1

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ – ОСНОВАСТАЛОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ

Матеріали щорічної Всеукраїнської науково-практичноїконференції за міжнародною участю

(Київ, 16 травня 2014 р.)

У двох томах

За науковою редакцією Ю. В. Ковбасюка,К. О. Ващенка, С. В. Загороднюка

Київ2014

Том 2

2

© Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2014

УДК 352/353(477)(063) М65

Схвалено Вченою радою Національної академіїдержавного управління при Президентові України

(протокол № 211/4-5 від 24 квітня 2014 р.)

Зареєстровано в Міністерстві юстиції України(свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу

масової інформації серії КВ № 15826-4298Р)

Місцеве самоврядування – основа сталого розвитку України : матеріалищоріч. Всеукр. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 16 трав. 2014 р.) :у 2 т. / за наук. ред. Ю. В. Ковбасюка, К. О. Ващенка, С. В. Загороднюка. – К. :НАДУ, 2014. – Т. 2. – 288 с.

У матеріалах Всеукраїнської науково-практичної конференції за міжнародноюучастю “Місцеве самоврядування – основа сталого розвитку України” вміщено тезивиступів її учасників, в яких викладено результати аналітичного осмислення актуаль-них питань державної політики щодо сталого розвитку України та функціонуванняінституту місцевого самоврядування як основи такого розвитку. У другому томі особ-ливу увагу приділено ролі органів місцевого самоврядування в розвитку соціальногодіалогу; зміцненню системи моніторингу та оцінювання державної політики, про-грам і проектів; формуванню солідаризму як ідеологічного концепту.

Призначені для наукових, науково-педагогічних працівників, теоретиків і прак-тиків державного управління, а також усіх, хто цікавиться питаннями місцевого само-врядування.

УДК 352/353(477)(063)

Матеріали публікуються в авторській редакції зі збереженням стилістики, орфографії та пунктуації.

Матеріали науково-практичної конференції видаються за фінансової підтримкиПредставництва Фонду Ганса Зайделя в Україні

М65

3

РОЛЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯУ РОЗВИТКУ СОЦІАЛЬНОГО ДІАЛОГУ (секція 4)

К.О.Ващенко,доктор політичних наук,старший науковий співробітник,перший віце-президент НАДУ

Актуальні питання реформування місцевого самоврядування в Україні

Інтеграція України в європейські структури передбачає розробку такої моделі регіональногоуправління, яка відповідає принципам політики Євросоюзу та загальній практиці міжрегіо-нальної співпраці.

Процес становлення України як демократичної, правової і соціальної держави, насампе-ред, передбачає налагодження ефективної взаємодії органів виконавчої влади, органів місцевогосамоврядування із структурними утвореннями політичних партій та інститутами громадянсь-кого суспільства. Така взаємодія повинна базуватися на партнерстві, взаємозацікавленості удосягненні цілей, пов’язаних з процесом демократизації усіх сфер державного управління ісуспільного життя, соціально-економічним і духовним прогресом, всебічним забезпеченнямзахисту прав і свобод людини та громадянина.

Місцеве самоврядування зосереджує в собі політичні, економічні, духовно-моральніцінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку.

Через місцеве самоврядування найповніше можна реалізувати ідею здійснення влади на-родом безпосередньо, розв’язати важливі питання взаємодії держави, територіальних громад,людини.

Розвиток місцевого самоврядування тісно пов’язаний з розвитком демократії. Взагалірозвинене місцеве самоврядування є проявом демократії в країні, зокрема так званої “партси-пативної демократії” (від англ. participate – брати участь). Це одна з найефективніших формдемократії, яка передбачає, зокрема, активну участь громадськості в процесах державного уп-равління та діяльності місцевого самоврядування.

Розвиток місцевої громади та її поліпшення – це продукт участі та роботи самих грома-дян. Іншими словами: ефективність вирішення місцевих проблем значно підвищується, якщо вцьому процесі беруть добровільну участь і пересічні громадяни. Зарубіжний і вітчизняний досвідсвідчить про те, що без участі громадян регіональна політика перетворюється в байдуже “уп-равління територіями”.

Розвиток громади розглядається вченими як стратегія вирішення соціальних проблем. Цястратегія допомагає налагодити людям стосунки на основі довіри, взаєморозуміння та співпраці.

Вже можна впевнено говорити про те, що державна політика дозволяє розвиватись тимгромадам, які реально прагнуть цього, здатні організовуватись, усвідомлюють свої потреби,права та обов’язки, мають фактичних, а не формальних лідерів. На фоні загальних тенденційдецентралізації громадського та соціального розвитку в Україні, розширення повноваженьмісцевого самоуправління територіальні громади перебувають у центрі уваги держави дедалічастіше, яскравіше проявляється значення ступеню їх самодостатності, самосвідомості, умін-ня врядувати на своїх територіях та мобілізуватись на вирішення проблем місцевого розвитку.

Громада завжди впливає на формування суспільної свідомості. Відповідно до українськоїсоціологічної традиції громада є центральним осередком соціального життя.

Самоврядування буде ефективним тільки тоді, коли буде існувати свідома громада, якабуде здатна ставити питання розвитку територій, знаходити шляхи їх розв’язання самостійноабо через кооперацію із сусідами.

Форми взаємодії влади з громадськістю вже використовуються в Україні, але не в усіхмістах і не завжди і до того ж потребують вдосконалення.

4

Зміщення центру ваги системи управління на регіональний рівень, оновлення змісту діяль-ності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зміцнення їх авторитету –ось ті ключові орієнтири, від досягнення яких залежить ефективність демократичної, децент-ралізованої влади.

Ефективне державне управління, зорієнтоване на надання якісних послуг громадянам,неможливе сьогодні без розвитку лідерських навичок вищих керівних кадрів державної служ-би та посадових осіб місцевого самоврядування, бо саме вони мають забезпечувати належнудіяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Підвищення громадської активності та нові підходи до підготовки посадовців мають сфор-мувати наступну модель: влада через консультації із громадськістю визначає пріоритети і за-дачі, разом, знов-таки через консультації, визначають шляхи їх розв’язання. Досвід, професіо-налізм і ділові якості посадовця – на службу громаді.

До виборів на посади керівників місцевого самоврядування мають допускатися претен-денти, які мають належну освіту і кваліфікацію, навіть певну довідку про стан здоров’я, тобтоособи, які можуть взяти на себе відповідальність за довіру, яку їм надає громада, і ефективновиконувати посадові обов’язки протягом усієї каденції.

Влада і громадськість мають нести солідарну відповідальність за долю країни, тому пи-тання пошуку оптимальних шляхів їх взаємодії є надзвичайно актуальним.

Управління державою XXI ст. фокусується на запровадженні демократичних інститутів,електронного уряду, партнерства заради демократії та розвитку, інноваціях і якості, забезпе-ченні відкритого й прозорого врядування. Основна суть змін управління державою полягаєуформуванні системи нових суб’єктів управлінської автономії в державі – органів місцевогосамоврядування. Завдяки цьому виникає можливість досягти якісно нового рівня ефективностіуправлінського процесу.

Серед домінуючих векторів трансформації місцевого самоврядування в Україні варто ви-окремити: удосконалення, уніфікацію та стандартизацію механізмів підготовки, перепідготов-ки, підвищення кваліфікації та стажування кадрів служби в органах місцевого самоврядуван-ня; інституціоналізацію професійної етики посадових осіб, правове забезпечення якісно ново-го механізму надання послуг населенню висококваліфікованими професійними управлінцями.

Базовим принципом для органів місцевого самоврядування має бути не постійне наданнясоціальної підтримки, а забезпечення вжиття випереджувальних заходів із недопущення зубо-жіння, безробіття, втрати здоров’я тощо шляхом стимулювання розвитку людей, підвищенняїхньої ролі в суспільстві, розширення можливостей вибору способу життя, можливостей прий-няття рішень щодо своєї долі, але водночас і посилення відповідальності за прийняте рішеннята його виконання.

На разі в Україні ініційовано реформу місцевого самоврядування та територіальної органі-зації влади. Кінцевим результатом реформи має стати зміцнення економічного потенціалу тери-торіальної громади та створення дієздатних органів місцевого самоврядування, спроможних своє-часно та якісно вирішувати проблеми місцевого значення та задовольняти потреби населення.

Список використаних джерел1. Національна стратегія децентралізації та реформи місцевого самоврядування в Україні

на 2010-2013 роки [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.csi.org.ua/www/?p=24192. Концепція реформування місцевого самоврядування татериторіальної організації вла-

ди в Україні. Проект [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://civil-rada.in.ua/?p=4773. Розвиток місцевого самоврядування: нові підходи та пріоритети [Електронний ресурс]. –

Режим доступу : http://old.niss.gov.ua/book/Varnalij/08.pdf

http://www.csi.org.ua/www/?p=2419http://civil-rada.in.ua/?p=477http://old.niss.gov.ua/book/Varnalij/08.pdf

5

М.М.Білинська,доктор наук з державного управління,професор, професор кафедри державногоуправління і менеджменту, віце-президент,заслужений працівник освіти України

Особливості впровадження змін у сучасній практиці державного управління

У середовищі державного управління керівники усіх організаційних рівнів потребуютьнабуття вмінь та навичок роботи в умовах змін, розроблення стратегій ефективної діяльності,управління персоналом під час організаційних перетворень, запровадження систем управлінняякістю та формування високого рівня організаційної культури [1, с. 33–34].

Існують різні підходи до проведення таких змін. Серед вітчизняних науковців досліджен-ням питань класифікації методів та способів управління змінами в організації займаютьсяТ.Бауліна, Д.Воронков, Г.Жаворонкова, Л.Скібіцька, І.Новаківський. Особливості управліннязмін з врахуванням питань мотивації вивчають Г.Тарасюк Г.Осовська та А.Осовський. Своїдослідження вони проводять на основі моделей, запропонованих зарубіжними вченими.

Особливості управління змінами в організації досліджено такими зарубіжними вченимияк П.Друкер та І.Ансофф, які запропонували в своїх працях різні системи адміністративноїпідтримки змін, винагород і контролю, подолання індивідуального та групового опору змінам.А дослідники Дж.Харрингтон, Дж.Дак, Х.Рамперсад, К.Левін, Л.Грейнер, А.Клейнер та Ш.Ро-бертс визначили етапність процесу управління змінами.

Жодна з організацій не має імунітету проти змін, що відбуваються. І єдиний вихід – виро-бити механізм постійного моніторингу за динамікою зовнішніх і внутрішніх чинників і вчас-ного пристосовування до змін.

Потреби в організаційних змінах зумовлюються необхідністю розв’язання складних страте-гічних проблем підтримки функціонування й розвитку органу державної влади (див. таблицю).

Фактори складності проблем управління змінами

Складні проблеми рідко існують ізольовано. Досить часто їх зв’язок виявляється лишепісля того, як реалізовані рішення несподівано породжують нові проблеми. Тому часто управ-лінцю доводиться працювати в системі причинно-наслідкових мереж, водночас враховуючибагато факторів і застосовуючи багатокритеріальні підходи. Нерідко державне управління маєздійснюватись за слабкими сигналами, коли проблеми є прихованими (відчуваються, але наяв-ної інформації для їх структуризації та опрацювання недостатньо), а наслідки управлінськихдій – важкопрогнозованими. Складність є категорією не тільки об’єктивною, а й значною міроюсуб’єктивною, тому слід розглядати й суб’єктивний фактор складності управління стратегічни-ми змінами.

По-перше, на вибір стратегічних рішень значно впливає відношення управлінців як осо-бистостей з різними психофізіологічними характеристиками до невизначеності. Людина, якамає високий ступінь терпимості до двозначності, може розглядати деяку ситуацію як меншскладну та невизначену, ніж людина, яка менш терпимо ставиться до двозначності. Для органі-зації зовнішнє середовище є головним джерелом невизначеності, тому від того, наскільки адек-ватно управлінцями сприймаються фактори оточення, залежить якість стратегічних змін.

Фактори об’єктивної складності проблем управління змінами Фактори суб’єктивної складності проблем управління змінами

ÿ комплексність (багато елемент-ність); ÿ множинність взаємозв’язків (часто сітьова взаємодія); ÿ слабка формалізованість; ÿ недостатність інформації для структуризації проблем; ÿ складнопрогнозованість наслідків вирішення проблем; ÿ неявність (імпліцитність) багатьох проблем та

необхідність виявлення їх за слабкими сигналами

ÿ неоднозначність сприйняття складності та ризиків різними людьми; ÿ відмінності в когнітивних здібностях людини до

засвоєння знань; ÿ відмінності у професійній підготовці та кваліфікації; ÿ відмінності в системі цінностей та професійній

ментальності

6

По-друге, однією з базових складових управління змінами є стратегічне знання, яке, зокре-ма, включає необхідні факти, аргументи, тенденції, підходи. Проте, людська здатність “знати”(когнітивна здатність) має обмеження, пов’язані, насамперед, з “недостатністю” пам’яті, немож-ливістю обробити великий обсяг інформації у заданий час і використати весь доступний обсягданих. Тому реально людина зосереджується лише на ключових змінних, які є найважливішими.

Основні моменти, що потребують уваги з погляду забезпечення ефективності управліннязмінами:

1) недостатність розглядання процесу змін лише як послідовності формально-аналітич-них процедур;

2) необхідність урахування багатьох факторів вибору, пов’язаних з перебігом складнихпроцесів змін і розвитку в соціальних утвореннях;

3) неоднозначність сприйняття складності людиною, що залежить не тільки від її психо-фізичних якостей і когнітивних здатностей, а й від професійної підготовки і кваліфікації;

4) вплив на вибір альтернатив розв’язання проблем не тільки раціонально-аналітичнихфакторів, а й системи цінностей управлінця.

Важливим аспектом управління змінами є стратегічне мислення, яке виконує роль своє-рідного “агента змін”, коли воно сформовано й може впливати на діяльність людей в органі-зації, на створення сприятливого ставлення персоналу до здійснення стратегічних змін. Пере-важна увага при здійсненні змін приділяється людському фактору. Так, А.Джадсон у кожнійфазі процесу розглядає передбачувані реакції на зміни й можливі методи зниження опору, якіможуть застосовуватись агентами змін. На його думку, майбутній опір може долатися такимиальтернативними засобами, як винагороди, укладення договорів з провідними фахівцями, пе-реконання. Т.Гальпін, наприклад, підкреслює важливість урахування організаційної культури,яка, зокрема, виражається в правилах, політиці організації, її традиціях, нормах, церемоніях,способах визнання заслуг. А.Арменакіс акцентує на належній підготовці планованих змін длямінімізації опору й звертає увагу на необхідність доведення до членів організації чіткої програ-ми змін у вигляді спеціального послання. Для ефективності таке послання має включати п’ятьобов’язкових елементів:

1) невідповідність (чому потрібні зміни);2) сильні сторони (потенціал для успішних змін);3) зацікавленість (вигоди для організації та кожного);4) принципова підтримка тих, на кого зміни впливають;5) доречність змін для розв’язання ключових проблем організації.Логіка такого підходу змушує людей по-іншому ставитися до впроваджуваних змін, пере-

творюючи їх на агентів цих змін.Значну увагу А.Арменакіс приділяє стратегії впливу, яка включає:– мотивуючу комунікацію (виступи агентів змін, публікації статей і листівок у офіційних

виданнях установи);– активізацію участі тих, кого стосуються зміни (перенавчання, підвищення кваліфікації,

участь у прийнятті рішень);– практичний менеджмент персоналу (підбір, оцінка виконання, заохочення, програми

навчання та розвитку);– символічну діяльність (традиційні обряди, ритуали, церемонії);У процесі здійснення змін в органі державної влади можна виділити два аспекти:1) поведінковий – пов’язаний з позиціями, ставленнями, уявленнями, поведінкою праців-

ника в органі, тобто з його організаційною ментальністю;2) організаційно-управлінський, який визначає модель реакції організації на зміни.Основоположним фактором успіху змін є сприйняття їх персоналом органу державної

влади. Зміни неминучі, але вони рідко сприймаються без протестів. Опір змінам – звичайналюдська реакція. Причин цьому багато і їх часто важко визначити. Однак, незважаючи на те, чиє опір відкритим, чи таємним, його потрібно сприймати, як матеріал для подальшого розвитку.Часто керівники навіть не знають про причини виникнення опору. Тому значна увага під часаналізу моделей змін приділяється дослідженню поведінки людини й ролі лідера в процесах пе-ретворень, технології здійснення змін, яка б полегшувала їх рух через опір людей [2, с. 53–54].

7

Будь-які нововведення містять певну невизначеність для працівників, оскільки пов’язаніз можливим переглядом функцій, ролі, статусу, умов роботи, виробничих відносин тощо. Люди,підвладні організаційній інерції, прагнуть до збереження свого статус-кво, що призводить допротидії змінам. З проблемами впровадження змін у в органах державної влади, як і в будь-яких організаціях, тісно пов’язаний фактор опору. Серед численних причин опору змінам усфері державного управління можна назвати такі основні:

– економічні – загроза втрати чи зменшення матеріальних благ (надбавок, премій) абовтрати роботи взагалі;

– внутрішньополітичні – загроза втрати набутого статусу, престижу, впливу на процеси ворганізації, обмеження свободи дій; ототожнення змісту змін з самими ініціаторами змін, якіне мають достатньої довіри;

– технічні – відмова від звичних професійних знань, вмінь і навичок та оволодіванняновими технологіями, процедурами, методами роботи, стандартами, правилами; вірогідністьвтрати звичного робочого місця, налагодженого робочого комфорту;

– культурні – відмова від усталених цінностей, традицій, норм життя й поведінки;– інформаційно-організаційні – відсутність повної і доступної інформації про заплано-

вані зміни; недостатнє залучення персоналу до планування й здійснення змін;– психологічні – прагнення до стабільності і природна інерція людини як біологічної си-

стеми, побоювання невідомого й надання переваги звичному, потреба в гарантіях, загроза со-ціальному комфорту на робочому місці, відторгненість від перетворень, брак ресурсів часу узв’язку з перевантаженістю поточними справами.

Основними шляхами подолання опору стратегічним змінам у державному управлінні є:– наявність чіткої програми змін, яка доводить їх необхідність і вигідність;– пропагування у забезпечення привабливості концепції змін серед колективу;– формування команди прихильників змін, системи цільового заохочення й мотивування

людей до нововведень;– досягнення компромісів з тими провідними працівниками, становище яких втрачає

стабільність, визначення їх нових ролей;– оприлюднення покрокових досягнень та інформування організації про кращих рефор-

маторів та їх команди;– створення середовища терпимості до окремих невдач;Для того щоб зміни були ефективними, необхідно розв’язати три основні проблеми, ско-

риставшись такими рекомендаціями:1. Для розв’язання проблем опору необхідно створити у виконавців мотивацію до змін че-

рез створення умов, за яких поведінка виконавців природним чином буде відповідати меті змін.2. Проблеми контролю можуть бути вирішені за рахунок розробки організаційного меха-

нізму контролю на перехідний період.3. Подолання проблем влади лежить в такому формуванні політичної динаміки змін, при

якому центр влади надає підтримку змінам, а не блокує їх.Всі ці рекомендації деталізуються у певні дії, що являють собою заходи у вигляді набору

послідовних етапів. У процесі змін ключова роль відводиться лідеру, компетентність і рішучістьякого мобілізує колектив. Основою нормального сприйняття й успішного здійснення змін єпостійне навчання й розвиток персоналу, виховання почуття нового й прагнення до постійноговдосконалення. Ефективне управління змінами є одним зі складних, але водночас необхіднихзавдань державного управління. Воно більшою мірою орієнтоване не на вирішення існуючихпроблем, а на використання наявних можливостей і переваг установи. Інакше кажучи, управ-ління організаційними змінами має здійснюватися на засадах адаптивного підходу, який перед-бачає використання як бази організаційних змін існуючого потенціалу та виявлення його неза-діяних резервів [3, с. 80].

Зрештою, зміни – це процес тривалий. За умови наявності динамічного оточення, в якомуфункціонує система державного управління, зміни закріплюються і постійно потребують оцін-ки, що веде до подальшого усвідомлення невідповідності між тим, що система державногоуправління робить в певний момент часу, і тим, що вона повинна була б робити. Таким чиномпроцес змін реініціюється.

8

Список використаних джерел1. Адизес И. Управляя изменениями: как эффективно управлять изменениями в обществе,

бизнесе и личной жизни / И. Адизес. – СПб. : Питер, 2008. – 224 с.2. Безверхнюк Т. М. Європейські стандарти врядування на регіональному рівні : моногра-

фія / Т. М. Безверхнюк, С. Є. Саханенко, Е. Х. Топалова ; за заг. ред. Т. М. Безверхнюк. – Одеса :ОРІДУ НАДУ, 2008. – 328 с.

3. Шаров Ю. П. Стратегічне планування в муніципальному менеджменті: концептуальніаспекти : монографія / Ю. П. Шаров. – К. : УАДУ, 2001. – 302 с.

П.П.Петровський,доктор наук з державного управління,професор, завідувач кафедри державногоуправління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ

Проблема суб’єктності місцевого самоврядуванняв контексті модернізаційних викликів сьогодення

Вельми актуальною темою сьогодення є розвиток місцевого самоврядування та наданнябільших повноважень місцевим громадам. Такий акцент визначається наданням місцевому само-врядуванню функції механізму місцевого розвитку та всієї України. Якраз тому з цієї проблема-тики проводяться різні заходи від конкурсів студентських робіт до форумів фахівців-практиківта теоретиків. Безсумнівно, проблематика варта такої особливої уваги суспільства, а також потре-бує змістовного теоретико-методологічного аналізу. Такий аналіз в контексті науки державногоуправління має включати декілька взаємодоповнюючих аспектів, а саме:

визначення демократичного потенціалу основних концепцій місцевого самоврядуваннята можливостей їх застосування в процесі реформування влади в сучасній Україні; розкриттяособливостей поєднання легальності та легітимності (закону та права) в діяльності органівмісцевого самоврядування; врахування взаємодії органів місцевого самоврядування, органівсамоорганізації населення та спонтанної активності громадян; дотримання принципу субсиді-арності, що у форматі нашого розгляду забезпечує розгляд і вирішення проблем місцевого зна-чення починаючи з базового рівня активності громадян до органів самоорганізації населеннята з наступним переходом на рівень компетенції органів місцевого самоврядування тощо.

На нашу думку, вирішення більшості із вказаних проблем, так само як і розширення сфе-ри діяльності місцевого самоврядування своїм вихідним положенням торкається теоретичноїпроблеми суб’єктності, що має досить широкий контекст. Останній необхідно розкривати ізврахуванням історії становлення соціальної та політичної свободи, а також ґенези теоретико-філософського розкриття змісту суб’єктності від підкорення підданого до суверенного суб’єкта[2, с. 160]. Суверенність або свобода (непідкорення) суб’єкта розкривається у філософії черезтакі інтелектуальні якості особи як усвідомленість меж своєї діяльності, значення критичногомислення тощо. За І.Кантом суб’єкт повстає в сучасному значенні родової індивідуальності, щовільно покладає власний ряд причинності і своєю продуктивною здатністю судження формуєновий світ предметності і надає йому суб’єктивний сенс. Якраз така єдність протилежностей(дійсного й мислимо продукованого, мислимого й предметного) притаманна цілепокладаючійдіяльності людини. Вона набуває особливих форм у соціально-політичному вимірі сьогоденняіз зверненням до громадянського суспільства та забезпеченням його участі в місцевому само-врядуванні.

Подібна суперечність відтворюється вже у конституційному визначенні місцевого само-врядування, оскільки, з одного боку, стверджується, що це право територіальної громади само-стійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та чинних законів України,а з іншого – це форма публічної влади, що реалізується специфічними суб’єктами – територі-альними колективами і сформованими ними органами Конституція [3, ст. 140]. У вказаних ви-значеннях номінальна суперечність простежується між первинним суб’єктом місцевого само-врядування, основним носієм його функцій і повноважень – територіальною громадою та її

9

представницькими органами – радами. Власне номінальність суперечності досить часто закін-чується реальними колізіями та конфліктами коли втрачається розуміння домінування інтересівгромади на користь ради, її виконавчих органів чи окремих представників. Не до кінця по-слідовно проводиться і положення про те, що права громади і громадян є базовим щодо рад іінших органів самоорганізації населення.

Розкриття суб’єктності місцевого самоврядування дотичне до юридичної проблеми право-суб’єктності, що фіксує юридично закріплене право суб’єкта на певні дії. Теоретико-методоло-гічний підхід з позицій державного управління суттєво відрізняється від юридичного, оскількисуб’єктність місцевого самоврядування (особливо спонтанні прояви активності громадян) не-можливо однозначно звести до інституційно заданих норм і правил. Якщо органи місцевогосамоврядування мають спеціальну правосуб’єктність, що регламентується нормативно-право-вими актами, зокрема статутом відповідної ради, то громада та її окремі представники маютьзагальну правосуб’єктність, що за визначенням включає інший, ширший формат прав і обов’язків.Тут доречно навести слова П.Розанвалона про те, що тепер “завершується двохсотлітній осново-положний період, протягом якого розбудова політичної сфери розглядалася здебільшого в її інсти-туціональному аспекті” [4, с. 247]. Власне така загальна правосуб’єктність активної громади ви-водить нас на розуміння первинності прав громадян і юридичне внормування їх свобод.

У контексті визначеної теми необхідно провести лінію відмінності між суб’єктом місце-вого самоврядування і конституційно ствердженою нормою “народ є джерелом влади”. Останняцілком планомірно шляхом представницької демократії може перерости у проголошену від іменінароду тотальність закону, що досягається формально ствердженою та фактично відчуженоюволею електорату. На відміну від абстрактного визначення джерела влади, суб’єкт влади характе-ризує значно інший підхід, коли громадяни (народ) є носієм права і можуть безпосередньовпливати на вирішення конкретних питань місцевого значення).Суб’єктність місцевого само-врядування видозмінюється відповідно до рівня його здійснення. Так, орган місцевого само-врядування як інституційно визначена (легальна) установа влади зобов’язана чинити відповід-но до приписів законів, за імперативом “можна тільки те, що дозволено законом”. Водночасгромада в якості джерела і первинного суб’єкта влади та носія приватного права може діяти запринципом “дозволено все, що не заборонено законом”. Останній суттєво змінює діяльністьгромади, надає їй статус самодостатності й повної суверенності.

Традиційно суб’єктність громадянського суспільства розкривається через “громадськийпростір” [1, с. 81]. На сьогодні для українського суспільства гостро стоїть питання відновленнясоціального простору як простору свободи й відповідальності. На нашу думку, громадськийпростір можна стабілізувати шляхом розширення простору свободи первинних суб’єктів полі-тики, тобто громадян, їх об’єднань та органів місцевого самоврядування. Зрозуміло, що такийшлях – це заперечення уніфікації суспільства, його надмірної інституціалізації та поширенняпатерналістського ставлення громадян до держави. Розширення простору свободи суспільствав контексті розвитку місцевого самоврядування є реалізацією демократичного врядування тадосить повно окреслюється принципом субсидіарності. Останній необхідно трактувати як за-безпечення повноти суб’єктності (свободи і відповідальності) на первинному рівні суспільно-владних відносин, тобто ствердження мінімального можливого рівня вирішення місцевих пи-тань та делегування повноважень з їх вирішення на більш високий рівень лише у випадку явноїефективності такого делегування. Це трактування принципу субсидіарності не повністювтілюється у таких декларованих раніше максимах як “близькість влади до громади” чи “при-язна адміністрація”, оскільки у них основний зміст залишається авторитарним і зводиться додобрих намірів влади (в тому числі й органів місцевого самоврядування) рахуватися з думкамита інтересами громади й окремих громадян. Іншими словами, вказаний принцип вимагає щобгромадськість реалізовувала своє право бути справжнім суб’єктом соціальних змін насампередна місцевому рівні вирішення конкретних життєвих питань.

Список використаних джерел1. Бек Ульрих. Влада і контрвлада у добу глобалізації. Нова світова політична економія /

Ульрих Бек ; пер. з нім. О. Юдіна. – К. : Ніка-Центр, 2011. – 408 с.

10

2. Європейський словник філософій : Лексикон неперекладностей : пер. фр. – Том пер-ший. – Вид. друге, виправл. – К. : Дух і літера, 2011. – 576 с.

3. Конституція України [Електронний ресурс] : прийнята 28 черв. 1996 р. – Режим досту-пу : www.rada.kiev.ua

4. Розанвалон П’єр. Демократична легітимність. Безсторонність, рефлективність, набли-женість / П’єр Розанвалон ; пер. з фр. Євгена Марічева. – Вид. дім “КМА”, 2009. – 287 с.

І.Ф.Надольний,доктор філософських наук, професор,професор кафедри філософії та методологіїдержавного управління НАДУ

Науковий світогляд – теоретична основа модернізації екологічної освіти

Актуальність наукових досліджень у сфері духовної життєдіяльності суспільства детермі-нована динамічними змінами соціально-економічної, політичної та духовної складової громадян-ського суспільства на шляху пошуків та реалізації нових модернізацій у розвитку продуктив-них сил, поліпшення добробуту, якісного вектора духовності та соціально-ціннісних орієнтаційсуб’єктів суспільного виробництва. Тут важливо виокремити зростаючу роль світоглядних орієн-тирів у дедалі зростаючих обріях духовного світу людини, групи, верстви, класу, суспільства.

Світогляд – це сприйняття світу людиною як цілісно визначеної моделі всього існуючого;моделі соціуму й образу людини як найбільш суттєвого елемента цього соціуму; усвідомленняособистісного “Я”, свого місця у суспільстві і світі; в кінцевому підсумку, – вироблення своєїжиттєвої позиції, програми дій, практичних вчинків. Світогляд – це цілісна картина світу, вякому головне місце посідає відношення “людина – світ”, а головний суб’єкт, диригент цьогопроцесу – людина. Людина тут виступає не як абстрактна даність, сутність, а як світ людини, якдержава, як суспільство.

Світоглядні узагальнення підносять елементи духовного життя індивіда на якісно новийі вищий рівень, а тому світогляд – це синтез і вищий рівень духовного буття людини. Світогляд –система узагальнюючих поглядів на світ і своє місце в ньому, а також зумовлене цими погляда-ми ставлення до оточуючої дійсності та до самого себе; сукупність основ життєвих позиційлюдини/людей, її/їх ідеали, переконання, принципи пізнання та ціннісні орієнтації.

Розвиток світогляду відбувається шляхом зміни форм духовно-практичного освоєннялюдиною світу і її теоретичного самоусвідомлення. Світогляд – найвища форма самоусвідом-лення людини, логічно впорядкована духовно-раціональна система осягнення світу. Ядромсвітогляду виступає інтегративне духовне утворення, що спонукає до практичної дії, до певно-го способу життя, а також переконання, які поєднують раціональне з досвідним, теоретичне зпрактичним, спонукають людину до реалізації ідей у повсякденно-практичному їх бутті.Відсутність переконань засвідчує і про відсутність світогляду, світоглядної культури, які або несформувалися, або девальвувалися. Історичний досвід підкреслює, що найважливішим елемен-том реалізації теоретичних моделей осягнення людиною світу є її духовно-практична діяльність,співвідношення мотивів і цілепокладань. Тут принагідно, як зазначають дослідники світогля-ду, виокремити такі істотні риси цього складного і суперечливого процесу: цілераціонально дієтой індивід, чия поведінка зорієнтована на мету, раціонально відображає відношення засобівдо цілі (мети); ціннісно-раціональна дія індивіда, яка включає необхідність дотримування пев-них правил, норм, цінностей, які характерні для конкретного суспільства; ефективна дія інди-віда, зумовлена переважно емоційним станом, характеризується мінімальною відсутністю свідо-мості, де переважає прагнення до негайного задоволення пристрасті, намагання помститисятощо; традиційна дія індивіда здійснюється у строгій відповідності з існуючими у суспільствітрадиціями, звичаями, правилами, нормами. Прийнято вважати, що формами соціальної взає-модії (взаємовідносин) є кооперація, конкуренція, конфлікт, толерантність, які мають специфічніознаки і конкретні прояви в життєдіяльності людей, соціальних груп та інститутів. Світогляд є

http://www.rada.kiev.ua

11

теоретичною основою потреб, інтересів, цілей та мотивів людської діяльності з реалізації інди-відуальних, індивідуально-суспільних та суспільних ідеалів відповідної історичної епохи.

Схематично структуру світогляду можна подати наступним чином:

Отже, виокремленні характеристики сутності та структури світогляду передбачають основ-ні напрями динамічного розвитку якісної освіти в умовах трансформації українського суспіль-ства та слугують методологічною засадою реалізації світоглядних імперативів духовного буттяособистості.

Освіта в умовах модернізації нашого суспільства має бути: динамічною, порівняльною,інноваційною, плюралістичною, толерантною, особистісною. Якісна освіта на основі опти-мальних вітчизняних і світових стандартів, вимог, парадигм пронизує багатогранну діяльністьсуспільства і людини, забезпечуючи впровадження інноваційних методів навчання та техно-логій, вибудуваних на інтелектуальних здобутках.

Сучасна цивілізація, антропогенний її стан почали вичерпувати ресурсну екологічнуємкість природи, що веде до деградації та поступового виснаження глобальної екосистеми, щозагрожує існуванню життєдіяльності людини (політичний і державний діяч А.Гор). В цьомуаспекті змінюється парадигма екологічної освіти – від пануючої в минулому її орієнтації пере-важно на раціональне природокористування, то нині окреслюється перехід на новітній розви-ток екологічної освіти у всіх культурно-освітніх закладах з глибоким і якісним формуваннямекологічних знань, екологічної свідомості та культури в ціннісних орієнтаціях взяємопов’яза-

За ступенем теоретичного осягнення

Буденно-практичний (життєвий, побутовий):

світовідчуття, світосприйняття, світорозуміння

Теоретичний: (знання, норми, цілі, цінності

ідеали

Критерії класифікаці ї

За ступенем і сторичного розвитку

За історичним типом

Постіндустріальна (інформаційна, знаннєва ,

інтелектуальна, ноосферна) цивілізація

Доіндустріальна (аграрна) цивілізація

Філософський

Науковий

Релігійний

Міфологічний

Життєвий (побутовий)

Індустріальна (промислова) цивілізація

Індивідуальний Груповий Національний

За критерієм загальності

Загальнолюдський

12

них поколінь виробників матеріальних і духовних цінностей. Набуття знаннєвої оптимальностіекологічної етики виступає з об’єктивною необхідністю утвердження нової якісної екологічноїосвіти, яка має включати в себе соціальну відповідальність особистості та людських спільнотза збереження природних ресурсів для майбутніх поколінь.

Список використаних джерел1. Князєв В. М. Соціально-філософський аналіз суспільного розвитку : навч.-метод. посіб. /

В. М. Князєв та ін. // Філософські проблеми державного управління. – К. : НАДУ, 2012. – С. 5–29.2. Крисаченко В. С. Екологічна культура. Теорія і практика / В. С. Крисаченко. – К. : За-

повіт, 1996. – 247 с.3. Коваленко М. М. Світогляд як основа культури. Типи світогляду / М. М. Коваленко //

Трибуна. – 1992. – №5. – С. 31 – 40.4. Лучанська В. В. Методологічні підстави теоретичного аналізу екології культури в

інформаційному суспільстві / В. В. Лучанська. – Рівне : Рівенський держ. гуманіт. університет,2011. – 195 с.

5. Нікітін Ю. В. Екологія і організація природоохороної діяльності : навч. посіб. /Ю. В. Нікітін. – К. : КНТ, 2006. – 304 с.

6. Олейников Ю. В. Экологическая детерминация мировоззренчиских трансформаций /Ю. В. Олейников // Философия и общество. – 2000. – № 1. – С. 132–141.

7. Сидоренко Л. І. Сучасна екологія: філософські та етичні аспекти / Л. І. Сидоренко //Філософія. Антропологія. Екологія. Альманах. – 2000. – Вип. 1. – С. 28–49.

8. Философия экологического образования / И. К. Лисеев. – М. : Прогрес-Традиция, 2001. –416 с.

В.В.Голубь,доктор наук з державного управління, професор,професор кафедри державної політики та управлінняполітичними процесами НАДУ

Соціальна трансформація у контексті формування нових пріоритетів розвитку

Характеризуючи сучасний стан українського суспільства, необхідно підкреслити, що спе-цифіка його розвитку логічно визначається як соціальна трансформація, що є одним із аспектівсоціальної детермінації з усіма притаманними їй властивостями. Передусім, мова йде про змінутрадиційних структур управління і стилів політико – управлінської діяльності. У цей періодздійснюється активний пошук нових управлінських парадигм, ціннісних імперативів, а такожмоделей взаємозв’язку політики і державного управління. Загальна установка на розбудову вУкраїні демократичної держави з ринковою економікою націлює на обмеження державноговпливу на суспільне життя. Історичний досвід свідчить про те, що система державного управлін-ня випробовує істотні зміни, пов’язані з потребами і ціннісними орієнтаціями кожного конкрет-ного етапу розвитку державності. В двадцятому столітті особливо яскраво виявилися ці тенденції,демонструючи безпосередній взаємовплив і взаємозв’язок розвитку управлінської думки і прак-тики з еволюцією певних культурних стереотипів і політико-адміністративних систем. У кінцідвадцятого сторіччя складаються умови для формування нової філософії управління, виходячиз необхідності: по-перше, формування сучасних форм взаємодії між законодавчою і виконавчоїорганами влади; по-друге, переорієнтації державної служби на задоволення потреб громадян;по-третє, децентралізації управлінських процесів; по-четверте, встановлення співпраці адміні-стративного апарату і чиновників, а також демократичного контролю за діяльністю системиполітико-адміністративного управління. Помітною тенденцією в розвитку сучасних держав єзбільшення акценту у бік творчості і вільного розвитку людини, що потребує відповідно і новоїролі держави, та обмеження її впливу у різні сфери життя суспільства, відношення до державияк до інституту, якій є підконтрольним суспільству.

Українське суспільство і українське державотворення переживають сьогодні складнийетап свого розвитку. Впровадження в суспільно-політичне життя загальнолюдських норм і цінно-

13

стей потребує адекватного пошуку сучасних шляхів демократизації суспільства. Особливо важ-ливим у цьому плані є утвердження демократичних принципів у реформуванні політичної сис-теми українського держави. Найбільш яскраво цей процес розгортається в умовах модерніза-ційних змін і, зокрема, політичної модернізації, сутність якої виявляється, передусім, у ство-ренні нових соціальних і політичних механізмів, зміні відносин між державою і суспільством,подальшому узгодженні політичних і громадянських відносин, формуванні політичної свідо-мості громадян, інституціоналізації форм політичного життя і формуванні якісно нової систе-ми місцевого самоврядування, враховуючи міру децентралізації державного управління в су-часній Україні.

Зміна парадигми соціального управління вирішальною мірою визначається зміною функ-ціонального імперативу управлінської системи. Для пострадянських держав, включаючи Ук-раїну, суть цієї трансформації – перехід від авторитарного до демократичного управління со-ціальним життям. На загальносистемному рівні цей процес переходу змальовується як новийтип організації взаємовідносин між системою управління суспільством (у першу чергу, спеціа-лізованими структурами загальносистемного управління, що складають політичну систему сус-пільства) і громадянським суспільством як об’єктом управління. Принципово новим в органі-зації демократичного управління є налагодження механізму зворотного зв’язку між об’єктом ісуб’єктом макросоціального управління, що привносить елемент соціального контролю в процесприйняття управлінських рішень і ставить під громадський контроль сам процес формуванняуправлінських структур. Актуальним в організації демократичного управління є налагодженнямеханізму зворотного зв’язку між об’єктом і суб’єктом макросоціального управління, що при-вносить елемент соціального контролю в процес прийняття управлінських рішень і ставить підгромадський контроль сам процес формування управлінських структур. У загальносистемномуплані й організація соціальної діяльності, і результати цієї діяльності в сучасних ліберально-демократичних державах визначаються саме застосуванням механізмів соціального контролюяк основного способу соціального управління на відміну від патріархально-авторитарнихсуспільств, де застосовуються механізми прямого силового примусу.

На парадигмальному рівні основне завдання управлінської реформи може бути сформульо-ване як перехід від безпосереднього контролю за суб’єктами соціальної діяльності до контролюза системоутворюючими для цієї діяльності чинниками. Інакше кажучи, у центрі демократич-ного управління існує неформальний контроль за тими чинниками соціального середовища,які детермінують поведінку, мотивацію, орієнтири діяльності окремих людей і різних соціаль-них груп. Ознакою сучасною держави є переорієнтація всіх сфер життєдіяльності на потребилюдей, формування нового типу демократичного управління, політико – адміністративних відносин,поліваріантних суб’єкт-об’єктних управлінських мереж, визнання пріоритетності людськогочиннику і ресурсу у розвитку всіх сфер суспільної життєдіяльності, гуманізація управління.Характеризуючи теперішній стан сучасного українського суспільства, необхідно підкреслити,що специфіка його розвитку логічно визначається як соціальна трансформація, що є одним ізаспектів соціальної детермінації з усіма притаманними їй властивостями.

Передусім, мова йде про зміну традиційних структур управління і стилів політико-управ-лінської діяльності. У цей період здійснюється активний пошук нових управлінських пара-дигм, ціннісних імперативів, а також моделей взаємозв’язку політики і державного управління.Важливою складовою модернізаційних змін і реформ у сучасній державі є підвищення ефек-тивності і результативності роботи державних управлінських органів, вдосконалення якостінадання управлінських послуг населенню. Особливістю ефективної держави е те, що вона га-рантує сталий розвиток, але державу не треба розглядати як джерело розвитку, вона знаходить-ся в центрі соціально-економічного, політичного розвитку, передусім виходячи з партнерськоїформи взаємодії з суспільством та його соціальними інститутами. Йдеться передусім про спромож-ність мобілізовувати матеріальні, людські, часові ресурси на досягнення визначених стратегіч-них цілей, колективні дії і авторитет лідерів, широка політична участь, вироблення демократичнихстандартів політичної соціалізації, диференціацію духовних систем і цінностей.

Суттєвим є і спроможність політичної системи відповідати на нові потреби і виклики збоку суспільства, нові якісні ознаки у взаємодії влади і громадян та їх ефективний діалог, владазакону, подолання конфліктних протиріч між національними політичними культурами і загаль-

14

ноцівілізаційними цінностями, лібералізація і диференціація політичних структур. Критеріємякісних суспільних трансформацій є корінні зміни у всіх сферах життя суспільства, сучаснапарадигма суспільного розвитку тісно пов’язана з вдосконаленням механізмів саморегуляціїсуспільства, на відміну від пріоритетності розвитку технократичних підходів і законів стихій-ного розвитку і впливу ринкових механізмів.

Список використаних джерел1. Доклад Всемирного банка “Показатели эффективности государственного управления в

странах мира”[Електронний ресурс]. – Режим доступу : // http://www.worldbank.org/wbi/governance

2. Парсонс Т. Понятие общества: компоненты и их взаимоотношения / Т. Парсонс // THESIS/2006/T/1 C. 94–122.

3. Шабров О. Ф. Государство в глобализующемся мире: испытание постмодерном /О. Ф. Шабров // Власть и политика: институциональные вызовы XXI века. Политическая наука :ежегодник 2012 ; Российская ассоциация политической науки. – М. : РОССПЭН, 2012. –С. 87–101.

Н.П.Ярош,доктор наук з державного управління,доцент, професор кафедри соціальноїі гуманітарної політики НАДУ

Органи місцевого самоврядування як суб’єкти реалізаціїдержавних соціальних стандартів у сфері охорони здоров’я

Проголошений в Україні курс на створення соціальної держави зумовив посилення увагидо розбудови системи соціальних стандартів у сфері охорони здоров’я як інструменту соціальноорієнтованого державного управління галуззю. Ефективне застосування соціальних стандартівдає змогу максимальною мірою враховувати суспільні інтереси та дотримуватись соціальнихпринципів щодо охорони здоров’я населення в умовах обмежених ресурсів галузі. Серед цихпринципів – рівноправність всіх членів суспільства стосовно доступу до засобів охорони здо-ров’я, соціальна справедливість розподілу товарів та послуг медичного призначення серед ди-ференційованих соціальних категорій населення.

Недостатня ефективність реалізації державних соціальних стандартів у сфері охорониздоров’я населення сприяє таким явищам, як низька якість медичної допомоги, скороченнятривалості життя в державі, високі рівні захворюваності, смертності населення і відповідніекономічні втрати країни внаслідок недоданого внутрішнього валового продукту, поширенняраннього сирітства дітей, низька конкурентоспроможність вітчизняних медичних послуг у світо-вому медичному просторі.

Державне регулювання розвитку соціальних стандартів у сфері охорони здоров’я не можездійснюватись виключно на центральному галузевому рівні управління. Зростання масштабів іскладності державних завдань щодо розвитку соціальних стандартів зумовило необхідністьзалучення до їх розв’язання виконавчих органів державної влади, відповідальних за досягнен-ня пріоритетних цілей державної політики на місцевому рівні, діяльність яких повинна ґрунту-ватись на засадах законності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії зорганами місцевого самоврядування, гласності та врахування думки населення.

У статті 22 Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні га-рантії” [1] вказується на необхідності координації діяльності територіальних органів влади тадотримання чіткого розмежування їх повноважень з питань реалізації державних соціальнихстандартів. Особливо гостро це питання стоїть на обласному і районному рівнях управління, дена законних підставах функціонують два центри публічної влади [2].

На виконання статті 25 вищезазначеного закону контроль за дотриманням законодавствапро державні соціальні стандарти і нормативи та державні соціальні гарантії має здійснюва-

http://www.worldbank.org/wbi/

15

тись органами державної влади та органами місцевого самоврядування із залученням громадсь-ких організацій та незалежних експертів на засадах гласності [1].

Результати аналізу вимог чинних нормативних актів України свідчать про те, що у забез-печенні реалізації державних соціальних стандартів на місцевому рівні повинні спільно братиучасть місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Проте діючий вУкраїні порядок організації діяльності місцевих органів влади не передбачає механізми їх взає-модії щодо реалізації соціальних стандартів у сфері охорони здоров’я. Зокрема залишаютьсяневрегульованими умови делегування повноважень місцевому самоврядуванню