políticas de ciencia-crespi

Polticas deciencia, tecnologa e

innovacin para el desarrollo La experiencia latinoamericana

Foro Consultivo Cientfico y Tecnolgico, A.C.Insurgentes Sur No. 670, Piso 9Colonia del ValleDelegacin Benito JurezCdigo Postal 03100Mxico, Distrito [email protected]. (52 55) 5611-8536

Responsables de la edicin:Gabriela DutrnitPatricia Ziga

Editores:Gustavo CrespiGabriela Dutrnit

Coordinadores de edicin:Mariana de HerediaMarcela Surez

Correccin de estilo:Ma. Areli Montes Surez

Traduccin:TRADUKO

Diseo de portada e interiores:Tania Zaldivar MartnezVctor Daniel Moreno Alans

Cualquier mencin o reproduccin del material de esta publicacin puede ser realizada siempre y cuando se cite la fuente.

DR Octubre de 2013, FCCyTISBN: 978-607-9217-29-7Impreso en Mxico

Translation from the English language edition:Science, Technology and Innovation Policies for Development: The Latin American Experience by Gustavo Crespi and Gabriela Dutrnit

Copyright Springer International Publsihing AG 2013

Springer International Publsihing AG 2013 is part of Springer Science+Business MediaAll Rights Reserved

Editores: Gustavo Crespi y Gabriela Dutrnit

Polticas deciencia, tecnologa e

innovacin para el desarrollo La experiencia latinoamericana

Directorio

Dra. Gabriela DutrnitCoordinadora General

Fs. Patricia Ziga-BelloSecretaria Tcnica

Mesa Directiva

Academia Mexicana de Ciencias Dr. Jos Franco Lpez

Academia de Ingeniera Dr. Humberto Marengo Mogolln

Academia Nacional de Medicina Dr. Enrique Ruelas Barajas

Asociacin Mexicana de Directivos de la Investigacin Aplicada y Desarrollo Tecnolgico

Mtro. Francisco Antn Gabelich

Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior

Dr. Enrique Fernndez Fassnacht

Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos

Sr. Francisco J. Funtanet Mange

Consejo Nacional Agropecuario Sr. Benjamn Grayeb Ruiz

Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana Lic. Juan Pablo Castan Castan

Cmara Nacional de la Industria de Transformacin

Ing. Rodrigo Alpzar Vallejo

Red Nacional de Consejos y Organismos Estatales de Ciencia y Tecnologa

Dr. Toms A. Gonzlez Estrada

Universidad Nacional Autnoma de Mxico Dr. Jos Narro Robles

Instituto Politcnico Nacional Dra. Yoloxchitl Bustamante Dez

Centro de Investigacin y de Estudios Avanzados del IPN

Dr. J. P. Ren Asomoza Palacio

Academia Mexicana de la Lengua Dr. Jaime Labastida Ochoa

Academia Mexicana de Historia Dr. Andrs Lira Gonzlez

Sistema de Centros Pblicos de Investigacin Dr. Sergio Hernndez Vzquez

Consejo Mexicano de Ciencias Sociales Dr. scar F. Contreras Montellano

Investigadores electos del SNI Dra. Ana Mara Lpez Colom

Dr. Ambrosio F.J. Velasco Gmez

Dra. Mara Teresa Viana Castrilln

IntroduccinGustavo Crespi y Gabriela Dutrnit

1. La co-evolucin de las polticas de CTI, el sistema de innovacin y el entorno institucional en Mxico Juan Manuel Corona, Gabriela Dutrnit, Martn Puchet y Fernando Santiago

2. Evolucin de la institucionalidad pblica de CTI en Chile: 1990-2012Jos Miguel Benavente H., Juan Jos Price E.

3. Perspectiva sobre el impacto del Programa de Modernizacin Tecnolgica del BID en la poltica de CTI de ArgentinaGustavo Lugones, Fernando Porta y Daro Codner

4. Innovacin, sistemas de produccin e innovacin y la contribucin del Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES)Helena Lastres, Cristiane Magdalena DAvila Garcez, Cristina Ribeiro Lemos, Eduardo

Kaplan Barbosa y Walsey de Assis Magalhes

5. Sistemas de innovacin sin inclusin e innovacin inclusiva sin polticaJuana Kuramoto

6. Valorizacin de las actividades y polticas CTI en UruguayCarlos Bianchi, Michele Snoeck y Mariela Bianco

7

21

51

69

93

117

141

NDICE

7. Del diseo a la construccin institucional de una poltica de ciencia, tecno-loga e innovacin en El SalvadorRoberto E. Lpez Martnez y Ren Hernndez

8. Coordinacin de poltica: de la IED a un marco ms amplio para promover la innovacin. El caso de Costa RicaRicardo Monge- Gonzlez y Ezequiel Tacsir

9. Diseo y evaluacin de incentivos fiscales para la innovacin empresarial en Amrica Latina: Lecciones aprendidas tras 20 aos de experimentacinGustavo Crespi y Alessandro Maffioli

10. Polticas de ciencia, tecnologa e innovacin para el desarrollo inclusivo: Tendencias cambiantes en Amrica del SurIsabel Bortagaray y Natalia Gras

165

209

233

263

Introduccin

7

INTRODUCCIN

Gustavo Crespi

Gabriela Dutrnit

ste es un libro sobre heterogeneidad y diversidad del diseo e implementacin de las po-lticas de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) en la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC). A lo largo del libro, mostramos que el diseo de polticas de CTI est gobernado por la convergencia de tendencias en las cuales los pases aplican nuevos marcos conceptuales que emergen tanto desde fuerapor ejemplo, de los enfoques del Sistema Nacional de Innovacin (SNI) (Freeman, 1987; Lundvall, 1992; Nelson, 1993; Kim, 1997)-, como desde adentro de la reginla escuela latinoamericana de pensamiento sobre ciencia y tecnologa, el enfoque estructuralista, entre otros (Sbato y Botana, 1968; Prebisch, 1949ab, Furtado, 1958, 1961; Herrera, 1971; Sagasti, 1978). Al mismo tiempo, los pases tratan de aprender entre ellos mismos para hacer sus actividades de la mejor forma. Pero tambin observamos tendencias divergentes que resultan de restricciones institucionales y de factores de la economa poltica que determinan cmo estos enfoques se aplican en cada pas en particular. A partir de estas ideas iniciales, el primer aspecto a destacar en esta introduccin se refiere a las tendencias y puntos de vista convergentes.

1. Ms de medio siglo de experimentacin

La experiencia de la regin de ALC en relacin con el diseo e implementacin de polticas de CTI tiene sus orgenes en los aos 50. Desde entonces, para fomentar la CTI en la regin se han promovido diferentes experimentos basados en paradigmas de poltica alternativos.

Polticas de ciencia tecnologa e innovacin para el desarrollo: La experiencia latinoamericana

8

El enfoque del lado de la oferta (dcadas 50-80)Los orgenes de ste se remontan a fines del siglo XIX, cuando se establecieron las primeras escuelas de Ingeniera a lo largo de la regin, con el objetivo de proveer el capital humano necesario par desplegar la infraestructura (en particular trenes y puertos) orientada hacia la instalacin de un modelo de desarrollo liderado por las exportaciones. Desde entonces, se puede decir que la demanda para la adopcin de tecnologa, servicios y capital humano estuvo fuertemente influenciada por la dinmica de una industrializacin orientada, primero, por las exportaciones y, posteriormente, por los requerimientos del modelo de sustitucin de impor-taciones (Sagasti, 2011). El marco conceptual que gobern esta fase se bas en un modelo lineal de innovacin (oferta demanda), donde la produccin directa de conocimiento y los activos complementariosen particular el capital humano y la informacin eran dominados por instituciones pblicas (e.g., laboratorios, centros de investigacin y universidades). La proteccin de la propiedad intelectual era dbil, bajo la idea de facilitar la adopcin de tecno-loga y la imitacin. La gobernanza de este proceso se basaba en el establecimiento de nuevas instituciones: los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnologa, con la funcin de financiar la investigacin, la formacin de recursos humanos y el establecimiento de marcos analticos para la poltica de ciencia y tecnologa. El apoyo a la investigacin y la capacitacin tcnica y profesional se complement con el establecimiento de institutos tecnolgicos que operaban a nivel sectorial. stos tuvieron que cumplir un rol dual: desarrollar investigacin aplicada y transferir conocimiento y tecnologas a las empresas que operaban en sectores estratgicos. Instituciones como el Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) de Argentina, el Ins-tituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA) de Argentina, la Empresa1 Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), el Instituto Tecnolgico de Chile (INTEC) o el Instituto Tecnolgico Industrial de Normas Tcnicas (ITINTEC) de Per, son ejemplos de instituciones que cumplan un rol que podra ser caracterizado como de oferentes de bienes pblicos. Mu-chas de estas instituciones cumplieron funciones importantes en la innovacin empresarial, en particular en sectores como autopartes (INTI), maz hbrido (INTA), caa de azcar (EM-BRAPA), industria de empacado (INTEC) y tecnologa industrial (ITINTEC) (Rivas, 2013).

Consistente con el enfoque ofertista, se le asign mucha menos importancia a impulsar la construccin de capacidades tecnolgicas por el sector privado. De hecho, se conform un sector empresarial fragmentado entre un conjunto de empresas pblicas que operaban en sectores estratgicos (mayormente en energa, servicios e industria pesada), y un conjunto di-verso de PyMEs con muy bajas capacidades tecnolgicas. En este contexto, los centros de I+D de las empresas pblicas jugaron un papel destacable en los procesos de adopcin tecnolgica y, en general, de innovacin en cada sector estratgico (por ejemplo, empresas pblicas como YPFArgentina, Petrobras y Embraer Brasil Pemex Mxico. Estos centros coexistieron con una gran poblacin de PyMEs, que bajo la proteccin arancelaria y el crdito barato en algunos pases, siguieron un modelo idiosincrtico de aprendizaje. Posteriormente, se observ la en-trada de subsidiarias de empresas multinacionales (EMNs) que trajeron a la regin tecnologas modernas, mayormente desarrolladas en las matrices localizadas en los pases desarrollados, las cuales recibieron slo adaptaciones incrementales a las condiciones locales.

La proteccin natural dada por la disrupcin del sistema de comercio internacional duran-te la WWII, seguida por altas tarifas, cuotas de importacin y la recuperacin de las econo-mas despus de la guerra, estimul a muchas empresas a comenzar la produccin local de

Introduccin

9

bienes de consumo y equipo de capital de baja complejidad basado en diseos de ingeniera con un atraso tecnolgico de 20 aos. La lgica detrs del modelo de sustitucin de importa-ciones era implementar polticas de sustitucin de forma temporal, mientras la economa se ajustaba, las cuales deban ser desmanteladas una vez que se alcanzaba la frontera tecnol-gica (proceso de catching-up). Pero el marco de economa poltica generado por el proceso de sustitucin de importaciones, con alianzas entre los emprendedores cobijados bajo la pro-teccin de los mercados y el nuevo proletariado urbano, significaron que ese ajuste fino no se produjera y o, al menos, no sucediera al ritmo requerido (Katz y Kosacoff, 2000). En resumen, la empresa domstica tpica de este periodo puede ser caracterizada por su escala muy pequea, una amplia mezcla de productos, baja eficiencia de produccin y alto nivel de integracin debido a la falta de proveedores locales de insumos (Katz, 1986). Estas caractersticas estructurales dieron paso a la identificacin de numerosos cuellos de botella que estimularon procesos de aprendizaje local (muchas veces a travs de la conformacin de grupos ad-hoc en las empresas). Se generaron derrames a lo largo de la estructura productiva mayormente debido a la rotacin de trabajado-res y a las interacciones informales entre profesionales. Procesos de aprendizaje como los que se describen aqu se observaron tambin en los Tigres Asiticos, pero las condiciones locales en las que se desarrollaron estos procesos fueron diferentes. En particular, los pases de ALC carecieron de una provisin de importantes insumos pblicos, como capital humano, infraestructura para la difusin tecnolgica y construccin de capacidades tecnolgicas, y los incentivos de la compe-tencia en el mercado de productos. Desde un punto de vista institucional, los actores clave desde el sector pblico fueron los ministerios de Educacin y de Industria, los consejos nacionales de Ciencia y Tecnologa, los bancos nacionales de Desarrollo y los consejos de la Inversin Extrajera Directa. Desde el sector privado es posible observar un nmero creciente de asociaciones em-presariales y de sindicatos que jugaron algn papel. Sin embargo, el marco general de polticas de CTI puede ser caracterizado de arriba hacia abajo con una dbil coordinacin vertical y hori-zontal, y relativamente bajo grado de interaccin pblico-privada.

Empujando al sistema hacia un enfoque de demanda (dcadas 80-2000) Esta fase fue dominada por los programas de reformas estructurales implementados bajo la inspiracin del enfoque del Consenso de Washington. Los principales vehculos de las reformas fueron: liberacin comercial, liberacin financiera, privatizacin y neutralidad en la intervencin de polticas. El diagnstico fue que las fallas de la fase anterior estaban relacionadas con una ex-cesiva intervencin del gobierno y fallas de gobierno, y que para evitar esto era mejor mantener la intervencin del gobierno a una mnima expresin. Este supuesto se sustentaba en la idea de que un gobierno pequeo liberara las fuerzas productivas del sector empresarial. El enfoque del Consenso de Washington tuvo implicaciones importantes para la poltica de innovacin. De hecho, la mayora de los organismos pblicos y de las instituciones relacionadas con la pro-mocin de la innovacin perdieron importancia dentro de la estructura burocrtica del Estado. El presupuesto pblico de las organizaciones del lado de la oferta de conocimiento fue severa-mente reducido; se establecieron nuevos sistemas de incentivos para introducir disciplina de mercado en los institutos tecnolgicos (por lo que estas organizaciones tuvieron que incremen-tar dramticamente su financiamiento propio a travs de la venta de servicios al sector privado), se desregul la formacin de recursos humanos y las universidades privadas entraron al mercado educativo, se fortalecieron gradualmente los sistemas de propiedad intelectual, etctera.


10

Las reformas estructurales tuvieron tambin consecuencias importantes para el modelo de innovacin que se haba seguido hasta el momento: (i) los bienes de capital importados se hicieron ms baratos, lo que indujo a una sustitucin de bienes producidos localmente por maquinaria y equipo importados; esto condujo a un proceso de modernizacin tecnolgica en la estructura productiva, pero a la destruccin de una parte importante de la industria local de tecnologa; (ii) la mayora de los bienes de capital importados incorporaban la difusin de tec-nologas de informacin y comunicaciones, que para su uso eficiente requeran cambios en la organizacin del trabajo y la implementacin de innovaciones organizacionales; (iii) la recon-figuracin de las cadenas de produccin global condujeron a una especializacin de las subsi-diarias de las EMNs en pocos productos globales, convirtindose en importadores de los otros productores; (iv) la privatizacin de las empresas pblicas condujo a cerrar los centros cor-porativos de I+D y a una reduccin significativa de los gastos en ingeniera; (v) la innovacin organizacional en las pequeas y medianas empresas (PyMEs) condujo a la desintegracin vertical y al incremento de actividades de ensamblado de componentes importados, y (vi) la emergencia gradual de un sector de PyMEs intensivas en conocimiento y especializadas en servicios de TIC y software se enfoc en el desarrollo de aplicaciones adaptadas a las condicio-nes locales (Katz, 2000). Todos estos cambios ocurrieron al mismo tiempo que se observaba una fuerte aceleracin del crecimiento de la productividad en la frontera tecnolgica (Sagasti, 2011). Resulta irnico que, justo en el momento en el que la demanda sufra una fuerte recon-figuracin, las necesidades por la adopcin tecnolgica se incrementaban y los incentivos a la innovacin en el lado de la demanda crecan (mayormente a travs de una mayor competencia en el mercado de productos), el apoyo al lado de la oferta de conocimiento se desmantel.1

En resumen, las principales polticas durante este periodo fueron la desregulacin del sis-tema de educacin superior, la reduccin del apoyo a la investigacin cientfica junto con un cambio en su modelo de financiamiento (hacia fondos competitivos y convocatorias), forta-lecimiento de los derechos de propiedad intelectual y del clima general de los negocios. Al mismo tiempo, hubo una reduccin del presupuesto para los institutos tecnolgicos e incluso algunos de ellos fueron cerrados (como el caso de ITINTEC y INTEC). Para los que perma-necieron, se introdujo un cambio en los mecanismos de financiamiento para convertirlos en oferentes de servicios de metrologa y de control de calidad.

Los problemas de este enfoque se hicieron evidentes hacia finales de esta fase, cuando qued claro que las fallas de mercado asociadas a la innovacin permanecan latentes (aun-que la innovacin fuera adaptativa), y las externalidades, la falta de activos complementarios y el financiamiento continuaban siendo obstculos importantes para que las empresas se adaptaran al nuevo escenario. Como reaccin a esto, y basado en la revisin de casos exi-tosos de catching-up, como Finlandia e Israel, algunos pases comenzaron a experimentar con nuevas intervenciones. De hecho, basndose fuertemente en el modelo israel de una poltica tecnolgica horizontal impulsada por la Oficina del Cientfico Jefe (OCS por sus siglas en ingls), subsidios para la I+D empresarial, estmulos fiscales a la I+D, crditos condicio-nales y vouchers para la transferencia de tecnologa, fueron introducidos desde la segunda mitad de los 90. La mayora de estos programas se introdujo como parte de una innovacin

1. Esto contrasta fuertemente con la evidencia de Finlandia e Israel que ser comentada posteriormente.

Introduccin

11

institucional: el Fondo de Desarrollo Tecnolgico. Si bien en muchos casos este Fondo fue inicialmente establecido en instituciones ya existentes, tales como agencias de desarrollo o consejos de investigacin, comenz a generarse una creciente especializacin institucional que condujo al desprendimiento de agencias especializadas o unidades de financiamiento. El marco general de polticas de CTI puede ser caracterizado de abajo hacia arriba, con una dbil coordinacin vertical y horizontal pero con una creciente experimentacin de formas de interaccin pblico-privada.

El enfoque sistmico (desde 2000s)La necesidad de mejorar la competitividad e incrementar la escala de los apoyos a la innova-cin empresarial condujo hacia finales de los 90 a la necesidad de explorar nuevos enfoques. Haba un consenso creciente de que el apoyo a la innovacin empresarial, enfocado en las empresas individuales, no era suficiente para internalizar las externalidades y resolver las fa-llas de coordinacin. La evidencia en torno a las mejores prcticas sobre los determinantes del xito innovador de las economas que lograron el catching-up muestra un inters crecien-te en que juega la construccin de subsistemas de investigacin y de capital humano en estos procesos. La difusin del concepto de SNI dispar un inters renovado en la inversin del lado de la oferta de la ecuacin, pero ahora con una preocupacin creciente en la generacin de los incentivos apropiados para favorecer una ms cercana articulacin entre la oferta y la de-manda de conocimiento. As, esta fase abri el espacio para un nuevo periodo de aprendizaje y experimentacin de las polticas de CTI. El modelo del Fondo de Desarrollo Tecnolgico que era originalmente muy simple, se ha venido haciendo ms complejo con la introduccin de nuevos instrumentos de poltica que buscan generar fondos temticos para la investigacin (por ejemplo, los fondos sectoriales o los regionales), becas para la formacin de recursos humanos de alto nivel en ciencias, tecnologa, ingenieras y matemticas, apoyos para esti-mular la colaboracin academia-sector productivo, la creacin de consorcios tecnolgicos y el financiamiento de emprendedores de base tecnolgica. Entraron en la escena nuevas ins-tituciones especializadas en vincular a los actores del sistema, como son las oficinas de trans-ferencia de tecnologa. Despus de varios aos de inactividad, retorn el inters en apoyar la extensin tecnolgica, ahora con el foco en la construccin de capacidades de innovacin en las PyMEs. Uno de los aspectos centrales del proceso de fortalecimiento de los institutos tecnolgicos es el inters creciente en establecer enfoques sistmicos a la transferencia de tecnologa con programas que busquen la articulacin de los Institutos con proveedores pri-vados de servicios tecnolgicos a las empresas.

Una segunda caracterstica de esta fase es el inters creciente por apoyar polticas vertica-les. La principal racionalidad para esto es que si bien las polticas horizontales tienen la ventaja de permitir la exploracin ampliamente a lo largo de toda la estructura de produccin, una exploracin exitosa tambin requiere la implementacin de programas de apoyo a gran escala, lo que no es tan factible dadas las restricciones financieras del sector pblico. En otras pala-bras, existe la preocupacin de que una combinacin de exploracin amplia con pequeos presupuestos podra conducir a problemas de masas crticas y prdida de sinergias entre pro-yectos. Por estos motivos, desde inicios de los 2000 ha habido la preocupacin por introducir programas verticales tanto con caractersticas de provisin de bienes pblicos (mayormente a travs del apoyo a consorcios tecnolgicos) como en el dominio de la intervencin del mercado


12

(subsidios orientados). En este ltimo caso, los pases han comenzado a experimentar con fondos orientados a objetivos (mission-oriented) donde las compras pblicas son importantes como en programas de salud y energa y subsidios orientados hacia tecnologas especfi-cas indirectamente hacia los sectores que las originan entre las llamadas GPTs (General Purpose Technologies por sus siglas en ingls), que son tecnologas que pueden diseminarse ampliamente a lo largo del sector productivo.

La multiplicacin de programas con diseos muy diferentes y la creacin de nuevas agen-cias de implementacin conducen a incrementar la tensin institucional y a la necesidad de mejorar la coordinacin de las polticas. As, se han puesto en prctica nuevos modelos institu-cionales. El marco general de las polticas de CTI se ha convertido ahora en modelo de doble-direccin: de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba debido al creciente inters sobre los programas verticales. Hay una preocupacin fuerte por mejorar la coordinacin vertical a travs de ministerios de CTI y autoridades de Innovacin y la horizontal a travs de Gabine-tes inisteriales de CTI y Consejos de innovacin. Es importante destacar que la fase actual de las polticas de CTI (ms sistmica?) opera en un contexto de economas abiertas, estabilidad macro y condiciones externas muy buenas que facilitan el relajamiento de las restricciones fis-cales, por lo que hay una inclinacin hacia el aprendizaje y la experimentacin. Las tendencias del diseo y la implementacin de polticas de CTI en los pases de ALC ha seguido con cierta demora la dinmica de las polticas introducidas en los pases desarrollados. Sin embargo, la simple reproduccin de modelos basados en pases con SNI ms maduros o de la experiencia de las economas emergentes de Asia (como Corea, China o Singapur) no necesariamente ga-rantiza el xito en una regin que tiene diferentes condiciones iniciales. Los pases de ALC han tenido una muy incierta evolucin de la macro, y en ellos persiste una alta inequidad, una base cientfica an insuficientemente consolidada, un limitado grupo de empresas que desarrollan actividades de I+D y, en general, carecen lo que Guston (2000) ha llamado un contrato social de la ciencia y la tecnologa con la sociedad. Por stas y otras razones, las recomendaciones que emergen de los casos exitosos de otras regiones, combinados con los esfuerzos propios de la regin para pensar en sus realidades, no han mostrado an un claro camino a seguir. Como argumenta Rodrik (2007), la misma receta no funciona en diferentes construcciones institu-cionales y patrones de polticas.

El marco institucional actual es un hbrido que resulta de diferentes estratos de construc-cin institucional y diseo e implementacin de instrumentos de poltica; algunos que logran sobrevivir desde los viejos tiempos de la poltica de oferta y por ejemplo, los Consejos de Ciencia y Tecnologa, pero coexisten con nuevos actores como las agencias de innova-cin e instituciones de vinculacin, en un marco de muy diferentes condiciones iniciales y modelos institucionales.

2. Breve perfil de la regin de ALC

Los SNI de la regin de ALC son pequeos, de acuerdo con el tamao de los principales actores y la articulacin que han establecido. Slo recientemente el cambio tcnico basado en esfuer-zos locales sistemticos en CTI ha comenzado a ser identificado como un factor importante para mejorar la productividad y el bienestar de las economas de la regin (Dutrnit y Sutz, 2013). Los recursos financieros dedicados tanto por los sectores pblico como privado a la

Introduccin

13

CTI son todava escasos; de hecho, parece que la mayora de las actividades productivas en los mercados de LAC a nivel industrial o de servicios no tienen relacin con los esfuerzos de innovacin, es decir, las seales de ganancias relativas a corto plazo parecen estar diso-ciadas de la innovacin (Cimoli 2000; Cassiolato, Lastres and Maciel, 2003; Lpez, 2007; Dutrnit et al, 2010).

La evolucin de las polticas de CTI y su papel marginal, primero como un apndice de la polti-ca industrial y, despus, como un apndice del mercado, ha llevado a una situacin en la que: (a) la regin en su conjunto invierte muy poco particularmente en las inversiones intangibles; (b) existe un dficit dramtico en la inversin del sector privado: el sector pblico siguen siendo la principal fuente de financiacin de la I+D (53,4% en 2009 como promedio para LAC); (c) la regin sigue siendo un adoptador de tecnologa, y hay muy pocos signos de mejora (segn datos regionales sobre la balanza de pagos tecnolgica como porcentaje del PIB, la regin LAC tuvo un indicador de -0,11% en 1998 y -0,09% en 1998), (d) todos los pases invierten en I+D menos de lo que se espera dado su nivel de desarrollo actual (i.e. el GIDE como porcentaje del PIB en 2010 fue de 0.47% en Mxico, 0.61% en Argentina, 0.40% en Uruguay y 0.19% en Colombia; en contraste, Brasil tuvo un desempeo destacable en la regin con 1.16%, mientras que Corea reporta 3.74% y el promedio de la Unin Europea fue de 1.91%);2 (e) hay una pequea comunidad cientfica con un nivel de excelencia en algunos campos cientficos en los pases ms grandes, centrada en la investigacin impulsada por la curiosidad, y con pocos incentivos para desarrollar investigacin orientada a los problemas nacionales, pero con experiencia en la solucin de algunos problemas especficos relacionados con la salud, el medio ambiente y los alimentos. La productividad de la investigacin es muy baja (es decir, en el lapso 1996-2011, el porcentaje de publicaciones cient-ficas de ALC en el mundo fue de 3,1%, mientras que EE.UU. tena un porcentaje de participacin de 23,8%, el Reino Unido 6,6 % y Francia 4,4%. Teniendo en cuenta los documentos cientficos publicados en SCOPUS como porcentaje de la poblacin (cada 100.000 habitantes), los pases se comportan de manera diferente (340 en Chile, 258 en Argentina, 249 en Uruguay, 199 en Brasil y 126 en Mxico, mientras que la media de la Unin Europea fue de 1.761);3 (f) la productividad tecnolgica es ms bien baja y hay una tasa de conversin dramtica baja de los resultados de investigacin en productos tecnolgicos e innovaciones (por ejemplo, las solicitudes de patentes totales en ALC fueron de 2,5% en 2011), y (g) hay una alta concentracin geogrfica e institucio-nal de capacidades de CTI. En general todo esto se relaciona con una relativamente buena tasa de crecimiento en muchos pases, incluso durante la ltima crisis internacional (la tasa de crecimien-to del PIB de la regin de ALC fue de 3,0% entre 2000-2010, Chile 3,8%, Uruguay 2,9%, Brasil 3,6% y Mxico 1,8%, mientras que en la Unin Europea fue de 1,4%),4 pero con una evolucin de la productividad de la economa dramticamente mala (es decir, la evolucin de la productividad laboral relativa a los EE.UU. en 1996, fue de 1,11 para Chile, 0,89% para Mxico, 0,83 para Espaa, y 1,51 para Corea).5

2. OECD, Main Science and Technology Indicators database.

3. SCIMAGO, Research Group, Journal & Country Rank.

4. World Bank, World Development Indicators.

5. World Bank, World Development Indicators.


14

3. Objetivo del libro

Esta obra busca abrir espacios de discusin sobre el estado actual y la evolucin reciente del proceso de formulacin de polticas de CTI en Amrica Latina. Los marcos institucionales de CTI han evolucionado a travs de grandes transiciones en la regin en los ltimos 30 o 40 aos; sin embargo, durante la ltima dcada se ha producido una convergencia creciente hacia la implementacin de marcos institucionales que aumenten la interaccin y la colabo-racin entre los diferentes actores (gubernamentales, empresas y centros de investigacin) del SNI, confluyendo hacia el llamado enfoque sistmico/evolutivo de las polticas de CTI (Nelson, 1994; Breznitz, 2007; Smits, Kuhlmann y Teubal, 2010; Dutrnit, Puchet y Teubal, 2011). La transversalidad, vista como la coordinacin entre los ministerios y la agencia de STI, ha comenzado a emerger como una caracterstica de las polticas de CTI (Kuhlmann, 2001; Georghiou, 2001; Shinn, 2005; Cooke, 2011). Por otra parte, existe una creciente di-vergencia en los marcos institucionales que regulan el proceso de toma de decisiones de las polticas de CTI en toda la regin. Algunos pases han establecido consejos presidenciales de las polticas de CTI; otros pases han establecido nuevos actores (organismos especializados), mientras que otros han optado por dar funciones adicionales a las instituciones ya existentes. Las reformas institucionales tambin se han visto acompaadas por un creciente nmero de experimentos en trminos de nuevos instrumentos o intervenciones. A pesar de esto, todava hay una carencia de evidencia comparativa que arroje luz sobre los pros y los contras de las diferentes reformas institucionales y sobre el impacto que esto est teniendo en la efectivi-dad del proceso de formulacin de polticas en el campo de la CTI.

A partir de la idea de que los diferentes grupos de pases de la regin de ALC requieren di-ferentes enfoques de poltica y diferentes combinaciones de instrumentos, este libro recoge las experiencias de ocho pases de la regin con diferentes enfoques respecto al diseo e imple-mentacin de las polticas de CTI. Esto ilustra la heterogeneidad y la diversidad de la regin, as como las tendencias de convergencia y divergentes mencionadas anteriormente. El libro tam-bin incluye dos captulos comparativos que miran similitudes, experiencias de aprendizaje y los impactos de las polticas de CTI en todos los pases. En resumen, el libro recopila las lecciones aprendidas sobre las reformas institucionales, los cambios en la gobernanza y los impactos de las polticas, que enriquecern enormemente no slo la calidad de la formacin de nuevos investi-gadores en el mbito de las polticas pblicas de CTI, sino tambin les proporcionar ejemplos y recomendaciones que surgen de los casos de xito y fracaso de la propia regin. Adicionalmente, este libro es tambin una aportacin fundamental para los hacedores de polticas actuales que pueden buscar nuevas evidencias sobre los impactos o las lecciones aprendidas de las reformas institucionales llevadas a cabo en otros pases de la misma regin. De esta manera tambin se espera que este libro estimule la colaboracin entre los hacedores de polticas de CTI de la re-gin. Las experiencias que se discuten aqu son tambin de inters para las instituciones interna-cionales que asesoran a la regin de ALC y a otras regiones en vas de desarrollo y emergentes.

4. Contenido del libro

El Captulo 2 tiene como objetivo analizar las principales caractersticas y la evolucin de las pol-ticas de CTI en Mxico durante la ltima dcada. Para ello se analizan cinco aspectos relevantes y

Introduccin

15

relacionados entre s para comprender las polticas de CTI en Mxico. En primer lugar, un resumen de las caractersticas distintivas del SNI mexicano y sus implicaciones en trminos del diseo e im-plementacin de polticas de CTI. En segundo lugar, la tensin entre la formulacin de polticas y su aplicacin, y en particular la relacin entre el modelo de poltica de CTI emanado del paradigma terico y emprico de los pases desarrollados, y el contexto nacional de Mxico. En tercer lugar, se realiza un anlisis de la pertinencia de las polticas de CTI, es decir, en qu medida la combinacin de polticas en Mxico ha sido adecuada en funcin de los objetivos deseados. En cuarto lugar, la naturaleza de la gobernanza como una cuestin central en el desempeo del sistema. A este res-pecto, el estudio se centra no slo en la interrelacin gobierno-gobernanza, sino que explora cmo esta interrelacin tiene influencia y de alguna manera determina la implementacin y la evolucin de las polticas de CTI de en Mxico. Por ltimo, y en lnea con enfoques ms actuales de la teora del desarrollo, Corona, Dutrnit, Puchet y Santiago discuten cmo la poltica de CTI mexicana ha descuidado sistemticamente su incidencia en el logro de un desarrollo econmico y social ms equitativo e incluyente. Los autores argumentan sobre la necesidad de adoptar una nueva pers-pectiva en el diseo de polticas de CTI, con el fin de incorporar como un tema clave la bsqueda de mejores condiciones de vida para los mexicanos en el contexto de un desarrollo social inclusivo.

El Captulo 3 explora la evolucin de los sistemas institucionales y de los rganos de regulacin de polticas, planificacin y coordinacin en Argentina en las ltimas dcadas, y analiza un conjun-to de nuevos instrumentos que se han incorporado para el fomento de la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica en el sector productivo. Se presta especial atencin al proceso de construccin institucional, donde se logr un gran paso en 2007 con la creacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MINCyT), que incorpora la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica (ANPCYT) como rgano descentralizado. Lugones, Porta y Codner tambin anali-zan los resultados del Programa de Modernizacin Tecnolgica (PMT), que se desarroll a travs de tres fases. Con base en la evidencia de una ejecucin relativamente aislada de los recursos asig-nados al PMT III, en relacin a otros instrumentos existentes, este documento argumenta sobre la necesidad de articular mejor las polticas de CTI, a partir de una combinacin de polticas ms coherente para racionalizar y mejorar los diferentes instrumentos pblicos disponibles.

El Captulo 4 hace una revisin histrica del desarrollo institucional chileno, destacando las virtudes y deficiencias de cada etapa, e ilustrando la forma en que el sistema chileno de apoyo pblico ha evolucionado hasta el da de hoy. Fue uno de los primeros pases de la regin que instalaron un sistema para ayudar a la ciencia a travs de fondos concursables anuales con evaluaciones entre pares. El programa FONDECYT fue implementado a mediados de los aos ochenta en el CONICYT y consisti en un subsidio directo a los investigadores orientado a la generacin de conocimientos en mltiples reas sin un sesgo temtico preestablecido. Posteriormente, gracias a un prstamo del BID, se llevaron a cabo programas de apoyo a la Investigacin Asociativa y a la Innovacin Empresarial. Estos dos programas son el origen de lo que hoy se conoce como el programa Innova bajo la Corporacin de Fomento de la Pro-duccin (CORFO). Evaluaciones recientes indican que estas propuestas fueron la clave para mejorar los indicadores cientficos y tecnolgicos del pas, aunque siguen siendo bastante bajos en comparacin con otros pases con un ingreso similar. El documento de Benavente y Price describe otros pasos importantes en el proceso de construccin institucional. En primer lugar, la promulgacin de una ley en 2005 que cobra un impuesto a las ventas de las empre-sas mineras de cobre nacionales e internacionales, y define el uso de estos recursos para el


16

apoyo de actividades cientficas y de innovacin en el pas. Es as como surge la base de la financiacin de la CTI. En segundo lugar, la creacin del Consejo Nacional de Innovacin para la Competitividad (CNIC), que contribuy a la definicin de una estrategia a largo plazo.

El Captulo 5 indica que, a pesar de que Per es uno de los pases de Amrica Latina que ha destacado por experimentar un crecimiento econmico sostenido en la ltima dcada, ha presta-do poca atencin a la CTI. En los ltimos cinco aos se han comenzado a disear e implementar algunos instrumentos de CTI, entre los que destaca la puesta en marcha del Fondo de Innovacin (FINCYT). La falta de recursos humanos para el diseo y la implementacin de polticas de CTI contribuye a explicar las dificultades observadas para traducir en polticas claras las declaraciones relativa a la importancia del papel de la CTI para el desarrollo. El artculo de Kuramoto discute la falta de conexin directa entre las polticas de CTI y de inclusin social, y los esfuerzos recientes para utilizar algunos programas de transferencia de tecnologa para ofrecer algunos beneficios a las poblaciones pobres, mientras que se fortalecen las cadenas productivas o conglomerados.

El Captulo 6 ofrece una revisin de los esfuerzos de las polticas pblicas formuladas en El Salvador en los ltimos aos con el fin de generar el entorno institucional adecuado para promover las actividades de CTI, y para disear una combinacin adecuada de polticas, que incluye fondos tecnolgicos y sectoriales, programas para fomentar los vnculos universidad-industria, e incluso iniciativas para generar capital de riesgo por el nuevo Banco de Desarrollo (BDESAL). Lpez-Martnez y Hernndez destacan las lecciones aprendidas y las debilidades de este proceso. Por un lado, los xitos estn relacionados con el rediseo de las instituciones y las polticas de apoyo a la CTI, pero los principales problemas y debilidades se encuentran en la implementacin, el seguimiento y la definicin de los indicadores de rendimiento adecuados, para despus usarlos en la evaluacin de los resultados.

El captulo 7 analiza el proceso de revalorizacin de la CTI en el mbito de las polticas pblicas en Uruguay que se inici en 2005 y contina hasta nuestros das. Bianco, Bianchi y Snoeck examinan cmo este proceso se expresa en las reformas legales e institucionales acompaadas por un aumento significativo de los recursos presupuestarios, as como una mayor presencia de la CTI en el discurso de la poltica pblica. Este estudio tambin reflexiona sobre cmo este proceso de revalorizacin se articula con la percepcin y valoracin del co-nocimiento cientfico-tecnolgico y la innovacin en la sociedad en general y en los diferen-tes aspectos de la economa en particular. Este anlisis se centra tanto en la percepcin de la importancia de las CTI en los procesos de produccin en algunas ramas seleccionadas de los sectores industriales y agrcolas, y por otro lado, en la percepcin de los ciudadanos sobre las actividades de CTI en el pas.

El Captulo 8 analiza el concepto de innovacin en el contexto de ALC y, a partir de esto, explora la experiencia brasilea en el diseo e implementacin de polticas para fomentar sistemas y arreglos productivos y de innovacin. Este enfoque incluye agentes y actividades de la produccin y la innovacin, que tienen diferentes trayectorias y dinmicas, desde inten-sivos en conocimiento a aquellos que utilizan conocimientos tradicionales, y que operan a nivel local, nacional o internacional. Lastres, Garcez, Lemos, Barbosa y Magalhes se centran especficamente en la experiencia del Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES) en la presta-cin de apoyo a la innovacin, el desarrollo regional y los sistemas locales de produccin e innovacin. Finalmente, se abordan algunas de las implicaciones que tienen los esquemas de financiamiento para apoyar la innovacin para la teora y las polticas.

Introduccin

17

El Captulo 9 afirma que en las ltimas dcadas, Costa Rica ha considerado la atraccin de IED como una opcin estratgica para mantener el crecimiento, promover el cambio estruc-tural y mantener la creacin de mejores puestos de trabajo. La trayectoria exitosa de la IED en el pas impuls cambios profundos en la especializacin comercial, provocando demandas derivadas para nuevas y mejores habilidades de la poblacin y una mayor disponibilidad de capacidad empresarial y tcnica en algunos clsteres industriales especficos. Sin embargo, los vnculos entre las empresas locales y extranjeras en Costa Rica siguen siendo dbiles, y las inversiones de I+D son an reducidas de acuerdo a la necesidades del pas. As, Costa Rica ha ido cambiando gradualmente hacia un enfoque de poltica ms selectivo con la IED, apuntando hacia ciertos sectores intensivos en conocimiento, mientras que algunas empresas internacio-nales se han movido recientemente hacia actividades ms sofisticadas en el pas. Las instituciones pblicas como el CINDE se han ganado una reputacin por su xito en la atraccin de IED de alta tecnologa, las capacidades de coordinacin en el sector pblico que han desarrollado y la respuesta oportuna a las demandas particulares especficas. Del mismo modo, la crea-cin en 2010 del Consejo Presidencial para la Competitividad y la Innovacin (CPCI) tiene como objetivo mejorar la gobernanza de este nuevo enfoque de desarrollo, a travs de una coordinacin de las polticas. Monge-Gonzlez y Tacsir discuten en qu medida la polticas e instituciones nacionales han contribuido a promover la mejora observada en las operaciones locales, y los esfuerzos actuales para pasar a una estrategia de desarrollo ms amplia, donde la atencin se centre en las actividades intensivas en conocimiento e innovacin.

El Captulo 10 reflexiona sobre el hecho de que, desde los inicios de la dcada de los no-venta, muchos pases de la regin muestran un crecimiento sistemtico de los programas pblicos destinados a fomentar la innovacin y la modernizacin tecnolgica de las empresas. La justificacin de estos programas es la incapacidad del mercado para proporcionar los in-centivos necesarios para alcanzar un nivel aceptable de la inversin privada en actividades de innovacin; como resultado, no se han adoptado las tecnologas y prcticas productivas modernas que les permitieran mejorar su productividad y competitividad. En este contexto, varios pases de la regin han introducido programas de incentivos fiscales para estimular las actividades de innovacin y fortalecer los vnculos entre las empresas y otros agentes del SNI. El primer programa de este tipo se inici en Chile en 1991 y desde entonces se ha generalizado a toda la regin; hoy da 70% de los pases de ALC han implementado algn tipo de programa de estmulos fiscales para la inversin privada en innovacin. Junto con la experiencia acumulada en la aplicacin de estos programas, en los ltimos aos ha surgido una cantidad importante de evidencia y de aprendizaje metodolgico sobre su eficacia para mitigar las diferentes fallas de mercado que dificultan la innovacin y la productividad en la regin. Crespi y Maffioli realizan un meta-anlisis cualitativo de estos programas y de sus respectivas evaluaciones de impacto con el fin de hacer un balance de los aprendizajes logrados y pre-sentan recomendaciones concretas sobre cmo la poltica pblica debe estar diseada para maximizar su impacto en la inversin y la productividad.

Finalmente, el Captulo 11 hace hincapi en la importancia de estudiar la relacin entre las polticas de CTI y el desarrollo inclusivo. Bortagaray y Gras exploran los planes de CTI actuales de Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, y se centran en cmo se enmarca la poltica de CTI y se conec-ta a la discusin ms amplia sobre CTI para el desarrollo inclusivo. La evidencia muestra que el conocimiento tradicional y el conocimiento hacia la bsqueda de soluciones para los problemas


18

nacionales y locales estn en el centro de la discusin. Estos cambios en los marcos normativos de las polticas de CTI se encuentran todava en la fase de planificacin, pero la deliberacin y la participacin parecen ser cruciales para la construccin de capacidades y la ampliacin de las opciones sobre las polticas de CTI para objetivos de desarrollo.

Este libro fue financiado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) de Mxico en 2012 bajo el proyecto titulado Construccin de red latinoamericana sobre aprendizaje, capacidades y polticas de CTI para el desarrollo inclusivo (LALICS) (proyecto 189070), realizado en la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Estamos muy agradecidos por el apoyo invaluable recibido de la Mtra. Mariana de Heredia y la Dra. Marcela Surez en diferentes etapas del proceso de edicin.

Bibliografa

1. Bravo-Ortega, C. I. Garca (2007), Cerrando la Brecha Innovativa Latinoamericana: Qu podemos aprender de Corea, Israel y Finlandia?, Serie Estudios Socio /Econmicos, 35, Corporacin de Estudios para Latinoamrica.

2. Breznitz, D. (2007), Industrial R & D as a national policy: Horizontal Technology Policies and Industry-state coevolution in the growth of the Israeli software industry, Research Policy, 36, pp. 1465-1482.

3. Cassiolato, J.; Lastres, H. y Maciel, M. L. (eds.) (2003), Systems of Innovation and Development Evidence from Brazil, Cheltenham, Edward Elgar.

4. Cimoli, M. (ed.) (2000), Developing Innovation Systems, Mexico in the Global Context, London: Pinter.

5. Cooke, P. (2011), Transversality and regional innovation platforms, in Cooke, P, B. Asheim, R. Boschma, R. Martin, D. Schwartz and F Tdtling (eds.) The Handbook of Regional Innovation and Growth, Cheltenham: Edward Elgar.

6. Dutrnit, G. and J. Sutz (2013), Innovation Systems for an inclusive development: the Latin American Experience, Cheltenham: Edward Elgar (forthcoming).

7. Dutrnit, G., M. Puchet and M. Teubal (2011), Building bridges between co-evolutionary approaches to science, technology and innovation and development economics: an interpretive model, Innovation and Development, 1 (1), pp. 51-74.

8. Dutrnit, G.; Capdeville, M.; Corona, J.; Puchet, M.; Santiago, F. y Vera-Cruz, A. (2010), El Sistema Nacional de Innovacin Mexicano: Instituciones, Polticas, Desempeo y Desafos, Mexico: UAM-X / Textual S. A.

9. Freeman, C. (1987), Technology, policy and economic performance: lessons from Japan, London: Pinter Publishers.

10. Furtado, C. (1958), Capital formation and economic development, in A.N. Agarwala, and S.P. Sing (orgs.), The Economics of Underdevelopment. Oxford: Oxford University Press.

11. Furtado, C. (1961), Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura.

12. Georghiou, L. (2001), Evolving frameworks for European collaboration in research and technology, Research Policy, 30 (6), pp. 891-903.

Introduccin

19

13. Guston, D. H. (2000), Retiring the social contract for science, Issues in Science and Technology, Summer, Dallas, University of Texas.

14. Herrera, A. (1971), Ciencia y politica en America Latina. Buenos Aires: Siglo XXI.15. Katz, J. (1986), Desarrollo y crisis de la capacidad tecnolgica latinoamericana. El

caso de la industria metalmecnica. Buenos Aires: BID/CEPAL/CIID/PNUD Katz, J. (ed) (1987), Technology Generation in Latin American Manufacturing Industries, London: MacMillan Press Ltd.

16. Kim, L. (1997), From Imitation to Innovation: The Dynamics of Koreas Technological Learning, Boston, Harvard Business School Press.

17. Kuhlmann, S. (2001), Future governance of innovation policy in Europe three scenarios, Research Policy, 30 (6), pp. 953-976.

18. Lpez, A. (2007), Desarrollo Econmico y Sistema Nacional de Innovacin en la Argentina, Buenos Aires: Consejo Profesional de Ciencias Econmicas de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

19. Lundvall, B. A. (1992), National Systems of Innovation: Towards a Theory of Innovation and Interactive Learning, London: Pinter.

20. Nelson, R. R. (ed.) (1993), National Innovation Systems: A Comparative Analysis, Nueva York: Oxford University Press.

21. OECD, Main Science and Technology Indicators database.22. Prebisch, R. (1949a), O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns de

seus problemas principais, in R. Bielschowsky (org.), Cinqenta anos de pensamento na CEPAL, Rio de Janeiro: Editora Record.

23. Prebisch, R. (1949b), Problemas tericos e prticos do crescimento econmico, in R. Bielschowsky (org.), Cinqenta anos de pensamento na CEPAL, Rio de Janeiro: Editora Record.

24. RICYT, Red de Indicadores de Ciencia y Tecnologa - Iberoamericana e Interamericana.25. Rivas, G. (2013) Instituciones y Politicas para Impulsar la Innovacion en America

Latina y el Caribe, monograph,CIEPLAN, Santiago Chile.26. Rodrik, D. (2007), One Economics, Many Recipes. Globalization, Institutions, and

Economic Growth. Princeton: Princeton University Press.27. Sbato, J.A., and N. Botana (1968), La ciencia y la tecnologa en el desarrollo

futuro de Amrica Latina, in: J.A. Sbato (ed.) El pensamiento latinoamericano en la problemtica ciencia-tecnologa-desarrollo-dependencia, Buenos Aires: Paidos.

28. Sagasti, F. (1978), Ciencia y tecnologa para el desarrollo: informe comparativo central del proyecto sobre instrumentos de poltica cientfica y tecnolgica (STPI). Bogot, Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), 244p.

29. SCIMAGO, Research Group, Journal & Country Rank30. Shinn, T. (2005), New sources of radical innovation: research-technologies,

transversality and distributed learning in a post-industrial order, Social Science Information, 44, pp. 731.

31. Smits, R., Kuhlmann, S. and Shapira, P. (eds.) (2010), The Theory and Practice of Innovation Policy. An International Research Handbook, Cheltenham: Edward Elgar.

32. WIPO, Statistics database.33. World Bank, World Development Indicators.

21

La co-evolucin de las polticas de CTI, entorno institucional en Mxico

1La co-evolucin de las polticas de CTI, el sistema de innovacin y el entorno institucional en Mxico

Juan Manuel Corona

Gabriela Dutrnit

Martn Puchet

Fernando Santiago

Resumen

America Latina es una regin que enfrenta la mayora de los grandes desafos sociales: extrema pobreza, desnutricin, altas tasas de mortalidad infantil, bajas tasas en esperanza de vida de su poblacin y una declinacin en los indicadores de calidad en la educacin. Para muchos pases latinoamericanos, Mxico incluido, varios de estos problemas estn estrechamente asociados a la inequidad en la distribucin del ingreso, baja calificacin de su fuerza de trabajo, creciente aumento de los sectores informales y la existencia de estructuras econmicas dominadas por sectores tecnolgicos maduros y de baja intensidad en el uso de conocimientos. La reducida inversin en actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) constituye tambin un rasgo destacado de los pases de esta regin.

Este conjunto de problemticas ha llamado la atencin de diferentes especialistas que desde diferentes perspectivas tericas han tratado de entender mejor la problemtica en su bs-queda por respuestas que permitan aminorar estos rezagos. En este sentido, existe una co-rriente de pensamiento que ha sugerido la necesidad de vincular de manera ms estrecha las actividades de CTI a las agendas nacionales de desarrollo econmico y social (Kraemer-Mbula and Wamae, 2010; Gault, 2010, STEPS, 2010), la apuesta por una revision y renovacin en los estudios de las relacin entre CTI y la dnamica econmica y social de los pases (Azzazy 2011; Cozzens and Sutz 2012). Por otra parte, desde el enfoque de los Sistemas Nacionales


22

de Innovacin (Freeman, 1987; Lundvall, 1992, 2003, 2010; Nelson, 1993; Edquist, 1997, 2006), las polticas de CTI han sido consideradas como un instrumento fundamental para lograr el desarrollo y la consolidacin de los sistemas nacionales de innovacin, as como un instrumento para revitalizar la interaccin dinmica entre los agentes que los integran. Esta perspectiva tambin ha sugerido que las polticas de CTI son cruciales en la promocin y el sostenimineto de la creacin, diseminacin y explotacin del conocimiento, como un elemento vital en el propio desarrollo de la gobernanza de los sistemas de CTI, y su corres-pondiente vinculacin con la dinmica del sistema econmico-social. La poltica pblica en general, y la poltica de CTI en particular, forman y reforman el marco institucional en el cual operan el sistema y los agentes del sistema, pero al mismo tiempo, el marco institucional es-tablece algunos de los lmites dentro de los cuales tiene lugar la intervencin pblica.

Este documento analiza cmo las polticas de CTI promueven o limitan la construccin del sistema de innovacin, y cmo el sistema de innovacin emergente ha retroalimentado y alguna manera definido el diseo y la implementacin de las polticas de CTI en Mxico. El documento tambin reflexiona sobre el ambiente institucional en el cual se desempea el sistema de innovacin nacional, y en los mecanismos que regulan la intervencin pblica, as como la configuracin de la combinacin de polticas y la forma en que la intervencin pblica en este campo busca influir la dinmica social y econmica del pas. El anlisis se centra en cmo las polticas de CTI, el sistema de innovacin y el ambiente institucional han co-evolucionado desde los aos cuarenta del siglo pasado.

1. Introduccin

Los pases de Amrica Latina an representan algunos de los mayores retos sociales para el mundo: pobreza extrema, desnutricin, altas tasas de mortalidad infantil, bajas expectativas de vida y un declive en la calidad de la educacin. La situacin es exacerbada por factores eco-nmicos, polticos e institucionales, tales como el crecimiento de la poblacin, la rpida ur-banizacin, la persistente vulnerabilidad a desastres naturales, inestabilidad macreconmica, debilidad institucional, falta de derechos civiles, deterioro del medio ambiente y una alza en criminalidad. Para muchos pases, incluido Mxico, varios de estos problemas tienen raz en las estructuras econmicas altamente dependientes en sectores de baja intensidad tecnolgica (sectores primarios, manufacturas tradicionales y sectores de servicios simples), as como en una fuerza laboral poco calificada en conjunto con una presencia cada vez mayor de sectores informales, todo esto aunado a baja productividad. La baja inversin en CTI tambin permane-ce como una caracterstica importante de estas economas.

Sin embargo, a lo largo de las ltimas dos dcadas, la economa global ha cambiado, ya que un selecto grupo de pases grandes y dinmicos India, China, Brasil, y en algunos aspectos Mxico ha experimentado un crecimiento constante y decisivo en su poder poltico y eco-nmico (Scerri and Lastres, 2013; The Economist, 2012). Estas economas emergentes han basado parte de su xito econmico en la introduccin de cambios institucionales significa-tivos orientados a la estimulacin de la CTI (UNESCO, 2010). El incremento de la inversin en CTI para fomentar la productividad, el crecimiento econmico y la competitividad es un

23


elemento comn, ya que se espera que la CTI provea soluciones para varios de los desafos sociales y econmicos ms urgentes tanto en pases desarrollados como en pases en vas de desarrollo (OCDE, 2010 y 2012; STEPS, 2010).

Al respecto, recientemente algunos acadmicos han llamado la atencin al vincular activi-dades de CTI con problemas econmicos ms amplios y con agendas de desarrollo (Kraemer-Mbula y Wamae, 2010; Gault, 2010, STEPS, 2010, Arocena y Sutz, 2012; Hawkins, 2012). En muchas instancias, la propuesta es revisar y renovar la relacin entre las actividades de CTI y las dinmicas sociales y econmicas generales de los pases (Azzazy 2011; Cozzens y Sutz 2012; STEPS, 2010).

Durante la dcada pasada algunos pases emergentes, incluyendo a Mxico, se han embarca-do en reformas de sus sistemas nacionales de innovacin (SNI) para mejorar sus capacidades de CTI, poniendo un nfasis especial en el papel que las intervenciones de poltica pblica juegan en la transformacin de los SNI en pases en vas de desarrollo (Dutrnit, 2012; Scerri y Lastres, 2013). Tanto as que, como Hawkins (2012) sostiene, invertir en ciencia y tecnologa ya no es algo que los gobiernos deben justificar al contrario, la mayora probablemente tendra que justificar no invertir (p. 7).1

Desde la perspectiva de los sistemas de innovacin (Freeman, 1987; Lundvall, 1992, 2003, 2010; Nelson, 1993; Edquist, 1997, 2006), los enfoques modernos en la poltica de CTI consi-deran que la intervencin en polticas es un medio para el desarrollo y la consolidacin de varios agentes en el sector academia y privado, as como para contribuir a la construccin de un con-junto de interacciones entre estos agentes. La interactividad es la clave para un SNI slido y de buen desempeo. Tambin es importante para la poltica de CTI promover y sostener la creacin y difusin del conocimiento, y su uso como un mecanismo interactivo y de auto-refuerzo que gue la generacin de capacidades de CTI, la operacin del sistema de CTI y su correspondencia con las dinmicas de los sistemas sociales y econmicos. La poltica de CTI informa el estableci-miento institucional as como las normas sociales comunes que guan el comportamiento y las interacciones entre esos agentes (Edquist, 2006) que gua el desempeo de los agentes dentro del SNI. Las instituciones a su vez pueden apoyar u obstaculizar el desempeo del sistema, al influenciar las decisiones de los agentes sobre los recursos que canalizan, el establecimiento de prioridades, la asignacin de recursos entre diferentes actividades de CTI y dems.

Debe reconocerse, sin embargo, que la construccin o el cambio en las normas sociales es ms lento que los cambios en las polticas pblicas. Las normas estn incorporadas en la estructura de los sistemas sociales que operan en la comunidad cientfica, las universidades y los centros de investigacin y en otros agentes del sistema. Las normas que definen la conducta de los agentes son el producto de un desarrollo social, histrico y cultural espec-fico, pero al mismo tiempo juegan un papel central en la formacin de las sociedades. De la misma manera, los incentivos econmicos en el nivel macro, meso y micro tienen un papel central en la conducta de los agentes individuales (Laffont and Martimort, 2002). La rplica repetida de conductas basadas en concepciones particulares sobre el papel de la CTI en la sociedad hace difcil ajustar el desempeo de los agentes, aun si se ponen en prctica nuevos principios, objetivos y prcticas.

1. nfasis en el original.


24

El enfoque de los SNI permite un mejor entendimiento del papel que juegan el gobierno y la gobernanza en los procesos de polticas pblicas de CTI. Permite analizar de forma sistmi-ca las formas de gobernar las actividades respectivas de CTI mediante acciones tomadas en concordancia con las leyes, reglamentos y otros ordenamientos de base jurdica, las formas que se dan el gobierno y los participantes en el sistema para ejercer autoridad respecto a linea-mientos, orientaciones, programas y proyectos en curso, y el grado en que los individuos, las organizaciones, asociaciones y consorcios surgidos de la sociedad o de las diversas instancias del Estado respetan las instituciones reglas formales e informales (Puchet y Ruz, 2002).2

Los nuevos modelos de polticas de CTI suponen, junto al concepto de gobernanza, la nocin de que los sistemas de gobierno con polticas exitosas resultan de la interaccin de mltiples agentes organizados y no de la accin unitaria del gobierno central. Esto implica una nueva organizacin de agentes y recursos mediante prioridades consensuadas e inter-acciones que configuran redes donde los participantes gozan de un alto grado de autonoma (Casalet, 2006; Valds, 2008).

En este contexto, las cuestiones clave establecidas en este captulo son cmo la interven-cin en polticas pblicas contribuye o no a la creacin y desarrollo del SNI, y cmo este sistema retroalimenta el diseo, ajuste e implementacin de las polticas de CTI. La poltica pblica en general, y la poltica de CTI en particular, moldean y remoldean el marco institucional en el que los agentes del sistema se desempean, pero al mismo tiempo el marco institucional establece algunas restricciones al desenvolvimiento de la intervencin pblica. De esta ma-nera, la interaccin entre la poltica de CTI, los sistemas de innovacin y el establecimiento institucional es crucial para entender cmo co-evolucionan. (Sotarauta and Srinivas, 2005; Smits, Kuhlmann y Teubal, 2010)

En este marco se explora el complejo papel de las polticas de CTI en la construccin y el funcionamiento del SNI. Se analiza aqu cmo las polticas de CTI en Mxico han dado forma a las caractersticas del sistema y al ambiente institucional dentro del cual se llevan a cabo las actividades de CTI. Se considera tambin el ambiente institucional en el cual se desempea el SNI, los mecanismos de financiamiento pblico, as como la configuracin de la combina-cin de polticas, como parte fundamental de la accin pblica que busca influir la dinmica econmica y social del pas. El anlisis se centra en cmo han coevolucionado las polticas, el sistema y el ambiente institucional desde 1970 hasta la fecha.

El resto del captulo est organizado de la siguiente forma: la seccin 2 presenta un breve anlisis del periodo 1940-1970, que dio lugar a los agentes, normas sociales y a la infrastructura en ciencia y tecnologa (CyT). Las secciones 3 y 4 describen los momentos histricos ms importantes que formaron tanto las polticas de CTI y el SNI en Mxico. stos son los aos en los que el nfasis en CyT, junto con innovacin, poco a poco comenz a abrirse paso en el discurso oficial, lo que se vera materializado ms tarde en el periodo. stos son aos marca-dos por la creacin de una infraestructura bsica de investigacin, incluyendo un complejo

2. De acuerdo al Worldwide Governance Indicators, gobernanza se compone de las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un pas. Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, controlados y remplazados; la capacidad del gobierno para formular y aplicar eficazmente polticas acertadas y el respeto de los ciudadanos y el estado por las instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y sociales entre ellos. (World Bank, 2012).

25


de organizaciones pblicas de investigacin, lo que funcion de acuerdo con los paradigmas lineales dominantes de CyT y, por lo tanto, del diseo e implementacin de las polticas de CyT, y una fuerte inversin en la creacin de una base slida de recursos humanos alta-mente calificados. Esta discusin prepara el escenario para el anlisis, en la seccin 5, de los esfuerzos dirigidos hacia la reforma y transformacin del SNI mexicano durante los ltimos 12 aos. Este periodo est caracterizado por el reconocimiento de la innovacin como una actividad en s misma, la bsqueda de una mayor interactividad dentro del sistema, as como la construccin del sistema de gobernanza. La discusin enfatiza algunas de las tensiones y retos enfrentados por el proceso de reforma, muchos de los cuales resultan de la estructura histrica del SNI mexicano. Finalmente, la seccin 6 concluye.

2. El modelo de sustitucin de importaciones y los primeros agentes de CyT (1935-1970)

Los SNI, as como el marco institucional en el cual se desenvuelven, no aparecieron sbita-mente como resultado de la aplicacin de ciertas polticas explcitas, sino que son el resultado de un largo proceso histrico en el que las polticas, los agentes del sistema y el marco ins-titucional co-evolucionan, se retroalimentan y se condicionan mutuamente.3 El desarrollo econmico, social y poltico nacional tambin juega un papel crucial. Esto es mucho ms claro en las fases tempranas de la creacin del sistema.

As, la creacin de agentes y la construccin de un SNI es el resultado de la accin de mltiples factores, entre los que destacan: la aplicacin de polticas de CyT explcitas4 o implcitas acciones y decisiones de polticas no codificadas en documentos oficiales, o de ambas; y la implementacin de otro tipo de polticas pblicas (poltica industrial, poltica econmica, polticas de educacin, co-merciales, fiscales, etctera). Estas polticas contribuyen a la formacin de los agentes del sistema, influyendo en sus caractersticas, su conducta y su desempeo. Cuanto menos explcitas y robustas son las polticas de CTI y ms dominantes otros mbitos de polticas pblicas, mayor es el impacto de estas ltimas en la definicin de la naturaleza de los agentes e interacciones del SNI.

La historia de algunos agentes del SNI mexicano se remonta a principios del siglo XX, con la creacin en 1910 de la Universidad Nacional de Mxico que posteriormente se renombr UNAM, en 1917 de la Universidad Michoacana de San Nicols de Hidalgo, en 1925 de la Universidad de Guadalajara, as como de otras instituciones de educacin superior. Es recin a partir de 1935 que se inicia un proceso de construccin institucional y de polticas que co-mienza a sentar las bases de un SNI.

3. En esta etapa histrica tanto en Mxico como en Amrica Latina se usaba el concepto de sistema de SyT. En la dcada de 2000 se comenz a hablar de sistema de CTI y de NSI. A lo largo de este trabajo se usa el concepto de SNI.

4. En este periodo en Mexico y America Latina se hacia referencia a polticas de C&T. Desde fines de la dcada de los 1990s, cuando se comenz a introducir el concepto de innovacin, se comenz a hablar de polticas de CTI. En este trabajo se sigue el desarrollo histrico para denominar a las polticas.


26

Entre 1935 y 1970 predomin en Mxico el modelo de desarrollo econmico y social ba-sado en la sustitucin de importaciones. En esta etapa, este modelo no incluy una poltica de CyT explcita, pero ello no impidi el desarrollo de algunos elementos y rasgos del SNI. El Gobierno mexicano, bajo la presin o en coordinacin con las incipientes comunidades cien-tficas y tecnolgicas que haba en el pas, apoy la fundacin de organizaciones responsables de impulsar las actividades cientficas, tecnolgicas y de educacin superior. En 1935 se fund el Consejo Nacional de Educacin Superior y la Investigacin Cientfica (CONESIC), en 1942 la Comisin Impulsora y Coordinadora de la Investigacin Cientfica (CICIC), y en 1950 el Insti-tuto Nacional de la Investigacin Cientfica (INIC).

Estas organizaciones integradas mayormente por acadmicos, cientficos y funcionarios pblicos, tuvieron como objetivos la formacin de recursos humanos profesionales, cientfi-cos y tcnicos; el fomento a la investigacin cientfica; y la vinculacin de estas acciones con las necesidades y estrategias del desarrollo econmico del pas. Sin embargo, el desarrollo de las actividades cientficas y tecnolgicas y la constitucin de una base mnima de recursos hu-manos altamente calificados, fueron muy limitados debido a la falta de una estrategia general de CyT explcita y a la escasa asignacin de recursos econmicos. Los pequeos logros de este periodo estuvieron moldeados principalmente por las acciones y estrategias emanadas de las grandes instituciones de educacin superior, por algunos centros pblicos de investigacin y especialmente por la poltica industrial que se sigui durante esta etapa.

El modelo de desarrollo por sustitucin de importaciones favoreci el desarrollo de un sector productivo nacional a travs de la creacin de la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias y un marco regulatorio proteccionista, acompaado de incentivos fiscales y subsidios pblicos. Estas iniciativas alentaron el surgimiento de empresas, primero, en el sector de bienes de consumo y, luego, de bienes intermedios. As se desarrollaron capacidades en las industrias de cemento, acero, automotriz, electrodomsticos, qumica, vidrio, farmacetica y cerveza. Adems, se alent el establecimiento de subsidiarias de empresas transnacionales que hipo-tticamente deberan transferir sus mejores prcticas productivas y su conocimiento tecno-lgico a la naciente industria nacional.

El Estado mexicano se reserv el control pblico de algunos sectores considerados como estratgicos para el desarrollo nacional, tales como transportes y comunicaciones, salud, educacin, agricultura y energa. Para apoyar el desarrollo de estos sectores prioritarios, el Gobierno mexicano fund varios institutos de Investigacin pblicos. Para apoyar los servi-cos pblicos de salud, se establece en 1943 el Instituto Mxicano del Seguro Social (IMSS), en 1944 el Instituto Nacional de Cardiologa, en 1946 el Instituto Nacional de Nutricin y el Instituo Nacional de Cancerologa. En el sector energtico, particularmente en petrleo, en 1938 se funda la empresa pblica PEMEX y, en 1965, el Instituto Mxicano del Petrleo. Para fortalecer la Comisin Federal de Electricidad, en 1975 se funda el Instituto de Investigaciones Elctricas, en 1964 el Centro Nuclear de Salazar, antecedente inmediato del Instituto de Inves-tigaciones Nucleares, constituido en 1979. En el sector agrcola se fundaron diversos centros de investigacin, como el Colegio de Postgraduados y el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (INIFAP).

Durante este periodo se di un impulso importante a la educacin superior con el objetivo de crear los cuadros acadmicos y profesionales que necesitaba el proceso de industrializa-cin. Adems de fortalecer a la UNAM y a las otras universidades existentes, en 1936 se cre

27


el Instituto Politcnico Nacional (IPN), y entre 1940 y 1970 se crearon 26 universidades es-tatales y algunas de las universidades privadas ms importantes del pas Instituto Tecnolgi-co de Estudios Superiores de Monterrey, Universidad Iberoamericana, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico.

Con la fundacin de universidades, la creacin de centros pblicos de investigacin y el des-arrollo de un sector de empresas nacionales pblicas y privadas, as como el establecimiento de grandes empresas transnacionales, qued constituido un conjunto de agentes crticos de CyT. Sin embargo, este conjunto no adquiri nunca caractersticas sistmicas, pues como se ha sealado, no fue el producto de una poltica pblica estratgica que busque convertir a la CyT en un motor de desarrollo econmico y social. Por el contrario, el impulso al desarrollo de estos agentes estuvo determinada por las necesidades de la poltica de industrializacin asociada al modelo de sustitucin de importaciones que favoreci la transferencia de tecnologa desde los pases desarrollados. Por este motivo, el papel de los agentes de CyT en Mxico qued limitado a la formacin de profesionales para las labores de gestin empresarial y al desarrollo de capacidades cientficas bsicas desvinculadas del sector productivo. Se puede afirmar que, en este periodo, la poltica industrial defini las caractersticas de los agentes que comenzaban a integrar el naciente SNI.

La poltica de sustitucin de importaciones supuso, adems, de manera tcita, que la sola presencia de empresas multinacionales y la poltica fiscal y crediticia, aunada a un marco regulatorio proteccionista que privilegiaba la libre importacin de tecnologa incorporada en bienes de capital, creara las capacidades nacionales para generar cambio tecnolgico endge-no. Sin embargo, el resultado no fue el esperado. El modelo propici la generacin de ciertas capacidades, las ms simples y de bajo contenido tecnolgico, pero en contrapartida ayud a crear una cultura empresarial enfocada a la adquisicin de tecnologas en el mercado mun-dial con escaso desarrollo domstico, y un sistema de universidades y centros pblicos de investigacin desvinculado del sector productivo. As, el SNI mexicano naci fragmentado, sin los necesarios puentes y canales para permitir la correspondencia y la vinculacin entre los diferentes agentes que lo integran (Cimoli, 2000).

3. La creacin de polticas explcitas y de instituciones formales de CyT (1970-1982)

La formalizacin de las polticas de CyT en Mxico est estrechamente asociada con el esta-blecimiento de CONACYT en 1970 (Casas et al., 2013; Nadal, 1994; Rocha y Lpez, 2003). El CONACYT surge como una institucin de planeacin y fomento de las actividades cientficas y tecnolgicas en el marco de una poltica econmica orientada hacia la sustitucin de impor-taciones, que a principios de 1970 mostraba ya claros signos de agotamiento.

El CONACYT fue el heredero directo de los esfuerzos fallidos del CONESIC, la CICIC y el INIC para crear en Mxico un SNI. Pero a diferencia de sus precursores, tuvo en su origen un respaldo ms sistemtico del Gobierno federal para llevar a cabo sus funciones. Se parti por primera vez de un diagnstico nacional a partir del cual se dise la primera generacin de polticas explcitas de CyT. Adems, el CONACYT cont con un incremento importante en su


28

presupuesto para tratar de alcanzar sus objetivos. Entre 1970 y 1981 se triplic el gasto fe-deral en CyT al pasar de 0.15% a 0.46% del PIB, con lo que se increment significativamente el financiamiento a las instituciones de educacion superior y los centros pblicos de investi-gacin (Casas et al., 2013).

Los principales instrumentos operados por el CONACYT se encaminaron a fortalecer la base de recursos humanos va un amplio programa de becas de posgrado, y las capacidades cientficas y tecnolgicas con un programa de apoyo a la ciencia bsica y al financiamiento a la infraestructura cientfica y tecnolgica. Esto permiti consolidar los primeros grupos de investigacin en ciencias exactas, naturales y sociales. De manera similar a lo ocurrido en otros pases latinoamericanos, el fortalecimiento de la comunidad cientfica, que result de las polticas implementadas por el CONACYT, le otorgara el poder suficiente para influir de manera decisiva en el diseo de las siguientes generaciones de polticas de CyT, y en la asignacin de los recursos, explicando en parte el predominio de la concepcin acadmica y la prevalencia del modelo lineal de polticas de CyT desde estas primeras etapas de des-arrollo (Nadal, 1994).

En esta etapa del proceso de construccin del SNI, la primera generacin de polticas de CyT puesta en marcha por el CONACYT si bien foment la consolidacin de los primeros grupos de investigacin bsica del pas, no consigui establecer relaciones fuertes y regulares de estos grupos con el sector productivo nacional, que segua movindose con base en los incentivos que favorecan la transferencia de tecnologa.

Se logr un incremento importante en el nmero de investigadores acadmicos, pero su impacto en la comunidad de tecnlogos fue ms limitado. Se aument de manera significa-tiva la infraestructura de investigacin cientfica y tecnolgica con la creacin de 28 centros pblicos de investigacin directamente administrados por el CONACYT y distribuidos a lo lar-go de toda la Repblica, y de 12 instituciones de educacin superior. Por ejemplo: el Instituto Nacional de Astrofsica, ptica y Electrnica (INAOE, 1971), el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS, 1973), el Centro de Investigaciones Ecolgicas del Sureste (CIES, 1974, hoy El Colegio de la Frontera Sur), la Universidad Autno-ma Metropolitana (1974), el Instituto de Ecologa (INECOL, 1975), el Centro de Innovacin Aplicada (CIQA, Saltillo, Coahuila, 1976), el Centro de Innovacin Aplicada a Tecnologas Competitivas (CIATEC, Len, Guanajuato, 1976), el Centro de Investigacin en Qumica de Quertaro (CIATEQ, 1978), entre otros (Dutrnit et al., 2010; Casas et al., 2013).

Al final de esta etapa, la comunidad era lo suficientemente fuerte y numerosa como para influir de manera importante en la poltica de CyT, y para ocupar puestos de decisin impor-tantes en la estructura de gobernanza del CONACYT y del propio SNI. El gobierno siempre ha tenido que enfrentar el desafo de mantener el equilibirio entre el respeto a la autonoma de la comunidad cientfica y sus intereses polticos, y la necesidad de contar con polticas pblicas orientadas al uso del conocimiento cientfico y tecnolgico con fines de desarrollo econmi-co. No hay duda de que las polticas de CyT fueron un factor fundamental en la configuracin del SNI en este periodo, y que este sistema a su vez, mediante la accin de sus principales representantes, influy de manera decisiva en el diseo de las polticas, manteniendo bsica-mente un enfoque Science-Push.

29


4. Crisis y restructuracin de la economa y las polticas de CTI (1982-2000)

La profundidad de la crisis econmica de los aos ochenta oblig al Estado mexicano a cam-biar de manera radical la estrategia de desarrollo econmico. Se abandonaron los principios del Modelo de Sustitucin de Importaciones, lo que implic un proceso de privatizacin de empresas pblicas sin precedentes, una retirada del Estado de las actividades econmicas y de regulacin del sistema, y una poltica de apertura comercial que se expresara primero en la entrada al GATT y posteriormente en la firma del NAFTA. La nueva estrategia de crecimiento conect de manera preponderante la economa de Mxico a la dinmica de los mercados internacionales y particularmente al norteamericano (Canad y Estados Unidos).

Las reformas estructurales de primera generacin tambin impactaron la definicin de las polticas de CTI y al propio SNI. Los recortes en el gasto pblico que buscaban el saneamiento de las finanzas pblicas se expresaron en un drstico recorte en el gasto federal en CyT, que cay de 0.43 a 0.25 del PIB entre 1981 y 1988 (SHCP, 2011; CONACyT, 2004, 2011). Este fenmeno no fue exclusivo de Mxico; en toda Amrica Latina, desde los aos ochenta, bajo el influjo de las reformas estructurales, se impuso entre los formuladores de polticas una estra-tegia de desarrollo que se extiende a las polticas de CyT en la que el mercado se considera la nica institucin capaz de regular la economa y determinar la formulacin de polticas. En consecuencia, la intervencin estatal para apoyar instituciones de fomento productivo era con-cebida de manera negativa, pues generara una menor flexibilidad de precios.

Tres programas nacionales de CyT fueron implementados durante el periodo 1982-2000: el Programa Nacional para el Desarrollo Tecnolgico y Cientfico (1984-1988), el Programa Nacional para la Modernizacin de la Ciencia y la Tecnologa (1990-1994) y el Programa de Ciencia y Tecnologa (1995-2000). Estos programas postulaban prcticamente los mismos objetivos y estrategias para desarrollar la CyT que aquellos elaborados en los setenta. El CO-NACYT us prcticamente el mismo diagnstico obtenido en la etapa anterior para la elabo-racin de estas polticas; se haba avanzado en la creacin de ciertas capacidades mnimas, pero en el fondo los problemas y limitaciones en la estructura y funcionamiento del SNI persistan. Sin embargo, hay algunas diferencias, al menos en el discurso, que merecen ser comentadas. En contraste con el enfoque de la CyT de los setenta, estos programas hicieron la distincin entre poltica para la ciencia y poltica para la tecnologa, dos reas que, aunque interrelacionadas, requeran distintos instrumentos de poltica. Estos programas tambin pusieron ms nfasis en los factores de demanda para el desarrollo de CyT que en el periodo anterior, y sobre todo se subray la necesidad de ejecutar los recursos escasos con mayor eficiencia.

Como la intervencin pblica slo se justificaba ante fallas estticas de los mercados, las polticas tecnolgicas asumieron un papel marginal. Esta concepcin conect el problema de la generacin y difusin tecnolgica con la falta de disponibilidad y acceso a la informacin. Por tanto, se limitaba el papel del Estado a la correccin de asimetras informativas del mundo productivo, o que surgen entre ste y las actividades de CyT. De esta forma, el Gobierno se dedic, casi en forma exclusiva, a la regulacin y el control del funcionamiento del marco legal y del acceso al sistema educativo.

Cuando comenzaron las reformas econmicas de primera generacin, a mediados de los ochenta, el SNI estaba integrado mayormente por organizaciones dedicadas a la investigacin cientfica y a la educacin superior y en menor medida al desarrollo tecnolgico: instituciones


30

de educacin superior pblicas federales, instituciones de educacin superior privadas, insti-tuciones de educacin superior estatales, centros pblicos de investigacin, grandes institutos vinculados a las empresas pblicas PEMEX, la Comisin Federal de Electricidad- y a las secre-taras de Estado, institutos nacionales de Salud, y algunos departamentos de I+D de grandes empresas privadas de capital nacional.

A mediados de los ochenta, las administraciones pblicas encargadas de la orientacin, promocin, fomento y organizacin de la CyT tenan por lo menos tres diferentes lneas orga-nizativas que las articulaban y que influan sobre el diseo y la puesta en prctica de polticas de CyT: 1) la Subsecretara de Investigacin Cientfica y Educacin Superior de la Secretara de Educacin Pblica que, a la vez, coordinaba al CONACYT como rgano desconcentrado, y al IPN, 2) las secretaras de Estado que coordinaban institutos y centros que realizaban inves-tigacin cientfica y desarrollo tecnolgico y que actuaban como rganos desconcentrados en la rama respectiva del Gobierno federal: salud, energa, agricultura, y 3) los gobiernos de las entidades federativas que segn la concepcin que tuvieran de CyT impulsaban y apoya-ban algunos centros de investigacin.

El comn denominador en lo que se refiere a la gobernanza del SNI era la ausencia de coordinacin entre los distintos niveles e instancias de decisin que resultaba de la gran dis-persin y la indefinicin de responsabilidades atribuibles a cada uno de estos organismos. No obstante, durante esta etapa el SNI y su gobernanza se volvieron ms complejas al agregarle tres elementos ms: el Sistema Nacional de Investigadores (1984)y el Programa de Posgrados de Excelencia (1991) y la creacin de varios consejos estatales de Ciencia y Tecnologa du-rante los noventa, iniciativa que buscaba descentralizar las actividades de CyT de la capital del pas. Al mismo tiempo, se trat de poner mayor nfasis en el desarrollo tecnolgico a travs de varios programas implementados por el CONACYT.

El Sistema Nacional de Investigadores fue creado para paliar los efectos de la crisis de 1982 sobre los salarios de los investigadores. Es un sistema de estmulos pecuniarios (beca no gravable fiscalmente) y no pecuniarios (reputacin), que reconoce la productividad de la investigacin. Se convirti en uno de los principales instrumentos de la poltica cientfica, para regular y desarrollar las carreras cientficas. Ha tenido una influencia decisiva en la pro-fesionalizacin y extensin de la actividad cientfica y en el comportamiento mismo de los cientficos. Al mismo tiempo, la pertenencia del personal acadmico al sistema se convirti en un componente fundamental de la evaluacin de los programas de estudios de posgrado, de las instituciones de educacin superior y de los centros pblicos de investigacin. (AMC-FCCyT, 2005; FCCyT, 2006)

Hasta finales de los aos ochenta, la formacin de recursos humanos en CyT estuvo impulsa-da por el programa de becas de estudios de posgrado que privilegiaba la formacin en el Extran-jero, por el Sistema Nacional de Investigadores, y por los programas de apoyo a la investigacin bsica que estimulaban el aumento de las capacidades de investigacin. A principios de los 90 se cre el programa nacional de posgrados de excelencia, para impulsar el fortalecimiento y la creacin de programas nacionales de maestra y doctorado, a fin de que el pas tuviera la infraes-tructura y las capacidades acadmicas para formar recursos humanos de alto nivel. Con el apoyo de este programa, el nmero de posgrados pas de 414 en 1991 a 638 en 2001.

La estrategia de descentralizacin de las actividades cientficas y tecnolgicas tuvo su mayor expresin con la creacin de los consejos estatales de CyT. A mediados de la dcada de los noven-

31


ta haba cuatro de estos consejos y, al terminar esa dcada, haba ya 14. Los consejos estatales de CyT comenzaron a avanzar en la definicin de estrategias de CyT para sus respectivas entidades; en 1998 se fund la Red Nacional de Consejos Estatales de Ciencia y Tecnologa (REDNACECYT).

Las polticas de CyT a nivel regional se distinguieron, en primer lugar, por buscar la adopcin de polticas horizontales para asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados y, en segundo lugar, por privilegiar sectores o agentes del mercado operando en las regiones, bus-cando un mayor compromiso con el desarrollo tecnolgico por parte del sector productivo. Los consejos estatales avanzaron a diferente ritmo, como resultado de las diferentes capacidades de CyT a lo largo del pas, lo que contribuy a acentuar esa diferenciacin.

En los noventa se difundi la idea de que la industria jugaba un papel importante para des-arrollar tecnologa y capacidades innovadoras. En este sentido, Mxico puso en prctica algunos programas especiales y nuevas regulaciones enfocadas a promover la I+D privada y la innovacin en el sector productivo. Emergi as el concepto de innovacin en la poltica de CyT, y sta se comienza a transformar en polticas de CTI. Entre los nuevos programas introducidos destacan el Fondo para I+D y la Modernizacin Tecnolgica (FIDETEC), despus transformado en el Programa para Apoyar la Modernizacin Tecnolgica de la Industria (PROMTEC), y el Fondo para Fortalecer las Capacidades Cientficas y Tecnolgicas (FORCCYTEC). Tambin se cre el Programa Especial para Promover los Vnculos Academia-Empresa (PREAEM) y el Programa de Incubadora para las Empresas Basadas en Tecnologa (PIEBT). Adems, el Go-bierno introdujo varios cambios regulatorios con la intencin de incentivar la transferencia de tecnologa a la industria. La ley de Patentes y Marcas de Fbrica fue modificada con el propsito de proteger los derechos de propiedad intelectual de las empresas por un periodo ms prolongado, y se actualizaron las normas de calidad y metrologa.

En el mbito macroeconmico, se promovi la inversin extranjera directa y se firm una gran cantidad de tratados de libre comercio, bajo el supuesto de que aceleraran la moderni-zacin tecnolgica de las empresas. Esto ilustra la introduccin de una nueva concepcin de las polticas de CyT, que comenzaban a vislumbrarse como polticas de CTI, basadas en un enfo-que empresarial o de negocios, que an revelaba un modelo lineal, pero ahora orientado por los requerimientos de la demanda (Demand-pull). Sin embargo, al mismo tiempo, la comu-nidad acadmica se consolid mediante la integracin continua y creciente de sus miembros en el Sistema Nacional de Investigadores, y ello contribuy a mantener activa la concepcin acadmica de las polticas.

Las instituciones formales que se originaron en la ley orgnica del CONACYT y en el decre-to de creacin del Sistema Nacional de Investigadores estuvieron, de todas formas, encarga-das de las polticas de CyT en el periodo. Estas polticas estuvieron guiadas por administracio-nes pblicas que, si bien heredaron la legislacin del periodo anterior, fueron reorganizadas para apoyar programas congruentes con el nuevo m

políticas de ciencia-crespi

Documents