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한국 농업·농촌의 혁신과 농정개혁

농업•농촌의 길 2017엘타워 그레이스 홀2017.11.2

이 정 환GS&J 인스티튜트 이사장


한국농업의 성취와 한계

한국농업의 도전과제

새로운 시대의 잠재력

농업·농촌의 혁신

농정의 개혁

발표순서

1

2

3

4

5


< 1975~2015 연평균 변화율 >

1989년 BOP 졸업 이후의 농업과 농정

l 농업의 비전 – 수입농산물과 경쟁할 수 있는 농업

l 농정 방식 – 구조개선을 위한 수백 가지 지원사업 중심의 설계주의 농정

1. 한국농업의 성취와 한계

-4.3%

-0.9%

5.2%

2.1%2.5%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

농업 취업자 농지 고정자본 총생산성 총생산

한국농업의 성취 (1)한국농업의 성취 (1)



l 세계 최빈 농지 자원

국민 1인당 면적 107평(네덜란드의 1/3)

l 세계 최고 토지생산성

⇒ 세계 최빈 농지자원으로 쌀, 계란 자급채소 90%, 과일 80%, 육류 70% 자급

< 주요국의 국민 1인당 농지면적 > < 토지생산성 국제비교(생산액 기준) >

한국농업의 성취 (2)한국농업의 성취 (2)



l 수입 증가 → 가격 조건 악화

농산물 가격 39%

cpi 82%, 기자재 112% 상승

l 성장과 소득의 괴리

농업생산 21% 증가

실질소득 40% 감소

l 도농간 소득격차 확대 (36%) / 농가간 소득격차 확대 (5분위 비율 12.5)

성취의 한계성취의 한계

< 농업 총생산과 실질 농업 총소득의 추이 (지수) >

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

160.0

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

실질 농업 총소득 실질 농업 총생산


2. 한국농업의 도전과제 (1)

l 국제적 경험 : 1인당 GDP 3만 달러 초과 → 농업성장률 1% 하회

• 2000년대 들어 국제경쟁 격화로 네덜란드도 농업성장률 1%대로 하락,

칠레, 미국 등 수출대국도 성장률 1~2%대로 하락

농업성장의 한계농업성장의 한계

< 국민소득 수준과 농업성장률의 관계 (1995~2010) >

호주

오스트리아프랑스

독일 네덜란드 스위스

미국

-5.00

-4.00

-3.00

-2.00

-1.00

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

- 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000

농

업

성

장

률(

%)

1인당 GDP($)



l 세계 최고 수준의 집약도

• 세계 최고의 비료 투입

인산, 네덜란드의 2.6배 / 질소, 일본의 1.8배

< 질소 및 인산 집약도 국제비교 >


313

22 27 27 30 32 36

66

95 99

122

151169 171

2 1 8 719

10 11 11 9

90

17 23

46

119

6

0

50

100

150

200

호주

멕시코

칠레

오스트리아

뉴질랜드

미국

스위스

캐나다

프랑스

일본

독일

이스라엘

네덜란드

한국

룩셈부르크

(단위: kg/ha)

질소집약도 인산집약도


0

0.05

0.1

0.15

0.2

스위스

독일

룩셈부르크

오스트리아

이스라엘

네덜란드

멕시코

일본

프랑스

칠레

호주

미국

뉴질랜드

한국

캐나다

(단위: toe/천 달러)

에너지집약도 OECD평균


l 세계 최고 수준의 집약도 (2)

• 농약·에너지 집약도 세계 최고 수준

농약 네덜란드의 2배

에너지 스위스의 2배 이상

Ø 수질 문제 등 농업의 환경부하 문제

초래

⇒ 탈집약화 필요→ 농산물 생산증가의 제약

< 에너지 집약도 국제비교 >


0

5

10

15

오스트리아

프랑스

캐나다

영국

스위스

미국

네덜란드

한국

일본

OECD

평균

(단위: kg/ha)

< 농약 사용량 국제비교 >



l 세계 최고의 가축집약도

• 일본의 1.9배

• 미국의 5.6배

• 질병, 악취, 수질 오염 초래

⇒ 탈 밀집사육 필요→ 농업생산의 20%인

축산물 생산 감소

l 쌀 소비 감소 → 농업생산의 25%인 쌀 생산 감소

Ø 농업 총생산 성장률은 0%대 또는 부(負)의 성장 불가피


< 가축집약도 국제비교 >

65 152 193 210 302525 526 630 709 808 828

1,156

1,210

2,2432,404

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

호주

캐나다

미국

칠레

멕시코

오스트리아

프랑스

영국

독일

스위스

뉴질랜드

일본

이스라엘

한국

네덜란드

(단위: Heads/㎢)



l 완전시장 개방 → 수입 증가, 식품은 모든 식품의 대체재

국내가격은 국제가격에 수렴

l 농업생산의 25%인 쌀 수요 감소 → 쌀 가격 하락 불가피

⇒ 농업의 가격조건은 지속적으로 악화, 불안정 전망 ⇒ 변동 완화 필요

v 선진국들은이미 1970~80년대부터 농업의가격조건악화

→ 가격변동대응형직불 확대

(미국은 1974년, EU는 1992년 목표가격 및 직불제도 도입)

l 과거에는 성장 속 가격 악화,

앞으로는 성장 정체 내지 부(負)의 성장 속 가격 악화 (New Normal)

☞뉴 노멀(New Normal)에 대응한 혁신과 개혁 필요

농업의 가격조건 악화농업의 가격조건 악화


l 다른 산업의 존재 이유 : GDP 성장을 통한 국민소득 증가

l 1990년대 (구조농정 도입기)

농업의 GDP 비중 10%, 성장률 3% → GDP 성장 기여

1인당 GDP 5천 달러, 개방 초기 → 대부분 식품 국내농업 의존

“기초 산업이며, 국민 먹거리 담당 산업”

l 2020년대 (완전 개방 시대)

농업의 GDP 비중 1%대, 성장률 0%대 → GDP 성장 기여 미미

1인당 GDP 3만 달러, 완전 개방경제 → 식품의 해외 의존 심화

l 농업에 많은 정부 재정과 인력 투입, 정당성 있는가?

이에 답할 수 있는 농업은? 이를 위한 농정은?

오늘의 주제이자 시대적 과제


농업의 존재 이유 ?농업의 존재 이유 ?


3. 새로운 시대의 잠재력

양적욕구 입맛, 안전성, 개성, 문화적욕구로확장

가격차별화가능성확대

① 식품 수요 변화① 식품 수요 변화

고부가가치창출가능

가치사슬경영혁신필요

농업생산의터 여가, 휴양의터

지역농업과연계한문화· 서비스생산 다른것으로대체한계

② 농촌공간 수요 변화② 농촌공간 수요 변화

새로운부가가치창출가능 다각화경영혁신필요

교육, 문화의터

수입품으로대체한계



상품· 서비스수요 환경, 경관, 생태등비시장재욕구

농업· 농촌의지속가능성조건 공익적직불확대필요

③ 다원적 기능 수요 증대③ 다원적 기능 수요 증대

변화하는

국민의수요충족새로운부가가치창출

농가소득증대,

지역균형발전

국민의 삶의 질 향상국민의 삶의 질 향상

소결 : 농업·농촌의 존재 이유소결 : 농업·농촌의 존재 이유

v “선진국이 되려면 농업이 발전해야”

→ “선진국이 되면 농업·농촌이 발전해야 국민의 삶의 질이 향상”

과연 한국농업은 국민의 삶의 질을 얼마나 높이고 있는가?



l 인력 이동 방향의 반전

저성장시대 돌입 (1990년대 중반) → 퇴직자 귀농, 젊은 인력 취농 증가

→ 가치사슬 경영 및 다각화 경영 잠재력 증가 → 추동정책 필요하고 효과적

v 이러한 반전은 저성장시대 선진국의 공통 경험

두개의 반전두개의 반전

20대에서 30대 30대에서 40대

40대에서 50대

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

98-08 99-09 00-10 01-11 02-12 03-13 04-14 05-15

(연도)

(%)< 한국의 연령계층별 귀농률 추세 >

‘05~’15년 사이

귀농률

• 20대 6.2%

• 30대 4.0%

• 40대 1.2%


l 성장과 소득의 괴리 추세의 반전


두개의 반전두개의 반전

< 농업 총생산과 실질 농업 총소득의 추이 (지수) >

0.0

50.0

100.0

150.0

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

실질 농업 총소득 실질 농업 총생산

2010년 전

농업 생산 증가

실질 농업 총소득 감소

2010년 후

농업 생산 정체

실질 농업 총소득 증가

l 농업의 고부가가치화 이미 시작 → 추동정책 필요


4. 농업·농촌의 혁신

지역균형발전

다원적 기능생산

농산물차별화

고부가가치화

농촌공간신부가가치

창출다각화경영

혁신

가치사슬경영혁신

공공재산업화혁신

농가소득 증대국민의 삶의 질

향상(도시민 욕구 충족) (소비자 욕구 충족)

(비시장재 욕구충족)

농촌의지속가능성

농업의지속가능성

국민의 삶의 질을 향상시키는 농업·농촌의 길


l 농정의 목표

l 농정 방식

5. 농정의 개혁

“더싸게더많이생산”

생산성 제고와 성장생산성 제고와 성장

“수입또는다른산업으로충족될수없는수요충족”

국민의 삶의 질 향상국민의 삶의 질 향상

“경쟁력있는상품, 방식, 사람

선택직접지원”

(선택의부적절, 유용,

자율적혁신저해)

선택적 지원사업선택적 지원사업

“선택은시장,

투자· 혁신할수있는환경구축”

(농업인과정부의대타협필요)

혁신의 생태계 조성혁신의 생태계 조성


l 혁신과 진화의 생태계 구축 구도

5. 농정의 개혁

생태계 요소

• 경영위험 완화

• 신용제한 완화

• 진입장벽 완화

• 기술 보급

• 효과적 정책 집행

• 가치사슬 경영기반

• 지역자율성 제고

• 환경·생태 보전


5. 농정의 개혁

l 과도한 가격 위험 = 최대의 경영 위험 요인

현재의 FTA 피해보전 직불과 쌀 변동 직불만으로는 가격위험 완화 부족

진입장벽 완화와 경영체의 지속가능성 제고를 위해 가격변동 대응 직불 필수

① 가격변동대응 직불 확장① 가격변동대응 직불 확장

가격변동대응직불제

FTA 피해보전 직불제 쌀 변동직불제

소득보전 효과 개선 생산 유인 제거

대상 품목 확대


5. 농정의 개혁

l 가격변동대응 직불제도의 목적과 정당성

• 가격결정은 시장 – 수급균형 달성

• 가격 하락, 소득 감소 – 직불제도로 보전

• 생태·환경 이행조건 부과 – 다원적 기능 제고

가격변동대응 직불제의 지속가능 네가지 조건과 현실가격변동대응 직불제의 지속가능 네가지 조건과 현실

<조건 1> 생산 비연계

l 당년 재배와 관계없이 지급 – 생산과잉 요인 최소화

☞ 그러나 현 쌀 변동직불은 ‘물을 가두어 쌀을 생산’해야만 지급

→ 벼 재배면적 약 2만 ha 증가 요인으로 작용 (2015년 추정치)


5. 농정의 개혁


<조건 3> 이행조건 부과

l 환경, 생태 보전을 위한 조건 부과 – 다원적 기능 유도 (공익성 확보)

☞ 그러나 현 쌀 변동 직불제 및 FTA 피해보전 직불제 이행조건 부실하고, 유명무실

ü 현재의 이행조건 : 농약 잔류허용기준 및 권장 시비량 준수

제도의 정당성에 대한 비판 초래

<조건 2> 목표가격(보전기준가격) 설정의 규범 준수

l 기준연도가격 적용 관철 (최근의 가격 변화와 과도한 물가상승분 일부 반영 가능)

☞ 그러나 현 쌀 변동 직불제 목표가격 2013년 10% 인상, 규범 파기

→ 쌀 생산 과잉 요인, <조건 1> 파기된 상황에서 생산 과잉 요인 증폭


5. 농정의 개혁


<조건 4> 인위적 가격 조정 조치 배제

l 시장의 수급조절 기능 존중

☞ 그러나 쌀 변동 직불제 도입 이후 시장격리, 생산조정 반복

☞ 또한 수확기 무이자 수매자금 대량 공급, 매입 독려 지속 확대

시장격리 가격상승초래 과잉생산

RPC 수확기

매입지원

수확기가격만

상승

역계절진폭

확대

수확기가격

하락y = -0.0048x + 0.0502

-0.150

-0.100

-0.050

0.000

0.050

0.100

1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

2016

< 쌀 계절진폭률 >

☞ 2004년 양정개혁 이후 과잉생산과 역계절진폭 점차 확대

ü 현 쌀 변동 직불제도 지속 불가능

l 가격변동 직불은 네가지 조건에 대한 농업인/정부 대타협 필수


5. 농정의 개혁

l 환경·생태·문화 보전 활동 및 규제에 대한 보상

→ 적절한 이행조건 및 준수가 필수적 조건

• 현재 논밭 고정직불제도 이행조건 매우 부족하고 준수도 미비

현재 조건 : 농지의 형상 및 기능 유지

l 고정직불외 공익형 직불은 미미한 수준 → 다양한 목적의 직불 신설 필요

l 지자체에 대한 포괄 보조금 방식 적용

• 정부는 목적형 직불제 설정 → 객관적 기준(면적, 인구 등)에 따라 지자체 배정 →

목적 달성 평가 후 가감

* 저투입 직불, 생태계 보전 직불, 마을환경 직불, 문화보존 직불, 경관 직불 등등

② 공익형 직불제 확충 개편② 공익형 직불제 확충 개편


5. 농정의 개혁

l 정부가 사업 설계, 공모 방식 → 정부 목표별 포괄보조 방식 전환

* 목표별 사업은 지자체 자율, 정부는 사후 평가

③ 농촌정책 개혁③ 농촌정책 개혁

l 정부사업 지원 수단 (저리자금 선택적 지원)

→ 신용제한 및 진입장벽 완화로 전환

• 농신보 체제 조직 및 운영방식 일신

④ 정책금융 개혁④ 정책금융 개혁

l 기술대응형 → 현장 수요 중심형

l 신기술추격형 → 기존 기술 종합과 조합 중심

l 중앙 집중 조직 → 현장 밀착 조직 (지방청 방식 검토)

⑤ R&D 개혁⑤ R&D 개혁


5. 농정의 개혁

l 품목별 조직화 (종합농협과 품목농협, 품목별 지주체제)

l 농협 지주, 조합간 사업 합병, 출자, 지분 매매 허용 · 활성화

l 이용고 배당 중심 운영

⑥ 생산자조직 제도 개혁⑥ 생산자조직 제도 개혁

l 안전성은 안전관리시스템에 대한 소비자 신뢰도 문제

l 위험평가는 식약처, 위험관리는 농림축산식품부 (farm to table)

– 농림축산식품부의 소비자 안전보호 우선으로의 전환이 전제

l 위험평가 및 관리에 소비자 참여와 투명한 공개

⑦ 식품안전관리체계 개혁⑦ 식품안전관리체계 개혁


5. 농정의 개혁

l 예산은 법율에 의한 의무적 지출 중심으로

- 임의사업 예산 중심 → 법률에 의한 예산, 의무적 지출

* 미국은 총 예산의 86%가 의무적 지출

l 전국 공통 정책은 정부가 집행까지 책임

- 지역 특성 존중 사업은 지자체 포괄 보조금 (정부의 지방분권 기조에 합치)

* 공익형 직불, 농촌정책

l 권역별 농가지원청(가칭) 설치

- 농산물품질관리원 확대 개편 → 권역별 농가지원처 설치

(농어촌공사, 농진청, 농수산물유통공사의 관련 인원 흡수)

- 직불제 관리, 환경 감시, 식품안전성 관리, 정책금융 관리 딤딩

* 미국 FSA 51개 주사무소와 226개 군사무소

프랑스 광역농정국(DRAF)과 98개 기초 지자체에 농림국(DDAF)

일본 7개 지방 농정국과 48개 농정사무소, 영국 농촌지불청(RPA)와 농촌개발사무소(RDS)

⑧ 농정 추진체계와 예산제도 혁신⑧ 농정 추진체계와 예산제도 혁신


결론

l 농업의 가격조건 악화와 부(負)의 성장 동시진행(농업의 New Normal)

l 농업의 존재 이유: 수입 및 다른 산업으로 대체되기 어려운 식품·공간에 대

한 수요 충족 → 새로운 부가가치 창출 가능 → 국민의 삶의 질 향상

l 이를 위한 농업·농촌 혁신과 이를 위한 농정개혁 필요

l 농정은 지원사업 중심에서 혁신과 진화의 생태계 구축으로 전환

가격변동직불 등 경영위험 완화, 포괄보조금 등 지역자율성 제고, 등등

v 경영체 지원사업 축소·폐지와 직불제 및 보험제도 확장 트레이딩으로

농업인과 대타협 도출

v 국민의 삶의 질 향상을 매개로 직불제 및 농정조직·제도 개혁에 대한

사회적 합의 도출

v 이를 위한 사회적 논의, 이를 위한 농업·농정의 그랜드 디자인 제시 필요

(스위스가 연방 헌법에 농업의 역할과 정부의 의무를 규정하는 것이 가능했던 이유)

Sep, 2016 Copyright (c) 2016 by GS&J. All rights reserved.

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농정혁신의 생태계 조정

사회적 합의

가격변동 직불금(네가지 조건)

선택적 경영체지원사업

(보조, 저리자금)

목적별 지자체포괄 보조금

공모방식 지자체지원사업

농업국민의 삶의 질 향상

수입으로 대체되기어려운 농산물 생산

다른 것으로 충족되기어려운 농촌공간 수요충족

집약화

더 싸게 더 많이 생산

밀집사육

<농업혁신과 농정개혁의 그랜드 디자인>

농업인·정부대타협

다원적 기능 생산

농정 책임집행(농정집행 지방조

직)

농정집행지자체위탁


감사합니다(GS&J 이정환/[email protected])

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