1

PROCES PLANIRANJA BUDŽETA NA NIVOU DRŽAVE I ENTITETA

Naida Čaršimamović Vukotić

CDMA Radionica Fiskalna politika i programsko budžetiranje u Bosni i

HercegoviniSarajevo, februar 2011. godine

2

Pregled prezentacije

1. Reforma jačanja upravljanja javnim finansijama u BiH

2. Osnovne budžetske definicije i koncepti3. Proces planiranja budžeta u BiH u 10 koraka4. Pregled DOB-a i budžeta institucija BiH5. Daljnje preporuke: potrebna poboljšanja6. Pitanja i odgovori

3

REFORMA ”JAČANJA UPRAVLJANJA JAVNIM FINANSIJAMA”

• Projekat financiran od strane Ureda za međunarodni razvoj Vlade Velike Britanije (DFID-a)

• Ciljevi:– Veza između prioritetnih politika i raspodjele sredstava iz budžeta– Veza između srednjoročnog i godišnjeg planiranja budžeta– Harmonizirani procesi planiranja budžeta– Jačanje kapaciteta i znanja– Unapređenje transparentnosti i odgovornosti

• Aktivnosti– Sprovođenje srednjoročnog okvira planiranja budžeta– Uvođenje programskog budžetiranja– Unaprijeđene procedure, instrukcije i obrasci– Sveobuhvatna edukacija i unapređenje znanja– Pružanje tehničke pomoći ministarstvima finansija, budžetskim

korisnicima i parlamentarnim komisijama za finansije na nivou Institucija BiH, entiteta, kantona i Distrikta Brčko

4

ŠTA JE BUDŽET?

• Budžet je mnogo više od jednostavnog računovodstvenog prikaza prihoda i rashoda

• Glavni instrument za određivanje politika svake vlade i instrument za pretvaranje prioriteta vlade u konkretne programe i usluge

• Uključuje donošenje jasnih odluka o ekonomskim i fiskalnim ciljevima

• Uključuje donošenje odluka o najvažnijim prioritetnim politikama i rezultatima koje vlada želi postići, te raspodjelu budžetskih sredstava u skladu sa datim politikama

• Važno: donošenje pogrešnih odluka može dovesti do nižeg ekonomskog rasta, fiskalne i monetarne nestabilnosti, te neefikasne i nedjelotvorne potrošnje usmjerene na neadekvatne ciljeve

5

OSNOVNI PRINCIPI PLANIRANJA BUDŽETA

1. Napraviti budžet koji je ostvariv

2. Dodijeliti odgovarajuća sredstva najvećim

prioritetima

3. Omogućiti da se programi i usluge pružaju na što

učinkovitiji i djelotvorniji način

6

KOJE SU PREDNOSTI SREDNJOROČNOG PLANIRANJA

BUDŽETA?• Zahtjeva ekonomsku prognozu kao temelj• Definira srednjoročnu fiskalnu strategiju• Određuje prioritete potrošnje, pri čemu:– uzima u obzir i utjecaj na naredne godine– povećava predvidivost finansiranja

• Promovira učinkovitije i efikasnije korištenje javnih sredstava

• Postavlja jasan raspored procesa, rokova i odgovornih strana

7

OKOLNOSTI U KOJIMA SE DONOSE BUDŽETSKE ODLUKE

• Sredstva koja vladi i građanima stoje na raspolaganju kroz budžet su ograničena

• Društvo, uglavnom, ne uzima u obzir ograničenost sredstava koja se mogu prikupiti

• Vlada je ta koja mora donijeti odluke koje će se potrebe društva zadovoljiti budžetom

• Parlamenti moraju osigurati da vlade donose ‘prave odluke’ u ime građana

8

DILEME PRI PRAVLJENJU I USVAJANJU BUDŽETA

• Da li odluke vlade o trošenju budžetskih sredstava odražavaju stvarne prioritete zemlje?

(npr. smanjenje siromaštva, ekonomski rast, socijalno uključenje ili razvoj infrastrukture)

• Da li iste zadovoljavaju potrebe društva? (npr. potrebu za obrazovanjem, kvalitetnim zdravstvom ili

drugim javnim uslugama)• Da li su odluke o budžetu opravdane? (tj. da li imaju adekvatno obrazloženje, argumentaciju, ciljeve

itd.)

9

Šta je okvir srednjoročnog planiranja i izrade budžeta

Uopšteno govoreći, savremeni proces srednjoročnog planiranja budžeta je proces koji:

• Ima jasno definisan budžetski kalendar i podjelu odgovornosti;• Fiskalnu strategiju određuje na osnovu resursa koji stoje na raspolaganju vladi;• Imajući u vidu ograničenost raspoloživih sredstava, vrši usmjeravanje resursa

na glavne ekonomske i socijalne politike u zemlji;• Povećava predvidljivost budžetskih politika i finansiranja;• Osigurava učinkovitije i djelotvornije korištenje vladinih resursa;• Povećava transparentnost i odgovornost za vladine politike, programe i načine

donošenja odluka; i• Omogućava da se pri donošenju odluka vezanih za politike razmotre i

finansijske implikacije u budžetima budućih godina, kako bi odluke bile donesene u odgovarajućoj fazi pripreme budžeta.

10

Prenosni plan budžetaDobra praksa (definirana u skladu sa međunarodnim praksama i standardima) u srednjoročnom planiranja budžeta podrazumijeva da se svaki godišnji budžet planira kao trogodišnji prenosni (rolling) plan budžeta, tj. kao procjena godišnjeg budžeta za narednu fiskalnu godinu, te preliminarne projekcije budžeta za dvije sljedeće fiskalne godine

11

KOJI SU IZLAZNI REZULTATI BUDŽETSKOG PROCESA U BiH?

• Dokument okvirnog budžeta za trogodišnji period (DOB):–Sadrži makroekonomske pretpostavke i prognozu–Sadrži fiskalnu strategiju–Sadrži ograničenja za budžetske korisnike (za slijedeću

fiskalnu godinu i naredne dvije)–Predstavlja preliminarni nacrt budžeta–Mora biti usvojen od strane vlade/Vijeća ministara do

30.06. • Godišnji budžet:

–Opisuje raspodjelu sredstava iz nacrta budžeta–Mora biti odobren od strane parlamenta do 31.12.

“Pristup u 10 koraka”–Razvoj “Pristupa u 10 koraka” je imao dva osnovna cilja: razviti proces srednjoročnog planiranja prioritetnih politika i budžeta, te unaprijediti nivo povezanosti odluka o raspodjeli budžeta sa ekonomskim, socijalnim i drugim prioritetima zemlje. – Obzirom na ograničenost budžetskih sredstava, Vijeće ministara BiH mora uporediti prioritete i učinke programa, usluga i aktivnosti institucija BiH, kako bi omogućilo da se najbitniji programi i aktivnosti finansiraju i da se isti sprovedu na najefikasniji i najučinkovitiji način i da omoguće poreskim obveznicima u BiH da dobiju vrijednost za uloženi novac. –U skladu sa navedenim, MiFT je u procesu modernizacije procesa i sistema planiranja budžeta

12

“Pristup u 10 koraka”–„Pristup u 10 Koraka“ prikazuje proces srednjoročnog planiranja i izrade budžeta s jasnim, logičnim i integriranim rokovima, harmoniziranim na svim nivoima vlasti u BiH. Ovaj pristup odražava visok stepen međusobne zavisnosti različitih koraka unutar budžetskog procesa - svaki korak je zavisan o različitim akterima/institucijama koji trebaju obezbijediti relevantne informacije, dati preporuke i/ili donijeti odluke u svim ključnim fazama procesa, u skladu sa budžetskim ciklusom. –Sukladno navedenom, učinkovit i uspješan proces srednjoročnog planiranja budžeta zahtjeva predanost i disciplinu svih relevantnih učesnika u budžetskom procesu (uključujući Vijeće ministara BiH, PSBiH, MFiT, DEP, OMA, i budžetske korisnike Institucije BiH).

13

14

JAN FEB MAR APR MAJ JUN JUL AVG SEPT OKT NOV DEC

Korak 1:Dostavljene budžetske

instrukcije br. 1

Korak 2:Dostavljene tabele pregleda prioriteta

budžetskih korisnika

Korak 3:Finalizirani Globalni okvir

fiskalnog bilansa i politika u BiH usvojen od strane

Fiskalnog vijeća BiH

Korak 4:Dokument okvirnog

budžeta institucija BiH usvojen od strane

Vijeća ministara BiH

Korak 5:Dostavljene budžetske

instrukcije br. 2 (budžetska ograničenja)

Korak 6:Dostavljeni zahtjevi budžetskih korisnika

Korak 7:MFT/ Vijeće

ministara BiH održava

konsultacije sa budžetskim korisnicima

Korak 8:Nacrt budžeta usvojen

od strane Vijeća ministara i upućen Predsjedništvu BiH

Korak 9:Nacrt budžeta i popratna

dokumentacija dostavljeni Parlamentarnoj skupštini BiH

Korak 10:Budžet usvojen

od strane Parlamentarne

skupštine

Januar:Ministarstvo finansija i trezora BiH dostavlja

Instrukcije za budžetske korisnike br. 1 „Budžetski kalendar i smjernice za popunjavanje tabela

pregleda prioriteta budžetskih korisnika“ svim budžetskim korisnicima na nivou institucija BiH.

Juli:Ministarstvo finansija i trezora BiH dostavlja

Instrukcije za budžetske korisnike br. 2 „Početna budžetska ograničenja i smjernice za izradu budžetskih zahtjeva” svim budžetskim

korisnicima na nivou institucija BiH.

SREDNJOROČNI PROCES PLANIRANJA I IZRADE BUDŽETA INSTITUCIJA BiH U 10 KORAKA

“Pristup u 10 koraka”

–Korak 1, 30. januar: MFiT korisnicima dostavlja Instrukcije za budžetske korisnike br. 1, koje uključuju:

– budžetski kalendar i glavne rokove i zahtjeve za izvještavanje od strane budžetskih korisnika; te

– šablon, smjernice i listu potrebnih aktivnosti i rokova za dostavljanje Tabela pregleda prioriteta budžetskih korisnika, na osnovu kojih MFiT priprema DOB institucija BiH

–Korak 2, 15. april: Korisnici MFiT-u dostavljaju popunjene srednjoročne tabele pregleda prioriteta u formi i sa sadržajem koje propisuje MFiT

– Tabela 1: Sažeti pregled postojećih programa– Tabela 2: Novi prijedlozi visokoprioritetne potrošnje – Tabela 3: Moguće opcije uštede– Tabela 4: Zbirni prikaz ukupno traženih sredstava po programima i ekonomskim

kategorijama – Tabela 5: Sažetak postojećih programa, prijedloga dodatne potrošnje i opcija uštede

15

“Pristup u 10 koraka”

–Korak 3, 31. maj: Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH i usvojen od strane Fiskalnog vijeća. Prethodni koraci na nivou institucija BiH uključuju sljedeće:

– Direkcija za ekonomsko planiranje (DEP) do 31. marta priprema srednjoročne makroekonomske projekcije sa obrazloženjima trendova i pretpostavki

– Odjeljenje za makroekonomske analizu pri UO UIO (OMA) do 15. aprila priprema srednjoročne projekcije prihoda od indirektnih poreza sa obrazloženjima trendova i pretpostavki

– MFiT do 28. aprila priprema Nacrt odjeljaka DOB-a koje sadrže makroekonomske i fiskalne projekcije za tekuću i tri naredne godine, uključujući srednjoročne projekcije svih prihoda, primitaka i finansiranja, odnosno ukupnog okvira budžeta institucija BiH

–Korak 4, 30. juni: Vijeće ministara usvaja DOB– DOB uključuje ukupne gornje granice rashoda i broj zaposlenih za svakog od korisnika. – DOB predstavlja preliminarni nacrt budžeta za narednu budžetsku godinu i preliminarne

procjene za sljedeće dvije fiskalne godine. – Nakon usvajanja DOB-a od strane Vijeća ministara, isti se objavljuje na

www.trezorbih.gov.ba16

“Pristup u 10 koraka”–Korak 5, 1. juli: MFiT korisnicima dostavlja Instrukcije za budžetske korisnike br. 2, koje uključuju:

– ukupne gornje granice rashoda po korisniku za sljedeću fiskalnu godinu; – instrukcije vezane za pripremu budžetskih zahtjeva za raspodjelu sredstava iz budžeta

za narednu godinu, u skladu s navedenim gornjim granicama i u formi koju je utvrdilo MiFT, uključujući prikaz traženih sredstava po ekonomskoj i programskoj klasifikaciji, s tim da se budžet još uvijek usvaja po ekonomskoj klasifikaciji rashoda, dok dostavljenu programsku klasifikaciju MiFT prilaže kao dodatnu informaciju uz obrazloženje budžeta u proceduri usvajanja budžeta institucija BiH.

–Korak 6, 1. avgust: Korisnici MFiT-u dostavljaju popunjene zahtjeve za budžetskim sredstvima u formi i sa sadržajem koje propisuje MFiT

– Tabela 1-6: Detaljni pregled zahtjeva po ekonomskim kategorijama– Tabela 7: Višegodišnji projekti– Tabela 8: Bilans tabela– Tabela 9: Zahtjev po programskoj klasifikaciji 17

“Pristup u 10 koraka”–Korak 7, 15 avgust - 15 septembar: Konsultacije sa korisnicima

– MFiT razmatra i analizira zahtjeve za odobrenje rashoda budžetskih korisnika iz perspektive tehničke ispravnosti zahtjeva, nivoa obrazloženja, politika i odluka usvojenih od strane Vijeća ministara, logičnosti/opravdanosti procjene troškova, te ukupnog okvira raspoloživih prihoda.

– DEP i OMA revidiraju projekcije, Fiskalno vijeće po potrebi usvaja revdirani Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika, a MFiT revidira svoje projekcije raspoloživog okvira.

– Nakon konsultacija s budžetskim korisnicima, MFiT priprema Nacrt budžeta i podnosi ga Vijeću ministara BiH do 1. oktobra

–Korak 8, 15. oktobar: Vijeće ministara usvaja Nacrt budžeta i dostavlja ga Predsjedništvu BiH–Korak 9, 1. novembar: Predsjedništvo BiH usvaja Prijedlog budžeta i isti dostavlja Parlamentarnoj skupštini BiH–Korak 10, 31. decembar: Parlamentarna skupština usvaja Zakon o budžetu institucija BiH

18

Gotov proizvod: DOB i budžet

–Primjer Dokumenta okvirnog budžeta institucija BiH za period od 2011. do 2013. godine

Pregled dokumenta

–Primjer budžeta institucija BiH za 2011. godinu

Pregled dokumenta

19

Potrebna poboljšanja budžetskog planiranja

–Unapređenje veze između prioriteta politika i raspodjele budžetskih sredstava (očekuje se poboljšanje sa radom Fiskalnog vijeća i sa Strategijom razvoja i Strategijom socijalne uključenosti koje priprema DEP)–Veza između srednjoročnog i godišnjeg planiranja budžeta (očekuje se poboljšanje sa Globalnim okvirom fiskalnog bilansa i politika u BiH)–Unapređenje kvaliteta korisničkih zahtjeva po programima–Unapređenje definiranja, praćenja i izvještavanja o mjerama učinka–Povećanje učešća rukovodstva budžetskih korisnika u pripremi zahtjeva i određivanju prioriteta

20

–Unapređenje sveobuhvatnosti fiskalnih podataka (vanbudžetski fondovi i kapitalne investicije; ali i projekti sa stranim financiranjem, strani grantovi, i izvanbudžetska potrošnja sa escrow računa, na šta se BiH obavezala i u okviru Stand By aranžmana)–Priprema konsolidovanog DOB-a –Nedostatak vladinog informacionog sistema za upravljanje budžetom (očekuje se poboljšanje sa projektom koji se sprovodi putem Ured za reformu javne uprave) i sukladne veze između sistema planiranja i izvršenja–Unapređenje razumijevanja budžetskog procesa od strane vlada, parlamenata i javnosti

Potrebna poboljšanja budžetskog planiranja

21

22

HVALA!

Pitanja?

naida.carsimamovic@spem3.ba