politica de vivienda en cbia; aprox situacional y prospect

8/18/2019 Politica de Vivienda en Cbia; Aprox Situacional y Prospect

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DOCUMENTO DESINFRA 120204-02

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS SECTORIALESLA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA, UNA APROXIMACIÓN

SITUACIONAL Y PROSPECTIVA

(Documento Preliminar)

CGR– DES-CDSIFTCEDR

Mayo 20 de 2002


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TEMA DE ESTUDIO:LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA, UNA APROXIMACIÓN

SITUACIONAL Y PROSPECTIVA

Contralor General Carlos Ossa Escobar

Vicecontralor José Félix Lafaurie Rivera

Contralor Delegado para el sector Infraestructura Hernando Vásquez Rodríguez

Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y

Desarrollo Regional.

Director de Vigilancia Fiscal Mauricio Bogotá

Director de Estudios Sectoriales Nelson Galeano Cifuentes

Profesional:

Jhon Jairo MartínezSCIFT80/ DESARROLLO REGIONAL/VIVIENDA/GENERAL/POLITICA PUB./DOC.FIN./Políticaq de viv.-Dto.


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TABLA DE CONTENIDO

Introducción

I. ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS

1. La Definición de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo

II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

1. El Panorama Internacional y la Política de Vivienda

2. La Vivienda en Colombia: Características Relevantes

2.1. El Marco Institucional

a. Ministerio de Desarrollo

b. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE)

c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de Crédito

Territorial (UAE-ICT)

d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA)

2.2. Características del Sector en Colombia

2.3. La Financiación de la Vivienda

3. Síntesis de la Situación ActualIII. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR

1. Elementos de contextualización y definición de variables relevantes

2. Evolución de algunas variables clave y consideraciones para el diseño de escenarios

futuribles

3. Escenarios de desempeño de la vivienda en Colombia? Escenario pasivo o inercial

? Escenario de solución:? Escenario medio CGR

4. La solución del déficit habitacional no depende solo de los subsidios

IV. CONCLUSIÓN


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Introducción

La problemática de la vivienda es extensa y toca diversos ámbitos. En Colombia ha sido

particularmente importante (tanto la vivienda como la construcción en general) como elemento

macroeconómico y en materia de financiación, factores estos de gran importancia para el

desarrollo, pero se han venido dejando de lado otros aspectos en la agenda gubernamental como

la calidad y las condiciones urbanísticas, los cuales son centrales en la perspectiva de un Estado

Social de Derecho y del mandato de la Constitución Política.

En este documento se busca enfocar el problema de la vivienda no solo como un bien, sino como

un derecho que debe ser:a) provisto b) en condiciones de calidad que permitan una clara

interacción con la ciudad yc) en condiciones de financiación que permitan a los ciudadanos

mantenerlo en el tiempo. Para lograr estos fines debe partirse de una clara definición de vivienda.

I. ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS

1. La Definición de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo

El déficit de vivienda corresponde a la suma de los déficit cuantitativo y cualitativo que se

presenten en el país. El abordaje de éstos y la concepción misma de la problemática que, de la

vivienda se haga, se relaciona estrechamente con la definición de ésta.

La vivienda es un elemento constitutivo de la ciudad1, estructurante en cierto sentido, y también es

una pieza clave que se inscribe entre las cuatro funciones que se efectúan en la urbe expresadas

-2-

1 En esta sección se aborda el tema de la vivienda en el contexto urbano, por considerarse que el aspecto dela vivienda rural se relaciona más con la tenencia de la tierra.


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por los arquitectos modernos como Le Corbusier: residir, desplazar, trabajar y recrear. En este

sentido la vivienda se integra con el resto de elementos constitutivos de la ciudad, de sus atributos

como el equipamiento, el espacio público, los servicios públicos domiciliarios, el transporte, etc.

Para que la vivienda tenga condiciones óptimas no puede limitarse exclusivamente a la casa o

interioridad , sino que debe prolongarse a los aspectos de laexterioridad o entorno , es decir, la

vivienda se extiende desde la dimensión que otorga protección, abrigo y descanso hasta aquellos

elementos que dan las bases para la adecuada satisfacción de las personas2, es decir lo que

permite el desarrollo y la interacción social.

Esta visión es consistente con la idea del Estado Social de Derecho que la Constitución

colombiana busca implementar, en el caso de la vivienda, señalando (Artículo 51) que “todos los

colombianos tienen derecho a una vivienda digna”; se debe entonces entender claramente qué es

una vivienda digna, si ésta se adecua a las características de interioridad y exterioridad esbozadas

anteriormente, debe decirse que la “dignidad” de la vivienda debe contemplar no solo la calidad

de los materiales, la comodidad, etc., sino también la relación con el entorno lo que se refleja en la

potencialidad de construir ciudad.

Desde una perspectiva contemporánea como la de Amartya Sen3, lo que se busca para llegar al

bienestar y a la felicidad es desarrollar las habilidades o capacidades que poseen los individuos;

en este sentido, la actividad estatal no solo tiene que ver con factores como la educación y la

salud, sino también con la vivienda en condiciones que propicien el desarrollo del individuo sin

limitarse a la simple provisión de un techo desarticulado de otros elementos; la idea de desarrollo

se ocupa de extender al máximo las libertades de las personas, pero estas libertades se refuerzan

-3-

3 SEN, Amartya. “LAS TEORÍAS DEL CAPÍTAL A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI”. En: CUADERNOS DEECONOMÍA. No. 29. 1998. Universidad Nacional de Colombia.

2 GIRALDO ISAZA, Fabio. CIUDAD Y CRISIS ¿HACIA UN NUEVO PARADIGMA?. TM Editores. 1999.


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entre sí, por lo que la satisfacción de esta necesidad posibilita el acceso a otras oportunidades que

incluyen la participación política y económica.

Otro enfoque fundamental tiene que ver con las orientaciones de la economía espacial o

geográfica4. Una de las razones de creación de las ciudades es la existencia de economías

externas que aprovechan la aglomeración de las actividades, en este sentido el factor de los

precios del suelo tiene también alta incidencia sobre la generación y ubicación de la vivienda.

La vivienda es un hecho colectivo y las condiciones de vivienda digna tienen que ver con la

interrelación con las diferentes oportunidades que brinda la ciudad.

II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

1. El Panorama Internacional y la Política de Vivienda

Tanto en Colombia como en la mayoría de países del mundo se pueden diferenciar en el sector dela vivienda dos grandes divisiones, la que tiene que ver con la destinada a los sectores más pobres

de la población y el resto de viviendas para los demás habitantes. En Colombia el primer tipo se

llama vivienda de interés social (VIS) desde la Ley 3a de 1991 y se aplica a hogares con ingresos

mensuales inferiores a cuatro salarios mínimos5. Por lo general en todo el mundo existe una

tendencia a que, en este tipo de vivienda, intervenga el Estado, ya sea a través de construcción

directa o de otros instrumentos como los subsidios; para el resto de la vivienda en Colombia se

fijan normas en materia de financiación, pero la intervención no suele ir más allá de la regulación.

-4-

5 El salario mínimo, es el mínimo precio impuesto por el Gobierno Nacional de Colombia para el mercado laboral, se midemensualmente y para diciembre de 2001 equivalía a cerca de US$120.

4 FUJITA, KRUGMAN, VENABLE; ECONOMÍA ESPACIAL. Ariel. 2000.


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En Colombia, hasta el año de 1991 se siguió un modelo por medio del cual el Estado

directamente construía las viviendas para los más necesitados, esto se llevaba a cabo a través del

Instituto de Crédito Territorial (ICT), el cual desapareció con la Ley 3a de 19916, mediante esta

ley se dio un vuelco total al esquema de vivienda en el país ya que se pasó de un sistema de

Estado constructor, a uno en el que se daba más espacio al sector privado, de esta forma la labor

estatal se redujo a la formulación de la política y a la asignación de subsidios a la demanda. Este

nuevo enfoque determina el cambio del “Estado suministrador” al “Estado Facilitador” (aunque

este último término puede ser muy flexible, en términos generales puede asimilarse a la mayor

intervención del sector privado en detrimento de la estatal).

Las nuevas orientaciones en materia de vivienda vinieron fundamentalmente desde la ONU con la

“Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000, CNUAH (Habitat)”7 publicada en 1988.

Este nuevo enfoque empieza por reconocer que desde Habitat I -llevado a cabo en 1976- no se

habían obtenido resultados satisfactorios en materia de vivienda, y acepta que la privatización

puede traer ventajas para algunos servicios aunque no sea la respuesta común para todos. Se

pretende entonces aprovechar las características de los mercados privados en términos de tierra,

materiales de construcción, finanzas, vivienda terminada, reducción de costos, respuesta rápida ademandas cambiantes y diversas posibilidades de elección para el consumidor 8.

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8 En este sentido, también se presenta cierta incidencia del Banco Mundial que centró su atención en permitir que trabajen los mercados facilitadores, dando menos atención a los aspectos sociales y políticos. Larelación establecida por el Banco Mundial entre el desarrollo económico y la vivienda fue formalizada en 1991con Urban Policy and Economic Development: an Agenda for the 1990s y en otro documento elaborado en1993: Housing: Enabling Markets to Work, que defendió las reformas de la política e intervencióngubernamental para facilitar el trabajo de los mercados habitacionales más eficientemente.

7 UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN, Informe Mundial Sobre los Asentamientos Humanos1996 TOMO II; Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). TM Editores.1997.

6 Técnicamente con esta ley se modificó el ICT para convertirse en el Inurbe (Instituto de Vivienda deInterés Social y Reforma Urbana), sólo hasta 1996 con la Ley 281, se separó definitivamente al Inurbe de lasfunciones del antiguo ICT mediante la creación de una unidad liquidadora.


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Las propuestas para el cambio de política originadas en la ONU y en el Banco Mundial, se

habían empezado a implementar en la práctica mucho antes, incluso desde la década de los

setenta, como fue el caso de Chile, el cual reconoció que el sistema tradicional de vivienda

desarrollado por la Corporación de Vivienda (CORVI) -creada en 1953 y con funciones

análogas a las del ICT en Colombia- no estaba dando los resultados esperados. En 1978 se

implementaron los subsidios a la demanda que actualmente rigen en gran parte de los países del

mundo, incluyendo a Colombia. En Costa Rica se acabó con el Instituto Nacional de Vivienda y

Urbanismo (INVU) en 1987, cuando también se dio paso a los subsidios a la demanda.

En todos los casos las razones para el desmonte de los sistemas tradicionales del Estadoconstructor fueron casi las mismas: incapacidad del Estado para satisfacer una creciente demanda

forzada por la acelerada urbanización, deficiencias administrativas, etc., en el caso del ICT se

argumentó, además, que las soluciones de vivienda no correspondían a clase baja sino a clase

media, por lo que se desviaba el objeto del instituto.

De modo que la tendencia general en América Latina, fue el cambio hacia las políticas de

mercado, pasando directamente a los subsidios a la demanda, como en los casos de Chile yColombia, o atravesando previamente una etapa de créditos subsidiados, lo que en la mayoría de

los casos no dejó buenas experiencias debido a su poca transparencia y su carácter regresivo

entre otras cosas. El proceso, de acuerdo a Michael Jacobs9, tuvo una primera fase que abarcó

los años cincuenta y setenta, en la que el principal instrumento de política para aumentar la oferta

de vivienda para los pobres era la construcción directa de multifamiliares construidos por una

entidad pública. La segunda fase se inició en América Latina en los años setenta, en ésta, el costo

de eliminación de barriadas y el llevar a cabo nuevas construcciones se volvió sumamente alto,

así, se empezó a considerar con mayor interés la capacidad que tenían los pobres para construir

sus propias viviendas; el problema de vivienda se redefinió como un problema de infraestructura

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9 JACOBS, Michael. “Política de Vivienda: Cuáles son sus Enseñanzas y Hacia Donde nos Dirigimos” enLA CIUDAD EN EL SIGLO XXI, Eduardo Rojas y Robert Daughters Editores. 1998.


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urbana, los programas de mejoramiento de barriadas y de lotes con servicios fueron los más

utilizados. La tercera fase se refirió a los subsidios a la demanda, en la que el Estado se limita a

dar los recursos y el sector privado se encarga de la construcción.

Un estudio reciente de Günther Held (2000)10 para la CEPAL señala que la nueva política ha

arrojado resultados satisfactorios en países como Colombia, Costa Rica y Chile, al aumentar

considerablemente el número de unidades de viviendas de interés social e impactar sobre el déficit

habitacional; sin embargo, resalta que aún quedan deficiencias por solucionar en lo que se refiere

a déficit cualitativo de vivienda, suelos para la vivienda de interés social y mercado secundario

para este tipo de viviendas11.

De acuerdo a Szalachman (2000)12, los niveles de vivienda propia pagada son similares en los

cuatro países objeto de su estudio: Bolivia (51.5%), Colombia (52.1%), Chile (54.7%) y

Uruguay (60.3%), pero con una diferencia significativa en este último. No obstante, en Colombia

se presentan los niveles más altos de vivienda en arriendo (35.5%), mientras que en los otros tres

países oscilan del 17% al 20%.

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12 SZALACHMAN, Raquel; “ Perfil del déficit y políticas de viviendas de interés social: situación de algunos países de la región en los noventa”. En CEPAL: Serie “Financiamiento del Desarrollo” No. 103. Santiago deChile 2000.

11 Esto redunda en problemas de solución del déficit debido a que no se dan los recursos suficientes paraadquirir vivienda de interés social usada.

10HELD, Günter; “Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes consubsidios a la demanda en Chile, Costa rica y Colombia”. En CEPAL: Serie “Financiamiento del Desarrollo” No.

96. Santiago de Chile 2000.


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Gráfico 1

30

48,7

25,4

10,114,3 17,1

6,8

20,2

Bolivia Colombia Chile Uruguay0

10

20

30

40

50

60

Cuantitativo Cualitativo

Défici t Sector Urbano (%) - Szalachman (2000)-

Fuente: CEPAL: Zcalachman (2000)

La comparación internacional de Szalachman indica cierta buena posición de Colombia en

relación a otros países de A.L.; sin embargo los cálculos para los déficit, en especial el

cualitativo, debieron considerar aspectos homogéneos, por lo que solo se incluyó en el cálculo del

déficit cualitativo a los servicios públicos, el hacinamiento y la calidad de los materiales de

vivienda; esto significa que un análisis más profundo del déficit arroja resultados más altos comose aprecia en la siguiente sección, lo que hace más relevante el problema del déficit cualitativo de

lo que se podrí percibir inicialmente.

Fuente: CEPAL. Szalachman (2000)Las clases corresponden a la clasificación de la autora siendo la vivienda Clase I la vivienda demejor calidad y la tipo III la de peor.

20.37.54.215.5Clase III 49.347.826.165.1Clase II29.844.769.519.4Clase I100100100100Total

UruguayChileColombiaBolivia(Distribución de Hogares como proporción del total)

Cuadro 1. CATEGORIZACIÓN DE LA VIVIENDA URBANASEGÚN CARACTERÍSTICAS CUALITATIVAS

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2. La Vivienda en Colombia: Características Relevantes

2.1. El Marco Institucional

En el caso particular de la política de vivienda, el CONPES funciona como órgano de carácter

consultivo, al igual que el Consejo Superior de Vivienda, el cual está conformado por diferentes

ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construcción y del mercado de la vivienda

en general.

El Ministerio de Desarrollo es quien define las políticas de vivienda, el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público define las de financiación del sector, el Ministerio de Agricultura define las

políticas en materia de vivienda rural; al respecto existe el Decreto 1133 de 2000, en el cual se

delinean los parámetros de política para la VIS rural. Además, la Red de Solidaridad Social

coordina las políticas de vivienda para desplazados y el Departamento Nacional de Planeación

hace seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

La Ley 3ª de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (SINAVIS), el cual

contempla actores para el fomento, la ejecución, la asistencia técnica y la financiación.

La mas grande entidad en materia de asignación de subsidios es el Inurbe, entidad gubernamental

que otorga subsidios en áreas urbanas. También se encuentran las Cajas de Compensación

Familiar, las cuales asignan subsidios prioritariamente a sus afiliados13, éstas son un componente

bien importante en esta materia, pues en el periodo 1991-1998 han asignado la tercera parte delos subsidios para vivienda en el país.

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13 Mediante la Ley 49 de 1990 se determinó que el subsidio de las cajas de compensación no se limita a sus afiliados.


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Cuadro 2

ENTIDADES DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA VIVIENDA EN COLOMBIAFORMULADORES DE POLÍTICA

MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE FINANCIACIÓN DE VIVIENDA

MINISTERIO DE AGRICULTURA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA RURAL

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN ELABORACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

ORGANISMOS ASESORES: CONPES Y CONSEJO SUPERIOR DE VIVIENDA

ENTIDADES DEL COMPONENTE SUBSIDIO

INURBE Otrorga subsidios en las áreas urbanas

BANCO AGRARIO Otrorga subsidios en las áreas rurales

CAJA PROMOTORA DE VIV. MILITAR Otrorga subsidios a las fuerzas militares

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR Subsidios a afiliados y no afiliados

ENTIDADES TERRITORIALES Subsidio municipal de vivienda

ENTIDADES DEL COMPONENTE CRÉDITOFONDO NACIONAL DEL AHORRO Crédito a empleados que tengan sus cesantías allí

ESTABLECIMIENTOS DE CRÉDITO Crédito hipotecario abierto (Bancos y CAVs)

FINDETER Crédito a municipios para inversión

FONADE Crédito a municipios para preinversión

FINAGRO Crédito para vivienda rural

ENTIDADES DEL COMPONENTE ASISTENCIA TÉCNICAINURBE Orientación, elegibilidad de proyectos

ENTIDADES TERRITORIALES formulación y presentación de proyectos

ONGs Y OPVs (Organizaciones populares de vivienda) formulación y presentación de proyectos

CONSTRUCTORES formulación de proyectos

IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi

CENAC Centro Nacional de la Construcción

UNIVERSIDADES investigación y formulación de proyectos

ENTIDADES DE REGULACIÓN Y CONTROL

CONTRALORÍA GENERAL Control fiscal sobre entidades públicas del marco

SUPERBANCARIA Vigilancia y control sobre establecimientos de crédito

SUPERSUBSIDIO Vigilancia y Control sobre cajas de comp. fliar.

SUPERVALORES Vigilancia en operaciones con títulos valores

AGREMIACIONES

CÁMARA COLOMBIANA DE LA CONSTRUCCIÓN (CAMACOL)

INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA (ICAV)

ASOCIACIÓN NACIONAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS (ANIF)

ASOCIACIÓN DE ENTIDADES BANCARIAS (ASOBANCARIA)

Fuente: CGR. Adciocionalmente existen otras entidades como el Centro Nacional de Estudios de la Construcción (CENAC) y Fedevivienda

Otras instituciones son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsidios a las fuerzas

militares, el Banco Agrario en áreas rurales y las mismas entidades territoriales a través del

subsidio municipal para vivienda, aunque éstos son en general muy pequeños.

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Entre las entidades del componente crédito se encuentran aquellas que otorgan crédito abierto14,

el Fondo Nacional del Ahorro que da crédito a los empleados del Estado, y a particulares

afiliados, Finagro para vivienda rural; Findeter, crédito a municipios para inversión y Fonade a

municipios para estudios de preinversión.

En materia de asistencia técnica se encuentran el Inurbe, las entidades territoriales, las

organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones populares de vivienda (OPVs) cuya

principal función se relaciona con la formulación y gestión de proyectos de vivienda para el

subsidio, el sector privado (a través de la formulación de proyectos), las universidades y otras

entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y el Instituto

Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que suministran estadísticas y base cartográfica.

Los entes de regulación y control se encargan de la vigilancia y control de las entidades del

componente subsidio y crédito.

Entre las agremiaciones más importantes del sector se encuentran la Cámara Colombiana de la

Construcción (Camacol) que agremia a los constructores privados, también están lasagremiaciones del sector financiero.

Es posible que el mayor problema de coordinación institucional se presente entre el nivel

municipal y el nacional; a pesar de los procesos de ordenamiento territorial aún no existe una

planeación coherente, no se tiene conocimiento para acceder a los recursos, etc.; no obstante, en

el mismo nivel nacional es importante que cada vez haya más entendimiento entre los Ministerios

de Hacienda y Desarrollo, a pesar de que en el último año se presentaron avances en este sentido(cuenta AFC, exenciones para constructores, adelanto en la asignación de $100.000 millones

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14 Existen en Colombia las llamadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAVs), las cuales se dedicaban exclusivamentea crédito para vivienda, a partir de la Ley 546 de 1999 éstas tuvieron la posibilidad de convertirse en bancos comerciales yde dar crédito de consumo.


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para subsidios) aún falta fortalecer la unión entre la política de financiación de vivienda y la política

VIS, teniendo siempre presente la visión del desarrollo urbano y territorial.

En el mismo sentido, al interior del mismo Ministerio de Desarrollo debe presentarse una mayor

coordinación, no sólo entre las direcciones que lo componen (i.e. vivienda - agua potable y

saneamiento básico - desarrollo urbano) sino entre sus entidades adscritas y vinculadas, una

prueba de ello son los graves problemas de flujos de información, poco menos que caóticos, que

se presentaron entre el Inurbe y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los asuntos del

ICT15..

En general, los formuladores de política deben buscar su generación suficientemente adecuada

para solucionar el problema del déficit habitacional; sin embargo la solución esperada debe

contener componentes que se identifiquen con la formación de ciudades y el urbanismo.

Ahora bien, conviene hacer algunas observaciones sobre entidades del Marco Institucional que

son objeto del control de la CGR.

a. Ministerio de Desarrollo

En el plan estratégico del presente gobierno, el Ministerio de Desarrollo presentó tres objetivos

institucionales para la acción en el sector, dirigidos a: (i) el fortalecimiento del Sistema Nacional

de Vivienda; (ii) el diseño de políticas que propendan por la transformación de las ciudades a

través del diseño de macroproyectos urbanos, mercados inmobiliarios y la formalización del

predial; (iii) la identificación de sistemas constructivos óptimos para la construcción de VIS.

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15. Esta unidad liquidadora se creó mediante la Ley 281 de 1996, con el fin de separar al Inurbe de losnegocios, totalmente distintos que manejaba el ICT. Para el proceso de liquidación se supone que se debía de pasar la información, sobre las propiedades que tenía el ICT, por parte del Inurbe a la liquidadora pero este proceso ha sido lento, ya que aún no se tiene absoluta certeza sobre las propiedades del ICT.


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En cuanto a los subsidios, se han causado ciertos problemas en materia de equidad que

parecerían estarse corrigiendo por la vía normativa. El Decreto 2620 de 2000, en cumplimiento

de la Ley 546 de 1999 estableció procedimientos y parámetros para la distribución regional de

los recursos; posteriormente, el Decreto 1585 de 2001 buscó una mejor distribución de los

subsidios de acuerdo con el tipo de vivienda (el cual está determinado por el valor final de la

vivienda). De otro lado, se han logrado recursos importantes para otorgar un mayor número de

subsidios, aunque éstos siguen siendo insuficientes, los problemas son de procedimiento. Durante

el año 2001 una de las asignaciones fue suspendida por identificación de documentos falsos en

una parte importante de postulantes.

Es necesario entonces hacer una revisión permanente de los Decretos reglamentarios en materia

de vivienda, en especial del 1396 de 1999, 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

La metodología de estos decretos puede generar distorsiones en la asignación de subsidios. En el

caso del primero se presenta una ecuación lineal para determinar el puntaje de calificación de

cada postulante, cuyas variables corresponden a factores de equidad como el SISBEN, el

número de miembros del hogar, condición de mujer cabeza de familia, etc.; sin embargo, lasconstantes de las variables deben ser sujeto de ajuste, ya que si éstas fueron determinadas a partir

de una serie histórica, por medio de una regresión múltiple, o a través de algún otro método, las

cifras originarias de las constantes pueden verse sujetas a variaciones que deben ser actualizadas

por el Ministerio, evitando que se rezaguen los criterios de distribución ante la realidad cambiante

del país.

El Decreto 1396 tiene una réplica cercana en el Decreto 2420 de 2001, el cual se utilizó para fijar los criterios de distribución de los $100.000 millones que se asignaron a finales del 2001; sin

embargo, en este último la fórmula excluyó el residuo, lo cual ciertamente no tiene efectos sobre el

orden de las asignaciones

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Respecto a los otros dos decretos mencionados, debe tenerse en cuenta que la distribución

regional de los subsidios está dada por factores como la pobreza de cada departamento y se

reglamenta por medio de los llamados Coeficientes de Distribución (Artículo 75, Decreto 2620

de 2000), cifras rígidas, que a pesar de que intentan buscar cierta equidad, pueden convertirse en

un elemento que distorsione la óptima asignación del subsidio. Los cambios demográficos son, en

la actualidad, sumamente dinámicos en el país, las poblaciones desplazadas a pesar de tener

ciertas garantías legales para vivienda (Ley 387 de 1997), tienen que someterse a procedimientos

extensos para poder acceder a alguna. Esta población es precisamente objeto del subsidio de

vivienda; algunos departamentos pueden efectivamente necesitar más subsidios de los asignados

por medio de los coeficientes de distribución establecidos en el Decreto 2620 de 2000.

En este mismo sentido es preciso señalar que la constante variación de las reglas de juego para la

asignación del subsidio no es saludable, ya que se generan costos de transacción adicionales en el

proceso de asignación, y probablemente, de desembolso. Esto ha sucedido frecuentemente en

temas como el tiempo del ahorro programado necesario para acceder al subsidio, o el monto de

asignación de acuerdo con el tipo de vivienda.

En cuanto a los macroproyectos urbanos no es mucho lo que se ha logrado hacer (hasta finales

del 2001 el Ministerio no había desarrollado ningún macroproyecto), este problema se encuentra

directamente relacionado con el marco institucional, la coordinación entre el nivel nacional y el

municipal. Es claro que para solucionar un problema de déficit cualitativo es necesario, primero

que todo, evitar la proliferación de nuevas fallas urbanísticas, en suelos inciertos y tipologías

improvisadas (la autoconstrucción no ayuda mucho a solucionar este problema). Lo segundo quese debe hacer es intervenir las zonas con alto deterioro en términos de entorno, pero ésta es una

labor municipal, la coordinación entre Nación y municipio debe garantizar acciones integrales,

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orientadas a la generación de espacio público, acceso vial, equipamiento (incluyendo los

requisitos básicos de servicios públicos, materiales, etc.).

En concordancia con el segundo objetivo institucional (el diseño de políticas que propendan por la

transformación de las ciudades a través del diseño de macroproyectos urbanos, mercados

inmobiliarios y la formalización del predial) se ha avanzado mucho más en el número de predios

legalizados a través de titulación, donde se ha superado ampliamente la meta establecida para el

año 2001 (más de 7.200 predios titulados cuando la meta máxima era de 6.500), esto es positivo

en el sentido de que facilita varias acciones encaminadas al desarrollo (servicios públicos

domiciliarios, subsidios de vivienda, entre otras), pero no es una solución total, ya que no se

puede corregir totalmente el déficit cualitativo que se presenta con procedimientos inadecuados

de urbanización y construcción.

En materia de tecnología, tradicionalmente han existido grandes falencias en Colombia, esta

situación ha tendido a cambiar, esto se debe a la coyuntura particular de la crisis. Los

constructores perdieron mercados que estaban dando alta rentabilidad y la única alternativa que

quedó fue la vivienda de interés social; sin embargo, las características en este mercado son

distintas; en el mercado VIS las utilidades son menores, y el negocio solo es rentable para el privado, si se logra rotar el capital por lo menos cuatro veces en un año16., esto exige que los

proyectos se construyan rápidamente y en volúmenes de viviendas aceptables. La necesidad de

rotar el capital de trabajo a esta velocidad ha obligado a los constructores a implementar

tecnologías que les permitan construir viviendas, con los mismos estándares de calidad, a mayor

velocidad. A pesar de lo anterior, en Colombia, para finales del año 2001 sólo se encontraba un

(1) sistema constructivo registrado por la Comisión de Sismorresistencia, mientras que este

número es superado varias veces por otros países de América Latina.

Es claro de todos modos que este no es el caso de la generalidad, y que aún existen graves

problemas de calidad en las viviendas; el problema en este caso, tiene mucho que ver con la

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16. De acuerdo a CAMACOL en entrevista con la CGR


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normatividad y los vacíos que ésta aún soporta, ya que no existe una norma específica sobre

calidad de las viviendas, salvo la de sismorresistencia. Por lo demás este tipo de normas son

petestativas de los municipios.

b. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE)

El INURBE es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Desarrollo, tiene como fin

fundamental la asignación de los subsidios para vivienda de interés social, de acuerdo con las

directrices de la Ley y las emanadas del Ministerio de Desarrollo.

La asignación de subsidios ha sido irregular en los últimos años. La problemática en materia de

asignación se encuentra en gran parte en los procedimientos para la calificación de los postulantes,

lo anterior se relaciona directamente con los sistemas de información existentes en la entidad, ya

que es complejo realizar cruces con otras bases de datos estatales o de las cajas de

compensación familiar.

En materia de reforma urbana, es poco lo que se ha podido adelantar por parte del INURBE, yaque sus funciones no tienen el alcance suficiente para este tipo de intervención.

Otro tema de gran relevancia para los objetivos institucionales del sector tiene que ver con la

distribución regional de los subsidios, ésta ha sufrido un cambio importante con el Decreto 2620

de 2000, ya que hasta el año 1999 se estaba presentando una concentración injustificada en la

Costa Atlántica.

Otro problema importante tiene que ver con el desembolso (en términos técnicos se conoce

también como la movilización, la cual se hace mediante resolución para pasar definitivamente los

recursos a las cuentas para que puedan ser utilizados) ya que éste suele representar porcentajes

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Para el año de 1999 las asignacionjes tuvieron un sesgo muy importante hacia la Costa Atlántica,

cerca de la quinta parte de los subsidios se asignó al departamento del Atlántico. El Decreto

2620 de 2000 consideró factores como el NBI en vivienda y la población para efectuar la

distribución regional, lo cual corrigió bastante la asignación de subsidios en el año 2001. Los

desembolsos de los subsidios han tenido comportamientos similares, en términos de la

participación regional, a la asignación de los mismos.

En el proceso para la asignación del subsidio se puede generar desde una postulación individual o

colectiva, esta última se hace para proyectos que tiene más de diez viviendas y tienen previamente

una viabilización por parte del INURBE.

En el caso de la postulación individual la ejecución del subsidio es más difícil de seguir ya que se

requieren más recursos para la comprobación, por lo cual es importante que se ideen mecanismos

adecuados para tal fin. A pesar de que los subsidios se otorguen a proyectos elegibles por el

INURBE, el control no es efectivo, menos aún para los casos de mejoramiento de vivienda.

Para la postulación colectiva existen también ciertos riesgos en materia de la comprobación delsubsidio, es posible, si no hay confrontación, que los subsidios no se destinen de la forma

adecuada; incluso los proyectos pueden ser viabilizados, pero su ejecución real puede no

corresponder a lo aprobado inicialmente.

Es de vital importancia que los mecanismos para la asignación del subsidio eviten que algunos

constructores se aprovechen de los beneficiarios del subsidio incorrectamente. Las personas

beneficiarias deben conocer adecuadamente los procedimientos de entrega del subsidio, paraevitar que se presenten casos en los cuales se firman escrituras al constructor antes de que se

entregue la vivienda.

-18-


22/65

La posibilidad de fraude en la información siempre está presente en este tipo de procesos, por lo

cual es importante desarrollar bases de datos y sistemas de información (incluso

interinstitucionales) lo suficientemente fuertes y confiables para evitar que se desvíen los subsidios

de su objeto inicial, lo cual perjudicaría gravemente a la política de vivienda en términos de su

aplicación práctica.

c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de

Crédito Territorial (UAE-ICT)

El artículo 10 de la Ley 3 de 1991 señaló que las obligaciones adquiridas en el pasado por el ICT

se entenderían realizadas por el INURBE. La visión sobre las anteriores acciones adelantadas

por el ICT, y su prolongación en el INURBE, tuvo consecuencias en el manejo de la entidad. De

modo que los problemas derivados de un esquema distinto de operación (de la construcción

directa a los subsidios) planteó al INURBE dilemas para los cuales su estructura no estaba

preparada, además de los distintos conflictos referentes a la información y a la propiedad del

antiguo ICT. Esta situación se prolongó hasta 1996 cuando el legislador aprobó la Ley 281,

mediante la cual se decidió separar al INURBE de los problemas del antiguo ICT y dedicar unasola entidad para liquidar todos aquellos asuntos.

La entidad creada para el fin, fue la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos

del ICT, la cual se constituyó como adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, con

personería jurídica y patrimonio propio, el Decreto 1565 de 1996 organizó la unidad y señaló sus

funciones.

Desde su creación, la UAE - ICT ha tenido problemas serios de información sobre las

propiedades del antiguo ICT, al tiempo se establecía que muchas de éstas contaban con

problemas jurídicos.

-19-


23/65

De acuerdo con la Ley 281 de 2001 la UAE - ICT solo podía funcionar por cinco (5) años, es

decir, hasta el 28 de mayo de 2001; sin embargo, este periodo fue prorrogado por medio de la

Ley 653 de 2001 por un año más. En general los avances de la UAE - ICT se deben observar

con reserva, ya que la confusión implícita en el proceso liquidatorio desde su creación, es muy

grande, empezando porque originalmente ni siquiera fue producto del cambio radical del 91, sino

de las circunstancias que imposibilitaron la compatibilidad del los asuntos del ICT con el

INURBE.

Hasta principios de 2001 la UAE-ICT había utilizado cerca de $388.000 millones ($ de 2001),

con parte de los cuales se logró cancelar en su totalidad la deuda; sin embargo, se utilizaron cerca

de $67.000 millones en el funcionamiento de una entidad que, por múltiples motivos, como la

improvisación en su creación y la confusión de información en el antiguo ICT, no arrojó los

resultados esperados, por ejemplo, deberá devolver al INURBE varias de las propiedades que

previamente había recibido de él para que se incluyeran en el proceso de liquidación, esta es una

de las principales muestras de una gestión que resultó costosa para el Estado, en relación con los

beneficios obtenidos.

d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA)

El Fondo Nacional del Ahorro (FNA) es una entidad singular en el arreglo institucional de la

vivienda en Colombia. Sus recursos provienen de las cesantías que depositan allí los empleados

públicos y privados; sin embargo, no se trata de un fondo de pensiones y cesantías, tal como seconoce en el marco de la seguridad social en Colombia; aparte de lo anterior, es una entidad que

tiene la función de otorgar créditos para vivienda17.

-20-

17 El FNA fue creado mediante el Decreto Ley 3118 de 1968 como establecimiento público de ordennacional. Mediante la Ley 432 de 1998 la entidad pasó a ser una empresa industrial y comercial delEstado y la destinación de los créditos se amplió a la educación.


24/65


25/65

2.2. Características del Sector en Colombia

El déficit de vivienda se mide sumando el déficit cuantitativo y el cualitativo. El déficit cuantitativo

en Colombia llega a más de 1.200.000 unidades habitacionales de un total de 7.162.000 hogares

(Ministerio de Desarrollo con base en Censo 1993), estimando una suma de cuatro personas por

hogar. Esto significa que cerca de cinco millones de personas en Colombia necesitan vivienda,

problema grave, más aún si se nota que el 82% de esta cifra pertenece a la población que gana

menos de cuatro SMLM, lo que quiere decir que el déficit real cuantitativo de vivienda de interés

social que se busca combatir es de 1.042.444 viviendas18.

El diagnóstico es más preocupante para el déficit cualitativo. En este caso la cifra asciende a los

2.922.200 viviendas (correspondiente al 35% del total de viviendas a diciembre de 2000), cuya

mayoría obedece a la problemática de déficit por servicios públicos (teniendo en cuenta que no se

incluye en la metodología de déficit cualitativo los factores de movilidad y accesibilidad, los cuales

también son críticos). Algunos puntos de vista19 señalan que la cifra real para cada tipo de déficit

puede llegar hasta los seis millones de personas.

En particular, un estudio del Centro Nacional de Estudios de la Construcción (CENAC)20 que

incluye variables de entorno (localización, infraestructura de servicios, ámbitos de participación y

comunicación y contorno en general; lo cual hace novedoso este estudio en cuanto a las

mediciones del déficit cualitativo), señala que gran parte del déficit se encuentra directamente

relacionado con las falencias en este tipo de variables -las necesidades internas de la vivienda

están mejor satisfechas que las externas-, en especial las correspondientes a participación y

comunicación. El 99% de las viviendas de estratos subnormal, bajo-bajo y medio-bajo tienen

-22-

20 GIRALDO ISAZA, Fabio. op.cit.

19 ARANGO, Gilberto, LA VIVIENDA EN COLOMBIA EN EL CAMBIO DE SIGLO. EN TRAYECTORIASURBANAS. 2001

18 Esto representaría un déficit del 21.1% del total de hogares de la población objetivo (hogares coningresos mensuales inferiores a cuatro salarios mínimos), de acuerdo al Censo de 1993, los cálculos de laCEPAL hablan de un déficit cuantitativo del 25.4% de acuerdo a Szalachman (2000).


26/65

alguna de las falencias evaluadas, ya sea de casa o entorno. El estudio también señala que la

pobreza en la vivienda representa el 30% de la pobreza en su conjunto.

Durante las tres últimas administraciones del gobierno nacional, el objetivo primordial ha sido el

de solucionar el déficit cuantitativo, mediante el fortalecimiento del sistema de asignación de

subsidios, teniendo mayor o menor éxito en el cumplimiento de las metas establecidas.

En particular las metas del gobierno 90-94 fueron más modestas que las trazadas en el periodo

94-98 lo que explica que el cumplimiento de las metas de este último periodo fuera más discreto;

sin embargo los efectos reales de los dos gobiernos fueron similares en asignación de subsidios21.

y otorgamiento de créditos para VIS.

49%36%Crédito50%50%Subsidios1994-1998160%127%Crédito112%99%Subsidios1991-1994Valor Número

Cuadro 4. CUMPLIMIENTO DE LAS METAS TRAZADAS 1990-1998 ENMATERIA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA (Ejecutado / Metas) %

Fuente: INURBE

2,221,53Crédito5,752,36Subsidios

Valor Número

Cuadro 5. VECES QUE SUPERAN LAS METAS DEL GOBIERNO1994-1998 A LAS DEL GOBIERNO 1990-1994 EN EL NÚMERO Y

VALOR DE SUBSIDIOS Y CRÉDITOS A ASIGNAR

Fuente: INURBE

La administración actual (1998-2002) ha establecido metas que se adecuan más al

comportamiento histórico de otorgamiento de subsidios. En este sentido, se propuso en el Plan

-23-

21. La asignación del subsidio no implica necesariamente el desembolso efectivo del subsidio (movilizacióndel subsidio), en este sentido se han presentado ciertos rezagos como se verá más adelante.


27/65

Nacional de Desarrollo22 la construcción de 500.000 viviendas y la asignación de 242.000

subsidios, es decir, casi la misma cifra de lo asignado durante el periodo 1994-1998.

Gráfico 2

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000200

300

400

500

600

m i l e s

d e m

i l l o n e s

d e $ c o n s t a n

t e s

d e

2 0 0 0

20

3040

5060

70

8090

100

110

n ú m e r o

d e s u

b s i

d i o s e n m

i l e s

Número Valor

Subsidios Urbanos Asignados 1991-2000

Fuente: Ministerio de Desarrollo.

Durante el periodo 1991- 2000, el sistema de subsidios a la demanda adjudicó cerca de $5.4

billones (a precios de 2000) en subsidios23(ver Gráfico 2), lo que representa cerca de $5 millones

por hogar, mientras las cajas de compensación tienen un promedio de $6 millones.

Esto significa que durante toda la década anterior se han adjudicado cerca de 1 millón de

subsidios (incluyendo cajas de compensación y subsidios rurales que suman cerca de 290.000

subsidios) lo que representa solo el 25% del déficit actual de vivienda estimado por el Ministerio

de Desarrollo. De acuerdo con éste, los subsidios asignados a lo largo de la década de los

-24-

23 El 33% de estos subsidios han sido adjudicados por las Cajas de Compensación. Estos datoscorresponden a los presentados a la CGR por el Ministerio de Desarrollo; sin embargo, de 1991 a 1994 losdatos del DNP tienen una diferencia considerable.

22 El PND fue aprobado mediante la Ley 508 de 1998, pero ésta dejó de tener vigencia jurídica por un fallo de uno de losaltos tribunales de Colombia; sin embargo el Gobierno Nacional ha seguido los lineamiento trazados en el plan.


28/65

noventa, han tenido un comportamiento decreciente, de modo que cada vez se han invertido

menos recursos del gobierno central en las soluciones de vivienda.

En este contexto cobra gran relevancia el problema de la vivienda ilegal, la forma más expedita de

solucionar la falta de vivienda. En Colombia, el DANE reportó para el período 1999-2000 un

incremento de 154.272 unidades en stock de viviendas en el país, la misma fuente reportó

125.040 unidades aprobadas legalmente24 en el mismo periodo, lo que deja un 19% del

incremento sin explicación, porcentaje que puede ser más alto si se tiene en cuenta que no todas

las viviendas están registradas. Si se señala que el promedio de construcción de una vivienda no

es mayor a un año, se estaría hablando de la aparición de aproximadamente 29.000 viviendas

ilegales en sólo los dos años.

Las dinámicas de ilegalidad están directamente relacionadas con el precio y la disponibilidad de la

tierra, los cuales a su vez tienen mucho que ver con la ineficiencia de la acción y de la

administración pública de la tierra y con la limitada capacidad de la población de pagar por la

vivienda. Este fenómeno se acentúa por la complicidad de la sociedad y del sistema

gubernamental. Al respecto la ONU en su informe sobre asentamientos humanos señala25

:

“Hay menos invasiones, en el sentido de ocupación ilegal de la tierra, de lo que ha

sido sugerido en la mayoría de la literatura general sobre asuntos urbanos del Sur [sur del

planeta]. Sólo rara vez se organizan los mercados ilegales de tierra enfrentando una

posición fuerte de los gobiernos, terratenientes y compañías inmobiliarias. En la mayoría

de los casos, los mercados de tierra operan dentro de los límites que no amenazan los

intereses de los gobiernos y terratenientes, de las compañías inmobiliarias y de los

urbanizadores.”

-25-

25 UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN. Op.cit. Pag: 495. Tomo I

24 En 9 áreas metropolitanas y 25 ciudades que constituyen el mayor volumen de crecimiento y densidad poblacional.


29/65


30/65

1997 y que hacen parte de la fase de ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial

(POT), pero estos instrumentos han sido mínimamente utilizados por los municipios.

19% Nivel de ilegalidad estimado 1999-2000VIS: 49.8 % No VIS: 50.2%Financiación de vivienda 2000

VIS: 28 % No VIS: 72%Financiación de vivienda 1999Vivienda: 72% Otras Actividades: 28%Destino de las edificaciones año 2000

Total: 62 m2 VIS: 54m2 No VIS: 87m2Area promedio por vivienda año 20005.204.000 m2 (39% para VIS y 61% para no VIS)Area aprobada para vivienda año 2000

30 %% de viviendas arrendadas 200028 %% de viviendas arrendadas 1995

8.176.556 unidadesStock de viviendas 200010.4 %% Viv sin ningún servicio (1993)61.5 %% Viv con Acto, Alc y Energ (1993)

Total: 6.923.943 / Cabecera: 4.819.944Stock de viviendas 1993COLOMBIAINDICADOR

Cuadro 6. ALGUNOS INDICADORES SECTOR VIVIENDA

Fuente: CGR con base en DANE, INURBE, Mindesarrollo

Las actividades especulativas sobre el precio del suelo son notorias, se presentan entonces altos

incrementos en áreas donde no se da la mayor densificación28. El factor que se debe pagar, por

ejemplo en Bogotá, por un lote para vivienda (es decir, con infraestructura) en relación con la

tierra en bruto sin urbanizar es bastante alto en relación con otros países del mismo ingreso per cápita (en el principio de los años noventa) como Santiago y Bankog, es más costoso en países

de bajo ingreso urbanizar que en los de alto ingreso debido a la disponibilidad de la

infraestructura, por eso desarrollar lotes urbanos en Bogotá es, en términos relativos, más caro

que en Viena, Amsterdam, Londres, Melbourne o Tokio29.

La problemática de la vivienda en interacción con la ciudad va más allá de su expresión ilegal, aún

en la autorizada se han generalizado modelos con conflictos funcionales, espaciales y de tipología,

es el caso de los conjuntos cerrados que tienden a fragmentar la ciudad de forma incoherente. Se

-27-

29 UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN. Op. Cit. Pag. 515 Tomo. I

28 Al respecto ver el caso particular de Bogotá en: GARZA y MONTAÑA: “Valores e intensidades del usodel suelo en bogotá” en: cuadernos de economía”. No 33. 2000


31/65

presenta también baja capacidad de diseño urbano y arquitectónico, falta de control en los

estándares mínimos de la vivienda, tecnología aplicada a la misma y tratamientos inadecuados en

materia de espacio público, diseño del paisaje, especificaciones de las vías, tratamiento de

pendientes, etc., factores que complementan la problemática descrita anteriormente30.

2.3. La Financiación de la Vivienda

- Sistema de Crédito31.

El sistema de crédito que se adoptó con la Ley 546/99 tiene algunas características que deben sertenidas en cuenta como determinantes en sus posibilidades de éxito

A. Los intereses tienen una parte fija (que la Corte Constitucional estableció que tiene que ser la

menor del mercado, hoy 11% para la VIS) y una parte variable asociada a la inflación a través de

la UVR (unidad de valor real).

B. Un sistema de fondeo basado en recursos de largo plazo, captado en el mercado de capitales

a través de bonos y títulos hipotecarios, que pudiendo ser cuponables (es decir con vencimientos parciales en el plazo) deben tener plazos de maduración iguales al de los créditos subyacentes.

C. No existen las restricciones que se adicionaron al antiguo sistema UPAC al final de su

existencia, esto quiere decir que se pueden hacer pagos anticipados, sin ningún tipo de sanción, ya

no existen los sistemas de las cuotas llamadas “supermínimas” que aumentaban exponencialmente

las cuotas mensuales y no se permite la capitalización de intereses.

- Las tasas de interés y su influencia en el sistema

-28-

31. Este y siguientes apartes tomados de: JARAMILLO ROBLEDO y SILVA ZÁRATE. “Vivienda social encolombia necesidades y atención: un reto estructural”. Camacol. Junio 2001. En www.camacol.org.co

30 ARANGO, Gilberto. op.cit.


32/65

El actual entorno deficitario de la nación y el alto endeudamiento del gobierno, ha provocado que

a través de los TES se haya venido captando un porcentaje cada vez mayor del ahorro financiero

(32.4%). Al ocurrir esto, la tasa de referencia para el largo plazo es la de estos títulos. Para

efectos de establecer la posible salud del sistema, la alta prima de plazo que se paga en

Colombia, llevando la tasa real de los TES de 10 años al 7.8%, desde el 5% para los de un año,

se establece una dificultad para captar recursos en el mercado de capitales a plazos mayores a un

año y colocarlos en crédito de vivienda de interés social.

- El crédito hipotecario de largo plazo

Los factores determinantes del crédito de largo plazo son la tasa nominal y el plazo. En las

actuales condiciones colombianas, el crédito hipotecario es costoso comparado con el de otros

países32., debido ante todo a que la tasa nominal es alta (19% para VIS y 22% para No VIS). El

efecto de las altas tasas es de dos caras, una cuota mensual alta con relación a la capacidad de

pago de los colombianos y el bajo impacto del aumento del plazo, donde las disminuciones en la

cuota son marginalmente decrecientes al aumentar el plazo.

- Condiciones de acceso a crédito

Las dificultades que atravesaron los colombianos en los últimos años, sumadas a la alta

proporción de la población con ingresos provenientes del sector informal, dificultan severamente

el acceso al crédito.

Las entidades financieras del sector formal, encargadas de manejar recursos del público,

difícilmente pueden prestar a personas que, siendo informales, no pueden demostrar legal y

-29-

32. La tasa del crédito hipotecario de largo plazo en Estados Unidos es en este momento el 6.76% nominal (en promedio), que al restarle la inflación, deja una tasa real de 4.35%.


33/65

plenamente el origen de sus ingresos y el monto de los mismos. Hacerlo constituiría poner en

riesgo el ahorro encomendado.

Esta situación sólo es superable mediante garantías, que en el actual esquema se ven entorpecidas

por el límite a la tasa de interés impuesto por la Corte Constitucional, que impide que su costo sea

incluido en el pago mensual. La otra alternativa, es tener el Estado como garante contra recursos

presupuestales.

El Estado colombiano ya ha sido garante de última instancia en ocasiones anteriores, la más

reciente en la crisis hipotecaria del año 1999, con un costo cercano a los tres billones de pesos33..

Dada esta realidad, alternativas de garantía por parte del Estado deben ser estudiadas.

- Evolución de la financiación

Como consecuencia de la crisis económica y del sector de la construcción, la financiación de

vivienda ha sufrido una baja muy importante en términos reales (ver Gráfico 3).

En términos constantes (precios de 2001), la financiación de vivienda en el año 1995 se acercó a

los $4 billones y a $4.5 billones en 1996, el primer gran descenso se presentó en 1998 cuando

esta variable descendió en un 27.6%, en el año 2000, los recursos para financiar vivienda

ascendieron solo a $831.486 millones ($ de 2001).

Gráfico 3

-30-

33. Valga la pena aclarar que existen dudas sobre la equidad social que puede producir la solución de la crisismencionada.


34/65

1 9 9 5 I I I I

I I V

1 9 9 6 I I I I

I I V

1 9 9 7 I I I I

I I V

1 9 9 8 I I I I

I I V

1 9 9 9 I I I I

I I V

2 0 0 0 I I I I

I I V

2 0 0 1 I I I I

I0

500

1.000

1.500

m i l e s

d e m

i l l o n e s

d e

$ d e

2 0 0 1

FINANCIACIÓN DE VIVIENDA EN COLOMBIA ($ constantes de 2001)

Fuente: DANE, datos por trimestre

Las cifras a Diciembre de 2000 muestran que mientras el promedio anual de viviendas financiadas

entre 1990 y 1998 fue de 126.000 unidades, en el año 2000 apenas se financiaron 40.000; en el

caso de la banca hipotecaria, el número total de viviendas financiadas paso de 95.000 en el

periodo mencionado a 24.000 en el año 2.000. El numero total de viviendas financiadas es similar

a las que se financiaron en 1975; el de las financiadas por la banca hipotecaria es ligeramente

inferior a la cifra de 1981. El único dato alentador de estas cifras es que la VIS no sufrió mayor

menoscabo; con excepción de una drástica caída de las viviendas financiadas en 1999, en el 2000mantuvieron una dinámica creciente.

La dinámica de la financiación de vivienda en Colombia no solo ha cambiado en su tendencia

general, sino también en su composición; la participación de la financiación de vivienda de interés

social en Colombia hacia el año 2000 no tiene que ver mucho con la que se presentaba en 1995;

en aquel entonces, los recursos de financiación eran en su gran mayoría destinados a la vivienda

No VIS, la composición en el último trimestre de 1995 era de 15% para vivienda VIS y 85%

para No VIS. En el primer trimestre de 2000 los papeles se invirtieron y por primera vez en

cinco años, la financiación para VIS fue mayor que la de No VIS en una proporción 60-40.

Gráfico 4

-31-


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1 9 9 5 I I I I

I I V

1 9 9 6 I I I I

I I V

1 9 9 7 I I I I

I I V

1 9 9 8 I I I I

I I V

1 9 9 9 I I I I

I I V

2 0 0 0 I I I I

I I V

2 0 0 1 I I I I

I

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

FINANCIAMIENTO DE VIS FINANCIAMIENTO DE NO VIS

PARTICIPACIÓN DE LA VIS Y NO VIS EN LA FINANCIACIÓN TOTAL

Fuente: DANE

Es improbable que este comportamiento se deba a lo señalado en el artículo 28 de la Ley 546 de

1999, en el cual se ordena a los establecimientos de crédito destinar como mínimo el 25% del

incremento de la cartera bruta de vivienda a VIS, durante los cinco años siguientes a la expedición

de la Ley. Las diminuciones mostradas en la financiación total de la vivienda, determinaron el

incremento de la participación de recursos destinados a vivienda de interés social, de modo que

se trata de un artículo inoficioso en la Ley de Financiación de Vivienda y que, hubiese podido

resultar incluso perjudicial si el mercado No VIS hubiera respondido rápidamente, en este caso,se hubiera tenido que destinar recursos, por orden legal, a un mercado que no los estaría

exigiendo en la misma medida que el No VIS.

De acuerdo con datos del DANE, la financiación también ha visto sus efectos sobre la vivienda

nueva y usada; por ejemplo, en la vivienda No VIS, en el año 1995, los recursos destinados a

vivienda nueva superaban en casi tres veces a los destinados a vivienda usada, en el año 2000 la

composición se tendió a equiparar. En la dinámica en el mercado VIS ha sobresalido el destinode recursos para vivienda nueva; sin embargo aquí es necesario señalar que los mecanismos de

mercado de vivienda usada VIS requieren especial atención y estimulo, pues esto tiene que ver

también con el deterioro de las viviendas y por lo tanto con su calidad.

-32-


36/65

Del saldo de la cartera hipotecaria, que en Diciembre de 1999 era de $17 billones, el mayor

deterioro de su calidad durante la crisis se registró en Enero del 2001, cuando el indicador de

calidad de cartera llego al 20%. En la historia de las CAVs no se había registrado hasta entonces

un deterioro de la cartera hipotecaria de magnitud semejante. El indicador de calidad de cartera

cayó rápidamente en los primeros meses de 2000, hasta un 12% en Junio, probablemente como

respuesta a los alivios para deudores morosos, según lo dispuesto por la nueva Ley de Vivienda.

Gráfico 5

6%10%

17%20% 22%

1997 1998 1999 2000 20010%

5%

10%

15%

20%

25%

CARTERA HIPOTEC. VENCIDA / CARTERA HIPOTEC. TOTAL AGREGADO DE BANCOS Y CAVs

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

El índice de cartera hipotecaria vencida (cartera hipotecaria vencida / cartera hipotecaria total) se

ha incrementado constantemente desde 1997, cuando llegaba apenas a un 6%, el 2001 terminó

con un índice del 22% para todos los bancos y corporaciones de ahorro y vivienda34..

-33-

34. El número de CAVs ha disminuido definitivamente en los últimos años, mientras en 1997 existían nueve (9)


37/65

El numero de deudores de vivienda (información disponible desde Diciembre de 1999) ascendió

a un máximo de 850 mil y desde mediados de 2000, viene en continuo descenso. En el caso de

deudores vencidos, el máximo ascendió a 270 mil y en promedio han representado el 30%

aproximadamente del total en el periodo observado.

Una información recientemente construida corresponde a las viviendas recibidas en dación de

pago de las deudas, elaborada por el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda - ICAV-

mediante encuestas a los establecimientos de crédito con cartera hipotecaria. La serie muestra

que el máximo de viviendas entregadas en dación de pago ascendió a 11.900 y que la mayor

parte de ellas era diferente de VIS.

Gráfico 6

34%

34%

36%26%

56%

66%

66%

64%74%

44%

1997

1998

1999

2000

2001

VIVIENDA:CARTERAVENCIDA 12MESES /CARTERAHIPOTECARIAVENCIDA

CALIDAD DE LA CARTERA HIPOTECARIA AGREGADO BANCOS Y CAVs

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

Los bienes en dación de pago ascendieron a $1,68 billones para noviembre de 2001 teniendo en

cuenta el agregado de bancos y CAVs, lo que representa una diferencia de $763 mil millones con

el año de 1997 (precios de 2001), es decir un crecimiento del 83% en términos reales.

-34-

CAVs, para finales de 2000 solo había dos. Esta situación se aceleró debido a las disposiciones de la Ley 546de 1999 que permitieron a las CAVs dar créditos comerciales y convertirse en bancos, lo cual desvió losrecursos destinados a la vivienda hacia otros sectores.


38/65

3. Síntesis de la Situación Actual

En Colombia a partir de 1991 se implementó un sistema de subsidios a la demanda de vivienda

siguiendo la tendencia internacional de política. Este sistema ha demostrado conseguir ciertos

resultados, reconocidos aún en comparaciones internacionales; no obstante, existen graves

problemas de déficit cualitativo (cuando se entiende la vivienda como la interioridad y el entorno)

que se relacionan con las deficiencias en la administración del suelo urbanizable -en complicidad

con la sociedad-, la falta de planeación, la improvisación en la construcción y la falta de

innovación tanto en la urbanización y diseño, como en la implementación de tecnologías para la

construcción, factores éstos que inciden en la generación de una ciudad deseable.

A pesar de los esfuerzos que se han hecho para satisfacer la demanda de vivienda, aún existen

grandes dificultades para proveer de vivienda a gran parte de la población deficitaria; además, la

interrelación de la vivienda con la ciudad no es la más funcional, lo que puede tener efecto sobre

el desarrollo de las capacidades de las personas y de las libertades que se refuerzan entre sí para

lograr la expresión política y económica.

La situación en cuanto a financiación, muestra un gran deterioro, seguramente como consecuencia

de la crisis económica, los instrumentos implementados en la Ley 546 de 1999 son aun difíciles de

evaluar en cuanto a su impacto, no obstante parecen presentarse señales de recuperación en el

corto plazo.

-35-


39/65

III. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR

El diagnóstico de la vivienda en Colombia mostró la existencia de cierta problemática que es

pertinente revisar para desarrollar una visión de futuro en el sector.

Para acercarse a una perspectiva del futuro es necesario aclarar bien los elementos iniciales de los

cuales se parte. Esta sección pretende desarrollar una visión del sector a través de un trabajo de

prospectiva que incluye variables clave en el análisis; se busca con esto aproximarse a una

propuesta para el mejor desarrollo de la política de vivienda en el marco de un Estado Social de

Derecho.

1. Elementos de contextualización y definición de variables relevantes

La prospectiva a desarrollar se extiende hasta el año 2010 para el sector de la vivienda en

Colombia. Debe tenerse en cuenta que en este periodo se presenta una división correspondiente

a dos periodos presidenciales, 2002-2006 y 2006 a 2010.

Para el desarrollo del sector de la vivienda deben considerarse varios factores: la población y la

forma como ésta se distribuye en edades influye directamente en la demanda por vivienda, la

pobreza y la distribución del ingreso se relacionan con la demanda de vivienda de interés social

(VIS). No obstante, esta demanda solo puede ser efectiva si existen factores adecuados de

financiación y de subsidios desembolsados. La manera como se utilicen estos recursos, teniendo

en cuenta la normatividad vigente y el marco institucional, puede determinar las condiciones de

calidad y urbanismo que, en últimas, redundará en la disminución del déficit habitacional en elcontexto de “vivienda digna”, de la cual habla la Constitución Nacional. Los mecanismos de

control de los precios del suelo y la relación del monto del subsidio sobre el valor de la VIS, son

factores claves para la asequibilidad de la vivienda.

-36-


40/65

De modo que se pueden determinar ciertas variables a tener en cuenta en el desarrollo del sector:

DINÁMICA DEL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN12 NORMATIVIDAD VIGENTE Y MARCO INSTITUCIONAL11

MANEJO DE LOS PRECIOS DEL SUELO10MONTO DEL SUBSIDIO / VALOR DE LA VIS9

DÉFICIT HABITACIONAL8CALIDAD DE LA VIVIENDA, URBANISMO Y GENERACIÓN DE CIUDAD7

DESEMBOLSO DE SUBSIDIOS6ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS5

FINANCIACIÓN DEL SECTOR VIVIENDA4PIRÁMIDE POBLACIONAL3

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y POBREZA2POBLACIÓN1

Cuadro 7. VARIABLES CLAVE EN EL DESARROLLO DE LA VIVIENDA ENCOLOMBIA

Estas variables son generales e intentan abarcar los aspectos político administrativos, físicos y

económicos; por supuesto quedan muchos elementos específicos a considerar como no

explícitos, como el acceso a servicios públicos domiciliarios (implícito en la calidad de la vivienda

y el déficit), el transporte (incluido en urbanismo y generación de ciudad), la participación del

sector privado y su interrelación con la acción estatal (implícito en el marco institucional y la

normatividad vigente), etc. De cualquier modo, la consideración de variables bastante amplias

tiene la ventaja de considerar esos elementos particulares.

Al realizar un ejercicio sobre los impactos cruzados35. que se presentan entre las variables

seleccionadas es posible suponer ciertas tendencias en las que se puede notar que las variables

que se encuentran determinando el sistema son, principalmente, la distribución del ingreso y la

pobreza, el marco institucional y la normatividad vigente, aunque también son de alta importanciala asignación de subsidios y el manejo de los precios del suelo. Como altamente determinadas

por el resto del sistema se encontrarían la calidad de la vivienda, el déficit habitacional y la

-37-

35. A través de un ejercicio de extracción de las variables que se consideran relevantes para el sector, deacuerdo a varias investigaciones, se establece el impacto que cada una de ellas tiene sobre las demás, lasvariables que causan un mayor impacto sobre las otras son las más relevantes.


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dinámica del sector de la construcción; esta última conclusión puede parecer extraña, pero debe

tenerse en cuenta la idea de que la mayor demanda en el sector de la VIS puede producir

incrementos en la actividad del sector. De otro lado se debe considerar que la influencia del resto

de variables es equivalente entre ellas.

Las variables de la financiación y el desembolso de subsidios presentan valores altos, tanto como

causantes de impacto sobre el resto del sistema, como receptoras de él. La población y su

distribución por edades, así como el monto del subsidio sobre el valor de la vivienda son menos

influyentes e influenciadas por el resto del sistema en su conjunto.

2. Evolución de algunas variables clave y consideraciones para el diseño de escenarios

futuros

Una de las primeras variables, determinante para el diseño de los escenarios, es la evolución de la

población.

A pesar de que la población colombiana ha venido aumentando constantemente en Colombia, sutasa de crecimiento ha disminuido con el tiempo, y se espera, de acuerdo con las proyecciones

del DANE, que siga declinando en los próximos años. Mientras en el periodo 1991-2000 la tasa

de crecimiento promedio fue del 1.9% anual, se espera que para la década 2001-2010 sea de

1.6% anual, para el final de este periodo la población total del país sería de cerca de 49.6

millones de personas. Para entonces al rededor del 75% de esta población será urbana, y allí se

concentrará la mayor parte del déficit habitacional.

La composición poblacional por grupos de edad ha cambiado notablemente desde la década de

los sesenta. Para 1964, más de la mitad de la población (56%) tenía menos de 20 años. Para la

década de los noventa este panorama cambió, y probablemente en el 2010 será aún mayor la

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42/65

diferencia; para este año, la pirámide poblacional se hará más ancha en la mitad, tal como ha

venido pasando hasta ahora, la población entre los 20 y los 45 años será mucho más

representativa; solo en la franja de los 30 a los 39 años, la diferencia del 2010 con 1964 será de

3.52% en la participación de la población total, porcentaje que para ese año representará cerca

de un millón setecientas mil personas, que en su mayoría estarán demandando vivienda.

Gráfico 7

1 9 8 6

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1

2 0 0 2

2 0 0 3

2 0 0 4

2 0 0 5

2 0 0 6

2 0 0 7

2 0 0 8

2 0 0 9

2 0 1 0

0

10

20

30

40

50

60

M i l l o n e s

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

Población Total Tasa de Crecimiento (%)

EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL Y DE SU TASA DE CRECIMIENTO EN COLOMBIA (1986-2010)

Fuente: DANEGráfico 8

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43/65

0- 9 10-19 20-29 30-39 40- 49 50-59 60- 69 70-79 80...0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

1964 1993 2010

EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN POBLACIONAL POR GRUPOS DE EDAD

Fuente: Censos y proyecciones DANE

El incremento de la demanda en vivienda tiene gran parte de su explicación en el aumento del

número de hogares jóvenes, esto trae consigo el incremento en la necesidad de equipamientos y

de todos los elementos de la ciudad que deben acompañar la vivienda digna. Estos elementos

son importantes para la solución del déficit cualitativo.

A pesar de que en la década de los noventa se lograron ciertos avances significativos en materia

de pobreza y distribución del ingreso, se han presentado estancamientos y retrocesos recientes36.,

gran parte de estos fenómenos, pueden hallar cierta explicación en la crisis económica del final de

la década. En este contexto se incrementó la población urbana por debajo de la línea de

pobreza, se deterioró el índice de calidad de vida del 40% más pobre de la población, se

incrementó el empleo informal y la distribución primaria del ingreso se deterioró a nivel urbano.

-40-

36. OCAMPO, José Antonio. UN FUTURO ECONÓMICO PARA COLOMBIA. Editorial ALFAOMEGA.2001.


44/65

Estos factores inciden directamente en la materia que ocupa esta sección. Así como el deterioro

de la actividad económica afectó significativamente a los logros en materia social obtenidos a lo

largo de la década, es posible que una recuperación económica sostenida cambie el panorama

(2007, para retroceder luego, llegando, incluso, a un crecimiento negativo en el 2009).

Las restricciones aquí planteadas llevan a considerar un comportamiento con influencia

intertemporal en lo fiscal. La posibilidad de que se presenten altos crecimientos en el PIB está

acompañada de incrementos en la inversión pública, en este caso el terreno en materia de vivienda

se podría ganar si no se disminuye la participación del gasto en el sector, y si es posible, se

incrementa.

Otros elementos que merecen una alta consideración son los de asignación y desembolso de

subsidios. En un principio, la desagregación de estas variables podría pasar desapercibida, pero

su diferenciación es bien importante, ya que en Colombia el nivel de desembolso de los subsidios

es bastante bajo en relación con otros países de América Latina. De acuerdo con González

Arrieta (1999)37., el INURBE, (entidad gubernamental que asignó el 47% del valor de los

subsidios en la década de los noventa en Colombia) sólo logró desembolsar, entre 1991 y 1996,el 49% del número de subsidios asignados y el 46.5% de su valor, es decir que menos de la mitad

de los subsidios asignados cumplieron su propósito. De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo,

el sistema de subsidios a la demanda desembolsó efectivamente, en 1999 y 2000, sólo el 42% y

el 60% de los subsidios respectivamente38..

El bajo nivel de desembolso en los subsidios puede tener razones que tienen que ver con el diseño

mismo de la política de vivienda. En Colombia el subsidio cubría solo el 27% del valor de lavivienda de los estratos más bajos39., lo que deja un margen amplio para ser financiado, dadas las

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39. GONZÁLEZ ARRIETA. op. Cit. Esta tendencia ha cambiado, por lo menos normativamente, a partir de los

38. De acuerdo con el INURBE, en 1999 fueron movilizados, mediante resolución , el 85% de los subsidios yen el 2000 el 57% de éstos.

37. GONZÁLEZ ARRIETA, Gerardo. ACCESO A LA VIVIENDA Y SUBSIDIOS HABITACIONALESDIRECTOS: EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS. En Revista de la CEPAL. No. 69. Diciembre de 1999.


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restricciones de crédito a las personas de bajos ingresos, los créditos suelen ser de difícil acceso,

por lo que se puede perder el subsidio40.. El problema es más grave en las grandes ciudades,

donde la construcción de las viviendas tipo I (las viviendas más económicas y en las que el

subsidio tiene una mayor participación sobre el valor final de la vivienda) son prácticamente

inviables debido a la dinámica de los precios del suelo. Adicionalmente, también existen

problemas de agilidad en la entrega del subsidio.

En materia de financiación deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

El sistema de financiación de la vivienda en Colombia fue modificado por la Ley 546 de 1999 o

Ley de Financiación de Vivienda. Esta ley eliminó graves errores del sistema de financiación del

pasado: el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), errores que no eran propios de la

misma naturaleza del sistema, sino de las manipulaciones a las que se vio sometido en la década

de los noventa41..

El sistema UPAC financió durante su existencia, por medio de las corporaciones de ahorro y

vivienda (CAVs), cerca de un millón y medio de viviendas, estas CAVs, a partir de la Ley546/1999 se convirtieron en bancos comerciales, lo que posibilita que el ahorro se desvíe a

crédito de consumo.

La ley en mención, permitió también detener ciertos problemas que se presentaban en el anterior

sistema, ahora, bajo la Unidad de Valor Real (UVR), los créditos se ajustan exclusivamente con

-42-

41. La fórmula del UPAC fue modificada pasando de tener en cuenta el factor del IPC (Indice de Precios alConsumidor) al DTF (tasa promedio de las tasas de los certificados de depósito a término a noventa días).Cuando se presentaron las grandes alzas en la tasa de interés en 1998 y 1999, en parte debido a la defensa delsistema cambiario y a las condiciones de tipo fiscal, la gran mayoría de los deudores se vieron afectados ensus créditos.

40. Institucionalmente, lo que sucede es que el Ministerio de Hacienda de Colombia, no gira los recursos,cuando éstos no son efectivamente movilizados (desembolsados) por medio de resolución del INURBE.

Decretos 2620 de 2000 y su modificatorio 1585 de 2001, en este último el subsidio puede llegar a representar el83% del valor de la vivienda Tipo I.


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la inflación, se prohibe la capitalización de intereses y no existen penalizaciones por pagos

anticipados de la deuda hipotecaria42.. Así mismo se dio fuerza a instrumentos como las

titularizaciones y los bonos hipotecarios. Estos factores pueden dar más seguridad de poder

mantener el bien a través del tiempo.

Las medidas tomadas por la Ley 546 de 1999, necesitan aún de más tiempo para ser evaluadas,

en el momento es difícil diferenciar si las medidas son poco relevantes, o si se está presentando un

efecto neutralizador de éstas, provocado por la crisis económica que aún persiste.

En este sentido, vale la pena señalar que las medidas normativas por sí solas no modifican la

estructura del mercado, y no se puede esperar que la Ley introduzca siempre soluciones si no se

contemplan acciones integrales. Es el caso del Artículo 28 de la Ley 546/1999, en el que se

señala que el 25% del incremento de la cartera bruta en vivienda se destinará a la construcción,

mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social; sin embargo, los resultados tomados de

los balances del total de bancos y CAVs, presentados a la Superintendencia Bancaria, muestran

que la cartera bruta de vivienda no se ha incrementado, tampoco los préstamos a los

constructores, más aún, de diciembre de 2000 a noviembre de 2001, la cartera de vivienda seredujo en cerca de un billón de pesos, y los préstamos a los constructores en cerca de $52.257

millones.

Algunas otras medidas tienen una posibilidad considerable de afectar positivamente el desarrollo

del sector y, además, han dado muestra de cierta coordinación institucional entre el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Desarrollo. Es el caso del respaldo por parte del

Fondo Nacional de Garantías (FNG) para trabajadores independientes que contraigan deudashipotecarias (70% del valor de la obligación y hasta por los cincos primeros años de vida del

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42. Para buscar un equilibrio en la actividad financiera hipotecaria se creó el Fondo de Reserva para laEstabilización de la Cartera Hipotecaria (FRECH), este Fondo está diseñado para dar viabilidad financiera a lasentidades crediticias en los casos en que, actuando de conformidad con la ley, concedan créditos de viviendaa una tasa de interés real que resulte inferior al rendimiento que paguen por los recursos captados del público.


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crédito); de las cuentas de Ahorro para el fomento de la Construcción (AFC), las cuales tienen

exenciones tributarias; además de las facilidades a las cajas de compensación familiar para

movilizar recursos para subsidios.

Las medidas que favorecen la financiación y los subsidios son de gran importancia para la

economía debido al peso del sector de la construcción en el crecimiento económico. El impacto

de la edificación sobre la demanda de bienes y servicios al resto de la economía se mide por la

producción directa e indirecta que se requiere para ofrecer una unidad de inversión en

construcción a los compradores locales. Por cada peso de producción de vivienda, se requieren

81 centavos de la producción de otros sectores para abastecer sus insumos directos e

indirectos43.. Esta cifra solo es superada por los alimentos manufacturados con 95 centavos y por

algunos bienes de consumo masivo, con 92 centavos. Es decir, este sector tiene un gran poder

para transmitir el comportamiento de su demanda a otros sectores.

Pero, la edificación tiene, además, un enorme poder generador de ingreso. La poca participación

de insumos importados hace que los gastos en edificación se traduzcan en su mayor parte en

ingreso para los productores y las familias locales. Cada peso gastado en edificación se convierteen 93 centavos de ingreso local y solo se importa directa o indirectamente 7 centavos. Esta cifra

de ingreso es levemente superada por los productos agrícolas y los servicios como educación y

salud.

Como adición a la elevada capacidad para generar ingresos, el sector edificador favorece de

manera especial a las familias y su bienestar, por medio de los salarios pagados y con los ingresos

que provienen de pequeñas empresas y que se transmiten directamente a las familias. De los 93centavos de ingreso generados por peso de dema

politica de vivienda en cbia; aprox situacional y prospect

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