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PRINCIPI GENERALI DI GESTIONE DELLA POLITICA COMUNITARIA DEI PREZZI 1. Premessa. 2. Principali caratteristiche delle varie OCM in vigore nella CEE prima della riforma Mac Sharry. 2.1. Il metodo del sostegno dei prezzi (prezzo d’intervento abbinato al prelievo). 2.2. Il metodo dell'aiuto diretto alla produzione (deficiency payment). 3. Valutazione economica dei due metodi di protezione del mercato. 4. Alcune conclusioni. 5. La svolta del marzo 1984. 5.1. Effetti economici della corresponsabilità finanziaria dei produttori. 5.2. Effetti economici delle quote di produzione. 6. La svolta del febbraio 1988. 6.1. La disciplina di bilancio agricola. 6.2. Gli stabilizzatori della spesa agricola. 7. La riforma Mac Sharry. 8. Dalla riforma Mac Sharry ad Agenda 2000.

1. Premessa La politica dei prezzi della CEE può essere definita come quel complesso di regole di funzionamento e di interventi sul mercato dei vari prodotti con i quali la CEE si propone di controllare ed indirizzare la formazione dei prezzi agricoli. Gli obiettivi di questa politica sono: - il sostegno e la stabilizzazione dei redditi agricoli. Il sostegno dei prezzi mira a generare un prezzo del prodotto percepito dall'azienda agricola più alto di quello che si realizzerebbe sul mercato in assenza dell’intervento pubblico. La stabilizzazione dei prezzi mira ad evitare le fluttuazioni dei prezzi agricoli, limitandole entro una fascia ristretta in maniera da evitare disagi ai produttori e ai consumatori. - l'orientamento della produzione (incentivazione o disincentivazione di certe produzioni). - un livello di prezzi ragionevoli al consumo. Particolarmente rilevante è il primo obiettivo perché, in un'economia sviluppata come è quella comunitaria, i redditi agricoli tendono ad essere più bassi di quelli degli altri settori oltreché soggetti a fluttuazioni in conseguenza dell’imprevedibilità dell’offerta e della rigidità della domanda ed aleatori in relazione all’influenza degli eventi climatici. I contorni essenziali di questa politica possono essere considerati come il risultato del processo di omogeneizzazione e di ripensamento su scala comunitaria delle varie organizzazioni nazionali di mercato, di cui i singoli Stati fondatori della CEE si erano dotati soprattutto a seguito delle due guerre mondiali e che, pur con caratteristiche diverse, erano caratterizzate da un marcato controllo pubblico dei mercati agricoli. Il controllo pubblico dei mercati agricoli aveva preso il via verso la fine dell'Ottocento, quando gli Stati adottarono misure di limitazione delle importazioni e di aiuto alle esportazioni. Si apriva così il capitolo della politica agraria moderna dei Paesi industrializzati. Solo dopo la fine della prima guerra mondiale e la successiva grande depressione economica del 1929, alle misure di controllo del commercio estero gli Stati

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abbinarono misure di stabilizzazione dei prezzi e di garanzia dei redditi agricoli. Anche i vari Stati europei si dotarono di misure di questo tipo. Più in particolare le caratteristiche essenziali della politica dei prezzi furono definite agli inizi degli anni sessanta nel documento "Progetto di proposte per l'elaborazione e l'applicazione della PAC conformemente all'art.43 del Trattato istitutivo della CEE" presentato dalla Commissione al Consiglio il 30 giugno 1960 e noto come Primo piano Mansholt o Bibbia Verde. Successivamente, a partire dal 1962, è iniziata l'adozione dei primi regolamenti con i quali, per ciascun prodotto o gruppi di prodotti considerati, è stata istituita una OCM in sostituzione di quelle nazionali; questo processo di definizione del funzionamento generale dei principali mercati agricoli (concretizzatosi con l'adozione delle varie OCM) si è concluso prima del termine del 31-12-1969 previsto dal Trattato CEE (periodo transitorio), ed ha subito profondi riadattamenti a partire dalla cosiddetta "svolta del 31 marzo 1984". Ulteriori e radicali riadattamenti si sono avuti nel 1988 (stabilizzatori), nel 1992 (Riforma Mac Sharry), nel 2000 (Agenda 2000) e 2003 (Riforma Fishler). Tuttavia i lineamenti generali delle varie OCM non sono stati modificati da questi riadattamenti, almeno fino alla radicale riforma del 2003. Prima di passare ad un loro esame specifico, è opportuno specificare i principi fondamentali cui si ispirano e che sono: a) l'unicità dei mercati, ovverosia la caratterizzazione del mercato comunitario come un unico grande mercato interno in cui sono esclusi i dazi doganali, gli altri ostacoli agli scambi (le cosiddette "barriere non tariffarie") o le sovvenzioni che alterano le condizioni di concorrenza. Premesse indispensabili per realizzare il mercato unico sono: - l'eliminazione dei dazi doganali; - la definizione e il rispetto di regole di concorrenza comune; - parità di cambio stabili; - l'armonizzazione delle disposizioni amministrative, fiscali e igienico-sanitarie. b) la preferenza comunitaria, ovverosia la priorità che il funzionamento del mercato comune deve assicurare allo smaltimento del prodotto comunitario. Ciò è assicurato: - per alcuni prodotti, da misure di stabilizzazione all'importazione (prelievi) e all'esportazione (restituzioni); - per quei prodotti per i quali la Comunità si è impegnata in sede GATT a non applicare questi meccanismi di protezione alle frontiere, da sovvenzioni volte a rendere il prodotto concorrenziale rispetto al prezzo del medesimo prodotto sul mercato mondiale.

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c) la solidarietà finanziaria, in virtù della quale i costi della PAC devono essere sostenuti in comune. In base a questo principio, le risorse finanziarie del FEAOG, che provengono per la parte più consistente dagli STATI MEMBRI più ricchi (Germania 27% del bilancio CEE, Francia 21%, RU 16%, Italia 15%) devono essere impiegate in maniera solidale a prescindere dai prodotti o dagli Stati Membri che ne beneficiano. La solidarietà finanziaria si è accresciuta con l'adozione del regime delle risorse proprie per il finanziamento del bilancio comunitario. Tuttavia le difficoltà di bilancio che, a partire dal 1986, hanno portato ad aumentare la percentuale dell'IVA di ciascun Paese dall'1% all'1,4% hanno alimentato una crescente polemica fra gli Stati Membri circa la sperequazione esistente nei flussi finanziari fra i vari Stati membri e la Comunità. In effetti, alcuni Paesi presentano saldi negativi particolarmente consistenti fra il contributo al bilancio comunitario e i pagamenti ottenuti per le varie politiche (Germania e Gran Bretagna). Questa situazione è destinata ad aumentare con la realizzazione dell’Europa a 25, a seguito del quinto allargamento. 2. Principali caratteristiche delle varie OCM in vigore nella CEE prima della riforma Mac Sharry La politica agricola comune è stata istituita e concepita in un'epoca in cui l'Europa era deficitaria per la maggior parte dei prodotti alimentari. Lo strumento per dare attuazione alla politica dei prezzi è rappresentato dall'organizzazione comune di mercato (OCM) e cioè da quel complesso di disposizioni intese a regolare i mercati dei singoli prodotti o gruppi di prodotti. Elemento essenziale dell'OCM è l'esclusione di qualsiasi discriminazione fra produttori e consumatori della Comunità, il che implica che non devono essere mantenute misure nazionali che generano differenze di costi o di prezzi. Ad esempio, un aiuto che riduce i costi di produzione in uno Stati Membri creerebbe una discriminazione a favore dei produttori di questo Stato; uno che riducesse i prezzi creerebbe una discriminazione a favore dei consumatori, ecc.. Da ciò discende la necessità: - di un livello comune di prezzi istituzionali; - del divieto di mantenimento artificiale di divari di prezzo o di costo mediante aiuti o misure protettive nazionali. In base al par.2 dell'art.34 del Trattato dell’Unione Europea (ex art. 40 del Trattato di Roma), gli strumenti utilizzabili nell'ambito delle OCM sono rappresentati da: - prezzi istituzionali; - sovvenzioni alla produzione o alla trasformazione (in questo caso, essendo sempre il produttore agricolo il beneficiario della PAC, la sovvenzione concessa ai trasformatori

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corrisponde all'esigenza di semplificazione degli aiuti, consentendo ad essi di pagare un prezzo adeguato ai produttori); - sistemi di ammasso; - misure di stabilizzazione all'importazione e/o all'esportazione. Strettamente connesse alle OCM sono le azioni comuni per lo sviluppo del consumo di determinati prodotti (art. 35, lettera b) del TUE). Infine, le OCM possono riguardare esclusivamente i prodotti elencati nell'Allegato II del Trattato di Roma. Pur con alcune differenze è possibile ricondurre le varie OCM, utilizzate per regolamentare i mercati, a due diversi metodi di protezione del mercato (dei prezzi e dei redditi): 1) il metodo del sostegno dei prezzi (prezzo di intervento abbinato al prelievo): il sostegno dei prezzi interni e dei redditi è garantito mediante l'intervento sul mercato interno e la protezione alle frontiere. Questo tipo di sostegno è stato applicato per oltre un trentennio alle produzioni di base dell'agricoltura europea che rappresentano oltre il 70% della produzione comunitaria. L’abbandono di tale metodo è iniziato con la riforma del 1992 ed è proseguito con quelle successive. Anche l’accordo di Marrakesh ha contribuito al superamento di questo sistema (tarifficazione del prelievo). 2) il metodo dell'aiuto diretto accoppiato alla produzione (tipo deficiency payment): la protezione del mercato, nel caso di prodotti per i quali non vi è protezione esterna, è assicurata tramite un aiuto compensativo (deficiency payment) versato ai produttori direttamente o tramite le industrie di trasformazione che utilizzano come materie prime prodotti agricoli comunitari pagati al produttore ad un prezzo più alto rispetto al prezzo del mercato mondiale. Questo tipo di sostegno è stato applicato al 5% della produzione comunitaria (olio di oliva e tabacco, fino al 2005; semi oleosi fino al 1991, prodotti trasformati a base di ortofrutta fino al 1996) 1. Un terzo sistema di stabilizzazione del mercato interno è quello basato sulla protezione esterna senza intervento. Questo sistema riguarda il 25% circa della produzione comunitaria (uova, pollame, vini di qualità, fiori e molti ortofrutticoli) e mira a difendere la produzione interna da quella di importazione unicamente tramite dazi doganali o prelievi variabili calcolati in diversi modi. Vediamo il funzionamento dei due tipi di protezione che sono stati alla base del funzionamento delle varie OCM nei primi quaranta anni circa, facendo riferimento all'OCM dei cereali e dei semi oleosi. 1 La riforma del 2003 ha introdotto, invece, il metodo dell’aiuto diretto disaccoppiato dalla produzione. Il disaccoppiamento implica la corresponsione al produttore di un aiuto al reddito indipendentemente da cosa produce (disaccoppiamento totale). Qualora sia previsto un aiuto aggiuntivo connesso ad una specifica produzione si ha il disaccoppiamento parziale.

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2.1. Il metodo del sostegno dei prezzi (prezzo d’intervento abbinato al prelievo) I prodotti così regolati rappresentavano circa il 70% della PLV comunitaria ed erano: - cereali, (grano tenero e duro, mais, orzo, segale, riso) - prodotti lattiero-caseari (burro, latte in polvere e alcuni formaggi); - carne bovina e suina - vino da tavola - alcuni ortofrutticoli freschi (pomodori, melanzane, cavolfiore, mele, pere, pesche (escluse pesche noci e vellutate), uva da tavola, albicocche, agrumi; - barbabietola da zucchero. Questo tipo di OCM si compone di due elementi: un dispositivo di intervento nel mercato interno e un sistema di protezione esterna. L'obiettivo è di impedire che il prezzo di mercato nella CEE scenda al di sotto di un dato prezzo minimo. Annualmente vengono determinati tre prezzi istituzionali: il prezzo indicativo, il prezzo di intervento e il prezzo soglia. Il prezzo indicativo o assimilato (target price, nella dizione inglese) è il prezzo teorico cui, secondo le stime della Comunità, dovrebbe tendere il mercato per remunerare sufficientemente i produttori agricoli. Fino ai primi anni Ottanta il prezzo indicativo veniva determinato con il cosiddetto "metodo obiettivo", tenendo conto cioè dell'evoluzione dei costi e dei ricavi e dell'aumento medio dei prezzi agricoli necessario per mantenere invariato il livello dei redditi agricoli rispetto agli altri settori. A questo fine si analizzavano i risultati medi dell'ultimo triennio delle "aziende agricole moderne" (con reddito da lavoro uguale a quello dei settori extra agricoli) contabilizzate dalla RICA. Dal 1980, a causa degli squilibri prodotti dalle eccedenze, il metodo obiettivo è stato abbandonato. In relazione al prezzo indicativo vengono fissati il prezzo d'intervento e il prezzo di soglia. Il prezzo di intervento è il prezzo minimo garantito ai produttori al quale le agenzie di intervento nazionali sono tenute ad acquistare, per conto della Comunità, tutto il prodotto loro offerto. L'obbligo di ritirare tutto il quantitativo offerto costituisce la base del principio della "garanzia illimitata di prezzo". Il prezzo di intervento è più basso di quello indicativo e lo scostamento percentuale fra i due prezzi contribuisce a determinare, congiuntamente alle misure di protezione alle frontiere, il "grado di protezione" accordato al settore considerato. Si ha protezione forte, quando lo scostamento è basso (latte e prodotti derivati e cereali); protezione

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debole quando lo scostamento è alto (ortofrutticoli freschi). Oltre da innegabili motivi politici, il diverso grado di protezione fra prodotti continentali e mediterranei è influenzato da motivi tecnici quali la conservabilità del prodotto e quindi la possibilità di ammassarlo e la difficoltà di rilevamento continuo di un prezzo sul mercato mondiale significativo e la conseguente inapplicabilità del prelievo. Se il prezzo di intervento è fissato ad un livello superiore a quello di equilibrio che si produrrebbe in un mercato libero e non regolamentato si favorisce la formazione di eccedenze. Questo è quello che è avvenuto nella Comunità Europea. Il prezzo di soglia è il prezzo di entrata fissato per l'importazione del prodotto dai Paesi terzi e viene applicato alle frontiere. Anche il prezzo soglia è più basso di quello indicativo ed è fissato in maniera tale che il prezzo del prodotto importato raggiunga, tenuto conto dei costi di trasporto dal principale luogo di importazione al principale luogo di consumo, il livello del prezzo indicativo. L'applicazione del prezzo di soglia alle importazioni è garantita dal prelievo, dazio variabile che viene applicato quando il prezzo rilevato sul mercato mondiale è più basso di quello di soglia e sospeso in caso contrario. Il prelievo è pari alla differenza fra il prezzo di soglia e il prezzo rilevato sul mercato mondiale identificato, quest'ultimo, dal prezzo cif di importazione (o franco frontiera comunitaria) ossia il prezzo che viene praticato dagli esportatori esteri per vendere la merce resa, sotto determinate condizioni, alla frontiera comunitaria 2. Rispetto alla tariffa (o dazio) doganale fissa (entità fissa per ogni unità di prodotto importato) o ad valorem (percentuale sul valore del prodotto importato), il prelievo dà luogo ad una protezione totale rendendo il mercato interno praticamente impenetrabile. È per questo che il prezzo soglia assicura la preferenza comunitaria: esso fa sì che la Comunità diventi una specie di isola protetta dall'esterno e cioè chiusa alle importazioni fintantoché il prodotto comunitario viene venduto ad un prezzo inferiore a quello indicativo come si verifica sicuramente in mercati eccedentari. La Comunità si apre invece alle importazioni quando il prezzo del mercato interno supera il prezzo indicativo, come si verifica in situazioni di penuria. Ai fini della stabilizzazione dei prezzi sul mercato interno sono determinanti il prezzo di intervento e il prezzo soglia: essi fanno sì che il prezzo di mercato sia costretto ad oscillare in una sorta di tunnel delimitato, in basso, dal prezzo di intervento e, in alto, dal prezzo indicativo. Questo meccanismo può essere ben illustrato facendo riferimento al grafico 1. 2 Prezzo ex fabbrica addizionato del margine commerciale, del costo per l’assicurazione della merce e delle spese di trasporto fino alla frontiera del paese importatore.

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In una situazione di eccedenza struttural In una situazione di eccedenza, quale è quella descritta al tempo T1, il prezzo di mercato tende ad uguagliare il prezzo di intervento; in una situazione di penuria, quale è quella del tempo T2, il prezzo di mercato uguaglia il prezzo indicativo. Il superamento del prezzo indicativo è infatti reso impossibile tenuto conto che, in questa situazione, risulterebbe più conveniente l'importazione dai Paesi terzi al prezzo soglia e che questo prezzo, addizionato dei costi di trasporto, raggiungerebbe sul mercato comunitario il livello del prezzo indicativo. Fra T1 e T2 la situazione è invece normale, ovverosia il prodotto viene venduto sul mercato interno ad un prezzo compreso fra quelli di intervento e indicativo, mentre non scatta lo stoccaggio pubblico. L'azione pubblica è limitata, in questo caso,

P2

T1 T2 T4T3

P1

P3

P4

T1: situazione di eccedenza

T2: situazione di penuria lieve T3 e T4: situazione di penuria grave

FIG. 1 - Schema di funzionamento delle OCM finalizzate al sostegno

OP1: prezzo indicativo OP2: prezzo soglia o di entrata OP3: prezzo di intervento OP4: prezzo CIF di importazione (OP2 - OP4): prelievo variabile (OP1 – OP2): spese di scarico e trasporto

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all'applicazione delle misure di protezione alla frontiera attraverso l'applicazione del prelievo. In una situazione di penuria grave come quella descritta al tempo T3, il prezzo del mercato interno salirebbe al di sopra di quello indicativo. Nel frattempo la tensione indotta sui prezzi del mercato mondiale dà luogo ad un loro progressivo innalzamento anche al di sopra del prezzo del mercato interno, come nella situazione descritta al tempo T4, in cui i produttori comunitari avrebbero convenienza ad esportare. In questo caso, per impedire difficoltà di approvvigionamento interno e proteggere il consumatore, la CEE può imporre tasse alle esportazioni o bloccarle come è avvenuto per i cereali nella campagna 1973-'74. Per facilitare le esportazioni particolarmente nel periodo T1 di eccedenza strutturale, l'autorità pubblica può concedere restituzioni all'esportazione pari alla differenza fra il prezzo interno e quello del mercato mondiale più basso. 2.2. Il metodo dell'aiuto diretto alla produzione (deficiency payment) Il ricorso all'aiuto diretto è stato adottato per alcuni prodotti che complessivamente rappresentavano fino ai primi anni ’80 meno del 5% della Plv comunitaria. Più in particolare si applicava a produzioni importate a tariffa doganale ridotta, nulla o consolidata in sede GATT e geograficamente e quantitativamente limitate. Nel Dillon Round del GATT (1960-61), tenutosi quando cominciavano a delinearsi i contorni della PAC, il principio del prelievo comunitario sui cereali fu accettato dagli USA a condizione che la nascente CEE importasse a dazio zero soia, olio di soia, altri semi oleosi e cotone. Inoltre altri prodotti erano protetti alle frontiere da dazi fissati ad un livello ridotto o perché consolidati nell'ambito del GATT (tabacco) o in conseguenza di accordi preferenziali con i Paesi rivieraschi del Mediterraneo (ortofrutticoli). I prodotti interessati erano: - semi di oleaginose prodotti e trasformati nella CEE (semi oleosi: colza, ravizzone, girasole, soia) (fino al 1991); - alcuni ortofrutticoli trasformati (fino al 1996); - tabacco (fino al 2005) 3. Altri prodotti che beneficiavano di aiuti di tipo deficiency payment erano: - alcuni prodotti tessili (seta, canapa e lino) per i quali, data la situazione deficitaria della CEE, l'importazione è libera da dazi o avviene a dazi ridotti. Per i prodotti tessili i

3 L’aiuto accoppiato per il tabacco è mutato nel tempo: in una prima fase, durata fino alla riforma del 1992, il premio era versato al trasformatore a condizione che pagasse un prezzo minimo al produttore; nella seconda fase, dal 1993 in poi l’aiuto è stato versato direttamente ai produttori.

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premi sono versati direttamente ai produttori agricoli, per il tramite delle loro associazioni, e sono diversamente calcolati (ad ettaro, per canapa e lino; a telaino, per la seta). - grano duro (fino al 1992) e olio di oliva (fino al 2005), per i quali il sistema di sostegno era misto, nel senso che per essi è previsto anche l'intervento e il prelievo. Con questo metodo di protezione, il sostegno dei prezzi alla produzione viene assicurato attraverso aiuti diretti (e non attraverso la manovra dei prezzi istituzionali, come nel caso precedente). Esso consente di mantenere relativamente bassi i prezzi al consumo e si propone di difendere, nello stesso tempo, i redditi dei produttori agricoli e la competitività dell'industria comunitaria. L'obiettivo era, per molti di questi prodotti (semi oleosi, prodotti trasformati a base di ortofrutticoli, tabacco), quello di non compromettere la competitività dei prodotti trasformati che utilizzano come materia prima il prodotto CEE più costoso di quello importato e di stimolarne l'utilizzazione da parte dell'industria di trasformazione. In altri casi, l'obiettivo era quello di mantenere e sostenere produzioni economicamente importanti per determinate regioni (es. grano duro) o di cui la CEE era deficitaria (seta, canapa, lino) o di produzioni da difendere dalla concorrenza di prodotti sostitutivi (es. olio di oliva). Gli aiuti venivano versati ai produttori, direttamente o più frequentemente tramite le loro associazioni, oppure ai trasformatori. Nel secondo caso, per difendere la produzione comunitaria che altrimenti troverebbe difficoltà di collocamento sul mercato, viene concesso un aiuto diretto ai trasformatori che utilizzano come materie prime prodotti agricoli comunitari pagati al produttore ad un prezzo più alto rispetto al prezzo del mercato mondiale. In questo caso l'aiuto è pari alla differenza fra il prezzo indicativo e il prezzo d'acquisto all'importazione (prezzo del mercato mondiale definito come la quotazione media spuntata su alcuni mercati di riferimento addizionato dei costi di trasporto necessari per trasferire il prodotto importato ai principali porti della Comunità). Si può illustrare questo regime di aiuto facendo riferimento al caso dei prodotti trasformati a base di ortofrutticoli che è stato attuato a partire dal 1978 (Reg. 1152/78) (figura 2). Partendo dalla constatazione che i prezzi di alcuni prodotti trasformati a base di ortofrutticoli 4 risultavano assai superiori a quelli dei Paesi terzi e che risultava

4 Uve secche, prugne secche, prodotti trasformati a base di pomodoro (concentrati, pelati, succhi, passata, fiocchi), fichi secchi, pesche sciroppate, ciliege sciroppate, pere Williams sciroppate.

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necessario renderli maggiormente competitivi, la CEE ha istituito un regime di aiuto al prodotto trasformato.

L'introduzione di questo meccanismo non ha modificato la posizione dei consumatori rispetto alla situazione precedente che prevedeva un regime di importazione a dazio ridotto; ha favorito invece i trasformatori e indirettamente i produttori agricoli. L'aiuto al trasformato, di cui hanno beneficiato soprattutto le regioni meridionali italiane, ha consentito di ridurre la distruzione degli ortofrutticoli freschi (pomodoro), di mantenere l'occupazione stagionale legata all'industria di trasformazione e favorire la modernizzazione degli impianti di trasformazione. Anche il mercato dei semi di alcune oleoproteaginose per le quali la CEE prevede l'importazione in esenzione da dazio è stato per lungo tempo (fino al 1991) regolato attraverso un meccanismo di tipo deficiency payment analogo a quello appena visto per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli. Questo tipo di OCM fu istituito nel 1966 per colza, ravizzone e girasole (Reg. 136/66) ed esteso alla soia nel 1979 (Reg. 1614/79). il suo funzionamento può essere spiegato come segue. Annualmente venivano fissati: - il prezzo indicativo (o di obiettivo, nel caso della soia); - il prezzo di intervento (solo per colza, ravizzone e girasole);

P2

P1

P3

P5

P4

Spese di trasformazione

Aiuto al prodotto trasformato

FIG. 2 Schema di funzionamento dell’OCM con deficiency payment

(trasformati a base di pomodoro) OP1: prezzo minimo garantito ai produttori OP2: prezzo comunitariodel prodotto trasformato in assenza di aiuto OP3: prezzo del prodotto trasformato importato nella Comunità dai Paesi terzi OP4: prezzo comunitario del prodotto trasformato in presenza dell’aiuto OP5: prezzo pagato ai produttori a mezzo di contratto (OP2-OP3): aiuto al prodotto trasformato

O

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- l'integrazione per i semi raccolti e trasformati nella Comunità, che veniva erogata al trasformatore che pagava ai produttori comunitari, a mezzo di contratto, un prezzo minimo. Il prezzo minimo si riferiva ad una qualità tipo ed era fissato in maniera tale che, tenuto conto delle spese di trasporto dalle zone di produzione a quelle di utilizzazione, il produttore di semi comunitario ricevesse un prezzo pari a quello indicativo o di obiettivo. Il meccanismo dell'integrazione scattava esclusivamente quando il prezzo del mercato mondiale era inferiore al prezzo indicativo: in questo caso l'integrazione abbatteva il prezzo di acquisto dei semi comunitari avvicinandolo al prezzo che gli industriali avrebbero pagato acquistando questa materia prima sul mercato mondiale. Il prezzo del mercato mondiale era stabilito sulla base delle possibilità di acquisto più favorevoli (più basse) e per un dato luogo di transito alla frontiera della Comunità. La regolamentazione sui semi oleosi, essendo stata formulata in tempi diversi, distingueva, nel caso della colza, girasole e ravizzone, due possibili situazioni (nel caso della soia era prevista solo la seconda situazione) (fig. 3 e 4): 1) il prezzo mondiale è superiore al prezzo indicativo (fig. 3): in questo caso è favorita la produzione interna e il produttore riceve un prezzo vicino o superiore a quello di obiettivo (T2) o, in caso di eccedenza (T1), il prezzo di intervento. Non è invece necessario proteggere l'attività industriale di trasformazione con l'integrazione. 2) il prezzo mondiale è inferiore al prezzo indicativo (fig. 4): in questo caso, il trasformatore avrebbe convenienza ad acquistare sul mercato mondiale anziché su quello comunitario. L'assegnazione dell'integrazione, pari alla differenza fra il prezzo

Pw

P1

P2

P3

FIG. 3 - Prezzo mondiale inferiore al prezzo indicativo OP1: prezzo indicativo o di obiettivo OP2: prezzo di intervento OP3: prezzo di mercato Pw: prezzo del mercato mondiale T1: annata di abbondanza T2: annata di penuria

T1 T2 O

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indicativo e quello mondiale, induce in questo caso il trasformatore a preferire il prodotto comunitario e ad approvvigionarsi sul mercato interno. Un ultimo sistema di stabilizzazione del mercato interno era quello dell'olio di oliva per il quale fu previsto un sistema di sostegno misto fra i due tipi indicati. Il mercato di questo prodotto è stato infatti protetto (fino al 1998) sia dal prezzo di intervento sia da due tipi di aiuto tipo deficiency payment: - un aiuto alla produzione (ai produttori di olive); - un aiuto al consumo (agli imbottigliatori). Per illustrare questo sistema misto, possiamo far riferimento alla figura 5. Nel primo trentennio di applicazione, l’OCM dell'olio di oliva (Reg. 136/66) ha inteso stimolare al massimo il consumo, soddisfare le esigenze dei produttori e scoraggiare il ricorso all'intervento. Annualmente venivano determinati, per soddisfare questi obiettivi: - il prezzo indicativo alla produzione, che teneva conto dei costi di produzione; - il prezzo rappresentativo di mercato, che cerca di conservare un ragionevole rapporto fra il prezzo dell'olio di semi e quello di oliva (sotto il livello 1:2,5). La garanzia di reddito del produttore era assicurata dal prezzo di intervento e dal controllo delle importazioni, regolate tramite un prezzo di entrata e il calcolo del prelievo.

Pw

P1

P2

FIG. 4 – Prezzo mondiale superiore al prezzo indicativo OP1: prezzo indicativo o di obiettivo OP2: prezzo minimo garantito in base a contratti (OP1 – OP2): spese di trasporto dalle zone di produzione a quelle di utilizzazione OP3: prezzo di mercato Pw: prezzo del mercato mondiale (OP2 – OPw): integrazione

Integrazione

O

P3

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Il funzionamento di questa OCM è tale da obbligare il prezzo di mercato alla produzione a muoversi dentro la fascia delimitata, ai due estremi, dal prezzo indicativo alla produzione (OP1) e da quello di intervento (OP2). Facendo riferimento alla figura 5, al tempo T1, che illustra la situazione di un'annata di carica, il produttore riceve il prezzo di intervento più l'aiuto alla produzione (OP1 - OP2). Al tempo T2, che illustra la situazione di un'annata di scarica, il produttore riceve il prezzo di mercato OP5 più l'aiuto alla produzione. Contemporaneamente l'erogazione dell'aiuto al consumo (OP2 - OP3) alle imprese di confezionamento consente di praticare un prezzo al consumo vicino a quello rappresentativo di mercato. Il prelievo è tale da far raggiungere al prodotto importato il livello del prezzo rappresentativo di mercato e copre pertanto la differenza (OP3 - OP4).

FIG. 5 – Schema di funzionamento dell’OCM dell’olio di oliva fino alla riforma del 1998

OP1: prezzo indicativo OP2: prezzo d’intervento OP3: prezzo rappresentativo di mercato OP4: prezzo di entrata (OP1 – OP2): aiuto alla produzione (OP2 – OP3): aiuto al consumo T1: annata di carica T2: annata di scarica

P1

P2 P3

Aiuto alla produzione

P3 P4

Aiuto al consumo

T1 T2

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3. Valutazione economica dei due metodi di protezione del mercato Entrambe le politiche di sostegno operano un trasferimento di reddito dalla collettività ai produttori agricoli della CEE. Esse hanno tuttavia un costo sociale diverso sia come entità sia come distribuzione fra consumatori e contribuenti (gravando, a seconda dei casi, sui consumatori o sui contribuenti (in termini di spesa pubblica per il sostegno) o su entrambi. La valutazione economica della politica di sostegno dei prezzi agricoli attraverso il prezzo di intervento ed il prelievo può essere effettuata considerando, distintamente, il caso di un mercato deficitario o eccedentario. a) Nel caso di un mercato deficitario (fig.6) aperto al mercato internazionale senza che sia adottato alcun tipo di restrizione commerciale, al prezzo Pw di equilibrio del mercato mondiale i consumatori acquisterebbero la quantità OD1 proveniente per la parte OS1 dall'offerta interna e per la parte S1D1 dall'importazione.

BILANCIO C/B

Produttori

Consumatori

Contribuenti

+ (a)

- (a + b + c +d)

+ (c)

C/B netti - (b + d)

Se il Paese (la CEE nel nostro caso) decide di fissare un prezzo garantito agli agricoltori maggiore di quello di equilibrio per il mercato mondiale (Pcee), per

a b c d

S1 S2 D2 D1

Pcee

Pw

DCEE SCEE

O

FIG. 6 – Bilancio costi benefici del metodo del sostegno dei prezzi in caso di mercato deficitario

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ottenerne la formazione dovrà parallelamente isolare il mercato interno da quello internazionale attraverso l'imposizione di una tariffa T del tipo del prelievo all'importazione (che per semplicità poniamo uguale alla differenza fra il prezzo garantito e Pw). Al prezzo garantito (Pcee) la quantità domandata si ridurrebbe ad OD2, l'offerta interna aumenterebbe salendo ad OS2 e l'importazione si ridurrebbe alla quantità S2D2. L'introduzione del prelievo comporta una perdita di benessere netto della collettività pari all'area (b+d), perdita che si distribuisce in maniera diversa fra i consumatori, i produttori e lo Stato (i contribuenti). Si verifica infatti: - una perdita di benessere per i consumatori pari all'area (a+b+c+d). Questa perdita totale è, in parte (perdita di surplus corrispondente all'area (a+b+c)), dovuta al fatto che i consumatori pagano un prezzo più alto per la quantità OD2 che consumavano anche precedentemente e, in parte (perdita di surplus corrispondente all'area d), dovuta al fatto che devono ridurre il consumo della quantità D2D1 in conseguenza del ridimensionamento della domanda al nuovo prezzo; - un vantaggio per i produttori corrispondente all'area a. Il vantaggio è dovuto al fatto che al prezzo Pcee i produttori vendono la quantità OS2 (anzichè quella OS1) realizzando un aumento della loro rendita pari all'area a; - un vantaggio per lo Stato (ovverosia per il contribuente) corrispondente all'area c. Essendo il mercato deficitario le importazioni avvengono comunque e l'applicazione della tariffa T consente allo Stato di incassare all'importazione l'importo corrispondente all'area c (= S2D2 x T). Come è evidente, questa politica dà luogo ad un trasferimento di redditi ai produttori agricoli della CEE e comporta un costo sociale che grava esclusivamente sui consumatori. Inoltre il sostegno assicurato alla produzione interna stimola, nel lungo periodo, l'aumento del grado di auto approvvigionamento e la riduzione delle entrate legate ai prelievi. Dalla situazione di mercato deficitario appena descritta, il perdurare dell'applicazione di questa politica porta, cioè, con il tempo ad una situazione di mercato eccedentario. b) Nel caso di un mercato eccedentario (fig.7) (quale è, attualmente, quello dei cereali, carne bovina, latte e prodotti lattiero-caseari, zucchero e vino), il sostegno attuato attraverso un prezzo garantito superiore a quello del mercato mondiale fa aumentare l'offerta da S1 ad S2 e diminuire la domanda da D1 a D2, ma ad un ritmo inferiore a quello di aumento dell'offerta (data la rigidità della domanda dei prodotti alimentari rispetto al prezzo).

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BILANCIO C/B

Produttori

Consumatori

Contribuenti

+ (a + b + c)

- (a + b)

- (b + c + d)

C/B netti - (b + d)

In questo caso, data l'eccedenza interna e la preferenza comunitaria derivante dal sistema del prelievo, le importazioni sono di fatto impedite. Si genera così un'eccedenza D2-S2 che comporta un costo per il bilancio CEE di smaltimento delle eccedenze diverso a seconda della via seguita e possibile per lo smaltimento stesso (incentivi per utilizzazioni alternative del prodotto come ad es. la distillazione del vino; aiuti alla trasformazione industriale come ad es. l'utilizzazione del latte in polvere per l'alimentazione del bestiame; aiuti al consumo come ad es. per il burro di Natale; stoccaggio pubblico e privato; restituzioni alle esportazioni). Ipotiziamo che tutto il costo di smaltimento sia rappresentato dalla restituzione alle esportazioni ovverosia da una sovvenzione pari alla differenza fra il prezzo garantito ai produttori (versato dagli operatori commerciali agli agricoltori) ed il prezzo del mercato mondiale 5. 5 I costi CEE per le restituzioni alle esportazioni sono fortemente influenzati dalle variazioni del valore del dollaro. Infatti, in base agli accordi di Bretton Woods del 1944, il dollaro costituisce la moneta centrale per gli scambi nel mondo occidentale. Pertanto la forte svalutazione subita dal dollaro negli anni Ottanta ha contribuito ad aumentare notevolmente l'onere CEE per le restituzioni.

SCEE

b c d

S1 D2 D1 S2

a

O

Pcee

Pw

DCEE

FIG. 7 – Bilancio costi benefici del metodo del sostegno dei prezzi in caso di mercato eccedentario

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In assenza di possibilità di smercio sul mercato mondiale, il costo delle eccedenze risulta molto più elevato in quanto, a seguito del ritiro del prodotto al prezzo di intervento, si deve poi ricorrere al suo smaltimento ad istituzioni sociali (ospedali, scuole, caserme) e a vere e proprie "svendite" a prezzi ben più bassi di quelli vigenti sul mercato mondiale. Pertanto, nell'ipotesi di poter esitare le eccedenze sul mercato mondiale al prezzo Pw (ipotesi poco veritiera in quanto la maggiore offerta sul mercato mondiale resa possibile dalle restituzioni all'esportazione genera ulteriori diminuzioni dei prezzi), rispetto ad un mercato libero da restrizioni si genera una perdita di benessere netto della collettività pari, a (b+d) che si distribuisce in maniera diversa fra i consumatori, i produttori e il bilancio CEE: - i consumatori sopportano una perdita di benessere pari ad (a+b), dovuta al fatto che consumano meno (D2 < D1) e pagano di più (Pcee > Pw); - i produttori realizzano un vantaggio pari a (a+b+c); - la CEE sopporta un costo pari o superiore a (b+c+d). Nel caso di un mercato eccedentario, l'onere della politica di sostegno basata sul prezzo di intervento e sul prelievo alle importazioni ricade oltrechè sui consumatori, soprattutto sui contribuenti, perché si viene a creare un processo inarrestabile di crescita della spesa. Passiamo ora alla valutazione economica del sostegno tipo deficiency payment. Facendo riferimento alla figura 8, se lo Stato intervenisse pagando direttamente ai produttori un sostegno pari alle aree (a+b) e non adottasse alcuna restrizione alle importazioni, la perdita di benessere della collettività risulterebbe pari alla sola area b. Rispetto al caso di difesa dalle importazioni, i produttori otterrebbero gli stessi vantaggi mentre migliorerebbe considerevolmente la situazione dei consumatori. Potendo questi beneficiare di prezzi interni pari a quelli del mercato mondiale, la quantità domandata rimarrebbe invariata sul livello OD1 e proverrebbe per la parte OS2 dall'offerta interna e per la parte S2D1 dall'importazione (con S2D1 > S2D2). Rispetto al caso di sostegno con il p. di intervento e il prelievo in una situazione di mercato deficitario, l'onere di questa politica alternativa di sostegno del mercato ricadrebbe, in definitiva, interamente sullo Stato (anzichè sui consumatori) che, anzichè realizzare un introito dalle importazioni, dovrebbe sostenere l'esborso per la politica di sostegno.

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BILANCIO C/B

Produttori

Consumatori

Contribuenti

+ (a)

-

- (a + b)

C/B netti - (b)

È questo il motivo per cui alcuni Paesi, come in particolare la Gran Bretagna, ritengono che questa forma di intervento sul mercato sia più conveniente rispetto a quella di sostegno con il p. di intervento e il prelievo : essa sarebbe infatti caratterizzata da una maggiore equità e avrebbe il vantaggio di non turbare in maniera significativa il commercio internazionale. Per quanto riguarda il primo aspetto, il sostegno di tipo deficiency payment tende a gravare maggiormente sulle classi di reddito superiori (che, con manovre fiscali di tipo progressivo, contribuiscono di più al finanziamento della politica stessa) piuttosto che sulle classi sociali a reddito inferiore (che, nel caso di prezzi al consumo elevati, sono proporzionalmente più colpite delle classi agiate). Per quanto riguarda gli effetti sul commercio internazionale, il sostegno tipo deficiency payment deprime meno le importazioni (S2D1 > S2D2) e fa avvenire gli scambi al prezzo del mercato mondiale; nel caso del metodo basato sul prezzo di intervento e prelievo, l'isolamento del mercato CEE e le incentivazioni delle esportazioni danneggiano il mercato internazionale in maniera molto più drastica: non solo si

S1 S2 D2 D1

a b Pcee

Pw

DCEE SCEE

O

FIG. 8 – Bilancio costi benefici del metodo del “deficiency payment” in caso di mercato deficitario

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riducono di più le importazioni, ma esse avvengono ad un prezzo superiore a quello del mercato mondiale. Per contro, gli svantaggi del sostegno deficiency payment sono: - la macchinosità amministrativa, che richiede un'efficiente organizzazione dei produttori per la ripartizione degli aiuti; - una spesa pubblica eccessiva, nel caso di produzioni eccedentarie (la spesa pubblica dipende, infatti, dalla quantità di produzione da incentivare e dall'entità del sostegno) (figura 9).

BILANCIO C/B

Produttori

Consumatori

Contribuenti

+ (a + b + c)

-

- (a + b + c + d)

C/B netti - (d)

4. Alcune conclusioni Entrambe le politiche di sostegno e di stabilizzazione dei redditi agricoli, operano un trasferimento di reddito dalla collettività ai produttori agricoli, tuttavia con un costo sociale netto minore nel caso del metodo del deficiency payment.

SCEE

b c d

S1 D1 S2

a

O

Pcee

Pw

DCEE

FIG. 9 – Bilancio costi benefici del metodo del “deficiency payment” in caso di mercato eccedentario

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Va rilevato tuttavia che, in entrambi i casi, all'espansione dell'offerta agricola non corrisponde una uguale espansione della domanda cosicché il prezzo di mercato tende a calare, mentre aumentano i costi di produzione perché la maggiore pressione sul mercato dei fattori produttivi determina un innalzamento dei prezzi dei fattori stessi. Pertanto, nel lungo periodo, il settore agricolo tende a perdere i vantaggi di reddito conseguiti nel breve periodo grazie alle politiche di sostegno che, per essere mantenuti, richiedono un intervento pubblico crescente. a) Metodo del p. di intervento e del prelievo Consumatori - Il costo sociale netto di questa politica grava comunque sui consumatori (esclusivamente, in caso di mercato deficitario; parzialmente, in caso di mercato eccedentario) che pagano prezzi al consumo più alti. Particolarmente colpite sono le fasce sociali a basso reddito per le quali la spesa alimentare incide di più sui bilanci familiari. Commercio internazionale - Questa politica turba in maniera profonda il commercio mondiale dei prodotti agricoli: In situazione di mercato deficitario: - riduce la domanda di importazione (e quindi le possibilità di esportazione dei Paesi terzi) in conseguenza dell'innalzamento artificioso del prezzo di importazione al livello di quello più alto garantito ai produttori interni; - abbassa, per effetto del prelievo variabile, gli introiti dei Paesi esportatori costretti a sovvenzionare le esportazioni per consentire ai propri produttori di vendere sul mercato mondiale al p. del mercato mondiale; In situazione di mercato eccedentario: - impedisce le importazioni, isolando il mercato CEE; - deprime, per effetto delle restituzioni alle esportazioni, i prezzi del mercato mondiale per la maggiore offerta CEE che vi si riversa. Produttori - Questa politica allontana i produttori dalle leggi del mercato, ingenerando in essi, da un lato, l'illusione di poter vendere qualsiasi quantitativo prodotto (con la conseguenza, fra l'altro, di inibire i processi di ristrutturazione), dall'altro, la percezione del prezzo come il risultato di una decisione politica. Genera processi di sostituzione con i prodotti sostitutivi, riducendo quindi la domanda interna ed aumentando le consegne all'intervento (es. manioca). Essendo i trasferimenti di reddito proporzionali alla produzione, i benefici fluiscono in proporzione maggiore alle aree più fertili e alle imprese più grandi e a reddito agricolo più elevato piuttosto che alle aree povere e agli agricoltori a basso reddito. La Commissione ha stimato nel 1992 (documento Mac Sharry) che oltre l'80% del sostegno fornito dal FEOGA andava ad appena il 20% delle aziende CEE.

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Contribuenti - In caso di mercato deficitario, vi è l'introito costituito dal prelievo sulle importazioni. Questo vantaggio tende però a ridursi mano a mano che l'offerta aumenta il grado di autoapprovvigionamento interno; In caso di mercato deficitario, è necessario attivare la spesa pubblica per lo smaltimento delle eccedenze (ammasso, restituzioni all'esportazione, sovvenzioni al consumo e all'utilizzazione industriale non convenzionale). Inoltre la spesa pubblica necessaria non è certa, in quanto dipende dell'aumento dell'offerta (che dipende sia dall'elasticità della curva di offerta sia dal progresso tecnico) e dai costi, anch'essi non prevedibili di smaltimento delle eccedenze. b) Metodo del deficiency payment Consumatori - Non subiscono alcuno svantaggio, in quanto i prezzi al consumo rimangono bassi. Commercio internazionale - Questa politica non turba il commercio internazionale, in quanto non influenza i prezzi del mercato mondiale. Produttori - Hanno gli stessi benefici di reddito, ma sono consapevoli delle leggi del mercato e del significato integrativo dell'intervento pubblico. Questa politica non genera, inoltre, effetti di sostituzione con prodotti sostitutivi. Spesa pubblica - Il costo sociale netto di questa politica grava esclusivamente sui contribuenti, cosa che rende questa politica più equa dell'altra. La spesa pubblica necessaria può essere prevista con maggiore esattezza. La spesa pubblica necessaria raggiunge un livello insostenibile in una situazione di mercato eccedentario. Richiede un notevole impegno amministrativo e può essere di fatto praticata se i produttori sono ben organizzati in forme associative (associazioni dei produttori).

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Surplus del consumatore Il prezzo p indica la disponibilità marginale dei consumatori ad acquistare il bene. Se la quantità consumata in un certo istante è Q, posso immaginare di sommare tutti i rettangolini in cui è scomponibile l’area posta al di sotto della curva di domanda aventi come base un'unità di consumo e come altezza il prezzo misurato dall'altezza corrispondente della curva di domanda. Ripetendo il procedimento per le Q unità del bene, tutta l’area tratteggiata (A) sotto la curva D indica il surplus totale del consumatore, ovverosia l’ammontare che il mercato è disposto a pagare pur di non rinunciare al consumo di Q. Tenuto conto che il prezzo effettivamente pagato per Q è p, il surplus netto del consumatore (o disponibilità netta a pagare) è dato dalla differenza fra il surplus totale e la spesa effettivamente sostenuta dai consumatori per acquistare quella certa quantità (area p x Q), dove ZRN = A – (pxQ). Il triangolo ZRN individua graficamente il surplus netto del consumatore, ovverosia il valore aggiuntivo che i consumatori attribuiscono ad un certo bene rispetto a quanto lo pagano. Così definito, il surplus del consumatore costituisce una fondamentale misura del benessere dei consumatori.

O

Prezzi

Z p

Quantità Q

N

R

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5. La svolta del 31 marzo 1984 Verso la metà degli anni ’80, le critiche alla PAC erano riassumibili come segue: - disomogeneità dei flussi finanziari fra Paesi e Comunità; - squilibrio nei flussi di reddito diretti dai consumatori dei Paesi deficitari di prodotti agricoli (Italia, Inghilterra e Germania) verso i produttori dei Paesi eccedentari; - squilibrio nel grado di sostegno e di protezione accordato alle produzioni di base continentali rispetto a quelle mediterranee (olio di oliva e grano duro esclusi); - approfondimento delle disparità regionali, per la mancata omogeneizzazione delle strutture produttive delle diverse agricolture europee preliminarmente all’attuazione della politica dei mercati; - aumento abnorme della spesa agricola e creazione di eccedenze di alcuni prodotti a sostegno forte e illimitato. I documenti nei quali si preannuncia la svolta sono: - il Rapporto Thorn (del 24 giugno 1981): si sente l’esigenza di sviluppare nuove politiche, di riformare e adeguare la PAC, di adottare soluzioni temporanee per fronteggiare i problemi di bilancio; - il Documento della Commissione Politica agraria comune: proposte della Commissione (COM-83-500 def.): sottolinea la necessità di pervenire al riavvicinamento alle leggi del mercato libero con un grado decrescente di intervento pubblico e di smantellare gli ICM; - il Documento della Commissione Relazione e proposte sui modi di accrescere l’efficienza dei fondi strutturali della Comunità (COM-83-501 def.) sottolinea la necessità di una maggiore dotazione finanziaria a finalità strutturale e di snellimento degli aspetti amministrativi. Con le decisioni assunte dal Consiglio dei Ministri agricoli il 31 marzo 1984, viene per la prima volta posto in discussione il principio del sostegno illimitato accordato a gran parte delle produzioni agricole. A questo fine gli strumenti adottati furono: - le quote di produzione. Furono istituite le quote latte, mentre fino ad allora le quote avevano riguardato solo il settore dello zucchero. Questo tipo di quote permangono tuttora: il loro funzionamento è tale da penalizzare fortemente la produzione eccedente rispetto alla quota. L’effetto è la riduzione della spesa comunitaria; - la corresponsabilità finanziaria dei produttori: prelievo versato dai produttori pari al 2-3% del prezzo indicativo (esisteva per lo zucchero dal 1968, per il latte dal 1977 mentre per i cereali fu istituito nel 1986 e abolito nel 1992 in occasione della riforma Mac Sharry) e volto a coprire parte dei costi finanziari per la gestione delle eccedenze. L’effetto è: l’aumento delle entrate CEE, la riduzione della produzione tanto maggiore

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C

quanto maggiore è l’elasticità della produzione rispetto al prezzo, l’invarianza della domanda e la riduzione della spesa per le eccedenze. Attualmente la corresponsabilità finanziaria dei produttori è rimasta solo nel settore dello zucchero e del latte, nel senso che per le produzioni oltre la quota i produttori e/o trasformatori sono chiamati a pagare diverse penali. 5.1. Effetti economici della corresponsabilità finanziaria dei produttori La figura 10, illustra il caso di un mercato eccedentario che gode del sostegno alla produzione, nel quale, al prezzo di intervento P0, la quantità prodotta OS0 supera quella domandata OD0 e l’eccedenza di produzione (OS0 - OD0) comporta un costo di gestione dell’eccedenza pari all’area AA1BB1, avendo indicato con Pw il prezzo del mercato mondiale. L’introduzione di una tassa di corresponsabilità equivale per gli agricoltori ad una riduzione del prezzo e, in particolare, di quello garantito che si riduce a P1. A questo prezzo la quantità domandata (OD0) rimane invariata perché i prezzi al consumo non si modificano, mentre la quantità prodotta si riduce ad OS1. Per quanto riguarda il bilancio CEE, il costo di gestione dell’eccedenza si riduce alla differenza fra l’area AA1B2C e

B3

SCEE B

S1 D0 S0

dCEE

B2 A

Pw B1 A1

O

P0

P1

FIG. 10 – Effetti economici della corresponsabilità finanziaria dei produttori ABB1A1: costo pubblico di smaltimento delle eccedenze senza tassa P0B2B3P1: costo di smaltimento delle eccedenze a carico dei produttori (tassa di corresponsabilità) (AB2CA1 - P0B2B3P1): costo pubblico di smaltimento delle eccedenze con tassa OP0: prezzo di intervento senza la tassa di corresponsabilità OP1: prezzo di intervento con la tassa di corresponsabilità

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C2

l’area P0B2B3P1, che rappresenta un’entrata per il bilancio comunitario essendo pagata dagli stessi produttori. Nel caso dello zucchero, l’OCM è concepita in maniera tale che l’intero onere della gestione delle eccedenze, costituito nel caso specifico dalle restituzioni all’esportazione, sia a totale carico dei produttori, mentre è carico del bilancio CEE solo la riesportazione dello zucchero preferenziale, ovverosia di quella quota di zucchero importata dai Paesi ACP in virtù degli Accordi di Lomè. 5.2. Effetti economici delle quote di produzione La figura 11 illustra gli effetti economici connessi all’introduzione di una quota di produzione in un mercato eccedentario e li confronta con quelli di una riduzione del prezzo di intervento. Al prezzo garantito ai produttori (che, in una situazione di eccedenza strutturale, rappresenta anche il prezzo di mercato) la quantità consumata OD0 è inferiore a quella prodotta OS0. L’eccedenza D0S0 viene pagata dall’intervento pubblico con un costo di ritiro pari all’area D0ABS0. L’istituzione di una quota di produzione pari alla quantità OS1 e il mantenimento del prezzo di sostegno significa rendere perfettamente rigida intorno a questo livello la curva di offerta.

A SCEE B

S1 D0 S0

DCEE C

B1

F

C1

S’CEE

G

D1 O

P0

P1

FIG. 11 – Effetti economici dell’introduzione di una quota di produzione in un mercato eccedentario e confronto con la riduzione del prezzo di sostegno D0ABS0: spesa pubblica d’intervento al prezzo P0 GC2S1D1: spesa pubblica dopo la riduzione del prezzo di sostegno D0ACS1: spesa pubblica dopo l’introduzione di una quota C2CB: perdita di reddito dei produttori nel caso di imposizione di una quota P0BC2P1: perdita di reddito dei produttori nel caso di riduzione del prezzo di sostegno P0AGP1: aumento di benefici per i consumatori nel caso di riduzione del prezzo di sostegno OP0: prezzo di intervento

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L'offerta che prima della quota era indicata dalla retta SCEE è ora rappresentata da quella

perfettamente rigida S’CEE. A questo nuovo livello produttivo, la spesa pubblica si riduce all’area D0ACS1 (con una riduzione pari all’area S1CBS0. Il beneficio dei produttori, rappresentato dall’area al di sopra della curva di offerta e compresa tra questa e la linea del prezzo, si riduce dell’area C2CB, corrispondente alla perdita di reddito associata alla minore produzione imposta. I consumatori rimangono in una situazione invariata, in quanto consumano la medesima quantità D0 al medesimo prezzo P0, con un vantaggio dato dall’area compresa fra la linea della domanda al di sopra del prezzo e il livello di quest’ultimo. Qualora il contenimento dell’offerta venisse perseguito attraverso la riduzione del prezzo di sostegno, il sacrificio imposto ai produttori sarebbe notevolmente superiore. Facendo riferimento al grafico 11, al prezzo OP1, la perdita di reddito dei produttori, rappresentata dall’area P0BC2P1, sarebbe notevolmente maggiore rispetto all’area C2CB, perché produrrebbero meno e percepirebbero un prezzo inferiore. In questa situazione: - la spesa pubblica si ridurrebbe all’area GC2S1D1, inferiore a quella che si avrebbe se il nuovo livello di offerta OS1 ricevesse il medesimo prezzo di sostegno P0 della situazione ante; - i consumatori si avvantaggerebbero per il fatto di pagare un prezzo inferiore, con un aumento totale di benefici rappresentato dall’area P0AGP1. Quest’ultima può essere interpretata come somma di due parti: la prima (area P0AFP1) rappresenta il risparmio sulla quantità OD0 consumata al nuovo prezzo P1; la seconda (area AGF) è il surplus del consumatore associato all’incremento del consumo da D0 a D1. In definitiva, rispetto al regime delle quote, la riduzione del prezzo di sostegno determina: - un maggior beneficio per la spesa pubblica, che risulta maggiormente contenuta; - una maggiore penalizzazione per i produttori, che ricevono un prezzo più basso per il nuovo livello di produzione. Al contrario, con la quota si assicura ai produttori che rimangono lo stesso livello di reddito, favorendo, peraltro, la permanenza sul mercato anche dei produttori marginali; - un vantaggio per i consumatori che, oltre a pagare un prezzo più basso per la medesima quantità che consumerebbero con la quota, trovano convenienza ad espandere il consumo al nuovo livello di prezzo.

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6. La svolta del febbraio 1988 Il Consiglio agricolo del febbraio 1988 ha apportato importanti modifiche alla PAC: 1) ponendo un limite all’incremento della spesa del FEOGA-Garanzia; 2) introducendo nelle varie OCM nuovi meccanismi per stabilizzare la spesa agricola e la produzione (stabilizzatori della spesa) in aggiunta a quelli già stabiliti nel 1984 (quote e tasse di corresponsabilità). Esso ha inoltre avviato, con la riforma dei fondi strutturali e l’incremento di risorse ad essi attribuite (raddoppio fra il 1988 e il 1993), con l’introduzione del set-aside (Reg. 1094/88) e con la riformulazione del prepensionamento (Reg. 1096/88), quella maggiore attenzione per la politica strutturale e per la complementarietà fra misure di mercato e misure strutturali, che si ritroveranno nella riforma Mac Sharry e, soprattutto, nell’Agenda 2000. 6.1. La disciplina di bilancio agricola Per quanto riguarda il primo aspetto, fa adottata la disciplina di bilancio agricola ( o guideline agricola) volta a porre un limite all’incremento della spesa del FEOGA-G. La nuova disciplina di bilancio, in vigore fino al 2006, prevede che il ritmo annuo di aumento delle spese del FEOGA-G non possa superare il 74% del tasso di crescita annuale del PIL comunitario. Tenendo conto delle previsioni di evoluzione del PIL, si stimava, all’epoca, che in virtù della disciplina di bilancio l’incremento reale della spesa del FEOGA-G non avrebbe superato l’1,9% all’anno, contro incrementi medi reali del 7,5% all’anno dal 1975 in poi. La spesa del 1988, pari a 27,5 miliardi di ECU, fu individuata come livello base per la determinazione della spesa massima consentita per gli anni successivi. Fu inoltre istituita una riserva monetaria per far fronte alle fluttuazioni della parità del dollaro/ECU rispetto alla parità prevista in sede di elaborazione del bilancio. Per garantire il rispetto della disciplina di bilancio fu infine istituito un dispositivo di controllo della spesa agricola di tipo budgettario (confrontando l’evoluzione mensile della spesa agricola con quella previsionale). In caso di superamento, la Commissione si sarebbe avvalsa, prima di tutto, dei nuovi meccanismi di stabilizzazione della spesa introdotti nelle singole OCM. Se questi fossero stati insufficienti, la Commissione avrebbe proposto al Consiglio una modifica del funzionamento degli stabilizzatori agricoli nel settore in questione. 6.2. Gli stabilizzatori della spesa agricola In tutte le OCM furono introdotti meccanismi volti a stabilizzare la spesa agricola e a scoraggiare incrementi produttivi, grazie a dispositivi più o meno automatici di

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riduzione dei prezzi o degli aiuti, a seconda dei casi, al di là di determinati livelli di produzione o quantità massime garantite (QMG). Tali meccanismi avrebbero penalizzato i produttori, in alcuni casi, fin dall’anno in corso (oleaginose), in altri casi, l’anno successivo (cereali). Con gli stabilizzatori vengono perseguiti tre obiettivi: - sensibilizzare i produttori al problema della saturazione dei mercati e coinvolgerli nel sopportare parte dei conseguenti costi di gestione delle eccedenze; - fornire ai produttori, su base pluriennale, indicazioni sui livelli produttivi complessivi da non superare (QMG); - consentire al FEOGA-G di tenere sotto controllo la spesa in caso di aumento della produzione. Il funzionamento degli stabilizzatori può essere illustrato facendo riferimento ad alcuni casi attualmente in vigore. Infatti, anche oggi il ricorso a stabilizzatori della spesa e della produzione è presente in tutte le OCM, pur essendo cambiate le modalità che sono riconducibili a quattro impostazioni diverse, come mostra la tabella successiva. In seguito alla riforma della PAC operata dall’Agenda 2000, coesistono quattro meccanismi di controllo quantitativo della spesa agricola e della produzione (tabella 1): - quote nazionali di produzione. Si tratta di quote di produzione in senso stretto e riguardano il latte e lo zucchero. Sono ripartite tra le aziende agricole (latte) o le imprese di trasformazione (zucchero) e prevedono sanzioni a carico dei produttori e/o trasformatori dei singoli Stati Membri in caso di superamento (vedi es. OCM zucchero). - quantità nazionali massime garantite (QMG/SMG/CMG). Tali quote sono rappresentate, a seconda dei casi, da quantità massime garantite (QMG), superfici massime garantite (SMG), capi massimi garantiti (CMG). Nel rispetto delle soglie assegnate a ciascuno SM, i produttori hanno il diritto di ricevere un aiuto diretto rapportato: - alla quantità (QMG), come nel caso del tabacco, olio di oliva, cotone; - all’ettaro (SMG), come nel caso dei seminativi - a capo (CMG), come nel caso di bovini da carne, ovini, vacche da latte. L’aiuto viene ridotto proporzionalmente in caso di superamento della soglia assegnata agli Stati Membri. - quantità comunitarie massime garantite. A differenza del caso precedente, la quota è definita a livello comunitario e non di singolo SM. È in via di sparizione, in quanto suscita problemi di equità e distributivi. Attualmente riguarda soltanto alcuni ortofrutticoli trasformati, i legumi secchi e le banane.

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- quote nazionali di eccedenze. Riguardano alcune produzioni mediterranee per le quali l’intervento comunitario prevede, in caso di difficoltà di mercato, sovvenzioni per la distillazione di alcuni volumi autorizzati (vino) e per il ritiro (alcuni ortofrutticoli freschi). Tabella 1 - Meccanismi settoriali di controllo dell’offerta e della spesa agricola dopo il vertice di

Berlino (Agenda 2000)

Quote nazionali

di produzione

Quantità nazionali massime

garantite

(QMG/SMG/CMG)

Quantità comunitarie

massime garantite

(QMG /SMG)

Quote nazionali di

eccedenze

Zucchero

Latte

Vigneti

Seminativi (SMG)*

Olio di oliva (QMG)

Latte (QRIG dal 2005/06)

Riso (SMG)

Tabacco (QMG)

Cotone (QMG)

Foraggio (QMG)

Fecola di patate

Pomodoro tras.to (QMG)

Bovini da carne (CMG)

Vacche da latte (CMG)

Ovini (CMG)

Alcuni ortofrutticoli

trasf.ti (pere, pesche,

agrumi – QMG – e

uva secca – SMG)

Legumi secchi (SMG)

Banane (QMG)

Vino (volumi di

distillazione

consentiti)

Ortofrutticoli

freschi (soglia di

ritiro da parte delle

OPA)

* Compreso il grano duro fin dal 1997 ed esclusi i semi oleosi a partire dal 2002 7. La riforma Mac Sharry 7.1. Premessa La riforma del marzo 1984, prima, e le misure di stabilizzazione decise nel febbraio 1988, poi, non avevano, in generale, sortito il voluto contenimento della spesa agricola e non erano servite a frenare la crescita delle eccedenze (ad eccezione delle oleoproteaginose). Il sistema si configurava, inoltre, come un circolo vizioso che faceva produrre ed accantonare eccedenze di cereali e carni bovine per rivenderle poi sottocosto. Nello stesso tempo le misure strutturali complementari (set-aside volontario quinquennale ed aiuto agroambientale) erano state poco o male applicate e non avevano svolto quella funzione moderatrice rispetto alle conseguenze della politica di mercato. Per essere efficaci queste misure avrebbero dovuto far parte delle stesse OCM. Le principali lacune della PAC erano attribuite:

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1)alla proporzionalità del sostegno al quantitativo prodotto, fornito attraverso le garanzie di prezzo; questo principio, che anche con il regime degli stabilizzatori non era stato modificato, aveva favorito una crescente intensificazione produttiva; 2) all’assenza di una diversificazione del sostegno fra grandi e piccole aziende. L’80% del sostegno fornito dal FEOGA andava, secondo un’indagine della Commissione, ad appena il 20% delle aziende comunitarie; 3) all’assenza di attenzione per la capacità di assorbimento del mercato. Il consumo dei prodotti alimentari era aumentato dal 1973 al 1988 al ritmo medio dello 0,5% all’anno contro un incremento medio del 2% all’anno per la produzione. La crisi della PAC si era così notevolmente aggravata, anche perché doveva confrontarsi con: - una crisi interna, legata al crescente disorientamento degli agricoltori che non riuscivano ad intravedere nuove prospettive per la loro attività; - una crisi esterna, connessa alle critiche sempre più pressanti avanzate da molti Paesi ( USA in principal modo) al protezionismo della PAC e ai suoi effetti sul commercio internazionale. 7.2. Obiettivi della Riforma Mac Sharry e nuove modalità di intervento La riforma doveva perciò partire da una esatta identificazione del ruolo che si voleva assegnare all’agricoltura e dalla ridefinizione degli obiettivi della PAC. Per quanto riguarda il primo aspetto, il Documento di riflessione sull’evoluzione e sul futuro della PAC (COM-91-100 def.) attribuiva all’agricoltura un duplice ruolo: - produttivo in senso stretto. A questo proposito, accanto alla funzione tradizionale della produzione di generi alimentari il Documento della Commissione poneva l’accento sulla necessità di dare spazio alla produzione di materie prime a destinazione non alimentare. - di tutela ambientale. La presenza dell’agricoltura era servita a mantenere l’ambiente e a tramandarci un paesaggio millenario, la cui conservazione ulteriore dipendeva dal mantenimento di un’attività agricola adeguata e da una politica di sviluppo rurale che non sarebbe fattibile senza gli agricoltori. Gli obiettivi della PAC erano pertanto individuati nei seguenti: - ricerca dell’equilibrio dei mercati, attraverso gli strumenti della politica dei prezzi e di controllo quantitativo; - sviluppo di un’agricoltura compatibile con l’ambiente; - promozione di prodotti alimentari di qualità pregiata; - promozione di utilizzazioni non alimentari. Per quanto riguarda gli strumenti venivano affermati i seguenti tre principi:

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- la solidarietà finanziaria avrebbe implicato di intervenire maggiormente a favore delle agricolture e delle situazioni aziendali più deboli; - il sostegno avrebbe dovuto incidere più direttamente sui redditi anziché sulla formazione dei prezzi e tenere conto sia delle esigenze ambientali che di quelle produttive; l’allineamento dei prezzi al livello di quelli vigenti sul mercato mondiale sarebbe stato compensato da aiuti diretti per ettaro, subordinati, nel caso delle grandi aziende, al ritiro di parte dei seminativi dalla produzione; - gli aiuti diretti ed eventuali misure restrittive (quote, ritiro dei seminativi, ecc.) avrebbero fatto parte integrante delle OCM e sarebbero state differenziate fra regioni e produttori. Sulla base di queste indicazioni generali, nel documento della Commissione sull’Evoluzione e futuro della politica agraria comune, meglio noto come Documento Mac Sharry (COM-91-258 def.), furono avanzate proposte relative ai principali comparti agricoli soggetti ad organizzazioni comuni di mercato, esclusi l’olio di oliva, lo zucchero, gli ortofrutticoli freschi e trasformati, e il vino. 8. Dalla riforma Mac Sharry ad Agenda 2000 Dopo la Riforma del 1992 un’altra grande riforma della PAC è stata attuata dal Consiglio dei Ministri in occasione del Vertice di Berlino nel marzo 1999 (Agenda 2000). In quest’ultima occasione furono approvati i Regolamenti che riflettevano l’impostazione del documento della Commissione noto come Agenda 2000, presentato nel 1997, il quale, a sua volta, si ispirava al Rapporto Buckwell del 1996. La situazione economica e politica venutasi a creare nel corso degli anni ’90 postulava l’esigenza, sottolineata nel Rapporto Buckwell, di passare dalla CAP (Common agricultural policy) alla CARPE (Common agricultural and rural policy for Europe). I motivi di questa evoluzione venivano individuati: - nel mutamento del quadro di riferimento macroeconomico comunitario, caratterizzato da una spesa alimentare sempre meno importante nella spesa complessiva per consumi (inferiore al 20%) da un rapporto VAA/PIL inferiore al 2%, da un’incidenza dell’occupazione agricola sull’occupazione totale inferiore al 5%, dall’ormai raggiunta sicurezza di approvvigionamento alimentare; - nelle nuove opportunità per il sistema agro-alimentare europeo costituite dalla crescente domanda dei Paesi asiatici, cosa che poneva sotto altre prospettive le eccedenze comunitarie; - nella sempre più diffusa pluriattività degli agricoltori europei, il cui reddito dipendeva solo in parte dall’agricoltura; - nelle prospettive di allargamento alla parte orientale del continente europeo.

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In questa situazione era opportuno che la PAC si desse carico: - del modo in cui gli alimenti venivano prodotti (effetti sull’ambiente, sicurezza alimentare); - della qualità e varietà degli alimenti; - della necessità di liberare gli agricoltori dalle quote, per lasciarli liberi di produrre alimenti o di darsi carico della tutela del territorio; - del ruolo degli agricoltori come custodi del territorio e del paesaggio. L’agricoltura europea si trovava di fronte a due problemi: il problema dell’allargamento ai nuovi paesi candidati e i crescenti problemi interni legati al disorientamento dei produttori agricoli e alle preoccupazioni dei consumatori. 1) Il problema dell’allargamento e degli effetti che avrebbe prodotto l’estensione ad essi delle regole di funzionamento della PAC apportate dalla Riforma Mac Sharry. A tal proposito, la PAC risultava inadeguata perché i livelli di prezzo e di sostegno erano ancora troppo elevati e avrebbero stimolato la produzione dei PECO e aggravato i problemi di eccedenza. Era pertanto opportuno proseguire la via intrapresa del riallineamento dei prezzi agricoli a quelli mondiali prima dell’ingresso dei PECO. Ciò avrebbe eliminato la necessità di restituzioni alle esportazioni, così come richiesto dal WTO, e la necessità di una gestione controllata dell’offerta (sostituzione dell’intervento pubblico con una rete di sicurezza). Al tempo stesso i PECO dovevano: - ristrutturare le proprie agricolture; - rendere competitivi i settori della trasformazione e distribuzione; - migliorare i livelli qualitativi e i propri standard igienico sanitari; - aumentare la produttività del lavoro (esodo agricolo); - accompagnare l’esodo agricolo con una politica di sviluppo rurale che stimolasse attività e occupazioni rurali ed evitasse lo spostamento verso i centri urbani (anche per i PECO era importante un’evoluzione dalla CAP alla CARPE); - realizzare interventi di miglioramento dell’ambiente in aree con gravi problemi di inquinamento; - superare e riparare i danni di un’agricoltura collettivizzata. 2) I problemi interni Gli agricoltori europei erano preoccupati, dopo la riforma Mac Sharry, per la vulnerabilità della PAC e l’incertezza circa il futuro delle compensazioni, crescentemente giustificate dalle loro organizzazioni di rappresentanza con l’azione generica di tutela del territorio svolta dagli agricoltori. Il sistema degli indennizzi

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presentava, infatti, cinque punti deboli: la palese visibilità, la debole giustificazione a favore del loro mantenimento perenne, l’assenza di un rapporto diretto fra danno e compensazione, l’iniquità distributiva fra prodotti e aziende (elevato sostegno delle grandi aziende) Dal canto loro, anche i consumatori erano preoccupati perché la PAC aveva spinto gli agricoltori a ricercare la quantità piuttosto che la qualità e perché la quantità era stata spesso perseguita a spese della sicurezza, dell’ambiente e del benessere degli animali in allevamento. Pertanto i consumatori europei erano favorevoli ad eliminare gli incentivi che causavano sovrapproduzione, ridurre le risorse finanziarie per la PAC che andava a beneficio di 7 milioni di produttori che avevano già un lavoro a fronte di 18,5 milioni di disoccupati. Erano inoltre favorevoli a ridurre le spese nazionali per l’agricoltura, in un momento in cui il patto di stabilità di Maastricht comportava tagli alla spesa pubblica per settori giudicati più importanti quali la sanità, l’istruzione e la previdenza. Semmai i consumatori erano più propensi a potenziare il ruolo dell’agricoltura a favore dell’ambiente, del paesaggio, del mantenimento e della valorizzazione della cultura e delle tradizioni rurali. Relativamente all’agricoltura il Documento “Agenda 2000” sottolinea i seguenti tre aspetti: 1) i prezzi istituzionali sono stati ridotti, ma non allineati a quelli mondiali. In questa circostanza, dovendo rispettare i vincoli imposti dall’OMC circa le esportazioni sussidiate, se l’UE non abbassasse ulteriormente i prezzi istituzionali, si potrebbe andare incontro ad un abnorme incremento del set-aside. Da qui la necessità di abbassare ulteriormente i p. istituzionali (p. d’intervento), i quali cambiano sempre più di significato: il prezzo d’intervento, più che una garanzia di prezzo, si appresta a diventare una “rete di sicurezza”, una sorta di ancora di salvezza cui ricorrere solo in casi estremi. 2) La PAC, così come riformata nel 1992, è estremamente macchinosa e non veramente disaccoppiata. Avendo compensato esattamente le riduzione dei prezzi istituzionali, i pagamenti compensativi hanno inglobato una componente di proporzionalità rispetto alla produzione. Inoltre, nel regime generale dei seminativi, i pagamenti erano diversi e collegati alla produzione. Da qui l’esigenza di unificare i regimi di aiuto in un’unica tipologia e le entità degli aiuti ad ettaro per le diverse colture attuabili. Per quanto riguarda il set-aside esso dovrebbe applicarsi solo ai grandi produttori. Si passerà dai “pagamenti compensativi” ai “pagamenti per superficie” i quali non compenseranno più esattamente la riduzione dei p. di sostegno (ma al 50%) e perderanno pertanto il significato compensativo originario.

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A seguito delle riforme Mac Sharry e Agenda 2000, le OCM comunitarie sono state profondamente modificate e ne proporremo, nelle tabelle successive, una lettura di sintesi. Classificazione delle OCM in base ai meccanismi di sostegno (Agenda 2000) OCM a prezzi di

garanzia con intervento automatico

OCM a prezzi di garanzia con

intervento condizionato

OCM miste (con prezzi di garanzia

e aiuti diretti complementari)

OCM con soli aiuti diretti

OCM con sola protezione

doganale e senza sostegno

Zucchero Latte

Vino Carne suina Ortofr.li freschi

Cereali Latte (dal 2005/06) Riso Carne ovina Carne bovina (fino al 2002) Banane

Oleaginose Proteaginose Tabacco Cotone Altri tessili Legumi secchi Ortof.li trasf.ti Luppolo Asparagi Noccioline Olio di oliva (dal 2000) Carne bovina (dal 2002)

Pollame Uova Prodotti trasformati Fiori e piante vive Alcuni ort.li freschi Patate Alcool etilico

Classificazione delle OCM in base ai meccanismi di controllo dell’offerta e della spesa agricola

(Agenda 2000) Quote nazionali di

produzione Quantità nazionali massime

garantite (QMG/SMG/CMG) Quantità comunitarie

massime garantite (QMG /SMG)

Quote nazionali di eccedenze

Zucchero Latte Vigneti

Seminativi (SMG)* Olio di oliva (QMG) Latte (dal 2005/06) Riso (SMG) Tabacco (QMG) Cotone (QMG) Foraggio (QMG) Fecola di patate Pomodoro tras.to (QMG) Bovini da carne (CMG) Vacche da latte (CMG) Ovini (CMG)

Alcuni ortof.rutticoli trasformati (pere, pesche, agrumi (QMG) Uva secca (SMG) Legumi secchi (SMG) Banane (QMG)

Vino (volumi di distillazione consentiti) Ortofrutticoli freschi (soglia di ritiro da parte delle OP)

* Compresi il grano duro fin dal 1997 ed esclusi i semi oleosi a partire dal 2002