optimierung des einkaufs auf behördenebene · 5 spiegel online 13.1.2013 6 operationalisierung des...
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Aachen: 09-17-09
Prof. Dr. Dennis Hilgers I [email protected]
Optimierung des Einkaufs auf Behördenebene
31.01.14
2PNP Linz: Forschungsrahmen: Public Management
Prof. Dr. Dennis Hilgers
Institut für Public und Nonprofit Management | JKU Linz
Sozial- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät
[email protected] | www.jku.at/pnp
Altenberger Straße 69 | A-4040 Linz
3Schulden und kumulierte Zinsausgabenvon 1950 bis 2012 - Öffentlicher Gesamthaushalt
Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt (2012): Schulden der öffentlichen Haushalte 2011)
0,0
500,0
1000,0
1500,0
2000,0
2500,0
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1974
1978
1982
1986
1990
1994
1998
2002
2006
2010
Schuldenstand
Zinsausgaben kum.
(in Mrd. Euro) Verschuldung und Verschuldungsillusion
4
Implizite vs. Explizite Schulden
Eröffnungs-bilanz 2006
31.12.2006
31.12.2007
31.12.2008
31.12.2009
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
Eigen-kapital
4,1 Mrd.
2,28 Mrd.
2,38Mrd.
0,057 Mrd.
-1,2 Mrd.
-2,2 Mrd.
-1,7 Mrd.
-3,4Mrd.
Jahresabschluss: Freie und Hansestadt Hamburg | Kernhaushalt
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Spiegel Online13.1.2013
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Operationalisierung des Ökonomischen Prinzips durch das 3-E-Konzept
Quelle: z. B. Audit Commission (1990), S. 14, die das Konzept erstmals formuliert hatte.; Budäus (1997b), S. 49 ff. und in ähnlicher Kategorisierung Rürup (1997), S. 45 ff., Reichard (1999), S. 124
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1. Trotz konjunkturell guten Zeiten steht der Politik die Mammutaufgabe bevor, die „Ausgabenseite“ der Haushalte zu sanieren:
Welchen Beitrag kann der öffentliche Einkauf leisten?
2. In der Privatwirtschaft ist die Wertschöpfung in und mit der Beschaffung über zwei Jahrzehnte hinweg ein Top-Thema gewesen und hat zu signifikanten Effizienzsprüngen geführt:
Wird die Beschaffung in Theorie und Praxis der Verwaltungsreform vernachlässigt?
3. Die „Reformer“ der öffentlichen Beschaffung behaupten seit Jahren ein signifikantes Einsparpotenzial, das haushaltspolitisch genutzt werden könnte:
Lässt sich mit dem Konzept „Strategischer Einkauf“ auf Behördenebene tatsächlich eine spürbare Haushaltsentlastung erreichen?
Einführende Fragen
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Chancen und Notwendigkeit eines reformierten öffentlichen Einkaufs
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Mögliche Einsparungen durch bessere Beschaffung
Behördenspiegel April 2011 – Eßig/BME/BS/BMWi
Essig (2013), Universität der Bundeswehr, München
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Veränderungsprozesse resultieren vor allem aus drei Grundkonstellationen
Veränderungstreiber
Grundsätzliche Organisationsänderungen
Arbeitsweise des strategischen Einkaufs
Politische Vorgaben und Umweltänderungen
Fortwährende Notwendigkeit eines professionellen Veränderungsmanagements
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Aktivierung des Wettbewerbs
Partnerschaftliches Verhältnis/ “Win-Win Situation”
Gezielte Entwicklung von Lieferantenfähigkeiten
Minimierung des Working Capital durch effiziente Logistik (“just in time”)
Bündelung und Standardisierung interner Bedarfsspezifikation
Größere Transparenz
Beschleunigung und Kosten-optimierung transaktionaler Beschaffungsprozesse
In weniger als 20 Jahren hat sich der industrielle Einkauf revolutioniertDer Effizienzsprung wird auf bis zu 40% geschätzt
Übersicht Meilensteine in der Entwicklung des Einkaufs im privaten Sektor
Lieferanten-
management und
-entwicklung
Integrierter
strategischer Einkauf
Institutionali-
sierung als
Managementaufgabe
Logistik-
optimierung
& Prozess-
Reengineering
Strategisches
Warengruppen-
Management/
Global Sourcing
Digitalisierung/
E-Procurement
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Die Industrie hat eine Effizienzrendite der Wertschöpfung in der Größenordnung von 25 bis 40% erzielt
Diversifikation Beschaffungsrisiken
Transaktionsunabhängige Warengruppenstrategien
Bedarfsmanagement
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Booz 2011
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Aktivierung des Wettbewerbs
Partnerschaftliches Verhältnis/ “Win-Win Situation”
Gezielte Entwicklung von Lieferantenfähigkeiten
Minimierung des Working Capital durch effiziente Logistik (“just in time”)
Bündelung und Standardisierung interner Bedarfsspezifikation
Größere Transparenz
Beschleunigung und Kosten-optimierung transaktionaler Beschaffungsprozesse
In weniger als 20 Jahren hat sich der industrielle Einkauf revolutioniertDer Effizienzsprung wird auf bis zu 40% geschätzt
Übersicht Meilensteine in der Entwicklung des Einkaufs im privaten Sektor
Lieferanten-
management und
-entwicklung
Integrierter
strategischer Einkauf
Institutionali-
sierung als
Managementaufgabe
Logistik-
optimierung
& Prozess-
Reengineering
Strategisches
Warengruppen-
Management/
Global Sourcing
Digitalisierung/
E-Procurement
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Die Industrie hat eine Effizienzrendite der Wertschöpfung in der Größenordnung von 25 bis 40% erzielt
Diversifikation Beschaffungsrisiken
Transaktionsunabhängige Warengruppenstrategien
Bedarfsmanagement
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Booz 2011
Strategischer Einkauf: Bedarfsmanagement und
Bedarfsbündelungzeitlich | Produkte | Lieferanten
Leistungstiefe Bedarfsmanagement Kooperationen und
Kommunikation mit Märkten Aktivieren des Wettbewerbs Kostenvermeidung beim
Lieferanten
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Reifegrad der Beschaffung
Institut für den öffentlichen Sektor (2013)
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Vision: Leitbild und übergeordnete Strategie
Warengruppenstrategie
Bedarfsmanagement
Erfassung der Beschaffungsdaten
Management technischerSpezifikationen/ Standardisierung
Vergabe- und Verhandlungsmanagement
Lieferantenmanagement und -entwicklung
Vertragsmanagement
AktivierungBeschaffungsmarkt
Personalentwicklung
Organisatorische Ansiedlung undZuständigkeiten der Beschaffung
Standardprozesse
Schnittstellen zum Haushalt bzw. zur Budgetsteuerung
Unterstützung durch IT-Infrastruktur
Korruptionsprävention, Verhandlungsstrategien &
Rahmenverträge
Steuerung und Überwachung
Erhebung zeigt, dass die strategischen Organisationelemente im öffentlichen Einkauf derzeit kaum ausgeprägt sind
Bemerkung: Die Darstellung basiert auf dem durchschnittlichen Modalwert in den einzelnen Kategorien der Online-UmfrageQuelle: Booz & Company (2010)
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http://www.hays.de/mediastore/pressebereich/Studien/pdf/HAYS-Studie-Oeffentliches-Beschaffungswesen-2012.pdf
Hays Studie 2012
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Hays Studie 2012
http://www.hays.de/mediastore/pressebereich/Studien/pdf/HAYS-Studie-Oeffentliches-Beschaffungswesen-2012.pdf
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Angesichts der Haushaltslage sollten die Weichen für eine ressort-übergreifende Einkaufsreform auf drei Ebenen gestellt werden
Verankerung des strategischen Einkaufs als
ordnungspolitisches Prinzip
Weitere (moderate) Modernisierung
des Vergaberechts
Aufbau strategischer Einkaufsorganisationen auf
Behördenebene
Haushalts- und organisationsrechtliche Vorgaben zur Einrichtung von strategischen Einkaufsorganisationen
Harmonisierung mit den Steuerungsparadigmen der Haushaltsreform
Harmonisierung des Vergaberechts mit dem Konzept eines strategischen öffentlichen Einkaufs
Erweiterung des zulässigen Instrumentariums (z. B. Verhandlungen)
Erhöhung der Vergabetransparenz
Aufbau von Fähigkeiten des strategischen Einkaufs
Veränderungsmanagement
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Angesichts der Haushaltslage sollten die Weichen für eine ressort-übergreifende Einkaufsreform auf drei Ebenen gestellt werden
Bergmoser 2013
Handlungsfelder von Politik und Verwaltungen
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Strategische Beschaffung Operative Beschaffung
Warengruppenstrategien
Lieferantenstrategien
Konkrete Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe mit hohe wertmäßiger oder grundsätzlicher Bedeutung (z. B. Rahmenverträge für Schlüssel-Güter)
Marktanalysen
Bedarfsbündelung
Prozess-Design
Vorgabe der Steuerungslogik
Definition/Überprüfung von Leistungsindikatoren(KPI)
Leistungstiefeentscheidungen
Stammdatenstrategie
Allianzen (z.B. mit anderen Ressorts)
Bestellabwicklung
Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe (z. B. Submission)
Kurzfristige Bedarfsplanung und Bestandsmanagement
Lieferungs- und Rechnungsprüfung
Vertrags- und Regressmanagement
Zahlungsverkehr
Lieferantenbewertung
Pflege der Stammdaten
Klärung von Zweifelsfällen und Streitfragen
Umsetzung des Lieferantenmanagements
Umsetzung des Beschaffungscontrollings
Beratung der Bedarfsträger in Einzelfällen
Werthebel bedienen Vorgaben bei der Bedafsdeckung dienstleistungtsorientiert umsetzen
Bergmoser 2013
Bei der strategischen Arbeitsweise der Beschaffung geht es darum, Werthebel zu bedienen
„Tagesgeschäft“
Vo
rgab
en
Beschaffungssteuerung
Gewährleistung der Ordnungs-mäßigkeit
Projektorganisation für einmalige komplexe Beschaffungsvorgänge
Beschaffungscontrolling
Lieferantenmanagement
Nutzung Hebel Vergaberecht
Markterkundung und -übersicht
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Zukünftige Reformentwicklungen
20
S. 36
S. 40
„
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„
„
21Vertrags-PPP Organisations-PPP
Grundlegendes institutionelles Arrangement
Markt Hierarchie
Rechtliche Grundlagen
bilateraler Vertrag über Leistungen und Gegenleistungen
in der Regel GmbH-Gesetz als Rahmen und zusätzlich Gesellschaftervertrag
Grundstruktur komplexe Beschaffungsvariante
Ressourcenpool
Dauer zeitlich befristet in der Regel unbefristet
Gegenstand abgegrenztes Projekt generelle Aufgabe
Regelung der Kooperation
ex ante Teil der vertraglichen Vereinbarung
Kooperationsverfassung, z.B. GmbH-/Gesellschaftervertrag
Einfluss und Kontrolle
klar regelbar unbestimmt; getrennte KontrolleÖfftl. Kapitalbeteiligung i.d.R. nicht möglich
Vertrauen Gemeinsame Konkretisierung der nicht vollständig definierten Kosten und Leistungen; Handhabung der durch die Principal Agent-Theorie erfassten Probleme (Informationsasymmetrie, opportunistisches Verhalten)
gemeinsame Zielsetzung und Entscheidung über Management des Ressourcenpools sowie Ergebnisverwendung
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Public Supply Management
Eßig/Batran (2006)
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ÖPP Deutschland AG (2013)
Investitionen Hochbau: 5.025 Mio. €, 174 Projekte | Investitionen Straßen: ca. 2.438 Mio. €, 16 Projekte
„Effizienzvorteile bei ÖPP-Projekten in 2012 bei über 13 Prozent.“
Sind PPP-Projekte wirklich effizienter?
Ganzheitliches Ansatz (Lebenszyklus: Planung, Finanzierung, Erstellung, Betreiben)
Baukosteneinsparungen
Bauzeitverkürzung
Risikoverlagerung?
Gründe:
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Market(Contract)
Network(trust, social and
intellectual capital)
Hierarchy(Delegation)
1990s: Decentralisation Privatization Cost-efficiency Competition
State of LawNew Public Management
PublicGovernance
1950-1970s: Development of a
system of justice Bureaucracy Planning instruments Keynesianism
> 2000: eGovernment Public-Private
Partnership Public-Public
Partnership CG-Codex
> 2009: “Gov 2.0” Challenges Open Data
Platform(Informal Cooperation)
Open Government
MakeBuy
Interact Call
Wandel der Koordinationsmechanismen im öffentlichen Sektor
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Beschaffungsvariante „Open Data“?
26Fazit | Fragen für Fragerunde:
Die „strategische Beschaffung“ hat sich als wesentliches Reformmodell der Öffentlichen Beschaffung herauskristallisiert:Wie können neue Organisationskonzepte der Öffentliche Beschaffung professionell umgesetzt werden?
Viele Organisationen weisen ein erhebliches Beharrungsvermögen auf:Wie können Widerstände wirksam überwunden werden?
Wie in der Privatwirtschaft muss ein moderner Einkauf fortwährend Veränderungen anstoßen und bewältigen:: Welche Veränderungstechniken haben sich für Standardsituationen, wie z. B. Lieferantenwechsel in der Praxis herausgebildet?
Veränderungen werden auf unterschiedlichen Hierarchieebenen initiiert: Wie kann das Zusammenspiel der Leitungsebenen professionell organisiert werden? Wie funktioniert die „Politikeinbindung“?
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Prof. Dr. Dennis HilgersInstitute for Profit and Nonprofit Management
Johannes Kepler University Linz, Austria
Tel.: +49 (0)171-944-1649