Podręczniki Prawnicze

Cena 39,00 zł

www.sklep.beck.pl, e-mail: dz.handlowy@beck.pl, http://www.beck.pl, tel.: 22 31 12 222, fax: 22 33 77 601

ISBN 978-83-255-1158-6

Podręczniki Prawniczepoleca

Seria ta stanowi kanon wiedzy niezbędnej każdemu studentowi kierunków admini-stracji i prawa do zdania egzaminu.

Podręcznik „Nauka administracji” zwiera omówienie istotnych zagadnień zalicza-nych do nauki administracji, takich jak: geneza nauki administracji, metody badawcze stosowane w ramach nauki administracji oraz czynniki kształtujące administrację publiczną.

Szóste wydanie uwzględnia ostatnie zmiany, jakie nastąpiły w ustawodawstwie do-tyczącym administracji publicznej, m.in. w ustawach: o ogłaszaniu aktów normatyw-nych i niektórych innych aktów prawnych, o administracji rządowej w województwie, o administracji samorządowej, o pracownikach urzędów państwowych oraz Prawo budowlane, Prawo wodne i Prawo ochrony środowiska.

Prof. dr hab. Zbigniew Leoński – profesor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, wybitny znawca przedmiotu i doświadczony dydaktyk.

Prof. dr hab. Krystyna Wojtczak – profesor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, znawca przedmiotu i dydaktyk.

Podręczniki Prawnicze

C. H. Beck

NaukaadministracjiZbigniew Leoński

6. wydanie

Podr

ęczn

iki

Praw

nicz

eLe

ońsk

i • N

auka

adm

inis

trac

ji 6

. wyd

.

C•H•BECK

�

������������� ����

��������������������������������� !�"#�

II

W sprzeda¿y:

Z. LeoñskiMATERIALNE PRAWO ADMINISTRACYJNE, wyd. 9Podrêczniki Prawnicze

Z. LeoñskiSAMORZ¥D TERYTORIALNY W RP, wyd. 5Podrêczniki Prawnicze

T. MaciejewskiHISTORIA ADMINISTRACJI, wyd. 2Skrypty Becka

P. Go³aszewskiPOSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNEI S¥DOWOADMINISTRACYJNEPlansze Becka

M. Wierzbowski (red.)POSTÊPOWANIE ADMINISTRACYJNE � OGÓLNE, PODATKOWE,EGZEKUCYJNE I PRZED S¥DAMI ADMINISTRACYJNYMIPodrêczniki Prawnicze

KPA, EgzAdmU, PostAdmU, AKTY WYKONAWCZE, wyd. 4Edycja S¹dowa

KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 22Teksty Ustaw Becka

KODEKS POSTÊPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO, wyd. 16Twoje Prawo

www.sklep.beck.pl

���

�������������� ��

�������������� ���

������������

����������������

���������������� �������� ��

� ������������������������������������ � ��

���������

��� �!��"�����#$��%��"����

��

������������� �� ����������

������ ������������

���������� ��������������� �����!��

�������������"�#�$�%�� ������!��

�� ����������"���������� ��&�'�������(� �)���������)���!�!

�� ����������"���*�����'���������+��!�

�� ����������"�,��-����.�����!���&��/01�2�3������)��!�!

�2�1�4�5�5 ��66���65�7

�������"� /� ��!��� �����

������������ ������� �������� ������ �!

�������� ��������

�

���������� ���� ��������

�������������� �������� ����������������������������������������������

����������� ������������� ��������� �������� ����������� �!��� ��"����������

���������������������#���!������������$�������"�����������������������������!

����������"����%���������&����������"���!��$����!�������!�����"����������

����#!��������������!������������������#���������������'������������������

��!��� (����� ��!���"������ ������#�� ������������ �����������)��� ��"����������*

��������������������� ��+�%�����!�����������'����������������������"!�����

������������),�������(������ (���������������������&�������#�&���"�����������

���������%�������������������#�����(���������!(���%���������������!�������

"��#�� �#!(�,� ����� �������"� �������"� ��!���� �� ����� �������"�

$��'����� ��� ������ ������!���� ���������� �������#� ������(��� ���������

+� �����#�)���� ������������ ������ �"���#� ������� ������!��� ����������� ��

�����������-�������������������������#��# ����������!���� ��!����������*

�����������# ������� ����"����������������!��!���"�������������������"�����*

��#� ��������)����� ����������� ��� ���%��� ����"��)����� �(� ����������� ���"�(�

%�,�� ����(���������������������������#������(������������#����������!(����

��"����������� !%������� ����� ��� ����������� ��� ������ ��� .� ���� ���� ���#��� ��

��"�"������������)������� ������������ �����������������������#�������� ����

�����������������

/!����!��&���#����������+���������������������������������!�0112����$�*

"�"�� �(� �"���������� ���������������#�� ���� �������%�� ����!�����������

�� ������������ �����"��!������� ����#����� ��"����������� !%�������� �����#�"� ����

��"�������%�#����������%����������,�������������(����"���"�)�"�$��'������

�/��!�������� �%��"!��� ����� ������ ��� ����&� 01�����)���� 0113� ���!�

$����&�� ������� 0113� �� ��������� �������

VI

VII

Spis tre�ci

Str. Nb.Przedmowa do szóstego wydania ........................................................................ VWykaz wa¿niejszych skrótów .............................................................................. IXWykaz podstawowej literatury ............................................................................. XI

Rozdzia³ I. Geneza nauki administracji i kierunki jej ujmowania ............ 1 1

§ 1. Wprowadzenie do rozwa¿añ ............................................................... 1 1§ 2. W krêgu kultury austro-niemieckiej ................................................... 2 2§ 3. W krêgu kultury francuskiej ............................................................... 7 9§ 4. W krêgu kultury amerykañskiej ......................................................... 9 12§ 5. Nauka administracji w Polsce ............................................................. 11 16

Rozdzia³ II. Nauka administracji jako odrêbna dyscyplina wiedzy ........... 15 22

§ 6. Administracja publiczna jako przedmiot badañ ró¿nych dyscyplinwiedzy .................................................................................................. 15 22

§ 7. Przedmiot zainteresowañ nauki administracji .................................... 19 27§ 8. Metody badawcze stosowane w ramach nauki administracji ........... 22 31

Rozdzia³ III. Czynniki kszta³tuj¹ce administracjê publiczn¹ ...................... 28 38

§ 9. Ustrój pañstwa a �model� administracji publicznej .......................... 28 39§ 10. Ogólne pogl¹dy na �wiat, doktryna ustrojowa, czynniki aksjologicz-

ne a administracja publiczna ............................................................ 36 42§ 11. Rola prawa w administracji publicznej ............................................ 38 45§ 12. Rola norm moralnych, obyczajowych, technicznych w administracji

publicznej ........................................................................................... 47 56§ 13. Racjonalizacja dzia³añ i postêp techniczny w administracji publicznej 51 61

Rozdzia³ IV. Struktury administracji publicznej .......................................... 58 66

§ 14. Budowa struktur administracji publicznej z punktu widzenia racjo-nalizacji dzia³añ ................................................................................. 59 67

§ 15. Problematyka �sztabowych� i �liniowych� jednostek w strukturachadministracji (wewnêtrzny podzia³ struktur) ................................... 66 77

§ 16. Organy sk³adaj¹ce siê z czynnika obywatelskiego (spo³ecznego) i za-wodowego .......................................................................................... 69 84

§ 17. Organy kolegialne i jednoosobowe (monokratyczne) ..................... 72 87§ 18. Organy o kompetencjach generalnych i specjalnych (problem spe-

cjalizacji w organach administracji publicznej) .............................. 76 93

VIII Spis tre�ci

Str. Nb.§ 19. Zasada prowincjalno�ci i resortowo�ci ............................................. 80 98§ 20. Szczeblowa budowa aparatu administracji publicznej .................... 81 101§ 21. Problematyka decentralizacji w administracji publicznej ............... 89 114

Rozdzia³ V. Kierownictwo w administracji publicznej ................................ 93 119

§ 22. Istota kierownictwa ............................................................................ 93 119§ 23. Dobór i rotacja kadr kierowniczych ................................................. 96 123§ 24. Organizacja pracy kierownika � rola sekretariatu ........................... 99 128§ 25. Kierownik a tzw. grupy nieformalne oraz grupy interesów ........... 105 135

Rozdzia³ VI. Zagadnienia zawodu urzêdniczego w administracji publicznej 108 139

§ 26. Status prawny i rzeczywisty urzêdnika administracji publicznej ..... 108 139§ 27. Problematyka doboru, awansu i stabilizacji kadr w aparacie admi-

nistracji publicznej; problematyka korupcji ..................................... 114 146§ 28. Kszta³cenie i doskonalenie kadr administracji publicznej .............. 118 153

Rozdzia³ VII. Formy aktywno�ci administracji publicznej ......................... 123 159

§ 29. Procesy decyzyjne i wykonawcze .................................................... 124 159§ 30. Planowanie w administracji publicznej ............................................ 129 169§ 31. Koordynacja i wspó³dzia³anie w administracji ................................ 132 175§ 32. Kontrola administracji publicznej ..................................................... 137 182§ 33. Rola informacji w administracji publicznej ..................................... 144 195§ 34. Rola dokumentacji w administracji publicznej ................................ 148 200

Rozdzia³ VIII. Reformy i usprawnienia w administracji publicznej ......... 151 204

§ 35. Zagadnienia ogólne ............................................................................ 151 204§ 36. Reformy w Polsce ............................................................................. 156 212

Indeks rzeczowy .................................................................................................. 163

IX

Wykaz wa¿niejszych skrótów

1. Akty normatywne

KPA .................................. Kodeks postêpowania administracyjnegoS³u¿baCywU ..................... ustawa z 21.11.2008 r. o s³u¿bie cywilnej (Dz.U. Nr 227,

poz. 1505)

2. Pi�miennictwo

Dz.U. ................................ Dziennik UstawMP .................................... Monitor PolskiPiP .................................... Pañstwo i PrawoRPEiS ............................... Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i SocjologicznyRzeczp. ............................. RzeczpospolitaZN WSzZiB ..................... Zeszyty Naukowe Wy¿szej Szko³y Zarz¹dzania i Bankowo�ci

3. Inne

art. ..................................... artyku³cyt. .................................... cytujê, cytowany (-a, -e)ENA .................................. École nationale ïadministration (francuska uczelnia wy¿sza,

kszta³c¹ca elity polityczne kraju)nast. .................................. nastêpny (-a, -e)rozdz. ................................ rozdzia³s. ....................................... stronat. ........................................ tomtekst jedn. ......................... tekst jednolityust. .................................... ustêpze zm. ............................... ze zmianamizob. ................................... zobacz

X

XI

Wykaz podstawowej literatury

M. Crozier, Biurokracja. Anatomia zjawiska, Warszawa 1967W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania w administracji pañstwowej,

Warszawa 1972J. Ferrier, O naukowym administrowaniu, Warszawa 1974W. Gabara, Elementy teorii organizacji i zarz¹dzania, Warszawa 1972B. Gournay, Introduction à la Science administrative, Pary¿ 1966T. Górzyñska, Prawo do informacji i zasada jawno�ci administracyjnej. Orzecznictwo S¹du

Najwy¿szego, Naczelnego S¹du Administracyjnego i Trybuna³u Konstytucyjnego, Kra-ków 1999

H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1988M. Je³owicki, Podstawy organizacji administracji publicznej. Zagadnienia teoretyczne, War-

szawa 1998M. Je³owicki, M. Kie¿un, Z. Leoñski, B. Ostapczuk, Teoria organizacji i kierowania,

Warszawa 1979W. Kie¿un, Podstawy organizacji i zarz¹dzania, Warszawa 1976Z. Kmieciak, Skuteczno�æ regulacji administracyjnoprawnej, £ód� 1994E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki administra-

cji i prawa administracyjnego, Bytom 2003E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko, Zarys nauki administracji, Kraków 1999H. Koontz, C. O`Donnell, Zasady zarz¹dzania. Analiza funkcji kierowniczych, Warszawa

1969S. Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1975S. Kowalewski, Prze³o¿ony � podw³adny w �wietle teorii organizacji, Warszawa 1974S. Kowalewski, Teoria struktury administracji pañstwowej, Warszawa 1973B. Kudrycka, Dylematy urzêdników administracji publicznej (zagadnienia administracyj-

no-prawne), Bia³ystok 1995B. Kudrycka, Neutralno�æ polityczna urzêdników, Warszawa 1998J. Kurnal, Zarys teorii organizacji i zarz¹dzania, Warszawa 1970T. Kuta, Funkcje wspó³czesnej administracji i sposoby ich realizacji, Wroc³aw 1992Z. Leoñski, Nauka administracji, Warszawa�Poznañ 1979Z. Leoñski, Zarys nauki administracji, Poznañ 1997I. Lipowicz, Administracyjnoprawne zagadnienia informatyki, Katowice 1984F. Longchamps, Za³o¿enia nauki administracji, Wroc³aw 1991J. £ukasiewicz, Prawne uwarunkowania skuteczno�ci administracji pañstwowej, Lublin 1990J. £ukasiewicz, Nauka administracji. Wstêp do teorii administracji, Przemy�l 2002J. £ukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwañ wspó³czesnego pañstwa prawa.

Miêdzynarodowa konferencja naukowa, Cisna 2�4 czerwca 2002 r., Rzeszów 2002J. Malec, D. Malec, Historia administracji i my�li administracyjnej, Kraków 2000H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin�Getynga�Heidelberg 1949

XII Wykaz podstawowej literatury

A. Podgórecki, Zarys socjologii prawa, Warszawa 1971G. Püttner, Verwaltungslehre, Monachium 1989T. Skoczny, Podstawowe dylematy naukowego poznania administracji pañstwowej, Warszawa

1986J. S³u¿ewski, Nauka administracji, Warszawa 1969J. Staro�ciak, Elementy nauki administracji, Warszawa 1964J. Staro�ciak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971J. Supernat, Instrumenty dzia³ania administracji publicznej. Studium z nauki administra-

cji, Wroc³aw 2003J. Supernat, Odes³ania do zasad prakseologicznych w prawie administracyjnym, Wroc³aw

1984G. Szpor, Informacja w zagospodarowaniu przestrzennym. Zagadnienia administracyjno-

prawne, Katowice 1998J. Szreniawski, Wstêp do nauki administracji, Lublin 2003J. Szreniawski, Wstêp do teorii polityki administracyjnej, Rzeszów 1978J. Szreniawski, Z. Niewiadomski, Zagadnienia teorii organizacji i zarz¹dzania, Warszawa 1975W. Taras, Informowanie obywateli przez administracjê, Ossolineum 1992W. Thieme, Verwaltungslehre, Kolonia�Berlin�Bonn�Monachium 1949G. Vedel (red.), Traité de Science Administrative, Pary¿ 1966M. Zdyb, Istota decyzji, Lublin 1993J. Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1968

1

Rozdzia³ I. Geneza nauki administracjii kierunki jej ujmowania

Literatura: M. Je³owicki, Podstawy organizacji administracji publicznej. Zagadnieniateoretyczne, Warszawa 1998; E. Knosala, A. Matan, L. Zacharko, Zarys nauki administra-cji, Kraków 1999; Z. Leoñski, Nauka administracji, Warszawa�Poznañ 1979; F. Long-champs, Za³o¿enia nauki administracji, Wroc³aw 1991; J. Szreniawski, Wstêp do naukiadministracji, Lublin 2003.

§ 1. Wprowadzenie do rozwa¿añ

1Nauka administracji jest dyscyplin¹ niemaj¹c¹ d³u¿szej tradycji. Z tychprzyczyn przedstawienie jej problematyki napotyka szereg trudno�ci. Brak jestbowiem jeszcze wyra�nie skrystalizowanych pogl¹dów na jej przedmiot i me-tody badawcze, a nawet na potrzeby jej wyodrêbnienia. Wiele zagadnieñ na-le¿¹cych do jej przedmiotu nie by³o dot¹d w ogóle opracowywanych. W pracyprzedstawiono tylko zagadnienia wybrane, uwzglêdniane w pi�miennictwie.

Wyja�nienia wymaga ju¿ problem nazwy interesuj¹cej nas dyscypliny orazistniej¹cych w tym zakresie rozbie¿no�ci. Poszczególni autorzy ró¿nie okre�-laj¹ tre�æ, która jest przedmiotem naszych zainteresowañ. Obok tradycyjnejnazwy �nauka administracji�, pojawiaj¹ siê okre�lenia o podobnym znaczeniu:�nauka o administracji� czy �nauka o administrowaniu�, które odpowiada³y-by okre�leniom u¿ywanym na gruncie francuskim (la science administrative),w³oskim (scienza del¾amministrazione) czy niemieckim (Verwaltungslehre).Niezale¿nie od tych nazw (tj. okre�leñ � nauka administracji, nauka o ad-ministracji czy nauka o administrowaniu) pojawiaj¹ siê w naszej literaturzeokre�lenia odmienne. Mówi siê o �teorii organizacji i kierownictwa w ad-ministracji pañstwowej�, o �zasadach organizacji pracy w administracji�,o �teorii organizacji zarz¹dzania�, o �organizacji zespo³ów ludzkich� itp. Okre�-lenia te oznaczaj¹ zazwyczaj dyscypliny wiedzy rozpatruj¹ce problematykênaukowej organizacji i kierownictwa, b¹d� problematykê organizacji pracyw ogóle, czy te¿ pracy na okre�lonych odcinkach aktywno�ci ludzkiej, zw³a-szcza aktywno�ci gospodarczej.

Nb. 1

2

Nb. 2

Rozdzia³ I. Geneza nauki administracji i kierunki jej ujmowania

Powstanie nauki administracji jako odrêbnej dyscypliny by³o uwarunko-wane splotem ró¿norodnych przyczyn. Wiedza naukowa nie rozwija siê bo-wiem w pró¿ni i jest zale¿na od wielu czynników. Mo¿na przypuszczaæ, i¿wiedza, któr¹ okre�lamy dzi� jako naukê administracji, powinna rozwijaæ siêju¿ znacznie wcze�niej, gdy¿ wiadomo�ci dotycz¹ce administrowania pañ-stwem by³y przecie¿ potrzebne w ró¿nych epokach. Okaza³o siê jednak, ¿eoprócz sporadycznych wskazañ poszczególnych filozofów czy polityków(np. przypowie�ci Konfucjusza dotycz¹ce sprawowania w³adzy przez urzêdni-ków, wskazania Machiavellego w jego dziele �Ksi¹¿ê� odno�nie do technikirz¹dzenia) nie powsta³a wcze�niej wiedza dotycz¹ca ró¿nych sfer dzia³alno�cipañstwa, w tym tak¿e dzia³alno�ci administracji publicznej (g³ównie w libe-ralnym pañstwie kapitalistycznym rozwinê³a siê doktryna prawa publicznegoi administracyjnego). Istnienie dobrze zorganizowanych zespo³ów administra-cji by³o wówczas raczej wynikiem umiejêtno�ci czy �sztuki� organizatorówadministracji publicznej, b¹d� te¿ na�ladowania wzorców, które siê okaza³yprzydatne i praktyczne, nie za� rezultatem nauki. Praktyka dostarcza³a wieleprzyk³adów dobrze zorganizowanych zespo³ów, które sta³y siê podstaw¹ za-stosowañ w administracji publicznej (np. organizacja wojskowa wytworzy³ainstytucje zhierarchizowanej budowy struktury organizacyjnej, przyjêtej pó�-niej w administracji pañstwa absolutnego czy instytucjê sztabów przejmowa-n¹ przez organizacje cywilne).

Powstanie i rozwój nauki administracji zawdziêczaæ mo¿emy z jednej stro-ny dociekaniom tzw. kameralistów lub policystów, z drugiej � inspiracjomp³yn¹cym z rozwijaj¹cej siê teorii organizacji. Pierwszy z kierunków badañrozwin¹³ siê g³ównie w Europie Zachodniej na gruncie austro-niemieckim, nadrugi za� mia³a wp³yw przede wszystkim literatura amerykañska. Dzi� naukêadministracji ujmuje siê raczej �kompleksowo�, staraj¹c siê pogodziæ oba nurtybadawcze.

§ 2. W krêgu kultury austro-niemieckiej

2 Okre�laj¹c genezê nauki administracji w krêgu kultury zachodnioeuropej-skiej, warto zwróciæ uwagê na badaczy okre�lanych jako kameralistów lubpolicystów. Nazwa tego kierunku ³¹czy siê z pojêciami �kamera� lub �policja�,z których pierwsze oznacza³o najpierw skarbiec królewski, pó�niej tak¿e na-zwê urzêdów skarbowych. S³owo �policja� oznacza³o wówczas okre�lon¹ ga-³¹� administracji (dzi� tak¿e mówimy o policji sanitarnej, budowlanej itd., maj¹cna my�li okre�lony dzia³ administracji). Kamerali�ci lub policy�ci opisywali

3§ 2. W krêgu kultury austro-niemieckiej

ówczesn¹ policjê lub dawali wskazania panuj¹cemu, jak zarz¹dzaæ pañstwem,aby skarbiec królewski (kamera) by³ pe³en. Rozwa¿ania kameralistów doty-czy³y zarz¹dzania przede wszystkim pañstwem absolutnym, a odnosi³y siê doró¿nego czasu, pocz¹wszy od XVII, XVIII i nawet XIX w. Rozwa¿ania te³¹czy³y w sobie ró¿ne dziedziny wiedzy, takie jak ekonomia, polityka, filozo-fia itp., przy tym du¿¹ rolê odgrywa³y momenty finansowe, dotycz¹ce gospo-darki pieniê¿nej pañstwa. Nie jest to jednak usystematyzowana wiedza, opar-ta na metodzie naukowej, ale zlepek ró¿nych wiadomo�ci z dziedzin, które s¹odpowiednikiem wspó³czesnej administracji publicznej. Przede wszystkim s¹to wskazania, jak nale¿y urz¹dziæ administracjê pañstwa oraz opis poszczegól-nych rodzajów �policji� (ga³êzi administracji). Kamerali�ci uprawiali przetow pewnym stopniu politykê administracyjn¹ w obecnym rozumieniu.

3Jak stwierdza w swych rozwa¿aniach na interesuj¹cy nas temat F. Long-champs: �mo¿na wyró¿niæ w kameralistyce trzy g³ówne okresy: okres wp³y-wu merkantylizmu, okres wp³ywu szko³y prawa natury i w koñcu próbêpowi¹zania z doktryn¹ konstytucyjn¹ XIX wieku�. W okresie pierwszym ka-merali�ci zajmowali siê g³ównie problematyk¹ gospodarcz¹ (wp³yw merkan-tylizmu), formu³uj¹c pogl¹dy na temat ówczesnej policji gospodarczej, daj¹cwskazówki, jak zorganizowaæ administracjê gospodarcz¹ i jak¹ politykê po-winna prowadziæ administracja pañstwa w zakresie gospodarczym. W okresienastêpnym, kiedy kamerali�ci pozostawali pod wp³ywami doktryn prawa na-tury, twórczo�æ ich �odpowiada³a na ogó³ d¹¿no�ciom o�wieconego absoluty-zmu w krajach niemieckich; mo¿na te¿ w niej �ledziæ owo charakterystycznerozszczepienie, w³a�ciwe tym d¹¿eniom: z jednej strony ku wzmocnieniu je-dynow³adztwa przez usuwanie pozosta³o�ci ustroju stanowego, z drugiej kuograniczeniu tego jedynow³adztwa postulatami filozofii spo³ecznej O�wie-cenia, które odpowiada³y indywidualistycznym d¹¿eniom bogatego miesz-czañstwa. Jeszcze pod innym wzglêdem jest ta twórczo�æ wiernym odbiciemustrojowego rozwoju: wziê³a sobie za zadanie rejestrowaæ kolejno wszystkiematerie, na które rozci¹ga³a siê ówczesna dzia³alno�æ policji i uzasadni³a po-szczególne kierunki interwencji pañstwowej�1. W okresie trzecim znanym ka-meralist¹ by³ R. Mohl. W pracy �Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzendes Rechtsstaates� ³¹czy on tematykê w³a�ciw¹ kameralistom z dogmatyczn¹nauk¹ prawa ustrojowego, która ju¿ pozostaje pod wp³ywem francuskiej dok-tryny konstytucyjnej.

Nb. 3

1 F. Longchamps, Za³o¿enia nauki administracji, Wroc³aw 1991, s. 18. Gdy chodzi o ka-meralistów tego okresu i ich naukê � zob. te¿ G. Püttner, Verwaltungslehre, Monachium1982, s. 10 i nast. lub H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, Berlin�Gottingen�Heidelberg1949, s. 18 i nast.

4

Nb. 4�5

Rozdzia³ I. Geneza nauki administracji i kierunki jej ujmowania

4 Za twórcê nauki administracji na gruncie austro-niemieckim uwa¿a siê jed-nak profesora uniwersytetu w Wiedniu L. von Steina. Jest on autorem pracy�Die Verwaltungslehre� (nauka administracji), wydanej w 7 czê�ciach w latach1865�1868. Wed³ug niego, administracja obejmuje prawie ca³¹ dzia³alno�æpañstwa poza ustawodawstwem (zatem i s¹downictwo). Nauka administracjima przedstawiaæ to, co jest wspólne dla wszystkich dzia³ów administracji orazposzczególne dzia³y administracji rzeczywistej. L. Stein nie stworzy³ jednakmetody badañ charakterystycznej dla nauki administracji, a podobnie � jakkamerali�ci � ³¹czy³ opis rzeczywistej administracji z rozwa¿aniami naturypolitycznej czy ekonomicznej.

Praca L. Steina w zakresie nauki administracji na gruncie austro-niemiec-kim nie wywar³a wiêkszego znaczenia. E. Forsthoff 1 t³umaczy to tym, i¿ dzie³oL. Steina powsta³o w okre�lonych warunkach, które mo¿na uznaæ za �przej-�cie� od nauki administracji do nauki prawa administracyjnego. By³ to okres,w którym z jednej strony dzia³a³a jeszcze koncepcja administracji spe³niaj¹cejmisjê socjaln¹ w stosunku do d¹¿¹cego do autonomii spo³eczeñstwa, a z dru-giej strony nie wykszta³ci³ siê jeszcze obraz administracji jako samodzielnejfunkcji pañstwa, administracji zwi¹zanej ustaw¹. W tych warunkach koncep-cja L. Steina nie mog³a mieæ d³ugotrwa³ego oddzia³ywania. Rozwijaj¹ce siênastêpnie pañstwo prawne jako istotn¹ widzi zupe³nie inn¹ problematykê.

Inny z autorów niemieckich � H. Peters2 , zastój nauki administracji t³u-maczy dwiema przyczynami. Po pierwsze, w administracji pañstwa prawnegog³ówny problem sprowadza siê do odgraniczenia sfery pañstwa od sfery jed-nostki. St¹d rola prawa administracyjnego, które reguluje w³a�nie problemodgraniczenia tych sfer. Po wtóre, postêpuj¹ca specjalizacja w sferze naukiprowadzi do autonomizacji i zacie�nienia siê zainteresowañ nauki o admini-stracji tylko do norm prawnych.

Z koñcem XIX i na pocz¹tku XX w. nastêpuje rozwój pañstwa prawnegoi ³¹cz¹cy siê z tym rozwój nauki prawa publicznego. Obejmuje on równie¿naukê prawa administracyjnego. Prace z zakresu nauki prawa administracyj-nego niejako usuwaj¹ w cieñ problematykê badañ okre�lon¹ jako nauka admi-nistracji. Nie oznacza to jednak, ¿e badania w tym okresie w ogóle usta³y.

5 W szczególno�ci warto zwróciæ uwagê na prace M. Webera, ¿yj¹cego naprze³omie XIX i XX w. Chocia¿ jego twórczo�æ nie by³a bezpo�rednio zwi¹-zana z nauk¹ administracji, to jego koncepcje maj¹ i dzi� du¿y wp³yw na

1 E. Forsthoff, Anrecht und Aufgabe einer Verwaltungslehre. Rechtsfragen der leiten-den Verwaltung, Stuttgart 1959, s. 47.

2 H. Peters, op. cit., s. 14 i nast.

5§ 2. W krêgu kultury austro-niemieckiej

badania w zakresie nauki administracji1. Stworzony przez niego model orga-nizacji, który nazywa³ biurokratyczn¹ organizacj¹, stanowi podstawê badañsocjologicznych i poszukiwañ w zakresie administracji publicznej. Chodzi tuo model administracji pañstwowej w systemie �panowania legalnego�, którymo¿na przeciwstawiæ administracji pañstwa partymonialnego. Model organi-zacji biurokratycznej � w dodatnim tego s³owa znaczeniu � rozpatruje w kon-tek�cie panowania i walki o w³adzê partii politycznych. W pañstwie nowo¿yt-nym w wyniku walki o w³adzê mog¹ zachodziæ zmiany kontroluj¹cych aparatbiurokratyczny, ten jednak¿e aparat zawsze jest konieczny. Uwa¿a on, ¿e nowo-czesna kultura wymaga istnienia aparatu administracyjnego opartego na rzeczo-wo�ci i specjalizacji, dzia³aj¹cego skutecznie. Aparat ten jest trwa³y i wprowa-dza pewien ³ad i porz¹dek. Szczególn¹ rolê odgrywaj¹ urzêdnicy, dla którychpraca w nim jest sta³ym zawodem. Po¿¹dane jest, aby aparat dzia³a³ �bezoso-bowo� (automatycznie), dziêki czemu unika siê arbitralno�ci i dowolno�ci.

Wprawdzie dzi� nie zawsze wypadnie siê nam zgodziæ z pogl¹dami tego autora (ab-solutyzowanie formalnej strony organizacji administracji, niedocenianie roli struktur nie-formalnych, oparcie wniosków tylko na obserwacji pañstwa pruskiego), niemniej pogl¹dyjego wywar³y du¿y wp³yw w zakresie tworzenia siê socjologii organizacji na odcinkuadministracji publicznej.

6Zainteresowanie nauk¹ administracji na gruncie austro-niemieckim sta³osiê nieco ¿ywsze dopiero z pocz¹tkiem XX w. Spo�ród autorów zajmuj¹cychsiê w tym okresie problematyk¹ nauki administracji, w szczególno�ci nale¿ywymieniæ dwóch: J. Jastrowa i F. Stier-Somla, którzy znacznie posunêlii uporz¹dkowali stan wiedzy o nauce administracji. J. Jastrow w swej pracyna temat polityki socjalnej i nauki administracji2 uzasadnia potrzebê wyod-rêbnienia nauki administracji, jako ró¿nej od nauki prawa administracyjnego.Przedmiotem nauki administracji maj¹ byæ dwa problemy: jak siê administru-je oraz jak nale¿y administrowaæ. W tym ujêciu polityka administracyjna jestczê�ci¹ sk³adow¹ nauki administracji.

O ile zas³ug¹ J. Jastrowa by³o okre�lenie samodzielno�ci nauki admini-stracji, o tyle F. Stier-Somlo3 wprowadzi³ dalsze rozgraniczenie w zakresiewiedzy administracyjnej, które jest dot¹d uznawane na gruncie niemieckim.W obrêbie �wiedzy administracyjnej� odró¿ni³ on trzy samodzielne dyscypliny:naukê prawa administracyjnego, naukê administracji i politykê administracyjn¹.

Nb. 6

1 Por. R. Bendix, Max Weber. Portret uczonego, Warszawa 1975, s. 337 i nast.2 J. Jastrow, Sozialpolitik und Verwaltungswissenschaft. Aufsatze und Abhandlungen,

t. 1, Berlin 1902, s. 102.3 F. Stier-Somlo, Die Zukunft der Verwaltungswissenschaft, Verwaltungsarchiv 1917,

t. XXV.

6 Rozdzia³ I. Geneza nauki administracji i kierunki jej ujmowania

Nauka administracji jest nauk¹ opisow¹, która ma siê zaj¹æ przedstawieniemurz¹dzeñ administracyjnych, dzia³ania administracji, jej historii i daæ w tymzakresie naukow¹ krytykê. Ma ona z jednej strony cele badawcze, z drugiejza� � praktyczne.

7 Z pocz¹tkiem XX w. nauka administracji w literaturze austriackiej i nie-mieckiej nie poczyni³a jednak wiêkszego postêpu. Pojawia³y siê prace przy-czynkarskie b¹d� wzmianki w podrêcznikach prawa administracyjnego natemat nauki administracji, jej metod badawczych itp. Dopiero po II wojnie�wiatowej, a w szczególno�ci po 1950 r., nast¹pi³o na gruncie austro-niemiec-kim (tj. w Austrii i w Niemczech Zachodnich) o¿ywienie zainteresowañ nau-k¹ administracji. Obok wzmianek na interesuj¹cy nas temat w podrêcznikachprawa administracyjnego, artyku³ów w prasie prawniczej, pojawi³y siê ju¿osobne monografie z dziedziny nauki administracji i podrêczniki wykraczaj¹-ce poza tradycyjny zakres.

8 Pewne znaczenie dla wzrostu zainteresowañ w Niemczech Zachodnichnauk¹ administracji mia³o utworzenie w 1947 r. Wy¿szej Szko³y Nauk Admi-nistracyjnych (Hochschule für Verwaltungswissenschaften) w Spirze nad Re-nem. Szko³a, utworzona przez francuskie w³adze okupacyjne na wzór ENA,sta³a siê nie tylko g³ównym o�rodkiem prowadz¹cym szkolenie kadry na po-trzeby administracji, ale tak¿e o�rodkiem inicjuj¹cym i prowadz¹cym badanianaukowe w zakresie nauki administracji. Ten wzrost zainteresowañ nauk¹ ad-ministracji we wspó³czesnych Niemczech Zachodnich E. Forsthoff t³umaczynastêpuj¹co: powstanie nowej dyscypliny nie jest wynikiem tylko konwencjiczy rozwoju zainteresowañ, lecz musz¹ tu dzia³aæ jakie� g³êbsze przyczyny1.Zdaniem E. Forsthoffa przyczyn¹ powoduj¹c¹ wzrost zainteresowañ nauk¹administracji by³o zast¹pienie pañstwa prawnego pañstwem administracyjnym(Verwaltungsstaat). W tej sytuacji prawo, a przynajmniej prawo administra-cyjne tradycyjnie pojmowane, staje siê zjawiskiem ubocznym, a nie pierwszo-planowym. Ponadto prawo administracyjne z jego struktur¹ pojêciow¹, wy-ros³¹ na gruncie pañstwa prawnego (zabezpieczenie wolno�ci osobistej orazudzielenie uprawnieñ, to g³ówne zadanie tradycyjnego prawa administracyjne-go), nie odpowiada dzisiejszym wymogom. Obecna rzeczywisto�æ administra-cyjna przerasta zreszt¹ ramy prawne, gdy¿ wiêkszo�æ zjawisk z tej dziedzinynie da siê wyt³umaczyæ za pomoc¹ prawno-logicznych struktur. W sposóbnaturalny wyrasta zatem potrzeba nowej nauki, która by³aby zdolna badaænow¹ rzeczywisto�æ administracyjn¹.

Na terenie by³ej NRD pewne znaczenie mia³y prace okre�lane jako �wiedzao kierownictwie� (Leitungwissenschaft).

Nb. 7�8

1 E. Forsthoff, op. cit., s. 47 i nast.

7§ 3. W krêgu kultury francuskiej

§ 3. W krêgu kultury francuskiej

9Pomimo o¿ywienia zainteresowañ nauk¹ administracji, wystêpuj¹cego w cza-sach ostatnich, nauka austro-niemiecka nie odznacza siê dzi� du¿ymi osi¹g-niêciami na tym polu. W przesz³o�ci wywiera³a ona du¿y wp³yw na inne krajeeuropejskie, obecne o�rodki badawcze przesunê³y siê do innych pañstw, a napierwsze miejsce w zakresie badañ naukowych w dziedzinie nauki admini-stracji wysuwa siê dzi� Francja. O¿ywienie w zakresie badañ nad administra-cj¹ publiczn¹ jest jednak dopiero wynikiem lat nastêpuj¹cych po II wojnie�wiatowej.

10Z koñcem XIX i pocz¹tkiem XX w. dzia³a wprawdzie we Francji wieluwybitnych prawników prawa publicznego (a w tym i administracyjnego), nieoni jednak dali pocz¹tek nauce administracji. Osob¹, która zwróci³a uwagêna sprawy techniczne administracji, by³ in¿ynier górnictwa, ¿yj¹cy w latach1841�1929 H. Fayol, którego twórczo�æ przypada mniej wiêcej na okres, kiedyna gruncie amerykañskim dzia³a³ W. Taylor. O ile jednak W. Taylor formu³o-wa³ pewne prawa racjonalnej organizacji pracy, przede wszystkim na potrze-by podniesienia wydajno�ci pracy w przedsiêbiorstwie, o tyle prace H. Fayolamaj¹ o wiele wiêksze znaczenie dla usprawnienia techniki administrowania.Wprawdzie i on studiowa³ g³ównie problemy zarz¹dzania przedsiêbiorstwem,na tej jednak podstawie wprowadza³ zasady bardziej ogólne, odnosz¹ce siêtak¿e do pañstwa. H. Fayol stworzy³ naukê, któr¹ nazywa³ nauk¹ administra-cji. Nie by³a to jednak nauka, któr¹ dot¹d uprawiali prawnicy administratywi-�ci, lecz nauka spo³eczna, która mia³a rz¹dziæ siê prawami podobnymi dopraw przyrodniczych. Do swej nauki administracji wprowadzi³ pewne ele-menty wiedzy o cz³owieku, w szczególno�ci z zakresu biologii i socjolo-gii. Wyniki badañ H. Fayol uj¹³ pierwotnie w formê odczytów, które pó�niejog³osi³ w pracy �Administracja przemys³owa i ogólna� (�Administration in-dustrielle et générale�)1.

Od rozwa¿añ nad �administracj¹ ogóln¹ i przemys³ow¹� H. Fayol prze-szed³ do administracji publicznej, publikuj¹c w tym zakresie wiele prac. Naj-wa¿niejszy jest jednak jego odczyt wyg³oszony na II Kongresie Nauk Admi-nistracyjnych w Brukseli w 1923 r. o teorii administracji w zastosowaniu dopañstwa (�La doctrine administrative dans ¾Etat�)2 . Stara³ siê on przenie�æ do-�wiadczenia poczynione w przedsiêbiorstwie na teren aparatu pañstwowego.

Nb. 9�10

1 W przek³adzie polskim � Administracja przemys³owa i ogólna zosta³a wydana dwarazy: wyd. 1 (Warszawa 1926), wyd. 2 (Poznañ 1947).

2 Znajdzie go Czytelnik w polskim wydaniu: Administracja przemys³owa i ogólnaoraz nauka administracji w zastosowaniu do pañstwa, Poznañ 1947, s. 181�207.