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Presentación

Estimado tele participante, la Escuela de Gestión Pública Plurinacional te da la bienvenida al Programa de Tele edu-cación “Construyendo un nuevo Estado”.

Este programa está dirigido a servidores públicos, a profe-sionales, a estudiantes, a universitarios, a obreros y orga-nizaciones sociales.

El objetivo de este programa es fortalecer las capacidades teórico y prácticas para un mejor ejercicio de la administra-ción pública y un efectivo control social.

Este programa está compuesto por módulos audiovisuales; cada uno contiene cuatro clases con la duración de una hora. Luego de que veas, escuches, sistematices puedes comunicarte con la Escuela de Gestión Pública Plurinacional de tu región y solicitar una evaluación.

Con la participación de tu familia, tu comunidad, tu ins-titución, tu organización estamos construyendo un nuevo Estado.

Iván IporreDirector General de la EGPP

Curso 1

Hitos de la lucha por laAutonomía en Bolivia

Lic. Pablo García Rivera

Pablo García:

Hola, mi nombre es Pablo García, soy Técnico del Ministerio de Autonomías y hoy voy a darles como exposición la his-toria de la descentralización en Bolivia desde su fundación como República.

Podemos contar dentro de los hitos de la autonomía y la descentralización en Bolivia alrededor de 64. De estos 64 hitos, 49 pertenecen a lo que sería la autonomía departa-mental o, en su defecto, los procesos de descentralización departamentales.

Vamos a comenzar con el primer hito que se da en (1838) a través de la creación de los Consejos departamentales y provinciales durante el gobierno de Andrés de Santa Cruz. Esto era un intento de plantear la organización territorial del Estado, organización política administrativa del Esta-do. Era una reglamentación que se da el 12 de febrero de (1838) que por primera vez buscaba estructurar al Estado. Las primeras tendencias tenían la atribución de establecer el reglamento, llevar el registro nacional de los beneméri-tos, velar por el establecimiento de la educación, proponer al prefecto las reformas necesarias reconocidas para rea-lizar obras públicas y el nombramiento de los funcionarios públicos. Esta normativa no fue ejecutada; es decir, que todo aquello que tendría que haber hecho el departamento a través de los Consejos departamentales no tuvo su vigen-cia en la realidad.

Otro intento de lo que fúe el proceso fúe la Asamblea Cons-tituyente en 1871. En esa Asamblea Constituyente uno de

Módulo VIII Autonomía Departamental

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los temas que salió a flote fue la federalización del Estado Boliviano. La federalización tuvo dos grandes posturas: la primera era por la federalización y la segunda era en de-trimento de la primera. La idea era que el Estado Boliviano no estaba preparado para poder asumir una estructura, una administración federal y por tanto no podrían encargarse de las funciones que corresponden a esa forma político admi-nistrativa. El fundamento se basaba realmente no tanto en el hecho de si el Estado podía o no asumir ese rol, sino en que la ciudad de La Paz, a partir del peso político-económico que estaba desarrollando se constituía en la fuerza política que necesitaba concentrar el poder y no necesariamente dis-tribuirlo.

Nuestro tercer hito se da a través del Movimiento de los Iguales de Andrés Ibañez. Se da justo en el gobierno de Hilarión Daza. Muchos dicen que el Movimiento de los Igua-les, más que una visión de buscar la descentralización, planteaba la posición de Andrés Ibañez en contra de las clases económicas altas. Andrés Ibañez promueve este mo-vimiento tomando la Prefectura y nombrándose Prefecto de facto junto con movimientos cívicos e instituciones y parte de los cuarteles militares locales. Inmediatamente Hilarión Daza manda un destacamento para perseguir a Andrés Iba-ñez y éste es asesinado.

Nuestro cuarto hito trata sobre la estructura político-admi-nistrativa del Estado y sus procesos de descentralización que se da en 1888. Durante el gobierno de Aniceto Arce se promulga un decreto por el que se establece la estructura político-administrativa del Estado. Este decreto denomina la función ejecutiva departamental y provincias y cantones, realiza la división político-administrativa. La cabeza del de-partamento, el prefecto, era nombrado por el Presidente [de la república] teniendo la labor principal el mandamiento del orden público; la figura del Comandante Departamental recaía sobre el prefecto quien dirigiría al Ejército y la políti-ca en caso de seguridad. Esta propuesta de estructuración que se da en el gobierno de Arce no es cumplida, o sea no se desarrolla en realidad.

Otro hito importante se da en 1881 en el Movimiento Re-gional de los Domingos. Este es otro movimiento de corte cívico que busca las reivindicaciones de descentralización. El Movimiento Popular de los Domingos proclamaba la fede-

Autonomía Departamental Módulo VIII

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ralización de Santa Cruz. El pronunciamiento expresaba el descontento de las clases populares contra las clases altas, es así que las mismas élites cruceñas fueron las partida-rias de destrozar este movimiento. Este movimiento, como otros similares, careció de crédito e imagen y se convirtió en uno de los tantos hitos que vendrían a formar el proceso de descentralización.

En 1898 se da la Revolución Federal durante el gobierno de Severo Fernández Alonso. Desde el comienzo de la Repúbli-ca existieron dos centros en los que gravitaba el poder polí-tico: el norte, representado por la ciudad de La Paz y el sur, representado por Sucre. El auge minero de la plata conso-lidó a la ciudad de Sucre como el epicentro político y (de toma de decisiones). Sin embargo, la ubicación geopolítica importante de La Paz, sumada al auge minero del estaño, promueve que el centro del poder se desplace hacia esta parte del territorio. El principal promotor de la idea federal fue José Manuel Pando, liderando el partido liberal y un ac-tor relevante durante los acontecimientos fue Pablo Zárate Willca, el líder indígena aymara. Los historiadores coinciden en que la propuesta federal resultó una excusa para el inicio del conflicto armado entre las fuerzas paceñas y de Sucre. Es decir, no existía un verdadero conflicto sino una cuestión de intereses políticos y de poder según el interés de La Paz y de Sucre.

La Paz promovía el federalismo pero en realidad lo que es-taba buscando era tomar el centro del poder político del Estado. Y así fue. El Estado luego de la Guerra Federal, a partir de las batallas libradas por Zárate Willca y el movi-miento indígena que apoyó a Pando, en el centro del poder se termina trasladando a la ciudad de La Paz y por tanto la pugna por el federalismo ya no fue un elemento central en la discusión. Lo que pasó en el Congreso fue que se aplazó la discusión sobre el federalismo. Posteriormente a que el Estado quedara como una república unitaria, José Manuel Pando, que asume la presidencia, decide cazar a su princi-pal aliado que fue Zárate Willca.

En 1921 el proyecto de ley de descentralización de Daniel Salamanca fue otro hito que se da en los inicios de la Re-pública. Durante el gobierno de Bautista Saavedra, Sala-manca Jefe del Partido Republicano genuino y opositor al republicano Bautista Saavedra que ya ejercía la presiden-


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cia, el tema de la descentralización tomó más fuerza entre los salamanquistas. Su propuesta fue llevada al parlamento nacional e incluía la determinación de tres niveles territoria-les: lo nacional, lo regional (que es lo departamental) y lo local (que es lo municipal). A nivel departamental proponía la conformación de una Asamblea departamental elegida directamente por voto de los ciudadanos y de los senadores y diputados que representaban al departamento. Las prin-cipales atribuciones de esta Asamblea eran la reglamenta-ción de los asuntos de interés colectivo, orden, autorizar las obras públicas y aprobar empréstitos para su ejercicio y crear oficinas para la buena marcha de la administración departamental. Obviamente, como en los anteriores proce-sos, éste no llegó a buen puerto.

En 1929 la ley de Distribución de Regalías, durante el go-bierno de Hernando Siles, pretendía y disponía que la par-ticipación del Estado en la explotación petrolera fuera del 11%. La modificación de esta medida con la Ley 922 esta-blecía que el 11% de participación en un 30% era destinado a la renta departamental, a los departamentos productores. Es decir, que del 11% que se utilizaba para el tema de las regalías el 30% iría a los departamentos que fueran pro-ductores.

Otro hito importante que se da en 1930 fue la fundación del Comité Pro Cochabamba. Esto se da también en el gobierno de Hernando Siles. Sus principales demandas eran obras públicas de carácter regional que fueron reclamadas cons-tantemente por el gobierno nacional. Este comité cívico al principio no era una agrupación gremial, era una agrupa-ción de adhesión, es decir que la persona que quisiera podía participar, ya en el tiempo fue transformándose. Y lo que trató de generar este comité es un permanente estado de negociación con el nivel central del Estado.

En 1931 se da el Referéndum Constitucional. Y este refe-réndum constitucional, que se da durante el gobierno de Carlos Blanco, contiene varios elementos. Por primera vez en la historia se da este referéndum, el gobierno de Carlos Blanco convoca a Referéndum para la reforma de la Consti-tución. Los temas centrales que se veían para esta reforma era la inclusión del habeas corpus, la reforma del régimen económico y social, el Estado de Sitio, el Reglamento del


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Congreso Nacional, el nombramiento de Contralor General de la República, la descentralización administrativa y las atribuciones del Poder Judicial. Las nuevas reformas fueron aprobadas en el Referéndum del 11 de enero de 1931. Pero en lo que respecta a lo que era la descentralización admi-nistrativa no se logró consolidar como un proceso como tal sino que se deja para posteriores.

Ya en 1938 tenemos el Código Petrolero que hace una nue-va redistribución de las regalías de ese 11% para los depar-tamentos productores.

En 1950 tenemos la fundación del Comité Pro Santa Cruz. Ésta es una iniciativa principalmente de los universitarios de la FUL que aglutina a varias otras instituciones. Su prin-cipal demanda eran las obras, construcción y modificación en torno a la organización estatal y la participación del 11% en la producción petrolera. El Comité se caracterizó en sus inicios por tener una estructura elitista, pero esa estructura en el tiempo se va rompiendo y se amplía hacia otros gru-pos gremiales.

En 1959 la Ley Interpretativa de distribución de regalías es otro hito que se da durante el gobierno de Hernán Siles Suazo. En 1967 el Comité Pro Santa Cruz organizó una co-misión encargada de conseguir que el gobierno determinara la participación del 11% para el departamento productor de hidrocarburos, a la solicitud el gobierno dio una negativa. Pero tras incesantes debates parlamentarios se consiguió aprobar la Ley con un solo artículo que modificaba la Ley de 1930. Las regalías a las que se refería el Código Petrolero, a favor del Estado, correspondían a los departamentos pro-ductores, esa fue la modificación que se hizo.

Otro hito importante se da en 1967 a partir de las corpora-ciones regionales de desarrollo. Estas corporaciones tienen su base, germen en la creación de los comités de obras públicas que existían en cada uno de los departamentos. Lo que sí hay que entender es que estas corporaciones fueron generando desarrollo a través de varios gobiernos. Es de-cir, que en 1967 lo que se hace en realidad es terminar de constituirlas. ¿Cómo fue el proceso? Se da a partir del go-bierno de René Barrientos Ortuño que comenzó la creación de las corporaciones de desarrollo y culminó con la creación


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en el resto de los departamentos durante el gobierno de Juan José Torrez. Es en el gobierno de Hugo Banzer Suárez que las corporaciones forman parte de la estructura admi-nistrativa estatal. Sus recursos provenían de dos fuentes principalmente: uno que eran transferencias directas del gobierno central y otras que eran recursos propios que eran generados a partir de las regalías en general. En el tiem-po, las corporaciones de desarrollo se definían como una unidad autónoma de planificación y sus representantes de-venían de las prefecturas, la alcaldía, la universidad, FFAA, el Ministerio de Agricultura, empresas y campesinos, todos con derecho a voto. Las corporaciones realizaron diversas y significativas obras, una de esas obras por ejemplo es el aeropuerto de Viru Viru en Santa Cruz.

Ya en 1967 la Constitución Política del Estado que se da durante el gobierno de René Barrientos Ortuño incorpora en su texto el régimen de descentralización en el cual se reconocía a los gobiernos departamentales cuyo alcance se definiría por ley para establecer que dicha instancia estaría a cargo de un prefecto. Esa figura político administrativa no iba a aplicarse por los sucesivos golpes de Estado. ¿Qué es lo que nos pasa? En esta época, en la CPE de 1967 se inclu-ye a los gobiernos departamentales pero éstos no llegan a consolidarse como figura político-administrativa, sino que-dan nominalmente en la Constitución. Esto de su aplicación progresiva tendría que haberse dado durante los gobiernos de corte democrático pero fueron interrumpidos por los su-cesivos golpes de Estado.

Otro hecho importante es la Ley de Base de 1970. El go-bierno del general Adolfo Ovando Candia promulgó esta ley referida a la reestructuración administrativa del Estado. En-tre los principales elementos que dictaba esta ley está el del cambio de denominación de los comités de obras públi-cas por el comité de desarrollo junto con su reconocimiento como entes descentralizados, el reconocimiento de las mu-nicipalidades como entes autónomos y la determinación de la dependencia de las instituciones departamentales de los ministerios con una relación directa con el gobierno central.

Otro hito importante se da en 1984 sobre el proyecto de ley de descentralización a partir de la recuperación de la democracia en un contexto de crisis económica, las pre-siones inflacionarias y la inestabilidad del gobierno de la


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UDP, además de la posterior y traumática recuperación de la estabilización económica. Se fortaleció el tema de la des-centralización a partir de las organizaciones de los comités cívicos. ¿Qué es lo que pasa? En el gobierno de Jaime Paz, en el interinato que da a Siles Suazo, en esta etapa lo que sucede es que se apertura que los comités cívicos presen-ten propuestas para los procesos de descentralización. En-tonces es un hito importante porque se da apertura a que empecemos a hablar sobre lo que es la descentralización de nuevo a nivel departamental.

Ya en 1984 el decreto supremo sobre funcionamiento del gobierno departamental de Hernán Siles Suazo, que per-tenecía a la UDP, buscaba que el gobierno departamental estaría presidido por el prefecto como representante del Poder Ejecutivo a nivel departamental. Asimismo se que-rían los consejos consultivos de participación. Lo que suce-de acá es que Hernán Siles Suazo abre la participación de las instancias de la sociedad civil a participar de las instan-cias de decisión dentro de las estructuras administrativas del Estado. Obviamente éstas no tendrían una capacidad de decisión o injerencia sobre las políticas públicas que se desarrollaran.

En 1990 se realiza la Marcha por la Tierra, la Dignidad y el Territorio durante el gobierno de Jaime Paz Zamora. Este movimiento de corte reivindicatorio es liderado por la re-presentación y base de los 32 pueblos indígenas del Oriente boliviano. En principio la representación visible procedió de los pueblos Mojeño, Sirionó, Yuracaré y Chimán. Sin em-bargo, a la postre significaba el reconocimiento de todos los pueblos del Oriente y la Amazonía. Las demandas de los pueblos indígenas fueron varias, algunas de éstas eran el reconocimiento de las autoridades tradicionales, la ins-talación de registro civil y electoral, reconocimiento del te-rritorio y las áreas protegidas. Y uno de los temas más po-lémicos era la revisión de lo que era el uso y conservación forestal, es decir, las concesiones a las empresas forestales, la reversión de las concesiones de las empresas forestales.

Acto seguido y promovido a partir de esta marcha se da otro hito importante que es el acuerdo del 9 de julio de 1992. Fue resultado de intensas presiones de diversos sectores sobre varias temáticas de cambio de modelo de Estado. Sin embargo, dicho acuerdo fue canalizado por el gobierno del


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de Jaime Paz Zamora y los representantes políticos. En el proceso aparecían varios actores: los comités cívicos depar-tamentales, las asociaciones de abogados que intercedían por temas de descentralización fiscal y administrativa, con diversos matices respecto al tratamiento de la deuda exter-na, la transferencia fiscal y la coparticipación. Por otro lado están los partidos políticos con representación parlamenta-ria cuya intención era demorar el tema de la construcción de los procesos de descentralización departamentales y lo que buscaban en sí era fortalecer el tema municipal a partir de las explosiones demográficas que existían en los centros urbanos. Este acuerdo deriva en una cumbre política. Los actores políticos reunidos definen “modernizar el Estado” para lo que se determinó las siguientes reformas:

Reforma y modernización del Poder Judicial.Registro Civil y Registro Único Nacional.Reforma Electoral.Reforma Educativa.Reforma de la Constitución.Elección del Contralor General.Juicio a Luis García Meza.Ley de Partidos Políticos.Ley de Institucionalidad e Institucionalizaciónde la coca.La descentralización departamental y municipal.

En los hechos, el tratamiento de la Ley de Descentralización quedó suspendido hasta una reforma constitucional.

Nuestro siguiente hito se da en 1993 con la Ley de descen-tralización aprobada por el Senado. Esto se da durante el gobierno de Jaime Paz Zamora. La ley aprobada en el Se-nado del 28 de enero de 1993 contempla la elección direc-ta de asambleístas departamentales que además contarían con facultades normativas y fiscalizadoras, la designación por parte del presidente de prefectos departamentales y la asignación del fondo de compensación para los depar-tamentos de Oruro, Potosí, Beni y Pando. La reforma de la Constitución aprobada en 1994 y concordada por la Ley de 1995 eliminó el concepto de gobierno departamental y la Asamblea departamental, con lo que el texto de la Ley de Descentralización aprobada en el Senado queda fuera del marco constitucional. ¿Qué es lo que pasa? Dentro del proceso en 1993 lo que se hace es que se manda una ley


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al Senado que sólo queda en el Senado, se aprueba en el Senado pero esta Ley no es aprobada por diputados y por tanto no tiene vigencia. La ley obviamente buscaba sentar las bases de la representación política en la Asamblea y el vínculo entre el Órgano Ejecutivo departamental y el nivel central del Estado a partir de la dependencia del Prefecto del Presidente. Pero, la reforma a la Constitución de 1994 quita lo que son los gobiernos departamentales, entonces, elimina el reconocimiento de esta figura.

Ahora, en 1994 se da, como ya habíamos hablado la re-forma a la Constitución Política del Estado. El anteceden-te principal al proceso de reforma constitucional es este acuerdo del 9 de julio de 1992. Lo que nos muestra en rea-lidad esto es que a partir de todas estas presiones cívicas que se vuelven a gestar en 1984 con la recuperación de la democracia y los contextos de crisis terminan siendo deja-dos atrás por los mismos procesos políticos ya que las élites en el poder consideraban que lo que podía suceder era la fragmentación del mismo poder del Estado en el territorio y por tanto decidieron privilegiar lo municipal antes que lo departamental. En 1994 la Ley de Participación Popular promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada nos muestra que el proceso viene precedido por intensos debates sobre el camino que debería llevar la descentralización en Bolivia. Los dos ámbitos territoriales que mostraban viabilidad, el departamento y el municipio llegado el momento inenten-dible. Los referentes de mayor importancia para abogar por la creación de gobiernos municipales o departamentales fueron la explosión demográfica en los centros urbanos.

En julio de 1992, con motivo del segundo encuentro de aso-ciaciones municipales se promovió la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985 junto a la reforma de la Ley 843 para la asignación de recursos a nivel municipal. Es así que el parlamento de 1993 se propuso la descentrali-zación vía municipios. A fines de 1993 el gobierno comenzó el proyecto, la norma, que viabilizaría la participación popu-lar y este se aprobaría en marzo de 1994.

Acto seguido de la Ley de Participación Popular venía la Ley de Descentralización Administrativa que se da en 1995 du-rante el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada. Según va-rios estudiosos el gobierno de Sánchez de Lozada veía en la


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conformación de gobiernos departamentales debilitamiento del poder estatal central. La ley aprobada y promulgada de-finía la disolución de las corporaciones de desarrollo siendo su patrimonio transferido a las prefecturas, establece los consejos departamentales como órganos fiscalizadores y la elección directa de sus miembros a través de los gobiernos municipales. Las máximas autoridades ejecutivas departa-mentales, prefectos, serían designadas por el Presidente de la República. El comité cívico también consideró un retro-ceso en el proceso de descentralización y la aprobación de esta norma.

En el lapso de lo que es 1995 al 2000 las normas, por el carácter de la estructura político-administrativa del Estado, terminan privilegiando lo municipal y el desarrollo de lo que era la descentralización estaba centrado principalmente en lo municipal. Y de ahí tenemos un período largo que viene hasta 2004. Es decir, casi nueve años el tema de lo que era la descentralización a nivel departamental no fue pro-fundizado como esperaban los comités cívicos y las orga-nizaciones que apoyaban los procesos de descentralización departamental. En ese lapso hay que tomar en cuenta lo que pasó en octubre de 2003 que en realidad es la génesis del proceso actual de cambio. Es decir, recordemos lo que pasó en octubre de 2003. A partir de un largo desgaste de la representación política el sistema de partidos y el siste-ma político en sí quiebra, ya no existía una legitimidad real de la representación de la población ante el Estado. Hubo muchos abusos por parte del gobierno que llevaron a que Gonzalo Sánchez de Lozada dimitiera del poder y ascendie-ra Carlos Mesa. Entre las demandas que surgieron de los movimientos en ese tiempo tenemos lo que es la demanda por la Asamblea Constituyente y las demandas por hidro-carburos. Y es en este contexto que Carlos Mesa asume el poder con un Órgano Legislativo que está deslegitimado en su representación y con movimientos sociales que pugnan por incidencia en las políticas públicas con una agenda clara que es la de octubre.

Entonces, en el 2004 se crea, como uno de los hitos im-portantes el reglamento de funcionamiento de los consejos departamentales. Este reglamento se da a partir de que los comités cívicos estaban viendo que dentro de la agenda política nacional no estaba introducido el tema de la des-centralización departamental. Entonces, los consejeros de-


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partamentales de Bolivia inentendible determinan precisar la normativa que rige el funcionamiento de los consejos de-partamentales. Determinan la calidad del consejo departa-mental como órgano colegiado de consulta, control y fiscali-zación de los actos administrativos del prefecto y le da otra calidad de lo que vendría a ser el consejo departamental.

Ya en el 2004 el decreto de estructuración de la prefectu-ra del departamento también promovido por Carlos Mesa busca, a través de un diagnóstico con los nueve prefectos, establecer la estructura de las prefecturas, los niveles ad-ministrativos, técnicos, de apoyo y asesoramiento. El as-pecto conflictivo se dio básicamente sobre lo que eran los servicios de salud, educación y los servicios de caminos que pasaban a ser parte de la administración de los gobiernos departamentales. A esto surgieron en respuesta moviliza-ciones del magisterio, de las organizaciones sindicales de la salud y de caminos haciendo que este decreto sea dero-gado. La derogación de este decreto apacigua a lo que es salud y educación, pero el magisterio y la COB plantearon nuevos elementos de discusión como fueron las nuevas de-mandas sobre la modificación a la Ley de hidrocarburos. Posteriormente el referéndum sobre la política de hidrocar-buros pone fin a esta discusión. Hay que hacer notar que este referéndum sobre el tema de los hidrocarburos tam-bién hace parte de la agenda de octubre de 2003.

En el 2004, durante el gobierno de Carlos Mesa, el contexto político motiva a que el Comité Pro Santa Cruz convoque a un cabildo el 22 de junio que se denominó Autonomía y Trabajo que demandaba al gobierno nacional la generación de los gobiernos autónomos departamentales y, como un paso intermedio hasta llegar a su construcción de éstos, la elección directa de los prefectos. A esta demanda se la denominó la Agenda del Oriente. El hecho deriva en la con-vocatoria que hace el Presidente de la República para la elección de prefectos en el 2005. Lo que no pudo hacer el gobierno fue plantear el tema de la autonomía departa-mental por el tema de modificar la Constitución ya que no contemplaba este tema.

Durante el gobierno de Eduardo Rodríguez Veltzé se da la elección, se da el proceso electivo, de prefectos junto a las elecciones generales de diputados, senadores y presidente. Lo que sucede es que si bien existía este proceso electoral


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esto no tenía un respaldo constitucional en sí. La elección de prefectos tuvo que darse a partir de una reforma, tanto de la Constitución como de las leyes.

En el 2005 volvemos al cabildo de Santa Cruz del 28 de enero. El comité cívico cruceño convoca a un segundo ca-bildo esta vez denominado Cabildo de la verdad en su lucha por la autonomía. En este evento se aprobó por aclamación el pedido de elección de prefectos, la conformación de una asamblea pre autonómica y la convocatoria a referéndum por autonomías encomendando al gobierno nacional. Si éste no lograba hacer el referéndum lo que pasaría es que la asamblea pre autonómica llevaría a cabo el referéndum por las autonomías.

Otro hito importante que se da es en el 2005 la Ley de Hidrocarburos, la distribución del IDH. La Ley 3058 tiene los lineamientos que habían sido aprobados por referén-dum y establece un impuesto adicional a la producción de hidrocarburos del 32% denominado Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). La Ley dispone que el total de los im-puestos un 4% fuera destinado a cada uno de los departa-mentos productores y un 2% para cada departamento no productor; el saldo de los recursos sería destinado al TGN, a los pueblos indígena, originario campesinos, comunidades campesinas, municipios, universidades, Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otros. Acto seguido se desarrolla el re-glamento para la distribución del IDH. La distribución del IDH creado por la Ley 3058 fue reglamentada por el Decre-to Supremo 28223. Este decreto establece los montos de la distribución para los departamentos productores. Pero además va más allá este decreto y hace una repartición; al interior de cada uno de los departamentos tendría que distribuirse un 34,48% en beneficio de los municipios con base en los criterios demográficos y un 8% para las univer-sidades. Además de la anterior transferencia se establece el Fondo de Compensación para Municipios y Universidades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. El 5% del saldo restan-te de la distribución departamental iba un 5% a favor del fondo de compensación de los pueblos indígenas y un 5% destinado a la masificación del uso del gas natural.

En el 2006 se crea el consejo de coordinación entre la presi-dencia y la prefectura de departamento. Es decir, que en el contexto político donde se ha elegido a un presidente y se


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han elegido nueve prefectos tendrían que generarse instan-cias de coordinación de las autoridades ya electas. Enton-ces, se crea el Decreto Supremo 2866 promulgado el 5 de abril de 2006. La norma de creación es la fusión del consejo de coordinación entre el presidente y las prefecturas del departamento, integrando por el Presidente, el Ministro de la Presidencia y los nueve prefectos.

El siguiente hito es el Proyecto de Ley de Fiscalización de la Gestión Prefectural que se da en el gobierno de Evo Morales en el año 2006. Este Proyecto de Ley de Fiscalización lo que buscaba era generar un proceso por el cual la rendición de cuentas de los prefectos fuese igual a la rendición de cuen-tas de los ministros, es decir, que pudiera existir un voto de censura a los prefectos a partir del Órgano Legislativo. El decreto no se llegó a aplicar dado que los cuatro prefectos de oposición generaron un rechazo unánime a este tipo de control. En 2006 se realiza el referéndum por autonomías departamentales, éste tiene como antecedentes el cabildo convocado por el comité cívico cruceño en enero de 2005 que genera un intenso debate público y congresal pues el marco constitucional no permitía la inclusión del régimen de autonomías en el marco legal boliviano, la recolección de firmas para que el comité cívico pudiera plantear vía referéndum el ingreso de la autonomía en la estructura es-tatal, y otro punto fue el debate del Congreso sobre esta propuesta de ver cómo se podía integrar dentro de la es-tructura estatal el tema de las autonomías. Finalmente, los hechos políticos adelantaron las elecciones generales a di-ciembre de 2005 uniéndola con la elección de prefectos y postergando hasta julio de 2006 el tema de la consulta del referéndum por autonomías.

¿Qué es lo que pasó? En esta consulta, en julio de 2006, se le dio a la Asamblea Constituyente, porque también se eligió asambleístas constituyentes, el mandato a través de referéndum de que los cuatro departamentos que eran Beni, Santa Cruz, Pando y Tarija que accedieron y dieron sí a la autonomía, la Asamblea Constituyente tenía que desa-rrollar lo que fuera el régimen de autonomías dentro de la Constitución. Obviamente, dentro de los resultados como ya conocemos, los departamentos que le dijeron no a la au-tonomía fueron La Paz, Cochabamba, Oruro, Potosí y Chu-quisaca en el año 2006.


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Otro hito importante es el cabildo del 15 de diciembre del 2006 durante el gobierno de Evo Morales. Los anteceden-tes más próximos de los cabildos en cuatro departamentos conformando la denominada Junta Autonómica. Esta Junta Autonómica convoca a cabildos simultáneos en los cuatro departamentos. Esto busca que la Asamblea Constituyente respete fielmente lo que fue el mandato del referéndum de julio sobre los departamentos que acceden a autonomía.

El 2007 tenemos la designación de delegados prefectura-les ya que existían muchos conflictos entre las prefecturas de oposición y el gobierno central porque ya eran poderes constituidos ambos, electos y legítimos por voto. Entonces, se generan unos niveles de descoordinación que no permi-tían que avanzara la gestión dado que la estructura todavía era vertical, los prefectos todavía tenían que responder, a pesar de que eran electos, al gobierno central. Se generó lo que fueron los delegados presidenciales. Estos delegados presidenciales tenían como objeto generar espacios de co-ordinación entre el nivel central y las prefecturas.

El 2007 será la redistribución del IDH mediante el Decreto Supremo 29322. Con el fin de fomentar el desarrollo pro-ductivo local y la profundización del proceso de descentrali-zación se promulga este decreto que redistribuye el ingreso por el IDH. A partir de este decreto los municipios de todo el país reciben el 66,9% del total de los ingresos percibidos por concepto de IDH, las universidades públicas el 9% y las prefecturas el saldo del ingreso.

En 2008 se va a referéndum por los estatutos departa-mentales de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando. Por tanto buscaron su legitimación a través de referéndum. Estos referéndums fueron llevados adelante con las Cortes De-partamentales Electorales. Incurriendo en una ilegalidad los prefectos llevan adelante estos procesos. Tenemos que en el 2008 se concluye la propuesta de Constitución Política del Estado aprobada en Oruro. El escenario de la Asam-blea se torna complejo por dos temas: la determinación de los niveles territoriales que conformarían la estructura del Estado y la definición de las competencias y atribucio-nes de los futuros gobiernos departamentales. Además los propugnadores de la autonomía departamental creían que la propuesta de autonomía indígena y autonomía regional venían a constituirse en la fragmentación del mismo poder


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de los gobiernos autónomos departamentales, por tanto generaron un rechazo y promovieron conflictos alrededor de estos temas y además vinculados a otros temas. En el 2008, a partir de un largo proceso de negociación tenemos lo que fue la propuesta reformada por el Congreso. Es decir, se aprobó, como ustedes ya conocen todos los conflictos que se dieron en torno a esto, en 2008 en Oruro se aprueba una Constitución y después de distintos conflictos que se suscitaron en el país se da una aprobación en el Congreso. Esta aprobación en el Congreso trata de recoger mucho de lo que fueron los acuerdos mínimos que se lograron en las negociaciones en Cochabamba en septiembre del 2008. Se genera lo que es la nueva estructura territorial de Estado pero además la nueva organización político-administrativa.

En el 2009 se da el referéndum por la nueva Constitución Política del Estado con un 90% de la participación de la po-blación y cuya aprobación fue del 61%. También en el 2009 se da la primera reunión del Consejo Nacional de Autono-mías y Descentralización. Este Consejo estaba compues-to por todos los prefectos y se buscó generar procesos de coordinación que no se estaban dando antes. El Régimen transitorio hacia las autonomías, la Ley Marco de Autono-mías y Descentralización, el pacto fiscal y la organización territorial del Estado eran los temas que trataba de buscar este Consejo. Pero no tuvo buen asidero, no llegaron a ge-nerar los elementos de coordinación necesarios para poder llevar adelante estas temáticas.

El 2009 se da la segunda reunión de este Consejo que trata otros temas pero siempre en torno a estos temas generales ya antes descritos sin la participación esta vez de los pre-fectos de oposición y lo mismo se da en la tercera reunión del Consejo Nacional de Autonomías y Descentralización.

Bueno, como ustedes ya saben que es parte de los últimos tres años lo que siguió a continuación dentro del proceso de las autonomías tenemos el 2009 los referéndums por autonomías en estos cinco departamentos, La Paz, Cocha-bamba, Oruro, Potosí y Chuquisaca los mismos acceden a autonomía y el 2010 se da el proceso de elección de las autoridades tanto de los gobiernos departamentales como municipales y los gobiernos regionales. Ahora, también en el 2010 se da una Ley transitoria para el funcionamiento de las entidades autónomas que lo que permitía en realidad


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era este proceso de transición de la vieja a la nueva estruc-tura. El 2010, también como uno de los hitos más impor-tantes tenemos la Ley Marco de Autonomías y Descentrali-zación que nos da el marco general de las autonomías, sus alcances en temas competenciales, lo que son el Régimen Económico Financiero nos va a hablar de los estatutos que en referencia al tema departamental hace a la construcción de lo que va a ser su autonomía en un ejercicio pleno.Hay que tomar en cuenta que hemos pasado en todo este proceso histórico de pugnas constantes por mayores proce-sos de descentralización, de un Estado simple a un Estado compuesto y complejo. Ahora tenemos cuatro niveles de autonomías que en sus niveles de relación y a partir de sus competencias van a complejizar lo que va a venir a ser el proceso de las autonomías.

Bueno, muchas gracias por la atención prestada, me despi-do de ustedes.

Curso 2

AutonomíaDepartamental (1ª parte)Daniel Agustín Viscarra Morales

La autonomía departamental está reconocida en el artículo 272 de la Constitución Política del Estado y con-siste en la capacidad de un departamento de autogober-narse eligiendo de manera democrática a sus autoridades ejerciendo la capacidad de administrar según sus propias normas y con sus propios órganos todos los asuntos con-cernientes a su administración en el marco de la CPE y las leyes y ejercer las facultades legislativa, reglamentaria, fis-calizadora y ejecutiva además de la administración directa de sus recursos propios. Se constituye por la voluntad de sus ciudadanos expresada en el referéndum por autono-mías departamentales conformando sus órganos de gobier-no, eligiendo a sus autoridades y elaborando su estatuto de forma participativa. Los órganos de los gobiernos autóno-mos departamentales son dos: una Asamblea Departamen-tal compuesta por asambleístas elegidos por voto universal y directo y asambleístas representantes de los pueblos in-dígena originario campesinos elegidos de acuerdo a sus for-mas propias y en un Órgano Ejecutivo presidido por la go-bernadora o gobernador elegido por voto universal y directo en listas separadas de los asambleístas departamentales.

Daniel Agustín Viscarra Morales:

Un saludo cordial a todos los participantes de este tele curso sobre gobiernos autónomos departamentales que es parte del Módulo sobre Autonomía Departamental. Mi nombre es Daniel Viscarra, abogado de profesión, en este momento me desempeño como Jefe de Unidad de apoyo Legislativo Autonómico del Ministerio de Autonomías.


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En el proceso autonómico boliviano tenemos dos grupos de departamentos que han llevado el proceso autonómico por dos veredas diferentes. Un primer grupo en el que podemos encontrar cuatro departamentos, los cuales accedieron a la autonomía a través de un referéndum el 2 de julio de 2006, éstos son Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando. Un segundo blo-que de departamentos que entró en el régimen autonómico fueron La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca que accedieron mediante un referéndum el 6 de diciembre de 2009. La diferencia entre estos dos grupos de depar-tamentos autónomos, uno, los de 2 de julio de 2006 para la consecución de sus Estatutos Autonómicos una norma fundamental para este proceso deberán adecuar los estatu-tos que han trabajado previamente y llevarlos a un control de constitucionalidad. El segundo grupo, los departamentos que accedieron a la autonomía el 6 de diciembre de 2009, deberán elaborar su estatuto, llevarlo a un control de cons-titucionalidad y posteriormente llevarlos a un referéndum para la aprobación del mismo. La diferencia entre un grupo y otro radica en el requisito del posterior referéndum al Tri-bunal Constitucional.

Entonces, cabe hacernos una pregunta, ¿los gobiernos au-tónomos departamentales gozan de autonomías sin tener Estatutos Autónomos Departamentales? La respuesta nos la han dado las dos leyes que han regido la autonomía, una pri-mera, la Ley 017 Transitoria de Autonomías y una segunda, la Ley 031 Marco de Autonomías. La Ley 017 Transitoria de Autonomías ya nos dijo que los departamentos podían ejer-cer sus 36 competencias exclusivas pudiendo en ellas ejer-citar su facultad legislativa. Esto nos quiere decir que estos gobiernos autónomos departamentales ya pueden legislar y efectivizar su autonomía respecto a esas 36 competen-cias. Entonces, incluso previo a la Ley Marco los gobiernos autónomos departamentales accedieron a esta autonomía. Entonces, si los departamentos son autónomos y ejercen su autonomía desde la Ley 017 nos cabe la pregunta ¿por qué no ejercieron su autonomía desde la entrada en vigencia de la Constitución en sí? Y la respuesta es categórica: los departamentos antes de la elección de las autoridades legis-lativa y ejecutiva ya en un régimen de autonomía, no podían ejercer esta competencia. Justamente la Ley 017 se dicta para que estas nuevas autoridades que iban a ser electas en las asambleas departamentales y como gobernadores ya puedan ejercer su derecho a la autonomía.


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Posterior a la Ley 017 se dicta la Ley Marco de Autonomías en julio del 2010. La Ley Marco vuelve a ratificar lo estable-cido por la Ley 017. Uno, que los gobiernos autónomos ya podían hacer ejercicio de sus facultades legislativas frente a sus competencias exclusivas, y dentro de éstas de to-das las otras facultades evidentemente, la reglamentaria, la ejecutiva, la fiscalizadora. Además de ello la Ley Mar-co de Autonomías nos recalcó que también podían estos gobiernos autónomos departamentales hacerse cargo de sus competencias en lo que le corresponde concurrentes y compartidas considerando que también pueden hacerse cargo de aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les delega el nivel central mediante una ley.

Entonces, nuestra pregunta es ¿cuál el rol del Estatuto Au-tonómico Departamental? El Estatuto Autonómico Depar-tamental, conforme establece nuestra CPE, es la norma institucional básica y como tal tiene que cubrir algunos ele-mentos necesarios e imprescindibles. El primero, y quizá fundamental de los elementos que debe cubrir, que debe cumplir, un Estatuto Autonómico Departamental es ser la norma que estructure los poderes, los órganos de gobierno autónomo, ahí queda una de las grandes diferencias con el anterior modelo de descentralización. Ahora hablamos de gobiernos autónomos, no hablamos de instituciones. Esta norma institucional básica debe asentar los órganos y las relaciones que van a tener uno de éstos con el otro para que el ciudadano sepa cómo estos poderes, estos órganos, lo afectarán y cómo habrá condiciones reales de democra-cia también dentro de nuestros departamentos o dentro de cualquier entidad territorial autónoma.

Un segundo punto que puede realizar un Estatuto sin duda es desarrollar las partes imprescindibles de sus competen-cias. Incluso, quizás, el Estatuto Autonómico por la gran legitimidad que tiene al ser aprobado por 2/3 de la Asam-blea Departamental y ser posteriormente llevado a un re-feréndum para su aprobación, y además de ello tener un dictamen del Tribunal Constitucional acerca de su legali-dad y constitucionalidad, nos hace pensar que el Estatuto también puede ser una norma que a la autonomía le sirva como escudo, que le sirva para fortalecer sus competencias y tener muy bien delimitado frente a los otros niveles de gobierno su campo de acción.


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La organización del gobierno autónomo departamental es un tema de harta e importante relevancia para el proceso autonómico boliviano. Tenemos que comprender bien que los gobiernos autónomos departamentales han hecho un quiebre respecto al anterior sistema de descentralización administrativa. Los teóricos aceptan que la autonomía si-gue siendo una forma de descentralización, pero a diferen-cia de la anterior descentralización ésta es administrativa y política. Mientras el anterior régimen de descentralización era simplemente una descentralización administrativa. Esta es una de las grandes revoluciones que tiene este proceso autonómico que fue establecido ya desde nuestra CPE. Es más, el artículo 272 de la CPE nos pone como los grandes elementos de esta autonomía tres claramente marcados: uno, recursos propios, dos, ejercicio de sus facultades den-tro de sus competencias y un tercer elemento que hace un poco más a esto de lo político es la elección directa por los ciudadanos de sus representantes tanto en el Órgano Eje-cutivo como en el Órgano Legislativo.

¿Qué pasaba en el anterior modelo de descentralización, el modelo de descentralización encarnado en las prefecturas? La Prefectura era un órgano lineal donde el Consejo Depar-tamental se encontraba, quizás se podría decir, un poco por encima del Prefecto. Una suerte de directorio encima de una autoridad ejecutiva, como pasa en los directorios de las empresas descentralizadas o de las empresas privadas en muchos momentos donde hay un gerente o un director ejecutivo el cual es revisado por un tipo de directorio y este tipo de directorio era el Consejo Departamental. Un Conse-jo Departamental que vigilaba los contratos, los revisaba, los aprobaba, se metía en todas las actividades de ejecu-ción del prefecto, igual que pasa en una empresa privada o en un directorio como decíamos antes. En el régimen auto-nómico esto ha sido trastocado radicalmente, la Ley Marco nos establece que los dos órganos están separados pero que coordinan, tienen independencia pero a la vez coordi-nan. Esta independencia también va a sus funciones.

Entonces, de una Prefectura que era una sola institución que tenía dos cuerpos simultáneamente uno sobre otro, pasamos a todo un Gobierno Autónomo que tiene por el momento dos órganos, un ejecutivo y un legislativo llama-do Asamblea Departamental. La Asamblea Departamental


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ya tiene en la actualidad una Unidad Administrativa que se encarga de todo el procedimiento que sea ejecutivo dentro de la Asamblea, se separan claramente las funciones de aquellos servidores públicos elegidos y por tal autoridades políticas que tienen un rol legislativo de aquellos servidores que dentro de la misma Asamblea se verán relacionados con tareas un poco más administrativas; contratación de los servicios, de las cosas que necesitarán esos asambleís-tas para sus actividades diarias; una independencia radical de órganos. Pues, la Asamblea ya no necesitará del Órgano Ejecutivo o de pedirle permiso al gobernador para realizar sus funciones, para que le doten de material, para que le doten de automóviles y demás actividades que puedan en algún momento trastocar y detener su facultad fiscaliza-dora. Porque de ninguna manera sería correcto que si yo fiscalizo a alguien, encima esté supeditado a ese alguien para que me preste cosas, pues se podrían dar algunos manejos algo extraños: “Ah, contrato a tu asesor si tú no fiscalizas este contrato” o “Bueno van a haber automóviles para que se dirijan a tal actividad si ustedes de una vez me aprueban el presupuesto”, eso no sería correcto; la parte administrativa tiene que estar separada en ambos órganos para una mejor separación de órganos y que éstos, uno en sus actividades ejecutivas y otro en sus actividades legis-ladoras, puedan realmente tener un trabajo adecuado que lleve a mejores derroteros a los departamentos.

Ahora sí atacamos de pleno esto que es el Órgano Ejecu-tivo. Como vemos a la cabeza del órgano ejecutivo está la autoridad política por excelencia: el gobernador o gober-nadora. A un costado de este gobernador o gobernadora y del cuerpo principal del órgano ejecutivo se encuentra el vice gobernador o la vice gobernadora que conforme a la Ley Marco puede ser elegido en un departamento si así lo estableciere el Estatuto Autonómico Departamental. Te-nemos en ese órgano a los secretarios departamentales, unas autoridades que conformarán una especie de gabinete departamental algo similar a lo que corresponda a un gabi-nete ministerial, y por debajo de esos secretarios tenemos a las instituciones descentralizadas y desconcentradas que hagan al gobierno autónomo departamental. Ahí también podemos pensar que estarán las empresas departamenta-les, empresas que conforme al artículo 300 de la CPE ya pueden ser creadas por el departamento.


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¿Qué nos hace pensar esta estructura de Gobierno Autó-nomo? Primero esta estructura nos da a pensar que ésta es la real consolidación de la estructura que permitirá que los gobiernos autónomos departamentales puedan llegar a cumplir sus objetivos institucionales.

Pasamos a una pequeña recapitulación sobre el tema.

Las Autonomías Departamentales se constituyen por la vo-luntad de los ciudadanos manifestada en el referéndum que se llevó a cabo en dos momentos, el 2 de julio de 2006 y el 6 de diciembre de 2009.

El Estatuto Autonómico Departamental es la norma institu-cional básica y entrará en vigencia como norma institucio-nal de la entidad territorial mediante referéndum aprobato-rio en su jurisdicción.Las Autonomías permiten la descentralización a nivel ad-ministrativo y político, esto significa disponer de recursos propios, ejercicio de sus facultades dentro de sus compe-tencias (legislativa, reglamentaria, ejecutiva y fiscalizado-ra) y elección directa de sus representantes en el Órgano Ejecutivo y Legislativo.


Bueno, al retorno continuando el tema, debemos asentar algunos temas respecto a esto que es el Órgano Ejecuti-vo. Entonces, es importante darnos cuenta el cambio radi-cal que existe entre el proceso de descentralización admi-nistrativa y el proceso de descentralización administrativa y política llamado autonomías. Los gobiernos autónomos -perdón que haga mucho énfasis en esto pero es importan-te que nos demos cuenta- han sufrido una real variación respecto a las prefecturas. Las prefecturas eran una simple institución, los gobiernos autónomos no son instituciones: son gobiernos. La institución se podía haber desconcentra-do, podía tener algunas unidades ejecutoras como máximo, el gobierno autónomo en cambio se divide en dos órganos. El Órgano Ejecutivo a su vez se divide en varias institucio-nes. Entonces, a diferencia de lo que antes era uno aquí podemos tener las que el gobierno autónomo considere ne-cesario tener. Podemos pensar por ejemplo que ahí estarán las empresas departamentales. Esa unidad económica debe tener su propia Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) pues sus


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procesos de contratación, su actividad económica, su rol en la economía le obliga a tener la capacidad de tener toma de decisiones por sí misma. Lo mismo pasará dentro de otro gobierno autónomo departamental que conforme la Ley Marco estableció se haga cargo del hospital de tercer nivel. Ese hospital de tercer nivel tendrá arriba de esa estructura organizativa una MAE, un director del hospital que tenga las atribuciones de MAE, que decida cómo hay que contratar, qué procesos hay que llevar dentro de este hospital, qué se debe hacer, y eso no sólo es una necesidad, es algo real-mente importantísimo, es algo de suprema importancia. ¿Por qué? Porque este director de hospital de tercer nivel no puede ser que dependa de la toma de decisiones de otra MAE cuando se trata de la salud del ciudadano.

Entonces, ya sea por razones de salud, ya sea por razones de economía, este gobierno autónomo departamental con-forme establece la CPE se va descentralizando a su vez o teniendo unidades administrativas independientes. El que el gobierno autónomo departamental tenga 36 competen-cias asignadas a él como exclusivas en la Constitución nos hace pensar que este gobierno no hace simples actividades administrativas, sino que este gobierno autónomo depar-tamental es responsable de políticas públicas dentro de su jurisdicción. Una de las políticas públicas que podríamos mencionar en este momento, que si bien la comparte con el municipio, es el tema de la niñez, adolescencia, adulto ma-yor, personas en situación de discapacidad y mujer. Todos estos temas que están en una competencia.

El gobierno autónomo departamental tiene que hacerse responsable de esto y ahí se nos lanza otra pregunta, ¿si es responsable de esta actividad tan específica y con tan-ta responsabilidad, cómo es que este gobierno autónomo departamental también es responsable de la construcción de obras públicas necesarias para el desarrollo productivo? Una tarea que, obviamente como toda actividad del Estado, está algo relacionada pero que son radicalmente diferentes, pues, si esto fuera una institución deberíamos preocupar-nos. Pues cómo un funcionario que contrata obras públicas va a la vez estar contratando estos temas de estos gru-pos sociales, habría una complejidad. Pues por eso existe el gobierno autónomo; habrá instituciones dentro de este gobierno especializadas en las temáticas que le toquen afrontar, instituciones especializadas en salud, en mujer, en


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producción, que puedan prestar asistencia técnica a los em-prendedores, una infinidad de instituciones que aseguren que ese departamento cumpla sus competencias de una manera adecuada.

Estas instituciones deberán agruparse a la cabeza de al-guien, unos secretarios departamentales o ya se verá qué nombre se le decide poner en el Estatuto, lo que se esti-la por el momento son Secretarios Departamentales. Cada uno de éstos será responsable de la política pública en su rubro y –si cabe la analogía- serán como los ministros de nuestro nivel central, pues este, el nivel central, era un go-bierno al igual que ahora es un gobierno el departamento. Entonces, hay un ministro responsable de obras públicas pues es el responsable de las obras públicas en el país. En el gobierno autónomo departamental en el que hay también muchas competencias relacionadas a obras públicas habrá un secretario departamental de obras públicas, éste será encargado de obras públicas en este territorio departamen-tal dentro de las competencias departamentales. Conside-rando, por ejemplo, que este secretario de obras públicas puede tener bajo su dependencia algunas instituciones des-centralizadas como el Servicio Departamental de Caminos o alguna empresa que se decida crear sobre el rubro de las obras públicas en el departamento.

Esto nos implica una reingeniería de ver la gestión pública departamental engarzándose poco a poco en ramo y llegan-do a unas cabezas pequeñas llamadas secretarios departa-mentales, que cuando se junten harán un gabinete depar-tamental y preguntarán a la máxima autoridad política del departamento sobre el destino de las políticas públicas en este territorio, esa máxima autoridad política será el go-bernador o gobernadora. Esta reunión, este gabinete será el que tome las decisiones de política pública y cuando el gobernador instruya a sus secretarios algo, éstos a su vez podrán instruir bajo las directrices que dio el gobernador al resto de las MAE que están por debajo de él, al resto de las instituciones descentralizadas que se puedan crear dentro de un gobierno autónomo departamental.

¿Cuál es la figura de este vicegobernador que nos ha puesto la Ley Marco que es posible de ser creado mediante Es-tatuto Autonómico Departamental? Una de las principales funciones del vicegobernador será la de sustituir al gober-


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nador o gobernadora en caso de una suplencia. La figura del vicegobernador o vicegobernadora nos ayuda mucho en la lógica de órganos de gobierno, de separación de órganos. ¿Por qué? Porque uno tiene un órgano ejecutivo encargado de las contrataciones, de la ejecución, de toda la actividad administrativa y tiene una asamblea departamental encar-gada de la legislación y la fiscalización ¿de qué?, de las obras que hace este otro órgano. Si no se establece en el estatuto la figura de un vicegobernador lo que pasará es que cuando el gobernador viaje o se ausente, sin importar la razón y esté vacante ese cargo y se necesite llenarlo en una ausencia temporal entrará este señor que es encarga-do de fiscalizarlo y comenzará a hacer gestión. Y cuando vuelve el vicegobernador, éste tendrá que volver a su rol de fiscalizador.

La pregunta que nos sale de inmediato es ¿Y qué va a pasar acá? ¿El fiscalizador ha ejecutado y ahora tiene que volver a fiscalizar? ¿No va a ser juez y parte simultáneamente? ¿No puede haber algunos problemas de estabilidad dentro del departamento porque hay algún asambleísta que sabiendo que si este gobernador es retirado, él asume, pueda gene-rar unos procesos algo extraños de desestabilización dentro del departamento? Eso es posible, eso se puede dar. Por eso es que la Ley Marco insertó esta figura del vicegobernador: crear una posibilidad real, una posibilidad jurídica de que cuando el gobernador se ausenta entre una figura electa en fórmula única con él a suplirlo, lo que pasa con nuestro Presidente y Vicepresidente del Estado. Esto lo que permite es mantener la línea de gestión pública porque se pueden dar algunos extremos ya casi rozando en lo ridículo. Algún asambleísta que sea opositor a este gobernador que entre en su suplencia y decida despedir a todo el personal; tiene las atribuciones, ha sido elegido, si lo hace puede generar un daño a la administración pública departamental. Por eso se pensó en este vicegobernador, una figura que nos permi-te una real separación de órganos y funciones, consideran-do principalmente que este departamento tiene que ir ge-nerando una institucionalidad. No obstante, los gobiernos autónomos departamentales junto con su ciudadanía en la elaboración del Estatuto decidirán realmente si es adecuado poner un vicegobernador o, si en su caso y prevén algunas figuras que le permitan controlar los juegos de poder entre los dos órganos, no establecerlo.


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La separación de órganos no es una casualidad, no es el in-vento de alguien que se le ocurre y dice “bueno, tienen que ser dos porque son dos nombres diferentes y hay que se-pararlos”. La separación de órganos está basada en muchos fundamentos constitucionales, en muchos fundamentos de Estado; se deben separar los órganos para que haya una gestión política pública adecuada para que no existan –de-cían los autores- algunos tiranismos dentro de la gestión de lo público. Y es así que el Órgano Ejecutivo y la Asamblea Departamental están separados en base a sus funciones, las cuales aseguran una igualdad y complementariedad entre ambos órganos. Tenemos un Órgano ejecutivo que tiene la facultad reglamentaria, ¿reglamentaria de qué? De las leyes que tiene la Asamblea Departamental, la facultad legislativa.

Si vemos las facultades que le ha otorgado la Constitución Política del Estado a los órganos del gobierno autónomo departamental nos daremos cuenta de que son facultades que están pareadas. Tenemos por una parte una facultad legislativa y tenemos por otra una facultad reglamentaria. Tenemos una facultad ejecutiva en el Órgano Ejecutivo y el Legislativo tiene su facultad fiscalizadora. Estas cuatro facultades son las que nos establece el artículo 272 de la CPE, pero si leemos en su totalidad la Constitución encon-traremos que al Concejo Municipal, a la Asamblea Departa-mental o a cualquier otro órgano deliberativo de los entes autónomos se les dio otra facultad y ésta es la deliberativa. La facultad deliberativa, no obstante, es una facultad que está íntimamente relacionada con la facultad legislativa y fiscalizadora, pues, las asambleas para hacer actos de le-gislación y actos de fiscalización utilizan la deliberación en-tre ellos. Al ser un cuerpo colegiado utilizan esta facultad y se plasma en legislación o fiscalización.

Con esto volvemos a hacer una pausa para recapitular los contenidos avanzados hasta el momento.

Los puntos más importantes de este sector del curso son:

La figura del Vicegobernador que ayuda a comprender la lógica de separación de órganos.

Una de las principales funciones del Vicegobernador será la de sustituir al Gobernador cuando este no esté en su cargo cumpliendo sus funciones.


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Los Órganos Ejecutivos y Asambleas Departamentales es-tán separados en base a sus funciones, asegurando igual-dad y complementariedad entre ambos. Daniel Agustín Viscarra Morales:

Y ahora sí, continuamos para complementar y aterrizar una vez más estos contenidos respecto a los gobiernos autóno-mos departamentales y su organización. Como decíamos los órganos están separados en base, principalmente, a las funciones, a las facultades que en ellos están: la facultad reglamentaria y ejecutiva en el órgano ejecutivo y las fa-cultades fiscalizadora y legislativa en la asamblea departa-mental. Como decíamos hay una estrecha relación en cada uno de estos grupos de facultades que ha reconocido la CPE y, vuelvo a recalcar, no sólo es nuestra Constitución, esto se basa en un conocimiento del mundo entero, es un conocimiento ya de la humanidad esto de separar órganos en base a funciones para que haya un peso y contrapeso de la actividad pública. Ahora que hemos creado gobiernos en los niveles autonómicos pues también hay que aplicar las teorías de separación y complementación de pesos y contrapesos de los órganos no sólo en el nivel central, que es un gobierno, también hay que aplicarlos en los gobiernos autonómicos departamentales.

La interrelación entre la facultad legislativa y reglamentaria es la primera que vamos a tocar en este punto. La facultad legislativa y la facultad reglamentaria, ambas, buscan nor-mar y lo que buscan normar es una de las competencias, ¿qué pasa? Se legisla y se reglamenta una competencia. ¿Qué nos quiere decir esto? Por ejemplo, en esa compe-tencia que nos dice Crear empresas departamentales habrá primero una ley proveniente de esa asamblea departamen-tal que nos diga los criterios bajo los cuales se van a crear estas empresas departamentales y habrá un reglamento emanado del órgano ejecutivo que aterrizará los criterios. Lo correcto es que quien ejecuta reglamente, porque quien ejecuta sabe qué capacidades institucionales, económicas, reales tiene para cumplir algo. Una ley departamental, por ejemplo, podría decirnos y sería malo que lo diga, que se van a crear 30 empresas cuando en verdad no hay eco-nomía para crear las 30, no hay ni el capital, ni siquiera los productos que puedan ser explotados para crear estas 30 empresas. La ley lo que tiene que hacer es darnos un


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parámetro más amplio y ser el reglamento el que acentúe cómo se van a recolectar recursos, cosas, para ejecutar la competencia.

Quizás podríamos ir a un ejemplo más simple respecto a esto que es la legislación y la reglamentación y vamos a tener que, tal vez por un poco de mea culpa, hacernos a un ejemplo municipal: la competencia de aseo urbano. Podrá salir una ley municipal que nos diga Todos tienen derecho al recojo de basura, pero ineluctablemente tiene que salir un reglamento de ese órgano ejecutivo que nos diga qué días va a recoger basura, qué días en un barrio, qué días en el otro y hacer que esa administradora, esa empresa encargada de recolectar basura pase esos días: cumplir el reglamento. Ese reglamento entonces es asentar una le-gislación, una ley que crea derechos, que crea obligaciones a la realidad fáctica, a lo que realmente existe, lo que se puede cumplir. Y ese reglamento deberá ser cumplido por esos servidores de ese gobierno autónomo. Como decimos, estas facultades, la legislativa y la reglamentaria, ambas buscan normar. Entonces, si comprendemos que ambas norman y pensaríamos que la competencia es un bloque cerrado, una siempre será inversamente proporcional a la otra: si se legisla poco, se reglamenta mucho [y] si se legis-la mucho, se reglamenta poco. Son siempre inversamente proporcionales porque ambas normas cierran un solo tipo de facultad.

No es del todo adecuado normar una competencia medi-ante legislación; no se pueden sacar, y no sería adecuado, sólo leyes respecto a una competencia porque estamos invadiendo el rol reglamentario del otro órgano. Pero en ningún caso es recomendable normar todo por reglamento, eso también vulnera el ordenamiento jurídico constitucio-nal y de la Ley Marco pues implicaría robar, que el órgano ejecutivo se haga de las facultades que les corresponden al legislativo. Es importante que haya un orden respecto a que se legisla primero, se reglamenta y se ejecuta. Obviamente cabe aclarar que dentro de una competencia no sólo va a salir una ley, pueden salir varias, el campo de legislación es suficiente para que salgan dos o tres leyes respecto a una competencia, tomando en cuenta que la competencia es un grupo bastante amplio.

A continuación vamos a aterrizar un poco más esto que de-


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cíamos de la facultad legislativa y la facultad reglamentaria. Es esto que les decía que esto es inversamente proporcio-nal al otro. Se puede legislar y agotar todo lo normado o se puede normar una parte y reglamentar lo otro; si legislas la mitad de la competencia te queda reglamentar la otra mitad, si normas mediante ley sólo una partecita pequeña, ínfima, de la competencia te quedará hacer un gran desa-rrollo normativo mediante reglamentos a la competencia. Debemos ser claros en cuanto esto no es una ciencia exacta y no se puede decir a mano alzada desde un escritorio has-ta dónde se debe legislar y desde dónde se debe reglamen-tar, porque cada competencia es absolutamente diferente.

Pero hay criterios básicos que nos van a permitir saber hasta dónde es bueno legislar y desde dónde es bueno reglamen-tar. Un criterio básico es que los derechos y las obligaciones del ciudadano sólo pueden ser afectados por leyes. Enton-ces, cuando queramos crear derechos o crear obligaciones para un ciudadano debemos asistir a la Asamblea Departa-mental para ésta sea la que cree estas obligaciones, ¿por qué? Esto es por una razón de democracia, el Órgano Eje-cutivo es representante de la mayoría y eso es correcto y es bueno. Pero la asamblea departamental es representante del total de la población. Entonces, si la población en gene-ral va a ser afectada en sus derechos y obligaciones tiene que ser una norma emanada de este cuerpo colegiado la que nos diga, que determine, cuál será esta decisión. Otro de los criterios básicos para saber hasta dónde legislar y re-glamentar es un criterio un poco más simple y deducible, el caso es la facilidad de modificar una norma. Cuando vamos a establecer algo que va a ser modificado con el tiempo, cosas circunstanciales, eso se tiene que ir a reglamento mientras que el cuerpo fuerte normativo se queda en ley.

Normalmente los procedimientos se van a reglamento, los procedimientos que nos permitan concretizar algo estable-cido en la norma pero no siempre es así. Y citando a un catedrático que tenía “casi nunca es siempre” y en este caso casi nunca es siempre; hay reglamentos, hay cosas procedimentales que no se van a reglamento, se van a le-yes. Porque, como decíamos antes, afectan derechos del ciudadano y ejemplos puede haber muchos, procedimiento penal, procedimiento civil. A pesar de ser procedimientos y cosas que aparentemente podrían cambiar y no serían correctos llevarlos a la ley, tienen que ir por ley, ¿por qué?


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Porque afectan derechos de ciudadanos. En los países en los cuales hay normativa muy desarrollada respecto al pro-cedimiento de expropiación también el procedimiento ex-propiatorio que es una actividad netamente administrativa se encuentra en leyes, ¿por qué? Porque es correcto. Ese procedimiento que me afecta en mi propiedad tiene que ha-ber sido determinado en mi asamblea y tiene que decirme cómo es que ese órgano ejecutivo puede privarme de mi derecho propietario y cómo me resarcirá. Estos son algunos de los criterios que deberíamos tener en cuenta al momen-to de normar una competencia.

Existen, como decíamos, dos pares, dos parejas de facul-tades: legislativa o Asamblea Departamental (legisla), Ór-gano Ejecutivo (reglamenta). La otra pareja que nos falta ver dentro de estas facultades es: Asamblea Departamental (fiscaliza), Órgano Ejecutivo (ejecuta). Y éstas también es-tán pareadas. La fiscalización recae principalmente, aun-que no exclusivamente, en la facultad ejecutiva; se fiscali-za aquello que el gobernador con todo el Órgano Ejecutivo está realizando. Las facultades fiscalizadoras, no obstante, deben ser muy bien estudiadas y eso lo vamos a ampliar en el siguiente curso que tomaremos conmigo dentro de este módulo, haremos una mayor exposición de qué realmente significa la fiscalización. No obstante debemos ir adelantan-do algunos criterios, la fiscalización que ejercen las Asam-bleas Departamentales es una fiscalización que conforme a toda la ciencia jurídica y política que vigila los gobiernos es una fiscalización política. Innumerables son los autores que se han referido a los roles de fiscalización que tiene un parlamento o una asamblea. Aquel órgano colegiado, aquel órgano conformado por los representantes de todos que debe controlar al órgano que representa a la mayoría. Como hacer una vigilia entre los intereses de la colectividad y los intereses de la mayoría que también tiene derechos y tiene en razón a su posición política facultad para hacerlos valer. El eterno baile entre estos dos órganos, este rol de la democracia.

La fiscalización política que va a ejercer la asamblea de-partamental jamás, pero jamás, puede parar la actividad ejecutiva, la facultad ejecutiva del gobierno, esto no es co-rrecto que se dé. Pues la actividad ejecutiva de la asam-blea departamental implica que mediante ellos, mediante esta actividad, se están realizando obras públicas, se están


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prestando servicios básicos muchas veces. Y no por razones políticas se va a perjudicar al ciudadano. La fiscalización debe estar desde un punto que no vulnere la facultad del ejecutivo.

Vamos a seguir avanzando este tema de la fiscalización en el siguiente curso, agradecerles por su atención y esperar-los muy gratamente en la siguiente oportunidad, gracias.

En este último sector del curso se ha hablado de:

El Gobierno Departamental Autónomo tiene las facul-tades legislativa, deliberativa y fiscalizadora que son ejercidas por la Asamblea Departamental. Además de las facultades reglamentarias y ejecutiva que son ejercidas por el Órgano Ejecutivo.

Existen criterios básicos que nos permiten saber has-ta dónde es bueno legislar y hasta dónde reglamen-tar. Algunos de éstos parten de que los derechos y obligaciones del ciudadano sólo pueden ser afecta-dos por leyes, la facilidad de modificar una norma, algo que será complementado con el tiempo, cosas circunstanciales se van a reglamento y el cuerpo fuerte y normativo se queda en la ley.

Es importante aclarar que no todos los procedimien-tos se van a reglamento, hay otros que tienen que irse a legislación porque afectan a los derechos de los ciudadanos, por ejemplo los derechos penales, pro-cesos civiles, deben ir por la ley porque afectan los derechos de los ciudadanos.


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Curso 3

AutonomíaDepartamental (2ª parte)Daniel Agustín Viscarra Morales


Saludarlos nuevamente en nuestro curso de Tele educa-ción sobre gobiernos autónomos departamentales dentro de este módulo que es Autonomía Departamental. Como veíamos en el anterior curso es radical esta transformación que ha existido a partir de la Constitución Política del Esta-do y la Ley Marco de Autonomías. Quizás una de las refor-mas más estructurales que realizó la Constitución ha sido el instaurar y cambiar nuestro Estado, de un Estado unitario y central clásico, a un Estado Autonómico. Y debemos ser cla-ros, antes el gobierno estaba en el nivel central de Estado, estaba en La Paz; ese era el gobierno y la única entidad con poder político que existía. Al descentralizar administrativa y políticamente hemos llevado la actividad política, la admi-nistración, también a los departamentos, a los municipios, a las autonomías regionales y a las autonomías indígena originario campesinas.

No se ha descentralizado el Órgano Ejecutivo, como pasaba antes, no se descentralizó el Órgano Ejecutivo. Se descen-tralizó, también, la Asamblea Legislativa Plurinacional, es decir el Órgano Legislativo. Ahora la Asamblea Legislativa Plurinacional no legisla sobre todo, como era antes de esta nuestra Constitución, ahora se ha visto restringida en su espacio legislativo; ahora legisla exclusivamente sobre sus competencias privativas, las concurrentes, las compartidas y sus exclusivas. Mientras que el gobierno autónomo depar-tamental también ya tiene su rango legislativo y así mismo el municipio. Al haber habido esta descentralización de los dos órganos, ejecutivo y legislativo, y quedándose eviden-temente, eso hay que aclararlo para que no haya error ni ninguna interpretación rara, el Órgano Electoral y el Órga-


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no Judicial se han quedado dentro del nivel central del Esta-do. Eso es algo habitual, no hay que preocuparse ni hay que pensar “ah no, vamos a llegar a hacer una descentralización también de esos órganos”, eso no sucede normalmente. Los Estados no descentralizan eso pues son órganos que per se no requieren mayor descentralización; el Órgano Electoral funciona sólo cuando hay espacios electorales y el Órgano Judicial ya ha sufrido una forma de descentralización des-de siempre. Como me dirán “pues claro con sus jueces de instrucción, sus jueces de partido, sus jueces en provincia”, era un órgano que ya estaba difundido ya en todo el territo-rio patrio, con errores, con todo lo que se puede decir pero ya con unos principios de descentralización. No pasaba lo mismo con el Órgano Ejecutivo ni el Órgano Legislativo, pues la Asamblea estaba en La Paz y el órgano Ejecutivo también en La Paz. Era una imperiosa necesidad del res-to de los ciudadanos de decidir en su jurisdicción ciertos asuntos de vida política. Esto es lo que nos llevó a hacer la separación de órganos y ver facultades separadas dentro del gobierno autónomo departamental, municipal, regional, que consta de dos órganos.

La fiscalización, como decíamos, es el punto que vamos a asentar en estos primeros quince minutos. ¿Qué debemos entender por fiscalización de la Asamblea Departamental frente al Órgano Ejecutivo Departamental? ¿Qué vamos a entender por esta acción? ¿Dónde comenzamos a fiscali-zar? ¿Dónde vamos a trancar al gobernador? ¿En qué mo-mento puede haber distorsiones de la democracia? ¿En qué momento puede haber fiscalizaciones demasiado agresivas que puedan perjudicar a la gestión pública? Tenemos que discernir bien esta situación. Esta fiscalización que hacen los asambleístas es una fiscalización delegada, es una fisca-lización que cabe primero al ciudadano pero que a través del voto la delega al asambleísta. Ya en los Estados modernos se piensa que uno de los principales roles, sino el principal, de cualquier asamblea general, o de una entidad autóno-ma, es la fiscalización. Es muy interesante lo que nos pone el autor, nos dice que el rol, la facultad de fiscalización, parece que es primordial incluso que la facultad legislativa. Ahí yo haría algunas aclaraciones, no creo que una está en-cima de otra definitivamente y una es la superior y la otra la inferior; sin duda que las dos son importantes y sin una de esas no podría funcionar un gobierno autónomo. No se le


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puede quitar importancia. Pero, si analizamos un poco más despacio y queremos encontrar un sentido a lo que nos dijo el autor quizás habría que darle razón. ¿En qué sentido? To-das las asambleas tienen un campo legislativo que en algún momento debido a la constante emisión de leyes pueden llegar a completar. Obviamente que en el transcurso será necesario modificar una ley, abrogarla, derogar una parte o dictar una nueva. Habrá algunas modificaciones pero segu-ro que la cosecha normativa siempre va a ir bajando porque el campo se va a ir llenando, en cambio la actividad de fis-calización es eterna, la Asamblea Departamental fiscalizará durante todo el tiempo al Órgano Ejecutivo, siempre habrá en qué fiscalizarlo. Porque el Órgano Ejecutivo siempre irá ejecutando y eso deberá ser fiscalizado.

Sigamos en este texto que en el Ministerio de Autonomías fue tomado como un texto bastante interesante. Este autor nos plantea además de que si bien otros órganos, otras instituciones ya realizan otro tipo de fiscalización, la fiscali-zación de las asambleas es de carácter totalmente diferen-te al del resto, ¿por qué? Porque esta es una fiscalización política, una fiscalización que rige el sentido de política pú-blica y de política también en el ámbito del cruce de ideas diferentes. Nos dice que el rol que cumple esta fiscalización política es el de que los órganos ejecutivos no se desvíen de su rol institucional, que el Órgano Ejecutivo realice y plasme la política pública. ¿De qué nos sirve esta facultad fiscalizadora? Y preguntémonos, pongámonos algunas inte-rrogantes. Tengo una Asamblea Departamental, tengo un control social, tengo una Contraloría General del Estado, tengo unas organizaciones que también hacen una fiscali-zación sectorial, las superintendencias.

Parece que hay cuatro tipos de fiscalización en nuestro ac-tual ordenamiento jurídico. ¿Será posible que todas estas cuatro (aparentemente instituciones) hagan el mismo rol de fiscalización? Parece que esto no sería correcto, parece que cada uno de estos entes encargados de fiscalización debe encargarse de controlar algo en determinado. El control gu-bernamental propio de la Contraloría General del Estado y de las Unidades de Auditoría es un control gubernamental dedicado a revisar si se han cumplido normas, si no se han cumplido, sancionar en caso de que eso pase. Dictámenes de responsabilidad civil, pasar al Ministerio Público en caso


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de que haya una responsabilidad penal, encargar al res-ponsable de que haga la responsabilidad administrativa o encargarse esa Contraloría de hacer la responsabilidad eje-cutiva, ese es un tipo de fiscalización. Tenemos un control social que es el único, que además si vemos en el texto normativo constitucional, no tiene el rol de fiscalizador, sólo de controlador. Los otros en cambio, la Contraloría y todas las instituciones que nombrábamos, la Asamblea departa-mental, son controladores y fiscalizadores. El control so-cial, encargado de hacer más participativa la administración pública y de poder encarrilar los derroteros de la gestión pública teniendo un gran rol de poder ser iniciadores de un proceso de revocatoria de mandato. Después tenemos el control sectorial que como decimos es lo que eran las ex superintendencias ahora Autoridades de Fiscalización y te-nemos un grupo que es el control político, el propio de las asambleas departamentales, propio de la asamblea depar-tamental, propio de los concejos municipales. Este control político, ¿qué hará? Ver que la política pública siga y se maneje en un buen sentido, revisar indicadores, revisar si la gestión pública está yendo a buen lugar, si se ha reducido la pobreza en ese departamento, si las empresas son pro-ductivas, esa asamblea tiene que dedicarse a ver un campo más grande, más amplio, si se está cumpliendo el Plan de desarrollo departamental, si los acuerdos para ese plan de desarrollo departamental se están cumpliendo, si no hay estas desviaciones y si ve otro tipo de manejos dentro de este control político ve desviaciones administrativas estará obligada a denunciar.

En esta primera parte del Curso 3 sobre el Gobierno Auto-nómico Departamental se han abordado los siguientes as-pectos:

La fiscalización es delegado por el ciudadano al represen-tante asambleísta.

La fiscalización política está para denunciar corrupción o manejo extraño, debe remitir la denuncia ante las autori-dades correspondientes para no distorsionar las pruebas o equivocar el proceso.

El Control Social tiene el rol de controlar y hacer más parti-cipativa la administración pública, puede ser iniciador de un proceso de revocatoria de mandato.


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El Control sectorial se traduce en las Autoridades de Fisca-lización antes denominadas Superintendencias.

El Control político es propio de las Asambleas Departamen-tales, la Asamblea Plurinacional y Concejos Municipales.

Daniel Viscarra Morales:

Bien, continuamos con este nuestro curso respecto a los gobiernos autónomos departamentales y su estructura. Es-tamos viendo lo que es la fiscalización, que decíamos es po-lítica. Esta fiscalización que si bien es política que si bien va a revisar las políticas públicas de ver que se estén haciendo cosas en el departamento para mejorar la productividad, para mejorar la producción, para mejorar la calidad econó-mica, las condiciones de vida de los ciudadanos y ver estas cosas que son un poco más macro que tal vez la firmita del contrato y esta cosita, que ha ido el papel por acá por allá. A pesar de que sea esta fiscalización la que va a hacer la Asamblea Departamental también somos claros y enfáticos en que si esta Asamblea Departamental cuando está revi-sando estas cosas de política pública de un asunto más ma-cro, encuentra un mal manejo, una cosa medio dolosa, una firma que no está donde debe, está obligada a denunciar. Al ser servidores públicos están obligados a denunciar, estos asambleístas departamentales deben denunciar.

Y, ¿qué pasará con esa persona que no está cumpliendo bien sus labores y está teniendo un acto algo impropio? Pues habrá que remitirlo a un lugar diferente, al control que corresponde. Como decíamos: yo Asambleísta soy control político, tengo que denunciar esta actividad al control que corresponde; si es un manejo administrativo al control gu-bernamental, si tal vez es un incumplimiento en lo sectorial (como decir una falla en medio ambiente) tendré que avisar al organismo administrativo encargado de revisar estos te-mas de medio ambiente.

Vamos entrando ahora en lo que es la fiscalización política. ¿Cuáles son los mecanismos reconocidos en nuestra Cons-titución Política del Estado y ordenamiento jurídico vigente respecto a la fiscalización? Hemos encontrado ocho en nues-tro trabajo de investigación. Una forma de control político es la autorización, la segunda es la aprobación, la tercera es la ratificación, la cuarta es el informe escrito, sigue el informe


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oral, la sexta es la interpelación, la séptima es la censura y la octava es la investigación por comisión. Encontremos pri-mero y vamos trabajando estos tres términos que tenemos a continuación: autorizar, aprobar y ratificar. Parece que las palabras dijeran casi lo mismo pero si tienen tres palabras específicas en nuestro ordenamiento jurídico y separadas es por algo. Y si bien parece que es un poco lenguaje de solo nosotros los abogados es bueno que todos quienes estamos relacionados con la autonomía departamental los conozca-mos para cumplir bien nuestras funciones.

¿Qué es autorizar? Autorizar es otorgar un permiso previo a la realización de una actividad, es que la Asamblea Depar-tamental le da permiso al Órgano Ejecutivo para que realice algo que todavía no ha hecho. El ejemplo es el autorizar el viaje al gobernador por más de cierto tiempo. ¿Por qué? ¿Porque esto tiene que ser previo? Porque es evidente que tiene que ser así, porque ese gobernador no podría parar-se e irse y dejar el departamento sin que se sepa cómo se lo va a reemplazar o sin que la Asamblea esté informada, pues eso tiene que ser previo. Sin esa autorización, sin ese permiso previo, el gobernador no debería salir del departa-mento; él debería mantenerse en sus funciones hasta que se le autorice.

Otro de estos mecanismos de fiscalización política es el aprobar. El aprobar es dar por bien hecho algo que ya se ha realizado, algo que ya está hecho. Pero, es decir bien, “tú lo hiciste bien”. El caso concreto es el presupuesto. El pre-supuesto del departamento lo realiza el Órgano Ejecutivo y lo trabaja con todos sus técnicos, lo centraliza, calcula, realiza todo el trabajo que debe hacer, hace su presupuesto departamental. Pero viene la Asamblea y dice “Ah, sí, está bien hecho, a ver una revisada, te lo apruebo” y recién entra en validez. Eso es aprobar. Autorizar antes, aprobar después. A modo de ejemplo y para mostrar esto que les digo, en nuestro ordenamiento jurídico, en nuestra econo-mía jurídica hubo un caso bien concreto de esta autoriza-ción y aprobación. Nuestra anterior Constitución nos decía que los contratos petroleros eran autorizados y aprobados y los contratos que se firmaban en los gobiernos de “Goni”, “Tuto” y otros presidentes tuvieron que ser autorizados y aprobados. Se dijo que fueron autorizados por la Ley de Hi-drocarburos pero que les faltó aprobación y por eso fueron muchos contratos en fila a aprobación y podemos ver que


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hay un número de leyes continuo que son sólo aprobando contratos petroleros: autorizar antes, aprobar después. Y el Tribunal Constitucional falló en ese sentido reiteradamente; se autoriza antes, se aprueba después. Y cuando el Esta-tuto y la Constitución te dicen autorizar es que tienes que hacer el trabajo antes de que se realice la actividad, si te dicen aprobar es que lo tienes que hacer después y se debe ser rigurosamente cumplidor de estas estipulaciones.

Por último tenemos una ratificación. ¿Qué es ratificar? Es dar por bien hecha una negociación de convenios con otros gobiernos. Se ratifican los acuerdos intergubernativos en los gobiernos autónomos, en la Asamblea Plurinacional se ratifican en cambio los acuerdos internacionales. Los nego-cia el gobierno del nivel central, en el caso de los acuerdos internacionales, y pasan a la Asamblea para ser ratificados. En el gobierno autónomo departamental, cuando hay una negociación con los municipios, cuando hay una negocia-ción con una región autónoma o con una autonomía indíge-na originaria campesina, esa negociación entre gobiernos se la encara a través del órgano ejecutivo. Ahí él genera en su capacidad y ser el que sabe cuánto dinero hay, cuánta capacidad tenemos, él negociará los acuerdos de ese con-venio. Y, una vez negociado y suscrito entre las dos auto-ridades, el convenio pasará a las Asamblea Departamental para que el mismo sea ratificado y una vez sea ratificado por el Órgano Legislativo, deliberativo y fiscalizador del otro gobierno, entrará en vigencia.

El informe escrito, el informe oral, la interpelación y la cen-sura son cuatro mecanismos de fiscalización política que es-tán íntimamente relacionados, tienen procedimientos simi-lares. Un procedimiento de fiscalización a través de informe escrito puede comenzar con tu informe escrito, ir a la peti-ción de informe escrito propiamente dicho, enviar al Órgano Ejecutivo en qué quieres que te responda, una respuesta de ese Órgano Ejecutivo diciendo y respondiendo a los reque-rimientos y cuestionarios que hubo en ese informe escrito y esa respuesta puede ser calificada de dos maneras por esa asamblea que es el órgano fiscalizador, de una manera positiva, una respuesta satisfactoria con la cual se da fin al procedimiento de fiscalización. Comenzó con procedimiento de informe escrito y terminó con procedimiento de informe escrito. Ahora, hay otra posibilidad, que esa respuesta no sea satisfactoria. Si la respuesta no es satisfactoria nos po-


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demos ir a dos vías y por eso les digo que esto es un poco complicado, y esto ustedes, los gobiernos autónomos de-partamentales lo asentarán en sus estatutos autonómicos, en sus leyes de fiscalización o en sus reglamentos internos de asambleas departamentales. Pues hay reglamentos in-ternos que nos dicen que del informe escrito te puedes ir directo a la interpelación o tienes que ir obligatoriamente al informe oral. Eso lo tiene que establecer cada una de las normas de los gobiernos autónomos, cada normativa autonómica. Sigamos en el ejemplo, si no es satisfactoria te puedes ir al informe oral. Informe oral, respuesta frente al pleno en el Hemiciclo de esa autoridad; respuesta, si es satisfactoria se pone fin y terminó el informe oral. Si no es satisfactoria la respuesta, si no ha sido suficiente eso puede ser llevado a un procedimiento de interpelación. Y la inter-pelación de una autoridad puede tener dos fines: uno, que esa interpelación sea satisfactoria, caso en el que otra vez se pone fin al procedimiento y otra, que no sea satisfacto-ria, caso en que esa autoridad debe ser censurada.

Puede darse también dentro de estos procedimientos de fiscalización política que son en este caso los que estamos analizando en el momento, informe oral, informe escrito, interpelación, censura que el procedimiento comience di-rectamente con la petición de informe oral. Puede comen-zar con petición de informe oral, irse a la interpelación y posteriormente a la censura, puede darse ese procedimien-to. Y hay otro procedimiento que comienza directamente en la interpelación para que, dependiendo del resultado de esta interpelación, nos vayamos si es satisfactoria al fin del procedimiento de fiscalización o si es negativa a la interpe-lación. Debemos tener algunos criterios respecto a los infor-mes escritos, orales, interpelación y censura. Seamos cla-ros, mientras menos requisitos se requieren para la emisión de informes escritos se transparenta más la gestión política del gobierno autónomo. Es decir, para que los asambleístas emitan, o soliciten, informes escritos no deberíamos tener muchos requisitos porque esto no afecta mucho al procedi-miento ejecutivo del gobierno autónomo departamental. No causará perjuicio responder algunos informes que pueden ser necesarios dentro de la fiscalización política.

No obstante, ya cuando pasamos a un segundo nivel tam-bién debemos ser claros en decir que no es recomendable que los procedimientos para informe oral e interpelación


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sean tan abiertos, ¿por qué? Porque presentarse ante un informe oral o una interpelación demora el procedimiento, demora las facultades ejecutivas, demora el órgano eje-cutivo. Porque la autoridad responsable de hacer gestión pública en vez de hacer gestión pública está yendo todo el tiempo a la asamblea departamental. Tenemos que ser cla-ros en que una vez vencida la interpelación, la censura se puede dar. Según la Constitución Política del Estado, la cen-sura implica destitución de la autoridad que ha sido censu-rada, eso nos dice nuestra nueva Constitución. Entonces, la pregunta es ¿a quién se censura en el Gobierno Autónomo Departamental?, ¿se podrá censurar al gobernador? La res-puesta categórica es que no; la censura en el gobierno de-partamental, el informe escrito, el informe oral y todos los procedimientos de fiscalización no van al gobernador, van a sus ayudantes, a los secretarios departamentales y otras autoridades pero nunca al gobernador. Porque el goberna-dor al ser una autoridad política no puede ser censurada. Como pasa en nuestra Asamblea Plurinacional: la censura va a los Ministros de Estado, no al Presidente.

Habiendo analizado estos puntos es momento de ir nueva-mente a una recapitulación.

Los mecanismos de fiscalización y ordenanza jurídi-ca vigentes emanadas por la Constitución Política del Estado son:

1. Autorizar, 2. Aprobar, 3. Ratificar, 4. Informe es-crito, 5. Informe oral, 6. Interpelación, 7. Censura, 8. Investigación por comisión.

Autorizar es otorgar permiso previo a una actividad.

Aprobar es dar por bien hecha esa actividad.

Ratificar es dar por bien hecha una negociación ya es-tablecida con la autoridad. En caso de censura, ésta no se ejecuta directamente al gobernador sino a sus secretarios y colaboradores directos.

Daniel Viscarra Morales:

Continuamos. Habíamos visto esto de la fiscalización. He-mos revisado esto de los informes escritos, orales, interpe-


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lación, censura y habíamos dejado establecido que estos son mecanismos de fiscalización que se aplican a los funcio-narios dependientes del gobernador, no se aplican directa-mente al gobernador. Estas son revisiones a los secretarios departamentales que, como dijimos, son quienes deben llevar y dirigir la política pública en este nuevo gobierno autónomo departamental, esta reforma que trajo la Consti-tución Política, este remesón en el anterior Estado.

Ahora comencemos esto de las comisiones de investiga-ción, la última forma de control político que existe. Si bien estas comisiones de investigación no han sido muy utiliza-das en la economía jurídica boliviana, sí han existido algu-nas y muy famosas. Algunos ex presidentes han sido inves-tigados con estas comisiones de investigación.

¿Qué debemos decir de estas comisiones de investigación? Que son mecanismos de control político en los cuales los asambleístas, un grupo determinado, es designado por el pleno para conocer y llegar al fondo en cierto asunto. ¿Qué criterios deberíamos tener en cuanto respecto a estas co-misiones? Que, primero, éstas no deben realizar ningún tipo de control previo. Estas comisiones son más bien un control político posterior, como todo control político. Reali-zar un control previo chocaría con esa prohibición que dice que no puede haber ningún control previo en la ejecución. ¿Por qué? Porque si el órgano ejecutivo está trabajando en algo y todavía sigue en ese procedimiento, sigue en esa labor, mal podría venir ese asambleísta a decir “ah, no has cumplido”. ¿Por qué? Porque todavía tiene todo este tiem-po para terminar ese trabajo, se debe dejar que el órgano ejecutivo termine. Lo contrario podría significar paralizar las actividades del órgano ejecutivo. Segundo, recalcar esto de la fiscalización política. Estas comisiones realizan fisca-lización política. Si encuentran un documento, alguna cosa extraña que pueda hacernos pensar que hay incluso hasta corrupción o algún manejo extraño, lo que tiene que hacer esa comisión política es remitir antecedentes o poner en co-nocimiento a las autoridades sindicadas. Estas comisiones no se van a volver de por sí en un control gubernamental, ¿por qué? Porque para ser parte del control gubernamental, por ejemplo, hay muchos que son auditores, la Contraloría está llena de auditores, las unidades de auditoría de cada institución están llenas de auditores porque ellos saben cómo hacer este trabajo y parece que para ser asambleísta


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departamental no es requisito ser auditor. Entonces, hay que pasar esta documentación a la autoridad que corres-ponde, en especial a fin de no poder distorsionar la prueba o poder causar alguna cosa que luego permita que la au-toridad que estaba haciendo mal las cosas termine limpia por una chambonada de algún asambleísta departamental. Cada uno tiene que seguir en sus roles, hay un control gu-bernamental, hay un control político, hay un control secto-rial, hay un control social, cada uno tiene sus roles y tiene que cumplirlos a cabalidad para que el Estado tenga una buena maquinaria.

Terminado esto de la fiscalización es hora de que hablemos de la planificación, que también está un poco relacionada en la fiscalización política.

Existen dos instrumentos fuertes de la planificación, no los únicos, tenemos el Órgano Ejecutivo Departamental y ve-mos la elaboración del Plan de Desarrollo. El órgano eje-cutivo departamental es el encargado de elaborar el plan de desarrollo departamental. La Asamblea Departamental es la encargada de aprobar el plan de desarrollo departa-mental en el sentido que dijimos antes: aprobar luego de realizarlo. ¿Ven como todo se va engarzando y tenemos que manejarlo bien y con los términos correctos? El plan de desarrollo es aprobado por la asamblea.

Tenemos luego el presupuesto departamental, el presu-puesto general del departamento o del gobierno autónomo departamental. Ese presupuesto también es elaborado por el órgano ejecutivo y es aprobado una vez más por el ór-gano legislativo, deliberativo y fiscalizador que es la Asam-blea; lo elabora el Ejecutivo, lo aprueba la Asamblea. Aquí tenemos que tener mucho cuidado, el Presupuesto General del Estado es elaborado también por el Órgano Ejecutivo del nivel central, es consolidado en el Ministerio de Econo-mía y Finanzas Públicas, todas las instituciones se consoli-dan, todos los gobiernos autónomos y sale un consolidado y eso es enviado para la aprobación de la Asamblea Pluri-nacional. Pero la Constitución prevé que una vez pasado cierto tiempo después de que es enviado por el Ejecutivo y la Asamblea no se pronuncia, ese Presupuesto General del Estado es aprobado por fuerza de ley, eso decía nuestra anterior Constitución; la nueva Constitución nos dice “se da por aprobado”.


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Entonces, la Asamblea tiene un tiempo, si no aprueba el presupuesto se da por aprobado, eso pasa en la Asamblea Plurinacional. ¿Por qué pasa eso en la Asamblea Plurinacio-nal? Porque al año el Estado tiene que seguir andando y te-nemos que ya tener presupuesto, tenemos que tener parti-das presupuestadas para seguir ejecutando. Imagínense si no hubiera presupuesto al siguiente año porque, digamos, por una razón política esta asamblea plurinacional decide por “fregar” a un presidente, no aprobarle el presupuesto porque aquí hay más fuerzas políticas de oposición.

Eso no podría darse y por eso la Constitución prevé que esto se apruebe, se da por aprobado en el presu-puesto general del Estado. Similar situación es previsible que pueda darse en los gobiernos autónomos departamen-tales. Una vez que el órgano ejecutivo envíe el presupuesto departamental a la asamblea departamental, esta deberá tener un plazo predestinado y pre escrito en el presupuesto directo.

El Estatuto Departamental idealmente nos debería decir cuál es este tiempo en el que si la asamblea no se pronuncia se dé por aprobado. ¿Por qué? Porque no es descentralización administrativa, es descentralización administrativa y polí-tica. Puede haber fuerzas de oposición al gobernador que por razones, o por fregarlo, o porque no están de acuerdo con la política que está encabezando el gobernador decidan no aprobarlo. Pero ese gobernador bajo su responsabilidad tiene que seguir trabajando al siguiente año y tiene que se-guir el manejo presupuestario, esto pasa en el presupuesto. En el Plan de Desarrollo Departamental, como en el plan general de desarrollo del Estado, no existe ninguna de es-tas previsiones, las cosas se aprueban cuando la Asamblea está de acuerdo. No hay ningún plazo fatal. ¿Qué nos dice esto? El verdadero lugar de negociación política y de encon-trar un criterio y ruta departamental hacia el futuro es el Plan de Desarrollo Departamental. En ese momento todas las fuerzas políticas y todos los territorios, sean provincias, sean regiones que aglutina ese departamento tienen que pactar en el plan de desarrollo departamental. Pactar para ver cómo se va a invertir y en qué se va a invertir durante cinco años.

En este momento de pacto departamental se determina cuánto se va a dar a la provincia A el primer año, cuánto a


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la provincia B el segundo año, cuánto a la provincia C según cantidad de habitante, según necesidad de obras. Obvia-mente no se va a dar en recursos, lo que decimos es cuanto se va a invertir en esa provincia A, provincia B, provincia C. Este es el momento del gran pacto del departamento. Y, posteriormente, los presupuestos departamentales anuales tendrán que regirse a este plan de desarrollo departamen-tal. El plan de desarrollo departamental es en sí un conso-lidado de los cinco años de período y de plan de gobierno que tiene un gobierno autónomo departamental, cinco años de pacto, donde se decida qué se hará cada año para que todos en ese departamento estén de acuerdo con la reali-zación de las obras públicas. Y todo esto, ¿para qué? Toda esta organización de órganos, toda esta planificación, toda esta fiscalización ¿a qué nos debe conducir? A la finalidad por la cual la Constitución Política del Estado y la ley Marco de Autonomías han destinado el departamento, el Gobierno Autónomo Departamental.

El Gobierno Autónomo Departamental tiene por finalidad impulsar el desarrollo económico, productivo y social en su jurisdicción. No es casualidad que este gobierno autónomo departamental tenga alrededor de 22 competencias den-tro del artículo 300 de la Constitución Política del Estado que nos hablan justamente de desarrollo productivo. El go-bierno autónomo departamental es una entidad territorial creada desde el Proceso Constituyente que bajó hasta la Ley Marco para crear desarrollo productivo, para mejorar la calidad económica de los espacios territoriales. Eso que se trasunte obviamente a posteriori en mejores condiciones de vida, empleos más dignos.

El Gobierno Autónomo Departamental tiene otra competen-cia que es impulsar y mejorar las condiciones laborales. Y si vemos la Ley Marco, en uno de sus artículos nos dice “¿Cómo impulsas el desarrollo laboral? Pues mejorando las condiciones económicas, que haya más empresas que haya empresas departamentales, que haya más empleado-res que ofrezcan a los ciudadanos mejores posibilidades de trabajo”. [A partir] de tener un gobierno autónomo depar-tamental ceñido, bien estructurado, con dos órganos, con varias instituciones que hagan política pública, con asam-bleístas que sean fiscalizadores de ese gobernador y sus secretarios departamentales, con que se creen realmente gobiernos bien institucionalizados mucho de ese trabajo


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lo podemos lograr: el Estatuto Autonómico, la Asamblea Departamental y el proceso autonómico se encaminarán al objetivo por el cual se creó la autonomía. La autonomía se ha creado para mejorar las condiciones de vida de los ciu-dadanos. Si creáramos autonomía que encima puede llegar a costar más platita para que las condiciones de vida sean las mismas o sean peores nos serviría de nada. Tenemos que estructurar bien nuestros gobiernos, tenemos que es-tructurar bien nuestras facultades, tenemos que estructurar bien nuestra política pública, tenemos que hacer bien nues-tro [Plan de Desarrollo Departamental] PDD para que este proceso autonómico lleve a buenos resultados y tengamos mejor atendidos a nuestros ciudadanos y haya procesos mejores para el país.

Muchas gracias por su tiempo de participación.

Las Comisiones de Investigación son mecanismos de con-trol político.

Se tiene dos instrumentos de planificación:Órgano Ejecutivo Departamental.Plan de Desarrollo Departamental (PDD).

El Presupuesto General del Departamento debe ser elabo-rado por el Órgano Ejecutivo y aprobado por la Asamblea. Si no es aprobado en determinado tiempo, el Ejecutivo lo da por aprobado. El PDD se aprueba cuando la Asamblea está de acuerdo, éste es el espacio de negociación política para encontrar un criterio y ruta departamental.

Curso 4

Régimen EconómicoFinanciero

Roberto Ignacio Ríos Sanjinés

Roberto Ignacio Ríos Sanjinés:

Bienvenidos al Programa de Tele educación “Construyendo un nuevo Estado”. A continuación expondré el régimen eco-nómico financiero establecido en la Ley Marco de Autono-mías y Descentralización en el marco de la autonomía de-partamental. Este curso ha sido elaborado en colaboración con el Ministerio de Autonomías.

A partir de la aprobación, y posterior promulgación de la nueva Constitución Política del Estado, el modelo de Estado establece que Bolivia se constituye en un Estado unitario, social, de derecho, comunitario, libre, independiente, so-berano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, esto establecido en el artículo 1 de nuestra Carta Magna.

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, por man-dato constitucional, establece que regulará el procedimien-to para la elaboración de Cartas Orgánicas en el caso de los municipios y Estatutos Autonómicos en el caso de los departamentos, la transferencia y delegación competencial del nivel central a las entidades territoriales autónomas, o entre éstas, el Régimen Económico Financiero y la coor-dinación entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas. Esto establecido en el artículo 271 de la Constitución Política del Estado.

Un aspecto importante, el cual debe ser señalado, es el relativo al ámbito de aplicación de la Ley Marco de Autono-mías y Descentralización, el cual incluye a los órganos del nivel central del Estado y a las entidades territoriales au-


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tónomas. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización en sus principios define un aspecto relativo a la coordina-ción que es la relación armónica entre el nivel central del Estado y los gobiernos autónomos como base fundamental que sostiene el régimen de autonomías. Esta coordinación se tiene entender como una relación armónica que existe entre el nivel central del Estado y los entes territoriales autónomos.

En lo que respecta a la administración de las unidades te-rritoriales, el concepto de descentralización administrativa se define como una transferencia de competencias de un órgano público a una institución de la misma administración sobre la que ejerce tuición.

La definición de autonomías establecida en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización nos indica que la autonomía es la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territo-rial autónoma que implica la igualdad jerárquica o de rango constitucional entre el nivel central y las entidades territo-riales autónomas y entre éstas. En el título sexto de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización se encuentra el referido al régimen económico y financiero que en su con-tenido y análisis de los articulados tiene directa relación con el concepto que implica la autonomía que es la facultad de administrar sus recursos propios [e] implícitamente esta fa-cultad no sólo nos indica la administración de nuestros recur-sos sino la generación de estos recursos propios y [su] uso y destino, legislar y fiscalizar en el ámbito de su jurisdicción.

El objetivo establecido en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización del Régimen Económico Financiero en el artículo 101 es el de regular la asignación de recursos a las entidades territoriales autónomas y las facultades para su administración, esto en desmedro del ejercicio y cumpli-miento de sus competencias con recursos asignados en sus presupuestos institucionales. Los lineamientos que estable-ce el Régimen Económico y Financiero se encuentran den-tro de la visión de planificación fiscal financiera de mediano y largo plazo al incluir aspectos relativos a la sostenibilidad financiera. Esta sostenibilidad financiera referida a la sufi-ciencia económica que deben lograr las entidades territoria-les autónomas, a garantizar la ejecución de sus programas, planes y proyectos desde su inicio hasta su finalización y su operacionalización.


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Otro principio es el referido a la autonomía económica fi-nanciera para decidir el uso y destino de sus recursos y la administración de éstos. La distribución equitativa de los recursos para el financiamiento de sus competencias. Otro principio muy importante es el de lealtad institucional en aspectos relativos a medidas que puedan afectar o tener impacto sobre los recursos de las entidades territoriales au-tónomas.

El Régimen Económico Financiero desarrolla la capacidad de las autonomías departamentales de crear y administrar impuestos, tasas y patentes en el ámbito de su jurisdicción. Cabe aclarar en este punto que es muy importante en lo relativo a la creación de impuestos que los hechos impo-nibles de éstos no pueden ser análogos a los impuestos nacionales o a otros impuestos de otros gobiernos como es en el caso del RC-IVA. El RC-IVA es un impuesto en el cual el encargado de la recaudación es el nivel central del Estado a través del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) y el Gobierno Autónomo Departamental no podría crear un impuesto similar. En el marco de la gestión presupuesta-ria y responsabilidad fiscal, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización basa sus articulados en disposiciones legales las cuales deben ser emitidas por el nivel central del Estado y aprobadas por la Asamblea Legislativa Plu-rinacional, como es el caso del Marco Regulatorio del la Gestión Pública, el sistema oficial de información fiscal, la articulación de la planificación con los presupuestos de las entidades territoriales autónomas el cual establece que el proceso presupuestario está sujeto a disposiciones legales vigentes. Éste está supeditado a las directrices y el clasifi-cador presupuestario relativo a la sostenibilidad financiera, a la distribución y financiamiento de la inversión pública y mantener sus recursos en cuentas fiscales autorizadas por el Órgano Ejecutivo del nivel central del Estado.

En concordancia con lo establecido en el numeral 9 del ca-pítulo referido a la gestión presupuestaria y responsabilidad fiscal de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, se dispone que los gobiernos autónomos tienen la obligación de presentar a las instancias delegadas por el órgano ejecu-tivo del nivel central, en este caso el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, lo relativo al tema fiscal financiero, in-formación del Plan Operativo Anual y del presupuesto ins-titucional aprobados por las instancias correspondientes, la


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ejecución presupuestaria mensual, los estados financieros de cada gestión y la información de evaluación física y fi-nanciera y otra relacionada a la gestión institucional.

En relación a la sostenibilidad fiscal financiera, los presu-puestos institucionales de las entidades territoriales autó-nomas deben ser aprobados según el principio de equilibrio fiscal. El principio de equilibrio fiscal determina que los re-cursos tienen que ser igual a los gastos y sujetarse éstos a los límites fiscales concordantes con el marco fiscal de mediano plazo elaborado por el Ministerio responsable de las finanzas públicas. Las asambleas legislativas departa-mentales son las responsables de fiscalizar el cumplimiento de los objetivos, metas y resultados de gestión, además de ello son responsables de fiscalizar el destino de los recursos públicos en el marco de la responsabilidad y sostenibilidad fiscal establecidas en disposiciones legales del nivel central del Estado.

En el artículo 103 de la Ley Marco de Autonomías y Des-centralización se establece los recursos de las entidades territoriales autónomas. Tenemos los recursos tributarios, los recursos no tributarios, y otros recursos. Dentro de los recursos tributarios tenemos las contribuciones especiales, los impuestos, las tasas y las patentes. Las contribucio-nes especiales son para mejoramiento. Éstas pueden ser en dinero, prestaciones personales o en especie, esto en concordancia con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización. La definición de contribución especial nos indica que son tributos cuya obligación tiene como hecho generador o be-neficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades estatales y cuyo producto no debe tener destino ajeno a la financiación de dichas obras o actividades. Un ejemplo es lo conocido como la acción comunal que se ela-bora en los municipios, en los departamentos. El impuesto es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación prevista por ley independientemente de toda actividad estatal relativa al contribuyente. Generalmente los impuestos son pagos pecuniarios que se realizan sin contraprestación alguna. El ejemplo que les puedo dar es el Impuesto al Valor Agregado en el cual alícuota que se es-tablece es del 13%. Otros recursos tributarios son las tasas que se definen como la contraprestación que una persona paga por el derecho a la utilización de un servicio, este pago


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es voluntario y está supeditado sólo por la necesidad del usuario de acceder al servicio. Los recursos obtenidos me-diante el cobro de tasas están destinados exclusivamente al financiamiento del servicio por lo que su nivel refleja el costo del mismo. Un ejemplo de una tasa son las tasas de alumbrado público que pagamos los habitantes.

Otros recursos tributarios son los provenientes de las pa-tentes y son los que se originan por la explotación forestal, petrolera, minera y otras provenientes de la explotación de los recursos naturales, así como los percibidos de personas jurídicas establecidos en la normativa vigente.

También tenemos a los recursos no tributarios que son la venta de bienes y servicios y los legados y donaciones si-milares. La venta de bienes y servicios son los ingresos percibidos por cobro de importes de formularios impresos y otros para registro, autorizaciones, alquiler de edificios, maquinaria y otros, estos son propiamente los recursos que captan las entidades públicas, en este caso las entida-des territoriales autónomas. Los legados son una forma de transmitir bienes y derechos tras la extinción de la perso-na tras su muerte. Tenemos los recursos provenientes por donaciones que son transferencias no obligatorias, estas pueden ser corrientes o de capital recibidas por una unidad de gobierno y provenientes de otras unidades del gobierno o de un gobierno internacional. Las donaciones se clasifi-can primero por tipo de unidad que efectúa la donación y luego según se trate de una donación ya sea corriente o de capital. El empréstito son los créditos o préstamos que toman las entidades territoriales autónomas mediante la emisión de letras, títulos, valores y otros. También tenemos los préstamos externos y los préstamos internos, esto en lo concerniente a los recursos de las entidades territoriales autónomas.

De acuerdo a la nueva ley de autonomías en el artículo 6º cada departamento tiene la facultad de administrar y ge-nerar sus propios recursos. El gobierno autónomo decide el uso destino y administración de sus recursos, la distribu-ción equitativa de éstos para sus funciones y competencias.

El Régimen Económico Financiero desarrolla la capacidad de las autonomías departamentales de crear y administrar impuestos, tasas y patentes en el ámbito de su jurisdicción.


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El Régimen Económico Financiero de la Ley Marco de Auto-nomías y Descentralización se basa en disposiciones legales emitidas por el nivel central del Estado y aprobadas por la Asamblea Legislativa Plurinacional.


Para recapitular habíamos mencionado los recursos de las entidades territoriales autónomas establecidos en el artí-culo 103 de la Ley Marco de Autonomías y Descentraliza-ción. Habíamos dicho que tenemos los recursos tributarios provenientes de las contribuciones especiales que son tri-butos cuya obligación tiene como hecho generador bene-ficios derivados de la realización de determinadas obras o actividades. El ejemplo que se les había comentado es el de las acciones comunales. Otros recursos tributarios son los impuestos que son tributos cuya obligación tiene como hecho generador una situación prevista por ley indepen-dientemente de toda actividad estatal relativa al contribu-yente, generalmente pecuniarios sin contraprestación algu-na. Otros recursos tributarios [son los] provenientes de las tasas, que son la contraprestación que una persona paga por el derecho a la utilización de un servicio, este pago es voluntario, un ejemplo es la tasa de alumbrado público. Y otros recursos tributarios son los provenientes de las pa-tentes que son recursos que se originan por la explotación de recursos naturales.

Entre los recursos no tributarios tenemos los provenientes de venta de bienes y servicios, que son ingresos percibi-dos propios de las entidades territoriales autónomas. Estos ingresos se originan por el cobro de impuestos de impor-tes por formularios impresos, autorizaciones, alquiler de edificios, alquiler de maquinaria. Los legados que son una forma de transmitir bienes y derechos tras la extinción de la persona, esto por muerte. Tenemos los recursos prove-nientes de donaciones que son transferencias no obligato-rias, corrientes o de capital, recibidas por una unidad de gobierno y provenientes de otras entidades del gobierno o de un organismo internacional. Por otro lado tenemos los empréstitos que son los créditos que toman las entidades territoriales autónomas mediante la emisión de letras, títu-los, valores y otros.


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También tenemos los préstamos externos que son recursos generados por la realización de operaciones de préstamos externos a corto y largo plazo efectuados por una insti-tución pública con entidades financieras no residentes en el país prevista en el ordenamiento legal vigente. Y tene-mos los recursos provenientes del préstamo interno, que son recursos generados por la realización de operaciones de crédito público interno a corto y largo plazo, estas son efectuadas por instituciones públicas mediante institucio-nes financieras bancarias y no bancarias residentes en el país prevista en el ordenamiento legal vigente. Asimismo comprende el financiamiento por afectaciones al Tesoro Ge-neral de la Nación.

En el marco de la autonomía departamental tenemos los recursos de las entidades territoriales autónomas depar-tamentales, esto establecido en el artículo 104 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización que nos indica que los gobiernos autónomos departamentales tienen la si-guiente fuente de recursos:

Tenemos los recursos provenientes de las regalías departa-mentales. Las regalías departamentales son ingresos que perciben los departamentos a través de las gobernaciones por la explotación de recursos naturales no renovables. És-tas financiarán los proyectos de inversión en el gobierno autónomo departamental. Actualmente tenemos tres tipos de regalías de las cuales se benefician los gobiernos autó-nomos departamentales que son: las regalías mineras, las regalías hidrocarburíferas y las regalías forestales. Las re-galías forestales se encuentran establecidas en la Ley 1700 del 12 de julio de 1996 y nos indica que son recursos que percibe el Estado Plurinacional como resultado de su acción impositiva en la explotación de recursos agropecuarios y forestales. La regalía forestal se subdivide en la patente de desmonte y la patente de aprovechamiento cuya suma es igual a la regalía forestal. El gobierno autónomo departa-mental se beneficia de un 35% de la patente de aprovecha-miento y de un 25% de la patente de desmonte.

Tenemos los recursos provenientes de las regalías mineras, esto establecido en la Ley Nº 3787 del 24 de noviembre del 2007 que determina que son recursos provenientes de la ex-


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plotación de minerales en los departamentos. La alícuota de la regalía minera está en función del mineral y de su pureza, esto previsto por ley. ¿Qué nos dice la [Ley]? Del 100% que se recauda de la regalía minera el 85% se va para el gobier-no autónomo departamental del departamento productor y el otro 15% restante se va para el municipio productor.

Y por último tenemos las regalías provenientes de hidro-carburos, esto por la explotación de los hidrocarburos en el territorio nacional. Las regalías hidrocarburíferas consti-tuyen un 18% de los cuales un 11% se va para los depar-tamentos productores, esto establecido en el artículo 368 de la Constitución Política del Estado. De este 11% que reciben los departamentos productores, si lo volvemos a un 100% aproximadamente Chuquisaca se beneficia con un 5,4%, Cochabamba con un 13,1%, Santa Cruz con un 16,2% y Tarija es el mayor beneficiario con un 65,4%, esto es un aproximado. Esto es lo que reciben los departamen-tos productores: Cochabamba, Chuquisaca, Santa Cruz y Tarija. El 1% se destina para la regalía compensatoria y se beneficia el departamento del Beni con 2/3 y Pando con 1/3. El otro 6% restante, del 18%, se va para participación del Tesoro General de la Nación. Los recursos provenientes de las regalías hidrocarburíferas financiarán principalmente proyectos de inversión.

Por otro lado tenemos el fondo de compensación departa-mental de regalías. Este fondo se alimenta de transferen-cias que otorga el TGN a las gobernaciones que se encuen-tran por debajo del promedio departamental de regalías por habitante. Se establece una compensación presupuestaria anual a cambio del Tesoro General de la Nación por un mon-to que permita alcanzar este promedio departamental de regalías por habitante.

También tenemos los recursos provenientes de los impues-tos de carácter departamental, esto está establecido de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 323 de la Constitu-ción Política del Estado y en sujeción a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Nº 154 de clasificación y definición de impuestos de regulación para la creación y modificación de impuestos de dominio de los gobiernos autónomos. Los im-puestos de dominio tributario departamental nos dicen que los gobiernos autónomos departamentales podrán crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores:


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los impuestos provenientes de la sucesión hereditaria y do-nación de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro público. Los gobiernos autónomos departamentales podrán crear impuestos que tengan el siguiente hecho generador: la propiedad de vehículos a motor para navegación aérea y acuática. Y por último tenemos la afectación del medio am-biente excepto las causadas por vehículos automotores y por actividades hidrocarburíferas, mineras y de electricidad siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos.

Otros recursos de los cuales se beneficia el gobierno au-tónomo departamental son los provenientes de las tasas y contribuciones especiales. La tasa es el tributo que se paga por contraprestación en beneficio de las entidades territo-riales autónomas en retribución de un servicio público.

Mientras que las contribuciones especiales son tributos que se pagan y consisten en la obtención de beneficios persona-les y sociales. Las tasas y contribuciones especiales se otor-gan por contraprestación, esto de acuerdo a lo establecido en el numeral 23, parágrafo 1 del artículo 300 de la Consti-tución Política del Estado que establece como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos departamentales la creación y administración de contribuciones especiales de carácter departamental.

Tenemos también los recursos provenientes de las patentes departamentales por la explotación de recursos naturales de acuerdo a ley del nivel central. Por otro lado tenemos los recursos provenientes de la venta de bienes y servicios. Es-tos recursos son recaudados por los gobiernos autónomos departamentales que se generan por la venta de bienes y servicios al sector privado, éstos incluyen el rubro de co-bros y alquileres de bienes inmuebles y la venta de formu-larios. Éstos pueden financiar gastos de funcionamiento de los servicios departamentales del gobierno autónomo de-partamental.

También tenemos los recursos provenientes de legados y donaciones. Los legados provenientes de la transmisión de bienes y derechos tras la extinción de la persona y las do-naciones provenientes de organismos internacionales y paí-ses extranjeros de manera voluntaria y sin contraprestación de bienes y servicios. Ambos recursos van a financiar los gastos de capital del gobierno autónomo departamental.


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Los gobiernos autónomos departamentales también reci-ben recursos de los créditos, empréstitos internos y ex-ternos. Los créditos son los generados en la realización de operaciones de préstamos externos o internos a corto y largo plazo con entidades financieras no residentes en el país prevista en el ordenamiento legal vigente. Tenemos los empréstitos que son los créditos o préstamos que toman las entidades territoriales autónomas mediante la emisión de letras, títulos, valores y otros. El destino final de ambos recursos es principalmente el de financiar proyectos de in-versión en el gobierno autónomo departamental.

En este sector del curso aprendimos que son ingresos de las entidades territoriales autónomas y descentralizadas los siguientes:

• Los recursos departamentales establecidos en el artículo 341 de la CPE.• Las regalías departamentales creadas por ley.• Las patentes departamentales sobre los recursos natura-les.• Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y enajenación de activos.Los recursos recibidos por el IDH se destinan a:• Desarrollo económico.• Desarrollo social.• Seguridad ciudadana.


Tenemos las transferencias por la participación en la recau-dación efectiva del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). En sujeción a lo establecido en el artículo 57 de la Ley 3058, el IDH grava a la producción de hidrocarburos (petróleo, gas natural y gas licuado de petróleo). La alícuo-ta del IDH es del 32% y será coparticipado de la siguiente manera:

El 4% se distribuirá para cada departamento productor de la producción en el departamento mientras que un 2% se destinará para cada departamento no productor. Tenemos cuatro departamentos productores en el territorio nacional y cinco departamentos no productores. Es en este enten-dido que 2% distribuido para cada departamento no pro-


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ductor constituye un 10% del 32%. En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso me-nor al de algún departamento no productor, el Tesoro Ge-neral de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto percibido para el departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipación en el IDH. ¿Qué quiere decir esto? Que en el caso de un departamento productor reciba menores recursos que un departamento no productor el TGN nivelará hasta que este departamento no productor reciba el mismo porcentaje del IDH. El poder Ejecutivo asignará el saldo del IDH a favor del TGN, en el cual el TGN tiene que destinar el 5% del Fondo Indígena del cual se benefician los pueblos indígenas y originarios, comunidades campesinas y otros. Otro porcentaje se des-tinará para los municipios, las universidades públicas, las FFAA, la Policía Nacional y otros.

La distribución del IDH establecida en el Decreto Supremo 29322 a nivel departamental es la siguiente:

Del 100% que recibe el departamento, el 24,39% se va para el gobierno autónomo departamental. Mientras que un 66,9% se va para los municipios que se encuentren dentro del departamento. Y las universidades se benefician con un 8,62% que recibe el gobierno autónomo departamental.

El destino de los recursos recibidos por el IDH principal-mente es para financiar inversión. ¿En qué sector? En lo concerniente al desarrollo económico, esto en la mejora y construcción de caminos, proyectos de electrificación rural, proyectos de riego, asistencia técnica y capacitación al sec-tor público y otros. En lo concerniente al desarrollo social se destinará para infraestructura, mantenimiento y equipa-miento en los sectores de salud y educación, así también en la capacitación de estos sectores. En lo concerniente a seguridad ciudadana se destinarán estos recursos para el fortalecimiento a las instancias y servicios de seguridad ciu-dadana; se destinará también un monto para la infraestruc-tura y equipamiento de las cárceles que estén dentro del departamento.

También tenemos los recursos provenientes del Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD) y sus derivados. Para poder comprender mejor la diferencia entre el IDH y el


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IEHD y sus derivados, el IDH se grava a la producción de hidrocarburos, mientras que el IEHD se grava a la comer-cialización de los hidrocarburos, estos que son mayormente los hidrocarburos líquidos como ser la gasolina, el diesel, el jet fuel, etc.

El IEHD es un impuesto indirecto que grava a la venta de diez productos de la canasta hidrocarburífera. De las recau-daciones del IEHD el 25% se destina a los departamentos mientras que el otro 75% restante se va para el TGN. De este 25% que se beneficia el departamento, el 20% se des-tinará para el gobierno autónomo departamental mientras que el otro 5% restante se transferirá a las universidades públicas que estén dentro del departamento. Estos recursos principalmente financiarán los proyectos de inversión en el gobierno autónomo departamental.

Para tomar un ejemplo podemos ver el caso del Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba. Éste tiene un presupuesto aproximado de Bs. 1.631 millones, de los cua-les Bs. 162 millones provienen de las regalías hidrocarbu-ríferas, 4 millones de las regalías mineras, Bs. 26 millones provienen del fondo de compensación de regalías, Bs. 15 millones de recursos propios (esto por la venta de bienes y servicios del gobierno autónomo departamental), Bs. 40 millones que provienen del IEHD, Bs. 40 millones prove-nientes del IDH, tenemos las transferencias para los servi-cios de salud y educación de Bs. 1.200 millones de bolivia-nos, los saldos de caja y banco no ejecutados en gestiones anteriores de Bs. 59 millones y otros recursos provenientes de donaciones/créditos que constituyen Bs. 16 millones; haciendo un total de Bs. 1.631 millones aproximadamente.

En cuanto a la distribución porcentual de recursos del go-bierno autónomo departamental vamos a tomar el mismo ejemplo, el del Gobierno Autónomo Departamental de Co-chabamba. Del 100% de su presupuesto, el 10% constitu-ye los recursos provenientes de regalías hidrocarburíferas, el 2% constituye los recursos provenientes del fondo de compensación de regalías, el 1% de su presupuesto son los recursos propios que genera el gobierno autónomo de-partamental, el 25% los recursos provenientes del IEHD, un 7% que proviene del IDH. Se puede observar que las transferencias para los gastos de funcionamiento de salud y educación constituyen un 74% del presupuesto del go-


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bierno autónomo departamental, los saldos de caja y banco (que son los saldos no ejecutados en gestiones anteriores) constituyen un 4% y otros recursos provenientes de dona-ciones, créditos, etc. constituyen un 1%.

El ingreso presupuestario per cápita del gobierno autónomo departamental se obtiene a través de la división delpresu-puesto aprobado por el gobierno autónomo departamental entre la población del departamento. En el caso de Chuqui-saca (El número de la población se ha utilizado en función a los datos proporcionados en el último CENSO realizado el 2001 en Bolivia por el Instituto Nacional De Estadística (INE).) podemos observar que tiene un ingreso per cápita de Bs. 1.970, en el caso de La Paz de Bs. 1.140, en el caso de Cochabamba de Bs. 1.121, en el caso de Oruro de Bs. 1.817, en el caso de Potosí de Bs. 2.653, en el caso de Ta-rija (el mayor ingreso en relación a los demás departamen-tos) de Bs. 7.491, el de Santa Cruz de Bs. 1. 170, el de Beni de Bs. 1.869 y Pando (el segundo departamento con más ingreso per cápita) de Bs. 6.802.

El Régimen Económico Financiero de la Ley Marco de Auto-nomías y Descentralización establece la creación del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Este fondo se beneficia-rá de los recursos provenientes del IDH. Los recursos del Fondo de Desarrollo Productivo Solidario se generan a par-tir de la variación de precios registrados en el presupuesto general del Estado y el comportamiento de precios interna-cionales. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece que este Fondo estará compuesto por tres meca-nismos. El primer mecanismo, el solidario, contribuirá al fi-nanciamiento de los gobiernos autónomos departamentales menos favorecidos en la distribución de recursos conside-rando criterios de equidad para su distribución. Tenemos, por otro lado, el mecanismo de reserva y estabilización, éste es un mecanismo de reserva de contingencias para enfrentar gestiones en las que se registren recaudaciones fiscales reducidas, esto ante los shocks externos; como se sabe, el precio de los hidrocarburos se caracteriza por su volatilidad: un día puede oscilar el precio del barril de pe-tróleo entre los $us 100 aproximadamente y al día siguien-te caer por debajo de los $us 70. Es en ese sentido que el mecanismo de reserva y estabilización lo que intenta es prever estos shocks externos mediante los recursos que se reservarán en caso de estas contingencias. Por último tene-


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mos el mecanismo de desarrollo productivo que fomentará al desarrollo productivo a través de proyectos estratégicos de los departamentos con menor grado de desarrollo eco-nómico. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece el acuerdo sobre las condiciones particulares. Este mecanismo de desarrollo productivo solidario deberá ser implementado mediante ley específica.

Los conceptos y principios del Régimen Económico Finan-ciero puestos en consideración acá en este curso marcan la ruta de la nueva administración fiscal financiera que deberá ser implementada en el sector público y que necesariamen-te pasa por una coordinación entre los actores del área: una coordinación entre los niveles autonómicos y el nivel central del Estado.

Las entidades territoriales autónomas y descentralizadas podrán recibir transferencia de recursos provenientes de:

• Participación en recursos provenientes de impuestos a los hidrocarburos según los porcentajes previstos en ley.

• Las transferencias del Tesoro General del Estado desti-nadas a cubrir el gasto en servicios personales de salud, educación y asistencia social, incluyendo recursos de pro-gramas de alivio a la deuda o de reducción a la pobreza.

• Las transferencias extraordinarias que no excederán el 1% del total de los ingresos autorizados por el Presupuesto General del Estado.

presentación - teleeduca.egpp.gob.bo · a través de la creación de los consejos departamentales...

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