить

апробирование новых моделей функционирования, которые в последующем

могут занять места как на федеральном уровне, так и быть интегрированы в

другие институты народовластия.

Как уже отмечалось, более действенным решением будет создание

действительно эффективной модели реализации народной правотворческой

инициативы на федеральном уровне, что повлечет за собой импульс по

модернизации региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

Таким образом, народная правотворческая инициатива урегулирована в

основных законах 35 субъектов Российской Федерации. В ряде регионов народная

правотворческая инициатива регулируется специальными законами. Правовое

регулирование в регионах крайне неоднородно и развивается по различным

моделям с отдельными особенностями.

223 См.: Галоян А.Р. Опережающее правотворчество субъектов Российской Федерации: общие подходы, сфера гражданских инициатив // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 38–41; Степанова М.В. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // «Законодательство и экономика». 2008. № 6. С 9–12.

128

Вместе с тем, на данный момент проявления института народной

правотворческой инициативы на региональном уровне маловостребованы, тем не

менее уже имеет место практический опыт ее осуществления. Почти ежегодно

принимаются новые специальные законы в субъектах Российской Федерации.

Так, по состоянию на 2014 год народная правотворческая инициатива была

закреплена в 29 субъектах Российской Федерации, на сегодняшний день такие

нормы существуют уже в 35 регионах. Такая положительная динамика дает

основания полагать об увеличении интереса к народной правотворческой

инициативе с развитием демократических институтов и наступлением эпохи

глобальной информатизации.

§2.2. Особенности правового закрепления народной правотворческой

инициативы на муниципальном уровне

Проявление института народной правотворческой инициативы на

муниципальном уровне достаточно подробно изучено в науке муниципального и

конституционного права224, поэтому для обоснованного вывода об

224 Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Проблемы теории и практики дис. ... док. юрид. наук. 12.00.02. М., 2001; Бычкова Е.И. Реализация правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. Челябинск, 2011; Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе народовластия в Российской Федерации: дис... канд. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2007. Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства дис. ... док. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2012; С. 63; Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном нормотворчестве // СПС КонсультантПлюс. 2014.; Холопов В.А. Направления модернизации правовых механизмов реализации непосредственной муниципальной демократии в РФ // Российская юстиция. 2014. № 11. С. 18–21.; Бычкова Е.И. К вопросу о повышении уровня активности граждан при реализации правотворческой инициативы // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 14–16.; Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex russica. 2014. № 4. С. 396–412.; Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2. С. 29–32.; Щеголева Н.А., Борисов А.С. К вопросу об умалении права населения муниципального образования на правотворческую инициативу // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 4. С. 8–11.; Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11. С. 87–89.; Фомина М.Г. Консультативные формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 4. С. 19–23; Бычкова Е.И. Проблемные вопросы повышения активности участия граждан в реализации правотворческой инициативы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 42–44.; Япрынцев И.М. Правовые требования как гарантия реализации правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 41–46.; Галоян А.Р. Правотворческая инициатива граждан в Российской Федерации //

129

институционализации народной правотворческой инициативы необходимо

рассмотреть основные аспекты ее правового закрепления.

Народная правотворческая инициатива на муниципальном уровне обладает

достаточно объемным правовым регулированием. Впервые на федеральном

уровне нормы о правотворческой инициативе граждан появились в Федеральном

законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» и обозначалась термином «народная

правотворческая инициатива». Законодательно были определены лишь общие

черты ее функционирования. Сама правотворческая инициатива граждан

раскрывалась как «право населения в соответствии с уставом муниципального

образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением

в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на

открытом заседании с участием представителей населения, а результаты

рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию)»225.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации», как уже

отмечалось, вполне обоснованно устанавливается термин «правотворческая

инициатива граждан». В законе отсутствует ее непосредственное определение,

однако указывается, что «с правотворческой инициативой может выступить

инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке,

установленном нормативным правовым актом представительного органа

муниципального образования»226. Неоднозначным вопросом является

Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 33–35.; Винник Н.В. Правотворческая инициатива и опрос граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10. С. 43–45 и т.д. 225Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3506. 226Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

130

возможность участия осужденных к лишению свободы в осуществлении

правотворческой инициативы граждан227.

Устанавливается и минимальная численность инициативной группы

граждан, которая не может превышать 3 процентов от числа жителей

муниципального образования, обладающих избирательным правом. Численность

определяется нормативным правовым актом представительного органа

муниципального образования.

«Сильной правовой федеральной гарантией осуществления права граждан

на правотворческую инициативу является правило, закрепленное в Федеральном

законе № 131-ФЗ, о том, что в случае отсутствия нормативного правового акта

представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок

реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и

рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами,

делается в соответствии с настоящим Федеральным законом. В этом случае сами

граждане конкретизируют установленную Федеральным законом процедуру

прохождения проекта»228. Несколько иного мнения придерживается Е.И. Бычкова:

«Подобная формулировка делает правотворческую инициативу граждан лишь

формально закрепленным институтом демократии без каких-либо гарантий на его

реализацию, создает неравные условия для участия граждан в ее реализации.

Представляется, что следует обязать муниципальные образования принимать

нормативные правовые акты, регулирующие процедуру реализации

правотворческой инициативы, в идеале содержащие и методические

рекомендации по подготовке проектов правовых актов»229. Обе данные позиции

заслуживают внимания, так как, с одной стороны, безусловно, наличие

специального нормативного правового акта является основной гарантией

227 См.: Япрынцев И.М. К вопросу о возможности участия осужденных к лишению свободы в осуществлении правотворческой инициативы граждан // Вестник общественной научно-исследовательской лаборатории «Взаимодействие уголовно-исполнительной системы с институтами гражданского общества: историко-правовые и теоретико-методологические аспекты. 2016. №. 5 С. 203–211. 228 Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. 680 с. 229Бычкова Е.И. Население как важнейший субъект муниципального правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 41–43.

131

реализации прав граждан, а с другой – его отсутствие не будет являться

основанием в отказе от института народной правотворческой инициативы.

Законом также устанавливается срок, в течение которого инициативы

должны быть рассмотрены компетентным органом: «Проект муниципального

правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы

граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного

самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к

компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех

месяцев со дня его внесении… в случае, если принятие муниципального

правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой

инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного

самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом

заседании данного органа»230.

Важными гарантиями обеспечения прав граждан при подаче

правотворческих инициатив является то, что представителям инициативной

группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции

при рассмотрении инициативы. Мотивированное решение компетентного органа

должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его

инициативной группы граждан.

В конституциях и уставах отдельных регионов также содержатся общие

нормы, регулирующие народную правотворческую инициативу на

муниципальном уровне.

Так, Конституция Республики Тыва предусматривает, что «с

правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан,

обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным

правовым актом представительного органа муниципального образования.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта 230 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

132

муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации

правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной

форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан»231.

Устав Пермского края предусматривает правотворческую инициативу

граждан в качестве формы осуществления местного самоуправления232. Устав

Калужской области относит правотворческую инициативу граждан к формам

непосредственного осуществления населением местного самоуправления и

участия населения в осуществлении местного самоуправления233. Устав

Кемеровской области закрепляет, что народные правотворческие инициативы

являются формами реализации права граждан на осуществление местного

самоуправления234.

Такое разнообразие подходов, с одной стороны, является положительной

чертой, позволяющей пробовать разные варианты и способы правового

регулирования, а с другой – порождает путаницу у граждан, чем нивелируется

ценность народной правотворческой инициативы.

Также следует отметить, что «специальные законы субъектов Российской

Федерации, касающиеся гарантий и порядка реализации права на

правотворческую инициативу, отсутствуют; соответствующие нормы содержатся

в актах органов местного самоуправления…»235. На уровне местного

самоуправления общие положения о правотворческой инициативе граждан

закрепляются нормами уставов муниципальных образований. Как правило, их

содержание во многом схоже с нормами Федерального закона № 131. Отдельный

массивный пласт правового регулирования составляют специальные нормативно-

231Конституция Республики Тыва (ред. от 31.03.2016) (принята на референдуме Республики Тыва 06.05.2001) // «Тувинская правда», 15.05.2001. 232«Устав Пермского края» от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007) (ред. от 05.09.2014) // «Российская газета», № 94, 04.05.2007. 233Устав Калужской области (утв. Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 27.03.1996 № 473) (ред. от 23.06.2016) // «Губернский вестник», № 3, 11.12.2001. 234«Устав Кемеровской области» (принят Законодательным Собранием Кемеровской области 09.04.1997) (ред. от 08.07.2015) // «Кузбасс», № 102, 11.06.1997. 235 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 267.

133

правовые акты муниципальных образований о реализации правотворческой

инициативы граждан. На данный момент в Российской Федерации

функционирует 22 378236 муниципальных образований, при этом на данный

момент принято около 5 тыс.237 таких нормативно-правовых актов. При всей

схожести норм данных актов необходимо сопоставить их отдельные положения.

В проведенном исследовании будут рассматриваться специальные акты по

одному от разных видов муниципальных образований по каждому федеральному

округу Российской Федерации. Такой анализ, по нашему мнению, способен

предложить достаточную общую характеристику особенностей правового

регулирования народной правотворческой инициативы.

Нормативно-правовыми актами муниципальных образований часто

устанавливаются собственные понятия правотворческой инициативы граждан.

Обычно в муниципальных правовых актах можно встретить три подхода к ее

определению. Чаще всего правотворческую инициативу граждан определяют в

качестве права граждан.

Например, в акте городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» «под

правотворческой инициативой понимается право граждан, обладающих

избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц

местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам

местного значения»238.

В других муниципальных актах правотворческая инициатива граждан

определяется как форма непосредственного осуществления местного

самоуправления. Например, актом городского поселения «Город Нурлат»

устанавливается, что «правотворческая инициатива граждан – это форма

236 Прим.: По данным Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. URL: <http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php> (Дата обращения: 01.03.2017). 237 Прим.: По данным Федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. URL: <http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/index.php> (Дата обращения: 01.03.2017). 238 Решение Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» Николаевского муниципального района от 07.07.2005 № 16 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском поселении «Город Николаевск-на-Амуре» // «Сборник муниципальных правовых актов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», № 1, 30.12.2005.

134

непосредственного осуществления местного самоуправления… группой жителей

города, обладающих избирательным правом на выборах в органы местного

самоуправления поселения»239.

В Увинском муниципальном районе под правотворческой инициативой

граждан понимается «предусмотренная законодательством Российской

Федерации, Уставом муниципального образования «Увинский район» инициатива

граждан по внесению петиции с проектом муниципального правового акта,

принятие (издание) которого относится к компетенции органов и должностных

лиц местного самоуправления»240. Отдельно в акте указывается и понятие

термина «петиция». По нашему мнению, не следует раскрывать народную

правотворческую инициативу в форме правотворческой инициативы граждан

через данный термин, который, как правило, отождествляется с коллективным

обращением. Вместе с тем, как уже указывалось, народная правотворческая

инициатива и обращения граждан в органы власти являются разными

конституционно-правовыми институтами.

Право правотворческой инициативы в органах местного самоуправления

муниципального образования принадлежит жителям муниципальных

образований, обладающих избирательным правом.

Что касается предмета правотворческой инициативы граждан, то актами

муниципальных образований устанавливается, как правило, следующий перечень

возможных тематик:

1) проект устава муниципального образования;

2) проект муниципального правового акта о внесении изменений и

дополнений в устав муниципального образования;

239 Решение Нурлатского горсовета от 08.04.2014 № 126 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан города Нурлат Нурлатского муниципального района Республики Татарстан по вопросам местного значения» // «Дружба», № 40, 04.06.2014 (решение). 240 Решение Увинского районного Совета депутатов от 21.06.2007 № 93 (ред. от 29.06.2012) «О Положении о порядке осуществления народной правотворческой инициативы в муниципальном образовании «Увинский район» // «Увинская газета», № 58, 03.07.2007.

135

3) проекты правовых актов представительных органов муниципальных

образований;

4) проекты правовых актов иных органов и должностных лиц местного

самоуправления.

Акты муниципальных образований по-разному устанавливают перечень

органов, в которые могут быть поданы правотворческие инициативы граждан.

Первый вариант аналогичен указанным выше тематикам и является самым

широким способом закрепления. Вторым вариантом является перечисление

конкретных органов, в которые могут быть поданы правотворческие инициативы

граждан, как правило, устанавливаются представительные органы и главы

муниципальных образований. В свою очередь, конкретное перечисление органов

исключает должностных лиц, что сужает круг инстанций для подачи

правотворческих инициатив граждан, указанных в Федеральном законе № 131.

Тем не менее такая формулировку была признана судом соответствующей

данному федеральному закону: «пункты (пункты 6.1, 6.2, 6.3 Положения «О

порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городском округе

«Город Чита») не порождают правовой неопределенности в своей взаимосвязи и

предусматривают обязательное рассмотрение проекта муниципального правового

акта органом местного самоуправления городского округа в случаях: если

принятие муниципального правового акта относится к компетенции Думы

городского округа, указанный проект рассматривается в порядке, установленном

Регламентом Думы городского округа на открытом заседании Думы городского

округа с участием уполномоченных представителей инициативной группы

граждан; если принятие муниципального правового акта относится к компетенции

Мэра города Читы или администрации городского округа, указанный проект

рассматривается Мэром города Читы или по поручению Мэра города Читы

должностным лицом администрации городского округа с участием

136

уполномоченных представителей инициативной группы граждан»241. Таким

образом, оба варианта закрепления в муниципальных правовых актах инстанций

подачи правотворческих инициатив граждан имеют место быть. Тем не менее, по

нашему мнению, во избежание неточностей в специальных актах следует

детально раскрывать данный вопрос, что, безусловно, станет важной гарантией

реализации прав граждан.

В отдельных актах отсутствует указание на конкретные виды правовых

актов, которые могут быть инициированы, устанавливается лишь то, что

правотворческие инициативы граждан могут быть поданы по вопросам местного

значения.

Исключением из тематик правотворческой инициативы граждан являются

бюджетные вопросы, обычно нормативными актами устанавливается следующая

формулировка: «Не являются предметом правотворческой инициативы вопросы,

связанные с принятием бюджета муниципального образования, внесения в

бюджет муниципального образования изменений и (или) дополнений, а также

вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения муниципального

образования»242.

Актами отдельных муниципальных образований устанавливается

неоправданно широкий перечень запрещенных тематик, которые, очевидно, были

позаимствованы из федерального законодательства, регулирующего институты

народовластия, однако не отражают сущность и особенности народной

правотворческой инициативы на муниципальном уровне:

«Не могут являться предметом правотворческой инициативы вопросы:

– о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов

местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих

241 Кассационное определение Забайкальского краевого суда от 15.09.2010 по делу № 33-2612/2010 года (документ опубликован не был) // СПС КонсультантПлюс. 242 Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 27.05.2005 № 86 (ред. от 10.12.2015) «О правотворческой инициативе граждан» // «Дальневосточный Комсомольск», № 45, 21.06.2005.

137

полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного

самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

– о персональном составе органов местного самоуправления;

– об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о

назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а

также о даче согласия на их назначение на должность и об освобождении от

должности;

– о принятии или об изменении бюджета города Нурлат Нурлатского

муниципального района Республики Татарстан, исполнении и изменении

финансовых обязательств органов местного самоуправления города Нурлат

Нурлатского муниципального района Республики Татарстан;

– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению

безопасности и здоровья населения;

– иные вопросы, определенные федеральными законами и законами

Республики Татарстан»243.

Что касается процедуры инициирования и подачи правотворческих

инициатив граждан, то существует несколько различных моделей ее закрепления.

При первой модели реализация права правотворческой инициативы

осуществляется через инициативные группы жителей муниципального

образования путем внесения в органы местного самоуправления муниципального

образования проектов муниципальных правовых актов. Формирование

инициативной группы осуществляется на основе волеизъявления граждан на

собраниях или сходах граждан и оформляется протоколом. Также возможен

способ формирования инициативной группы путем внесения подписей в

подписные листы244. Минимальная численность членов инициативной группы при

243 Решение Нурлатского горсовета от 08.04.2014 № 126 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан города Нурлат Нурлатского муниципального района Республики Татарстан по вопросам местного значения» // «Дружба», № 40, 04.06.2014 (решение). 244 Решение окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 15.09.2016 № 51 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании «Пионерский городской округ» // «Новости Пионерского», № 40, 30 сентября–7 октября, 2016.

138

данной модели, как правило, определяется в числовом выражении и составляет от

5 до 50 человек в зависимости от численности населения муниципального

образования. Существуют и отдельные разновидности данной модели. Например,

актом городского округа Нальчик установлено, что инициативная группа

создается в составе не менее 25 участников, при этом решение о создании

инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы

принимается на собраниях с числом присутствующих граждан, обладающих

избирательным правом, не менее 300 человек.

Инициативная группа вправе выбрать из своего состава представителя. В

отдельных актах муниципальных образований устанавливается расширенный

перечень участников, например, могут избираться из своего состава председатель,

секретарь и уполномоченные представители инициативной группы граждан» 245.

В целях реализации правотворческой инициативы инициативная группа

граждан направляет в компетентный орган следующие документы:

1) проект муниципального правового акта;

2) пояснительную записку, содержащую обоснование необходимости

принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений;

3) список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени,

отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона каждого члена

группы (иногда требуются еще и подписные листы участников инициативной

группы, которые относятся к отдельному пункту требуемых документов246);

4) протокол собрания, на котором было принято решение о создании

инициативной группы граждан для реализации правотворческой инициативы.

В случае если предоставлены корректные документы в течение десяти дней

со дня внесения указанных документов компетентные органы выдают заключение

245 Решение Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 04.07.2006 «О Положении о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик» (вместе с «Положением о правотворческой инициативе граждан в городском округе Нальчик») // «Кабардино-Балкарская правда», № 184–185, 01.08.2006. 246 Решение Котельничской городской Думы Кировской области от 29.07.2005 № 37 «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан» (вместе с «Положением о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании городской округ город Котельнич Кировской области») // "Котельничский вестник", № 115 (12131), 22.09.2005.

139

на внесенный проект муниципального правового акта, которое направляется двум

членам инициативной группы, состоящим первыми в ее списке. При отказе

инициативной группе граждан выдается письменный мотивированный ответ,

который может быть обжалован в суде. Заключение как отдельный этап подачи

инициатив предусмотрено не во всех муниципальных образованиях, однако этап

принятия инициатив к рассмотрению существует всегда, часто не определяется

лишь форма такого решения.

Проект муниципального правового акта при наличии заключения подлежит

обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного

самоуправления в течение одного месяца со дня его внесения.

Также для инициаторов предусматривается право на отзыв инициативы,

например: «До рассмотрения проекта муниципального правового акта органом

местного самоуправления инициативная группа граждан имеет право официально

отозвать проект муниципального правового акта путем подачи заявления

уполномоченного представителя инициативной группы граждан об отзыве

проекта правового акта»247. Во многих актах муниципальных образований такое

право отсутствует или не закреплено юридически.

Компетентный орган в установленный срок в письменной форме

уведомляет инициативную группу граждан о дате и времени рассмотрения

внесенного ими проекта муниципального правового акта и обеспечивает

представителям инициативной группы возможность изложения своей позиции.

Обычно актами муниципальных образований устанавливается, что такой срок

составляет 3, 5 или 10 дней.

Важная гарантия реализации прав граждан закреплена в акте ЗАТО

Шиханы: «В случае если проект муниципального правового акта внесен в орган

или должностному лицу, в компетенцию которого не входит принятие

соответствующего акта, глава ЗАТО Шиханы либо должностное лицо местного 247 Решение Совета МО городского округа «Воркута» от 26.04.2012 № 148 «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании городского округа «Воркута» // «Заполярье», № 107–111, 03.05.2012.

140

самоуправления обязаны в течение 5 рабочих дней со дня внесения проекта

муниципального правового акта направить весь комплект документов, внесенный

в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, в орган или

должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которого относится

принятие соответствующего акта»248.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта

правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы,

не позднее семи дней со дня принятия решения должно быть в письменной форме

доведено до сведения внесшего его субъекта правотворческой инициативы.

Таким образом, при данной модели подача инициатив происходит в три

основных этапа (создание инициативной группы и направление инициативы,

получение заключения, рассмотрение инициативы) и не осложнена

дополнительными ступенями. Такой метод регламентации народной

правотворческой инициативы на муниципальном уровне наиболее приближен к

модели, изложенной в Федеральном законе № 131, и открывает для граждан

наиболее простой способ реализации своих прав.

Второй моделью является реализация правотворческой инициативы через

инициативные группы при дальнейшем сборе подписей в поддержку самих

инициатив. Минимальная численность инициативной группы граждан при такой

модели обычно составляет 5 человек или более человек, но не свыше 3% от числа

жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

После создания инициативная группа вправе осуществлять сбор подписей в

поддержку инициативы.

Нормативными актами муниципальных образований устанавливается

различное минимальное число подписей, чаще всего данная цифра колеблется от

20 до 1000 человек или выражается в процентном отношении от 0,5 до 3%. Разные

позиции по определению минимальной численности подписей высказываются и в 248 Решение Собрания депутатов городского округа ЗАТО Шиханы от 17.01.2013 № 4-34-3 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в ЗАТО Шиханы Саратовской области» // «Шиханские новости», № 3(773), 25.01.2013.

141

науке. Так, по мнению Н.М. Кузьмич, «более удачной является практика

фиксированного определения минимального числа участников инициативной

группы, так как это освободит граждан и местный совет от подсчета

минимального количества инициативной группы в процентном соотношении»249.

Сократить численность до 1%, а сроки рассмотрения инициатив до 1 месяца

предлагает Ю.Н. Левина250. Обе точки зрения, по нашему мнению, заслуживают

внимания, так как их реализация позволит повысить доступность и

гарантированность соответствующего права граждан.

В процессе собора подписей гражданами может проводиться агитация

через средства массовой информации, путем проведения собраний, встреч с

жителями муниципального образования, дискуссий, распространения

агитационных печатных материалов и иных законных форм и методов агитации.

Расходы, связанные со сбором подписей, несет инициативная группа. Сбор

подписей осуществляется путем запыления подписных листов, формы которых

содержаться в актах муниципальных образований.

«Печатные средства массовой информации, учредителями которых являются

органы местного самоуправления ЗАТО Северск, обязаны обеспечить

возможность платной публикации предложений и проектов муниципальных

правовых актов ЗАТО Северск, выносимых инициативной группой в качестве

правотворческой инициативы»251.

После окончания сбора подписей инициативная группа вносит в

соответствующий орган местного самоуправления муниципального образования

заявление о направлении проекта муниципального правового акта с приложением

следующих документов:

249 Кузьмич Н.М. Правотворческая инициатива граждан в муниципальных образованиях // Вестник Сургутского государственного университета. 2017. № 1. С. 84–86. 250 Левина Ю.Н. Система источников правового регулирования института правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Воронежский государственный университет. 2011. № 5. С. 52–63. 251 Решение Думы ЗАТО Северск от 20.04.2006 № 12/11 (ред. от 29.09.2016) «Об утверждении Порядка обращения граждан с правотворческой инициативой в органы местного самоуправления городского округа ЗАТО Северск Томской области» // «Диалог», № 19, 12.05.2006.

142

1) текст проекта муниципального правового акта;

2) пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости

принятия муниципального правового акта, его целей и основных положений;

3) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта

муниципального правового акта, реализация которого потребует дополнительных

материальных, финансовых и иных затрат);

4) список инициативной группы граждан с указанием фамилии, имени,

отчества, паспортных данных, адреса места жительства и телефона членов

группы;

5) протокол собрания (заседания), на котором было принято решение о

создании инициативной группы граждан для реализации правотворческой

инициативы, с указанием наименования проекта муниципального правового акта,

а также фамилии, имени, отчества и адреса места жительства члена инициативной

группы, уполномоченного представлять инициативную группу граждан при

внесении и рассмотрении проекта муниципального правового акта.

В муниципальных образования отдельных регионов, например Алтайского

края, также в числе необходимых документов предусматривается «сводный отчет

о проведении оценки регулирующего воздействия, доработанный по результатам

публичного обсуждения, и заключение по результатам оценки регулирующего

воздействия проекта муниципального нормативного правового акта (в случае

внесения проекта муниципального нормативного правового акта, затрагивающего

вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности и

подлежащего оценке регулирующего воздействия в соответствии с законом

Алтайского края от 10.11.2014 № 90-ЗС «О порядке проведения оценки

регулирующего воздействия и экспертизы проектов муниципальных нормативных

правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и

инвестиционной деятельности)»252. Такие требования, по нашему мнению,

252 Решение Барнаульской городской Думы от 23.12.2005 № 252 (ред. от 28.08.2015) «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городе Барнауле (II чтение)» // «Вечерний Барнаул», № 5, 19.01.2006.

143

создают дополнительные препятствия и временные затраты для граждан при

реализации своих прав.

В десятидневный срок со дня получения органами местного

самоуправления муниципального образования итоговых документов

инициативной группы указанными органами при участии представителя

инициативной группы проводится проверка правильности оформления

подписных листов и достоверности содержащихся в них сведений. Как правило,

если при проверке выявляется более 3–5% сфальсифицированных подписей или

подписей, собранных под принуждением, то компетентный орган вправе не

рассматривать данную правотворческую инициативу.

В отдельных муниципальных образованиях установлен и перечень случаев,

по которым подписи могут быть признаны недостоверными:

«а) подписи лиц, не обладающих активным избирательным правом на

выборах, и подписи граждан, указавших в подписном листе сведения, не

соответствующие действительности, - при наличии официальной справки органа

внутренних дел либо заключения эксперта, привлеченного к работе по проверке

достоверности подписей, либо при наличии решения суда общей юрисдикции о

признании гражданина недееспособным;

б) подписи граждан без указания всех сведений из требуемых в соответствии

с настоящим Положением;

в) подписи граждан, выполненные от имени разных лиц одним лицом или от

имени одного лица другим лицом, – на основании письменного заключения

эксперта, привлеченного к работе по проверке их достоверности;

г) подписи граждан, сведения о которых внесены в подписной лист

нерукописным способом или карандашом;

д) подписи граждан с исправлениями в дате внесения подписи в подписной

лист гражданином и лицами, удостоверяющими подписные листы, если эти

исправления специально не оговорены соответственно гражданином или лицами,

удостоверяющими подписные листы;

144

е) подписи граждан с исправлениями в соответствующих им сведениях о

гражданах, если эти исправления специально не оговорены гражданином или

лицами, удостоверяющими подписные листы;

ж) все подписи в подписном листе в случаях, если подписной лист не заверен

собственноручной подписью лица, проводившего сбор подписей, либо если эта

подпись недостоверна, либо если в сведениях о лице, проводившем сбор

подписей, в дате внесения подписи лицом, проводившим сбор подписей, имеются

исправления, специально не оговоренные соответствующим лицом, собиравшим

подписи;

з) все подписи в подписном листе, изготовленном по несоответствующей

настоящему Положению форме»253.

Представители инициативной группы вправе обжаловать в установленном

законодательством порядке результаты проверки собранных в поддержку

правотворческой инициативы подписей.

В соответствии с требованиями федерального законодателя проект

муниципального правового акта, внесенный в порядке правотворческой

инициативы, подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом

местного самоуправления муниципального образования в течение трех месяцев со

дня его официального внесения инициативной группой в органы местного

самоуправления муниципального образования, однако муниципальными актами

могут устанавливаться сокращенные сроки такого рассмотрения. В этом вопросе

необходимо согласиться с Д.С. Михеевым, который предложил установить

особый срок в 5 дней на передачу документов об инициативе в компетентный

орган в том случае, если инициаторы подали инициативу в иной орган. В таком

случае документы направляются органом самостоятельно254. Такое положение

253 Решение Совета депутатов Валдайского городского поселения от 26.04.2006 № 28 (ред. от 27.04.2007) «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в Валдайском городском поселении» (принято Советом депутатов Валдайского городского поселения 26.04.2006) // «Валдай», № 62, 30.05.2006. 254 См.: Михеев Д.С. Вопросы гласности при реализации правотворческой инициативы граждан // Марийской юридический вестник. 2016. № 2. С. 26.

145

действительно бы позволило уменьшить время рассмотрения инициатив. Вместе с

тем органы при получении документов также должны проверять инициативы на

соответствие их компетенции.

Рассмотрение проводится на открытом коллегиальном заседании в

соответствующем органе местного самоуправления муниципального образования

с участием уполномоченных представителей инициативной группы.

Актами отдельных муниципальных образований устанавливается детальный

порядок обсуждения инициативы в представительном органе: «Представляет

проект муниципального правового акта докладчик, указанный в

сопроводительном письме к представленному окончательному проекту

муниципального правового акта и итоговому протоколу инициативной группы о

результатах сбора подписей. Затем слово для выступления предоставляется

руководителю соответствующего органа местного самоуправления

муниципального образования либо уполномоченному им лицу. Затем слово для

реплик (до 5 минут) предоставляется докладчику, иным представителям

инициативной группы граждан, участвующим в рассмотрении правотворческой

инициативы»255.

В иных органах местного самоуправления муниципального образования (не

коллегиальных) рассмотрение правотворческой инициативы осуществляется на

личном приеме уполномоченных представителей инициативной группы

руководителем указанного органа местного самоуправления муниципального

образования.

Результатом рассмотрения проекта муниципального правового акта

является одно из следующих решений:

• орган местного самоуправления принимает муниципальный правовой

акт в представленном инициативной группой виде;

255 Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 25.08.2005 № 1720 (ред. от 15.08.2006) «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе (Принято Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики)» // Чебоксарские новости, № 181–183. 07.09.2005.

146

• орган местного самоуправления отказывает в принятии проекта

муниципального правового акта.

Проект муниципального правового акта, внесенный в качестве

правотворческой инициативы, принимается в порядке, установленном для

принятия муниципальных правовых актов органов местного самоуправления

муниципального образования.

Решение по результатам рассмотрения правотворческой инициативы

должно быть мотивированным и доведенным до сведения инициативной группы в

течение определенного срока (15 дней).

Интерес представляют нормы специального акта Бежаницкого

муниципального района, которыми устанавливается более сложная, но

обоснованная процедура реализации права граждан на подачу правотворческих

инициатив.

Во-первых, инициативные группы (данный термин в акте не используется,

вместо него указываются «группы граждан» или просто «организатор»)

регистрируются избирательной комиссией муниципального образования.

Во-вторых, «принятое решение о регистрации организаторов вместе с

текстом проекта муниципального правового акта, вносимого в порядке

реализации правотворческой инициативы, в течение 3х дней со дня его принятия

публикуется избирательной комиссией в районной газете «Сельская новь». Текст

проекта муниципального правового акта, вносимого в порядке реализации

правотворческой инициативы, также может быть обнародован организаторами

самостоятельно в любом месте массового пребывания граждан (библиотеках,

домах культуры, клубах, на досках объявлений и в прочих местах по

согласованию с собственником)»256.

В-третьих, собранные подписи проверяются избирательной комиссией

муниципального образования по установленным в акте требованиям; 256 Решение Собрания депутатов Бежаницкого района от 20.07.2007 № 36 (ред. от 24.10.2012) «Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании «Бежаницкий район» // «Сельская новь», № 60, 01.08.2007.

147

В-четвертых, после проверки подписей все документы избирательная

комиссия муниципального образования направляет в компетентный орган для

регистрации правотворческой инициативы граждан, после которой начинается

процедура рассмотрения проекта.

Таким образом, для второй модели характерна более сложная процедура,

которая во многом корреспондирует с классическими стадиями подачи инициатив

на уровне субъекта Российской Федерации (создание и регистрация

инициативной группы, сбор подписей в поддержку инициативы, проверка

собранных подписей, подача и регистрация инициативы в компетентный орган,

рассмотрение инициативы). Такая модель в достаточной степени гарантирует

права граждан (при должной регламентации), однако достаточно сильно

усложняет процедуру их подачи, что, безусловно, является минусом.

При использовании третьей модели первым шагом является создание

«организационной группы». Формирование организационной группы

осуществляется на основе добровольного волеизъявления граждан на собрании

граждан, проводимом в установленном порядке. Организационная группа

регистрирует правотворческую инициативу, для этого, как правило,

представляются следующие документы:

• «заявление (ходатайство) произвольной формы;

• протокол собрания, заверенный председателем и секретарем

собрания, на котором было принято решение о внесении проекта правового акта и

о формировании организационной группы;

• список организационной группы с указанием фамилии, имени,

отчества, места работы, домашнего адреса, паспортных данных ее членов;

• проект правового акта, вносимого по инициативе граждан;

• пояснительная записка, включающая обоснование необходимости

принятия правового акта, изложение его концепции, предмета правового

регулирования, цели, которую предполагается достигнуть, финансовое

148

обоснование затрат, связанных с принятием правового акта, предложения по

внесению изменений в другие правовые акты, регулирующие данный вопрос»257.

Организационная группа регистрируется в 30-дневный срок с момента

представления необходимых документов. На основании принятого решения

членам организационной группы выдается регистрационное свидетельство на

право сбора подписей участников инициативной группы в поддержку

правотворческой инициативы, а также передается образец подписного листа. В

отдельных актах муниципальных образований дается следующее понятие

организационной группы, например: «группа граждан минимальной

численностью три человека, обладающих активным избирательным правом, место

жительства которых расположено в границах муниципального образования город

Челябинск», созданная в целях формирования инициативной группы (далее -

организационная группа)»258.

Дальнейшие этапы данной модели аналогичны тем, которые были

рассмотрены во второй модели. Таким образом, реализация третьей модели

наиболее осложнена различными этапами (создание организационной группы,

регистрация инициативной группы, сбор подписей в поддержку инициативы,

проверка собранных подписей, подача и регистрация инициативы в компетентный

орган, рассмотрение инициативы), которые граждане должны пройти для того,

чтобы реализовать свои права. Следует отметить, что, по нашему мнению, только

первая из рассмотренных моделей наиболее соответствует положениям

Федерального закона № 131, в свою очередь, при использовании иных моделей

устанавливаются необоснованные ограничения права на правотворческую

инициативу. Народная правотворческая инициатива на муниципальном уровне

должна быть максимально упрощена и приближена к народу (населению

257 «Положение о порядке реализации права граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения в городе Бийске» от 18.11.2005 № 109 (принято Решением Думы г. Бийска от 17.11.2005 № 359) (ред. от 25.06.2015) // «Бийский рабочий», № 234–235, 09.12.2005. 258 Решение Челябинской городской Думы от 27.08.2013 № 44/31 «Об утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в городе Челябинске2 (вместе с «Порядком реализации правотворческой инициативы граждан в городе Челябинске») // «Вечерний Челябинск», № 67, 30.08.2013.

149

соответствующего муниципального образования). Для этого, по нашему мнению,

необходимо взять за основу именно первую модель, которую следует доработать

с учетом достижений технического прогресса. Например, установить

возможность подачи инициатив через портал «Госуслуги», что значительно

уменьшит временные и материальные затраты при реализации правотворческих

инициатив граждан.

Интерес вызывают отдельные положения муниципальных актов,

регулирующих народную правотворческую инициативу на муниципальном

уровне.

Так, актом Уфимского муниципального района указываются примерная

структура проекта муниципального правового акта и основные требования

юридической техники по его составлению:

«а) наименование муниципального правового акта;

б) преамбула (введение) – самостоятельная часть проекта, которая

определяет цели и задачи муниципального правового акта (не является

обязательной);

в) текст проекта муниципального правового акта, который делится на

структурные единицы (главы или разделы, статьи, пункты).

Глава, раздел проекта муниципального правового акта имеют свое

наименование и состоят из пунктов. Пункты проекта акта имеют порядковый

номер, могут подразделяться на подпункты. Части, пункты, подпункты, абзацы

имеют конкретное правовое описание и представляют собой законченную мысль.

Текст проекта муниципального правового акта должен быть логичным, язык

– точным, кратким и ясным для всеобщего понимания, исключающим двойное

толкование содержания норм. Проекты муниципальных правовых актов о

внесении изменений или о признании утратившими силу ранее принятых

150

муниципальных правовых актов имеют особую структуру: не имеют деления на

главы, разделы, статьи; состоят из наименования, преамбулы и пунктов»259.

Дополнительной гарантией реализации прав граждан на правотворчество

является установленная в отдельных муниципальных образованиях процедура

разрешения разногласий: «органом местного самоуправления или должностным

лицом местного самоуправления может быть создана согласительная комиссия с

участием уполномоченных представителей инициативной группы и

представителей органа местного самоуправления или должностного лица

местного самоуправления»260.

Для полноты исследования основ правового регулирования народной

правотворческой инициативы на муниципальном уровне необходимо рассмотреть

также особенности отдельных территорий и видов муниципальных образований.

Относительно недавно законодательное регулирование получили два новых

вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением

и внутригородские районы. На данный момент образовано три городских округа с

внутригородским делением: Челябинск, Самара, Махачкала.

Что касается Челябинска, то там как в городском округе, так и во

внутригородских районах за основу регулирования взята третья модель. Акты

данных муниципальных образований практически идентичны. Единственным

исключением являются особенности сбора подписей в городском округе: «при

этом подписи жителей города Челябинска, проживающих в одном районе в

городе Челябинске, должны составлять не более 15% от общего числа

подписавшихся в поддержку правотворческой инициативы»261.

259 Решение Совета муниципального района Уфимский район РБ от 18.10.2013 № 89 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» // «Уфимские нивы», № 171–172(10811–10812), 07.11.2013. 260 Решение Велижского районного Совета депутатов от 27.03.2008 № 9 «Об утверждении Положения «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан муниципального образования «Велижский район» // «Велижская новь», № 31-33, 24.04.2008. 261 Решение Челябинской городской Думы от 27.08.2013 № 44/31 «Об утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в городе Челябинске» (вместе с «Порядком реализации правотворческой инициативы граждан в городе Челябинске») // «Вечерний Челябинск», № 67, 30.08.2013.

151

Что касается Самары262 и Махачкалы263, то в самом городском округе и

внутригородских районах избрана вторая модель правового регулирования. При

этом содержание актов полностью соответствует друг другу, отсутствуют даже

повышенные требования по аналогии с городским округом Челябинск.

Таким образом, народная правотворческая инициатива на муниципальном

уровне обладает широким правовым регулированием. Как было отмечено,

существует три основные близкие по своему содержанию моделей правового

регулированию правотворческой инициативы граждан в правовых актах

муниципальных образований. Такая трихотомия обусловлена различным

подходом к правотворчеству граждан.

Как и в случае с региональным законодательством, в науке предлагалось

либо расширить, добавив комплексное регулирование правотворческой

инициативы граждан в статью 26 Федерального закона № 131, либо принять

отдельный федеральный закон, который бы регулировал общие принципы

функционирования правотворческой инициативы граждан.

Действительно, на данный момент необходимо констатировать

недостаточность правового регулирования правотворческой инициативы граждан,

далеко не во всех муниципальных образованиях существуют специальные

нормативные правовые акты, предусматривающие процедуру реализации прав

граждан на подачу правотворческих инициатив. В свою очередь, подробная

регламентация такой процедуры на федеральном и региональном уровнях

отрицательно скажется на развитии местного самоуправления в Российской

Федерации, забрав у них соответствующее право на самостоятельную

регламентацию данных общественных отношений. Вместе с тем, как и в случае с

262 Решение Думы городского округа Самара от 29.05.2014 № 430 (ред. от 03.12.2015) «Об утверждении Положения «О правотворческой инициативе граждан городского округа Самара» и о внесении изменения в статью 8 Положения «О порядке внесения в Думу городского округа Самара проектов нормативных правовых актов», утвержденного Решением Думы городского округа Самара от 15 ноября 2007 года № 494» // «Самарская Газета», № 64а(5328а), 07.06.2014. 263 Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 30.06.2016 № 10-7 «О Порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городском округе «город Махачкала» // «Махачкалинские известия», № 28, 15.07.2016.

152

региональным законодательством, муниципальные правотворцы наиболее

приближены к реальным инициативам граждан, а следовательно, способны на

создание более передовых взглядов на правовую регламентацию правотворческих

инициатив граждан. По нашему мнению, стоит согласиться с позициями

отдельных ученых, которые предлагали установить в федеральном

законодательстве (в частности, Федеральном законе № 131) дополнительное

императивное требование для муниципальных образований об обязательности

принятия специальных нормативных правовых актов о реализации прав граждан

на подачу правотворческих инициатив граждан.

153

Глава 3. Проблемы и перспективы развития народной правотворческой

инициативы в Российской Федерации

§3.1. Народная правотворческая инициатива и электронная демократия

Рассуждая о вопросе институционализации народной правотворческой

инициативы, необходимо рассмотреть ее взаимоотношение с новыми

электронными механизмами взаимодействия граждан, общества и государства,

возникшими на современном этапе. Центральным в этой связи за последние годы

стал термин «электронная демократия». Рассуждая о взаимоотношении народной

правотворческой инициативы с электронной демократией и ее механизмами,

необходимо определиться с содержанием самих терминов «электронная

демократия» и «механизмы электронной демократии».

Теория электронной демократии достаточно слабо разработана в науке

конституционного права, однако этот пробел активно восполняется множеством

публикаций и конференций по данной тематике в последнее время264.

Относительно природы электронной демократии существует несколько

различных подходов к ее пониманию. Первый относится к совершенствованию

модели управления обществом и государством и отождествляется с терминами 264 См.: Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития электронной демократии в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 17–20; Антонов Я.В. Конституционно-правовые основы свободы слова в контексте развития системы электронного демократического управления в современной России // Российская юстиция. 2015. № 11. С. 52–55; Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование: дисс... канд. юрид. наук. 12.00.02. Москва, 2015; Джагарян А.А. Электронная демократия на местном уроне в России: конституционно-правовые проблемы; Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28–30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.; Чеботарева А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и проблемы их реализации в Российской Федерации // Правовая информатика. 2012. №3 С.49–53.; Казьмина Е.А. Конституционно-правовые аспекты становления и развития электронной демократии в России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 45–47; Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой политики // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 41–44.; Комарова В.В. Электронная демократия – мифы или реальность // Ученые записки Худжандского государственного университета им. Академика Б. Гафурова. Серия гуманитарно-общественных наук. 2016. № 3, С. 44–52; Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 39–41; Чеботарев В.Е., Коновалова Е.И. Электронное государство, электронное правительство, электронная демократия на современном этапе развития Российской Федерации // Юридический мир. 2012. № 7. С. 35–38; Вопросы становления электронной демократии в России : сборник статей / под.ред. Е.А. Казьминой. Барнаул : Изд-во ААЭП, 2016.

154

«электронное государство» и «электронное правительство». Данный подход, как

правило, является основным и включен в современную государственную

политику на уровне нормативно-правовых актов. Другим подходом к пониманию

электронной демократии является ее отождествление с непосредственной

(прямой) демократией в спектре ее современного развития с учетом достижений

научно-технического прогресса.

А.А. Чеботарева дает следующее определение электронной демократии:

«под электронной демократией понимается такая форма организации

общественно-политической деятельности граждан, которая обеспечивает за счет

широкого применения информационно-коммуникационных технологий

качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами

государственной власти, органами местного самоуправления, общественными

организациями и коммерческими структурами»265. К числу механизмов

электронной демократии автор относит:

• «электронное голосование (голосование по мобильному телефону,

интернет-выборы и т.д.);

• механизмы сетевой коммуникации граждан и коллективного

обсуждения социально значимых проблем и вопросов общественно-политической

тематики в режиме on-line;

• механизмы формирования онлайн-сообществ, включая механизмы

планирования и реализации гражданских инициатив и проектов коллективных

действий;

• механизмы сетевой коммуникации граждан с органами власти,

включая инструменты воздействия на принятие решений и гражданский контроль

за деятельностью органов власти;

265 Чеботарева А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и проблемы их реализации в Российской Федерации // Правовая информатика. 2012. № 3 С.49–53. С. 50.

155

• механизмы общественного онлайн-управления на муниципальном

уровне»266.

Вместе с тем необходимо констатировать, что данный термин еще не

окончательно устоялся в отечественной юридической науке, поэтому в настоящем

исследовании ограничимся рассмотрением взаимосвязи народной

правотворческой инициативы со схожими электронными механизмами.

Тем не менее термин «электронная демократия» на данный момент нашел

первое отражение в отдельных нормативно-правовых актах, а также концепциях и

стратегиях национального развития. В большинстве из них речь идет о

формировании инфраструктуры электронного правительства, что, безусловно,

может стать фундаментом для модернизации современной системы

народовластия.

Одной из первых была разработана программа «Информационное общество

(2011–2020 годы)».267 Большие подвижки были сделаны в развитии электронного

государства, особенно в сфере государственных и муниципальных услуг.

В 2012 году было создано Управление Президента Российской Федерации

по применению информационных технологий и развитию электронной

демократии. Согласно Указу Президента Российской Федерации основными

задачами Управления являются:

«а) обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по

вопросам государственной политики в области применения информационных

технологий и развития электронной демократии;

б) подготовка предложений Президенту Российской Федерации,

касающихся применения информационных технологий и развития электронной

демократии в государственном и муниципальном управлении, а также участие по

266 Там же. С. 50. 267 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 (ред. от 21.10.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014

156

поручению Президента Российской Федерации в реализации указанных

предложений»268.

Важной вехой развития электронной демократии стало принятие Стратегии

развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030

годы269, которой предлагаются современные подходы к применению новых

технологий в государственной и общественной сфере.

Опыт развития электронной демократии, особенно в части электронного

голосования, непременно должен быть применен при развитии и регламентации

форм реализации народной правотворческой инициативы на различных уровнях

публично-территориальных образований в Российской Федерации.

Тенденции развития электронной демократии уже коснулись сферы

общественных инициатив. Так, в своей программной статье «Демократия и

качество государства» кандидат в президенты В.В. Путин в начале 2012 года

предложил создать механизм, при котором инициативы, собравшие 100 тыс.

подписей (как письменных, так и посредством сети «Интернет») должны быть

обязательно рассмотрены в парламенте270. Также, согласно Указу Президента РФ

от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования

системы государственного управления», до 1 сентября 2012 года необходимо

утвердить концепцию «российской общественной инициативы»,

предусматривающую создание технических и организационных условий для

публичного представления предложений граждан с использованием

специализированного ресурса в сети «Интернет»; с 15 апреля 2013 года начать

рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс.

граждан в течение одного года, в Правительстве Российской Федерации после

проработки этих предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов

268Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1202 (ред. от 25.07.2014) «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.08.2012, 269Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» // «Собрание законодательства РФ», 15.05.2017, № 20, ст. 2901. 270 См.: Путин В.В. «Демократия и качество государства» // «Коммерсантъ»: ежедневная общенациональная деловаz газета. URL: <http://www.kommersant.ru/doc/1866753> (последнее посещение 01.03.2017).

157

Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членов

Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и

представителей бизнес-сообщества271. 23 августа 2012 года Председатель

Правительства РФ Д.А. Медведев подписал концепцию формирования механизма

публичного представления предложений граждан Российской Федерации с

использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для

рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших

поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного

года272.

Окончательное закрепление данный механизм обрел в форме Указа

Президента РФ от 4 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных

инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием

интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»273.

Согласно данному указу, под общественными инициативами понимаются

предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-

экономического развития страны, совершенствования государственного и

муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса

«Российская общественная инициатива». Вместе с тем данное понятие нельзя

толковать в качестве общего понятия общественных инициатив, несмотря на

широкую терминологию, им охватываются лишь инициативы, поданные в рамках

«Российской общественной инициативы».

Процедура осуществления «Российской общественной инициативы»

предусматривает следующие этапы:

271 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // «Собрание законодательства РФ», 07.05.2012, № 19, ст. 2338. 272 «Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года» // Интернет-портал Правительства РФ. URL: <http://xn--80aealotwbjpid2k.xn--p1ai/docs/20405/> (Последнее посещение: 01.03.2017).273Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива» // «Собрание законодательства РФ», 11.03.2013, № 10, ст. 1019.

158

I) направление предложения, составленного на русском языке, гражданином

путем заполнения специальной формы на интернет-ресурсе. Представлять

инициативы и голосовать на ресурсе могут только зарегистрированные граждане,

достигшие восемнадцатилетнего возраста. Регистрация осуществляется через

портал «Госуслуги»274. Также при направлении инициативы обязательно

указывается, на каком уровне (федеральном, региональном или муниципальном),

по мнению гражданина, должна быть реализована данная инициатива;

II) обязательная предварительная экспертиза, которая осуществляется

уполномоченной некоммерческой организацией, которой стал Фонд

информационной демократии. Результатом данной экспертизы является принятие

решения о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе, об отказе

в ее размещении или об изменении уровня ее реализации. Срок проведения

предварительной экспертизы не должен превышать два месяца.

Общественная инициатива, в тексте которой содержатся нецензурные либо

оскорбительные выражения, угрозы жизни или здоровью граждан, а также

призывы к осуществлению экстремистской деятельности, снимается

уполномоченной некоммерческой организацией с рассмотрения без проведения

предварительной экспертизы, о чем гражданин, направивший такую инициативу,

уведомляется в электронной форме в мотивированном виде. Также

уполномоченная организация вправе принять решение о снятии общественной

инициативы с рассмотрения без проведения предварительной экспертизы в

случаях, если гражданином повторно направлена общественная инициатива, по

которой было принято решение об отказе в ее размещении или которая не

получила в ходе голосования необходимой поддержки, и при этом в

общественной инициативе не приводятся новые доводы или не указываются

новые обстоятельства, либо если аналогичная общественная инициатива уже

274 Прим.: «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме».

159

размещена и получила необходимую поддержку в ходе голосования, либо

голосование по ней не завершено.

Уполномоченная организация принимает решение об отказе в размещении

общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях, если:

а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской

Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том

числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;

б) общественная инициатива противоречит статье 6 Федерального

конституционного закона от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме

Российской Федерации»;

в) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в

общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо

предлагаемые варианты не обоснованы.

III) Размещение и проведение голосования. Размещенная общественная

инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования

(проводится в течение года) с использованием интернет-ресурса. Само

голосование проводится по системе «один человек – один голос» и дает

гражданам возможность голосовать как за инициативу, так и против нее.

Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее

размещения получила:

а) не менее 100 тыс. голосов граждан – в поддержку инициативы

федерального уровня;

б) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на

территории соответствующего субъекта Российской Федерации (для субъектов

Российской Федерации с численностью населения более 2 млн человек – не менее

100 тыс. голосов граждан, постоянно проживающих на территории

соответствующего субъекта Российской Федерации), – в поддержку инициативы

регионального уровня;

160

в) не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на

территории соответствующего муниципального образования, – в поддержку

инициативы муниципального уровня.

VI) Направление в экспертную рабочую группу соответствующего уровня

для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки

проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах

по реализации данной инициативы. Состав экспертной рабочей группы

федерального уровня определяется Правительством Российской Федерации и

включает представителей федеральных органов исполнительной и

законодательной власти, а также членов Общественной палаты, представителей

бизнес-сообщества и общественных объединений. Так, нынешний персональный

состав данной группы был определен распоряжением Правительства Российской

Федерации № 899-р от 3 июня 2013 года275. В группу включены 33 эксперта,

возглавил данную группу Министр Российской Федерации М.А. Абызов.

По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная

рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное

заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового

акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые

подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о

чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном

виде.

Определенным развитием идей, содержащихся в рассматриваемом Указе

Президента Российской Федерации, стало принятие Указа Президента Российской

Федерации от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов

рассмотрения обращений граждан и организаций», положения которого

предусматривают за Администрацией Президента Российской Федерации

полномочия по обеспечению мониторинга и анализа результатов рассмотрения 275 Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2013 № 899-р (ред. от 15.11.2016) «Об утверждении состава экспертной рабочей группы федерального уровня» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.06.2013.

161

обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без

гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, направленных

в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и

муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично

значимые функции, и их должностным лицам, общественных инициатив граждан

Российской Федерации, размещенных на интернет-ресурсе «Российская

общественная инициатива», а также осуществлять анализ мер, принятых по таким

обращениям и инициативам.

Данные новации, безусловно, направлены на обеспечение контроля за

исполнением обращений граждан государственными органами и органами

местного самоуправления. Вместе с тем не ясно, входит ли народная

правотворческая инициатива в предмет регулирования данного указа. Как уже

было отмечено ранее, только отдельные субъекты Российской Федерации пошли

по пути отождествления народной правотворческой инициативы с институтом

обращений граждан в органы власти. По нашему мнению, информацию о

поданных и реализованных инициативах также целесообразно было бы

направлять в рамках осуществления такого мониторинга.

Для комплексного понимания сущности реализации «Российской

общественной инициативы» необходимо рассмотреть отдельные инициативы и

опыт их осуществления в виде нормативно-правовых актов. На данный момент

использование «Российской общественной инициативы2 уже дало первые

результаты. Так, было опубликовано более 9332 инициатив, однако всего по 23 из

них были приняты решения. Из них 11 инициатив федерального уровня были

отклонены или не нашли прямого закрепления в нормативно-правовых актах:

«Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным

(муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше

1,5 млн рублей» (100 807 голосов «за») (279 голосов «против»). Инициативой

предлагается создать правило путем внесения изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации, которое запретит чиновникам и

162

руководству юридических лиц с государственным (муниципальным) участием

закупать автомобили ценой более 1,5 млн рублей276. Инициаторами был приложен

текст законопроекта. По результатам рассмотрения данной инициативы

экспертной рабочей группой были сформулированы предложения для

Правительства, однако они не обрели воплощения в виде конкретных

нормативно-правовых актов;

«Мой дом – моя крепость» (100 458 голосов «за») (552 голосов «против»).

Инициативой предлагается внести соответствующие поправки в

законодательство с тем, чтобы любые действия, совершённые в собственном доме

для защиты имущества, здоровья и жизни близких, собственной жизни и

здоровья, считались совершенными в ситуации необходимой самообороны и не

выходящими за ее пределы (если не будет доказано обратное, и необходимость

доказательства лежит на обвиняющей стороне)277. Результатом рассмотрения

инициативы также стали рекомендации для Правительства о необходимости

обратить внимание на проблему;

«Инициатива против введения дополнительных налогов на покупки в

иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита

в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд»278 (100 251 голосов «за») (978

голосов «против»). Интерес в данной инициативе вызывает то, что она была

направлена не против конкретного акта, а против предложения АКИТ

(Ассоциация компаний интернет-торговли) по увеличению налогообложения

покупок в зарубежных интернет-магазинах и уменьшению таможенного лимита

для покупок для личных нужд. Результатом инициативы стало предложение

276 Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1.5 миллионов рублей // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/759/> (Дата обращения: 01.03.2017). 277 Мой дом – моя крепость // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/1016/> (Дата обращения: 01.03.2017). 278 Инициатива против введения дополнительных налогов на покупки в иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: < https://www.roi.ru/6536/ > (Дата обращения: 01.03.2017).

163

Правительству Российской Федерации еще раз изучить данный вопрос с учетом

предложений, указанных в инициативе;

«Ужесточить в Кодексе РФ об административных правонарушениях

наказание для водителей транспортных средств за нарушение Правил дорожного

движения в зоне железнодорожных переездов»279 (100 154 голосов «за») (1040

голосов «против»). Инициативной группой предлагалось на федеральном уровне

принять решение об усилении административной ответственности водителей

транспортных средств за нарушение Правил дорожного движения в зоне

железнодорожных переездов до 5000 рублей и по решению суда лишать

водительских прав на срок от 6 месяцев до 1 года. Результатом инициативы стала

передача документов и рекомендаций Государственной Думе и Правительству

Российской Федерации осуществить соответствующее нормативно-правовое

регулирование;

«Отмена права приоритетного проезда всех автомобилей, кроме

автомобилей оперативных служб»280 (100 108 голосов «за») (327 голосов

«против»). Инициатива подразумевает отмену права приоритетного проезда для

автомобилей, не являющихся автомобилями оперативных служб при исполнении.

То есть лишить этого права всех чиновников, оставив данное право только за

автомобилями полиции, МЧС, скорой помощи. Результатом инициативы стала

рекомендация Общественной Палате Российской Федерации организовать и

провести с участием МВД России, Общественного совета при МВД России и

заинтересованных общественных организаций и движений обсуждение данных

вопросов;

279 Ужесточить в Кодексе РФ об административных правонарушениях наказание для водителей транспортных средств за нарушение Правил дорожного движения в зоне железнодорожных переездов // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: < https://www.roi.ru/21891/ > (Дата обращения: 01.03.2017). 280 Отмена права приоритетного проезда всех автомобилей, кроме автомобилей оперативных служб // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: < https://www.roi.ru/636/> (Дата обращения: 01.03.2017).

164

«Об уголовной ответственности за незаконное обогащение чиновников и

иных лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах»281 (100

092 голосов «за») (123 голосов «против»). Инициативой предусматривалось

принятие Федерального закона (проект с пояснительной запиской приложены),

предусматривающего распространение юрисдикции Российской Федерации на

статью 20 Конвенции ООН против коррупции посредством внесения изменений в

Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных

Наций против коррупции», а также ряд других законодательных предложений по

ужесточению антикоррупционного регулирования. В реализации инициативы

было отказана по причине того, что изложенные предложения противоречат

Конституции Российской Федерации, однако была подчеркнута необходимость

проведения обсуждений поднятой тематики;

«Отменить закон о произвольных блокировках интернет-ресурсов от

02.07.2013 № 187-ФЗ (закон против Интернета)»282 (100 057 голосов «за») (346

голосов «против»). Инициативой требуется отменить Федеральный закон от

02.07.2013 № 187-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации по вопросам защиты интеллектуальных прав в

информационно-телекоммуникационных сетях» (бывший законопроект №

292521-6), широко известный как «антипиратский закон», или «закон о

произвольной блокировке», или «русская SOPA», который был принят в сжатые

сроки без учета мнения интернет-отрасли и без общественного обсуждения,

несмотря на резонансный характер и многократные указания экспертов на

непроработанность законопроекта и риски, которые повлечет за собой его

принятие. По итогам рассмотрения инициативы было принято решение о

нецелесообразности отмены данного закона, однако были выработаны некоторые

281 Об уголовной ответственности за незаконное обогащение чиновников и иных лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах // Портал «Российская общественная инициатива» URL.: <https://www.roi.ru/9376/> (Дата обращения: 01.03.2017). 282 Отменить закон о произвольных блокировках интернет-ресурсов от 02.07.2013 № 187-ФЗ (закон против Интернета) // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/4494/> (Дата обращения: 01.03.2017).

165

рекомендации для Государственной Думы по совершенствованию нормативно-

правового регулирования;

«Внести изменения в Трудовой кодекс (ТК РФ), предусматривающие

проведение обязательной индексации заработной платы работников не реже

одного раза в год на уровне не ниже фактических размеров инфляции»283 (100 049

голосов «за») (1975 голосов «против»). По результатам экспертного заключения

инициатива был признана экономически нецелесообразной.

«Организовать «Зеленый щит» Москвы и Подмосковья в пределах 70 км от

МКАД, ограничив на этой территории вырубку леса»284 (100 025 голосов «за») (97

голосов «против»). По результатам рассмотрения инициативы документы были

направлены в соответствующие органы власти федерального уровня и уровня

субъектов для формирования соответствующей правовой базы.

«Оборудовать все железнодорожные переезды системами

видеорегистрации»285 (100 010 голосов «за») (645 голосов «против»). Согласно

данной инициативе необходимо на федеральном уровне принять дополнение в

Федеральную целевую программу «Повышение безопасности дорожного

движения в 2013–2020 годах», касающееся оборудования железнодорожных

переездов системами видеорегистрации. По итогам рассмотрения инициативы

соответствующие рекомендации были направлены в Правительство Российской

Федерации.

«Обязать Российский футбольный союз и Минспорт России проводить

рейтинговое интернет-голосование по кандидатурам на должность главного

тренера сборной России по футболу, а также по кандидатурам в состав сборной

283 Внести изменения в Трудовой кодекс (ТК РФ), предусматривающие проведение обязательной индексации заработной платы работников не реже одного раза в год на уровне не ниже фактических размеров инфляции» // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/15227/> (Дата обращения: 01.03.2017). 284 Организовать «Зеленый щит» Москвы и Подмосковья в пределах 70 км от МКАД, ограничив на этой территории вырубку леса // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/22543/> (Дата обращения: 01.03.2017). 285 Оборудовать все железнодорожные переезды системами видеорегистрации // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/21892/> (Дата обращения: 01.03.2017).

166

РФ по футболу перед мировыми соревнованиями»286 (100 002 голосов «за») (2060

голосов «против»). Инициативой предлагалось проводить на сайте «Российской

общественной инициативы» рейтинговое голосование по кандидатурам на

данную должность. Результатом рассмотрения стали соответствующие

рекомендации Правительству Российской Федерации и Российскому

футбольному союзу по организации данных голосований на более подходящих

площадках.

12 инициатив получили свое воплощение в виде актов разных уровней. 9 из

них федерального уровня:

«Вернуть минимально допустимый уровень содержания алкоголя в крови

водителя» (77 551 голосов «за») (3488 голосов «против»). Инициативой

предлагалось отменить нулевое промилле для водителей автомобилей. Итогом

рассмотрения инициативы стало принятие Федерального закона № 196-ФЗ от 23

июля 2013 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об

административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О

безопасности дорожного движения»;

«Сохранять номер мобильного телефона при переходе от одного оператора

связи к другому» (21 446 голосов «за»). Инициативой предусматривалось ввести

обязанность для операторов мобильной связи по желанию абонента сохранять за

ним федеральный номер мобильного телефона при смене оператора связи. Итогом

рассмотрения инициативы стало принятие Федерального закона № 253-ФЗ от 25

декабря 2012 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» и

статьи 333.33 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»;

«Запретить увеличение звука при рекламе на телевидении»287 (10 684

голосов «за») (92 голосов «против»). Результатом инициативы стало принятие

286 Обязать Российский футбольный союз и Минспорт России проводить рейтинговое интернет-голосование по кандидатурам на должность главного тренера сборной России по футболу, а также по кандидатурам в состав сборной РФ по футболу перед мировыми соревнованиями // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/14141//> (Дата обращения: 01.03.2017). 287 Запретить увеличение звука при рекламе на телевидении // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/9132/> (Дата обращения: 01.03.2017).

167

Федерального закона от 4 ноября 2014 года № 338-ФЗ «О внесении изменений в

статьи 14 и 15 Федерального закона «О рекламе»;

«Перечислять зарплату в банк, выбранный сотрудником, а не

работодателем»288 (1246 голосов «за») (101 голосов «против»). Результатом

инициативы стало принятие Федерального закона от 4 ноября 2014 года № 333-

ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в части исключения положений, устанавливающих преимущества для

отдельных хозяйствующих субъектов»;

«Постановка транспортного средства на учет в ГИБДД, снятие с учета,

выдача госномеров и другие регистрационные действия должны производиться в

течение 1 часа»289 (498 голосов «за») (6 голосов «против»). Инициативой

предлагается законодательно обязать подразделения ГИБДД, занимающиеся

регистрацией транспортных средств и выдачей госномеров, надлежащим образом

организовать свою работу. Итогом рассмотрения инициативы стало принятие

приказа МВД России № 605 от 7 августа 2013 года;

«Упростить судебную процедуру сноса самовольных построек на

государственной (муниципальной) земле»290 (478 голосов «за») (8 голосов

«против»). Инициативой предлагалось внести изменения в Гражданско-

процессуальный кодекс в части упрощения и ускорения подготовки и

рассмотрения таких дел, презумпции осведомленности незаконного застройщика

о времени рассмотрения дела при его публикации на сайте суда, возложения

расходов по сносу на такого владельца в случаях его выявления, немедленной

выдачи исполнительного листа, а также упростить процедуру исполнительного

производства по сносу таких построек, позволяя приставу привлекать для сноса

владельцев этих участков. В отношении самовольных построек на частных

288 Перечислять зарплату в банк, выбранный сотрудником, а не работодателем // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/13600/> (Дата обращения: 01.03.2017). 289 Постановка транспортного средства на учет в ГИБДД, снятие с учета, выдача госномеров и другие регистрационные действия должны производиться в течение 1 часа // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: < https://www.roi.ru/3338/> (Дата обращения: 01.03.2017). 290 Упростить судебную процедуру сноса самовольных построек на государственной (муниципальной) земле // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/20827/ > (Дата обращения: 01.03.2017).

168

земельных участках оставить действующий общий судебный порядок их

легализации. По результатам рассмотрения инициативы был принят Федеральный

закон «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса

Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части

первой Гражданского кодекса Российской Федерации»;

«Ввести на пешеходных переходах диагональную разметку «зебры»» (474

голосов «за») (138 голосов «против»). Инициативой предлагалось нанести

дополнительную разметку 1.14.1, 1.14.2 на всех перекрестках, где на светофорах

имеется фаза «только пешеходы», если необходимо, внести изменения в ПДД РФ

и ГОСТы. Инициатива была реализована в Постановлении Правительства

Российской Федерации от 2 апреля 2015 года № 315 «О внесении изменений в

Правила дорожного движения Российской Федерации»;

«Разрешить изготавливать дубликаты государственных регистрационных

знаков в случаях утери или кражи»291 (402 голосов «за») (32 голоса «против»).

Результатом рассмотрения инициативы стало принятие приказа МВД России №

605 от 7 августа 2013 года;

«Введение в национальный календарь профилактических прививок

вакцинации против пневмококковой инфекции»292 (55 голосов) (54 голоса

«против»). По итогам рассмотрения инициативы был принят Федеральный закон

от 21 декабря 2013 года № 368-ФЗ «О внесении изменения в статью 9

Федерального закона «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней».

Правовое регулирование также получили 3 инициативы муниципального

уровня:

«Реконструкция или строительство нового парадного фонтана на

Московской площади города Курска»293 (1226 голосов «за») (18 голосов

291 Разрешить изготавливать дубликаты государственных регистрационных знаков в случаях утери или кражи // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: < https://www.roi.ru/3975/ > (Дата обращения: 01.03.2017). 292 Введение в национальный календарь профилактических прививок вакцинации против пневмококковой инфекции // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/18861/ > (Дата обращения: 01.03.2017). 293 Реконструкция или строительство нового парадного фонтана на Московской площади города Курска // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/18861/ > (Дата обращения: 01.03.2017).

169

«против»). Результатом стала рекомендация Администрации города Курска

произвести соответствующие действия;

«Организовать пешеходный переход на пересечении улиц Удмуртской,

Буммашевской и Воткинского шоссе в городе Ижевске»294 (16 голосов «за») (5

голосов «против»). Реализацию данная инициатива нашла в соответствующих

действиях Администрации города Ижевска;

«Изменить надпись на фасаде Ледового Дворца имени Капустина Сергея

Алексеевича (город Ухта) с «Ледовый Дворец» на надпись: «Ледовый Дворец

имени Сергея Алексеевича Капустина» (2 голоса «за») (3 голоса «против»).

Результатом рассмотрения инициативы стало решение соответствующего

муниципального образования о переименовании.

Анализируя практику реализации «Российской общественной инициативы»,

можно заметить некий дисбаланс в зависимости от количества набранных голосов

«за» и воплощения их в виде нормативно-правовых актов. Так, инициативы,

набравшие наибольшее количество голосов, были рассмотрены, но не были

реализованы, а по инициативам, которые набрали даже меньше необходимого

числа голосов, были приняты положительные решения. Всего 12 инициатив

обрели нормативное регулирование в виде различного рода актов. Таким образом,

«Российская общественная инициатива» является важной площадкой для

заявления своих требований гражданами перед властными структурами и

консолидации единомышленников, однако она не гарантирует применения

адекватных мер даже в случае резонансных явлений. Большая часть инициатив

реализуется в качестве рекомендаций соответствующим органам власти.

«Российская общественная инициатива» часто находилась во внимании

научной общественности, которое критически отнеслось к отдельным

положениям нормативно-правового регулирования. Одним из первых возникших

вопросов стала проблема правовой природы «Российской общественной 294 Организовать пешеходный переход на пересечении улиц Удмуртской, Буммашевской и Воткинского шоссе в городе Ижевске // Портал «Российская общественная инициатива». URL.: <https://www.roi.ru/18574/> (Дата обращения: 01.03.2017).

170

инициативы». К какому институту непосредственного народовластия ее можно

отнести или она обладает чертами, которые позволяют выделять ее в качестве

чего-то нового? Исходя из целей диссертационного исследования, необходимо

определить, является ли «Российская общественная инициатива» проявлением

народной правотворческой инициативы. Во-первых, она обладает собственным

правовым регулированием на уровне Указа Президента Российской Федерации,

который по своему содержанию значительно отличается от «классической»

модели народной правотворческой инициативы. Инициативы здесь подаются не в

орган публичной власти, уполномоченный на издание нормативно-правовых

актов соответствующего уровня, а в экспертную группу, которая может лишь

рекомендовать органам власти принять соответствующее решение или

нормативно-правовой акт. Таким образом, теряется ключевая особенность

народной правотворческой инициативы, выражающаяся в императивном

публично-правовом решении, понуждающем конкретный соответствующий орган

власти рассматривать инициативы на открытом заседании в присутствии самих

инициаторов. Экспертная группа самостоятельно вправе дать отрицательное

заключение (хоть и мотивированное) на инициативу без передачи ее на

рассмотрение в соответствующий орган. «Получается, что население может

обсуждать идеи, но станут ли они юридическими актами – вопрос. И это, конечно,

еще не участие в правотворческом процессе либо в обсуждении возможного

проекта акта. Более того, если в опубликованном в Интернете проекте Концепции

использовались понятия «правотворческая инициатива», «правотворческое

предложение», в конечном тексте речь идет просто о «предложениях».295 Во-

вторых, исходя из изложенного понятия общественных инициатив, указанного в

Указе Президента Российской Федерации, явствует, что инициативы могут

направлять по очень узкому кругу тематик, а именно, по социально-

экономическим вопросам с четко определенными изъятиями. Инициативы не

295 Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 5.

171

обязательно должны быть подкреплены конкретными правотворческими

предложениями. Так, С.А. Авакьян отмечает: «Эта инициатива… не проект

нормативного акта, это именно предложения, идеи инициатора, хотя он и

сопровождает их своими вариантами реализации»296. Таким образом,

«Российскую общественную инициативу» нельзя отождествлять с народной

правотворческой инициативой. По своему содержанию она больше тяготеет к

институту обращений граждан в органы власти (пусть и косвенным путем через

экспертную группу).

Сама по себе «Российская общественная инициатива» не является чем-то

новым в международной практике. Как уже было отмечено, в США успешно

функционирует электронная система We the People, а в Великобритании данный

механизм обрел свое воплощение под названием E-petitions. Таким образом, для

выявления особенностей «Российской общественной инициативы» необходимо

проведение сравнительно-правового анализа с зарубежными аналогами.

Так, имеются различия в самом понятии общественных инициатив.

Согласно Указу Президента Российской Федерации ими являются предложения

граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития

страны, совершенствования государственного и муниципального управления.

Предложения составляются на русском языке путем заполнения гражданином

специальной формы на интернет-ресурсе. Представлять инициативы и голосовать

на ресурсе могут только зарегистрированные граждане, достигшие

восемнадцатилетнего возраста. Регистрация осуществляется через портал

«Госуслуги». Необходимо отметить, что по состоянию на ноябрь 2016 года

пользователями данного портала являются около 37,7 млн человек297, что

составляет примерно 25,7% населения страны.

296 См.: Там же. 297 Ежемесячный прирост пользователей электронных госуслуг превысил два миллиона человек // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: <http://minsvyaz.ru/ru/events/36232/> (дата обращения 01.03.2017)

172

В Великобритании (E-petitions) в инициативах могут участвовать не только

британские подданные, но и резиденты Великобритании, а к тематике обращений

относятся любые вопросы, входящие в компетенцию Палаты Общин или

Правительства Ее Величества. Что касается США (We the People), то там

участником или инициатором обращения может быть любое физическое лицо

(даже не гражданин США), а к тематике обращений относятся любые вопросы,

входящие в компетенцию Президента США. Во всех системах имеются

определенные ограничения к данным тематикам, тем не менее в России этот

перечень самый широкий. Так, отказ в размещении инициативы может

последовать в случае, если общественная инициатива противоречит Конституции

Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного

права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;

общественная инициатива противоречит статье 6 ФКЗ «О референдуме

Российской Федерации»; общественная инициатива не содержит описания

проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения

проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы. Таким образом, как и в

случае с референдумом, практически любая инициатива может быть не допущена

до голосования, что фактически ставит под контроль реализацию данного

механизма прямой демократии.

Голосование по общественной инициативе проводится в течение одного

года после получения положительного результата экспертизы и публикации на

сайте. В We the People с момента публикации петиции в общем доступе

голосование длится 30 дней, а в E-petitions лицо, публикующее петицию, имеет

право само определить сроки голосования (максимальный срок – 1 год).

Что касается количества голосов, которое необходимо набрать

предложению по вопросу федерального уровня, чтобы считаться поддержанным,

то оно составляет 100 тыс. голосов. Такой же минимальный порог установлен для

электронных систем, действующих в Великобритании (10 тыс. для рассмотрения

в Правительстве) и США.

173

Важным преимуществом «Российской общественной инициативы» перед

зарубежными аналогами является возможность ее адресации органам власти не

только федерального уровня, но и регионального и муниципального. Для данных

инициатив, как было отмечено выше, установлен специальный порог

положительных голосов.

Отдельно необходимо остановиться на иных проблемах реализации

«Российской общественной инициативы». Так, четко не определен срок, в течение

которого инициативы должны набрать 100 тыс. голосов. В нормативном акте

установлен годичный срок, однако нет указаний на зависимость этого срока от

скорости набора голосов. Могут сложиться ситуации, когда предложения за

несколько дней будут набирать необходимое число голосов, и очевидно, что

ждать окончания годичного срока не имеет смысла. Также процедура слишком

растянута во времени (почти 1,5 года), что может нивелировать важность

направленных инициатив. Дискуссионным является вопрос о наделении

исполнительной власти фактически руководящими функциями по контролю и

реализации предложений. В существующей системе предложение может в итоге

принять обличие как подзаконного акта путем принятия соответствующих норм

органами государственной власти, так и закона, – путем направления его

экспертной группой на рассмотрение в Государственную Думу. С одной стороны,

такая модель разгружает представительные органы и позволяет гибко реагировать

на потребности общества путем принятия подзаконных актов, избегая долгой

законодательной процедуры, но с другой – она может ввести дисбаланс в систему

разделения властей и нивелировать значение самих инициатив.

Тем не менее существование «Российской общественной инициативы»

отнюдь не лишено смысла. Она не должна подменять собой народную

правотворческую инициативу, однако сможет ее эффективно дополнять. По

нашему мнению, «Российская общественная инициатива» в той форме, в которой

она существует, должна стать консультативной площадкой по доведению

разнообразных инициатив гражданского общества разного уровня до сведения

174

органов власти. Так как даже сбор необходимого числа подписей и

положительное решение экспертной группы еще не означает успешной

реализации инициативы. Для этого необходимо значительно расширить круг

тематик и снизить необходимое минимальное число подписей. Реализация

данных положений потребует внесения изменений в отдельные положения

рассматриваемого Указа Президента Российской Федерации. Для этого из пункта

13 следует исключить нормы о необходимости соответствия общественной

инициативы статье 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004

года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

По нашему мнению, пункты 1, 13, 14 необходимо изложить в следующем

содержании:

1. Общественными инициативами считаются предложения граждан

Российской Федерации (далее – граждане) по вопросам совершенствования

нормативно-правового регулирования и государственного и муниципального

управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская

общественная инициатива» (далее – интернет-ресурс) и отвечающие

установленным настоящими Правилами требованиям.

13. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об

отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях,

если:

а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской

Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том

числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;

б) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в

общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо

предлагаемые варианты не обоснованы.

14. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна

получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием

175

интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного

года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:

а) не менее 50 тыс. голосов граждан – в поддержку инициативы

федерального уровня;

б) не менее 10 тыс. голосов граждан – в поддержку инициативы

регионального уровня;

в) не менее 3 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на

территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку

инициативы муниципального уровня.

Вместе с тем, по нашему мнению, необходимо установить взаимодействие

между «Российской общественной инициативой» и народной правотворческой

инициативой на уровне Российской Федерации, которое будет выражаться в

возможности передачи инициатив экспертной группы без дополнительного сбора

подписей на рассмотрение представительного органа. Концепция разработки

народной правотворческой инициативы для федерального уровня будет подробно

рассмотрена в §3.2. Главы 3.

Наряду с «Российской общественной инициативой» существуют различные

иные интернет-ресурсы по сбору подписей и направлению петиций. Основным их

отличием является то, что они, как правило, лишь аккумулируют инициативы, а

реализовывают их на основе других форм народовластия. Одной из самых

знаменитых площадок является Change.org298. Данный интернет-ресурс является

общемировым и не так давно официально осуществлять деятельность в

Российской Федерации. Так как у площадки отсутствует собственное правовое

регулирование, то организаторы направляют успешные инициативы через

обращения граждан или собственные каналы в государственных структурах. На

сегодняшний день на интернет-ресурсе зарегистрировано около 10 млн

пользователей из России. Около 190 инициатив стали успешными, то есть по

298 Официальный сайт Change.org. URL: <https://www.change.org/> (Дата обращения: 01.03.2017).

176

которым инициаторы достигли заявленных целей. Наиболее популярные

инициативы набрали уже от 800–900 тыс. подписей.

Вместе с тем ряд вопросов вызывает процедура аутентификации. Для того

чтобы подписать инициативу, необходимо указать фамилию, имя, адрес

электронной почты, а также город проживания. Очевидно, что при такой системе

входа невозможно избавиться от «накруток» и повторных голосований через

разные почтовые ящики.

Тем не менее данная площадка выполняет важную функцию по

информированию граждан и об открытых инициативах, а также позволяет собрать

среду единомышленников вокруг тех или иных проблем. По нашему мнению,

именно в таком направлении следует развивать «Российскую общественную

инициативу», а подача готовых нормативных актов должна осуществляться через

народную правотворческую инициативу.

На данный момент существуют и другие сайты по подаче инициатив или

петиций, работающие по схожей с рассмотренной площадкой схеме, но менее

популярные, например: Avaaz.org299, Petitions247.com300, Democrator.ru301 и т.д.

Таким образом, «Российскую общественную инициативу» нельзя

отождествлять с народной правотворческой инициативой, так как она не

предусматривает обязательного рассмотрения инициативы в соответствующем

компетентном органе. Также процедура их подачи и рассмотрения осложнена

большим количеством ступеней проверки, что создает условия для возможного

отсеивания и торможения отдельных инициатив. Большой перечень запретов

фактически исключает общественно-политическую сферу из тематик подачи

инициатив, оставляя лишь повседневные и хозяйственные вопросы. Таким

образом, «Российская общественная инициатива» наиболее близка по своему

299 Официальный сайт Avaaz.org. URL: <https://secure.avaaz.org/ru/> (Дата обращения: 01.03.2017). 300 Официальный сайт Petitions247.com. URL: <https://www.petitions247.com/start-petition> (Дата обращения: 01.03.2017). 301 Официальный сайт Democrator.ru. URL: <https://democrator.ru/> (Дата обращения: 01.03.2017).

177

содержанию с правом на обращения граждан в органы власти, но имеет

собственное правовое регулирование.

Вместе с тем, по нашему мнению, «Российская общественная инициатива»

должна приобрести более демократичные формы и стать площадкой для

привлечения внимания общественности по различного рода актуальным

вопросам. Число запрещенных тематик должно быть ограничено до минимума

(кроме явно нарушающих Конституцию Российской Федерации и личные права

других лиц), а число минимальных подписей для рассмотрения значительно

снижено.

§3.2. Тенденции возникновения новых форм народной правотворческой

инициативы в Российской Федерации

Общественно-политические реалии современной России, выражающиеся в

уменьшении роли представительных органов, а также в нехватке доверия

общества к государственной власти, создают острую необходимость

формирования народной правотворческой инициативы на федеральном уровне.

Это позволит полностью завершить институционализацию народной

правотворческой инициативы.

В.В. Комарова отмечает, что «правотворческая инициатива граждан должна

закрепляться на федеральном уровне государственной власти наравне с

референдумом и выборами. Правотворческая инициатива может выступать в

качестве дополнительного связующего звена между гражданским обществом и

государством»302.

Как отмечает В.В. Гриб «говоря о перспективах развития законодательной

инициативы граждан на федеральном уровне государственного управления,

302 Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика регулирования в регионах // Юристъ. 1999. № 1. С. 33.

178

необходимо согласиться с мнением О.Н. Булакова303, который, рассуждая о

проблеме нормативно-правовой регламентации данного института в масштабах

государства, придерживается позиции: вопрос закрепления законодательной

инициативы граждан на рассматриваемом уровне публичной власти чрезвычайно

сложен для воплощения в жизнь, хотя, по мнению исследователя, данный

правовой институт должен быть приравнен по статусу к высшим формам

народовластия – выборам и референдуму»304.

Относительно модели правовой регламентации, на наш взгляд, можно

предложить несколько моделей закрепления народной правотворческой

инициативы федерального уровня в нормативно-правовых актах Российской

Федерации. Первой моделью предусматривается введение соответствующей

поправки в статью 104 Конституции Российской Федерации, которая добавит

новый субъект законодательной инициативы – группу граждан Российской

Федерации, подающих гражданские законодательные инициативы в соответствии

с порядком, установленным законодательством Российской Федерации.

«Представляется, что введение гражданской законодательной инициативы на

федеральном уровне, заключающейся во внесении группами граждан в

установленном порядке законопроектов в Государственную Думу, подлежащих

обязательному рассмотрению, потребует изменения Конституции Российской

Федерации»305. Необходимость включения народной правотворческой

инициативы в Конституцию Российской Федерации рассматривалась в научных

кругах в рамках вопроса о необходимости конструкционных реформ: «например,

как быть с народной правотворческой инициативой, т.е. с правом граждан

разработать проект закона, собрать в поддержку определенное число подписей,

внести в парламент и тем самым обязать его рассмотреть законопроект? В

303 См.: Булаков О.Н. Нормативно-правовое регулирование реализации гражданами конституционного права на обращение // Адвокат. 2000. № 2. С. 78–79. 304 Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 12. С. 9–15. 305 См.: Кокотов А.Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право, 2013. № 11. С. 60–63.

179

некоторых субъектах Российской Федерации такое предусмотрено (например, в

Москве), но на федеральном уровне подобного требования нет… отражение на

конституционном уровне возможностей народовластия, даже консультативных,

станет способствовать их применению. В конце концов за гражданами будет

закреплена возможность послушать депутатов, выборных руководителей

(возможно, и их отчеты), каким-то образом контролировать их деятельность и

т.п.»306.

Также возможно предусмотреть принятие Федерального конституционного

закона «О законодательной инициативе граждан Российской Федерации». Наряду

с поправками в конституцию, соответствующие изменения должны быть внесены

и в регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно

данной модели, инициативы будут вноситься для рассмотрения сразу в

Государственную Думу. Также должны быть установлены определенные

требования по принятию инициатив и обязанность по их рассмотрению. Схожую

модель регламентации народной правотворческой инициативы на федеральном

уровне предложила и М.А. Липчанская307.

Плюсами данной модели являются конституционное признание и

закрепление данного института народовластия, создание стабильного механизма

его осуществления. Минусом являются сложность и масштабность вносимых

изменений в нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Вторая модель предусматривает сохранение Конституции Российской

Федерации в нынешнем виде и принятие специального Федерального закона «О

Российской гражданской законодательной инициативе». Согласно данному

закону, инициативы будут направлять в Государственную Думу через иного

субъекта законодательной инициативы, который при соблюдении установленных

условий и сборе необходимого числа подписей инициирует ее рассмотрение. 306 Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2–9. 307 См.: Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства дис. ... д-р. юрид. наук. 12.00.02. Саратов, 2012. С. 189.

180

Относительно выбора соответствующего органа необходимо руководствоваться

сущностью народной правотворческой инициативы, существующей практикой

закрепления на уровне других публично-территориальных образований, а также

статистическими данными о законопроектной деятельности.

Во-первых, народная правотворческая инициатива, как уже отмечалось,

должно быть напрямую связана с соответствующим органом власти, обладающим

компетенцей по принятию необходимых правовых актов. Что касается

федерального уровня, то таким органом является Федеральное Собрание

Российской Федерации. Возложение же данных функций на других субъектов

законодательной инициативы внесет дополнительный дисбаланс в разделение

властей. Напротив, расширение функций Федеральное Собрания Российской

Федерации позволит вернуть утраченную политическую составляющую в его

деятельность не за счет внутрипартийной борьбы, а в прямом взаимодействии с

активными группами граждан, желающими принять деятельное участие в

законодательном процессе. Регистрация, принятие и реализация тех или иных

инициатив или отказ от них будет ярким индикатором соотношения воли

избирателей и избранных представительных органов. Таким образом, данные

новации позволят поднять качество и актуальность законодательной

деятельности, а также хотя бы частично восстановить утерянную связь между

обществом и представительными органами.

Во-вторых, как уже было рассмотрено, по данному пути идут и

законодатели субъектов Российской Федерации, наделяя соответствующими

полномочиями законодательные (представительные) органы субъектов

Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований,

реализация народных правотворческих инициатив через иные органы лишь

расширяет права граждан и дополняет основную процедуру.

В-третьих, согласно статистическим данным, Федеральное Собрание

Российской Федерации занимает отнюдь не лидирующие позиции в принятии

законов. «Так, доля принятых законов от числа рассмотренных законопроектов

181

составляет: 20,4% – депутаты Государственной Думы, 9,2% – законодательные

(представительные) органы государственной власти субъектов Российской

Федерации, 93,2% – Правительство Российской Федерации, 31,3% – члены Совета

Федерации, 99,2% – Президент Российской Федерации, 50% – Верховный Суд

Российской Федерации, 18,8% – Совет Федерации»308. Несмотря на то, что

Федеральное Собрание является единственным законодательным органом в

Российской Федерации, доля принятых законов из числа тех, что инициированы в

его стенах, крайне мала относительно таких субъектов, как Правительство

Российской Федерации и Президент Российской Федерации, что говорит о

крайне низкой качестве законопроектной деятельности.

Низкое качество законопроектов отметил и В.В. Путин: «Законопроекты не

всегда имеют глубокую, всестороннюю проработку, недостаточно учитываются

научные и экспертные оценки»309.

Таким образом, исходя из данных аргументов, соответствующие

полномочия необходимо возложить на Федеральное Собрание Российской

Федерации. Относительно выбора конкретного субъекта законодательной

инициативы следует также обратиться к статистическим данным.

Наиболее слабо реализует свои полномочия как субъект законодательной

инициативы Совет Федерации: «Всего в Государственную Думу VI созыва

внесено 6030 законопроектов, из них 2716 внесено депутатами Государственной

Думы, 1869 – законодательными (представительными) органами государственной

власти субъектов Российской Федерации, 1234 – Правительством Российской

Федерации, 619 – членами Совета Федерации, 181 – Президентом Российской

Федерации, 32 – Верховным Судом Российской Федерации, 17 – Советом

Федерации. Из этого числа принятыми Государственной Думой были 1820

законопроектов, из них 542 внесено депутатами Государственной Думы, 134 –

308 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: прохождение законодательных инициатив в период работы Государственной Думы VI созыва. М., 2016. С. 8. 309 Владимир Путин заявил о низком качестве законопроектов // Коммерсант.ru. URL: <https://www.kommersant.ru/doc/3281227> (Дата обращения: 01.03.2017).

182

законодательными (представительными) органами государственной власти

субъектов Российской Федерации, 950 – Правительством Российской Федерации,

126 – членами Совета Федерации, 150 – Президентом Российской Федерации, 10 –

Верховным Судом Российской Федерации, 3 – Советом Федерации» 310.

Всего с 2010 по начало 2017 года было палатой внесено 30 законодательных

инициатив, еще 2 находятся на рассмотрении311. Подробно вопрос ослабления

Совета Федерации в современной России рассмотрен С.С. Заикиным312. Таким

образом, Совет Федерации как субъект законодательной инициативы практически

не использует свои полномочия.

Исходя из сущности народной правотворческой инициативы, сложившейся

практики регулирования и активности законопроектной деятельности, по нашему

мнению, полномочия по аккумулированию и инициированию народных

правотворческих инициатив в Государственную Думу следует возложить на

Совет Федерации.

Согласно данной модели, инициативы должны будут подаваться в Совет

Федерации, который, в свою очередь, на основании статьи 104 Конституции

Российской Федерации как субъект законодательной инициативы может

решением палаты большинством голосов передать их в качестве законопроектов в

Государственную Думу для рассмотрения и принятия. Также в Регламенте Совета

Федерации должны быть предусмотрены условия об обязанности принятия

инициатив к рассмотрению и передаче их в Государственную Думу при

положительном голосовании.

Таким образом, данный способ правового регулирования позволяет

использовать потенциал Конституции Российской Федерации в существующей

редакции и избежать большого количества поправок в законодательстве. Вместе с

тем, данные новации серьезно повысят роль Совета Федерации в законодательном 310 Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: прохождение законодательных инициатив в период работы Государственной Думы VI созыва. М., 2016. С. 8. 311 Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 312 См.: Заикин С.С. Незаметная конституционная поправка, или зачем нужны представители федерации в Совете Федерации России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 6. С. 38–42.

183

процессе и вовлекут палату в общественно-политическую жизнь страны, что в

конечном итоге повлияет на качество работы представительных органов.

Следует отметить, что, по сути, процедура обеих моделей довольно схожа и

может базироваться на общих основах правового регулирования с отдельными

особенностями. Вместе с тем, исходя из сложившихся конституционно-правовых

реалий, по нашему мнению, за основу необходимо взять именно второй способ.

Народную правотворческую инициативу на федеральном уровне довольно

сложно урегулировать законодательно. Тем не менее, по нашему мнению, с

учетом практики федерального регулирования схожих институтов народовластия

(референдум, право на обращения в органы власти (прежде всего «Российская

общественная инициатива»), а также опыта регулирования народной

правотворческой инициативы на региональном и муниципальном уровне,

законодателем могут быть принят соответствующий специальный нормативно-

правовой акт.

При ее реализации первым делом необходимо определиться с

терминологией. Российскую гражданскую законодательную инициативу, по

нашему мнению, следует определить как форму непосредственного

народовластия, предусматривающую право граждан Российской Федерации на

подачу инициатив, содержащих проект нормативного правового акта, для

последующего их внесения решением Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания

Российской Федерации в качестве законодательной инициативы. Такие

инициативы следует именовать гражданскими законодательными инициативами.

Правом на реализацию гражданской законодательной инициативы

необходимо наделить граждан Российской Федерации независимо от пола, расы,

национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного

положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности

к общественным объединениям и других обстоятельств, а также обладающих в

соответствии с законодательством Российской Федерации активным

184

избирательным правом. Участие граждан в осуществлении законодательной

инициативы является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать

воздействие на гражданина с целью принуждения к участию или неучастию в

осуществлении гражданской законодательной инициативы. Важным является

вопрос о необходимости наделения правом подачи гражданских законодательных

инициатив общественных объединений и организаций. В частности, последним,

как уже было отмечено, такое право предоставляется актами Европейского союза.

По нашему мнению, не существует необходимости в наделении данных субъектов

такими правами. Во-первых, по нашему мнению, народная правотворческая

инициатива, как выборы и референдум, является институтом народовластия и

правом многонационального народа Российской Федерации. Во-вторых, по сути

своей все общественные объединения и организации формируются из участников,

которые могут самостоятельно быть субъектами реализации права на подачу

народных правотворческих инициатив при соблюдении определенных условий,

что не лишает иные субъекты гражданского общества права осуществлять

разрешенную законодательством информационную, материально-техническую и

иную поддержку данных инициатив.

Первым этапом является разработка инициатив. Что касается тематик, по

которым могут быть поданы инициативы, то при их определении логично

исходить из круга вопросов, которые могут быть инициированы Советом

Федерации в качестве законодательной инициативы. Согласно статье 140

Регламента Совета Федерации, «Совет Федерации реализует право

законодательной инициативы в форме внесения в Государственную Думу: а)

проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской

Федерации, проектов федеральных конституционных законов, проектов

федеральных законов (далее – законопроекты); б) законопроектов о внесении

изменений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные

конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу

актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о

185

признании недействующими на территории Российской Федерации актов

законодательства СССР; в) поправок к законопроектам»313.

В связи с этим возникает важный вопрос: необходимо ли ограничивать круг

тематик для «Российской гражданской законодательной инициативы»? Как уже

отмечалось, законодатель, как правило, следует логике Федерального

конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации»,

устанавливая довольно схожий перечень запретных тематик. Вместе с тем, так как

народная правотворческая инициатива отличается от иных форм народовластия

тем, что сама подача инициатив является императивным публичным решением,

обязующим органы публичной власти рассматривать инициативы, однако она не

порождает обязанности принять законопроект полностью или в оригинальной

форме (по согласованию с инициаторами). По принятым или отклоненным

инициативам общество сможет оценивать уровень работы представительного

органа, а также реальную расстановку политических сил. Само рассмотрение

инициатив и будет являться реальным показателем работы парламента.

Таким образом, по нашему мнению, не следует ограничивать круг

возможных тематик по сравнению с цитируемой статьей 140 Регламента Совета

Федерации.

Подачу инициатив, по нашему мнению, следует осуществлять через

специально созданный интернет-ресурс «Российская гражданская

законодательная инициатива». Варианты реализации портала могут быть разные:

от собственной веб-страницы в сети «Интернет» до встраивания

соответствующих вкладок в веб-страницу Совета Федерации314 или веб-страницу

портала «Госуслуги»315 (как это было реализовано в Тульской области316). Данный

313 Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.02.2002, № 7, ст. 635. 314 Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL.: <http://www.council.gov.ru/> (Дата обращения: 01.03.2017). 315 Портал государственных услуг Российской Федерации. URL.: <https://www.gosuslugi.ru/> (Дата обращения: 01.03.2017). 316 Портал государственных услуг Тульской области. URL.: <https://www.gosuslugi71.ru/?Initiative> (Дата обращения: 01.03.2017).

186

интернет-ресурс должен обладать необходимой инфраструктурой для подачи и

регистрации инициатив, а также сбора подписей в электронной форме. Создание,

нормативное и техническое обеспечение деятельности интернет-ресурса, по

нашему мнению, следует возложить на Правительство Российской Федерации.

В связи с этим возникает актуальный и самый трудноразрешимый на

современном этапе вопрос: каким образом обеспечить аутентификацию

пользователей и избежать «накруток»? Единственным механизмом в Российской

Федерации, способным выполнить подобные функции, на данный момент

является используемая на портале «Госуслуги» Единая система идентификации и

аутентификации317, которая уже используется в «Российской общественной

инициативе». Несмотря на то, что она неоднократно подвергалась критике, более

эффективной и динамично развивающейся государственной системы на данный

момент не существует.

Вместе с тем необходимо отметить, что ситуация может резко измениться в

случае введения так называемых электронных паспортов, которые часто

находились в центре внимания последние несколько лет. В 2013 году была

утверждена соответствующая концепция318, которой предполагалось, что процесс

перехода от бумажных носителей к электронным будет поэтапным и начнется в

2015–2016 годах. Также, совместно с Центральной избирательной комиссией

Российской Федерации была проведена презентация использования электронных

паспортов при голосовании319. Таким образом, уже сейчас существуют

действенные способы аутентификации, которые успешно используются

государственными органами и гражданами, однако в ближайшей перспективе

открываются широкие возможности по усовершенствованию форм народовластия

317 Прим.: «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме». 318 Утверждена концепция введения в России электронных паспортов // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL.: <http://minsvyaz.ru/ru/events/30485/> (Дата обращения: 01.03.2017). 319 Минкомсвязь России совместно с другими ведомствами представила новые подходы к автоматизации процесса голосования // Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL.: <http://minsvyaz.ru/ru/events/32409/> (Дата обращения: 01.03.2017).

187

и государственного управления. Только таким образом получится создать

действительно работающую форму реализации народной правотворческой

инициативы, которая будет не отягощена архаичными и дорогостоящими

процедурами, такими как создание и регистрация инициативной группы (в

традиционной форме), подача инициатив (в бумажной форме), традиционный

сбор и проверка подписей.

Участвовать в работе интернет-ресурса (подавать гражданские

законодательные инициативы, голосовать за или против них) смогут граждане

Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в

установленном федеральным законодательством порядке в Единой системе

идентификации и аутентификации при условии, если процедура регистрации

сопровождалась предъявлением основного документа, удостоверяющего

личность, и внесением информации о таком способе установления личности в

соответствующий регистр этой системы.

Ответственность за проверку основного документа и удостоверение

личности гражданина Российской Федерации, регистрируемого в Единой системе

идентификации и аутентификации, несут уполномоченные лица органов и

организаций, осуществляющие регистрацию в указанной информационной

системе.

Для подачи инициативы гражданин должен будет размещать гражданскую

законодательную инициативу в электронном виде посредством заполнения формы

на интернет-ресурсе. Определение конкретного содержания формы и порядок ее

заполнения логичнее всего возложить на Правительство Российской Федерации,

так как техническая сторона вопроса (конкретное воплощение формы на

интернет-ресурсе) должна быть определена более гибким актом, нежели

федеральный закон, дабы иметь возможность оперативно улучшать

функциональность интернет-ресурса как с позиции удобства, так и безопасности.

Так как гражданин уже был идентифицирован, то отсутствует

необходимость повторного внесения персональных данных. При заполнении

188

формы на интернет-ресурсе инициатор должен приложить в электронном виде

следующие документы:

1. Текст гражданской законодательной инициативы.

2. Пояснительную записку.

3. Финансово-экономическое обоснование.

Важным вопросом является понимание того, в какой форме должны будут

подаваться гражданские законодательные инициативы: в форме готового

законопроекта или предложения (почина), которое в дальнейшем будет

самостоятельно оформлено представительным органом.

По мнению А.И. Абрамовой: «Вместе с тем совершенно очевидно, что

подготовка полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям,

предъявляемым к оформлению такого рода документов, для подавляющего

большинства граждан в организационно-техническом отношении непосильна.

Предоставление гражданам права на реализацию законодательных инициатив в

более упрощенном варианте – это единственное, что позволяет им пользоваться

этим правом в полном объеме. Граждане получают реальную возможность на

предъявление от своего имени инициативы по любому вопросу, а значит, и на

издание всех тех законов, принятие которых они считают необходимым. Их роль,

исходя из широкого конституционного правомочия на участие в управлении

делами страны, значительно возрастает, соответственно этому укрепляются

позиции по отношению к государственным, общественным структурам,

сохраняется самостоятельность в решении значимых социальных проблем,

повышается правовая активность»320.

Тем не менее, по нашему мнению, как уже было рассмотрено, на данный

момент существует множество способов для граждан по подаче предложений о

принятии тех или иных нормативных правовых актов, однако отсутствует

площадка для подачи сформированных народных правотворческих инициатив

федерального уровня. Абстрактные предложения могут направляться на 320 Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 65–72.

189

интернет-ресурсы для подачи инициатив, а также через «Российскую

общественную инициативу».

Основным критерием отличия народной правотворческой инициативы на

федеральном уровне от «Российской общественной инициативы» должно

являеться не простое увеличение количества требуемых для сбора подписей или

ограничение возможных тематик, а качество самих инициатив. Инициативы

должны быть не абстрактными предложениями, а готовыми проектами

нормативно-правовых актов, оформленными в соответствии с основными

требованиями законодательного процесса. Безусловно, невозможно требовать от

граждан соответствия всем критериям, которые установлены в законодательстве.

Именно в этом будет проявляться комплексность правового регулирования, когда

разные формы демократии не конкурируют, а дополняют друг друга, образуя

единый и эффективный механизм народовластия.

После заполнения и отправки формы гражданская законодательная

инициатива в течение двух дней должна поступать в Правовое управление

Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для

проведения предварительной экспертизы о соответствии Конституции

Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного

права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, а также

кругу нормативно-правовых актов, указанных в части 5 статьи 4 настоящего

Закона. Тем самым по формальным требованиям будут отсеиваться инициативы,

которые откровенно не соответствуют по содержанию или оформлению

необходимым условиям или содержат некорректные и оскорбительные слова и

выражения, нарушающие права других лиц.

Несоблюдение инициатором порядка заполнения указанной формы влечет

за собой невозможность размещения гражданской законодательной инициативы

на интернет-портале в открытом доступе для голосования.

По нашему мнению, для инициатора необходимо предусмотреть право в

течение определенного времени (24 часов) с момента заполнения им формы

190

отказаться от размещения гражданской законодательной инициативы на

интернет-ресурсе. Тем самым, у инициатора будет возможность внести

определенные коррективы, или внести инициативу заново, или попросту

отказаться от идеи ее направления.

В течение семи дней после поступления сведений Правовое управление

Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

должено провести соответствующую предварительную экспертизу и вынести

решение о публикации или отказе в публикации гражданской законодательной

инициативы на портале. Отказ в публикации гражданской законодательной

инициативы на портале должен быть мотивированным и содержать конкретные

причины такого отказа, чтобы инициатор мог внести соответствующие

коррективы и подать инициативу заново.

В течение двух дней после вынесения положительного решения о

публикации на портале происходит размещение гражданской законодательной

инициативы на интернет-ресурсе для голосования. После размещения

гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе для голосования

отказ инициатора от ее размещения не допускается.

В связи с этим возникает важный вопрос об определении необходимой

численности голосов. «Следует отметить, что для определения легитимного

количества голосов, собираемых в поддержку народной законодательной

инициативы, в законодательстве зарубежных стран и субъектов Российской

Федерации применяются два подхода: во-первых, указание абсолютного числа

граждан, которые должны выступить в поддержку народной законодательной

инициативы; во-вторых, указание определенного процента от числа

зарегистрированных избирателей. Оба этих подхода используются в субъектах

Российской Федерации»321. Отвечая на вопрос о том, какой из названных

способов определения необходимого числа граждан является оптимальным,

321 Нудненко Л.А., Попова М.А. Концепция Федерального закона «О народной законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 10–17.

191

В.В. Комарова пишет: «Установление абсолютного числа граждан значительно

упрощает дело, поскольку освобождает инициативную группу и

представительный орган власти от необходимости вычисления процентного

отношения и ведения споров, от какого числа избирателей необходимо вычислять

конкретный процент. Применение же процентного отношения в какой-то мере

объективизирует ситуацию»322. Таким образом, по нашему мнению, необходимо

установить именно абсолютное количество голосов, что будет являться гарантией

граждан по реализации их прав.

Другим важным вопросом является определение конкретной минимальной

численности голосов, которые должны быть поданы в поддержку инициативы. В

отдельных трудах предлагались авторские варианты решения данной проблемы

при закреплении народной правотворческой инициативы на федеральном уровне.

А.А. Дворак, тезисно рассматривая вопрос о возможности принятия

Федерального закона «О народной правотворческой инициативе в Российской

Федерации» и внесении соответствующих поправок в Конституцию Российской

Федерации, предлагает предусмотреть возможность внесения законопроектов в

«Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации от лица

не менее 500 тысяч граждан РФ, обладающих активным избирательным правом,

при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в

совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не

более 10 процентов из них»323.

По нашему мнению, с учетом международного опыта, а также

относительного слабого развития институтов гражданского общества в

Российской Федерации разумным будет установить следующее минимальное

число подписей, необходимых для сбора: не менее чем 100 тысяч подписей

граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом.

322 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии в современной России. М., 2006. С. 369–370. 323 Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращение в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М. 2003. С. 124.

192

Если исследовать опыт «Российской общественной инициативы», а также иных

уже рассмотренных площадок по сбору подписей под предложениями, то, как

правило, лишь наиболее важные и резонансные из них набирают более 100–150

тысяч голосов. Часть из них являются популистскими и не имеют цели принятия

нормативно-правового акта. Как уже было отмечено в «Российской общественной

инициативе», лишь несколько инициатив содержали конкретные приложения с

проектами нормативно-правовых актов.

Также не нуждается в закреплении требование о распределении голосов по

субъектам Российской Федерации, так как: во-первых, учитывая превалирование

федерального регулирования, инициативы могут возникать от отдельных

регионов или социальных групп, права которых были затронуты, что в условиях

современной демократической концепции учета мнения меньшинств не может

быть проигнорировано правовым и демократическим государством; во-вторых,

данное требование неоправданно усложнит и без того непростую процедуру

голосования, а также создания и оформления законодательной инициативы, что

сможет затормозить действительно конструктивные идеи граждан по

совершенствованию правового регулирования; в-третьих, с учетом

разрабатываемой в настоящем исследовании модели регламентации народной

правотворческой инициативы решение об инициировании законопроекта в

Государственную Думу будет приниматься Советом Федерации, который на

основе принципа бикамерализма является палатой представительства субъектов

Российской Федерации. Таким образом, мнение регионов будет учтено путем

голосования членами Совета Федерации, в свою очередь, дополнительные

требования о распределении голосов устанавливать нецелесообразно.

Таким образом, по нашему мнению, с учетом относительно низких темпов

развития гражданской активности, а также требований к оформлению инициатив

в виде готовых проектов нормативно-правовых актов не следует устанавливать

минимальную численность голосов более 100 тысяч человек, в противном случае

народная правотворческая инициатива на данном уровне не получит должного

193

общественного отклика и останется маловостребованной или невостребованной

вовсе.

Голосование за гражданскую законодательную инициативу, размещенную

на интернет-ресурсе в открытом доступе, проводится в течение года со дня ее

размещения. Само голосование осуществляется посредством заполнения формы

для голосования. Содержание формы для голосования и порядок ее заполнения,

как и в случае формы для подачи инициатив, устанавливаются Правительством

Российской Федерации.

Система голосования с использованием интернет-ресурса организуется по

принципу «один человек – один голос», при этом размещение проекта закона

инициатором на портале в открытом доступе для голосования автоматически

засчитывает его голос как один из 100 тысяч голосов в поддержку гражданской

законодательной инициативы.

При проведении голосования должны обеспечиваться соблюдение тайны

голосования, защита персональных данных. Информация о ходе голосования

должна общедоступно отображаться в настоящем времени.

Если гражданская законодательная инициатива до истечения годичного

срока набрала необходимое количество голосов граждан, то она направляется в

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по достижении

необходимого количества голосов граждан, за исключением случая, когда

инициатор при заполнении формы дал согласие на продолжение голосования до

истечения годичного срока.

Также, по нашему мнению, необходимо установить взаимодействие между

«Российской общественной инициативой» и «Российской гражданской

законодательной инициативой». Так, за экспертной рабочей группой «Российской

общественной инициативы» необходимо закрепить возможность передачи

общественных инициатив, соответствующих требованиям закона «О Российской

общественной инициативе», на рассмотрение Советом Федерации без

дополнительного сбора подписей.

194

Актуальным вопросом всех публичных голосований является процедура

подсчета подписей или голосов, которая является зачастую центральным

моментом всей избирательной кампании или кампании по подаче различных

инициатив. Так как граждане уже идентифицированы, то отсутствует

необходимость процедуры отдельного подсчета голосов. Информация о

голосовании автоматически обновляется по мере голосования каждого

конкретного гражданина. Вопросы технической стороны, а также ее

регламентацию, по нашему мнению, следует также возложить на Правительство

Российской Федерации, так как ни одна система голосования не является

абсолютно идеальной и так или иначе требует постоянных доработок.

Для упрощения и повышения безопасности голосование на интернет-

ресурсе, по нашему мнению, в дальнейшем может быть построено с применением

технологии распределенных реестров (blockchain). Под ней понимается

«распределенная база данных, которая содержит информацию обо всех

транзакциях (более обобщенно – коммуникациях), проведенных всеми

участниками системы. Информация хранится в виде «цепочек блоков», в каждом

из которых содержится определенное число коммуникаций»324. Таким образом,

данная технология позволяет «выстроить транзакции или любую передачу

информации в цепочки блоков. При этом каждый блок содержит информацию о

других блоках, что позволяет распределить данные по системе и отслеживать все

изменения. Единого места, где хранятся все записи участников системы, не

существует, поскольку реестр содержится одновременно у всех участников

системы и автоматически обновляется до последней версии при каждом

внесенном изменении»325. Данная технология постепенно получает все большее

распространение в банковской, финансовой и управленческой сфере из-за

высокой степени безопасности и конфиденциальности. 324 Чеклецов В.В. Философские и социо-антропологические проблемы конвергентного развития киберфизических систем (блокчейн, Интернет вещей, искусственный интеллект) // Философские проблемы информационных технологий и киберпространства. 2016. №1. С. 65–78. 325 Сбербанк в 2017 году запустит документооборот на основе blockchain // Газета «РБК». URL: <http://www.rbc.ru/finances/19/01/2017/587de3d49a7947533915ad51> (Дата посещения: 01.03.2017).

195

Международная межбанковская система передачи информации и

осуществления платежей SWIFT ведет работу над новой платформой, в которой

задействована технология распределенных реестров. В сентябре 2016 года

британским банком Barclays была совершена первая в мире реальная сделка с

использованием технологии блокчейн326.

Динамично развивается данная технология и в России. Авиакомпания S7 и

Альфа-Банк провели первую в стране сделку-аккредитив с использованием новой

технологии327. В настоящий момент готовится к запуску система Digital

Ecosystem, которая «позволяет ее участникам обмениваться данными с

использованием данной технологии. Использовать Digital Ecosystem на первом

этапе помимо крупнейшего российского банка (Сбербанк) планируют

Федеральная антимонопольная служба (ФАС), «Аэрофлот», ОАК, «Русский

уголь» и «ФортеИнвест»»328.

Вместе с тем, несмотря на то, что первоначально ее рассматривали

исключительно в качестве элемента развития отрасли финансовых технологий

(Fi№tech), на современном этапе намечается возникновение первого опыта ее

использования в публичных голосованиях.

Одним из первых применений данной технологии в публичных

голосованиях стало голосование по актуальным проблемам датской политической

партии «Либеральный Альянс»329 на ежегодном съезде. Руководство партии по

результатам такого эксперимента пришло к следующим общим выводам: данная

технология «устраняет необходимость доверия, потому что может работать

автономно без вмешательства со стороны человека, и все это в то же время

326 Сделки с использованием технологии блокчейн // Портал Zakon.ru URL: <https://zakon.ru/blog/2016/11/22/sdelki_s_ispolzovaniem_tehnologii_blokchejn> (Дата обращения: 01.03.2017). 327 Блокчейн: теперь в России // Журнал «Форбс». URL: <http://www.forbes.ru/biznes/335865-blokcheyn-teper-i-v-rossii> (Дата обращения: 01.03.2017). 328 Сбербанк запустит документооборот на основе блокчейн // Журнал «Форбс». URL: <http://www.forbes.ru/news/337523-sberbank-zapustit-dokumentooborot-na-osnove-blockchain> (Дата посещения: 05.02.2017). (Дата обращения: 01.03.2017). 329 Официальный сайт политической партии «Либеральный Альянс». URL: <https://www.liberalalliance.dk/> (Дата обращения: 01.03.2017).

196

абсолютно открыто и прозрачно, чтобы каждый мог заглянуть под капот и

посмотреть, что происходит»330.

Австралийская «Партия Течения»331 также в своей программе предлагает

ввести электронные голосования для граждан на основе крипотехнологий.

Особый интерес вызывает система голосования, при которой граждане смогут

голосовать за или против каждого законопроекта, рассматриваемого в парламенте

страны. В зависимости от результатов голосования депутаты от партии голосуют

на заседании тем или иным образом.

«В марте Либертарианская партия США заявила о намерении использовать

технологию блокчейн на выборах кандидатов на внутрипартийные должности в

Техасе. Благодаря оборудованию и программному обеспечению,

предоставленному нью-йоркской компанией Blockchain Technologies Corp.,

представителям политического объединения удалось организовать учет и подсчет

голосов, применив технологию блокчейн. В нижней части каждого

избирательного бюллетеня были размещены три QR-кода: первый QR-код

содержал блокчейн-адрес, второй представлял собой ID бюллетеня, а третий – ID

голосования. После сканирования QR-кодов данные о голосах в пользу тех или

иных кандидатов заносились в блокчейн, защищающий результаты от

фальсификации. Всего в «техасском» голосовании приняли участие 250

делегатов. Блокчейн-машины, разработанные Blockchain Technologies Corp., в

перспективе могут составить конкуренцию машинам для подсчета голосов,

используемым в США»332. В настоящее время их площадкой Votewatcher333 было

проведено 11 успешных мероприятий по голосованию (пока локального уровня).

330 Blockchain voting used by Danish political party. URL: <https://www.cryptocoinsnews.com/blockchain-voting-used-by-danish-political-party/> (Дата обращения: 01.03.2017). 331 The Flux Party URL: <https://voteflux.org/about/how/> (Дата обращения: 01.03.2017). 332 Как голосование на блокчейне находит свое применение в политике и бизнесе. URL: https://geektimes.ru/company/wirex/blog/281122/ (Дата обращения: 01.03.2017). 333 Cutting edge blockchain voting system // Votewatcher official website. URL: <http://votewatcher.com/> (Дата обращения: 01.03.2017).

197

Американская компания Follow My Vote334 также создает свою платформу

для голосований. Особенностью платформы является возможность пользователя

изменить свой голос в любое время до официального окончания голосования.

«Есть также схожий испанский проект Agora Voting335 и Factom336, который

базируется в Остине, штат Техас. В Factom полагают, что их инфраструктура

могла бы использоваться правительствами, чтобы развивать децентрализованные

и автоматизированные системы голосования»337.

Украинская кампания e-Vox338 договорилась об использовании блокчейн-

решения для голосования с помрщью их системы e-Vox:NaRada в городской Раде

Балты Одесской области339.

Уникальные разработки ведутся и в России. Национальный расчетный

депозитарий заявил о создании платформы для электронных голосований в

корпоративных действиях и документообороте. Как отметили в руководстве

компании: «Проанализировав в рамках рабочей группы несколько вариантов

применения блокчейна к различным сферам деятельности НРД, мы остановили

свой выбор на автоматизации голосования владельцев ценных бумаг на

ежегодных общих собраниях. За 4 месяца мы смогли создать рабочий прототип

электронного голосования на основе блокчейна, аналогов которому в мире нет. В

ходе тестов удалось достичь скорости в 80 инструкций по голосованию в секунду.

Сейчас мы работаем над увеличением пропускной способности и поддержкой

новых типов голосования. Следующий шаг — проведение юридической и

криптографической экспертиз нового прототипа, по итогам которых мы будем

изучать возможность проведения реальных голосований»340. Соответствующее

334 Follow my vote official website. URL: <https://followmyvote.com/> (Дата обращения: 01.03.2017). 335 Agora Voting official website. URL: <https://agoravoting.com/> (Дата обращения: 01.03.2017). 336 Factom official website. URL: <https://www.factom.com/> (Дата обращения: 01.03.2017). 337 Блокчейн как инструмент электронной демократии. Эксперименты в России, Украине, США, Великобритании // Cайт РосКомСвобода. URL: <https://rublacklist.net/16556/ (Дата обращения: 01.03.2017). 338 E-Vox official website. URL: <http://e-vox.org/> (Дата обращения: 01.03.2017). 339 Достигнута договоренность о запуске e-Vox в Балте Одесской области // Портал Forklog.com URL: <http://forklog.com/dostignuta-dogovorennost-o-zapuske-e-vox-v-balte-odesskoj-oblasti/> (Дата обращения: 01.03.2017). 340 НРД успешно протестировал прототип электронного голосования на основе блокчейна // Национальный расчетный депозитарий. URL: <https://www.nsd.ru/ru/press/pressrel/index.php?id36=628973> (Дата обращения: 01.03.2017).

198

программное обеспечение выложено в виде открытого исходного кода на сайте

GitHub341.

Таким образом, уже на данный момент существуют успешные наработки по

улучшению механизма электронных голосований. При слиянии технологии

распределенных реестров с идентификаторами и базой данных ЕСИА возможно,

не затратив больших ресурсов, создать современную платформу для электронных

голосований. Народная правотворческая инициатива на федеральном уровне

может стать пробной площадкой для внедрения данных инноваций, что в

последующем может быть экстраполировано на иные формы публичных

голосований.

Во время голосования может проводиться агитация за или против

соответствующего законопроекта или соответствующих поправок. Агитация

может осуществляться с помощью средств массовой информации путем

проведения агитационных публичных мероприятий, выпуска агитационных

печатных материалов, а также с помощью информационно-

телекоммуникационной сети «Интернет» и в иных не запрещенных федеральным

законом формах. Также, по нашему мнению, государством необходимо

обеспечить информационную поддержку по доведению до сведения граждан

информацию об открытых инициативах, по которым начат сбор подписей. Для

этого должно быть выделено соответствующее время на федеральных

телеканалах и официальных сайтах государственных органов, государственных

услуг, порталах правовой информации и в печатных СМИ.

После завершения голосования информация об итогах голосования не

позднее одного рабочего дня со дня его завершения размещается на интернет-

ресурсе, о чем в электронном виде в автоматическом режиме уведомляется

инициатор.

341 Blockchain based voting system // Портал GitHub.com. URL: <https://github.com/dsx-tech/e-voting> (Дата обращения: 01.03.2017).

199

После этого гражданская законодательная инициатива не позднее одного

рабочего дня со дня завершения голосования, а также информация об итогах

голосования направляются в электронном виде в автоматическом режиме в Совет

Федерации. Гражданская законодательная инициатива в течение трех рабочих

дней со дня их поступления в Совет Федерации направляется председателем

Совета Федерации для подготовки заключения (заключений) в профильный

комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, а также в Правовое

управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и

лингвистической экспертиз.

Профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, в

который гражданская законодательная инициативы была направлена для

подготовки заключения (заключений), является ответственным за подготовку

гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации.

В процессе подготовки заключения (заключений) и проведения правовой и

лингвистической экспертиз профильный комитет (профильные комитеты) Совета

Федерации, а также Правовое управление Аппарата Совета Федерации должны

содействовать инициатору в подготовке гражданской законодательной

инициативы в соответствии с требованиями к подготовке законопроекта,

поправки к законопроекту, установленными законодательством Российской

Федерации.

Заключение (заключения) профильного комитета (профильные комитеты)

Совета Федерации, правовая и лингвистическая экспертизы Правового

управления Аппарата Совета Федерации, а также иные действия по подготовке

гражданской законодательной инициативы в соответствии с требованиями к

подготовке законопроекта, поправки к законопроекту, установленными

законодательством Российской Федерации, должны быть подготовлены и

согласованы с инициатором не позднее тридцати рабочих дней со дня их

поступления в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

После этого профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации,

200

ответственный за подготовку гражданской законодательной инициативы к

рассмотрению Советом Федерации направляет ее на рассмотрение Советом

Федерации.

Рассмотрение на заседании Совета Федерации гражданской

законодательной инициативы начинается с доклада инициатора, а также

председателя профильного комитета, ответственного за подготовку гражданской

законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации. При наличии

заключения на гражданскую законодательную инициативу или официального

отзыва на гражданскую законодательную инициативу Правительства Российской

Федерации слово для ее оглашения может быть предоставлено представителю

Правительства Российской Федерации.

Право присутствовать на заседании Совета Федерации при рассмотрении

гражданской законодательной инициативы принадлежит инициатору, а также

инициативной группе. В случае неявки или отказа представлять проект закона

инициатора или иных представителей инициативной группы докладчиком

является председатель профильного комитета, ответственного за подготовку

гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации.

Решение о внесении в Государственную Думу гражданской

законодательной инициативы и назначении представителя (представителей)

Совета Федерации при ее рассмотрении Государственной Думой принимается

большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется

постановлением Совета Федерации. В случае прекращения (досрочного

прекращения) полномочий члена Совета Федерации, назначенного

представителем Совета Федерации, при рассмотрении Государственной Думой

законопроекта, поправки к законопроекту по предложению комитета Совета

Федерации, ответственного за подготовку проекта соответствующего

постановления Совета Федерации, вопрос о назначении нового представителя

Совета Федерации включается в повестку дня заседания Совета Федерации.

201

Гражданская законодательная инициатива, соответствующее постановление

Совета Федерации и документы, предусмотренные в соответствии с требованиями

к подготовке законопроекта, поправки к законопроекту, установленные

законодательством Российской Федерации, направляются в Государственную

Думу.

Дальнейшее рассмотрение гражданской законодательной инициативы

должно производиться в соответствии с общими правилами законодательного

процесса. Инициатор и инициативная группа должны иметь право присутствовать

на всех этапах рассмотрения инициативы, о чем должны быть внесены

соответствующие положения в регламенты палат.

Таким образом, существует несколько моделей закрепления народной

правотворческой инициативы в законодательстве Российской Федерации. По

нашему мнению, следует использовать модель, при которой граждане подают

инициативу после сбора подписей на интернет-ресурсе в Совет Федерации.

Последний общим голосованием палаты решает вопрос о направлении

инициативы в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы.

Большую часть процедур, по нашему мнению, следует производить на интернет-

ресурсе, который должен быть создан с учетом новейших информационно-

коммуникационных технологий, в том числе технологии распределенных

реестров.

202

Заключение

Завершение настоящего диссертационного исследования позволяет сделать

следующие выводы.

1. Народная правотворческая инициатива исторически производна от

таких конституционно-правовых институтов, как обращения граждан в органы

власти и референдум. Институционализация народной правотворческой

инициативы в России начала складываться лишь с принятием Конституции

Российской Федерации 1993 года.

2. В зависимости от уровня закрепления и практики реализации

народной правотворческой инициативы современные государства подразделяются

диссертантом на три группы: страны развитой демократии, страны переходной

демократии, страны развивающейся демократии.

3. Конституционно-правовой институт народной правотворческой

инициативы встроен в систему конституционного права как институт

непосредственного народовластия, который является институтом народовластия,

последний же входит в основы конституционного строя, которые являются одним

из основных институтов конституционного права.

4. Народную правотворческую инициативу в качестве конституционно-

правового института предлагается определить как совокупность правовых норм,

регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе

реализации права гражданина или группы граждан Российской Федерации на

подачу инициатив о принятии, изменении или отмене правового акта, которые

при соблюдении установленных законом условий подлежат обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

5. Народную правотворческую инициативу в качестве права граждан

Российской Федерации предлагается определить как: установленную

нормативным актом возможность гражданина или группы граждан Российской

Федерации совершать юридически значимые действия по подаче инициатив с

203

проектом о принятии, изменении или отмене правового акта, который при

соблюдении установленных законом условий подлежит обязательному и

открытому рассмотрению соответствующим компетентным органом власти.

6. Народную правотворческую инициативу, по мнению диссертанта,

следует рассматривать в качестве разновидности стадии правотворческой

(законодательной) инициативы. В этом качестве народная правотворческая

инициатива представляет собой право гражданина или группы граждан

Российской Федерации предложить инициативу с проектом о принятии,

изменении или отмене правового акта, который при соблюдении установленных

законом условий подлежит обязательному и открытому рассмотрению

соответствующим компетентным органом власти.

7. Проявления народной правотворческой инициативы на разных

уровнях публично-территориальных образований, по нашему мнению, следует

именовать в зависимости от правовых реалий и моделей ее закрепления

следующим образом: «Российская гражданская законодательная инициатива» или

«Законодательная инициатива граждан Российской Федерации» для федерального

уровня; «Гражданская законодательная (правотворческая) инициатива граждан

субъекта (соответствующего) Российской Федерации» или «Законодательная

(правотворческая) инициатива граждан субъекта (соответствующего) Российской

Федерации» для регионального уровня; «Правотворческая инициатива граждан»

для муниципального уровня.

8. На основе проведенного анализа правового регулирования форм

реализации народной правотворческой инициативы на уровне субъектов

Российской Федерации диссертантом были сделаны выводы об отсутствии

необходимости федерального регулирования народной правотворческой

инициативы на региональном и муниципальном уровнях. Императивное

федеральное регулирование ограничит и без того слабо развитую

диспозитивность регионального регулирования. Ввиду особенностей

существующей системы разграничения предметов ведения, у субъектов

204

Российской Федерации остается крайне мало возможностей для создания

законодательства, опережающего федеральное. В случае с народной

правотворческой инициативой региональные законодатели ушли далеко вперед,

что, безусловно, является одним из уникальных для отечественной правовой

системы случаев. При всех недостатках региональные практики позволяют

проводить апробирование новых моделей реализации, которые в последующем

могут занять место как на федеральном уровне, так и быть интегрированы в

другие институты народовластия.

9. Народную правотворческую инициативу необходимо отличать от

схожих механизмов электронной демократии («Российская общественная

инициатива», сайты по подаче петиций), которые по своему содержанию

являются разновидностью права на обращения граждан в органы власти. Вместе с

тем они не должны подменять собой народную правотворческую инициативу,

однако смогут ее эффективно дополнять. Основным критерием отличия народной

правотворческой инициативы на федеральном уровне от «Российской

общественной инициативы» должно являться не простое увеличение количества

требуемых для сбора подписей или ограничение возможных тематик, а качество

самих инициатив. Инициативы должны быть не абстрактными предложениями, а

готовыми проектами нормативно-правовых актов, оформленными в соответствии

с основными требованиями законодательного процесса. Безусловно, невозможно

требовать от граждан соответствия всем критериям, которые установлены в

законодательстве, именно в этом будет проявляться комплексность правового

регулирования, когда разные формы демократии не конкурируют, а дополняют

друг друга, образуя единый и эффективный механизм народовластия.

«Российская общественная инициатива» в той форме, в которой она существует,

должна стать консультативной площадкой по доведению разнообразных

инициатив гражданского общества разного уровня до сведения органов власти.

Так как даже сбор необходимого числа подписей и положительное решение

экспертной группы еще не значат успешной реализации инициативы. Для этого

205

необходимо значительно расширить круг тематик и снизить необходимое

минимальное число подписей. Реализация данных положений потребует внесения

изменений в отдельные положения соответствующего Указа Президента

Российской Федерации.

10. Правовую регламентацию народной правотворческой инициативы на

уровне Российской Федерации, по мнению диссертанта, можно осуществить

несколькими моделями. Первой моделью предусматривается введение

соответствующей поправки в статью 104 Конституции Российской Федерации,

которая добавит новый субъект законодательной инициативы – группу граждан

Российской Федерации, подающих гражданские законодательные инициативы в

соответствии с порядком, установленным законодательством Российской

Федерации. Также возможно предусмотреть принятие Федерального

конституционного закона «О законодательной инициативе граждан Российской

Федерации». Наряду с поправками в Конституцию, соответствующие изменения

должны быть внесены и в регламенты палат Федерального собрания Российской

Федерации. Согласно данной модели, инициативы будут вноситься для

рассмотрения сразу в Государственную Думу. Также должны быть установлены

определенные требования по принятию инициатив и обязанность по их

рассмотрению.

Вторая модель предусматривает сохранение Конституции Российской

Федерации в нынешнем виде и принятие специального Федерального закона «О

Российской гражданской законодательной инициативе». Согласно данному

закону инициативы после сбора подписей на специально созданном интернет-

ресурсе будут направляться в Совет Федерации. Последний общим голосованием

палаты решает вопрос о направлении инициативы в Государственную Думу в

качестве законодательной инициативы. Большую часть процедур, по нашему

мнению, следует производить на интернет-ресурсе, который должен быть создан

с учетом новейших информационно-коммуникационных технологий, в том числе

технологии распределенных реестров.

206

На данный момент народная правотворческая инициатива в Российской

Федерации является достаточно новым и не сформированным до конца

институтом народовластия. Тем не менее, по нашему мнению, в ее полноценной

реализации и научной разработанности видится возможность, с одной стороны,

улучшить качество законодательной деятельности, а с другой – вовлечь граждан в

реальное управление обществом и государством, что, во-первых, даст понимание

ценности закона для жизни общества, а во-вторых – вызовет личную

заинтересованность каждого в его соблюдении и исполнении.

207

Библиография

Нормативные правовые акты Российской Федерации

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным

голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о

поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от

05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный текст

Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на

Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru,

01.08.2014.

2. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от

06.04.2015) «О референдуме Российской Федерации» // «Парламентская газета»,

№ 117, 30.06.2004.

3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих

принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // «Собрание

законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //

«Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

5. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.11.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // «Российская газета», № 95, 05.05.2006. 6. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //

«Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, № 35, ст. 3506.

7. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1202 (ред. от 25.07.2014) «Об

утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по

применению информационных технологий и развитию электронной демократии»

208

// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru,

23.08.2012. (Дата обращения: 01.03.2017).

8. Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении

общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с

использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» //

«Собрание законодательства РФ», 11.03.2013, № 10, ст. 1019.

9. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления» // «Собрание

законодательства РФ», 07.05.2012, № 19, ст. 2338.

10. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 313 (ред. от 21.10.2016)

"Об утверждении государственной программы Российской Федерации

«Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // Официальный интернет-

портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014.

11. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) «О

Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //

«Собрание законодательства РФ», 18.02.2002, № 7, ст. 635.

12. «Конституция Республики Алтай (Основной Закон)» (принята Законом РА

от 7 июня 1997 г. № 21-4) (ред. от 07.07.2015) // «Звезда Алтая», № 127-128,

01.06.2007.

13. «Конституция Республики Башкортостан» от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред.

от 04.03.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу по истечении переходного периода,

установленного статьей 2 Федерального закона от 28.12.2010 № 406-ФЗ) //

«Советская Башкирия - Известия Башкортостана», № 217 (24697), 04.11.2000.

14. Конституция Республики Тыва (ред. от 31.03.2016) (принята на

референдуме Республики Тыва 06.05.2001) // «Тувинская правда», 15.05.2001.

15. Конституция Удмуртской Республики (ред. от 14.10.2015) (принята

постановлением Верховного Совета УР от 07.12.1994 № 663-XII) // Официальный

сайт Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики

http://www.udmurt.ru - 15.10.2015.

209

16. Конституция Республики Хакасия (принята на XVII сессии ВС РХ (первого

созыва) 25.05.1995) // «Вестник Хакасии», № 25, 1995.

17. Устав (Основной Закон) Алтайского края от 05.06.1995 № 3-ЗС (принят

АКЗС 26.05.1995) (ред. от 01.12.2015) // «Алтайская правда», № 235, 20.10.1999.

18. Закон Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК (ред. от 24.10.2016)

«Устав Забайкальского края» (принят Законодательным Собранием

Забайкальского края 11.02.2009) // «Забайкальский рабочий», № 30, 18.02.2009.

19. Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // «Кубанские новости»,

10.11.1993.

20. Устав Красноярского края от 05.06.2008 № 5-1777 (подписан Губернатором

Красноярского края 10.06.2008) (ред. от 07.07.2016) // «Краевой вестник», № 1

(спецвыпуск), 11.06.2008 (приложение к газете «Вечерний Красноярск»).

21. «Устав Пермского края» от 27.04.2007 № 32-ПК (принят ЗС ПК 19.04.2007)

(ред. от 05.09.2014) // «Российская газета», № 94, 04.05.2007.

22. «Устав Архангельской области» (принят Архангельским областным

Собранием депутатов 23.05.1995) (ред. от 16.11.2015) // «Волна», № 13,

03.04.2001.

23. Закон Астраханской области от 09.04.2007 № 21/2007-ОЗ (ред. от

02.02.2016) «Устав Астраханской области» (принят Государственной Думой

Астраханской области 29.03.2007) // «Сборник законов и нормативных правовых

актов Астраханской области», № 18, 19.04.2007.

24. Устав Брянской области от 20.12.2012 № 91-З (ред. от 06.04.2015) (принят

Брянской областной Думой 20.12.2012) // Информационный бюллетень

«Официальная Брянщина», № 20, 21.12.2012.

25. Устав Волгоградской области от 24.02.2012 № 1-ОД (принят Волгоградской

областной Думой 14.02.2012) (ред. от 10.07.2015) // «Волгоградская правда», №

35, 29.02.2012.

210

26. «Устав Иркутской области» от 17.04.2009 № 1 (принят Постановлением

Законодательного Собрания Иркутской области от 15.04.2009 № 9/5-ЗС) (ред. от

07.10.2016) // «Областная», № 45, 24.04.2009.

27. Устав Калужской области (утв. Постановлением Законодательного

Собрания Калужской области от 27.03.1996 № 473) (ред. от 23.06.2016) //

«Губернский вестник», № 3, 11.12.2001.

28. Закон Калининградской области от 18.01.1996 № 30 (ред. от 02.12.2015) «О

вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области»

(принят Калининградской областной Думой 28.12.1995) // «Дмитрия Донского, 1»,

№ 43, 17.06.2000.

29. «Устав Кемеровской области» (принят Законодательным Собранием

Кемеровской области 09.04.1997) (ред. от 08.07.2015) // «Кузбасс», № 102,

11.06.1997.

30. Устав Кировской области от 27.03.1996 № 12-ЗО (принят Кировской

областной Думой 29.02.1996) (ред. от 20.06.2016) // «Вятский край», № 66(1314),

09.04.1996.

31. Закон Костромской области от 24.04.2008 № 300-4-ЗКО (ред. от 29.11.2016)

«Устав Костромской области» (принят Костромской областной Думой 17.04.2008)

// «СП - нормативные документы», № 17(141), 30.04.2008.

32. Устав Липецкой области от 09.04.2003 № 46-ОЗ (ред. от 05.12.2014) (принят

постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27.03.2003 № 222-пс)

// «Липецкая газета», 17.04.2003, № 71.

33. «Устав Нижегородской области» от 30.12.2005 № 219-З (принят

постановлением ЗС НО от 22.12.2005 № 1809-III) (ред. от 21.06.2016) // «Правовая

среда», № 3(676), 18.01.2006 (приложение к газете «Нижегородские новости», №

7(3419), 18.01.2006).

34. Устав (Основной Закон) Омской области (ред. от 08.04.2013) (принят

Постановлением ЗС Омской области от 26.12.1995 № 193) (с изм. и доп.,

вступающими в силу с 01.09.2013) // «Омский вестник», № 249, 27.12.1995.

211

35. «Устав Пензенской области» (принят ЗС Пензенской обл. 10.09.1996) (ред.

от 01.12.2015) // «Пензенские вести», № 133-134, 13.09.1996.

36. «Устав Свердловской области» от 23.12.2010 № 105-ОЗ (ред. от 17.10.2016)

(принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области

30.11.2010) // «Областная газета», № 466-467, 24.12.2010.

37. Закон Смоленской области от 15.05.2001 № 37-з (ред. от 25.02.2016) «Устав

Смоленской области» (принят Смоленской областной Думой 26.04.2001) //

«Рабочий путь», № 116-117, 24.05.2001.

38. Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации

(принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 № 84) (ред.

от 02.06.2016) // «Тамбовская жизнь», № 233, 06.12.1994.

39. Постановление Законодательного Собрания Тверской области от 05.11.1996

№ 436 (ред. от 15.08.2016) «Об Уставе Тверской области» // «Тверские

ведомости» –17-23.08.2016.

40. Устав Тульской области от 28.05.2015 № 2301-ЗТО (ред. от 27.10.2016)

«Устав (Основной Закон) Тульской области» (принят Тульской областной Думой

28.05.2015) // Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной

информации" http://npatula.ru, 29.05.2015.

41. «Устав (Основной Закон) Томской области» (принят решением Томской

областной Думы от 26.07.1995 № 136) (ред. от 15.05.2015) // Официальный

интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 20.05.2015.

42. Устав Еврейской автономной области от 08.10.1997 № 40-ОЗ (принят ЗС

ЕАО 08.10.1997) (ред. от 03.10.2016) // Официальный интернет-портал правовой

информации http://www.pravo.gov.ru - 05.10.2016.

43. «Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»

от 26.04.1995 № 4-оз (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа

26.04.1995) (ред. от 30.01.2016) // «Собрание законодательства Ханты-

Мансийского автономного округа – Югры» - 31.01.2016.

212

44. Уставный закон Красноярского края от 26.03.2009 № 8-3074 (ред. от

26.06.2014) «О краевой народной инициативе» (подписан Губернатором

Красноярского края 01.04.2009) // «Наш Красноярский край», № 22, 03.04.2009.

45. Закон Алтайского края от 11.02.2002 № 3-ЗС (ред. от 05.09.2014) «О

народной законодательной инициативе в Алтайском крае» (принят

Постановлением АКСНД от 05.02.2002 № 6) // «Алтайская правда», № 51-52,

27.02.2002 (опубликован без приложений).

46. Закон Амурской области от 06.12.2016 № 25-ОЗ «О народной

правотворческой инициативе» (принят Законодательным Собранием Амурской

области 24.11.2016) // «Амурская правда», № 168, 13.12.2016.

47. Закон Республики Башкортостан от 29.12.2014 № 176-З (ред. от 01.03.2015)

«О гражданской законодательной инициативе в Республике Башкортостан» //

Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства

Республики Башкортостан № 3(477), ст. 110. 22.01.2015.

48. Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45-ОЗ (ред. от 28.03.2016) «О

народной правотворческой инициативе» (принят Постановлением

Законодательного Собрания Иркутской области от 26.05.2010 № 21/10-ЗС) //

«Ведомости ЗС Иркутской области», № 21 (том 1), 22.06.2010.

49. Закон Ярославской области от 7 февраля 2002 года № 8-з «О порядке

осуществления народной правотворческой инициативы» утратил силу в

соответствии с положениями Закона ярославской области от 5 апреля 2011 года №

7-з // СПС «Консультант Плюс».

50. Закон Приморского края от 24.06.2009 № 464-КЗ «О внесении изменений в

Закон Приморского края "О Законодательном Собрании Приморского края» //

СПС «Консультант Плюс».

51. Закон Нижегородской области от 08.05.2013 № 62-З (ред. от 05.11.2014) «О

законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании

Нижегородской области» (принят постановлением ЗС НО от 25.04.2013 № 886-V)

213

// «Правовая среда», № 53(1609), 23.05.2013 (приложение к газете

"Нижегородские новости", № 88(5181), 23.05.2013).

52. Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45-ОЗ (ред. от 28.03.2016) «О

народной правотворческой инициативе» (принят Постановлением

Законодательного Собрания Иркутской области от 26.05.2010 № 21/10-ЗС) //

«Ведомости ЗС Иркутской области», № 21 (том 1), 22.06.2010.

53. Закон Республики Тыва от 12.07.2004 № 832 ВХ-1 (ред. от 07.12.2015) «О

порядке реализации права законодательной инициативы» (принят ЗП ВХ РТ

23.06.2004) / «Тувинская правда», 20.07.2004 (опубликован без Приложения).

54. Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // «Кубанские новости», №

169, 11.09.1997 (Устав).

55. Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // «Кубанские новости», №

169, 11.09.1997 (Устав).

56. Закон Свердловской области от 2 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых

актах в Свердловской области» // «Областная газета», № 170-171, 15.06.2005.

57. Закон г. Москвы от 11.12.2002 № 64 (ред. от 29.05.2013) «О гражданской

законодательной инициативе в городе Москве» // «Вестник Мэра и Правительства

Москвы», № 5, 22.01.2003.

58. Закон Калининградской области от 22.09.2003 № 309 (ред. от 10.06.2010) «О

гражданской законодательной инициативе в Калининградской области» (принят

Калининградской областной Думой 11.09.2003) // «Российская газета» («Запад

России»), № 200, 07.10.2003.

59. Решение Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-

Амуре» Николаевского муниципального района от 07.07.2005 № 16 «Об

утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском

поселении «Город Николаевск-на-Амуре» // «Сборник муниципальных правовых

актов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», № 1, 30.12.2005.

60. Решение Совета депутатов городского поселения «Город Николаевск-на-

Амуре» Николаевского муниципального района от 07.07.2005 № 16 "Об

214

утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в городском

поселении «Город Николаевск-на-Амуре» // "Сборник муниципальных правовых

актов городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре», № 1, 30.12.2005.

61. Решение Нурлатского горсовета от 08.04.2014 № 126 «Об утверждении

Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан города

Нурлат Нурлатского муниципального района Республики Татарстан по вопросам

местного значения» // «Дружба», № 40, 04.06.2014 (решение).

62. Решение Увинского районного Совета депутатов от 21.06.2007 № 93 (ред. от

29.06.2012) «О Положении о порядке осуществления народной правотворческой

инициативы в муниципальном образовании «Увинский район» // "Увинская

газета», № 58, 03.07.2007.

63. Решение Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 27.05.2005 № 86

(ред. от 10.12.2015) «О правотворческой инициативе граждан» //

«Дальневосточный Комсомольск», № 45, 21.06.2005.

64. Решение Нурлатского горсовета от 08.04.2014 № 126 «Об утверждении

Положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан города

Нурлат Нурлатского муниципального района Республики Татарстан по вопросам

местного значения» // «Дружба», № 40, 04.06.2014 (решение)

65. Решение окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от

15.09.2016 № 51 «Об утверждении Положения о порядке реализации

правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании

«Пионерский городской округ» «Новости Пионерского», № 40, 30 сентября-7

октября, 2016.

66. Решение Нальчикского городского Совета местного самоуправления от

04.07.2006 «О Положении о правотворческой инициативе граждан в городском

округе Нальчик» (вместе с «Положением о правотворческой инициативе граждан

в городском округе Нальчик») // «Кабардино-Балкарская правда», № 184–185,

01.08.2006.

215

67. Решение Котельничской городской Думы Кировской области от 29.07.2005

№ 37 «О порядке реализации правотворческой инициативы граждан» (вместе с

«Положением о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в

муниципальном образовании городской округ город Котельнич Кировской

области») // «Котельничский вестник», № 115 (12131), 22.09.2005.

68. Решение Совета МО городского округа «Воркута» от 26.04.2012 № 148

«Об утверждении Положения о порядке реализации правотворческой инициативы

граждан в муниципальном образовании городского округа «Воркута» //

«Заполярье», № 107–111, 03.05.2012.

69. Решение Собрания депутатов городского округа ЗАТО Шиханы от

17.01.2013 № 4-34-3 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе

граждан в ЗАТО Шиханы Саратовской области» // «Шиханские новости», №

3(773), 25.01.2013

70. Решение Думы ЗАТО Северск от 20.04.2006 № 12/11 (ред. от 29.09.2016)

«Об утверждении Порядка обращения граждан с правотворческой инициативой в

органы местного самоуправления городского округа ЗАТО Северск Томской

области» // «Диалог», № 19, 12.05.2006.

71. Решение Барнаульской городской Думы от 23.12.2005 № 252 (ред. от

28.08.2015) «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан

в городе Барнауле (II чтение)» // «Вечерний Барнаул», № 5, 19.01.2006.

72. Решение Совета депутатов Валдайского городского поселения от

26.04.2006 № 28 (ред. от 27.04.2007) «Об утверждении Положения о порядке

реализации правотворческой инициативы граждан в Валдайском городском

поселении» (принято Советом депутатов Валдайского городского поселения

26.04.2006) // «Валдай», № 62, 30.05.2006.

73. Решение Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской

Республики от 25.08.2005 № 1720 (ред. от 15.08.2006) «Об утверждении

Положения о правотворческой инициативе (Принято Чебоксарским городским

216

Собранием депутатов Чувашской Республики)» // Чебоксарские новости, № 181–

183. 07.09.2005.

74. Решение Собрания депутатов Бежаницкого района от 20.07.2007 № 36

(ред. от 24.10.2012) «Об утверждении Положения о порядке реализации

правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании

«Бежаницкий район» // «Сельская новь», № 60, 01.08.2007.

75. «Положение о порядке реализации права граждан на правотворческую

инициативу в вопросах местного значения в городе Бийске» от 18.11.2005 № 109

(принято Решением Думы г. Бийска от 17.11.2005 № 359) (ред. от 25.06.2015) //

«Бийский рабочий», № 234–235, 09.12.2005.

76. Решение Челябинской городской Думы от 27.08.2013 № 44/31 «Об

утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в городе

Челябинске» (вместе с «Порядком реализации правотворческой инициативы

граждан в городе Челябинске») // «Вечерний Челябинск», № 67, 30.08.2013.

77. Решение Совета муниципального района Уфимский район РБ от

18.10.2013 № 89 «Об утверждении Положения о правотворческой инициативе

граждан муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» //

«Уфимские нивы», № 171–172(10811-10812), 07.11.2013

78. Решение Велижского районного Совета депутатов от 27.03.2008 № 9 «Об

утверждении Положения «О порядке реализации правотворческой инициативы

граждан муниципального образования «Велижский район» // «Велижская новь»,

№ 31–33, 24.04.2008

79. Решение Челябинской городской Думы от 27.08.2013 № 44/31 «Об

утверждении Порядка реализации правотворческой инициативы граждан в городе

Челябинске» (вместе с «Порядком реализации правотворческой инициативы

граждан в городе Челябинске») // «Вечерний Челябинск», № 67, 30.08.2013.

80. Решение Думы городского округа Самара от 29.05.2014 № 430 (ред. от

03.12.2015) "Об утверждении Положения «О правотворческой инициативе

граждан городского округа Самара» и о внесении изменения в статью 8

217

Положения «О порядке внесения в Думу городского округа Самара проектов

нормативных правовых актов», утвержденного Решением Думы городского

округа Самара от 15 ноября 2007 года № 494 // «Самарская Газета», № 64а(5328а),

07.06.2014.

81. Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским

делением «город Махачкала» от 30.06.2016 № 10-7 «О Порядке реализации

правотворческой инициативы граждан в городском округе «город Махачкала» //

«Махачкалинские известия», № 28, 15.07.2016.

Судебные решения

82. Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2010 № 454-О-О «Об

отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Маракушина Федора

Дмитриевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25

Федерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» // «Вестник Центризбиркома РФ». –

2010. – № 9.

83. Кассационное определение Забайкальского краевого суда от 15.09.2010 по

делу № 33-2612/2010 года (документ опубликован не был) // СПС

КонсультантПлюс.

Международные правовые акты и правовые акты зарубежных стран

84. Конституция Австрийской Республики [Электронный ресурс] //

Официальный сайт Конституционного Суда Австрийской Республики. Режим

доступа: <https://www.vfgh.gv.at/index.de.html> (Дата обращения: 01.03.2017).

85. Конституция Республики Албания [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Министерства юстиции Республики Албания. Режим доступа:

218

<http://www.drejtesia.gov.al/files/userfiles/Legjislacioni/Kushtetuta-2012.pdf> (Дата

обращения: 01.03.2017).

86. Конституция Республики Аргентина [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Сената Республики Аргентина. Режим доступа:

<http://www.senado.gob.ar/bundles/senadoparlamentario/pdf/institucional/constitucion_

nacional_argentina.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

87. Конституция Республики Боливия [Электронный ресурс]. // Политическая

база данных государств Северной и Южной Америки. Режим доступа:

<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.html> (Дата обращения:

01.03.2017).

88. Конституция Федеративной Республики Бразилия [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Президента Федеративной Республики Бразилия. Режим

доступа: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> (Дата

обращения: 01.03.2017).

89. Конституция Венгерской Республики [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Конституционного Суда Венгерской Республики. Режим

доступа: <http://hunconcourt.hu/rules/fundamental-law> (Дата обращения:

01.03.2017).

90. Конституция Республики Кабо-Верде [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Парламента Республики Кабо-Верде. Режим доступа:

<http://www.parlamento.cv/Downloads/Constitui%C3%A7%C3%A3o%20da%20Rep

%C3%BAblica%20de%20Cabo%20verde,%202010.pdf> (Дата обращения:

01.03.2017).

91. Конституция Республики Гватемала [Электронный ресурс]. // Политическая

база данных государств Северной и Южной Америки. Режим доступа:

<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Guate/guate93.html> (Дата обращения:

01.03.2017).

92. Конституция Республики Гондурас [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Национального конгресса Республики Гондурас. Режим доступа:

219

<http://www.congresonacional.hn/dmdocuments/2014/CONSTITUCIO№-2005.pdf>

(Дата обращения: 01.03.2017).

93. Конституция Республики Грузия [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Парламента Республики Грузия. Режим доступа:

<http://www.parliament.ge/ge/kanonmdebloba/constitution-of-georgia-68> (Дата

обращения: 01.03.2017).

94. Конституция Королевства Испания [Электронный ресурс]. // Конгресс

депутатов Королевства Испания. Режим доступа:

<http://www.congreso.es/consti/> (Дата обращения: 01.03.2017).

95. Конституция Итальянской Республики [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Конституционного Суда Итальянской Республики. Режим

доступа: <http://www.cortecostituzionale.it/ActionPagina_320.do> (Дата обращения:

01.03.2017).

96. Конституция Республики Кения [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт посольства Республики Кения в США. Режим доступа:

<http://www.kenyaembassy.com/pdfs/The%20Constitution%20of%20Kenya.pdf>

(Дата обращения: 01.03.2017).

97. Конституция Республики Колумбия [Электронный ресурс]. // Политическая

база данных государств Северной и Южной Америки. Режим доступа:

<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Colombia/vigente.html> (Дата обращения:

01.03.2017).

98. Конституция Республики Коста-Рика [Электронный ресурс]. //

Политическая база данных государств Северной и Южной Америки. Режим

доступа: <http://pdba.georgetown.edu/Parties/CostaRica/Leyes/constitucion.pdf> (Дата

обращения: 01.03.2017).

99. Конституция Кыргызской Республики [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Правительства Кыргызской Республики. Режим доступа:

<http://www.gov.kg/?page_id=263> (Дата обращения: 01.03.2017).

220

100. Конституция Латвийской Республики [Электронный ресурс]. // Портал

законодательства Латвийской Республики. Режим доступа:

<http://likumi.lv/doc.php?id=57980> (Дата обращения: 01.03.2017).

101. Конституция Республики Либерия [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Центральной избирательной комиссии Республики Либерия. Режим доступа:

<http://www.necliberia.org/content/legaldocs/laws/theconstitution.pdf> (Дата

обращения: 01.03.2017).

102. Конституция Литовской Республики [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Сейма Литовской Республики. Режим доступа:

<http://www3.lrs.lt/home/Konstitucija/Konstitucija.htm> (Дата обращения:

01.03.2017).

103. Конституция Княжества Лихтенштейн [Электронный ресурс]. //

Информационный портал Княжества Лихтенштейн. Режим доступа:

<http://www.liechtenstein.li/en/country-and-people/state/form-of-government-and-

constitution> (Дата обращения: 01.03.2017).

104. Конституция Республики Македония [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Парламента Республики Македония. Режим доступа:

<http://www.sobranie.mk/the-constitution-of-the-republic-of-macedonia.nspx> (Дата

обращения: 01.03.2017).

105. Конституция Федеративных Штатов Микронезии [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Верховного Суда Федеративных Штатов Микронезии. Режим

доступа: <http://fsmsupremecourt.org/WebSite/fsm/constitution/index.htm> (Дата

обращения: 01.03.2017).

106. Конституция Республики Палау [Электронный ресурс]. // Институт

правовой информации островов Тихого океана. Режим доступа:

<http://www.paclii.org/pw/constitution.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

107. Конституция Республики Панама [Электронный ресурс]. // Политическая

база данных государств Северной и Южной Америки. Режим доступа:

221

<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Panama/vigente.pdf> (Дата обращения:

01.03.2017).

108. Конституция Республики Парагвай [Электронный ресурс]. // Политическая

база данных государств Северной и Южной Америки. Режим доступа:

<http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Paraguay/para1992.html> (Дата

обращения: 01.03.2017).

109. Конституция Республики Перу [Электронный ресурс]. // Официальный сайт

Конгресса Республики Перу. Режим доступа:

<http://www.congreso.gob.pe/constitucionyreglamento/> (Дата обращения:

01.03.2017).

110. Конституция Республики Польша [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Сейма Республики Польша. Режим доступа:

<http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm> (Дата обращения:

01.03.2017).

111. Конституция Португальской Республики [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Парламента Португальской Республики. Режим доступа:

<http://www.parlamento.pt/Legislacao/Paginas/ConstituicaoRepublicaPortuguesa.aspx>

(Дата обращения: 01.03.2017).

112. Конституция Республики Румыния [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Парламента Республики Румыния. Режим доступа:

<http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=339> (Дата обращения: 01.03.2017).

113. Конституция Республики Словения [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Конституционного Суда Республики Словения. Режим доступа:

<http://www.us-rs.si/media/ustava.republike.slovenije-1.pdf> (Дата обращения:

01.03.2017).

114. Конституция Восточной Республики Уругвай [Электронный ресурс]. //

Политическая база данных государств Северной и Южной Америки. Режим

доступа: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Uruguay/uruguay04.html> (Дата

обращения: 01.03.2017).

222

115. Конституция Швейцарской Конфедерации [Электронный ресурс]. // Портал

Правительства Швейцарской Конфедерации. Режим доступа:

<https://www.admin.ch/opc/en/classified-

compilation/19995395/201601010000/101.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

116. Конституция Республики Эквадор. [Электронный ресурс]. // Официальный

сайт Национального конгресса Республики Эквадор. Режим доступа:

<http://www.asambleanacional.gob.ec/sites/default/files/private/asambleanacional/filesa

sambleanacionalnameuid-20/transparencia-2015/literal-a/a2/Const-Enmienda-

2015.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

117. Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos Ley № 26300

[Электронный ресурс]. // Политическая база данных государств Северной и

Южной Америки. Режим доступа:

<http://pdba.georgetown.edu/Electoral/Peru/participycontrol.pdf> (Дата обращения:

01.03.2017).

118. Ley de Iniciativa Popular Ley №. 8491 del 9 de marzo de 2006 [Электронный

ресурс]. // Официальный сайт Верховного Суда Республики Коста-Рики. Режим

доступа: <http://www.tse.go.cr/pdf/№ormativa/leydei№iciativapopular.pdf> (Дата

обращения: 01.03.2017).

119. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty

establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007

[Электронный ресурс]. Портал правовой информации EUR-Lex. Режим доступа:

<http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:12007L/TXT> (Дата

обращения: 01.03.2017).

120. Regulation (EU) № 211/2011 of the European Parliament and of the Council of

16 February 2011 on the citizens’ initiative [Электронный ресурс]. // Портал

опубликования правовых актов. Режим доступа:

<https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/c6689d9a-0171-

4a24-91f5-549705cdb21c/language-en/format-PDFA1A> (Дата обращения:

01.03.2017).

223

Научная и учебная литература

121. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб.

Пособие: в 2т. 4-е изд.,перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

122. Алебастрова И.А. Конституционализм как правовое основание социальной

солидарности : монография. – М.: Проспект, 2016. – 552 с.

123. Алексеев В.П. Народовластие в Древней Руси: Избранные работы. – М.:

ЛЕНАНД, 2015. – 144 с.

124. Алексеев С.С.. Собрание сочинений. В 10 т. [+ Справоч. том]. Том 3:

Проблемы теории права: Курс лекций. – М., 2010. – 781 с.

125. Астафичев П.А. Муниципальное право России. Учеб. Пособие. – М.: РИОР:

ИНФРА-М, 2010. – 368 с.

126. Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд.,

перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2015. – 304 с.

127. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления

законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. –

М.: Юстицинформ, 2015. – 188 с.

128. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. – М.: Юристь,

2001. – 256 с.

129. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие:

Конституционализация муниципальной демократии в России. – М.: НОРМА,

2008. – 592 с.

130. Иван Бло Прямая демократия. Единственный шанс для человечества. (Серия

«Демократии XXI века»). – М.: Книжный мир, 2015. – 304 с.

131. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. и др. Муниципальное право

Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 272 с.

224

132. Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л., Комарова В.В., Мухачев И.В., Новиков

Ю.А., Черемных Г.Г. Народовластие в России – очерк истории и современного

состояния. – М.: Манускрипт, 1997. – 294 с.

133. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. – М.: ЗАО

Юстицинформ, 2008. – 848 с.

134. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и

доп. – М.: Юстицинформ, 2012. – 680 с.

135. Вопросы становления электронной демократии в России : сборник статей /

под. ред. Е.А. Казьминой. Барнаул : Изд-во ААЭП, 2016. – 284 с.

136. Законодательные (представительные) органы государственной власти

субъектов Российской Федерации: прохождение законодательных инициатив в

период работы Государственной Думы VI созыва. – М., 2016. – 24 с.

137. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учебное пособие. –

М.: Юристъ, 2005. – 429 с.

138. Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических

государствах. – М.: Юрид. лит., 1966. – 135 c.

139. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. – 3-е

изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003. – 587 с.

140. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. –

2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. – 383 с.

141. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной

России (система и процедуры). – М.: «Формула права», 2006. – 560 с.

142. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. учеб.

Пособие: 2-е изд., перераб и доп. – М.: Проспект, 2011. – 144 с.

143. Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. / под ред.

А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. – М.: Проспект, 2015. Т. 2. – 528 с.

144. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть:

учебник / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. – 4-е изд., обновл. И дораб. –

М.: Норма: Инфра-М, 2010. – 896 с.

225

145. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ.

ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф.

Л.М. Энтина. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА –

ИНФРА – М), 2002. – 832 с.

146. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник /

Под ред. д.ю.н. А.С. Автономова. – М.: Юриспруденция, 2001. – 400 с.

147. Концепции развития российского законодательства / Андриченко Л.В.,

Акопян О.А., Васильев В.И. и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. – М.:

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2014. – 128 с.

148. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия,

Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия : учеб. пособие / [сост.

сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков]. – 6-е изд., прераб. и доп. – М.:

Волтерс Клувер, 2009. – 624 с.

149. Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 1. Предмет

конституционного права: монография. – М.: Проспект, 2011. – 448 с.

150. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации:

Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2002. – 559 с.

151. Лукьянчикова Л.В. Осуществление непосредственного народовластия в

России XVI–XX вв.: генезис, исторический опыт, : монография. – М.:

Юрлитинформ, 2016. – 400 с.

152. Лукьянчикова Л.В. Институты прямого народовластия в России: историко-

правовое исследование: Монография. – М.: ЮРКОМПАНИ, 2014. – 432 с.

153. Любимов Н.А. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории

и практики: Конспект лекций. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во Моск. ун-

та, 2009. – 160 с.

154. Морозова Л.А. Теория государства и права : учебник. 5-е изд., перераб. и

доп. – М. : Норма : ИНФРА-М, 2013. – 464 с.

226

155. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое

пособие. – 2-е изд., доп. и испр. – М.: Проспект, 2015. – 448 с.

156. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе

социалистического самоуправления народа. – К.: Выща шк. Головное изд-во,

1989. – 199 с.

157. Нудненко Л.A. Институты непосредственной демократии в системе

местного самоуправления России. – М.: ИНИОН РАН, 2000. – 92 с.

158. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России:

учебник / под ред. Н.В. Постового. 3-е изд., перераб. и доп. – М.:

Юриспруденция, 2015. – 448 с.

159. Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России. Под редакцией

С.В. Кабышева. – М.: «Формула права», 2009. – 99 с.

160. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для

вузов. СПБ.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. 765 с.

161. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и

противоречия / 2-е изд., доп.: под общ. ред. А.В. Иванченко. – М.: Новое

издательство, 2005. – 368 с.

162. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-

правовые институты. – Екатеринбург: УрО РАН, 2003. – 476 с.

163. Сергеевич В.И. Древности русского права. в 3 т. Том 1. Территория и

население. Зерцало-М, 2013. – 544 с.

164. Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию

права: монография. – М.: Норма: ИНФРА-М. 2016. – 672 с.

165. Теория государства и права / под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд.,

перераб и доп. – М.: изд. «Форум»: Инфра, 2008. – 624 с.

166. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (Субъекты и объекты

управления в соц. об-ве). – М.: Мысль, 1984. – 223 с.

167. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и

справочное пособие. – М.: 1999. – 381 с.

227

168. Толковый словарь русского языка: Ок. 65 000 слов и фразеологических

выражений / С. И. Ожегов; Под ред. проф. Л. И. Скворцова. – 26-е изд., перераб. и

доп. – М.: ООО «Издательство Оникс»: ООО «Издательство «Мир и

Образование», 2008. – 736 с.

169. Ханс-Адам II, князь Государство в третьем тысячелетии / Ханс-Адам II,

Правящий Князь Лихтенштейна ; [пре. с англ. – Л.Б. Мухаметшин]. – М.:

Инфотропик Медиа, 2012. – 320 с.

170. Хевсаков В.В. Непосредственная демократия и субъекты прямого

народовластия в Российской Федерации: Монография. – М., 2008. – 192 с.

171. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. – М.: Юристъ, 2004. – 475 с.

172. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ТК

Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.

Авторефераты и диссертации

173. Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии:

конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02 /

Антонов Ярослав Валерьевич. – М., 2015. – 213 с.

174. Бычкова Е.И. Реализация правотворческой инициативы граждан как формы

участия населения в осуществлении местного самоуправления: дис. ... канд. юрид.

наук. 12.00.02 / Бычкова Екатерина Игоревна. – Челябинск, 2011. – 191 с.

175. Важнов С.С. Институт правотворческой инициативы граждан в системе

народовластия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 /

Важнов Сергей Сергеевич – Саратов, 2007. – 225 с.

176. Дворак А.А. Реализация конституционного права граждан на обращение в

Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02 / Дворак Александр

Анатольевич – М., 2003. – 246 с.

228

177. Киримова Е.А. Правовой институт: теоретико-правовое исследование: дис.

… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Киримова Елена Андреевна – Саратов, 1998. – 170

с.

178. Лукин Д.Г. Право законодательной инициативы в законодательных

(представительных) органах государственной власти субъектов РФ: дис. … канд.

юрид. наук. 12.00.02 / Лукин Дмитрий Георгиевич – Саратов, 2005. – 231 с.

179. Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении

делами государства дисc. ... д-р. юрид. наук. 12.00.02 / Липчанская Мария

Александровна – Саратов, 2012. – 474 с.

180. Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в

Российской Федерации (проблемы теории и практики) дис. ... д-р. юрид. наук.

12.00.02 / Комарова Валентина Викторовна – М., 2006. – 474 с.

181. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе

местного самоуправления: Проблемы теории и практики: дис. ... д-р. юрид. наук.

12.00.02 / Нудненко Лидия Александровна – М., 2001. – 342 с.

182. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в

современном обществе: дис. ... д-р. юрид. наук: 12.00.02 / Руденко Виктор

Николаевич – Екатеринбург, 2003. – 488 с.

183. Цгоев Т.В. Правотворческая инициатива как стадия правотворческого

процесса: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Цгоев Тамерлан Владимирович – М.,

2006. – 223 с.

Статьи в периодических изданиях

184. Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал

российского права. – 2010. – № 12. – С. 65–72.

185. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые

проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. – 2006. –

№ 3. – С. 18–13.

229

186. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России? //

Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 9. – С. 2–9.

187. Адамова Э.Р. Эволюция права граждан на обращение в органы

государственной власти в России // Бизнес в законе. – 2008. – №4. – С. 98–100.

188. Антонов Я.В. Конституционно-правовые перспективы развития

электронной демократии в современной России // Конституционное и

муниципальное право. – 2016. – № 9. – С. 17–20.

189. Антонов Я.В. Конституционно-правовые основы свободы слова в контексте

развития системы электронного демократического управления в современной

России // Российская юстиция. – 2015. – № 11. – С. 52–55.

190. Ахметова К.С. Коллективные обращения (петиции) и народная

правотворческая инициатива в системе народовластия в Казахстане и России //

Конституционное и муниципальное право. – 2014. – № 6. – С. 37–42.

191. Баймаханова Д.М. Возможность становления института народной

законодательной инициативы в Республике Казахстан: постановка проблемы. //

Материалы Республиканской научно-теоретической конференции «Проблемы

реализации положений, принципов и идей Конституции РК». – Алматы, 2005.

192. Булаков О.Н. Нормативно-правовое регулирование реализации гражданами

конституционного права на обращение // Адвокат. – 2000. – № 2. – С. 78–79.

193. Бычкова Е.И. Теоретико-правовые вопросы ограничения правотворческой и

законодательной инициативы граждан (на примере Москвы) // Современное

право. – 2013 . – № 5. – С. 31–33.

194. Бычкова Е.И. К вопросу о повышении уровня активности граждан при

реализации правотворческой инициативы // Российская юстиция. – 2013. – № 6. –

С. 14–16.

195. Бычкова Е.И. Проблемные вопросы повышения активности участия

граждан в реализации правотворческой инициативы // Конституционное и

муниципальное право. – 2016. – № 5. – С. 42–44.

230

196. Гриб В.В. Законотворческая (правотворческая) инициатива как форма

влияния институтов гражданского общества на органы государственной власти //

Конституционное и муниципальное право. – 2010. – № 12. – С. 9–15.

197. Винник Н.В. Правотворческая инициатива и опрос граждан как формы

участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная

власть и местное самоуправление. – 2015. – № 10. – С. 43–45.

198. Галоян А.Р. Опережающее правотворчество субъектов Российской

Федерации: общие подходы, сфера гражданских инициатив// Конституционное и

муниципальное право. – 2016. – № 5. – С. 38–41.

199. Галоян А.Р. Правотворческая инициатива граждан в Российской Федерации

// Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 2. – С. 33–35.

200. Джагарян А.А. Электронная демократия на местном уровне в России:

конституционно-правовые проблемы; Конституционное право и политика:

Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический

факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28–30 марта 2012 года / С.А. Авакьян,

Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. – М.: Юрист, 2012.

201. Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные

институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. – 2013. – №

11. – С. 111–122.

202. Заикин С.С. Незаметная конституционная поправка, или зачем нужны

представители федерации в Совете Федерации России // Сравнительное

конституционное обозрение. – 2016. – № 6. – С. 72–77.

203. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России:

конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика:

Сб. материалов Международной научной конференции: Юридический факультет

МГУ имени М.В. Ломоносова. Москва, 28 –30 марта 2012 г. / Отв. ред. д-р юрид.

наук, проф. С.А. Авакьян. – М.: Юрист, 2012. – С. 39–45.

231

204. Казьмина Е.А. Конституционно-правовые аспекты становления и развития

электронной демократии в России // Конституционное и муниципальное право. –

2016. – № 5. – С. 45–47.

205. Карасев А.Т., Холодилова Е.А. Особенности реализации права

законодательной инициативы в процессе осуществления законодательной

функции органами власти субъектов Российской Федерации // Проблемы права. –

2015. – № 5. – С. 20–23.

206. Курячая М.М. Электронная демократия как вызов современной правовой

политики // Конституционное и муниципальное право. – 2013. – № 1. – С. 41–44.

207. Киреев В.В. Конституционная реформа как ситуация правотворческого

риска // Проблемы права. – 2012. – № 3. – С. 25–29.

208. Киреев В.В. Народ как субъект конституционно-правовых рисков в

Российской Федерации // Проблемы права. – 2012. – № 4. – С. 46–52.

209. Кокотов А.Н. Законодательная инициатива в федеральном парламентском

законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. – 2013. –

№ 11. – С. 60–63.

210. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива: история и практика

регулирования в регионах // Юристъ. – 1999. – № 1. – С. 33–38.

211. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива (понятие, виды,

правовые основы) // Lex Russica. – 2006. – № 3. – С. 459–457.

212. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном

нормотворчестве // СПС КонсультантПлюс. 2014.

213. Комарова В.В. Электронная демократия – мифы или реальность // Ученые

записки Худжандского государственного университета им. Академика Б.

Гафурова. Серия гуманитарно-общественных наук. – 2016. – № 3. – С. 44–52.

214. Комарова В.В. Особенности непосредственного народовластия на местном

уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. –

2013. – № 11. – С. 87–89.

232

215. Лебедев В.А, Киреев В.В. Суверенная демократия и российской

конституционализм [Электронный ресурс]. // Официальный сайт Совета

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Режим доступа:

<http://archiv.council.gov.ru/files/journalsf/item/20070919121807.pdf >.

216. Масловская М.В. Контроль и его виды в Российской Федерации //

Конституционное и муниципальное право. – 2016. – № 4. – С. 3–9.

217. Невинский В.В. «Общественные инициативы» в России: природа,

эволюция, роль // Институт общественной инициативы в Российской Федерации

как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия:

сборник статей / Авт. Некоммерческая образовательная орг. высш. образования

«Алтайская академия экономики и права» (ААЭП. Барнаул: Изд-во ААЭП, 2015.

С. 159–168.

218. Нудненко Л.А. Проблемы правовой регламентации правотворческой

инициативы граждан в Российской Федерации // Государственная власть и

местное самоуправление. – 2010. – № 2. – С. 29–32.

219. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября

2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. – 2004. – № 3. –

C. 28–36.

220. Нудненко Л.А., Попова М. А. Концепция Федерального закона «О народной

законодательной инициативе в Российской Федерации» // Конституционное и

муниципальное право. – 2008. – № 9. – С. 5-–8.

221. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы:

зарубежный опыт и его значение для Российской Федерации и ее субъектов //

Научный ежегодник ИФиП УрО РАН. – 2001. – №2. – С. 303–342.

222. Руденко В.Н. Институт народной правотворческой инициативы в

современном конституционализме // Конституционное и муниципальное право. –

2002. – № 2. – C. 4–8.

233

223. Сергеева А.А. Об отдельных проблемах реализации общественных

инициатив граждан // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 8. –

С. 71–74.

224. Сурков В.Ю. Национализация будущего [Электронный ресурс]. // Эксперт.

– 2006. – № 43. Режим доступа:

<http://expert.ru/expert/2006/43/nacionalizaciya_buduschego/> (Дата обращения:

01.03.2017)

225. Степанова М.В. О практике «опережающего» правотворчества субъектов

Российской Федерации по предметам совместного ведения // «Законодательство и

экономика». – 2008. – № 6. – С 9–12.

226. Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и

современная практика правового регулирования // Lex russica. – 2014. – № 4. – С.

396– 412.

227. Фомина М.Г. Консультативные формы реализации непосредственной

демократии в системе местного самоуправления // Муниципальная служба:

правовые вопросы. – 2013. – № 4. – С. 19–23.

228. Фроянов И.Я. Исторические реалии в летописном сказании о призвании

варягов // Вопросы истории. – 1991. – № 6. – С. 3–15.

229. Холопов В.А. Направления модернизации правовых механизмов реализации

непосредственной муниципальной демократии в РФ // Российская юстиция. –

2014. – № 11. – С. 18–21.

230. Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации

современной политической системы // Конституционное и муниципальное право.

– 2013. – № 1. – С. 39–41.

231. Чеботарева А.А. Механизмы электронной демократии: возможности и

проблемы их реализации в Российской Федерации // Правовая информатика. –

2012. – №3. – С. 49–53.

234

232. Чеботарев Г.Н., Иванова К.А. Гражданская законодательная инициатива как

форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и

муниципальное право. – 2013. – № 4. – С. 59–64.

233. Чеботарев В.Е., Коновалова Е.И. Электронное государство, электронное

правительство, электронная демократия на современном этапе развития

Российской Федерации // Юридический мир. – 2012. – № 7. – С. 35–38.

234. Чеклецов В.В. Философские и социо-антропологические проблемы

конвергентного развития киберфизических систем (блокчейн, Интернет вещей,

искусственный интеллект) // Философские проблемы информационных

технологий и киберпространства. – 2016. – №1 (11). – С. 65–78.

235. Шайхуллин М. С. Анализ общественного мнения об эффективности форм

консультативной демократии, в контексте гарантий права на осуществление

местного самоуправления // Российская юстиция. – 2016. – № 5. – С. 21–24.

236. Щеголева Н.А., Борисов А.С. К вопросу об умалении права населения

муниципального образования на правотворческую инициативу // Муниципальная

служба: правовые вопросы. – 2013. – № 4. – С. 8–11.

237. Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. – 1970. – № 6.

– С. 61–67.

238. Япрынцев И.М. Правовые требования как гарантия реализации

правотворческой инициативы граждан в субъектах Российской Федерации //

Государственная власть и местное самоуправление. – 2016. – № 4. – С. 41–46.

Иностранная литература

239. David Altman Direct democracy worldwide // Cambridge University Press, New

York, 2011.

240. Dubois, Floyd Feeney Lawmaking by initiative: issues, options and comparisons

// Agathon Press, New York,1998.

235

241. Frederic Jesup Stimson Popular law-making: A study of the origin, history, and

present tendencies of law-making by statute // The Lawbook Exchange, Ltd, New

Jersey, 2001.

242. Josef F. Zimmerman The initiative: Citizens lawmaking // State University of

New York, New York, 2014.

243. Maija Setala, Theo Schiller Citizens’ Initiatives in Europe // Palgrave Macmillan,

New York, 2012.

244. Thomas Cronin Direct Democracy: The Politics of initiative, Referendum and

Recall // Twentieth Century Fund, 1989.

245. Zoltan Tibor Pallinger, Bruno Kaufman, Wilfried Marxer, Theo Scheller Direct

Democracy in Europe; Philip L. // GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden, 2007.

246. Warleigh A. On the path to legitimacy? A critical deliberativist perspective on the

right to the citizens‘ initiative, in: Ruzza, C. and Della Sala (eds.), Governance and civil

society in the European Union: normative perspectives (vol. 1) (Manchester:

Manchester University Press, 2007).

247. Luis Bouza Garcia, Victor Cuesta-Lopez, Elitsa Mincheva, Dorota Szeligowska

«The European Citizens Imitative – A first Assessment» // Bruges Political Research

Papers. – 2012. – № 24.

Интернет-ресурсы

248. Демократия в XXI веке: смена парадигмы // [Электронный ресурс]. Сайт

Rethinkingrussia. Режим доступа: <http://rethinkingrussia.ru/wp-

content/uploads/2015/10/Democracy_Doklad_RUS.pdf> (Дата обращения:

01.03.2017).

249. Оливье Пушар и Соня Фенацци. «Власть в Швейцарии исходит от народа»

[Электронный ресурс]. // Cайт новостей Швейцарии «Swissinfo».

Режим доступа: <http://www.swissinfo.ch/rus/detail/content.html?cid=36638106>

(Дата обращения 01.03.2017).

236

250. The European Citizens’ Initiative. Official register [Электронный ресурс]. //

Europa Website. Режим доступа: <http://ec.europa.eu/citizens-

initiative/public/initiatives/ongoing/details/2014/000002>. (Дата обращения:

01.03.2017).

251. Mum, Dad & Kids – European Citizens' Initiative to protect Marriage and Family

[Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим доступа:

<http://www.mumdadandkids.eu/> (Дата обращения: 01.03.2017).

252. Ban glyphosate and protect people and the environment from toxic pesticides

[Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим доступа:

<https://stopglyphosate.org/> (Дата обращения: 01.03.2017).

253. European Free Movement Instrument [Электронный ресурс]. // Initiative official

website. Режим доступа: <http://certeka.org/> (Дата обращения: 01.03.2017).

254. More than education - Shaping active and responsible citizens [Электронный

ресурс]. // Initiative official website. Режим доступа: <https://morethaneducation.eu/>

(Дата обращения: 01.03.2017).

255. People4Soil: sign the citizens' initiative to save the soils of Europe!

[Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим доступа:

<https://www.people4soil.eu/en> (Дата обращения: 01.03.2017).

256. Stop plastic in the sea [Электронный ресурс]. // Initiative official website.

Режим доступа:

<http://ec.europa.eu/citizens-i№itiative/public/initiatives/open/details/2015/000003>

(Дата обращения: 01.03.2017).

257. Stop vivisection [Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим

доступа: <http://www.stopvivisection.eu/> (Дата обращения: 01.03.2017).

258. One of us [Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим доступа:

(Дата обращения: 01.03.2017).

259. Right2water [Электронный ресурс]. // Initiative official website. Режим

доступа: <http://www.right2water.eu/> (Дата обращения: 01.03.2017).

237

260. О.А. Антонова о реализации гражданами права законодательной

инициативы [Электронный ресурс]. // Cайт электронной библиотеки Белорусского

государственного университета. Режим доступа:

<http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/29372/1/27_%D0%A2%D0%B8%D1%85%D

0%B8%D0%BD%D1%8F.pdf> (Дата обращения: 01.03.2017).

261. E-Petitions official website. URL: <https://petition.parliament.uk/> (Дата

обращения: 01.03.2017).

262. EU Referendum Rules triggering a 2nd EU Referendum [Электронный ресурс].

// E-Petitions official website. Режим доступа:

<https://petition.parliament.uk/petitions/131215> (Дата обращения: 01.03.2017).

263. Prevent Donald Trump from making a State Visit to the United Kingdom // E-

Petitions official website. URL: <https://petition.parliament.uk/petitions/171928> (Дата

обращения: 01.03.2017).

264. КПРФ «запускает» народную законодательную инициативу. Старт в

Свердловской области [Электронный ресурс]. // Cайт общероссийской

политической партии КПРФ. Режим доступа: <http://kprf.ru/rus_soc/75842.html>

(Дата обращения: 01.03.2017).

265. «Принято постановление об отказе в регистрации инициативной группы»

[Электронный ресурс]. // Официальный сайт партии «Единая Россия». Режим

доступа: <http://moscow.er.ru/news/2013/10/30/prinyato-postanovlenie-ob-otkaze-v-

registracii-iniciativnoj-gruppy/> (Дата обращения: 01.03.2017).

266. Путин В.В. «Демократия и качество государства» [Электронный ресурс]. //

«Коммерсантъ»: ежедневная общенациональная делова газета. Режим доступа:

<http://www.kommersant.ru/doc/1866753> (Дата обращения: 01.03.2017).

267. «Концепция формирования механизма публичного представления

предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-

телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве

Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс.

граждан Российской Федерации в течение одного года» [Электронный ресурс]. //

238

Интернет-портал Правительства Российской Федерации. Режим доступа:

<http://xn--80aealotwbjpid2k.xn--p1ai/docs/20405/> (Дата обращения: 01.03.2017).

268. Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным

(муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше

1.5 миллиона рублей [Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная

инициатива». Режим доступа: <https://www.roi.ru/759/> (Дата обращения:

01.03.2017).

269. Мой дом – моя крепость [Электронный ресурс]. // Портал «Российская

общественная инициатива». Режим доступа: <https://www.roi.ru/1016/> (Дата

обращения: 01.03.2017).

270. Инициатива против введения дополнительных налогов на покупки в

иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита

в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/6536/> (Дата обращения: 01.03.2017).

271. Ужесточить в Кодексе РФ об административных правонарушениях

наказание для водителей транспортных средств за нарушение Правил дорожного

движения в зоне железнодорожных переездов [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/21891/> (Дата обращения: 01.03.2017).

272. Отмена права приоритетного проезда всех автомобилей, кроме автомобилей

оперативных служб [Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная

инициатива». Режим доступа: <https://www.roi.ru/636/> (Дата обращения:

01.03.2017).

273. Об уголовной ответственности за незаконное обогащение чиновников и

иных лиц, обязанных представлять сведения о своих доходах и расходах

[Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная инициатива». Режим

доступа: <https://www.roi.ru/9376/> (Дата обращения: 01.03.2017).

239

274. Отменить закон о произвольных блокировках интернет-ресурсов от

02.07.2013 № 187-ФЗ (закон против Интернета) [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/4494/> (Дата обращения: 01.03.2017).

275. Внести изменения в Трудовой кодекс (ТК РФ), предусматривающие

проведение обязательной индексации заработной платы работников не реже

одного раза в год на уровне не ниже фактических размеров инфляции»

[Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная инициатива». Режим

доступа: <https://www.roi.ru/15227/> (Дата обращения: 01.03.2017).

276. Организовать «Зеленый щит» Москвы и Подмосковья в пределах 70 км от

МКАД, ограничив на этой территории вырубку леса [Электронный ресурс]. //

Портал «Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/22543/> (Дата обращения: 01.03.2017).

277. Оборудовать все железнодорожные переезды системами видеорегистрации

[Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная инициатива». Режим

доступа: <https://www.roi.ru/21892/> (Дата обращения: 01.03.2017).

278. Обязать Российский футбольный союз и Минспорт России проводить

рейтинговое интернет-голосование по кандидатурам на должность главного

тренера сборной России по футболу, а также по кандидатурам в состав сборной

РФ по футболу перед мировыми соревнованиями [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/14141//> (Дата обращения: 01.03.2017).

279. Запретить увеличение звука при рекламе на телевидении [Электронный

ресурс]. // Портал «Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/9132/> (Дата обращения: 01.03.2017).

280. Перечислять зарплату в банк, выбранный сотрудником, а не работодателем

[Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная инициатива». Режим

доступа: <https://www.roi.ru/13600/> (Дата обращения: 01.03.2017).

240

281. Постановка транспортного средства на учет в ГИБДД, снятие с учета,

выдача госномеров и другие регистрационные действия должны производится в

течение 1 часа [Электронный ресурс]. // Портал «Российская общественная

инициатива». Режим доступа: <https://www.roi.ru/3338/> (Дата обращения:

01.03.2017).

282. Упростить судебную процедуру сноса самовольных построек на

государственной (муниципальной) земле // Портал «Российская общественная

инициатива». URL: <https://www.roi.ru/20827/> (Дата обращения: 01.03.2017).

283. Разрешить изготавливать дубликаты государственных регистрационных

знаков в случаях утери или кражи [Электронный ресурс]. // Портал «Российская

общественная инициатива». Режим доступа: <https://www.roi.ru/3975/ > (Дата

обращения: 01.03.2017).

284. Введение в национальный календарь профилактических прививок

вакцинации против пневмококковой инфекции [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/18861/> (Дата обращения: 01.03.2017).

285. Реконструкция или строительство нового парадного фонтана на

Московской площади города Курска [Электронный ресурс]. // Портал

«Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/18861/> (Дата обращения: 01.03.2017).

286. Организовать пешеходный переход на пересечении улиц Удмуртской,

Буммашевской и Воткинского шоссе в городе Ижевске [Электронный ресурс]. //

Портал «Российская общественная инициатива». Режим доступа:

<https://www.roi.ru/18574/> (Дата обращения: 01.03.2017).

287. Ежемесячный прирост пользователей электронных госуслуг превысил два

миллиона человек [Электронный ресурс]. // Официальный сайт Министерства

связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Режим доступа:

<http://minsvyaz.ru/ru/events/36232/> (Дата обращения: 01.03.2017).

241

288. Утверждена концепция введения в России электронных паспортов

[Электронный ресурс]. // Официальный сайт Министерства связи и массовых

коммуникаций Российской Федерации. Режим доступа:

<http://minsvyaz.ru/ru/events/30485/> (Дата обращения: 01.03.2017).

289. Минкомсвязь России совместно с другими ведомствами представила новые

подходы к автоматизации процесса голосования [Электронный ресурс]. //

Официальный сайт Министерства связи и массовых коммуникаций Российской

Федерации. Режим доступа: <http://minsvyaz.ru/ru/events/32409/> (Дата

обращения: 01.03.2017).

290. Сбербанк в 2017 году запустит документооборот на основе blockchain

[Электронный ресурс]. // Газета «РБК». Режим доступа:

<http://www.rbc.ru/finances/19/01/2017/587de3d49a7947533915ad51> Дата

обращения: 01.03.2017).

291. Сделки с использованием технологии блокчейн [Электронный ресурс]. //

Портал Zakon.ru. Режим доступа:

<https://zakon.ru/blog/2016/11/22/sdelki_s_ispolzovaniem_tehnologii_blokchejn>

(Дата обращения: 01.03.2017).

292. Блокчейн: теперь в России [Электронный ресурс]. // Журнал «Форбс».

Режим доступа: <http://www.forbes.ru/biznes/335865-blokcheyn-teper-i-v-rossii>

(Дата обращения: 01.03.2017).

293. Сбербанк запустит документооборот на основе блокчейн [Электронный

ресурс]. // Журнал «Форбс». Режим доступа: <http://www.forbes.ru/news/337523-

sberbank-zapustit-dokumentooborot-na-osnove-blockchain> (Дата обращения:

01.03.2017).

294. Blockchain voting used by Danish political party [Электронный ресурс]. //

Cryptocoins news. Режим доступа: <https://www.cryptocoinsnews.com/blockchain-

voting-used-by-danish-political-party/> (Дата обращения: 01.03.2017).

242

295. Как голосование на блокчейне находит свое применение в политике и

бизнесе [Электронный ресурс]. // Портал Geektimes.ru. Режим доступа:

https://geektimes.ru/company/wirex/blog/281122/ (Дата обращения: 01.03.2017).

296. Блокчейн как инструмент электронной демократии. Эксперименты в

России, Украине, США, Великобритании. [Электронный ресурс]. // Сайт

РосКомСвобода. Режим доступа: https://rublacklist.net/16556/ (Дата обращения:

01.03.2017).

297. Достигнута договоренность о запуске e-Vox в Балте Одесской области

[Электронный ресурс]. // Портал Forklog.com. Режим доступа:

<http://forklog.com/dostignuta-dogovorennost-o-zapuske-e-vox-v-balte-odesskoj-

oblasti/> (Дата обращения: 01.03.2017).

298. НРД успешно протестировал прототип электронного голосования на

основе блокчейна [Электронный ресурс]. // Национальный расчетный

депозитарий. Режим доступа:

<https://www.nsd.ru/ru/press/pressrel/index.php?id36=628973> (Дата обращения:

01.03.2017).

299. Blockchain based voting system [Электронный ресурс]. // Портал Github.com.

Режим доступа: <https://github.com/dsx-tech/e-voting> (Дата обращения:

01.03.2017).

243

Приложение 1. Таблица сравнения особенностей конституционно-правового закрепления народной правотворческой инициативы в законодательстве зарубежных стран

Страна Уровень1 Конституционное закрепление

Количество подписей на общегосударственном

уровне Австрийская Республика О + 100 тыс.

Республика Албания О + 50 тыс.

Республика Аргентина О, Р, М + 1,5 %

Республика Беларусь О + 50 тыс., 150 тыс.2

Республика Болгария О, М + 50

Республика Боливия О - 20 %3

Федеративная Республика Бразилия

О, Р, М + 1 %

Республика Гватемала О + 5 тыс.

Федеративная Республика Германия

Р, М - -

Республика Гондурас О + 6 %

Республика Грузия О + 30 тыс.

Королевство Испания О + 500 тыс.

Итальянская Республика О + 50 тыс.

Республика Кабо-Верде О + -

Канада Р, М - -

Республика Кения О + 1 млн4

Республика Колумбия О, Р, М + 5 %

Республика Коста-Рика О + 5 %

Республика Кыргызстан О + 10 тыс., 300 тыс.5

Республика Либерия О + 10 тыс.

1 Прим.: О – общегосударственный, Р – региональный, М – местный. 2 Прим.: При поправках в Конституцию. 3 Прим.: При поправках в Конституцию. 4 Прим.: При поправках в Конституцию. 5 Прим.: При поправках в Конституцию.

244

Княжество Лихтенштейн О + 1 тыс, 3 тыс.6

Литовская Республика О + 50 тыс.

Республика Македония О + 10 тыс.

Мексиканские Соединенные Штаты

О, Р, М + 0,3 %

Федеративные Штаты Микронезии

О + 10 % от ¾ штатов7

Республика Молдова О + 200 тыс.8

Королевство Нидерландов О - 40 тыс.

Республика Палау О + 10 %

Республика Панама О + 20 %9

Республика Парагвай О + 2 %

Республика Перу О + 0,3 %

Республика Польша О + 100 тыс.

Португальская Республика О + 75 тыс.

Республика Румыния О + 100 тыс., 500 тыс.10

Республика Сан-Марино О - 60

Республика Сербия О, М + 30 тыс.

Соединенные Штаты Америки

Р, М - -

Республика Словения О + 5 тыс.

Республика Уругвай О + 10 %11

Финляндская Республика О + 50 тыс.

Республика Черногория О + 6 тыс.

Королевство Швеция Р, М - ≈ 10 %

Швейцарская Конфедерация О, Р, М + 100 тыс.

Республика Эквадор О, Р, М + 0,25 %

6 Прим.: При поправках в Конституцию. 7 Прим.: При поправках в Конституцию. 8 Прим.: При поправках в Конституцию. 9 Прим.: При поправках в Конституцию. 10 Прим.: При поправках в Конституцию. 11 Прим.: При поправках в Конституцию.

245

Приложение 2. Таблица сравнения особенностей конституционно-правового закрепления народной правотворческой инициативы на уровне субъектов Российской Федерации

Наименование субъекта РФ

Число подписей

Численность инициативной

группы

Срок сбора

подписей

Наличие специального

закона

Наименование

НПИ

Республика Алтай 3 тыс.1 - - - Правотворческая инициатива

Республика Башкортостан 15 тыс. 30 чел. 30 дней +

Гражданская законодательная инициатива

Республика Тыва 1 тыс. 10 чел. -. - Законодательная инициатива (граждан)

Удмуртская Республика 10 тыс. - - -

Законодательная инициатива (граждан)

Республика Хакасия 5 % - - - Народная

инициатива

Алтайский край 300 чел.2, 1% >2 45 дней +

Народная законодательная инициатива

Краснодарский край 10 тыс. - 1 месяц -

Гражданская инициатива

(коллективное обращение)

Красноярский край 5 тыс. 20 чел. 45 дней + Краевая народная

инициатива

Амурская область 1% 5 чел. - - Народная

правотворческая инициатива

Архангельская область 3 тыс. 30 чел. 60 дней +

Гражданская законодательная инициатива

1 При внесении поправок в Конституцию. 2 Прим.: 300 подписей должен собрать проект для подачи ходатайства о начале процедуры народной законодательной инициативы.

246

Астраханская область 1 тыс. - 1 месяц -

Законодательная инициатива (граждан)

Брянская область 3 тыс. 20 чел. 2 месяца - Народная

законодательная инициатива

Волгоградская область 10 тыс. 100+ чел. - +

Законодательная инициатива граждан

Иркутская область 2 тыс. 20 чел. 30 дней + Народная

правотворческая инициатива

Калужская область - - - -

Народная правотворческая инициатива

Калининградская область 7 тыс. 50 чел. 60 дней +

Гражданская законодательная инициатива

Кемеровская область - - - - Народная

инициатива

Кировская область 5 % - - -

Законодательная инициатива (граждан)

Костромская область 5 тыс. - - +

Законодательная инициатива граждан

Липецкая область 2% - - - Законодательная инициатива (граждан)

Магаданская область - - - -

Законодательная инициатива (граждан)

Нижегородская область 2 тыс. - - +

Законодательная инициатива граждан

Омская область 25 тыс., 50 тыс.3

- 3 месяца - Законодательная инициатива (граждан)

Пензенская область 5 тыс. 1+ 3 месяца -

Законодательная инициатива (граждан)

3 Прим.: При внесении поправок в Устав.

247

Ростовская область 20 тыс. 20 чел. 60 дней + Гражданская

инициатива

Свердловская область

10 тыс., 50 тыс.4

20 чел. - - Народная

законодательная инициатива

Смоленская область

10 тыс = устав 20 чел. 60 дней +

Законодательная инициатива (граждан)

Тамбовская область 1 тыс. 10 чел. 2 месяца +

Законодательная инициатива граждан

Тверская область 5 тыс. 50 чел. 60 дней + Законодательная инициатива граждан

Тульская область 25 тыс. - 6 мес. + Законодательная инициатива граждан

Томская область 1% 10 чел. 60 дней + Гражданская

законодательная инициатива

Тюменская область 3 тыс. 20+ чел. 60 дней +

Гражданская законодательная инициатива

Город Москва 50 тыс. 50 чел. 60 дней + Гражданская

законодательная инициатива

Еврейская автономная область

200 чел. 1+ - + Законодательная инициатива (граждан)

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра

20 тыс. = Устав - - -

Законодательная инициатива (граждан)

4Прим.: При внесении поправок в Устав.

248

Приложение 3. Проект Указа Президента Российской Федерации «О внесении

изменений в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О

рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской

Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная

инициатива»

Проект

Дата №

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ

В УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 4 МАРТА 2013 Г. № 183 «О РАССМОТРЕНИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНИЦИАТИВ, НАПРАВЛЕННЫХ ГРАЖДАНАМИ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСА «РОССИЙСКАЯ

ОБЩЕСТВЕННАЯ ИНИЦИАТИВА»

1. Внести изменения в Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2013, № 10, ст. 1019), изложив пункты 1, 13, 14 этого Указа в следующей редакции:

"1. Общественными инициативами считаются предложения граждан

Российской Федерации (далее – граждане) по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования и государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее – интернет-ресурс) и отвечающие установленным настоящими Правилами требованиям.

13. Уполномоченная некоммерческая организация принимает решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе в случаях, если:

249

а) общественная инициатива противоречит Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан;

б) общественная инициатива не содержит описания проблемы, либо в общественной инициативе не предложены варианты решения проблемы, либо предлагаемые варианты не обоснованы.

14. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:

а) не менее 50 тыс. голосов граждан – в поддержку инициативы федерального уровня;

б) не менее 10 тыс. голосов граждан – в поддержку инициативы регионального уровня;

в) не менее 3 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, – в поддержку инициативы муниципального уровня».

2. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Указом.

3. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Москва, Кремль Дата №

250

Приложение 4. Проект Федерального закона «О Российской гражданской законодательной инициативе»

Проект

дата №

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О РОССИЙСКОЙ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ

ИНИЦИАТИВЕ

Принят

Государственной Думой

Одобрен Советом Федерации

Статья 1. Понятие народной законодательной инициативы 1. Российская гражданская законодательная инициатива является формой

непосредственного народовластия, предусматривающей право граждан Российской Федерации на подачу инициатив, содержащих проект нормативного правового акта, для последующего их внесения решением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) в качестве законодательной инициативы (далее – гражданская законодательная инициатива).

251

Статья 2. Правовая основа Российской гражданской законодательной

инициативы Правовой основой Российской гражданской законодательной инициативы

является Конституция Российской Федерации и настоящий Закон. Статья 3. Общие принципы участия граждан в осуществлении гражданской

законодательной инициативы 1. Граждане участвуют в осуществлении гражданской законодательной

инициативы непосредственно и лично. 2. Участие граждан в осуществлении гражданской законодательной

инициативы является свободным, добровольным и равным. Какие-либо прямые или косвенные ограничения их прав в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств не допускаются.

Статья 4. Право граждан Российской Федерации на подачу гражданских

законодательных инициатив 1. Право на подачу гражданских законодательных инициатив принадлежит

группе граждан Российской Федерации в количестве не менее 100 тысяч человек, достигших возраста 18 лет, проживающих на территории Российской Федерации (далее – группа граждан).

2. Группа граждан реализует право гражданской законодательной инициативы путем направления в Совет Федерации гражданской законодательной инициативы для последующего ее внесения решением палаты в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательной инициативы.

3. Гражданская законодательная инициатива вносится путем направления ее в электронном виде с использованием интернет-ресурса «Российская гражданская законодательная инициатива» (далее – интернет-ресурс) при получении ею поддержки 100 тысяч граждан, достигших возраста 18 лет, обладающих активным избирательным правом, зарегистрированных в установленном федеральным законодательством порядке в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (далее – ЕСИА), при условии, если процедура регистрации сопровождалась предъявлением основного документа, удостоверяющего личность, и внесением информации о таком способе

252

установления личности в соответствующий регистр этой системы (далее - голосование).

4. Ответственность за проверку основного документа и удостоверение личности гражданина Российской Федерации, регистрируемого в ЕСИА, несут уполномоченные лица органов и организаций, осуществляющие регистрацию в указанной информационной системе.

5. Группой граждан могут быть внесены гражданские законодательные инициативы содержащие:

а) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов (далее - законопроекты);

б) законопроекты о внесении изменений в законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, о признании утратившими силу актов законодательства РСФСР, Российской Федерации либо законопроектов о признании недействующими на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;

в) поправки к законопроектам. Статья 5. Подача гражданской законодательной инициативы 1. Для внесения гражданской законодательной инициативы с

использованием интернет-ресурса гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, обладающий активным избирательным правом, зарегистрированный в установленном федеральным законодательством порядке в ЕСИА (далее – инициатор), при соблюдении условия, установленного частью 3 статьи 4 настоящего Закона, размещает гражданскую законодательную инициативу в электронном виде посредством заполнения формы на портале.

2. Инициатор при заполнении формы имеет право указать не более десяти человек, соответствующих требованиям части 1 настоящей статьи, которые образуют инициативную группу.

Члены инициативной группы обладают равными правами с инициатором за исключением отказа от размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе в соответствии с настоящим законом.

3. При заполнении формы на интернет-ресурсе инициатор должен приложить в электронном виде следующие документы:

а) текст гражданской законодательной инициативы; б) пояснительную записку; в) финансово-экономическое обоснование. 4. Содержание формы и порядок ее заполнения устанавливаются

Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего закона.

5. После заполнения и отправки формы гражданская законодательная инициатива в течение двух дней поступает в Правовое управление Аппарата

253

Совета Федерации для проведения предварительной экспертизы о соответствии Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, в том числе в области прав, свобод и законных интересов граждан, а также положениям настоящего закона.

Несоблюдение инициатором порядка заполнения указанной формы влечет за собой невозможность размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-портале в открытом доступе для голосования.

6. Инициатор вправе в течение 24 часов с момента заполнения им формы, указанной в части 1 настоящей статьи, отказаться от размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе.

7. В течение семи дней после поступления сведений Правовое управление Аппарата Совета Федерации должно провести соответствующую предварительную экспертизу и вынести решение о публикации или отказе в публикации гражданской законодательной инициативы на портале. Отказ в публикации гражданской законодательной инициативы на портале должен быть мотивированным и содержать конкретные причины такого отказа.

8. Отказ в публикации гражданской законодательной инициативы на портале не препятствует ее повторному внесению при условии устранения допущенных нарушений, являвшихся основаниями отказа.

9. В течение двух дней после вынесения положительного решения о публикации на портале происходит размещение гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе для голосования.

10. После размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе для голосования отказ инициатора от ее размещения не допускается.

Статья 6. Голосование по гражданской законодательной инициативе 1. Голосование за гражданскую законодательную инициативу,

размещенную на интернет-ресурсе в открытом доступе, проводится в течение года со дня ее размещения.

2. Голосование осуществляется посредством заполнения формы для голосования.

Содержание формы для голосования и порядок ее заполнения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

3. Система голосования с использованием интернет-ресурса организуется по принципу «один человек – один голос», при этом размещение проекта закона инициатором на портале в открытом доступе для голосования автоматически засчитывает его голос как один из 100 тысяч голосов в поддержку гражданской законодательной инициативы.

4. При проведении голосования обеспечиваются: а) тайна голосования; б) соблюдение законодательства о защите персональных данных;

254

в) возможность свободного использования гражданами интернет-ресурса для ознакомления с размещаемыми на нем в открытом доступе гражданскими законодательными инициативами, итогами голосования;

г) возможность голосования за гражданскую законодательную инициативу, размещенную в открытом доступе.

5. Если гражданская законодательная инициатива до истечения срока, установленного частью 1 настоящей статьи, набрала необходимое количество голосов граждан, то она направляется в Совет Федерации по достижении необходимого количества голосов граждан, за исключением случая, когда инициатор при заполнении формы, установленной частью 1 статьи 2 настоящего Закона, дал согласие на продолжение голосования до истечения срока, установленного частью 1 настоящей статьи.

6. Гражданская законодательная инициатива, за которую не проголосовало в срок, установленный частью 1 настоящей статьи, 100 тысяч граждан, считается неподдержанной и не подлежит направлению в Совет Федерации для ее внесения в качестве законодательной инициативы.

7. Подсчет подписей осуществляется на интернет-ресурсе в автоматическом режиме в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

8. Информация об итогах голосования не позднее одного рабочего дня со дня его завершения размещается на интернет-ресурсе, о чем в электронном виде в автоматическом режиме уведомляется инициатор.

9. Гражданская законодательная инициатива, за которую проголосовало в срок, установленный частью 1 настоящей статьи, не менее 100 тысяч граждан, не позднее одного рабочего дня со дня завершения голосования, а также информация об итогах голосования направляются в электронном виде в автоматическом режиме в Совет Федерации.

10. Общественная инициатива, направленная экспертной рабочей группой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» и соответствующая требованиям настоящего Закона, направляется в Совет Федерации без проведения голосования.

Статья 7. Агитация по гражданской законодательной инициативе 1. С момента размещения гражданской законодательной инициативы на

интернет-ресурсе для голосования в соответствии с частью 6 статьи 5 настоящего Закона до момента принятия решения Советом Федерации в соответствии с частью 4 статьи 8 настоящего Закона инициатором и инициативной группой может проводиться агитация по гражданской законодательной инициативе.

2. Агитация по гражданской законодательной инициативе может проводиться:

255

а) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

б) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

в) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

г) иными не запрещенными настоящим федеральным законом, иными федеральными законами методами.

2. Информация о гражданских законодательных инициативах, размещенных на интернет-ресурсе для голосования в соответствии с частью 6 статьи 5 настоящего Закона должна быть размещена государственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями на бесплатной основе.

3. Под государственными организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями в настоящем законе понимаются организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых являются государственные органы и организации и (или) которым за год, предшествующий дню размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе для голосования в соответствии с частью 6 статьи 5 настоящего Закона, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день размещения гражданской законодательной инициативы на интернет-ресурсе для голосования в соответствии с частью 6 статьи 5 настоящего Закона имеется доля (вклад) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации.

4. Информация о гражданских законодательных инициативах, размещенных на интернет-ресурсе для голосования в соответствии с частью 6 статьи 5 настоящего закона, должна даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. Не должна осуществляться дискриминация (умаление прав) инициатора и инициативной группы.

Статья 8. Подготовка гражданской законодательной инициативы к

рассмотрению Советом Федерации 1. Гражданская законодательная инициатива в течение трех рабочих дней со

дня ее поступления в Совет Федерации направляется председателем Совета Федерации для подготовки заключения (заключений) в профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для проведения правовой и лингвистической экспертиз.

256

Профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, в который гражданская законодательная инициативы была направлена для подготовки заключения (заключений), является ответственным за подготовку гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации.

2. В процессе подготовки заключения (заключений) и проведения правовой и лингвистической экспертиз профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, а также Правовое управление Аппарата Совета Федерации должны содействовать инициатору в подготовке гражданской законодательной инициативы в соответствии с требованиями к подготовке законопроекта, поправки к законопроекту, установленных законодательством Российской Федерации.

3. Заключение (заключения) профильного комитета (профильных комитетов) Совета Федерации, правовая и лингвистическая экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации, а также иные действия по подготовке гражданской законодательной инициативы в соответствии с требованиями к подготовке законопроекта, поправки к законопроекту, установленными законодательством Российской Федерации, должны быть подготовлены и согласованы с инициатором не позднее тридцати рабочих дней со дня их поступления в Совет Федерации.

4. По окончанию указанных в части 3 настоящей статьи действий профильный комитет (профильные комитеты) Совета Федерации, ответственный за подготовку гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации, направляет ее на рассмотрение Советом Федерации.

Статья 9. Рассмотрение гражданской законодательной инициативы Советом

Федерации 1. Рассмотрение на заседании Совета Федерации гражданской

законодательной инициативы начинается с доклада инициатора, а также председателя профильного комитета, ответственного за подготовку гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации. При наличии заключения на гражданскую законодательную инициативу или официального отзыва о гражданской законодательной инициативе Правительства Российской Федерации слово для его оглашения может быть предоставлено представителю Правительства Российской Федерации.

2. Право присутствовать на заседании Совета Федерации при рассмотрении гражданской законодательной инициативы принадлежит инициатору, а также инициативной группе.

3. В случае неявки или отказа представлять проект закона на заседании областной Думы лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, докладчиком является председатель профильного комитета, ответственного за подготовку гражданской законодательной инициативы к рассмотрению Советом Федерации.

257

4. Решение о внесении в Государственную Думу гражданской законодательной инициативы и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при ее рассмотрении Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. В случае прекращения (досрочного прекращения) полномочий члена Совета Федерации, назначенного представителем Совета Федерации при рассмотрении Государственной Думой законопроекта, поправки к законопроекту, по предложению комитета Совета Федерации, ответственного за подготовку проекта соответствующего постановления Совета Федерации, вопрос о назначении нового представителя Совета Федерации включается в повестку дня заседания Совета Федерации.

5. Гражданская законодательная инициатива, соответствующее постановление Совета Федерации и документы, предусмотренные в соответствии с требованиями к подготовке законопроекта, поправки к законопроекту, установленными законодательством Российской Федерации, направляются в Государственную Думу.

6. Постановление Совета Федерации не позднее 24 часов с момента его принятия направляется инициатору.

Статья 10. Рассмотрение гражданской законодательной инициативы в

Государственной Думе и Совете Федерации 1. Рассмотрение гражданской законодательной инициативы в

Государственной Думе и Совете Федерации производится в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Инициатор и инициативная группа имеют право участвовать и незамедлительно получать информацию о ходе рассмотрения гражданской законодательной инициативы.

Статья 11. Вступление в силу настоящего Федерального закона 1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального

опубликования.

Президент

Российской Федерации Москва, Кремль Дата №