Warszawa, 16 stycznia 2006 r.

OPINIA PRAWNA HELSIŃSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA

w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 65 w związku z art. 65a ust. 2 i 3 Prawa o Ruchu Drogowym

(sygn. K 21/05)

1. UWAGI WSTĘPNE

1. Amicus Curiae – „opinia przyjaciela sądu” to znana w praktyce sądów zagranicznych,

a w kilkudziesięciu sprawach także w Polsce, forma wyrażania przez organizacje

pozarządowe opinii prawnej w postępowaniach sądowych, w przypadkach, gdy w związku z

celami działalności danej organizacji zachodzi taka potrzeba. „Opinia przyjaciela sądu” ma na

celu przedstawienie szczególnego poglądu organizacji społecznej na sprawę rozpatrywaną

przed sądem, któremu taka opinia jest przedstawiana. „Opinia przyjaciela sądu” pomaga

sądowi w kompleksowym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem argumentów oraz

poglądów, które niekoniecznie mogą być przedstawione przez strony w postępowaniu.

2. INTERES PRAWNY HELSIŃSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA

2. Helsińska Fundacja Praw Człowieka jest organizacją pozarządową, której statutowym

celem jest ochrona praw człowieka, w tym ich przestrzegania przez organy władzy publicznej

w Polsce. Jednym z obszarów działań Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka jest monitoring

przestrzegania w Polsce prawa do pokojowych zgromadzeń. Z problematyką tą

nierozerwalnie związane są przepisy Konstytucji dotyczące wolności pokojowego

zgromadzania się, jak również ustawowe ograniczenia w tym zakresie. Zagadnienie prawne

będące przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie o sygn. akt K 21/05

jest przedmiotem naszego szczególnego zainteresowania. Dotyczy ono bowiem gwarancji

jednej z podstawowych wolności każdego z nas – wolności do pokojowego zgromadzania się

w miejscach publicznych z innymi ludźmi. Ponadto nasze zainteresowanie wnioskiem

Rzecznika Praw Obywatelskich związane jest z pomocą prawną Helsińskiej Fundacji Praw

Człowieka udzieloną organizatorom Parady Równości 2005 w Warszawie oraz organizatorom

Marszu Równości w Poznaniu w związku z administracyjnymi zakazami ich

przeprowadzenia.

1

3. WNIOSEK RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie o sygnaturze RPO-505746-I/05/ST z dnia

30 czerwca 2005 r. wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie

zgodności art. 65 w związku z art. 65a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo

o ruchu drogowym („PRD”) w zakresie, w jakim uzależnia zorganizowanie zgromadzenia od

uzyskania zezwolenia na jego przeprowadzenie z art. 57 w związku z art. 31

ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność art. 65a

ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31

ust. 3 Konstytucji.

4. STAN PRAWNY

4.1 Wymogi na podstawie Prawa o Ruchu Drogowym

4. Kwestionowane przepisy PRD zostały wprowadzone ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U.

z 2003 r., Nr 149 poz. 1451) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym postanowienia

odnoszące się do zgromadzeń odbywających się na drogach publicznych (zmieniony art. 65

oraz dodane art. 65a-65i). Ustawa z 2003 r. wprowadziła nieznany dotychczas system

zezwoleń administracji publicznej na organizowanie zgromadzeń na drogach publicznych w

miejsce dotychczasowego systemu uprzedniego zgłaszania ich przez organizatora.

5. Przepis art. 65 PRD zrównuje—czy precyzyjniej degraduje—konstytucyjną wolność

pokojowego zgromadzania się do kategorii zawodów sportowych, rajdów, wyścigów i innych

imprez. Zgodnie z tym przepisem „Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne

imprezy”, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób

szczególny, mogą się odbywać jedynie pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i

porządku podczas ich trwania oraz uzyskania zezwolenia na ich przeprowadzenie (65 ust. 1

PRD). W związku z generalnym obowiązkiem zapewnienia porządku podczas trwania

„zawodów sportowych, rajdów, wyścigów, zgromadzeń i innych imprez” przepisy PRD

nakładają na organizatora szereg obowiązków o charakterze szczegółowym, które zostały

wymienione w dziewiętnastu punktach (65 ust. 2 i 3 PRD). Zgodnie z art. 65a PRD – w

którym pojęcie konstytucyjnej wolności pokojowego zgromadzania się w ogóle już znika i

wchłonięte jest wszechobejmującą podkonstytucyjną kategorią „imprezy” – organizator

trwania „imprezy” jest obowiązany zapewnić bezpieczeństwo osobom obecnym na

„imprezie” oraz porządek podczas trwania „imprez” w rozumieniu PRD.

2

5. Na koncesyjny charakter regulacji PRD wskazują szczegółowe obowiązki organizatora

„imprezy”, który obowiązany jest zapewnić m.in. (art. 65a ust. 2 PRD):

spełnienie wymogów prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska; wyróżniającą się elementami ubioru służbę porządkową i informacyjną; pomoc medyczną i przedmedyczną i zaplecze higieniczno-sanitarne; drogi ewakuacyjne oraz drogi umożliwiające dojazd służb ratowniczych i Policji; warunki zorganizowania łączności między podmiotami biorącymi udział w zabezpieczeniu imprezy; jak również sprzęt ratowniczy i gaśniczy; środki techniczne niezbędne do zabezpieczenia imprezy.

6. Podczas postępowania koncesyjnego organizator „imprezy” jest obowiązany m. in. (art.

65a ust. 3 PRD):

uzgodnić z organami zarządzającymi ruchem na drogach przebieg trasy, współdziałać z Policją uzgadniając przebieg trasy lub miejsce imprezy, sporządzić plan określający sposoby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas imprezy; opracować regulamin oraz program imprezy; uzgodnić z zarządcą drogi obszar wykorzystania pasa drogowego oraz sposób i termin przywrócenia go do stanu poprzedniego; powiadomić przedsiębiorstwa komunikacji publicznej o przewidywanym czasie występowania utrudnień w ruchu drogowym; przekazywać do wiadomości publicznej informacje o utrudnieniach w ruchu wynikających z planowanej imprezy;na polecenie organu zarządzającego ruchem na drodze opracować projekt organizacji ruchu w uzgodnieniu z Policją (art. 65a ust. 3 pkt 9);

7. Spełnienie warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD jest przesłanką wydania

zezwolenia (art. 65c PRD). Organ odmawia wydania zezwolenia jeżeli pomimo spełnienia

warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD: a) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia

życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości, lub b) impreza zagraża

bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nie ma możliwości zorganizowania objazdów

niepowodujących istotnego zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu

drogowego (art. 65c ust. 2 PRD). Ponadto wydane zezwolenie musi lub może być cofnięte

(art. 65 d PRD), gdy - odpowiednio - istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia

albo mienia wielkiej wartości (art. 65 ust. 1 PRD) lub impreza w rozumieniu PRD zagraża

bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 65 ust. 2 PRD). Zgromadzenia, które powodują

3

utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny ale mają

charakter religijny nie wymagają zezwolenia (art. 65g ust. 2 PRD oraz art. 65h PRD).

8. Dla odróżnienia, na podstawie polskiego prawa zorganizowanie zgromadzenia, które nie

powoduje utrudnienia w ruchu ani nie powoduje konieczności korzystania z drogi w sposób

szczególny, nie wymaga zezwolenia. W takim bowiem przypadku zastosowanie znajdują

przepisy ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1991 r., nr 51,

poz. 297) („Prawo o zgromadzeniach”). Zgodnie z art. 7 Prawa o zgromadzeniach

„organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby

wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni, a najwcześniej 30 dni przed datą

zgromadzenia”. Tak więc o ile spełnione zostały wszystkie wymogi formalne, organ gminy

może, zgodnie z art. 8 Prawa o zgromadzeniach, co najwyżej zakazać zgromadzenia

publicznego, jeżeli: (1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają

przepisy ustaw karnych, lub (2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi

albo mieniu w znacznych rozmiarach.

9. Jednak ponieważ według PRD „drogą” jest nie tylko jezdnia, ale też chodnik, można

uznać, że właściwie każde zgromadzenie, nawet, jeśli uczestnicy tylko stoją na chodniku jest

„korzystaniem z drogi w sposób szczególny” i wymaga zezwolenia wydawanego w trybie

wymienionych wcześniej przepisów o ruchu drogowym. W praktyce od dowolnego uznania

organów administracji publicznej zależy, jak potraktują zgłoszone im zgromadzenie: jako

„zgromadzenie” czy jako „imprezę”.

4.2 Prawo o Ruchu Drogowym jako ustawa nieadekwatna do regulowania wolności

pokojowego zgromadzania się

10. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka sam fakt regulowania fundamentalnego

prawa jednostki jakim jest „wolność pokojowego zgromadzenia się” w drodze PRD budzi

poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw

Człowieka, wolność pokojowego zgromadzania się jest prawem o tak fundamentalnym

znaczeniu, iż nie powinna być przedmiotem regulacji innych aktów prawnych niż Prawo o

zgromadzeniach, a w szczególności aktów prawnych, które zasadniczo mają inny cel i zakres

przedmiotowy.

11. Wolność do demonstrowania należy do kilku wolności i praw najbardziej podstawowych i

wszelkie ustawowe ograniczenia korzystania z niej muszą być szczególnie ostrożnie i

4

starannie wyznaczone oraz rzeczywiście konieczne. Nie jest przypadkiem, że właśnie od tej

wolności zaczyna się podrozdział Konstytucji „Wolności i prawa polityczne”. W

demokratycznym, wolnościowym państwie prawnym nie powinno być wątpliwości, że prawo

jest tak skonstruowane, aby gwarantować możliwość zbiorowego artykułowania przez ludzi

publicznie, w demonstracjach, wiecach i pikietach stanowisk, wyrażania zbiorowego protestu.

Oczywiście, jak niemal każda wolność (z wyjątkiem wolności od tortur), ta wolność podlega

ograniczeniom, które powinny jednak odpowiadać zasadom ograniczeń praw konstytucyjnych

przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. A takie ograniczenia mogą być zastosowane

tylko wtedy, gdy zaistnieje ważny powód – takie powody są wyliczone w tym przepisie –

między innymi mogą być wprowadzone ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek

publiczny. I tu niewątpliwie, gdy chodzi o realizację wolności pokojowego zgromadzania się,

wchodzi w grę rozważenie potrzeby ochrony porządku publicznego oraz bezpieczeństwa

narodowego. Rzecz w tym jednak, że pozostaje jeszcze kapitalna kwestia proporcji w

wyznaczeniu granic dopuszczalnej ingerencji w jedną z podstawowych wolności

politycznych. W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w ostatnim zdaniu, wyraźnie jest napisane, że

ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wynikające z ustawy

przyjętej przez Sejm przekreślają w zasadzie istotę tego prawa, przekreślają korzystanie z

tego prawa bez poczucia, że korzystanie z niego nie wymaga staczania biurokratycznych

bitew z urzędnikami kilku urzędów różnych władz publicznych Dotyczą one najpierw

dopuszczenia do zgromadzenia się a następnie stwarzania zagrożenia, że—przedstawiciel

prezydenta miasta, burmistrza czy wójta, administracji dróg publicznych czy wreszcie

właściwy dowódca policyjny—zawsze coś może znaleźć nielegalnego w przebiegu

zgromadzenia, że zamiast działać w imię wolności demonstrowania swoich poglądów, może

znaleźć pretekst do jego zamknięcia w imię publicznego nieujawniania jakiejś ważnej

społecznie sprawy.

12. Pragniemy zwrócić uwagę, iż PRD reguluje o „zgromadzenia i inne imprezy”. Z kolei w

Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,

Międzynarodowych Paktach Praw Obywatelskich i Politycznych używana jest zupełnie inna

kategoria pojęciowa – „wolność pokojowego zgromadzania się”. Powstaje zatem pytanie,

czy ustawodawca poprzez użycie pojęcia „zgromadzenia” w PRD nie miał na myśli innego

zgromadzania się, niż pokojowego zgromadzenia w celu korzystania z praw konstytucyjnych.

Tylko bowiem w takim wypadku regulacja Prawa o Ruchu Drogowym byłaby zgodna z

5

założeniem racjonalnego ustawodawcy. Naszym zdaniem, ustawodawca poprzez uchwalenie

zmian do PRD musiał mieć na myśli inne zgromadzenia niż te, które wiążą się z korzystaniem

z praw konstytucyjnych, a w szczególności takie, które mogą powodować utrudnienia dla

ruchu drogowego ze względu na swój szczególny charakter (szczególnie sportowy). W takim

wypadku wójt / burmistrz lub prezydent miasta oraz państwowe organy ruchu drogowego

powinny mieć kompetencję do regulowania sposobu, w jaki wykorzystywana jest droga. Nie

powinny mieć jednak takiej kompetencji w przypadku „wolności pokojowego zgromadzania

się”, gdyż korzystanie przez jednostkę z jakiejkolwiek wolności nie może być przedmiotem

reglamentacji administracyjnej. W konsekwencji, powyższe organy w istocie nie mogą się

odwoływać do PRD przy rozważaniu legalności jakiegokolwiek pokojowego zgromadzenia

odbywanego w trybie art. 57 Konstytucji RP, gdyż mogą to czynić tylko i wyłącznie na

podstawie Prawa o zgromadzeniach, które w sposób kompleksowy powinno regulować

wszystkie kwestie związane z organizowaniem pokojowych zgromadzeń.

13. Warto w tym miejscu zauważyć, iż podobny problem uregulowania wolności pokojowego

zgromadzenia się poza Prawem o zgromadzeniach pojawia się także na gruncie ustawy z dnia

23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. nr 55, poz. 236). Zgodnie z art.

25 ust. 2 powyższej ustawy „rolnicy mają prawo do akcji protestacyjnej w sposób ustalony

przez związki zawodowe rolników”. Naszym zdaniem przepis ten jest niezgodny z

Konstytucją RP, gdyż ustanawia uprzywilejowanie określonej grupy w zakresie korzystania z

wolności pokojowego zgromadzania się. Nie jest jasna również relacja powyższego przepisu

do ogólnych wymogów wynikających z Prawa o zgromadzeniach.

14. Konkludując, Helsińska Fundacja Praw Człowieka uważa, iż co do zasady regulowanie

kwestii korzystania z „wolności pokojowego zgromadzania się” w PRD jest niezgodne z art.

57 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż godzi w samą istotę tej

wolności. Poniżej przedstawione argumenty co do niekonstytucyjności przepisów PRD, w

tym praktyka administracyjna powstała na bazie tej niekonstytucyjnej regulacji, przytoczone

są z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił

powyższego, dalej idącego, stanowiska.

4.3 Ocena wymogów Prawa o Ruchu Drogowym pod kątem wolności pokojowego

zgromadzania się

15. Korzystanie z wolności konstytucyjnych, w tym z wolności pokojowego zgromadzania się

6

nie może—w demokratycznym państwie prawnym—być—co do zasady—regulowane w

formie zezwoleń. W ujęciu formalnym przekształca to wolność w prawo ubiegania się o

zezwolenie. Zasada niekoncesjonowania zgromadzeń znajduje swój prawidłowy wyraz w

przepisach Prawa o zgromadzeniach. Zgodnie z Prawem o zgromadzeniach to od jednostki

zależy czy skorzysta ze swojej konstytucyjnej „wolności pokojowego zgromadzania się”, a

nie od organu administracji. Jednostka jedynie zawiadamia organ administracji o korzystaniu

z prawa konstytucyjnego, a rolą organu administracji jest przyjęcie takiego zawiadomienia

oraz podjęcie odpowiednich działań zabezpieczających, o ile oczywiście nie zachodzą

przesłanki zakazania zgromadzenia. Art. 8 Prawa o zgromadzeniach wymienia przypadki, w

których organ gminy może zakazać zgromadzenia. Ewentualne decyzje i działania władz

publicznych wobec zgłoszonego zgromadzenia mogą mieć na celu wyłącznie

zagwarantowanie ludziom korzystania z tej wolności i zapewnienia jego pokojowego

charakteru (sprawa Rassemblement Jurassien, skarga nr 8191/78).

16. W PRD ustawodawca zdecydował się na koncesjonowanie zgromadzeń na drogach.

Okoliczność, że zgromadzenia na drogach poddane są kontroli wymaga rozważenia, czy

decydując się na system zezwoleń ustawodawca nie nałożył tą decyzją legislacyjną

nadmiernych ciężarów na organizatorów zgromadzeń. Czy sfera wolności nie została w tym

przypadku przekształcona w prawo, którego realizacja może być reglamentowana w sposób

naruszający jego istotę?

17. Wolność pokojowego zgromadzania sie jest uznawana za jedną z podstawowych wolności

przewidzianych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej „Konwencja”). Art. 11

Konwencji gwarantuje prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się. Art. 11 § 2

Konwencji precyzuje w jakich okolicznościach może dojść do ograniczenia tego prawa,

wskazując na interes bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i

zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych

osób. Jednocześnie Art. 11 § 2 Konwencji stwarza wymóg, aby wszelkie ograniczenia w

zakresie wolności pokojowego zgromadzania się były przewidziane ustawowo i dopuszcza

tylko takie ograniczenia, które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym.

18. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (orzeczenie w

sprawie G. przeciwko Niemcom, skarga nr 13079/87, wyrok z 6 marca 1987 r., oraz w sprawie

Plattform „Ärzte für das Leben przeciwko Austrii, skarga nr 5/1987/128/179, wyrok z 21

7

czerwca 1998 r.) wolność pokojowego zgromadzania się jest fundamentalną wolnością i nie

należy jej interpretować zawężająco. Państwo w tym zakresie nie stwarza uprawnienia, lecz

wyłącznie zabezpiecza jego realizację. Podobne założenie co do koncepcji zgromadzeń

przyjęła również Polska. Świadczy o tym fakt, iż zgodnie z Prawem o zgromadzeniach

organizator zgromadzenia nie musi uzyskiwać zgody na jego odbycie, a powinien jedynie

zawiadomić o planowanym zgromadzeniu właściwy organ. Jednocześnie należy zwrócić

uwagę, iż w przypadku PRD mamy do czynienia z regulacją szczególnego zespołu wolności

politycznych, i.e. wolności pokojowego zgromadzania się oraz komunikowania idei.1

Ochrona środków wyrażania opinii podlega takiej samej ochronie jak treść opinii, ponieważ

istnieje oczywisty związek pomiędzy wolnością słowa a wolnością manifestacji.2 Szczególne

znaczenie organizowania pokojowych zgromadzeń na drogach publicznych należy widzieć w

tym, że dają one szansę rozpowszechniania poglądów oraz idei, jakiej nie dają zgromadzenia

w innych miejscach. To szczególne znaczenie znalazło wyraz w orzeczeniu Stankov and

United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bulgaria: „Jeśli każde

prawdopodobieństwo napięć i gwałtownej wymiany poglądów między różnymi grupami

podczas demonstracji miałoby skutkować jej zakazem, to społeczeństwo byłoby pozbawione

sposobności usłyszenia opinii, które urażają wrażliwości większości.”3

19. Ogólne wymogi jakie stawia się zgromadzeniu są niewielkie – winno być ono pokojowe.

Formalności związane z zawiadomieniem o planowanym zgromadzeniu, a w szczególności

informacje na temat miejsca, daty, przewidywanego czasu trwania, spodziewanej liczby

uczestników, projektowanej trasy przejścia, planowanych środków służących zapewnieniu

pokojowego przebiegu zgromadzenia mają wyłącznie służyć przygotowaniu się właściwych

1 Z tego powodu w orzecznictwie strasburskim przyjmuje się, iż wolność zgromadzeń (art. 11) musi być interpretowana w świetle gwarantowanie w art. 10 wolności słowa. „The protection of opinions and the freedom to express them was one of the objectives of the freedoms of assembly and association enshrined in Aricle 11. (United Communist Party of Turkey and Others przeciwko Turcji, wyrok z 30 stycznia 1998 r., para 42).”, cf. James Hamilton, Comments on events in Moldova relating to a demonstration on 25 january 2004, European Commission for Democracy through law, Strasbourg, 23 April 2004 Opinion no. 284 / 2004 CDL(2004)029.

2 Również Sąd Najwyższy USA zwrócił uwagę, iż prawo do zgromadzeń jest logicznie koniecznym uzupełnieniem prawa do swobody wypowiedzi (freedom of expression). NAACP v. Alabama ex rel Paterson, 357 U.S. 449 (158), „individual expression could not be vigorously protected from interference […] unless a correlative freedom to engage in group effort toward these [desired] ends were not also guaranteed”, Roberts v. Unated States Jacees, 468 U.S. 609, 622 (1984), cyt. za M. Janis, R. Key, A. Bradley, European Human Rights Law, Oxford University Press 2000, str. 217.

3 „[I]f every probability of tension and heated exchange between opposing groups during a demonstration were to warrant its prohibition, society would be faced with being deprived of the opportunity of hearing different views on any question which offends the sensitivity of the majority opinion.” wyrok z 2 października 2001 r., para. 86 i 106-107.

8

służb do zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom zgromadzenia, zminimalizowania

ewentualnych utrudnień dla osób trzecich, a także oceny czy nie zachodzi jedna z

okoliczności, w których konieczne jest zakazanie publicznego zgromadzenia. Tu należy

podkreślić, iż zakaz odbycia zgromadzenia publicznego może zostać wydany tylko w dwóch

przypadkach. Dotyczy to sytuacji, w których cel zgromadzenia lub jego odbycie sprzeciwiają

się Prawu o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, a także jeśli odbycie

zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach.

Okoliczności wskazane w Prawie o zgromadzeniach co do zasady pokrywają się z

okolicznościami przewidzianymi w artykule 11 Konwencji. PRD wprowadza dodatkowe

ograniczenia praw w zakresie, w jakim odbywają się na drogach publicznych. Podstawowe

pytanie, przed jakim stoi Trybunał Konstytucyjny polega zatem na określeniu, czy takie

dodatkowe ograniczenie w przypadku zgromadzeń kwalifikowanych jako „impreza” w

rozumieniu PRD nie przekracza konstytucyjnych i konwencyjnych wymagań nałożonych

ustawodawcy.

4.4 Niekonstytucyjność systemu koncesjonowania wolności pokojowego

zgromadzania się

20. Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie zwraca uwagę na trzy okoliczności

uzasadniające wątpliwość co do adekwatności przyjętych rozwiązań.

21. Po pierwsze, w przypadku zgromadzeń o charakterze religijnym ustawodawca uznał,

że nie jest konieczne wprowadzenie systemu koncesjonowania owych zgromadzeń. W

przypadku zgromadzeń innych niż religijne ustawodawca przyjął, że ze względu na potrzebę

ochrony porządku publicznego należy zastosować system koncesjonowania wolności. Uderza

niesymetryczność tych rozwiązań, która jest szczególnie rażąca w przypadku, gdy niereligijne

zgromadzenie na drogach publicznych może mieć dla jego uczestników równie symboliczny

charakter co ustawowe zgromadzenia religijne.

22. Po drugie, przepisy PRD regulują poruszanie się kolumn pieszych, co wskazuje, że

zastosowanie w tym zakresie reglamentacji w korzystaniu z konstytucyjnej wolności nie jest

konieczne.

23. W świetle powyższej uwagi nieuzasadnione wydaje się regulowanie organizacji

pokojowych zgromadzeń, zawodów sportowych, rajdów i wyścigów, przy których występuje

znaczące zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego en bloc, ponieważ organizacja

9

pokojowych zgromadzeń co do zasady nie należy do tej samej kategorii wydarzeń.

24. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka ostatni argument wydaje się

szczególnie istotny. Wśród cech zgromadzeń odróżniających je od pozostałych wydarzeń

kwalifikowanych jako „impreza” w rozumieniu PRD należy wymienić:

a) brak oczywistego niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego,b) działanie w interesie publicznym4 polegającym na promowaniu dyskusji publicznej

oraz na korzystaniu z wolności politycznych,c) organizacja pokojowych demonstracji na drogach publicznych jest przejawem

korzystania z jednego z podstawowych praw człowieka i obywatela chronionych art. 10 i 11 Konwencji,

d) brak celu zarobkowego,e) odmienna struktura organizacyjna wydarzenia.

Cechy te upodabniają pokojowe zgromadzenia do procesji, pielgrzymek i innych imprez o

charakterze religijnym, które odbywają się na drogach i powodują one utrudnienia w ruchu

lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny.

25. PRD wprowadza dla organizatora obowiązki, których celem jest lepsze przygotowanie się

odpowiednich służb do wydarzenia, które ma mieć miejsce. Organizator jest zobowiązany do

uzgodnienia z organami zarządzającymi ruchem na drogach przebieg trasy, na której ma się

odbyć impreza oraz współdziałać z Policją. Na polecenie organu zarządzającego ruchem na

drodze organizator ma obowiązek opracować projekt organizacji ruchu w uzgodnieniu z

Policją (art. 65 ust. 3 pkt. 1, 2, 9). Czynienie zadość obowiązkom nałożonym przez PRD

powinno się odbywać w warunkach obustronnej współpracy. Jednak niejasne procedury

umożliwiają utrudnianie przez władze realizacji obowiązków po stronie organizatorów i

dowolność oceny czy organizator wywiązał się ze swojego obowiązku.

26. Przerzucanie ciężaru zapewnienia odpowiednich warunków zgromadzenia na

organizatorów utrudnia realizowanie prawa do pokojowego zgromadzania się i jest sprzeczne

z ideą demokratycznego państwa prawnego. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny z art. 11

Konwencji wynika dla państw nakaz podjęcia działań zapewniających pokojowy przebieg

legalnych zgromadzeń (Plattform Ärzte für das Leben.”5) i temu celowi powinna służyć

4 „Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również interes ogólnospołeczny.”, TK, K. 34/99. Wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i warunkuje korzystanie z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego.

5 Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgements and Decisions, nr 139, § 32.

10

regulacja PRD. W istniejącym systemie koncesyjnym obowiązki organizatora zostały ujęte w

sposób, który w pewnych wypadkach może mieć skutki nieproporcjonalne do celu regulacji,

który sprowadza się do ułatwienia realizacji obowiązku zapewnienia bezpiecznego przebiegu

zgromadzenia leżącego po stronie organów władzy publicznej.

27. Ponadto, jak słusznie zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich, art. 65a ust. 3 pkt 9 PRD

zezwala na reglamentowanie konstytucyjnej wolności pokojowego zgromadzania się przez

organy administracji publicznej w sposób arbitralny. W szczególności nie zapewnia

przewidywalności dla adresatów zawartej w nim normy prawnej, kiedy mogą zostać nałożone

na nich obowiązki w postaci opracowania projektu organizacji ruchu.6 Brak jasno określonych

przesłanek stwarza możliwość instrumentalnego traktowania przyznanych organom

administracji kompetencji kierowania poleceń do organizatorów zgromadzeń. Bez wątpienia

istniejące regulacje mogą podlegać politycznej instrumentalizacji. Jak zostało podkreślone w

prasie „sami urzędnicy nieoficjalnie przyznają, że taki uzasadnienie [że wniosek nie spełnia

wymogów formalnych -- Autorzy] jest tylko oficjalnym argumentem, by zrealizować polecenie

prezydenta i uniemożliwić przemarsz.”7

4.4.1 Organizacja Parady Równości 2005 jako przykład instrumentalizacji uprawnień

wynikających z PRD

28. Akademickim przykładem problemów związanych ze spełnieniem wymogów

wynikających z PRD przez organizatorów zgromadzenia była organizacja Parady Równości

2005 w Warszawie.8 Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, przy okazji jej

organizacji doszło do instrumentalnego wykorzystania prawa, a tym samym nadużyte zostały

uprawnienia wynikające z PRD.

29. W celu zorganizowania Parady Równości, w dniu 10 maja 2005 r. organizatorzy Parady

Równości odbyli spotkanie z p. Lucjanem Bełzą, ówczesnym dyrektorem Biura

Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie m.st. Warszawa. W czasie tego

spotkania wspólnie ustalono trasę Parady Równości, zaś dyrektor p. Lucjan Bełza wstępnie

6 Podobne obserwacje nt. regulacji mołdawskiego prawa o zgromadzeniach zawiera opinia Venice Commission Opinion no. 284 / 2004, para 21. „viewed literally and not in the light of the Convention they appear to be capable of being interpreted in such a way as would go beyond the very limited margin of discretion which is open to States in a democratic society to limit freedom of expression or freedom of assembly.”

7 I. Kraj, „Geje bez pozwolenia”, Rzeczpospolita 4-5 czerwca 2005.8 Poniżej przedstawione informacje oparte są na skardze złożonej do Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka przez Fundację Równości oraz pięciu organizatorów wieców związanych z Paradą Równości 2005 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka przygotowała skargę pod kątem prawnym.

11

obiecał zgodę na jej przeprowadzenie „jeżeli będą spełnione warunki przewidziane prawem”.

Dnia 11 maja 2005 r. p. Tomasz Bączkowski, organizator Parady Równości, otrzymał z Biura

Inżyniera Ruchu Urzędu m.st. Warszawy instrukcję pt. „Procedura uzyskiwania zezwoleń na

przeprowadzenie imprezy”. W szczególności instrukcja ta stanowiła, iż w celu uzyskania

zgody na przeprowadzenie imprezy na drogach publicznych należy co najmniej 30 dni przed

planowanym terminem jej rozpoczęcia złożyć pisemny wniosek do organu zarządzającego

ruchem, tj. Inżyniera Ruchu Urzędu Miasta m.st. Warszawy. Ponadto instrukcja wymieniała

jakie informacje powinien zawierać wniosek oraz jakie dokumenty należy dołączyć do

wniosku.

30. Dnia 12 maja 2005 r. organizatorzy Parady Równości zwrócili się do Dyrektora Biura

Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie Miasta m.st. Warszawa oraz do

Inżyniera Ruchu Urzędu m. st. Warszawa o zezwolenie na zorganizowanie przemarszu i

udostępnienie pasa ruchu dla Parady Równości 2005 r. w ramach Dni Równości w dniu 11

czerwca 2005 r. Zgodnie z wnioskiem Parada Równości 2005 r. miała się rozpocząć o godz.

12.00 przed budynkiem Sejmu przy ul. Wiejskiej, a następnie przemaszerować ulicami:

Piękną i Marszałkowską. Około godz. 15.00 na pl. Defilad miało nastąpić zakończenie Parady

Równości. W Paradzie Równości 2005 organizatorzy przewidzieli udział ok. 2000

uczestników oraz 10 samochodów - platform z nagłośnieniem. Do wniosku dołączone zostały

dokumenty wymagane Prawem o Ruchu Drogowym. Organizatorzy poinformowali również,

iż wystąpili o wydanie stosownych opinii do:

(i) Zarządu Terenów Publicznych (uzgodnienie obszaru wykorzystania pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego),

(ii) Biura Administracji i Spraw Obywatelskich (opiniowanie planu zabezpieczenia trasy lub miejsca imprezy w zakresie terminu oraz porządku i czystości),

(iii) Zarządu Transportu Miejskiego (opiniowanie zmian w kursowaniu komunikacji miejskiej i związanych z tym kosztów finansowych).

31. Dnia 12 maja 2005 r. organizatorzy wystąpili także do Naczelnika Stołecznego

Stanowiska Kierowania Komendy Stołecznej Policji o objęcie przez policję nadzoru nad

przemarszem Parady Równości w dniu 11 czerwca 2005 r. Dnia 19 maja 2005 r. Zarząd

Transportu Miejskiego – w odpowiedzi na pismo Fundacji Równości – wydał opinię, w której

poinformował organizatorów, iż należy zminimalizować utrudnienia dla funkcjonowania

komunikacji miejskiej wynikające z organizacji Parady Równości. W opinii tej wskazano w

jaki sposób ma następować przemarsz, aby powodował on jak najmniejsze utrudnienie dla

12

transportu miejskiego.

32. Dnia 3 czerwca 2005 r. Inżynier Ruchu m.st. Warszawy, działający z upoważnienia

Prezydenta m. st. Warszawy decyzją nr UM/IR/059/2005 odmówił wydania zezwolenia na

przeprowadzenie w dniu 11 czerwca 2005 r. imprezy pt. Parada Równości 2005 powodującej

utrudnienia w ruchu i wymagającej korzystania z drogi w sposób szczególny. W uzasadnieniu

decyzji jako powód odmowy wydania zezwolenia podano nie dostarczenie przez

organizatorów do dnia 31 maja 2005 r. wymaganej dokumentacji, tj.:

- projektu organizacji ruchu,- uzgodnień z zarządcą drogi (Zarządem Terenów Publicznych) obszaru wykorzystania

pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego,- uzgodnień w zakresie porządku i czystości.

W decyzji stwierdzono, iż Fundacja Równości zwróciła się z wnioskiem o wydanie opinii do

Zarządu Terenów Publicznych, Biura Administracji i Spraw Obywatelskich oraz do Zarządu

Transportu Miejskiego. Podkreślono jednak, iż do dnia 3 czerwca 2005 r. Fundacja Równości

nie dostarczyła projektu organizacji ruchu, który polecono jej opracować na podstawie art.

65a ust. 3 pkt 9 Prawa o Ruchu Drogowym. W tym zakresie, decyzja odwoływała się do

spotkania w dniu 10 maja 2005 r. p. Tomasza Bączkowskiego, organizatora Parady

Równości, z dyrektorem Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego p. Lucjanem

Bełzą, na którym – zgodnie z jej treścią – przedstawiciele organizatorów Parady mieli być

poproszeni o opracowanie projektu organizacji ruchu drogowego. W decyzji stwierdzono

również, iż w dniu 1 czerwca 2005 r. Inżynier Ruchu m.st. Warszawy poinformował Fundację

Równości, iż wobec braku wspomnianych dokumentów, wniosek Fundacji Równości jest

pozostawiony bez rozpoznania.

33. Dnia 28 czerwca 2005 r. Fundacja Równości złożyła odwołanie do Samorządowego

Kolegium Odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o

odmowie wydania zezwolenia na przeprowadzenie Parady Równości. W odwołaniu, Fundacja

Równości wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji, której zarzuciła naruszenie zasady

pisemności w postępowaniu administracyjnym (art. 14 KPA), zasadę zapewnienia czynnego

udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 KPA) oraz zasadę należytego i

wyczerpującego informowania stron w toku postępowania (art. 9 KPA). Wszystkie zarzuty

powołane w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosiły się do

wskazanego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r. obowiązku

13

przedstawienia „projektu organizacji ruchu”. Fundacja Równości uznała obowiązek

przedstawienia tego dokumentu za bezpodstawny. Fundacja Równości wskazała, iż w

przedstawionym jej przedstawicielowi dokumencie „Procedura uzyskiwania zezwoleń na

przeprowadzenie imprezy” nie było takiego wymogu. Ponadto Fundacja Równości zarzuciła,

iż została poinformowana o tym, iż „projekt organizacji ruchu” jest od niej wymagany już po

wydaniu decyzji z dnia 3 czerwca 2005 r.

34. Dnia 22 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało

decyzję, w której uchylona została decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 czerwca

2005 r. oraz umorzone zostało postępowanie I instancji. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, iż w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na

zajęcie pasa ruchu drogowego, naruszona została zasada pisemności oraz zasada zapewnienia

stronie czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do konieczności przedstawienia

projektu organizacji ruchu przez organizatorów Parady Równości, Samorządowe Kolegium

Odwoławcze zaznaczyło, iż „w aktach sprawy nie znajduje się żadna chociażby wzmianka o

tym, że organizator takie polecenie od organu zarządzającego ruchem otrzymał”.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, iż dokument „Procedura uzyskiwania

zezwolenia na przeprowadzenie imprezy” także nie zawiera takiego wymogu. W związku z

tym, iż wniosek organizatora dotyczył przemarszu w dniu 11 czerwca 2005 r., dalsze

postępowanie w sprawie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe i Samorządowe

Kolegium Odwoławcze w tym zakresie umorzyło postępowanie.

35. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, powyższe fakty w sposób jednoznaczny

wskazują na instrumentalne wykorzystanie przepisów PRD do zakazania zgromadzenia.

Przepisy PRD, a w szczególności wymóg przedstawienia „projektu organizacji ruchu”

umożliwiły w istocie „koncesjonowanie” zgromadzenia i uzależnienie jego organizacji od

swojej dyskrecjonalnej zgody.

36. Istnieje podejrzenie, iż w przypadku „Parady Równości” Urząd m. st. Warszawy

ignorując konstytucyjne gwarancje wolności politycznych mógł kierować się zasadą

plebiscytową, według której decyzje podejmowane są zgodnie z sentymentem większości.

Tym można uzasadniać bowiem zamówienie przez Urząd m.st. Warszawa badań opinii

publicznej.9 Oprócz pytań „czy jest Pan(i) za, czy przeciw tej manifestacji?”, „Czy Pana(i) 9 W dniach 15-16. maja 2004 r. badanie zrealizowała agencja badawcza ARC Rynek i Opinia na zlecenie

Urzędu Miasta Warszawy. W dniach 1-4. czerwca 2005 r. badanie zrealizowała agencja badawcza PBS na zlecenie Urzędu Miasta Warszawy. Warszawiacy o „Paradzie Równości”,

14

zdaniem władze Warszawy powinny, czy też nie powinny dopuścić do organizacji tej

manifestacji?”, „Czy Pana(i) zdaniem manifestacja gejów i lesbijek na ulicach Warszawy 10

może wywołać zakłócenia porządku w mieście (np. awantury, bójki, wyzwiska itp.)?”, „Czy

Pana(i) zdaniem w Warszawie mogą odbywać się manifestacje, które mogłyby grozić

zakłóceniem porządku publicznego?” zadawano pytanie „A czy Pana(i) zdaniem organizacja

takiej manifestacji w stolicy może być dobrym sposobem na promocję Warszawy wśród

turystów, czy raczej przeciwnie: wydarzeniem zniechęcającym turystów do odwiedzenia

naszego miasta?”. O ile jednak „w państwie demokratycznym chroniącym prawa i wolności

Konwencji, mniejszości muszą być odpowiednio zabezpieczone przed nierównym

traktowaniem i nadużywaniem dominującej pozycji przez większość”11, o tyle tego rodzaju

postępowanie władz samorządowych kontrastuje ze standardami demokratycznego państwa

prawnego.

37. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie równocześnie zwrócić uwagę, iż

praktyka stosowania PRD oraz Prawa o zgromadzeniach wskazuje na nieznajomość

standardów wypracowanych na gruncie Konwencji. Najbardziej oczywiste przykłady

obejmują następujące twierdzenia, które pojawiały się w publicznej debacie wokół Parady

Równości:

38. Prezydent m. st. Warszawy w związku z organizacją Parady Równości twierdził

publicznie, że prawo jest ograniczone obyczajowością12 oraz, że „propagowanie

homoseksualizmu nie jest korzystaniem z prawa do zgromadzeń”13. Te wypowiedzi pozostają

w oczywistym konflikcie z argumentacją opartą na zasadach prawnych wypracowanych w

orzecznictwie strasburskim od orzeczenia Handyside vs UK, zgodnie z którą art. 10

Konwencji chroni również wypowiedzi dla innych bezwartościowe lub obraźliwe (valueless

and offensive speech), które mogą „przeszkadzać, urażać, szokować”14. Uzasadnieniem takiej

zasady jest cel art. 10 Konwencji, który zawiera się w tworzeniu warunków dla „pluralizmu,

http://um.warszawa.pl/v_syrenka/new/index.php?dzial=aktualnosci&ak_id=3709&kat=3 10 Podobny oficjalny idiolekt znajdujemy w innych miejscach oficjalnej strony urzędu, „Władze miasta nie

zezwoliły na zapowiadany przemarsz przez Warszawę w najbliższą sobotę gejów i lesbijek.” „’Nie’ dla parady równości” 2005-06-09, Monika Sarnacka, http://um.warszawa.pl/v_syrenka/new/index.php?dzial=aktualnosci&ak_id=3692&kat=2

11 „[I]n a democracy which protects Convention rights, minorities must be adequately protected against unfair treatment and abuse by the majority of a dominant position”, Feldman, D., Civil Liberties and Human Rights in England and Wales (2nd Edition, 2002), str. 56.

12 „Prawo jest ograniczone nie moimi przekonaniami, ale obyczajowością i bezpieczeństwem.” A. Krzyżaniak-Gumowska, „Skandal z paradą”, Lech Kaczyński dla Gazety, 2 czerwca 2005, str. 2.

13 E. Siedlecka, „Gejom zgody nigdy nie dam”, wywiad z L. Kaczyńskim, GW 20 maja 2005, str. 2.14 „Offend, shock, disturb” Sürek (No. 1) v. Turkey [GC], no. 26682/95, para. 61, ECHR 1999-IV.

15

tolerancji i aktywnej tolerancji, bez których nie może istnieć społeczeństwo demokratyczne”15

Jednocześnie w opinii Sądu Najwyższego „Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie

odbycia zgromadzenia publicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede

wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod

kątem ochrony praw i wolności innych osób.”16

39. Jako jeden z powodów zakazania „Parady Równości” na gruncie Prawa o zgromadzeniach

p. dyrektor Lucjan Bełza wskazywał fakt, że: „Na tej samej trasie zgłoszono 18 innych

manifestacji. Zapowiadało się niebezpiecznie, włącznie z użyciem koktajli Mołotowa.”17

Zastępca prezydenta m. st. Warszawy powiedział „[…] Pozwolić na większość wieców nie

mógł, bo prośbę o wiecowanie w tych samych miejscach złożyły organizacje przeciwne

paradzie.”18 Opinie te ignorują standardy wymagające pozytywnego obowiązku ochrony

wolności słowa (Plattform Artze fur das Leben v Austria). Podobnie WSA w Poznaniu w

wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. dotyczącym zakazu Marszu Równości w Poznaniu (sygn.

akt IV SA/ Po 983/05) uznał, że urzędnicy „wydając zakaz bezprawnie powoływali się na

zagrożenie bezpieczeństwa i mienia mieszkańców, skoro zagrożenie stanowili nie uczestnicy

Marszu ale jego przeciwnicy.” Przede wszystkim, w sposób jawny ignorowano dictum

zawarte w orzeczeniu Plattform Ärzte für das Leben v Austria, które traktuje organizację

kontr-manifestacji jako nadużycie prawa do zgromadzeń: “w demokracji prawo do

kontrmanifestacji nie może ograniczać prawa do manifestowania”19.

4.4.2 Inne praktyki wskazujące na niekonstytucyjność przepisów PRD

40. Należy zauważyć, iż w przypadku wymogu przygotowania “projektu organizacji

ruchu” potrzebny jest dodatkowy czas potrzebny na jego sporządzenie oraz wchodzą w grę

istotne nakłady finansowe. Przygotowanie projektu kosztuje od kilkunastu do kilkudziesięciu

tysięcy złotych20. Przykładowo, w 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich odmówił

współuczestniczenia w przygotowaniu projektu dla potrzeb zorganizowania Parady

Schumanna i zasugerował szukanie alternatywnych rozwiązań21. Dla Fundacji Schumanna, 15 „Pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no democratic society.” Handyside v the

United Kingdom (judgement of 7 December 1976), Series A no. 24, str. 23, para. 4916 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 38/200017 I. Kraj, „Geje pod PKiN” GW, 10 czerwca 2005. 18 Zastępca Prezydenta A. Urbański złożył publiczne wyjaśnienie w imieniu Kaczyńskiego, na zwołanej sesji

Rady Warszawy. J. Fusiecki „Radni SLD krzyczeli: Hańba”, GW Stołeczna 9 czerwca 2005.19 „[i]n a democracy, the right to counter-demonstrate cannot extend to inhibiting the right to demonstrate”.

(1988) 13 EHRR 204, str. 21020 Parada zakazana, Gazeta Wyborcza z dnia 4-5 czerwca 2005 r.21 Pismo dyrektora Biura Prezydenta Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy adresowane do Polskiej Fundacji

16

organizatora Parady Schumanna, oznaczało to obciążenie bardzo wysokimi kosztami zmiany

tras linii autobusowych i tramwajowych kursujących na trasie imprezy. W zależności od

planowanej trasy przemarszu oraz długości wstrzymania ruchu mogło to oznaczać koszty od

24,4 tys. zł do 77 tys. zł (netto). Zarząd Transportu Miejskiego poinformował przy tym, iż

„organizator imprezy powodującej konieczność wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu

komunikacji miejskiej może być zwolniony z wymogu pokrycia kosztów z tym związanych,

jedynie pod warunkiem podjęcia takiej decyzji przez władze miasta”. W przypadku Parady

Schumanna, taka zgoda nie została wydana i Fundacja Schumanna musiała te koszty pokryć z

własnych środków.

41. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, żądanie przez władze powyższych

kosztów zmiany w organizacji ruchu w wielu przypadkach mogą uzależniać wolność

pokojowego zgromadzania się od możliwości finansowych organizatorów zgromadzenia.

Ponadto wydanie polecenia sporządzenia projektu w ostatniej chwili może skutecznie

uniemożliwić organizację zgromadzenia.

42. Ponadto—co należy szczególnie podkreślić—nie każda organizacja musiała w Warszawie

2005 roku opracowywać projekt organizacji ruchu. Nie składali takiego projektu

alterglobaliści demonstrujący podczas szczytu Rady Europy w maju 2005 r, ani Ogólnopolski

Ruch na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych, który demonstrował na początku

czerwca 2005 r. Projekt taki nie był także wymagany od protestujących górników przed

Sejmem RP22. Również w przypadku tzw. „Marszu Normalności” nie wymagano opracowania

projektu zmiany organizacji ruchu23, przy czym należy zauważyć, iż jest to przypadek

interpretacji praeter legem służący uzasadnieniu nierównego traktowania przez organy

władz publicznych organizatorów lubianych i/lub politycznie akceptowanych /

tolerowanych pokojowych zgromadzeń. Jest to sprzeczna z przepisem art. 2 Konstytucji

praktyka arbitralnego i nierównego traktowania podmiotów. Zgodnie z ustalonym

imienia R. Schumana z dnia 31 marca 2005.22 Parada zakazana, Gazeta Wyborcza z dnia 4-5 czerwca 2005, Samowolka demonstracyjna, Gazeta

Wyborcza z dnia 28 lipca 2005 r..23 „Dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie Miasta Lucjan Bełza powiedział,

że organizatorzy Parady Normalności dostarczyli do urzędu wszystkie potrzebne dokumenty i zadeklarowali, że przejście manifestantów odbędzie się tylko chodnikami z zachowaniem płynności ruchu pieszego. […] Według niego, ponieważ przemarsz odbędzie się chodnikami, organizatorzy nie musieli dostarczyć projektu zmiany organizacji ruchu drogowego (powodem zakazania przez władze miasta Parady Równości było niedostarczenie tego dokumentu).”, za: „Zgoda na Paradę Normalności” , wiadomosci.wp.pl, PAP 15 czerwca 2005 17:00, (aktualizacja 20:47), http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,wid,7392334,wiadomosc.html?P%5Bpage%5D=1

17

orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, art. 14 chroni ludzi znajdujacych

sie w podobnej sytuacji przed odmiennym traktowaniem, bez obiektywnego i racjonalnego

uzasadnienia (zob. Salgueiro da Silva Mouta przeciwko Portugalii, nr 33290/96, wyrok z 21

grudnia 1999 r., § 26). Organizatorzy “Parady Równości” zostali potraktowani odmiennie niż

inne grupy w podobnej sytuacji24.

4.4.3 Kolizja w stosowaniu PRD oraz Prawa o zgromadzeniach

43. Problematyka konstytucyjności regulacji PRD w zakresie wolności pokojowego

zgromadzania się jest szczególnie trudna, ze względu na fakt, iż niejednokrotnie problemy

stosowania PRD łączą się ze stosowaniem Prawa o zgromadzeniach. Helsińska Fundacja

Praw Człowieka pragnie zwrócić uwagę, iż według przepisu art. 65c. ust. 2 PRD organ

wydający zezwolenie odmawia jego wydania, jeżeli pomimo spełnienia warunków

określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD „a) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub

zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości b) impreza zagraża bezpieczeństwu ruchu

drogowego, a nie ma możliwości zorganizowania objazdów niepowodujących istotnego

zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu drogowego.”. Ponadto, zgodnie z

art. 65d. PRD, organ wydający zezwolenie ma obowiązek cofnąć je, gdy stwierdzi istnienie

niebezpieczeństwa zagrożenia życia lub zdrowia albo mienia wielkiej wartości (ust. 1) oraz

może cofnąć zezwolenie, gdy impreza zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (ust. 2)

nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podobnie regulowane jest przerwanie

imprezy, gdy 1) miejsce, trasa lub czas jej trwania nie są zgodne z warunkami określonymi w

zezwoleniu; 2) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo

mienia wielkiej wartości; 3) jej przebieg powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu

drogowego. Przesłanki te pozostają w dużej części zbieżne z przesłankami zakazu

zgromadzenia wynikającymi z art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach, co stawia znak

wątpliwości co do konieczności regulacji tych kwestii w PRD, skoro organ administracji

może zakazać zgromadzenia na podstawie przepisów Prawa o zgromadzeniach.

44. Ponadto, wyraźny jest brak synchronizacji pojęć w PRD oraz w Prawie o

24 W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Konwencji, orientacja seksualna jest jedną z sytuacji, które, choć niewymienione w tym przepisie Konwencji, wchodzą w zakres pojęcia „innych przyczyn” dyskryminacji (zob. Salgueiro da Silva Mouta przeciwko Portugalii, cytowany wyżej, § 29; Fretté przeciwko Francji, nr 36515/97, wyrok z 26 lutego 2002, § 32). Podobnie jak różnice w traktowaniu oparte na płci, różnice oparte na orientacji seksualnej wymagają szczególnie poważnych powodów na swoje uzasadnienie (zob. L. i V. przeciwko Austrii, cytowany wyżej, § 45; Karner przeciwko Austrii, nr 40016/98, wyrok z 24 lipca 2003 r., § 37).

18

zgromadzeniach. W przypadku zgłoszenia zgromadzenia w trybie Prawa o zgromadzeniach

uniemożliwione jest spełnienie wymogów wskazanych w art. 65a PRD, jeśli organ

administracji publicznej zakwalifikuje pokojowe zgromadzenie, organizowane w trybie art.

57 Konstytucji RP oraz Prawa o zgromadzeniach jako „imprezę” w rozumieniu PRD. Na

przykład, gdy po decyzji zakazującej zorganizowania Parady Równości 2005, wydanej na

podstawie PRD, 8 osób fizycznych złożyło zawiadomienia w trybie Prawa o zgromadzeniach

o organizacji 8 zgromadzeń (tzw. wieców „stacjonarnych), które w istocie miały zastąpić

Paradę Równości (poprzez przemarsz uczestników z jednego wiecu na drugi). Prezydent m.

st. Warszawy wydał jednak dnia 9 czerwca 2005 r. decyzje zakazujące 6 spośród 8

planowanych wieców - organizowanych przez pp. Tomasza Bączkowskiego, Ingę Kostrzewę,

Roberta Biedronia, Tomasza Szypułę, Krzysztofa Kliszczyńskiego oraz przez Szymona

Niemca. W identycznych uzasadnieniach do decyzji, Prezydent m. st. Warszawy wskazał na

braki we wniosku dotyczące trasy przejścia zgromadzenia. Prezydent m. st. Warszawy

wskazał ponadto na braki we wnioskach dotyczące sposobu poruszania się samochodu

wiozącego nagłośnienie. Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, iż zgromadzenia zgłoszone w

trybie Prawa o zgromadzeniach „musza odbywać się poza pasem jezdni, miejscem postoju dla

samochodów” . Tym samym wykorzystanie samochodu podczas zgromadzenia wymaga

zgody organu zarządzającego ruchem, w braku takiej zgody nie mogą być przeprowadzone.

Ponadto Prezydent m. st. Warszawy wskazał na szereg wniosków o zorganizowanie dnia 11

czerwca 2005 r., zgromadzeń przeciwstawnych światopoglądowo do Parady Równości 2005,

co jego zdaniem mogłoby spowodować ryzyko niebezpiecznej konfrontacji obu zgromadzeń.

45. Dnia 10 czerwca 2005 r. wnioskodawcy – pp. Tomasz Bączkowski, Inga Kostrzewa,

Robert Biedroń, Krzysztof Kliszczyński, Tomasz Szypuła oraz Szymon Niemiec – złożyli

skargę do Wojewody Mazowieckiego na odpowiednie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy

odnoszące się do ich własnych wniosków o zorganizowanie zgromadzenia publicznego. W

każdej ze skarg podane zostało takie same uzasadnienie. Każdy ze skarżących podkreślał, iż

zakaz demonstracji narusza ich konstytucyjne prawo do demonstracji pokojowej oraz że

planowana demonstracja nie stwarzała żadnego zagrożenia dla porządku publicznego oraz nie

zagrażała moralności publicznej. Ponadto wszyscy skarżący nie zgodzili się z argumentacją

Prezydenta m.st. Warszawy, że nie dostarczyli wymaganego dokumentu o nazwie

„projektowana trasa przejścia”. Ich zdaniem dokument taki nie powinien być wymagany

ponieważ byli oni jedynie organizatorami wiecu, a nie przemarszu przez chodniki. Tym

19

samym mogą odpowiadać tylko za zorganizowany wiec.

46. Dnia 17 czerwca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki wydał 6 decyzji administracyjnych w

wyniku rozpatrzenia odwołań organizatorów wieców. Decyzje te co do rozstrzygnięcia

merytorycznego oraz uzasadnienia są jednobrzmiące. Wojewoda Mazowiecki uchylił każdą z

decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zakazu zorganizowania wiecu w całości i

umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Mazowiecki

stwierdził, iż jednym z powodów naruszenia prawa przez Prezydenta m. st. Warszawy

poprzez wydanie decyzji z dnia 9 czerwca 2005 r. było „bezprawne wymaganie od

organizatorów wieców zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, jako nie wymagany na

podstawie Prawa o zgromadzeniach”; a także nieuprawnione powołanie się na art. 8 pkt. 1 i 2

Prawa o zgromadzeniach, a w szczególności zakazanie zgromadzenia ze względu na

zapowiedziane kontrmanifestacje.

4.4.4 Terminy zawiadomienia o zgromadzeniu a terminy uzyskania zezwolenia na

zgromadzenie na podstawie PRD

47. Istnieje ścisła zależność pomiędzy działaniami organów administracji a istotą prawa

do pokojowego zgromadzenia. Przewidziane terminy zawiadamiania o planowanym

zgromadzeniu publicznym “na drodze” oraz terminy rozpatrzenia ewentualnych odwołań nie

dają możliwości zakończenia procedury w terminie poprzedzającym termin wyznaczony na

odbycie zgromadzenia. Zgodnie z art. 65b PRD, wniosek powinien zostać złożony co

najmniej na 30 dni przed planowanym odbyciem zgromadzenia. Organ administracji wydaje

natomiast decyzję co najmniej na 7 dni przed odbyciem zgromadzenia.25 PRD nie przewiduje

jednak szczególnej ścieżki odwoławczej od tej decyzji administracyjnej, w związku z czym

ewentualne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrywane jest

zgodnie z terminami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. O

ułomności procedury najdobitniej świadczy decyzja Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w Warszawie z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie Parady Równości 2005.

Pomimo tego, iż w całej rozciągłości Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację

skarżącym i uznało zakaz Prezydenta m.st. Warszawy za nieuzasadniony oraz wskazało

szereg nieprawidłowości proceduralnych leżących po stronie Prezydenta m. st. Warszawy,

25 W przypadku wcześniejszego złożenia wniosku termin KPA jest instrukcyjny, i zdaniem HFPC nie gwarantuje uzyskania decyzji odpowiednio wcześnie. Zwraca również uwagę fakt, iż na gruncie Prawa o zgromadzeniach przyjęto, iż niecelowe jest zgłaszanie zgromadzenia wcześniej jak na 30 dni przed planowanym wydarzeniem.

20

dalsze postępowanie należało umorzyć ze względu na upływ terminu „imprezy” i jego

bezprzedmiotowość na etapie rozpatrywania przez te organy odwołań. W przypadku zatem

wydania decyzji zakazującej odbycia „imprezy”, która oparta być może na nie spełnieniu

wymogów po części zależących od organów administracji (np. przedstawienie opinii,

uzgodnień w zakresie organizacji ruchu, czystości i porządku) oraz błędów postępowania, nie

istnieje realna możliwość uzyskania decyzji organu II instancji przed datą jej odbycia26.

48. Ewentualna późniejsza decyzja sądu stwierdzająca naruszenie praw organizatorów nie

naprawia pogwałconej wolności. Regulacja ta pozostaje więc w sprzeczności z artykułem

13 Konwencji, który gwarantuje, iż w przypadku naruszenia praw zawartych w Konwencji, a

więc i wolności pokojowego zgromadzenia się gwarantowanego artykułem 11 Konwencji, ma

prawo do skutecznego środka odwoławczego.27 Należy jednocześnie zauważyć, iż brak

skutecznego środka odwoławczego nie tylko może naruszać wolności jednostki ale

uniemożliwia również wykształcenie praktyki regulacji zgromadzeń zgodnej ze standardami

demokratycznego państwa prawnego.

49. O ułomności powyższych procedur najdobitniej świadczą decyzje Wojewody

Mazowieckiego z 17 czerwca 2005 r. w sprawie zgromadzeń związanych z Paradą Równości

(wieców „stacjonarnych”), a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w

Warszawie z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie Parady Równości 2005. Pomimo tego, iż w całej

rozciągłości Wojewoda Mazowiecki oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznali

rację skarżącym i uznali zakaz Prezydenta m.st. Warszawy za nieuzasadniony oraz wskazali

szereg nieprawidłowości proceduralnych leżących po stronie Prezydenta m. st. Warszawy w

przedmiotowych postępowaniach, dalsze postępowanie należało umorzyć ze względu na

upływ terminu Parady Równości 2005 i jego całkowitą bezprzedmiotowość na etapie

rozpatrywania przez te organy odwołań.

50. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie podkreślić, iż korzystanie z wolności

pokojowego zgromadzania się w sposób szczególny uzależnione jest od upływającego

czasu. Upływający czas (w tym termin planowanego zgromadzenia organizowanego w trybie

art. 57 Konstytucji RP) powoduje, iż z wolności zgromadzania się nie można skorzystać.

26 Podobnie procedura przewidziana w Prawie o zgromadzeniach nie zabezpiecza praw organizatorów.27 Można więc przyjąć, iż w sytuacji odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie Parady Równości, a

także wieców, których charakter pokojowy był wyraźnie podkreślony przez organizatorów, a także ze względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji w sprawie zgromadzeń w terminie poprzedzającym dzień wyznaczony na ich organizację prawa wynikające z art. 13 Konwencji w związku z Art. 11 Konwencji zostały naruszone.

21

Sprawa zakazu Parady Równości w sposób dobitny obrazuje możliwość wykorzystywania

upływającego czasu przez organy administracji publicznej do zakazania pokojowego

zgromadzania się. Zarówno decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r.

wydana na podstawie PRD, jak i decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2005 r.

wydane na podstawie Prawa o zgromadzeniach, zostały wydane oraz doręczone

organizatorom w momencie kiedy nie mieli oni już szans na ich efektywne zaskarżenie.

Podobna sytuacja wystąpiła zresztą w odniesieniu do Parady Równości 2004, w której w

istocie doszło do swoistej „wymiany” korespondencji pomiędzy organem I i II instancji (por.

uwagi do punktu omawiającego naruszenie art. 11 i art. 13 Konwencji). Efektem tych działań

było pozbawienie jednostki wolności pokojowego zgromadzania się, gdyż nastąpiło to na

skutek upływu czasu. Ma to niebagatalne znaczenie dla oceny konstytucyjności przepisów

PRD, gdyż wszelkie przepisy odnoszące się do wolności pokojowego zgromadzania się

muszą być skonstruowane w taki sposób, aby umożliwić weryfikację decyzji

administracyjnych przed terminem odbycia zgromadzenia.

51. Wskazane powyżej przykłady obrazują natomiast iluzoryczność prawnych gwarancji

wolności pokojowego zgromadzania się w Polsce i dają dowód na możliwość arbitralnego

pogwałcania jej w sytuacji, gdy z jakichkolwiek powodów organ I instancji postanowi

przeszkodzić odbyciu zgromadzenia. Problem ten w sytuacji skarżących nabiera szczególnej

wagi, ponieważ okoliczności podjęcia decyzji o zakazie miały w istocie charakter

dyskryminacyjny.

22

5. WNIOSKI

52. System koncesyjny PRD w pewnych okolicznościach może prowadzić do sytuacji, w

której wolność pokojowego zgromadzania się i wyrażania przez to swoich opinii poddane jest

w ten sposób—w zakresie w jakim podlega regulacji PRD—wykracza poza przesłankę

„konieczności w demokratycznym społeczeństwie”.

53. Powołane przykłady praktyki wskazują na fakt, iż koncesyjna regulacja przyjęta w

PRD oraz brak skutecznej kontroli sądowej stwarzają niebezpieczeństwo „oficjalnego”

wartościowania28 celów zgromadzeń na drogach publicznych. Zdaniem Helsińskiej Fundacji

Praw Człowieka omówione wyżej okoliczności wskazują jednoznacznie, iż przyjęta

konstrukcja koncesyjnej regulacji wykonywania prawa do zgromadzeń i wyrażania swoich

poglądów w zakresie regulowanym PRD jest niezgodna z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3

Konstytucji RP, gdyż stwarza pole do arbitralnej ingerencji władzy publicznej w wolność

pokojowego zgromadzania się, nieproporcjonalną do zakładanych celów. Istnienie regulacji

wolności pokojowego zgromadzania się poza Prawem o zgromadzeniach uniemożliwia – jak

to przedstawiliśmy – korzystanie z tej wolności.

Opinia przygotowana została przez współpracowników Programu Spraw Precedensowych w

Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: Adama Bodnara, Piotra Korca oraz Dorotę

Pudzianowską.

Opinię zweryfikował i zaakceptował

prof. Andrzej Rzepliński

28 „Zamiast prowokujących parad homoseksualistów chcemy pomocy państwa dla polskich rodzin” Hasło ze spotu wyborczego PiS. A. Krzyżaniak-Gumowska, „Wbrew Kaczyńskiemu”, GW Stołeczna, 11-12 czerwca 2005, str. 1.

23