perfeccionamiento de los servicios sociales en españa · seminario de intervenciÓn y polÍticas...

Selección de criterios y propuestas del SIPOSO

para el

Perfeccionamiento delos servicios sociales

en España

SIPOSO

SEMINARIO DE INTERVENCIÓNY POLÍTICAS SOCIALES

Cuadernosdel SIPOSO1

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(tercera edic ión)

INTERIOR SIPOSO 3a edicion corregido:interior cuaderno siposo 3 17/03/11 11:42 Página 1

Edita: POLIBEA, S.L.Ronda de la Avutarda, 3. 28043 MADRID

Tel.: 91 759 53 72. Fax: 91 388 37 77www.polibea.com/siposo

[email protected]

© Seminario deIntervención y Políticas Sociales

Imprime: INTERFACTO, S.L.


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Nota a la primera edición:

Esta es la primera entrega de los Cuadernos del SIPOSO, colección que se ini-cia con el patrocinio de la Obra Social de Caja Madrid. Su contenido consiste en laSíntesis del Informe sobre Perfeccionamiento de los servicios sociales en España,Síntesis elaborada y suscrita por el Seminario de Intervención y Políticas Sociales(SIPOSO). El Informe fue realizado por iniciativa de dicho Seminario y contó conel patrocinio de la Fundación FOESSA. La obra ha sido publicada por CáritasEspañola Editores (Madrid, 2007), con el patrocinio de la Obra Social de CajaMadrid.

Madrid, junio de 2007

Nota a la segunda edición:

La segunda edición de la Síntesis de criterios y propuestas para elPerfeccionamiento de los servicios sociales en España mantiene el texto de la pri-mera, pero incluye un Anexo con los resultados de una encuesta de validación deldocumento. Contamos nuevamente con el patrocinio de la Obra Social de CajaMadrid.

Madrid, Diciembre de 2007

Nota a la tercera edición

Esta tercera edición del nº 1 de Cuadernos del SIPOSO adopta los importan-tes cambios a los que se refiere la entradilla del documento. Aparte los relativos alcontenido, procede señalar el que denota el título: la “Síntesis” pasa a ser“Selección”. El trabajo de revisión lo llevó a cabo el SIPOSO dentro del plan de tra-bajo de su Grupo de Estudio sobre investigaciones empíricas y reformas recientesen servicios sociales. El mismo, que cuenta con el patrocinio de la FundaciónFOESSA, está integrado por: Carmen Alemán, Demetrio Casado, Carlos Egea,Fernando Fantova, Encarna Guillén, Iratxe Herrero, María del Carmen Sánchez,José Luis Santos-Ascarza, José Félix Sanz y Antoni Vilà.

Madrid, junio de 2009


SELECCIÓN DE CRITERIOS Y PROPUESTAS DEL SIPOSO PARA ELPERFECCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS SOCIALES

EN ESPAÑA

Informe con ocasión de la Ley sobre autonomía y dependencia

(Fundación FOESSA y Cáritas Española Editores, Madrid, 2007)

Este trabajo ha sido realizado por el Seminario de Intervención yPolíticas Sociales (SIPOSO), con el patrocinio de la FundaciónFOESSA, mediante el equipo de trabajo siguiente:

Coordinadores:Demetrio Casado y Fernando Fantova

Autores:José María Alonso Seco l Demetrio Casado l DolorsColom Masfret l Fernando Fantova l Rosa Graells iDomingo l Encarna Guillén Sádaba l GregorioRodríguez Cabrero l Alicia Sarabia Sánchez lMiguel Vte. Segarra Ortiz l María Pilar SerranoGarijo l Helena Sotelo l Mª Cruz de Tena-

Dávila Mata l Antoni Vilà

Organización: POLIBEA, S.L.Secretaría: Paqui Coleto

Cuidado de la edición: Elvira VillalobosGestión Editorial: Mª Victoria Aparicio

La selección de criterios y propuestas del SIPOSOpara el Perfeccionamiento de los serviciossociales en España se distribuye gratuitamente,mediante pedidos a [email protected]

La obra Perfeccionamiento de los servicios

sociales en España puede adquiriese mediantepedido a: Polibea LIBRERÍA, Ronda de la Avutarda, 3;28043 Madrid // librerí[email protected]

Demetrio Casado yFernando Fantova(coordinadores)

Informe con ocasiónde la Ley sobre

autonomía y dependencia

* * *

El capítulo 4.6 del VI Informe FOESSA sobre servicios sociales se incluye en la siguientepublicación:

Políticas y bienes sociales: procesos de vulnerabilidad y exclusión social, FundaciónFOESSA, Colección Estudios nº 27, Madrid, 2008.


ÍNdice

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a) Afirmación de la rama de los servicios sociales … … … … … … … 8b) Criterio general: racionalización en pro del buen servicio … … … … 8c) Convergencia europea … … … … … … … … … … … … … … … 9d) Afrontamos críticamente la historia … … … … … … … … … … … 9e) Pistas de la legislación reciente … … … … … … … … … … … … 11f) Impacto de la Ley 39/2006 … … … … … … … … … … … … … … 11g) Contraste de diagnósticos y prescripciones … … … … … … … … … 13h) Valoración responsable de los objetivos … … … … … … … … … … 13i) Enfoques metodológicos principales … … … … … … … … … … … 14j) Desarrollo racional de la oferta … … … … … … … … … … … … 15k) Hacia una cartera de prestaciones … … … … … … … … … … … 16l) Organización técnica centrada en los ciudadanos y usuarios … … … 17m) Recomendaciones para la gestión … … … … … … … … … … … … 19n) Sobre financiación … … … … … … … … … … … … … … … … 20ñ) Garantía de protección y mejoras jurídico-administrativas… … … … 21o) Articulación territorial de responsabilidades … … … … … … … … 21p) Coordinación sociosanitaria … … … … … … … … … … … … … 23

Anexo: Validación de la Síntesis de criterios y propuestas para el Perfeccionamiento de los servicios Sociales en España … … … … … … … … … … … … … … … … … 25


El Seminario de Intervención y Políticas Sociales(SIPOSO), con ocasión de la Ley 39/2006, de 14 dediciembre, de Promoción de la Autonomía Personal yAtención a la las personas en situación de dependen-cia, que toma como medio principal de acción los ser-vicios sociales, mediante el patrocinio de la FundaciónFOESSA, gestionó la elaboración de un amplio infor-me sobre Perfeccionamiento de los servicios sociales en

España, que fue publicado en 2007 (se citará en ade-lante como “Informe SIPOSO- FOESSA”). El presentedocumento recoge una síntesis realizada por el SIPO-SO, en dicho año, de los criterios y propuestas formu-lados en el Informe SIPOSO-FOESSA, con matizacio-nes, ampliaciones y actualizaciones procedentes de: 1)las sugerencias recibidas en la consulta de validaciónrealizada el 2007; 2) las aportaciones contenidas en elsubcapítulo 4.6 del VI Informe FOESSA, de 2008 (secitará como “VI Informe FOESSA 4.6”); 3) otras apor-taciones recibidas, en 2009, del Grupo de Estudiossobre servicios sociales del SIPOSO. Las vías de ali-mentación citadas son muy abarcadoras, pero noexhaustivas; esta circunstancia quiere ser denotadapor la palabra “selección” que forma parte del títulodel documento.

Selección de criteriosy propuestas del SiPOSO para el

PeRFecciONAMieNTO de LOS SeRViciOS SOciALeSeN eSPAÑA

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se adopta el criterio generalde que conviene avanzar en laconfiguración racional de la ramade los servicios sociales y en suconsolidación. Consideramos los ser-vicios sociales mera herramienta, así queno les reconocemos valor por sí mismos.De este modo, si les hacemos objeto denuestras preocupaciones es por creerque, como ocurre con otras herramientasvecinas –la sanitaria o la educativa, porejemplo–, no es posible lograr eficacia ycalidad en la función si no se cuenta conun órgano o instrumento diseñado y redi-señado con racionalidad y construido consentido de permanencia. Los líderes de laintervención y de las políticas socialespublicitan y enfatizan con frecuencia lapresunta novedad de tales o cuales obje-tivos, programas, métodos y aun técnicas.Pero la continuidad y el avance de laacción pro bienestar se sustenta en lasestructuras permanentes del conocimien-to y la acción. En este sentido entende-mos que los servicios sociales debenadquirir un fondo autónomo de fines, demétodos, de organización, de regulaciónjurídica; están llamados a asentarse en elconocimiento, de modo que se manten-gan a cubierto de posibles oportunismosde inspiración mercadotécnica por partede empresas de servicios, organizacionesvoluntarias e instancias políticas. Ne ce -sitan, pues, cimentarse en la ciencia social

aplicada y en la técnica profesional. Yentendemos también que esta labor espropia de los profesionales interesadosen el conocimiento y de los estudiososcomprometidos con la acción. Tales sonlos mimbres con los que se tejieron elInforme SIPOSO-FOESSA y el VI InformeFOESSA 4.6, de los que procede estaselección.

Delimitamos el objeto de nuestro inte-rés en estos términos: la rama de acti-vidades denominadas serviciossociales tiene como objetivogeneral mediato –que compartecon otras clases de actividades- elbienestar individual y social, parael presente y para el futuro, queprocura sobre todo mediante laayuda personal polivalente, alservicio de la cual provee presta-ciones individuales y otras activi-dades, ambas de carácter técnico(no monetarias desvinculadas),formalizadas en algún grado yproducidas y dispensadas me -diante diversos regímenes insti-tucionales. Concebimos, pues, los ser-vicios sociales como un bloque de recur-sos vertical abierto a las demandas detoda la población; ello significa, por otraparte, que liberamos a los colectivos des-favorecidos de la dependencia exclusivade esta rama para el bienestar de sus indi-viduos. 8

Aun cuando no se formuló de modoexplícito, por ser obligado en toda iniciati-va de mejora social, el criterio general queguió el proceso de trabajo que afloramediante este Informe es el de raciona-lización técnica y económica. Nopostulamos la expansión incondicionada

de los servicios sociales, sino su adecua-ción a la demanda mediante criterios debuen servicio.

Contamos con pruebas, tan visiblescomo las listas de espera en el sectorpúblico, que reclaman la ampliación de suoferta, pero postulamos que la misma se

a) afirmaCión dE la rama dE los sErviCios soCialEs

b) CritErio gEnEral: raCionalizaCiónEn Pro dEl buEn sErviCio


oriente de acuerdo con criterios raciona-les. Esta proposición es particularmenterelevante para nuestras circunstancias. Seviene produciendo un crecimiento fuertede la rama de los servicios sociales, segúnmuestran –a falta de información específi-ca– las estadísticas generales de empleo.Pero, al menos para ciertas áreas deacción, ese crecimiento no se concentraen los puntos de la oferta que más con-vienen desde el punto de vista de la racio-nalidad asistencial, sino en los más visibleso atractivos, esto para el caso del sectorprivado mercantil. Desde el punto devista de la misión de los servicios sociales,es una función clave el diagnóstico de lassituaciones y la orientación fundada delos tratamientos de las mismas. Pues bien,la red de equipos con que cuentan losservicios sociales que habrían de realizar

esta labor en el área de la discapacidad sededican sólo, salvo excepciones afortuna-das, al reconocimiento administrativo dela discapacidad; ello viene motivado por lademanda presionante del mismo paraacceder a prestaciones monetarias ybeneficios fiscales –ajenos a los serviciossociales, por cierto-. Una parte importan-te del crecimiento de la rama se debe a laexpansión de las residencias para perso-nas de edad avanzada. En cambio, la buenapráctica en esta área, que coincide con losdeseos de los afectados, aconseja concen-trar el esfuerzo en la ampliación de lasprestaciones para la permanencia en eldomicilio.

Aparte de la adecuación de la oferta ala demanda, es obvia la conveniencia deaplicar la idea racionalizadora también a lagestión corriente.

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abogamos por que el desa-rrollo de la rama de los serviciossociales en España se produzca,en términos generales, en ar -mo nía con el “modelo socialeuro peo” típico-ideal. Por notener competencia en la rama de losservicios sociales en cuanto tal, no cabeencontrar un diseño de la misma en lanormativa de las Comunidades Euro -peas y de la Unión Europea; ni cabeconstruirlo a partir de sus eventuales

programas sociales de acción, en generalde carácter transversal y destinados acolectivos desfavorecidos. En defecto deello, el Informe SIPOSO-FOESSA inclu-yó un amplio análisis de la normativa y lapráctica de los principales países euro-peos en el campo de la rama de los ser-vicios sociales, así como datos empíricossobre su situación reciente. Las tenden-cias detectadas serán referencia de unabuena parte de las propuestas que sehacen más adelante.

C) ConvErgEnCia EuroPEa

d) afrontamos CrítiCamEntE la historia

Entendemos que conviene alfortalecimiento de la rama afron-tar su historia, tanto en el planomaterial como en el simbólico.Esto supone aprovechar los lo -gros y las buenas ideas frustradas,

así como superar los fallos, déficity desfases. Al servicio de este criterio,el Informe SIPOSO-FOESSA proveyó alexamen de la historia de los serviciossociales, bien que solo a partir de laIlustración.


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Hasta mediados del siglo XX, los servi-cios sociales carecieron de identidad y nofueron objeto de una gestión diferenciada.Pero la protección social inspirada en lacaridad mutualista y altruista, así como laencauzada y guiada por las normas jurídi-cas de Beneficencia, contenían prestacio-nes propias o antecedentes de los que hoyllamamos “servicios sociales”. La produc-ción y dispensación de tales prestacionesse realizaba en combinación o mezcla conlas sanitarias, las económicas y las educati-vas. Ello propicia que la mirada históricafocalice principalmente el conjunto deaquella protección social con descuido delas ramas de actividades mediante las quese realizaba. En el proceso de construc-ción de la intervención y las políticassociales pretéritas encontramos objetivos,enfoques, prestaciones y formas institucio-nales superadas por los criterios, lasdemandas y las posibilidades actuales. Perono faltan intentos y logros felices quemerecen aprecio y aun seguimiento, comoestos: 1) incorporación de objetivos dehabilitación y rehabilitación, especialmenteen las acciones de asistencia a menores; 2)promoción del enfoque comunitario,sobre todo mediante el desarrollo de laasistencia domiciliaria; 3) adopción, en lareglamentación de la Beneficencia, de téc-nicas jurídicas para establecer obligacio-nes determinadas a los poderes públicos;4) desarrollo de una red de coberturageneral, mediante la municipalización esta-blecida por la Ley de Beneficencia de1822, y corrección del municipalismo sim-ple mediante la siguiente Ley deBeneficencia de 1849.

En 1957, Cáritas Española inicia unalínea de acción que incluye instrumentosa los que denomina “servicios sociales”.La Ley de Bases de la Seguridad Social de1963 introduce en la previsión socialespañola, con carácter complementariode las prestaciones básicas, los serviciossociales. Ambas iniciativas suponen unaaproximación al campo material de larama de los servicios sociales actual, a lavez que potencian el objetivo de habilita-ción y rehabilitación, así como el enfoquedel desarrollo personal, de plena vigen-cia. En el orden institucional, la innova-ción de Cáritas adolecía de la limitacióninherente a su carácter privado; la caren-cia de garantía de acceso a la protecciónen los servicios sociales de la SeguridadSocial les privaba de la eficacia político-social que confiere a las prestacionesbásicas su regulación como derechossubjetivos.

La configuración de los serviciossociales como una rama técnica especia-lizada de actividades pro bienestar dio unpaso de gigante mediante las leyes deacción social y/o servicios sociales de lasComunidades Autónomas, cuyas prime-ras versiones se aprobaron entre 1982 y1992. En el orden político-social, estasleyes asumen posiciones avanzadas, tantoen el orden de los objetivos como en elde los enfoques, en el organizativo y en eljurídico-institucional. Pero fallaron en elaseguramiento de la eficacia de sus dispo-siciones; en el aspecto jurídico-institucio-nal, esto supone que no se garantizaronlos derechos proclamados.


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Acercándonos a la actualidad, con vis-tas al perfeccionamiento de los serviciossociales, recomendamos prestaratención especial a los cambiosadoptados mediante las segundasy terceras leyes de serviciossociales, en cuanto que las mismaspudieron servirse como guía de los defec-tos observados en la aplicación de susprecedentes. He aquí algunas aportacionesde segundas leyes con tiempo de aplica-ción suficiente para la observación queconsideramos interesantes: l Se registra un modesto debut de la

aplicación del enfoque universalistaen las segundas leyes de Madrid y LaRioja, que lo establecen para ciertasprestaciones de bajo coste de laatención primaria.

l Todas las segundas leyes siguen lapauta de estructurar la oferta endos niveles organizativos. Comosólo la primera vasca hacía excep-ción a esta pauta, la misma quedageneralizada. En cuanto al contenidode esos niveles, cabe señalar que laLey de Madrid pasa la atención

domiciliaria del primero al segundo;así se concentran en este las presta-ciones para las situaciones dedependencia, lo que puede favorecerla continuidad de cuidados.

l La Ley gallega, primera entre lassegundas, corrige el inicial estatismode su precedente abriéndose a laacción privada. La Ley vasca optapor la fórmula, que nos parece ade-cuada, de incluir en el sistema públi-co, según su dicción, las accionesmediante recursos de esa titularidadmás las realizadas a través de con-ciertos por proveedores privados.

l La Ley asturiana prevé la garantía delacceso a ciertas prestaciones enrégimen de derecho subjetivo; peroha transcurrido el plazo previstopara hacer efectiva tal previsión sincumplimiento.

l La Ley del Principado de Asturiascrea las áreas de servicios socialescomo instrumento de desconcen-tración y aproximación a los usua-rios de la gestión competencia delgobierno regional.

E) Pistas dE la lEgislaCión rECiEntE

f) imPaCto dE la lEy 39/2006

La Ley 39/2006, de 14 de diciembre,de Promoción de la Autonomía Personaly Atención a las personas en situación dedependencia prevé realizar su acciónprincipalmente mediante los serviciossociales. Esta opción es muy arriesgadadesde el punto de vista de las competen-cias jurídicas por estas dos circunstan-cias: la Ley regula una intervención sus-tantiva del Estado central; las Co mu -nidades Autónomas han venido a teneruna posición rotundamente hegemónicaen servicios sociales. La vía jurídica deacceso elegida para esa intervención

central no ha sido la competencia delEstado central en la legislación básica yel régimen económico de la SeguridadSocial –incluidos sus servicios sociales–,sino en la regulación de las condicionesbásicas que garanticen la igualdad detodos los españoles en el ejercicio detodos sus derechos. Pese a las limitacio-nes que esta opción entraña, la Ley traeposibilidades positivas para los serviciossociales en lo relativo a la dependencia–el tratamiento de la promoción de laautonomía personal parece bastantedefectuoso–:


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l Potenciación del objetivo dela asistencia supletoria, sinperjuicio de los otros.

l institucionalización del prin-cipio de universalidad parala protección de las situacio-nes de dependencia funcio-nal abar cadas, también paratodo el territorio nacional.

l Establecimiento legal de unelenco de prestaciones téc-nicas y monetarias, igualmentepara todo el territorio nacional.

l inyección por la admi nis -tración general del Estado, de2007 a 2015, de una aporta-ción financiera nueva relati-vamente importante, y vincu-lación de otra igual –deseable-mente nueva– de las Comu -ni dades autónomas.

l institucionalización de unmínimo de protección paratodo el territorio nacionalga rantizado mediante dere-cho subjetivo.

l Regulación determinada de la coo-peración entre el Estado central ylas Comunidades Autónomas.

La Ley, aparte de otros graves incon-venientes que rebasan la rama de losservicios sociales, trae algunos conflictospara la misma en su parte pública, entrelos que parecen destacar estas contra-dicciones o tensiones: 1) las mejorassólo alcanzan a una de las áreas deacción de los servicios sociales, con elconsiguiente efecto de desigualdad deprotección; 2) aun dentro del área de ladependencia funcional, sólo se beneficia-rán de los avances derivados de la Ley lasque sean objeto de reconocimientoadministrativo; 3) las obligaciones que laLey impone a las Comunidades Autó -nomas puede ir en detrimento de suacción relativa a situaciones no protegi-das por la misma; 4) la aplicación de laLey, que debería servir para desarrollarlos aparatos públicos de servicios socia-les, puede dar lugar a la creación deburocracias para lelas.


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Se adopta el criterio de que la refor-ma de los servicios sociales debeorientarse, no sólo mediante elanálisis de su desarrollo institucio-nal y técnico –reseñado antes–,sino también por el resultado de ladiscusión y el contraste de losdiagnósticos y prescripciones decambio recientes. La amplia explora-ción y el análisis de estudios e iniciativasprácticas concernientes, de modo indirectoo directo, a los servicios sociales, realizadospara los informes extractados en este docu-mento nos han proporcionado inspiración yapoyos para algunas de las propuestas demejora que se ofrecen más adelante y, antesque eso, nos ha permitido hacer un diagnós-tico general de nuestra coyuntura, del queseleccionamos estos rasgos:

l Se están produciendo fenómenosque incrementan las demandas alos servicios sociales –bien que nosólo a ellos–, como el envejeci-miento de la población, la inmigra-ción, las pobrezas, los cambios enlos modelos familiares, la violenciacontra las mujeres y urbana, la aspi-

ración a conciliar vida familiar ylaboral, las nuevas precariedades yvulnerabilidades provocadas por laglobalización económica y la flexibi-lización del mercado laboral.

l El sector público da muestras de nopoder soportar la cantidad de nece-sidades a las que debe dar respuesta,en un contexto de incumplimientograve y reiterado de las promesas yprogramas políticos en relación conlos servicios sociales, en especial consectores sociales menos visibles ocapaces de hacer oír su voz.

l Algunas de las segundas y tercerasleyes de servicios sociales aproba-das hicieron aportaciones positivas.Desde instancias privadas se vienenformulando también propuestas decambio para los servicios sociales.Finalmente, la aplicación de la Leyde Promoción de la AutonomíaPersonal y Atención a las situacio-nes de dependencia está produ-ciendo cambios en las estructurasde los servicios sociales públicos yen la oferta privada, así como ensus relaciones.

g) ContrastE dE diagnóstiCos y PrEsCriPCionEs

h) valoraCión rEsPonsablE dE los objEtivos

optamos por reconocer la con-dición de permanentes a los obje-tivos inmediatos viejos y nuevosde los servicios sociales: asisten-cia supletoria, habilitación yrehabilitación, prevención y acce-sibilidad. Todos ellos compartidos conotras ramas de actividades de bienestar. La

Ley para las situaciones de dependencia hapuesto en evidencia las posturas antiasis-tencialistas en servicios sociales, las cualesparecían confundir las malas prácticas enla asistencia supletoria con la idea de lamisma, pertinente en cualquier de clase dedependencia funcional humana, no sólo lasabarcadas por la citada Ley.


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optamos por priorizar estoscuatro enfoques metodológicos,en el sentido amplio de este tér-mino: proactividad, desarrollopersonal, comunitarismo y uni-versalismo e igualdad. Somos cons-cientes de que son muchos más los prin-cipios o criterios de acción pertinentes enla acción de los servicios sociales, espe-cialmente en su sección pública. Peroadvertimos un fenómeno de banalizacióncon al menos estas dos manifestaciones:proliferación de principios generales ycreciente divorcio entre los que se decla-ran y los que se aplican. Por ello, entendi-mos conveniente concentrar la atenciónen una selección de los aparentementemás relevantes para el cambio que se pos-tula.

abogamos por la proactividaden función sobre todo del objeti-vo de prevención y para evitar ladesatención absoluta o temporal,así como para posibilitar la conti-nuidad y simultaneidad de cuida-dos. La prevención viene exigida por laconveniencia de reducir el malestar y loscostes económicos. La desatención es unriesgo que afecta sobre todo a las perso-nas menos informadas y peor situadassocialmente. La continuidad y simultanei-dad de cuidados es requerida en no pocoscasos de enfermedades y degenerativas yotras que producen pérdidas en la auto-nomía funcional.

Propugnamos que los serviciossociales tengan como referenciael ideal de desarrollo personal desus usuarios. La dignidad humana de losmismos exige mirar, no sólo al manteni-miento, sino también a la actualización desus potencialidades. El enfoque del desa-rrollo personal es, por otra parte, conve-niente para rentabilizar los recursos queconsumen los servicios sociales. Esteenfoque lleva a: 1) el aseguramiento de labuena crianza y del cuidado de la infancia;2) la consecución o recuperación de la

máxima autonomía funcional posible paracada edad; 3) el apoyo al acceso a la auto-nomía económica; 4) la salvaguarda de laautonomía de decisión; 5) el fomento de laparticipación colaborativa en la vida fami-liar y colectiva. Este enfoque supone doscondiciones: concepción abierta de lasposibilidades y aspiraciones de los usua-rios, y técnicas de trabajo propiciadorasde la participación del usuario.

Pos tulamos el enfoque comu-nitario de los servicios sociales yla proximidad física de los mismosa los usuarios y/o a sus familias,sin reducir este objetivo al nivelde atención primaria y sin con-fundirlo, para el sector público,con la descentralización munici-pal. Contamos con pruebas de larga datay harto concluyentes sobre los efectosnegativos de las residencias colectivas deestancia continuada: dificultad para laautonomía de decisión del usuario; enra-recimiento y aun interrupción de las rela-ciones familiares, amistosas y otras socia-les; incremento de la morbilidad y de lamortalidad; costes económicos elevados.A causa de todo ello, aparte de iniciativasya lejanas en el tiempo, se vienen postu-lando y aplicando en países de nuestroentorno europeo medidas de comunitari-zación asistencial, las cuales gozan igual-mente del aprecio de los expertos másconspicuos de nuestro país. Se trata, pri-mero, de evitar en lo posible el régimen deresidencia colectiva continuada mediantela provisión de apoyos para la permanen-cia en el hogar de personas en situaciónde dependencia funcional. Por otra parte,los establecimientos residenciales debenser o estar estructurados en unidades depequeño tamaño, de modo que resulteposible la personalización de los cuidados;y su régimen de funcionamiento debe faci-litar y fomentar las relaciones entre losasistidos y sus familiares y amigos, asícomo la participación de aquellos en lavida local o de barrio. El enfoque comuni-

i) EnfoquEs mEtodológiCos PrinCiPalEs


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tario se funda, por otra parte, en el crite-rio de aprovechar las potencialidades de lareciprocidad familiar y comunitaria.

Proponemos un ámbito subje-tivo universal efectivo para losservicios sociales públicos –degestión directa y contratada-, conrespuestas a toda clase dedemandas propias de la rama ycon igualdad de protección paraiguales circunstancias técnicas.Esto significa que debe superarse el racio-namiento de la oferta y su gestión median-te baremos selectivos en función de nive-

les de renta, lo cual excluye de los mismosa la población de rentas superiores ymedias, con el consiguiente efecto de dis-criminación y deslegitimación. Debe supe-rarse igualmente la carencia de garantía deacceso a la protección. El universalismoigualitario no es incompatible con la con-sideración de los niveles de renta en lagraduación del copago, para las prestacio-nes públicas en las que el mismo sea opor-tuno. Tampoco es incompatible el univer-salismo igualitario con programas selecti-vos para situaciones de especial necesidado riesgo.

j) dEsarrollo raCional dE la ofErta

Consideramos que debe pres-tarse especial atención a la mejo-ra de los servicios sociales públi-cos en la realización de al menoslas siguientes actividades: 1)prospección de la demanda ydifusión de la oferta; 2) promo-ción de apoyos familiares y otrossociales; 3) atención de inciden-cias y emergencias, tanto ensituaciones comunes como en lascatástrofes; 4) diagnóstico, pro-gramación y gestión de casos confines de habilitación, rehabilita-ción e integración; 5) apoyos a lasfamilias, en especial medianteayuda domiciliaria para la crianzacomún y para el cuidado infantilen situaciones de especial necesi-dad; 6) ampliación de las presta-ciones de desarrollo personal; 7)tratamientos de atención tem-prana; 8) atención a la dependen-cia funcional; 9) ayuda personal ysocial complementaria de laatención de los servicios de saludmental; 10) prevención, asisten-

cia y reinserción de personas condiscapacidad intelectual afectaspor el régimen penal-penitencia-rio; 11) colaboración con otrasramas de actividades en la pre-vención y la atención rehabilita-dora de las situaciones de prosti-tución. La anterior selección de activida-des no pretende abarcar todas las clasesde prestaciones de los servicios sociales,sino que se limita a las que, según losinformes –no exhaustivos, según quedódicho- en los que se basa este documen-to, presentan deficiencias graves. Estasson las circunstancias, en versión muyresumida, que avalan nuestra selección: l La prospección de la demanda y la

difusión de la oferta vienen exigidaspor los enfoques universalista yproactivo.

l La promoción de apoyos familiaresy otros sociales es propia del enfo-que comunitario.

l La atención de incidencias y emer-gencias, además de ser inexcusableen cualquier rama de serviciosmadura, resulta indicada porque,


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entre otros destinatarios, facilita lapermanencia en los domicilios par-ticulares –incluso cuando éste fuerala calle– de personas vulnerables oafectas de dependencia funcional.

l El diagnóstico y la programación yla gestión de casos con fines dehabilitación, rehabilitación e inte-gración son inexcusables en todaintervención social racional.

l Los apoyos a las familias, aparte desus funciones directas, resultanconvenientes para el enfoquecomunitario en cuanto que contri-buyen a corregir deficiencias y adesarrollar capacidades del princi-pal recurso de bienestar dado, laestructura social. La indicaciónespecífica relativa al apoyo domici-liario para la crianza infantil sefunda en la evidencia científica deque, al menos durante los primerosdieciocho meses, esa función nodebe encomendarse a serviicoscolectivos.

l La ampliación de las prestacionesde desarrollo personal viene indica-da por el enfoque que apunta enesa misma dirección.

l Los tratamientos de atención tem-prana para niños nacidos con defi-ciencias o riesgo de las mismasdeben ser objeto de la máximaatención de los servicios socialesen razón de la gravedad de lassituaciones sobre las que actúan y

por su probada eficacia preventivao lenitiva. De este modo, en virtuddel enfoque universalista, mientrasno sean provistos por otras ramasde actividades satisfactoriamente,abogamos por que los serviciossociales aseguren la cobertura de lademanda.

l La atención a la dependencia fun-cional es importante por la grave-dad y extensión de esa contingen-cia. El enfoque universalista entra-ña la necesidad de superar lasactuales insuficiencias de cobertu-ra. Por otra parte, es necesarioracionalizar la estructura de laoferta de acuerdo con el enfoquecomunitario.

l La atención complementaria de losservicios sociales para la acción prosalud mental viene exigida por elplanteamiento comunitario de lamisma.

l La acción de los servicios socialesrelativa a las personas con discapa-cidad intelectual afectas por el régi-men penal-penitenciario viene indi-cada por la deficiente cobertura deeste frente de demanda que nocabe atender mediante la ofertaconvencional.

l La atención de los servicios socia-les a las situaciones de prostituciónresulta necesaria por la muy escasaactividad del sector público en estefrente de demanda.

k) haCia una CartEra dE PrEstaCionEs

Proponemos que se realice unesfuerzo adecuado para lograr lacatalogación cabal de los recur-sos de la rama de los serviciossociales. Como en cualquier clase deactividades, la buena gestión de los servi-cios sociales exige la identificación nor-malizada de los medios que maneja, muyespecialmente los que dispensa a losusuarios, es decir, las prestaciones. Ese

conocimiento, por lo demás, es necesarioen el sector público para establecer demodo determinado los derechos de losciudadanos, especialmente cuando seopta por un régimen con garantía jurídi-ca. La Ley para las situaciones de depen-dencia funcional muestra muy claramentenuestra deficitaria situación en punto acatalogación de recursos de los serviciossociales. La misma ha establecido un


“catálogo de servicios” que no pasa deser una relación de medios por los que sedispensan muy diversas prestaciones, cuyaconcreción no aparece en la Ley, que tam-poco contiene mandato alguno para quese alcance la misma. Algunas leyes de ser-vicios sociales recientes han adoptado latécnica de la cartera de prestaciones oservicios. Su planteamiento y contenidoes dispar, por lo que resulta recomenda-ble la elaboración de una propuesta de

convergencia técnica. A tal efecto, mereceser mencionada y tomada como base paralos trabajos que proponemos la cataloga-ción de recursos realizada en el entornotécnico y administrativo del PlanConcertado de Prestaciones Básicas deServicios Sociales en CorporacionesLocales. Por otra parte, puede servir demuestra y guía para la catalogación laestablecida por el Sistema Nacional deSalud.

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l) organizaCión téCniCa CEntrada En los Ciudadanos y usuarios

se adopta el criterio de que laorganización técnica debe estaren función del bienestar de losciudadanos y usuarios y no de lasconveniencias de los agentes pú -blicos proveedores de prestacio-nes de los servicios sociales.Bajando un escalón, esto significa que losdiseños de las estructuras organizativasdeben guiarse por los objetivos y los enfo-ques de los servicios sociales antes pro-puestos. En tal sentido y en relación a losniveles primario y especializado, que es laestructura principal de la organizacióntécnica configurada por la legislación, yque asumimos con el significado estratégi-co que se le da en su fuente –el pensa-miento sanitario internacional–, propone-mos lo que sigue:

l la atención primaria públicano debe configurarse a lamedida –ciertamente cortaen muchos casos– de lacapacidad económica y téc-nica y/o de la voluntad polí-tica de los ayuntamientos,sino que debe diseñarsesiguiendo el criterio de quecubra el máximo posible de

demandas, como exige elenfoque comunitario. De estemodo y en relación con la protec-ción de la dependencia funcional–cometido de obvia importancia delos servicios sociales-, no tiene sen-tido limitar las prestaciones delnivel primario a la teleasistencia y laayuda a domicilio, siendo que loscentros de día y una buena parte delos recursos residenciales debenestar vinculados a los entornosfamiliar y local. Para hacer posibleesta propuesta debe abandonarsela pauta de dividir con caráctergeneral las competencias entreComunidades Autó nomas y losAyuntamientos por niveles comple-tos. Por el contrario, esa divisióndebe hacerse en función del buenservicio teniendo en cuenta las muydispares capacidades financieras ytécnicas de los Municipios. Para quetodos los Ayun tamientos puedanjugar un papel fuerte en la acciónpública relativa a los serviciossociales, como ocurre en buenaparte de los países europeos quetomamos como referencia, habríade llevarse a cabo previamente la


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concentración de municipios y elaseguramiento financiero que losmismos hicieron.

l El enfoque comunitario implica elacceso cómodo y económico parael caso de las prestaciones de ser-vicios sociales propias –hablandotécnicamente– del nivel primarioque requieran el desplazamientodel usuario: entrevistas de consultao consejo, tratamientos rehabilita-dores circunstanciales, utilizacióncontinuada de centros de día, etc.En función de dicha accesibilidad,salvo los recursos que se desplazanal domicilio del usuario, la aten-ción primaria exige la des-concentración territorial delos equipos humanos y físi-cos. Hablamos de desconcentra-ción y no de descentralización polí-tica espacial, porque la aproxima-ción de los servicios sociales alusuario no requiere inexcusable-mente la municipalización para elsector público –según muestra lared de centros de salud–, ni lamunicipalización garantiza por simisma la proximidad en los munici-pios grandes y aun medios.

l La atención especializada no debeconfundirse con la oferta de recur-sos que, por mala práctica o porintereses comerciales, se ubicanlejos de los entornos comunitarioso siguen regímenes de aislamientode los mismos. Por otra parte, elnivel de la atención especia-lizada no debe absorber elgrueso de la demanda queplantean las clases socialesde usuarios con alguna cir-cunstancia especial (proble-mas familiares, infancia, dis-

capacidad, etc.), sino quedebe seguir un criterio mini-malista o subsidiario res-pecto a la atención primaria.El nivel especializado debe reser-varse para ciertas técnicas sofistica-das, como la atención temprana deniños afectos de deficiencias y deriesgos de las mismas o la rehabili-tación postmédica para afectadosde daño cerebral; además, el nivelespecializado debe integrar presta-ciones para la atención de usuarioscon circunstancias especiales, comoel desconocimiento de las lenguasde uso en la atención primaria; con-viene también el nivel especializadopara procurar seguridad a usuariosamenazados, o por requerimientosterapéuticos, como en la recupera-ción de toxicomanías.

l la organización técnica delos servicios sociales en suconjunto debe configurarsede modo que resulten fáci-les las derivaciones intra einterniveles, sobre todo enlos casos que requieren con-tinuidad de atención.

l Sin perjuicio de las estructuras polí-tico-administrativas de coordina-ción, en las ComunidadesAutónomas que mantengan elactual régimen de competenciascompartidas con las CorporacionesLocales, cualquiera que sea la divi-sión de las mismas, deben pro-veerse órganos técnicospermanentes con capacidadpara resolver de modoinmediato los casos de lagu-nas y duplicaciones en laacción protectora de losservicios sociales.


Para que sea efectiva la priori-dad propuesta para la atenciónprimaria es inexcusable que lagestión de los servicios socialesprovea los recursos humanos,técnicos y materiales necesariospara el desarrollo sostenido dedicho nivel en el sector público.Sólo así se logrará concentrar en elmismo la demanda efectiva de prestacio-nes de servicios sociales, evitado su deri-vación hacia recursos privados o públicossegregados y/o segregadores de las comu-nidades.

la gestión de los serviciossociales debe neutralizar el riesgode que la presión de las demandasindividuales posterguen las accio-nes de impacto colectivo. Por lodemás, esta clase de acciones debe reali-zarse siguiendo el enfoque del universalis-mo y la igualdad, procurando alcanzar a lasperiferias sociales. Dicho en términosconcretos, además de la colaboración conasociaciones, empresas y otras corpora-ciones incidentes en el centro social, losservicios sociales deben realizar medianteiniciativas y recursos propios programasde animación y organización social paraminorías periféricas.

La propuesta, formulada anteriormen-te, en pro del enfoque proactivo en laoferta de los servicios sociales públicosentraña la conveniencia de que elnivel primario de los serviciossociales: 1) localice las demandaslatentes de su intervención y 2)disponga de profesionales dereferencia y/o gestores de casos,tanto para el encauzamiento delos nuevos, como para asegurar lacontinuidad de atención de todoslos que lo requieran.

la rama de los servicios socialesdebe fortalecer y mejorar los ins-trumentos generales de la raciona-lización técnica y económica: ges-tión del conocimiento, planifica-ción y evaluación, administraciónde recursos humanos, desarrollode las opciones de gestión. A tal efec-to recomendamos, entre otras medidas,estas:

l Diseño y desarrollo de un sistemade información nacional, interterri-torial e interinstitucional.

l Integración en planes de serviciossociales de las previsiones deacción concernientes a los mismosdispersas en las planificaciones deáreas al uso: infancia, discapacidad,mayores, etc.

l Diseño y desarrollo de un sistemade formación nacional, interterrito-rial e interinstitucional. En virtud dela estructura técnica de los servi-cios sociales, la capacitación y ges-tión de los recursos humanos es deimportancia primordial. Y debe asu-mirse que la capacitación para cier-tas especialidades de gestión, comola de coordinación o la de gerenciade casos, deben ser provistas con-tando como referencias con losmodelos organizativos y de gestióndeseados.

l Supresión de trabas para la acciónprivada y control de calidad de lamisma, buscando sinergias, tantopara la gestión de servicios de res-ponsabilidad pública como para ini-ciativas fuera de ese ámbito,imprescindibles para el dinamismoy la innovación en la rama de losservicios sociales.

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m) rEComEndaCionEs Para la gEstión


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Es preciso proveer una finan-ciación pública de los serviciossociales suficiente y segura parahacer posible la garantía de unacartera de prestaciones determi-nada y de acceso universal eigualitario. El universalismo y la igual-dad resultan exigibles para evitar el cla-sismo y la estigmatización que se derivande la oferta racionada y de acceso selec-tivo en función de factores socieconómi-cos –en lo que se prolonga hoy el régi-men de Beneficencia–. La financiaciónactual no parece suficiente para alcanzaresa meta, si nos atenemos a indicioscomo las listas de espera para acceder aciertos servicios públicos, así como porel éxito de la oferta mercantil de algunasprestaciones –para situaciones de depen-dencia, sobre todo.

La insuficiencia financiera de la ofertapública de los servicios sociales resultaráaliviada mediante políticas de racionaliza-ción técnica, como la priorización de laacción preventiva o la potenciación de lasprestaciones de apoyo a la permanenciaen el domicilio frente a las de asilamiento.También pueden obtener alivio financierolos poderes públicos por la generalizacióndel copago de los usuarios, que propugna-mos con estas condiciones: 1) copago delos usuarios de los gastos de alimentacióny vivienda, para las prestaciones técnicasque los lleven aparejados; 2) eventual apli-cación del copago a las prestaciones técni-cas, con criterio de racionalización de suuso, no de recaudación; 3) aportes en fun-ción de la renta, evitando los riesgos de lainaccesibilidad y la indeseabilidad.

Sea cual fuere el balance que resultede las medidas de racionalización y par-ticipación privada en la financiación, esinexcusable abordar el aseguramientofinanciero de la protección públicamediante los servicios sociales por elestablecimiento de responsabilidadespolíticas determinadas. En el orden jurí-dico, se trata de garantizar en régimende derecho subjetivo una cartera de

prestaciones de acceso universal; lo quelleva al recurso de los presupuestosampliables. Sobre la cuestión política dequién debe soportar el esfuerzo finan-ciero, consideramos conveniente esta-blecer un régimen de responsabilidadescoherente.

Procede tomar conciencia de que lasComunidades Autónomas, tras adquirir lacompetencia exclusiva en servicios socia-les –salvo el régimen compartido para losde la Seguridad Social–, han incurrido en lagrave incoherencia política de no asumirde modo efectivo la responsabilidad de sufinanciación en las cuantías y régimen jurí-dico exigidos por la demanda y aun porsus propias manifestaciones programáti-cas, especialmente en las leyes de la rama.la sociedad civil está llamada apresionar en pro de la ecuaciónentre las competencias de lasComunidades autónomas en ser-vicios sociales y sus responsabili-dades financieras.

Procede tomar conciencia también deque el Estado central, pese a no tener máscompetencias en servicios sociales que lasrelativas a la legislación básica y el régimeneconómico para los de la Seguridad Social:1) viene subvencionando los serviciossociales –entre otros– de entidades priva-das no lucrativas, principalmente mediantelas subvenciones con cargo a la asignacióntributaria del Impuesto sobre la Renta delas Personas Físicas; 2) viene contribuyen-do regularmente, desde 1988, al desarro-llo y mantenimiento de los servicios socia-les de las Corporaciones Locales median-te un Plan Concertado con las Co -munidades Autónomas; 3) se ha compro-metido, mediante la Ley para las situacio-nes de dependencia, a garantizar de 2007a 2015 una protección mínima que se rea-lizará muy principalmente mediante pres-taciones de servicios sociales. En pro deuna financiación suficiente ysegura de los servicios socialesabogamos por la institucionaliza-ción jurídica de las aportaciones

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n) sobrE finanCiaCión


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Ñ) garantía dE ProtECCión y mEjorasjurídiCo-administrativas

económicas del Estado central alos servicios sociales públicos;para la racionalización política deaquella, postulamos la atribuciónal mismo de competencias direc-

tas adecuadamente articuladascon las de las Comunidades autó -nomas, lo cual podría fundamentarse enla competencia del Estado (central) en laSeguridad Social.

El enfoque de la universalidad conigualdad lleva implícita la exigencia degarantizar, mediante la institu-ción del correspondiente dere-cho subjetivo, una cierta carterade prestaciones de los serviciossociales públicos. Sin perjuicio de lalibertad de empresa que garantiza laConstitución a los agentes privados, lospoderes públicos deben asegurar unaprotección creciente de alcance universale igualitaria. La Ley para las situaciones dedependencia funcional ha instituido unnúcleo estimable de protección garanti-zada, que debería ser ampliado para dichaárea y para otras objeto de la acción delos servicios sociales, como han hechoalgunas leyes recientes de la rama.

Para la función gestora, abogamospor la regulación de instrumentos

administrativos que, sin mermade la objetividad que debe presi-dir la actuación de los poderespúblicos, y preservando siemprela seguridad jurídica, posibilitenuna gestión ágil de los serviciossociales, los cuales han de respondermuchas veces a demandas urgentes eimprevistas. Tanto la situación de Españacomo las tendencias en el entorno euro-peo abonan la conveniencia de facilitar laparticipación de los agentes privados en laprovisión de prestaciones públicas, lo cualentraña la conveniencia de contar con ins-trumentos adecuados al efecto. En estesentido, sería deseable crear instrumentospensados para las circunstancias de losservicios sociales, como son los conveniosen la rama sanitaria o la concertación en laeducativa.

La mejora institucional de los serviciossociales públicos parece exigir la reformade la actual división de responsabilidades.Hablamos de responsabilidades y no decompetencias porque adoptamos elpunto de vista del bienestar de los ciuda-danos, no el del apetito de poder o las

conveniencias de las entidades. Con carác-ter general, propugnamos aban -donar la visión excluyente delrégimen de competencias terri-toriales para avanzar en el senti-do de las competencias concu-rrentes. En tal sentido, la Ley 39/2006

o) artiCulaCión tErritorial dE rEsPonsabilidadEs


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para las situaciones de dependencia fun-cional –dejando aparte los problemas desu aplicación- trae consigo un avanceimportante y debería servir de pauta paraotras áreas de la acción de los serviciossociales.

debe procurarse la asunciónpor el Estado central de aquellasresponsabilidades concernientesa los servicios sociales que con-vengan al interés superior de losciudadanos, el cual debe prevalecersobre los de las entidades políticas. LaConstitución de 1978 no identificó larama de los servicios sociales en cuantotal y, por ende, no se dio ocasión para lareserva de competencias del Estado cen-tral de acuerdo con un criterio propio dela rama; las relativas a los servicios socia-les de la Seguridad Social fueron efectodel criterio adoptado para dicho sistemainstitucional. El carácter exclusivo de lacompetencia tomada por las Co mu -nidades Autónomas en servicios sociales:1) dificulta la realización de acciones querequieren un ámbito territorial mayor,como las relativos a la acogida de inmi-grantes clandestinos; 2) precariza la pro-tección pública de los ciudadanos para loscasos en que los mismos abandonan suresidencia habitual en una determinadaComunidad Autónoma; 3) imposibilita elaseguramiento de la igualdad de protec-ción, según ha puesto de manifiesto demodo elocuente el VI Informe FOESSA4.6. Mediante la Ley para situaciones dedependencia funcional podrán salvarse losdos últimos inconvenientes mencionados,bien que sólo para la contingencia citada ypara un nivel mínimo de protección. Parasuperar plenamente los problemas enu-merados resulta necesario afrontar el rea-juste de la ordenación competencial rela-tiva a la rama. Al efecto, no debe descar-tarse la reforma constitucional, cuando sepresente ocasión para ello. Aun sin produ-cirse ese cambio, proponemos la pro-mulgación de una ley nacionalbásica de servicios sociales, fun-dada jurídicamente en la compe-

tencia del Estado central en lagarantía de la igualdad (art.149.1.1º) y en la legislación básicay el régimen económico de laseguridad social (art. 149.1.17º).

la asignación de competenciasa los ayuntamientos no debeseguir una pauta uniforme, sinoacompasarse a la capacidad técni-ca y financiera de los mismospara prestar un buen servicio demodo seguro. La aproximación de losservicios sociales a los usuarios puedelograrse mediante la descentralizacióncompetencial de los mismos, pero ésterégimen instrumental debe supeditarse alos principios superiores, sobre todo el deviabilidad y el de igualdad. Por otra parte,la aproximación física y social de los servi-cios a los ciudadanos, no es una cuestiónde competencias jurídicas, sino de organi-zación técnica. En el entorno europeo seregistra la tendencia a la descentralizaciónmunicipal de los servicios sociales, la cualse practica mediante condiciones que sal-vaguardan dichos principios. Para lograr laviabilidad de la municipalización de losservicios sociales, en varios países europe-os se llevaron a cabo concentracionesmunicipales que suprimieron los depequeño tamaño. Por otra parte, vienesiendo preocupación clave en tales paísesevitar o controlar los desequilibrios terri-toriales que podían darse en caso de que-dar este ámbito de atención bajo la únicaresponsabilidad de los municipios. EnEspaña se ha soslayado la deseable refor-ma de la estructura y la financiación muni-cipales, y se están supliendo y camuflandosus déficit en lo relativo a los serviciossociales mediante fórmulas como las man-comunidades y el que inicialmente sellamó Plan Concertado para el Desarrollode Prestaciones Básicas de ServiciosSociales de Corporaciones Locales. Pormedio de este, la Administración Generaldel Estado viene promoviendo la generali-zación de ciertas prestaciones, sin asegu-rar en modo alguno ni garantía ni igualdadde protección.


al optar por la consolidaciónde la rama de los servicios socia-les asumimos la necesidad deproveer fórmulas que posibilitenlas conexiones con otras ramascuando el buen servicio, tanto encasos individuales como en accio-nes colectivas, lo exija. Incluso paralas abundantes e importantes relacionesque los servicios sociales deben mantenercon la acción sanitaria, descartamos laconfiguración de una rama mixta que,entre otros efectos indeseables, generaríanuevas necesidades de conexiones fronte-rizas.

La adecuada conexión de las prestacio-nes sanitarias y de servicios sociales se vefacilitada, ante todo, mediante la renunciaal purismo técnico. Se trata de tolerar quelos servicios sanitarios incorporen ciertasfunciones y profesionales de la ayuda per-sonal –trabajo social sanitario, por ejem-plo–; así como que los servicios socialescuenten con el mínimo de funciones yprofesionales sanitarios exigidos por elbuen servicio –como ocurre en muchasresidencias asistidas–. Para el ámbitopúblico, entendemos que deben denun-ciarse como ajenas y aun contrarias alinterés de los ciudadanos las disputasentre departamentos administrativos apropósito de la distribución del manteni-miento económico de dichos enclaves,supuesto que toda la función pública semantiene por una fuente financieracomún. Además, el posible interés pordepurar los costes específicos de las dis-tintas ramas y servicios puede satisfacersepor métodos de análisis, sin necesidad deviolentar la racionalidad organizativa de laprotección social.

Para la situación presente, pero tam-bién para un futuro en el que hubieranmejorado los factores estructurales de lacoordinación, resultan indispensables las

funciones de gestión o gerencia de casos.Las actuales iniciativas dentro de una yotra rama y/o nivel deben potenciarse demodo que alcancen a las ramas sanitaria yde servicios sociales, así como a la escolary otras. Las presumibles dificultades queencontrará esta idea deberían ser aprove-chadas por la iniciativa privada.

Por economía y seguridad, la conexiónsociosanitaria debe ser facilitada en todolo que sea posible mediante solucionesestructurales, como la máxima coinciden-cia que resulte posible en las demarcacio-nes territoriales públicas de las dos ramas.Los diseños –normas, planes, programas–del desarrollo de las ramas sanitaria y deservicios sociales, así como de su acción,debieran elaborarse en comunicaciónrecíproca. Como se hizo parcialmente enla elaboración del Libro blanco de la Leypara las situaciones de dependencia fun-cional, y como no se ha hecho en absolu-to en la formulación del anteproyecto yproyecto de la misma.

De cara al futuro y a la vista de ciertascircunstancias y experiencias, presumimosmuy deseable el intercambio y, para loscasos en los que sea posible, la búsquedade convergencia en las bases culturalescomunes de ambas ramas: desde lo másprofundo, como la interpretación de loshechos concernientes al bienestar, hasta lomás periférico, como la terminología deintervención, pasando por la organizacióny la gestión. Para que esto sea posible esnecesario, desde luego, un mutuo recono-cimiento y accesibilidad en el orden profe-sional e institucional.

Madrid, junio de 2009 Seminario de Intervención y Políticas

Sociales (SIPOSO)[email protected]

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P) CoordinaCión soCiosanitaria


La Síntesis de criterios y propuestas para el Perfeccionamiento de los servi-cios sociales en España derivada del Informe sobre el mismo asunto fue objeto, enel mismo año de la publicación (2007), de una consulta de validación. En el curso del mesde septiembre, se distribuyó el cuestionario que se reproduce seguidamente a 244 exper-tos en servicios sociales de distintos sectores institucionales y profesionales. Se recibie-ron 22 respuestas. Aun cuando creemos que esta baja participación vino facilitada porque,deliberadamente, no recurrimos a promover contestaciones mediante reenvíos y recor-datorios, asumimos que la representatividad de los resultados queda afectada por dichacircunstancia. Pero tampoco debemos desestimar el muy alto grado promedio de acuer-do mostrado por quienes participaron en la consulta; véanse los resultados seguidamen-te. Y éste es un dato que nos alienta a seguir en este tajo -minoritario, por su carácter- dela promoción del Perfeccionamiento de los servicios sociales en España.

Al redactar la “Selección de criterios y propuestas del SIPOSO para el Per fec cio -namiento de los servicios sociales en España” de 2009, además de las valoraciones numé-ricas, se tuvieron en cuenta los comentarios que enviaron algunos de los expertos parti-cipantes en la validadación.

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Síntesis de criterios y propuestas para elPerfeccionamiento de los servicios sociales

en España

validaCión 2007

Puntos Puntuaciónpromedia

(10: muy de acuerdo;1: muy en desacuerdo)

ProPuEstas para el PErfECCionamiEnto dE los sErviCios

soCialEs En EsPaÑa

a) afirmación dela rama de losservicios sociales

Se adopta el criterio general de que conviene avanzar enla configuración racional de la rama de los servicios socia-les y en su consolidación.

Concepto: la rama de actividades denominadas servi-cios sociales tiene como objetivo general mediato el bie-nestar individual y social, para el presente y para el futu-ro, que procura sobre todo mediante la ayuda personalpolivalente, al servicio de la cual provee prestacionesindividuales y otras actividades, ambas de carácter técni-co (no monetarias desvinculadas), formalizadas en algúngrado y producidas y dispensadas mediante diversos regí-menes institucionales.

8,09

c) Convergenciaeuropea

Abogamos por que el desarrollo de la rama de los servi-cios sociales en España se produzca, en términos genera-les, en armonía con el “modelo social europeo”.

8,23

h) valoraciónresponsablede los objetivos

Optamos por reconocer la condición de permanentes alos objetivos inmediatos viejos y nuevos de los serviciossociales: asistencia supletoria, habilitación y rehabilitación,prevención y accesibilidad.

8,55

i) Enfoquesmetodológicosprincipales

Proponemos un ámbito subjetivo universal efectivo paralos servicios sociales públicos, con respuestas a toda clasede demandas propias de la rama y con igualdad de pro-tección para iguales circunstancias técnicas.

8,14

Postulamos el enfoque comunitario de los servicios socia-les y la proximidad física de los mismos a los usuarios y/oa sus familias, sin reducir este objetivo al nivel de atenciónprimaria y sin confundirlo, para el sector público, con ladescentralización municipal.

8,61

Propugnamos que los servicios sociales tengan comoreferencia el ideal de desarrollo personal de sus usuarios.

9

Abogamos por la proactividad en función sobre todo delobjetivo de prevención y para evitar la desatención abso-luta o temporal, así como para posibilitar la continuidad ysimultaneidad de cuidados.

8,5


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soCialEs En EsPaÑa

j) desarrolloracional de laoferta.Consideramosque debe pres-tarse especialatención a lamejora de losservicios socia-les en la reali-zación de lassiguientes acti-vidades:

1) prospección de la demanda y difusión de la oferta,

2) promoción de apoyos familiares y otros sociales,

3) atención de incidencias y emergencias

4) diagnóstico, programación y gestión de casos,

5) apoyos a las familias,

6) ampliación de las prestaciones de desarrollo personal,

7) tratamientos de atención temprana,

8) atención a la dependencia funcional.

8,28

8

8,47

8,57

9

8,57

8,57

8,95

k) hacia una car-tera de presta-ciones

Proponemos que se realice un esfuerzo adecuado paralograr la catalogación cabal de los recursos de la rama delos servicios sociales.

9

l) organizacióntécnica centra-da en los ciudadanos y usuarios

La atención primaria pública no debe configurarse a lamedida –ciertamente corta en muchos casos- de la capa-cidad económica y técnica y/o de la voluntad política delos Ayuntamientos, sino que debe diseñarse siguiendo elcriterio de que cubra el máximo posible de demandas,como exige el enfoque comunitario.

8,77

m) recomen -daciones parala gestión

Para que sea efectiva la prioridad propuesta para la aten-ción primaria es inexcusable que la gestión de los servi-cios sociales provea los recursos humanos, técnicos ymateriales necesarios para el desarrollo sostenido dedicho nivel en el sector público.

9,14

Conveniencia de que el nivel primario de los serviciossociales: 1) provea a la localización de situaciones acree-doras de su intervención

y 2) disponga de profesionales de referencia y/o gestoresde casos, tanto para el encauzamiento de los nuevos,como para asegurar la continuidad de atención de todoslos que lo requieran.

La rama de los servicios sociales debe fortalecer y mejo-rar los instrumentos generales de la racionalización técni-ca y económica: gestión del conocimiento, planificación yevaluación, administración de recursos humanos, desarro-llo de las opciones de gestión

8,25

8,8

8,75

La organización técnica de los servicios sociales en suconjunto debe configurarse de modo que resulten fácileslas derivaciones intra e interniveles, sobre todo en loscasos que requieren continuidad de atención.

9,19

Deben proveerse órganos técnicos permanentes concapacidad para resolver de modo inmediato los casos delagunas y duplicaciones en la acción protectora de los ser-vicios sociales.

8,52


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soCialEs En EsPaÑa

En pro de una financiación suficiente y segura de los ser-vicios sociales abogamos por la institucionalización jurídi-ca de las aportaciones económicas del Estado central alos servicios sociales públicos; para la racionalización polí-tica de aquella, postulamos la atribución al mismo de com-petencias directas adecuadamente articuladas con las delas Comunidades Autónomas.

7,95

ñ) garantía deprotección ymejoras jurídi-co-administra-tivas

Garantizar, mediante la institución del correspondientederecho subjetivo, una cierta cartera de prestaciones delos servicios sociales públicos

9,42

o) articulaciónterritorial deresponsabilida-des

Propugnamos abandonar la visión excluyente del régimende competencias territoriales para avanzar en el sentidode las competencias concurrentes.

8,85

p) Coordinaciónsociosanitaria

Al optar por la consolidación de la rama de los serviciossociales asumimos la necesidad de proveer fórmulas queposibiliten las conexiones con otras ramas cuando elbuen servicio, tanto en casos individuales como en accio-nes colectivas, lo exija.

9

Regulación de instrumentos administrativos que, sinmerma de la objetividad que debe presidir la actuación delos poderes públicos, y preservando siempre la seguridadjurídica, posibiliten una gestión ágil de los servicios socia-les

9,09

La asignación de competencias a los Ayuntamientos nodebe seguir una pauta uniforme, sino acompasarse a lacapacidad técnica y financiera de los mismos para prestarun buen servicio de modo seguro.

7,63

8,18Debe procurarse la asunción por el Estado central deaquellas responsabilidades concernientes a los serviciossociales que convengan al interés superior de los ciudada-nos,

n) sobre financiación

Es preciso proveer una financiación pública de los servi-cios sociales suficiente y segura para hacer posible lagarantía de una cartera de prestaciones determinada y deacceso universal e igualitario.

9,09


N O T A S


perfeccionamiento de los servicios sociales en españa · seminario de intervenciÓn y polÍticas...

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