prof. dr. aytaç eker’e armaĞan€¦ · kitapları ve editörlüğünü yaptığı kamu...

TT..CC.. SSAAKKAARRYYAA ÜÜNNiiVVEERRSSiiTTEESSii iiKKTTiiSSAADDii vvee iiDDAARRii BBiiLLiiMMLLEERR FFAAKKÜÜLLTTEESSii

MMAALLiiYYEE BBÖÖLLÜÜMMÜÜ

PPrrooff.. DDrr.. AAyyttaaçç EEKKEERR’’ee ARMAĞAN

KKKAAAMMMUUU MMMAAALLLİİİYYYEEESSSİİİNNNDDDEEE SSSEEEÇÇÇMMMEEE YYYAAAZZZIIILLLAAARRR

Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL

Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN

SAKARYA 2010

SAKARYA ÜNİVERSİTESİ YAYINLARI

1. Baskı 2010 SAKARYA Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan, Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar ISBN: Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Sakarya: Sakarya Üniversitesi: İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kapak Tasarım ve Dizgi: Fatih YARDIMCIOĞLU

Bu kitabın yayın hakları Sakarya Üniverstesine aittir.

5846 ve 2936 sayılı fikir ve sanat eserleri yasası hükümleri gereğince “Bu kitap hiç bir yöntemle çoğaltılamaz. Resim, şekil, şema, grafik ve herhangi bir bölümü yayınevinin izni

olmadan kopya edilemez.“ Her hakkı Sakarya Üniversitesine ve editörüne aittir.

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar i

TT..CC.. SSAAKKAARRYYAA ÜÜNNiiVVEERRSSiiTTEESSii

iiKKTTiiSSAADDii vvee iiDDAARRii BBiiLLiiMMLLEERR FFAAKKÜÜLLTTEESSii MMAALLiiYYEE BBÖÖLLÜÜMMÜÜ

PPrrooff.. DDrr.. AAyyttaaçç EEKKEERR’’ee

ARMAĞAN

KAMU MALİYESİNDE SEÇME YAZILAR

Editörler: Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ Doç. Dr. Temel GÜRDAL

Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU

SAKARYA 2010

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar iii

(1943 - ……)

Prof. Dr. Aytaç EKER 1943 yılında Ayvalık'ta doğmuştur. İlk öğrenimini Ayvalık, orta öğrenimini Burhaniye ve İzmir'de tamamlamıştır. Yüksek öğrenimini İzmir İktisadi ve Ticari İlimler Akademisi'nde yapmıştır. 1970 yılında aynı fakültede asistanlığa başlayarak, 1973 yılında doktor, 1979 yılında Doçent, 1988 yılında Profesör olmuştur.

1974 yılında Fransız hükümetinin sağladığı CIES bursunu kazanarak Grenoble ve Clermont - Ferrand Üniversiteleri’nde, daha sonra Paris Üniversitesi II, Merkez Bankası, İstatistik Enstitüsü ve Maliye Bakanlıklarında çalışmalar yapmıştır.

1980 yılında üç aylık süre ile AET ülkelerinde bilimsel çalışmalarda bulunmuştur. IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyonlarında, Türk-İş eğitim seminerlerinde görev almıştır.

1992 yılında bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak yeni eğitim Kanununun hazırlık çalışmalarında bulunan Prof. Dr. Aytaç EKER Azerbaycan'a gelen Türk öğrencilerinin sorunları ile ilgili çalışmalar yapmıştır.

iv Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan

Prof. Dr. Aytaç EKER, Dokuz Eylül Üniversitesi ve Sakarya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültelerinde Maliye Bölümü Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Yönetim Kurulu Üyeliği görevleri ile İzmir Büyükşehir Belediyesi'nde Belediye Başkanı danışmanı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nda ise Bakan danışmanı görevlerinde bulunmuştur. Bunların yanı sıra Almanya'da faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)'nun Türkiye temsilciliği görevini uzun süre yürütmüştür. KOSGEB Başkan Baş Danışmaı olarak görev yapmıştır ve halen Türkiye Yağlı tohumlar Merkez Birliği Genel Koordinatörlüğü görevini sürdürmektedir.

Prof.Dr. Aytaç EKER'in; Kamu Maliyesine Giriş, Devlet Borçları (Kamu Kredisi), Maliye Politikası (Teori, İlkeler, Yöntemler), Türkiye Ekonomisi Gerçeği, Avrupa Birliği'nde ve Türkiye'de Teşvik Sistemleri ve Teşvik Politikaları adlarını taşıyan kitapları ve editörlüğünü yaptığı Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme, Politik Yozlaşma ve Rant Kollama, Kamu Tercihi ve Anayasal İktisat adlı yayınları bulunmaktadır. Bunların yanında iktisadi ve mali konular üzerinde pek çok yayınlanmış makale, araştırma ve tebliği mevcuttur.

Prof.Dr. Aytaç EKER evli ve bir çocuk babasıdır.

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar v

ÖNSÖZ

Değerli hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’ in anısına. Bu armağanı kendisi hayattayken çıkarabilme fırsatı bulduğum

için mutluyum. Hizmet ve kabiliyetleriyle temayüz etmiş insanlarının değerlerinin sağlıklarında takdir edilmesi, kendisine duyulan saygı ve sevginin açıklanabilmesinin daha anlamlı olduğu konusundaki inancımı uygulama fırsatını, bu vesileyle bulduğumuz için daha da mutluyum.

Özellikle öğretim üyeliği sürecinde gerek öğrenciler gerek mesai arkadaşları arasında geliştirdiği izler, bilgi, sevgi ve saygıdan oluşan bir sentez olarak değerlendirilen hocamız Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü’ndeki öğretim üyeliği, Bölüm Başkanlığı, Fakülte Kurulu ve Fakülte Yönetim Kurulu üyeliklerindeki görev ve hizmetleri, İzmir Büyükşehir Belediyesi’nde Belediye Başkanı danışmanlığı, Almanya’da faaliyet gösteren Türk-Alman İşadamları Dernekleri Federasyonu (TİDAF)‘nun Türkiye Temsilciliği görevi ve nihayet KOSGEB Başkanı Danışmanlığı gibi seçkin görevleri yanında, bir yıl süre ile Azerbaycan Milli Eğitim Bakanı Danışmanı olarak kardeş bir ülkenin eğitim kanununun hazırlık çalışmalarındaki görevi ile kendisi hakkında edinilen kanaati haklı çıkaracak bir performans sergilemiş olduğu açıktır.

Hocamızın takdirle değerlendirdiğimiz bu performansının, üniversitemizin ” Evrensel nitelikte bilgi ve teknoloji üreten, araştırmacı, katılımcı, paylaşımcı, özgün ve estetik değerlere sahip, çağdaş ve bilimsel kültürü oluşturmak ve mesleki açıdan yetkin, toplumsal değerlere saygılı bireyler yetiştirmek” şeklinde tanımladığımız misyonuna ve bu misyonu gerçekleştirmek amacıyla belirlediğimiz “ Eğitim, öğretim ve araştırma kalitesi ile Türkiye ve Dünya’ da tercih edilen”, “ Takım çalışmasını teşvik eden, katılımcı ve paylaşımcı bir yönetime sahip” vizyonuna katkı yapması ve değerlendirilmesi amacıyla Üniversitemizin İktisadi ve İdari Bilimler Fakültemizin Maliye Bölümü Başkanlığı görevini kendisine tevdi ettik.

İlerlemiş yaşına rağmen, kendisinin zaten yürütmekte olduğu danışmanlık görev ve hizmetleri yanında kardeş Türk Devletleri’ndeki Üniversitemizden gelen taleplerle devam ettirdiği etkin hizmetlerden

vi Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan

vazgeçmeden, usanmadan, Maliye Bölüm Başkanlığı görevinde de seri şekilde başlattığı kitap çalışmaları ile Türkiye’nin gündeminde özellikle Kamunun yeniden yapılandırılması sürecinde hızla parlamentodan çıkarılan 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve buna bağlı olarak Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği, Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği, Taşınır Mal Yönetmeliği gibi maliye alanındaki radikal uygulama değişikliklerine derhal nüfuz eden iki önemli yayına, özellikle ekip çalışmasıyla yapmış olduğu öncülük ve katkı, Üniversitemizin misyonu ve vizyonuna kendisinden beklediğimiz katkıyı sağlaması hususunda oldukça anlamlı bir teyit ve örnektir.

Bunlara ilave olarak, gerek bölümündeki gerek Fakültedeki diğer bölümlerde görevli öğretim elemanlarına akademik gelişmelerine katkı yapmak amacıyla verdiği maddi ve manevi destekler de takdirle anılmaktadır.

Bu değerlendirmelerin ışığında, üniversitemizden emekli olarak ayrılan Hocamızın, Üniversitemizin kalite, eğitim ve araştırma, insan kaynakları, çevre ve tanıtım politikalarına yaptığı katkılar nedeniyle kendisine en içten duygularımla teşekkür ediyor, kendisine, eşine ve aile bireylerinin her birine sağlık, afiyet ve mutluluk dolu yıllar diliyorum.

Bu vesileyle, Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan kitabına yazı göndererek hocamızın bu şekilde anılmasına katkıda bulunan bilim adamlarına da teşekkür ediyorum. Ayrıca, yazımın girişinde de ifade ettiğim mutluluğumun gerçekleştirilmesini sağlayan Maliye Bölümü Öğretim Elemanlarımıza başta Bölüm Başkanı Doç. Dr. N. Tolga SARUÇ’ a, Doç. Dr Temel GÜRDAL ve Yrd. Doç. Dr Nurullah ALTUN’ a teşekkür ediyorum.

Bu duygularla bu armağanın okuyuculara yararlı ve değerli hocamızın sonsuza kadar hatırlanmasına vesile olmasını diliyorum.

Prof. Dr. Mehmet DURMAN Sakarya Üniversitesi Rektörü

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar vii

ÖNSÖZ

Değerli Hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in onuruna hazırlanan bu kitabın maliye literatürüne faydalı olmasını temenni ediyorum. Son yıllarda fakültemizde önemli katkıları olan ve fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca yardımlarını kimseden esirgemeyen hocamızın emekli olarak fakültemizden ayrılması bizler için ayrı bir kıvanç kaynağı olmuştur.

Yoğun meslek hayatında Ankara, İzmir ve Sakarya arasında mekik dokuyan ve hatta yurtdışı faaliyetlere de yoğun bir şekilde katılan Prof. Dr. Aytaç EKER, fakültemize de önemli katkılar sağlamıştır. Fakültemizde hizmet verdiği süre boyunca, birçok öğrencinin ve bölüm öğretim elemanlarının yetişmesinde emeği olan bu değerli bilim adamımızı, sevgi ve saygıya dayalı bilimsel disiplin ve ilkeleri ile hatırlayacağız.

İşte bu duygularla hocamız Prof. Dr. Aytaç EKER’in emeklilik sonrası yaşamında başta sağlıklı ve mutlu aynı zamanda da bundan sonraki çalışmalarında başarılı bir hayat geçirmesini diliyorum.

Prof. Dr. Engin YILDIRIM İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dekanı

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar ix

İÇİNDEKİLER

Bütçe Uygulamalarında Saydamlık ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi………………………………………………... Prof.Dr. Kâmil TÜĞEN Arş.Gör.Dr. Ahmet ÖZEN

1

The First Step Of Strategic Management In Turkey To The Public Financial Management: Transition To The Performance Based Budgeting System Based On Strategic Planning………………………………………………...…….... Prof. Dr. Kamil TÜĞEN Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN

16

Avrupa Birliği’nde Nüfus ve İstihdam Hareketleri Üzerinde Genel Bir Değerlendirme (İstihdam Politikalarının Performansı ve Nüfus-İstihdam Matrisi)……………………………………. Prof. Dr. Ahmet Burçin YERELİ

41

Küresel Krizin Ortasinda Stratejik Yönetimi Yeniden Düşünmek………………………………………………….……. Dr. Hasan CANPOLAT Doç. Dr. Ahmet KESİK

63

Avrupa Birliği Bütçesi’ne Yönelik Değişim Çabalari……………...................................................................... Yrd.Doç.Dr. Metin MERİÇ Doç.Dr. Mustafa SAKAL Yrd.DoçDr. Hakan AY

83

Mali Sürdürülebilirlik ve Kamu Borç Yönetimi…………….….. Yrd.Doç.Dr. Hayal Ayça ŞIMŞEK

93

Maliye Politikası ve Makro Ekonomi Yönetimi: Temel Kavramlar ve İlişkiler……………………….…………………... Yrd.Doç.Dr. Nevzat ŞİMŞEK

161

Türk Hukuku’nda Vergi Kanunlarının Anayasaya Uygunluğunun Denetiminde Kullanılan Ölçü Normlar…………. Yrd.Doç.Dr. Abdullah TEKBAŞ

225

x Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan

Türkiye’de Orta Vadeli Harcama Programının Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi Çerçevesinde Değerlendirilmesi……………. Yrd.Doç.Dr. Duran BÜLBÜL

239

Türkiye’de Ekonomik Faktörlerin Seçmen Davranışı Üzerindeki Etkisi (Effects Of Economic Factors On Voting Behaviour In Turkey)……………………..…………...…........... Yrd. Doç. Dr. Şennur SEZGİN

253

Askerî İş Kavramı ve Dünyada Askerî İş Uygulamaları……..... Arş. Gör. Elvan CENİKLİ Oğuz OKTAR

273

Global Mali Krizin Temel Makro Ekonomik Değişkenler ve Vergi Gelirleri Üzerindeki Etkileri……………………….…….. Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR

289

Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları ve Ekonomik Etkilerinin Değerlendirilmesi……….…………………………….…….…... Yrd. Doç. Dr. Selim İNANÇLI Arş. Gör. Fatih YARDIMCIOĞLU

309

Küresel Kriz Ve Bütçe Açıkları: Yürütmenin Sınırlandırılması ve Anayasal Bütçe Çözüm Olabilir Mi?........................................ Yrd. Doç. Dr. Hakkı ODABAŞ Yrd. Doç. Dr. Kamil GÜNGÖR

351

İktisat Teorisi Açısından Kamu Girişimciliği Ve Özel Girişimcilik: Karşılaştırmalı Bir Analiz…..……………………… Yrd. Doç. Dr. Orhan Çakmak

367

Birleşmiş Milletlerin Küresel Kamu Mali Yönetimindeki Rolü... Arş. Gör. Selin ERTÜRK ATABEY

417

Krizin Türkiye Ekonomisindeki Görünümü……………….……. Arş. Gör. Işıl Fulya Orkunoğlu

433

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar xi

Türk Vergi Sisteminin Avrupa Birliği Vergi Sistemine Uyum Sürecinin Değerlendirilmesi…………………………….………. Doç. Dr. Habib YILDIZ

445

İktisat Teorisindeki Değişimlerin Kamu Yönetimi ve Mali Yapı Üzerindeki Etkileri………………….…………………………... Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Barış KENAR

465

Faktör Gelirlerinin Toplumsal Vergi Yükü…….……………….. Doç. Dr. Temel GÜRDAL Yrd. Doç. Dr. Nurullah ALTUN Öğr. Gör. Metin KÜÇÜK Arş. Gör. Cahit ŞANVER

493

The Relationship Between The Perceived Audit Probability And Tax Evasion: An Empirical Analysis………………….………… Assoc. Prof. Dr. N. Tolga Saruç

523

Kamu Maliyesinde Seçme Yazılar 1

BÜTÇE UYGULAMALARINDA SAYDAMLIK VE TÜRKİYE AÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ

Prof.Dr.Kâmil TÜĞEN

Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

Arş.Gör.Dr.Ahmet ÖZEN

Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi

GİRİŞ Dünyada kamu yönetimi anlayışında yaşanmakta olan dönüşüm,

birçok ülkede gerek idari gerekse mali alanda bir dizi reform çalışmasını gerekli kılmaktadır. Reform çalışmaları temelde Yeni Kamu Yönetimi Anlayışına uygun bir şekilde ilerlemekte ve özel sektöre has yönetim teknikleri kamu yönetimine uyarlanmaya çalışılmaktadır. Esnek bir yönetimi esas alan yeni kamu yönetimi, önemli bazı ilkelerin kamu yönetiminde geçerli olmasını zorunlu kılmaktadır. Bu ilkeler arasında hesap verebilirlik, performansa dayalı ücretlendirme, toplam kalite yönetimi ve mali saydamlık kavramları dikkat çekmektedir. Bu kavramlar genelde özel sektörde uzun yıllardır geçerliliğini korumakta ve kâr amacı güden işletmeler açısından büyük öneme sahiptir.

Artan kamusal ihtiyaçlar karşısında aynı hızda artmayan kamusal kaynaklar ülkeleri etkin kaynak kullanımı konusunda baskı altına almakta ve kamu yönetimleri yeni ilkelerin dikkate alınması konusunda arayışlara girmektedirler. İşte bu noktada özel sektörde sıkça kullanılan hesap verebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar kamu sektörü açısından da esas alınmaya başlanmaktadır. Bu yöndeki dönüşüm özellikle gelişmiş ekonomilerin kendi iç dinamiklerinden kaynaklanmakta iken, gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülkelerin çoğunda ise uluslararası kuruluşların yönlendirmesiyle mümkün hale gelmektedir. Uluslararası planda önemli rol oynayan kuruluşlar ise Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (WB)’dır. Bu kuruluşlar yanında çeşitli uluslararası sivil toplum kuruluşları da bu yönde faaliyette bulunmaktadır. Bu kuruluşlardan biri de Uluslararası

2 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan

Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından periyodik olarak çıkarılmakta olan mali saydamlıkla ilgili raporlar dünya kamuoyunun ilgisini çekmektedir.

Bu çalışmada mali saydamlık kavramı açıklanarak uluslararası kuruluşların bu konudaki rolleri hakkında bilgi verilecektir. Bu bağlamda Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin kuruluşuna, amaçlarına ve faaliyetlerine değinilerek Saydam Bütçe Araştırmaları Raporları hakkında değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.

1.MALİ SAYDAMLIK KAVRAMI VE ULUSLARARASI

KURULUŞLARIN ROLÜ Özel sektör yönetim tekniklerinin kamuya uyarlanması şeklinde

ifade edilebilecek Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, mali sisteme yeni kavramların yerleşmesini hedeflemektedir. Hesap verebilirlik, performans değerlemesi ve toplam kalite yönetimi gibi bu yeni kavramlardan biri de mali saydamlıktır.

Mali saydamlık kavramı, siyasi gücü elinde bulunduran ve mali kaynakları kullanmakla yetkilendirilmiş hükümetin uygulamalarının kamuoyunun bilgisi dahilinde gerçekleşmesini ifade etmektedir. Şüphesiz mali alanda kamusal faaliyetlerin çeşitliliği ve boyutu ülkeden ülkeye değişmektedir. Fakat demokratik yönetime sahip ve gücünü toplumdan alan parlamenter sistemde kamusal gücü elinde bulunduranların topluma hesap verebilir olması gereklidir. Hesap verebilirliğin temel göstergesi ise kamusal gelir ve gider olarak nitelendirilebilecek her türlü faaliyetin kamuoyunun kavrayabileceği şekilde sürekli, anlaşılabilir, ulaşılabilir, analiz edilebilir, tutarlı, yeterli ve güvenilir nitelikte olabilmesidir. Mali saydamlık ilkesi bu özellikleri kapsayan ortak bir payda durumundadır.

Mali saydamlık kavramının çeşitli tanımları yapılmıştır:

• IMF’nin mali saydamlık ile ilgili ilk çalışmaları 1994’deki Meksika Tekila Krizi ve 1997-98 yıllarındaki Asya Krizi’nden sonra başlamıştır (Dawson, 2003). Uluslararası Parasal ve Finansal Sistemin güçlendirilmesi amacıyla Nisan 1998 tarihinde IMF bünyesinde bir Komite kurulmuş ve bu Komite tarafından Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü (Code Of Good Practices in Fiscal Transparency) hazırlanmıştır. Bu tüzükte mali saydamlıkla ilgili


önemli bir tanım yapılmıştır. Buna göre mali saydamlık; parasal ve finansal politikalarla ilgili veri ve bilgilerin, politik kararlar ile gerekçelerinin, politik hedefler ile yasal, kurumsal, ekonomik yapının kurumlar tarafından kamuoyuna anlaşılabilir, ulaşılabilir ve tam zamanlı şekilde hesap verebilmelerini sağlayacak biçimde sunulması anlamına gelmektedir (IMF,http://www.imf.org/external/np/mae/mft/code/index.htm#Intro).

• Barry Potter’a göre mali saydamlık; hükümetin yapısının, fonksiyonlarının, hesaplarının ve projelerinin kamuoyuna açık olmasıdır (Potter, 1999).

• İzak Atiyas ve Şerif Sayın’a göre mali saydamlık ise devletin hedefleri ile bunlara yönelik uygulanan politikaları ve sonuçlarını izlemek için ihtiyaç duyulan bilginin düzenli, tutarlı, anlaşılabilir ve güvenilir biçimde sunulmasıdır (Atiyas ve Sayın, 2000: 28).

Bu tanımlar doğrultusunda mali saydamlığı, kamusal gelir ve gider hareketlerinin gerek geçmişteki sonuçlarının gerekse gelecekteki beklentilerin tüm ilgililer tarafından net olarak kavranabildiği bir bilgi akışı süreci şeklinde özetlemek mümkündür. Mali saydamlık ile verilere zamanında ulaşılabilmesi, verilerin kapsamlı ve anlaşılır olması ve devlet faaliyetlerinin uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir hale gelmesi söz konusudur (Kızıltaş, 2001: 7). Böylece iyi bir mali yönetim imajı ortaya konularak hükümet faaliyetlerinin etkinliği arttırılmakta ve güçlü bir kamu mali sisteminin oluşturulmasına katkıda bulunulmaktadır (Egeli ve Özen, 2005: 163).

Mali saydamlığa yönelik uygulamalar ele alındığında ulusal ve uluslararası düzeyde kamu ve özel sektör kuruluşları tarafından kamusal alanda mali saydamlık ilkesinin yerleştirilmesine yönelik çalışmaların yürütülmekte olduğu ve bu bağlamda çeşitli raporların hazırlandığı görülmektedir. Bu tür kuruluşlar arasında birçok ülkeye yönelik faaliyetler yürütmekte olan IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlar ön plana çıkmaktadır. Bu kuruluşlar, mali saydamlığa ilişkin üye ülkeler için tavsiye niteliğinde bir takım ilkeler geliştirmişlerdir. Dünya Bankası ile IMF’nin ilkelerinin genelde birbiriyle örtüştüğü görülmektedir. Öyle ki Dünya Bankası’nca belirlenen esneklik, meşruiyet (yasallık), öngörülebilirlik, değerlendirilebilirlik, doğruluk ve mali sorumluluk gibi ilkeler,


IMF’nin Mali Saydamlık İyi Uygulamalar Tüzüğü’nde açıklanan kamu mali yönetiminde kurumlar arasında yetki ve sorumlulukların belirlenerek rollerin ve sorumlulukların açık olması; devlet hesaplarına ve uygulamalarına ait bilgilere erişilebilirlik, bilginin kamuoyuna açık olması; devlet bütçesinin kamuoyuna açık bir şekilde hazırlanması, uygulanması, denetimin ve istatistiki veri yayınlamanın bağımsız olması; verilerin nitelikli ve güvenilir olmasını sağlayacak kurumsal düzenlemelerin yapılarak kamu hesaplarının bağımsız dış denetime tabi tutulması ilkeleri ile benzerlik arz etmektedir (Egeli ve Özen, 2005: 164-165).

IMF ve Dünya Bankası dışında, yukarda sözünü ettiğimiz gibi, uluslararası bazı sivil toplum kuruluşlarının da mali saydamlık ilkesine yönelik önemli faaliyetler yürüttükleri ve belirli sürelerle raporlar hazırladıkları gözlenmektedir. Bu raporların düzenlenebilmesi için özel sektör analistleri ile sivil toplum kuruluşları tarafından mali saydamlığın analizine yönelik çeşitli anketler hazırlanmaktadır. Bu sivil toplum kuruluşlarından biri de Uluslararası Bütçe Ortaklığı (International Budget Partnership) Merkezi’dir. Bu merkez tarafından Saydam Bütçe Araştırmaları (Open Budget Survey) Raporu hazırlanmakta ve anket sonuçlarının yer aldığı periyodik bir rapor kamuoyunun bilgisine sunulmaktadır. Çalışmamızda bu merkez hakkında bazı bilgiler verilerek iki yılda bir hazırlamakta olduğu Saydam Bütçe Endeksi (Open Budget Index) ana hatlarıyla ele alınacaktır.

2. ULUSLARARASI BÜTÇE ORTAKLIĞI MERKEZİ’NİN KURULUŞU, AMAÇLARI VE FAALİYETLERİ

Uluslararası Bütçe Ortaklığı uluslararası nitelikte bir merkez olarak 1981 yılında Washington DC.’de (Amerika Birleşik Devletleri) Bütçe ve Politika Öncelikleri Merkezi (Center on Budget and Policy Priorities)’nde kurulmuştur. Merkez, politika yapıcılar tarafından alınmış olan kararların düşük ve orta gelirli kesimleri nasıl etkilediği üzerinde araştırmalar yürütmektedir. Bu doğrultuda belirli dönemlerde kamu personeli, sivil toplum kuruluşları ve medya tarafından elde edilebilir nitelikte hem bütçe hem de vergi politikalarına yönelik raporlar düzenlemektedir. Amerika Birleşik Devletleri’nde gerek federal düzeyde gerekse eyaletler düzeyinde çeşitli politika raporları da bu merkez tarafından hazırlanmaktadır (http://www.internationalbu dget.org/about/cbpp.htm).


Söz konusu merkezin finansörleri arasında önemli bazı kuruluşlar vardır. Bu kuruluşlar; Bill-Melinda Gates Vakfı ( Bill and Melinda Gates Foundation), Ford Vakfı (Ford Foundation), Açık Toplum Enstitüsü (Open Society Institute), İsveç Uluslararası Kalkınma ve İşbirliği Ajansı (Swedish International Development Cooperation Agency), William ve Flora Hewlett Fonu (William and Flora Hewlett Foundation) ve Birleşik Krallık Uluslararası Kalkınma Departmanı (UK Department For InternationalDevelopment)’dır (http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafch ik).

Merkez, beş ana grupta faaliyet yürütmektedir. Bunlar; teknik danışmanlık ve eğitim hizmetleri sunma; bütçelemeye katılım ile saydamlığı ölçme ve teşvik etme; sivil toplumun bütçeye yönelik çalışmalarını destekleme; sivil toplumun bütçeye yönelik çalışmalarında bilgi merkezi görevini üstlenme ve uluslararası-bölgesel bütçe bilgi ağını oluşturmadır (http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm).

Yürütmekte olduğu bu faaliyetlere bakılarak Uluslararası Bütçe Ortaklığı’nın dünyada sivil toplum kuruluşları arasında kamu mali yönetimi açısından önemli izleme, değerleme ve geribildirim merkezi olduğu söylenebilir.

Uluslararası Bütçe Ortaklığı, yukarıda belirtilen beş amacın gerçekleştirilmesi ve çeşitli ülkelerdeki bütçe uygulamalarına saydamlığın yerleştirilmesi amacıyla ilki 2006 yılında olmak üzere her iki yılda bir Saydam Bütçe Araştırmaları adlı rapor yayınlamayı kararlaştırmıştır. Raporda Merkez tarafından çeşitli ülkelerdeki bütçe bilgilerine kamuoyunun erişim imkanı ve ulusal düzeyde bütçeleme sürecine katılım hususları değerlendirilmekte ve ülkelere bütçeleme sürecinde yer alan bilgileri kamuoyuna sunup sunmadıkları yönünde puan verilmektedir. Raporda yer alan ülkelere ilişkin gerekli verilerin elde edilmesi için toplam 85 ülkedeki sivil araştırmacılar ve kuruluşlardan destek alınmaktadır (http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about).


3. 2006 VE 2008 YILI SAYDAM BÜTÇE ARAŞTIRMALARI RAPORLARININ DEĞERLENDİRİLMESİ

Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi tarafından 2006 ve 2008 yıllarında iki Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu yayınlanmış ve çeşitli ülkelerdeki bütçeleme süreçleri mali saydamlık kapsamında puana tabi tutulmuştur. Her iki raporun hazırlanması için birer anket formu düzenlenmiştir.

2006 yılındaki rapor incelendiğinde, bu raporun hazırlanması için düzenlenmiş olan anket formunun; sivil toplum kuruluşlarının bütçe saydamlığı ile ilgili araştırmalarına destek olma ve çeşitli ülkelerde bütçe saydamlığı konularında çalışanlar arasında koordinasyon sağlama şeklinde iki temel amacının söz konusu olduğu söylenebilir. Yine bu anketle bütçe üzerine çalışma yapmakta olan gruplara bütçelemeye ilişkin hangi bilgilerin kamuoyuna açık olduğu konusunda katkıda bulunulması hedeflenmiş, ancak kamu harcama yönetiminin idari ve yasal yapısının incelenmesi gibi bir amaç üzerinde durulmamıştır.

2006 yılı raporunun hazırlanması için düzenlenen anketin üç kısımdan oluştuğu görülmektedir. Anketin ilk kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve erişilebilirliğinin ölçümüne yönelik dört tablo yer almıştır. İkinci ve üçüncü kısım ise toplam 122 sorudan oluşmuştur. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısının oluşumu için gerekli olan çeşitli bilgilere kamuoyunun ulaşım düzeyi analiz edilmiştir. Üçüncü kısımda ise bütçeleme sürecinde yer alan dört aşamanın (bu aşamalar; bütçe tasarısının oluşturulması, Parlamento tarafından onaylanması, uygulanması, değerlendirilmesi ve denetimidir) açıklığı hususu değerlendirmeye alınmıştır. Ayrıca anketin resmi görevi olmayan araştırmacılar veya araştırma grupları tarafından doldurulması koşulu getirilmiştir. Diğer yandan sadece merkezi hükümetin faaliyetlerine ilişkin soruların yeraldığı dolayısıyla federe devletler ve yerel yönetimlere yönelik sorgulamaların olmadığı ankette bütçelemeye yönelik yasaların ne gerektirdiğinden ziyade uygulamanın ne şekilde gerçekleştiği hususları araştırma konusu yapılmıştır (International Budget Project, 2005: 3-5).

59 ülkenin değerlendirmeye alındığı raporda her ülkeye farklı kategorilerde 0–100 arası puan verilmiştir. 5 kategoride değerlendirilen puanlar incelendiğinde 0–20 arası hiç ya da neredeyse yok denecek kadar bilginin kamuoyuna açık olduğu, 21–40 arası çok


az, 41–60 arası ortalama düzeyde, 61–80 arası önemli derecede ve 81–100 arası ise kapsamlı bilginin kamuoyuna açık olduğu durumu yansıtmaktadır. Değerlendirmeye alınan ülkeler arasında bütçe belgesinin toplumu bilgilendirme yönünde uygunluğu konusunda 6 ülkenin kapsamlı bilgi sağladığı sonucuna ulaşılmıştır. Bu ülkeler dışında 9 ülkenin ise önemli derecede bilgiye elverişli bütçelere sahip olduğu sonucu elde edilmiştir. Öte yandan Türkiye’nin de içinde bulunduğu toplam 21 ülkede ise ortalama düzeyde bütçe bilgisinin kamuoyuna sağlanabildiği görülmüştür. Ayrıca 13 ülkenin çok az ve 10 ülkenin ise neredeyse hiç bütçe bilgisini kamuoyuna sunamadıkları sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2006: 8).

Tablo 3.1’de 59 ülkeden seçilmiş 14 tanesine ait verilere yer verilmektedir. Bu ülkeler seçilirken hem en iyi ya da düşük puana hem de bize yakın sosyo-ekonomik özelliklere sahip olup olmadıkları göz önünde bulundurulmuştur. 2006 raporuna göre ilk üç sırayı paylaşan ülkeler Fransa, İngiltere ve Yeni Zelanda’dır. Bu üç ülkenin genel olarak kapsamlı bütçeleme bilgisini kamuoyu ile paylaştıkları sonucu elde edilmiştir. Bütçe Tasarısı, faaliyet raporu ve denetçi raporu gibi daha dar uygulamalar açısından da benzer verilere ulaşılmış ve bu üç ülke topluma kapsamlı bilgi sunan ülkeler olarak ön plana çıkmıştır. Bilindiği gibi, Fransa’nın uzun bir geçmişe dayalı ve örnek alınmış bir yönetim yapısı vardır. İngiltere ve Yeni Zelanda ise performans esaslı bütçeleme sistemi uygulamaları açısından dikkat çeken ve model olarak alınan ülkelerdir.

Raporda en alt iki sırayı ise Angola ve Vietnam’ın aldığı görülmektedir. Bu iki ülkenin gerek siyasi gerekse sosyo-ekonomik durumları itibarıyla bu düzeyde olmaları beklentilere uygun düşmektedir. Bu sonuç bu ülkelerin mali sistemde saydamlığın yerleştirilmesi için katetmeleri gereken uzun bir mesafe olduğunu göstermektedir.

Türkiye’nin sonuçları ele alındığında ise ülkemizin 100 üzerinden 41 gibi ortalama bir not aldığı görülmektedir. Ülkemiz Malavi ve Endonezya ile aynı puanları almıştır. Mali saydamlık konusunda önemli bir adımın 2003 yılı sonu itibarıyla yasalaşmış ve 2006 yılı başında yürürlüğe girmiş olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atıldığı dikkate alındığında 2006 raporunda ülkemizin aldığı puan normal kabul edilebilir.


Tablo 3.1: Çeşitli Ülkelerin 2006 Yılı Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu Puanları

Ülk

eler

Sı

rala

mas

ı

End

eks

Puan

ıa H

üküm

et

Büt

çe

Tas

arıs

ıb

Büt

çe

Önc

esi

Yap

ıc Y

ıl iç

i U

ygul

ama

Rap

orla

rıd

Y

ıl O

rtas

ı İn

cele

mes

ie

Faal

iyet

R

apor

uf

D

enet

çi

Rap

orug

Fransa 89 86 100 96 92 97 92 İngiltere 88 95 89 89 92 87 92 Yeni Zelanda 86 89 100 96 92 80 100 Bulgaristan 47 45 0 100 0 63 17 Rusya 47 34 67 89 67 50 83 Kazakistan 43 43 44 89 0 17 67 Malavi 41 64 0 15 0 0 0 Endonezya 41 45 0 0 83 53 58 Türkiye 41 44 78 100 0 0 25 Arjantin 39 45 0 67 0 27 0 Azerbaycan 30 48 0 0 0 0 0 Mısır 18 0 0 70 17 57 0 Angola 4 0 0 0 0 23 0 Vietnam 2 0 0 0 0 7 0 a 1-55, 61, 67, 68, 69, 72-74, 84-91, 93-96, 102-114, 116, 120-122. soruların ortalaması b 1-55. soruların ortalaması c 72-74. soruların ortalaması d 84-92. soruların ortalaması e 93-96. soruların ortalaması f 102-111. soruların ortalaması g 112-114. ve 116. soruların ortalaması Kaynak: International Budget Partnership; “Open Budget Initiative 2006 – More Public Information Needed To Hold Governments To Account”, ss.30-33, http://openbudgetindex.org/files/Summary Report.pdf. (Erişim:12.06.2009).

2008 yılında yayınlanmış olan Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu incelendiğinde ise raporun hazırlanması için 2006 yılına ait rapordaki ankete benzer bir anketin kullanıldığı anlaşılmaktadır. Bu anket de öncekinde olduğu gibi üç kısımdan meydana gelmiştir. İlk kısımda bir ülkenin temel bütçe belgelerinin yayınlanması ve bunlara erişebilirlik düzeyi dört tabloda ölçülmüştür. Bu kısımda araştırmacının bir ülkedeki bütçeleme sürecinde yer alan dört aşamanın her birinde yayınlanan ya da yayınlanmayan temel bütçe belgelerini tanımlaması istenmiştir. Bu belgeler anketin ikinci ve üçüncü kısmındaki soruların cevaplanması için kullanılmıştır. Toplam 123 sorudan oluşan ikinci ve üçüncü kısım ise Hükümetin Bütçe Tasarısı ve Bütçeleme Süreci olarak iki temel kategoriye


ayrılmaktadır. İkinci kısımda Hükümetin Bütçe Tasarısından elde edilen bilgilerin türleri değerlendirilmiş ve bütçedeki bilgileri izleme ve analiz edebilmek için ek bilgilerin olup olmadığı araştırılmıştır. Üçüncü kısımda da dört aşamadan oluşan bütçeleme sürecinin açıklığı konusu her aşamadaki belgelerin kamuoyunun bilgisine sunulup sunulmadığı noktasında değerlendirilmiştir. Yine bu aşamada Yasama ve Yürütmenin bütçeleme sürecinde daha hesap verebilir kılınmaları için ne tür çalışmalar yürüttükleri sorgulanmıştır. Bununla birlikte ankette önemli hususlar olmakla birlikte ne kamu harcama yönetiminin yasal ve idari yapısı ne de hükümetin farklı düzeylerinde hesap verebilirlik hususları incelenmiştir. Zira bu iki hususun farklı bütçe sistemleri uygulandığında değerlendirilmesi çok zordur (International Budget Partnership, 2007: 3-5).

2006 yılında 59 ülke değerlendirmeye alınmışken 2008 yılında toplam ülke sayısı 85’e çıkmış ve ülkemizdeki anket çalışmalarının sorumluluğunu Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV) üstlenmiştir. Rapor ele alındığında Fransa, Yeni Zelanda, Güney Afrika, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nden oluşan toplam 5 ülkenin genel kabul görmüş kamu mali yönetim uygulamalarına uygun seviyede kapsamlı bilgiyi kamuoyuna sundukları görülmektedir. Bu 5 ülke dışındaki diğer 12 ülke önemli ölçüde bilgiyi kamuoyu ile paylaşmıştır. Öte yandan 68 ülke toplumla bilgi paylaşımı konusunda yetersiz düzeyde kalmıştır. 23 ülkede ise kamuoyu Hükümetin Bütçe Tasarısı hakkında Yasama tarafından kabul edilmeden önce hiçbir şekilde bilgi edinememektedir (International Budget Partnership, 2008: 3).

Günümüzde internetin yaygınlaşmasıyla birçok ülkede mali saydamlıkla ilgili çeşitli bilgilerin internet ortamında toplumun bilgisine sunulduğu bilinmektedir. Raporda buna ilişkin tespitler de bulunmaktadır. Bu bağlamda 27 ülkede Bütçe Öncesi Yapı1

* Bütçe Öncesi Yapı ile ifade edilen husus, Bütçe Öncesi Rapor (Pre Budget Report)’un hazırlanması olup, ilgili rapor kapsamında o güne kadar ekonomi ve kamu maliyesi alanında nelerin başarıldığı ve gelecek yıl bütçesi için hükümet politikalarının belirlenmesine yönelik ilkeler ortaya konulmaktadır (http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm, Erişim:02.07.2009).

* (Pre Budget Statement)’nın, 49 ülkede Hükümetin Bütçe Tasarısının, 13


ülkede Vatandaş Bütçesi**

** Vatandaş bütçesi; ulusal bütçenin toplumun geniş kesimleri tarafından daha anlaşılır ve ulaşılabilir şekilde olmasını sağlamak amacıyla hükümet bütçesine ek bir belge niteliğindedir. Örneğin Güney Afrika’da “Güney Afrika Bütçesine Yönelik Toplumun Rehberi” ve Yeni Zelanda’da “Vergi Ödeyenler İçin Temel Gerçekler” bu yönde çıkarılan ek belgelerden bazılarıdır (http://www.openbudgetindex. org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1, Erişim:02.09.2009)

(Citizens’ Budget)’nin, 68 ülkede yasalaşmış bütçenin, 63 ülkede yıl içi raporların, 18 ülkede yıl ortası incelemesinin, 50 ülkede faaliyet raporunun ve 50 ülkede ise denetim raporunun internet ortamında yayınlandığı sonucuna ulaşılmıştır (International Budget Partnership, 2008: 39).

Tablo 3.2’de 85 ülkeden daha önceki raporda seçilmiş 14 ülkenin puanları yer almaktadır. 2008 yılı raporunda da ilk raporla benzer sonuçlar ortaya çıkmıştır. Yine bütçede mali saydamlığın yerleştirilmesi konusunda İngiltere, Fransa ve Yeni Zelanda ilk sıralarda bulunmaktadır. Ülke sayısı 85’e çıkmakla birlikte Angola ve Vietnam’ın durumunda pek değişiklik olmamış ve yine son sıraları rapora yeni dahil edilen bazı az gelişmiş ülkelerle paylaşmışlardır. Rapor, Türkiye açısından ele alındığında endeks puanının 2006 yılındaki rapora göre 2 puan artarak 43’e ulaştığı görülmektedir. Bununla birlikte hâlâ uygulamada hükümetin topluma mali yıl boyunca finansal faaliyetler ve merkezi hükümet bütçesine yönelik bilgiler açısından eksik ve sınırlı bilgi sunduğu ortaya çıkmıştır. Bu sonuç, hükümetin kamusal kaynakları kullanırken hesap verebilirliğini güçleştirmektedir (Turkey, http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey .pdf).


Tablo 3.2: Çeşitli Ülkelerin 2008 Yılı Saydam Bütçe Araştırmaları Raporu Puanları

Ülk

eler

Sıra

lam

ası

Ende

ks P

uanı

Hük

ümet

Büt

çe

Tasa

rısıa

V

atan

daş

Büt

çesi

b

Büt

çe Ö

nces

i Yap

ıc

Yıl

içi U

ygul

ama

Rap

orla

rıd

Y

ıl O

rtası

İn

cele

mes

ie

Faal

iyet

Rap

oruf

Den

etçi

Rap

orug

İngiltere 88 95 100 89 100 92 77 92 Fransa 87 88 100 100 100 0 100 92 Yeni Zelanda 86 89 67 100 100 92 80 100

Rusya 58 56 100 89 96 0 27 83 Bulgaristan 57 54 0 100 100 0 73 17 Arjantin 56 61 0 0 88 0 53 25 Endonezya 54 47 0 89 63 100 60 67 Mısır 43 53 0 0 88 0 0 0 Türkiye 43 48 0 55 96 0 3 25 Kazakistan 34 30 0 0 88 0 20 42 Malavi 29 44 0 0 0 0 0 58 Azerbaycan 37 50 0 0 0 25 33 0 Vietnam 9 0 0 0 54 0 10 17 Angola 3 0 33 0 0 0 13 0 a 1-55, 66-68. soruların ortalaması b 61. soru c 71-73. soruların ortalaması d 82, 83, 85-90, soruların ortalaması e 92-95. soruların ortalaması f 101-110. soruların ortalaması g 111-113, 115, 121-123. soruların ortalaması

Kaynak: http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERIC-Revised032309.xls. (Erişim:28.06.2009).

2006 ve 2008 raporları birlikte değerlendirildiğinde, özellikle 8 ülkede mali saydamlık yönünde belirgin gelişmeler olduğu dikkat çekmektedir. Örneğin 25 puanlık artışla 43 puana ulaşan Mısır en belirgin ilerlemenin kaydedildiği ülkedir. Bu artışın temel sebebi, Hükümetin Bütçe Tasarısının yayınlanmaya başlamasıdır. Mısır’ın ardından 20 puanlık artışla 53 puana ulaşan Gürcistan gelmektedir. Bu ülkenin ilerlemesinde ise çok yıllı bütçelemeye geçiş, vatandaş bütçesinin yayınlanmaya başlanması ve fonların tasfiyesi etkili olmuştur. Üçüncü sırada yer alan Hırvatistan ve Sri Lanka’da ise 17


puanlık artış söz konusudur. Toplamda 59 puana ulaşan Hırvatistan’da çok yıllı bütçeleme tahminlerine başlanması ve vatandaş bütçesinin yayınlanması puan artışlarında önemli rol oynamıştır. Sri Lanka’da ise 10 yıllık uygulama planına geçiş ve 3 yıllık bütçe tahminlemelerine başlanması bu ülkenin toplamda 64 puana ulaşmasını sağlamıştır. 9 puanlık artışla Papua Yeni Gine ve Kenya belirgin ilerleme yapan ülkeler arasında 6. ve 7. sırayı almışlardır. 60 puana ulaşan Papua Yeni Gine’de yıl ortası incelemenin hazırlanması ve yayınlanması, faaliyet raporunun yayınlanması ve internet ortamında daha fazla bilginin topluma sunulması puan artışının temel nedenleri olmuştur. 57 puana ulaşan Kenya’da da dış denetimin yaygınlaştırılmasının ve bütçeleme sürecine vatandaş katılımının arttırılmasının puan artışlarında etkisi vardır. 10 puanlık artışla 57 puana ulaşan Bulgaristan’da ise program bütçeye geçilmesi ve internet ortamında daha fazla bilginin erişime açılması gibi faktörler ön plana çıkmıştır. 7 puanlık artışla 43 puana ulaşan Nepal’e gelince bu ülkede 2002 siyasi krizinden sonra parlamentonun yeniden oluşturulması ülke puanını etkilemiştir. İlginç olan, Nepal’in Türkiye gibi 43 puana sahip olması ve bu puanı özellikle parlamentosunu yeniden kurmakla elde etmiş olmasıdır (International Budget Partnership, 2008: 36). Ülkemizle ilgili sonuçtan; mali saydamlığın sağlanmasına yönelik örneğin bütçeleme süreciyle ilgili belgelerin (bütçe gerekçelerinin, kurumların faaliyet raporlarının, istatistiklerin vb.) kamuoyuna duyurulması, performans esaslı bütçelemeye, çok yıllı bütçelemeye geçilmesi ve bütçe denetiminin güçlendirilmesi için çok önemli düzenlemeler getiren 5018 sayılı kanun yaklaşık iki yıldır yürürlükte olsa da mali saydamlık adına ülkemizde uygulamaya daha çok yansıması gereken hususların olduğu yorumu yapılabilir.

Uluslararası Bütçe Ortaklığı’nın mali saydamlığın geliştirilmesine yönelik önerileri de bulunmaktadır. Bunların bazılarını şu şekilde belirtmek mümkündür (International Budget Partnership, 2008: 43-44):

• Hükümetler öncelikle temel bütçe belgelerini internet ortamında yayınlamalıdırlar.

• Toplum, hükümet tarafından kamuoyuna duyurulmayan temel bütçe belgeleri ile ilgili açıklama talep etmelidir.

• Bütçeyle ilgili bilgilerin geniş kitlelere ulaştırılması için medya kullanılmalıdır.


• Medyaya bütçeleme süreci hakkında daha fazla bilgiye yer vermesi için imkân sağlanmalıdır.

• Bütçeleme sürecine toplumun katılımını sağlamak için kurumsal mekanizma kurulmalıdır.

• Yasamanın ve Üst Denetim Kurumu (Sayıştay)’nun kapasitesini ve bağımsızlığını arttırmak için reform çalışmaları yapılmalıdır.

• Etkili kamu mali bilgi sistemi oluşturulmalıdır.

• Mali yardımların saydamlığı arttırılmalı ve bütçe dışı fonlar önlenmelidir.

SONUÇ Günümüzde hesap verebilir devlet anlayışının temel araçlarından

biri olan mali saydamlık kavramı birçok ülkede teorik çerçevede uygulanabilir, ancak uygulamada birçok zorluklarla karşı karşıyadır. Teorik çerçevede mali saydamlığın sağlanması için çeşitli yasal düzenlemelerin yapılması mümkündür. Ancak süreç uygulama aşamasına geldiğinde sonuç beklendiği gibi olmayabilmektedir.

Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin 2006 ve 2008 yıllarında yayınlamış olduğu Saydam Bütçe Araştırmaları Raporlarında ülkelerin yasal altyapıları dikkate alınmadan sadece mevcut uygulamaları değerlendirilmiştir. Bu raporlarda ilk sıraları paylaşan ülkeler hem ekonomik gelişmişlik düzeyi hem de kurumsal kültür açısından dünyada ön plana çıkmış ülkelerdir. Diğer yandan endeks puanı sıralamasında son sıraları paylaşan ülkeler de genelde az gelişmiş ülkelerdir. Ülkemizin ise ekonomik gelişmişlik düzeyi ve kurumsal kültür yönünden kendisinden geride olan bazı ülkelerin altında yer aldığı görülmektedir. Elbette ki ankete dayalı verilerden oluşan bu iki rapor çeşitli açılardan tartışmaya açıktır. Ancak yayınlanan her iki rapor dünya kamuoyunda yankı uyandırmıştır. Diğer bazı uluslararası kuruluşlar (örneğin IMF) tarafından yapılan çeşitli çalışmalarda da benzer sonuçlara ulaşıldığı göz önünde bulundurulmalıdır.


Bu çalışmada ana hatlarıyla değerlendirmeye alınan Uluslararası Bütçe Ortaklığı Merkezi’nin iki raporundan hareketle, ülkemizin, mali saydamlığın yerleştirilmesi ve açık bütçe uygulamaları konusunda daha fazla çaba harcaması gerektiği sonucuna ulaşılabilir.

KAYNAKÇA ATİYAS, İ. ve SAYIN Ş., 2000, “Devletin Mali ve Performans

Saydamlığı”, Kamu Maliyesinde Saydamlık (Koordinatörler: İ. Atiyas – Ş. Sayın), TESEV, İstanbul.

DAWSON, T. C., 2003,; “Transparency and The IMF”, Prepared text for remarks to Nordic and Baltic Monetary and Financial Committee, Tallinn, 2003, http://www.imf.org/external/np/speeches/2003/031703.htm, (Erişim:10.05.2009).

EGELİ, H. ve ÖZEN A., 2005, “Türk Bütçe Sürecinin Mali Saydamlık ve 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde Değerlendirilmesi”, Vergi Sorunları, Sayı:197, Şubat, ss.161-188.

KIZILTAŞ, E., 2001, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları Bu Standartların Türkiye'de Uygulanabilirliği Ve Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere İlişkin Öneriler, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, ss.1-283.

POTTER, B., 1999, “The IMF Transparency Code”, Cape Town,http://www.internationalbudget.org/conference/2nd/imf.htm, (Erişim:18.05.2009).

IMF, “Code Of Good Practices On Transparency In Monetary and Financial policies: Declaration Of Principles”, http://www.imf.org/external/np/mae/m ft/code/index.htm#Intro, (Erişim:16.05.2009).

International Budget Project, 2005, Guide To The Open Budget Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response Options”, Washington DC, http://openbudgetindex.org/files/OpenBudgetQuestionnaireGuide2005.pdf. (Erişim:12.06.2009).

International Budget Partnership, 2006, “Open Budget Initiative 2006 – More Public Information Needed To Hold Governments To


Account”, http://openbudgetindex.org/files/Sum maryReport .pdf. (Erişim:12.06.2009).

International Budget Partnership, 2007, Guide To The Open Budget Questionnaire: An Explanation Of The Questions And The Response Options”, Washington DC, 2007, http://openbudgetindex.org/files/GuideToTheOpenBudgetQues tionnaire2008English.pdf. (Erişim:28.06.2009)

International Budget Partnership, 2008, Open Budgets. Transform Lives. The Open Budget Survey 2008, http://openbudgetindex.org/files/FinalFullRep ortEnglish1.pdf. (Erişim:28.06.2009).

Open Budget Initiative, About The Open Budget Initiative, http://www.openbudgetindex.org/index.cfm?fa=about, (Erişim:18.05.2009).

Open Budget Initiative; Turkey, http://openbudgetindex.org/files/cs_turkey.pdf (Erişim:28.06.2009).

http://www.internationalbudget.org/about/cbpp.htm, (Erişim:23.06.2009).

http://www.internationalbudget.org/about/staff.htm#WarrenKrafchik (Erişim:23.06.2009).

http://www.internationalbudget.org/about/activity.htm, (Erişim:23.06.2009).

http://openbudgetindex.org/files/FinalDatabaseByQuestion08-NUMERIC-Revised032309.xls, (Erişim:28.06.2009

http://www.openbudgetindex.org/cms/index.cfm?fa=view&id=2493&hd=1, (Erişim:02.09.2009).

http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_index.htm, (Erişim:02.07.2009).


THE FIRST STEP OF STRATEGIC MANAGEMENT IN TURKEY TO THE PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT:

TRANSITION TO THE PERFORMANCE BASED BUDGETING SYSTEM BASED ON STRATEGIC PLANNING

Prof. Dr. Kamil TÜĞEN

Dokuz Eylül University Faculty of Economics and Administrative Sciences

Assist. Prof. Dr. Esra DEMİRCAN

Çanakale Onsekiz Mart University Biga Faculty of Economics and Administrative Sciences

INTRODUCTION Today in the 21st century which we are in, in parallel to the

developments in the comprehension of government, the functions, the roles and the responsibilities of the government in financial areas have changed and the foundation of the new economic system has begun to form. After 1980’s especially the economic doctrins and the economic entegration movements played an important role in determining the government’s economic role. New economic system has closely affected all the economic formations and newly shaped policies in this process. One of the elements that new economic system and the new government comprehension affects is the budgetting systems.

After 1980 as a result of the rapidly increasing globalisation process limited sovereign government adopted limited-controlled and program focused budget. In this context, budgetting systems that are used to achieve the targets envisaged in the budget policies have also changed and nearly all over the world performance based budgetting according to the strategical planning is accepted. Performance based budgetting based approach started in developed countries and has also been practiced in most of the developing countries or taken into the agenda of the reform process. Today most of the OECD countries are practicing performance based budgetting system and are including performance logic to their budget reports in some way.

In the new economic system because of the globalisation period, new developments in the public financial management affected the budget systems closely performance based budgetting system thats


especially applied firstly in OECD countries and after 1990’s in the developed countries, caused a new approach in public financial management comprehension. This system puts forward the balance between the aimed services of the public institutions and establishments and the sources and it also describes whether the targets are achieved or not. It focused on providing efficiency in public services by including the concepts like strategical planning, evaluation, and testing, input-output and efficiency for the first time.

Performance based budgetting system is a system that aims to achieve the determined goals in direction of determining the performance indicators in spending units and so it is a result–focused budgetting system in public economy and evaluates the accesibility of macro economic targets with practices like strategical plans and function analyses.

According to the performance based budgetting guide written by Ministry of Finance in 2004 performance based budgetting is a kind of bugdetting system that determines the main functions of public management, the aims and targets as a result of the application of these functions and in direction with these aims and targets it provides the use of the sources and evalutes whether these targets are achieved or not by making performance measurements and reports the results.

One of the most important tools that enables the government to practice its economic functions is budget formation. In the regulation and manipulation of the economy the practice of the economy policy the budget systems that form classification techique of the items in the budget play an important role. Because of this, as a result of the globalisation process in our era here is a new economic system and in public affairs the acceptance and the application of the Performance Based Budgetting Acording To The Strategical Planning is a very important step. With this system, in public finance management for the first time strategical planning process period has started. So the practice of the plans and programs prepared in macro level in public institutions is possible to apply by making strategical planning via budget.

In this way now Turkey took its first steps with the 5018 numbered law of Public Financial Management and Control and started to


practice performance based budgetting according to the strategical planning in public organisations.

In this process reconstruction of the Turkish public finance management and the efficiency in public services practised but on the other hand there are some problems about the harmony of the system.

Performance based budgetting according to the strategical planning process is a kind of budgetting system that is based on result evalution indicating whether the aims determined by the public sources are achieved. From this point of view we can easily see how much the government expenditure and with which aims it expenditure. In Turkish public financial management with Law of Public Financial Management And Control the application of performance based budgetting according to the strategical planning and performance indicators in public institutions are envisaged. And budget as well as being a financial plan it is also considered as an economic tool.

The application of performance based budgetting system according to the strategical planning in Turkey enables to practice the financial discipline to form budget-plan relationship, to get the access to the medium dated spending system, to provide the performance management and instruction to provide the financial transparency. As well as this the problems in the practise process, the need of time for the harmonization and the success of the system in public organisation should also be taken into consideration.

The economic and political cyclical developments in our era of the 21st century and the erosion of social expectations affected closely the concept of management. Strategic management is one of these concepts that has been mentioned in this process. Strategic management is the long term process of the management concept that is expressed as the efficient and effective use of the production sources in order to realise the objectives of an enterprise or an organisation.

In the period of after 1980 with the globalisation process the perspective of the public financial management has changed. In this context, both in developed and developing countries strategic management concept in public financial management began to be accepted. Strategic management is a process that was envisaged to provide efficiency and effectiveness in the public services and public


financial management process. In this process the concept of strategic planning which is an important element of the strategic management is included with the budgeting system that implemented in the public financial management. Turkey also took part in this process and put ıts fırst step to strategic planning in public financial management with the Law of Public Financial Management and Control that was adopted in 2003.

In this study after mentioning the theoretical side of the strategic management and strategic planning concept, the strategic management in public financial management and strategic planning which is one of the phases of the strategic management will be presented. In the final part of the study the practice of the strategic management and strategic planning in Turkey’s public financial management will be evaluated. In this part the conceptual frame of the performance based budgeting system which is the practice tool of the strategic planning will be studied. The method used in this study is based on theoretical description.

1. THE CONCEPTUAL FRAME OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND STRATEGIC PLANNING

Strategic management is the process of using the production sources (natural sources, human resources, capital, raw material, machines etc.) of an enterprise or organisation efficiently and effectively in order to realise the objectives of the enterprise or the organisation (Ülgen and Mirze, 2004:25). With this definition strategic management isn’t related with the daily and usual activities management of enterprise organisation, it is related with the long term activities that will provide the survival and competetive atmosphere and also profit over average income fort his enterprise. In this context, strategic management concentrates on the subjects that will increase the life-long process of the enterprise in long term period and will improve competetive skills (Ülgen and Mirze, 2004:25-26).

As mentioned above, strategic management is an approach that includes the competetive based activities for enterprise and the total arrangement of the economic approaches that the managers use in the process. The strategy of the enterprise is the ‘game plan’of the enterprise to achieve a good place in the target market to compete


successfully and to have a good performance for the customers. From this aspect of the view, the strategy provides a road map to function the activities as well as being an action plan to have sustainable competetive advantage over the rivals and provide customer satisfaction (Yılmaz, 2003:69).

Strategic management is evaluated as a process in enterprises and organisations. In this context it is possible to describe the strategic management process as the total of the collection of information, analyse, selection, desicion, and process activities of the enterprise to provide a long term life and sustainable competetive advantage (Ülgen ve Mirze, 2004:31).

Strategic planning provides the improvement of activities in source allowance and short term planning and enables the efficiency in the enterprises activities. The main elements of the strategic planning is top managers, the mission and objectives of the organisation, the environmantal factors and sources. The implementation of the strategic thinking ‘strategic management process’ can be evaluated strategy production that the strategies formed (formation of vision, formation of mision, far environmental analyse, close environmental analyse, swot analyse etc.) strategy implementation phase that the strategies practiced (documantation, supplies, preparation, education, etc.) and strategic learning phase that helps to form new strategies by applying the information and experiments (strategy monitoring, evaluation and analyse) (Güçlü, 2003:75-77).

As a result strategic management can be described as the series of future forwarded activities series and the application of the decisions in order to achieve the objectives of the organisations. Because of this, strategic management can be described as a management process that must be followed by all kinds of organisations (Yılmaz, 2003:71).

One of the elements of the strategic management is strategic planning. As it can easily be understood from the figure 1.1., strategic management is a multi dimensional process including the strategic planning. Strategic planning which is based on the long term planning understanding that was begun to be implemented in the enterprises after Second World War and is a process that all the elements of the external environment is evaluated with a strategic analyse analytically (Ülgen ve Mirze, 2004:36-37).


Figure 1.1.: The Process of Strategic Management Analysis

Source: S., J., Black and L., W., Porter, Management Meeting New

Challenges, Prentice Hall, New Jersey, 2000, s.197.

Although strategic management often is discussed as an extension of strategic planning, and the two terms often are confused and used interchangeably, they are by no means synonymous. Strategic planning has been defined as “a disciplined efford to produce fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization is, what it does, and why it does it” (Bryson, 1988:5; in Poister and Streib, 1999:309). Strategic management shares these same attributes, but it is a much more encompassing process that is concerned with managing an organization in a strategic manner on a continuing basis. Strategic planning is a principal element but not the essence of strategic management, which also involves resource management, implementation and control and evaluation (Halachmi, Hardy, & Rhoades, 1993:165; Steiss, 1985:9; in Poister and Streib, 1999:309, 310).

Strategic planning is the processes to develop a group strategy in a wider perspective. Strategical planning is the total activities that sytemitazes the processes of an organisation to achive its goals and objectives (Tapinos vd, 2005).

Strategic planning had its birth in the l950’s and reached maturity stage in the l980’s. The size, scope and complexity of the modern business world stresses the need to extend the planning and budgeting horizon beyond the twelve month operating period (Webster et al.,


1989). Strategic planning techniques can be broadly classified into five main schools of thought based on style or focus (Taylor, 1984). These are planning as a central control system, a framework for innovation, an organizational change process, a political activity and way of exploring future.

Strategic planning is the set of processes undertaken in order to develop a range of strategies that will contribute to achieving the organizational direction. A great variety of definitions of strategic planning have been expressed in the literature. Grant (2003) provides an extensive review of strategic planning’s history from “long range planning” until the current debates between “strategic management” and “strategic thinking”. A very inclusive definition is “strategic planning attempts to systematise the processes that enable an organization to attain its goals and objectives. There are five general steps in the strategic planning process: goal/objective setting, situation analysis, alternative consideration, implementation and evaluation” (Crittenden and Crittenden, 2000).

Strategic planning process consists of generally five consequent steps (Tapinos vd, 2005);

* Goal / objective determination,

* Situation analysis,

* Alternative considerations and factors,

* İmplementation,

* Evaluation.

Bryson identifies seven stages in the process of strategic planning also (Bryson, 1988:46):

* Initiating and agreeing on a strategic planning process,

* Identifying organizational mandates,

* Clarifying organizational mission and values,

* Assessing the external environment: opportunities and threats,

* Assessing the internal environment: strengths and weaknesses,


* Identifying strategic issues,

* Formulating strategies to manage these issues.

There is also an important role of the performance measurements to achieve the determined objectives with strategic planning Neely et al. (1994) claim that performance measurement:

* Helps managers to identify good performance,

* Makes explicit the trade-offs between profit and investment,

* Provides a means of introducing individual strategic stretch targets, and

* Ensures that corporate management knows when to intervene if business performance is deteriorating.

The questions concerning the strategic planning process were structured according to the elements of the Strategic Development Process model and were grouped under eight sections (See: Figure 1.2.); “Organizational direction development”, “Strategic initiatives/options development”, “Strategy selection”, “Implementation”, “Feedback and strategic control”, “Performance measurement”, “Assessment of uncertainty” and “Evaluation of strategic planning”. The last section consisted of a series of more general questions concerning strategic planning process; this section contained also a set of five questions assessing the effectiveness of the strategic planning process. In addition, a list of established management techniques was provided and the responders were asked to mark which management techniques were used in the strategic planning process in their own organizations.

The degree of the realisation of the determined objectives with strategic planning is closely related with the success of the strategic planning. The evaluation of the strategic planning process is a vital need for strategists, and therefore a research field attracting the interest of academics (see, for example, Moroney, 1999)2

2 See; Moroney, M. (1999), “Strategy Evaluation: Towards an Updated Paradigm”, Journal of Irish Academy of Management, Vol. 21 No. 1, pp. 103-30.

. The survey questionnaire included five variables that have been used as


assessments of the strategic planning process. These variables examine whether the strategic planning process:

* Supports the achievement of the organization’s goals,

* Is efficient,

* Is effective;

* Leads to the adoption of successful strategies; and

* Is considered a successful process

Strategic management that’s the long term management of enterprise or organisations and one of the elements of the strategic management; strategic planning is having new dimensions and broader aspects because of the rapidly changing environment and competetive conditions (Ülgen and Mirze, 2004:37). Within this context, the concept of strategic management and strategic planning are taking their place in the literature as a public management concept today.

Figure 1.2.: Strategic Development Process Model

Source: Dyson and O’Brien (1998), Strategic Development: Methods and


Models, Wiley, Washington, DC; ın Tapinos, E. Dyson, R.G. and Meadows, M., (2005), “The Impact of Performance Measurement in Strategic Planning”, International Journal of Productivity and Performance Management, Volume:54, No: 5/6, pp:370-384.

2. STRATEGIC PLANNING AND STRATEGIC MANAGEMENT IN PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT

Strategic management is started to be evaluated as a total concept related to modern public management that aims at constant development and change. Strategic management includes the main elements of the administration and the reciprocal relations of the tools, and the social and economic objectives. In this context, strategic management desribes common intelligence and the collective structure of this intelligence (Aydemir, 2005:24).

Strategic management has been addressed in the public administration literature (Koteen, 1989; Nutt & Backoff, 1992; Rabin, Miller & Hildreth, 1989; Steiss, 1985)3 but by no means as extensively as has its most critical component, strategic planning, or other management approaches such as total quality management. However, a more recent article by Vinzant and Vinzant4

Strategic management is not a linear process of planning, implementation and evaluation. Rather, it entails managing a public agency from a strategic perspective on an ongoing basis to ensure that strategic plans are kept current and that they are effectively driving

, 1996; goes a long way toward refocusing appropriate attention on the role of strategic management in the public sector and discussing implementation issues and strategies in an instructive manner (Poister and Streib, 1999:308).

3 See; Koteen, J., (1989), Strategic Management in Public and Nonprofit Organizations, Praeger, New York, Nutt, P.C. and Backoff, R. W., (1992), Strategic Management of Public and Third Organizations: A Handbook for Leaders, Jossey Bass, San Francisco, Rabin, J., Miller, G.J. and Hildreth, W. B., (1989), Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, Steiss, A. W., (1985), Strategic Management and Organizational Decision-Making, MA: D.C. Heath, Lexington. 4 See; Vinzant, J.C., and Vinzant, D.H., (1996), “Strategic Management and Total Quality Management: Challenges and Choices”, Public Administration Quarterly.


other management processes. Strategic management requires the following (Poister and Streib, 1999:311);

* Continual monitoring of the “fit” between the organization and its environment and tracking external trends and forces that are likely to affect the governmental jurisdiction or agency,

* Shaping and communicating to both internal and external audiences a clear vision of the type of organization the governmental unit is striving to became,

* Creating strategic agendas at various levels, and in all parts of the organization, and ensuring that they become the driving force in all other decision making, and

* Guiding all other management processes in an integrated manner to support and enhance these strategic agendas.

Figure 2.1. presents a model of strategic management that might be useful for many public managers. At its core are the underlying values that are most important to the agency, its mission within the governmental system and the communities or constituencies it serves, and a vision of what the agency should look like in the future. For strategic management to be successful, there must be a shared commitment to the values, mission, and vision both vithin the governmental unit or agency (including elected officials or appointed executives, professional managers, and employees) and among the elevant external stakeholders. Thus, an important part of strategic management entails developing and refining a clear sense of values, mission, and vision and working to build and maintain widespread ownership of them (Poister and Streib, 1999:312).

The strategic management task for the general purpose government agency involves not only the development of strategies for implementing policy and for the internal and external management of the agency, but also for the establishment of organizational purpose and character. The available strategies and forms of action are restricted at the general purpose government agency level by various factors including constitutional arrangements, legislative and judicial mandates, governmentwide rules and regulations, jurisdictional boundaries, resource constraints, political climate factors, and client


and constituent interest5

Figure 2.1. A Proposed Strategic Management Model

. In this context, strategic choice and action taking by individual agencies is highyl dependent on external influences and environmental forces. Since the primary goal of strategic management in public organizations is to provide direction for the organization through the coalignment of internal and external strategic variables, strategic management at the agency level involves the joining together of external demands, constraints, and mandates with agency-specific goals, objectives, and operational procedures (Wechsler and Backoff, 1986:321-322)

5 That these factors might constrain the strategies of general purpose government agencies is consistent with much of the literature related to public bureaucracy and management. See, for example, Laurence E. Lynn, Jr., Managing the Public’s Business (New York: Basic Books, Inc., 1981); Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 3d ed. (Boston: Little, Brown and Company, 1984); and Donald P. Warwick, A Theory of Public Bureaucracy (Cambridge: Harvard University, 1978).

28 Prof. Dr. Aytaç EKER’e Armağan Source: Poister, T.H. and Streib, G., D., (1999), “Strategic Management in the

Public Sector: Concepts, Models, and Processes”, Public Productivity & Management Review, Vol. 22, No. 3. (Mar., 1999), p.312.

Strategic mananegement has been implemented in all of the organısatıons functıonıng in private sector, public sector and third sector (volunteer non profit sector or non-governmental organization) in todays world and is a management technique which is very important in determinatıon and realisation of the future objectıves of the enterprises and organısatıons and also the complexity of the globalized public life and the increase of the expectatıons in the state and public administratons, makes this technıque more important day by day. This is a fact that the legitimacy of the state and public administratıon should answer the differentıated expectations and take into consideration the happiness of the employee and citizens (Saraç, 2005:75)

Strategic planning phase that forms an element of the strategic management and makes the communication and participation easy and provides the analythic desicion making, is an ımportant process whıch must be implemented in public admınıstratıon. In this process the advantages of the strategic planning over public can be listed as (Yılmaz, 2003:78-79);

* It helps the enforcement of the of the plan program and budget relation,

* It forms a starting point in constructing an efficient management and expenditure system in public sector,

* It enables the organisations to have a long term concrate based planning understanding instead of short term planning focused on spot actions that is not forwarded to any objective,

* Constant improvement with vision evaluation enables the understanding of renovation according to new developments, increase of the service, quality, efficiency and diversity,

* Because of the necessity of the formation of the performance indications, all kinds of the planning and implementing activities should be shaped efficiently, participantly, transparently and responsibility of accountability,

* It makes the monitoring and inspection of the progress easy by entegrating them,


* It enables to collect data and analyse the results,

* It develops the participatory administration in organisations.

Strategic planning aimed with strategic management includes the activities, desicions and implementations to develop practical and efficient strategies for developing countries in sectoral level and micro level. While planning the future activities after a definite phase to make a budget and to implement these according to the budget details is a main management principle with no doubt. From this aspect of the view, strategic planning is important as a technical tool to control the changes in public administration production, finance, marketing and advertisement, efficiency, workforce policies, organisational structure and product development in a competetive and rapidly developing atmosphere (Bircan, 2002:18).

In our era of globalisation process, in order to use science and technology, it is compulsary to make some changes in organisational structures and all level organisations. In this formation process states opened their doors to competetions and started to implement new perspective that will enable efficiency in services. Within this context, the increase of quality in services, services focused on citizens, public financial management based on efficient source use has been important. Changing government perspective started to use strategic management and strategic planning as a tool to achieve the determined objectives.


3. THE FIRST STEP OF THE STRATEGIC MANAGEMENT AND PLANNING IN TURKEY’S PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT: LAW OF 5018

In direction with the current waves in the world, important steps have been put forward to strategic management approach and strategic thinking in our public administration. Answering the questions, giving importance to performance measurement, participation, the use of medium and long term approaches and focusing on results rather than outputs put strategic planning approach on the agenda of our country (Yılmaz, 2003:76).

In Turkey one of the important elements of the strategic management is the strategic planning and the implementation of the public financial management is The Performance Based Budgeting System Based On Strategic Planning. In other words the integration of strategic planning application into public financial management is done within the context of budgeting system.

In parallel to the developments in the change of the public financial management concept in the world, some performance based budgeting studies by choosing 6 organisations to apply pilot activities and projects within the frame of Constant quality improvement and renovation of public budgeting system project by the Ministry of Finance in 2001 (See: Figure 3.1.). For the projects and activities in these organisations 2003 performance plan and strategic plan for 2003-2007 was prepared (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2). In 2004, programme and fiscal year budget macro frame desicion ıt was envisaged to start strategic planning studies in pilot level in 8 organisations in order to extend it all public administrations in medium term and it was mentioned that the Ministry of Finance will continue performance based budgeting studies in harmony with the strategic plan studies in these organisations (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:2).


Figure 3.1.: Pilot Organisations And Activities In Order to Implement The Performance Based Budgetting Strategic Planning And Practice Performance Program

Source: S.Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.61.

Strategic planning is implemented in private sectors organisations in Turkey. Another practice that takes it to the agenda in the public sector is the Harmony Credit Agreement in Financial and Public sector 1.programme aimed (PFPSAL) signed with the World Bank in 12 July in 2001 in order to supply the medium term reform programmes in financial and public sector. PHPSAL includes the finance (banking), future policies of Turkey in public sectors, credit preconditions and the necessity promises. These promises can be grouped into 3 headings. These are (Yılmaz, 2003:77);

* Macro economic frame

* Banking reform and

* Public sector reform

Within the context of public sector, “The Publıc Expenditure Management: Budget Reform” is envisaged. Public expenditure


management one part of the budget reform is prepared as the improvement of policymaking capacity in public organisations and in this context practice of the strategic planning.

In parallel to these developments prepared in the context of public expenditure reform and approved by Grand National Assembly in 10.11.2003 Law of the Public Financial Management and Control; no:5018 is published in 24.12.2003 dated official journal no:25326. With this law the concepts of fiscal discipline in financial management accountability and financial transparency are focused and by using the public sources efficiently, effectively the transition to performance based budgeting system based on strategic planning is envisaged (T.C.Maliye Bakanlığı, 2004:3).

In public financial management system in Turkey, strategic planning is used in order to fasten the budget preperation process in public administrations and to enable to use more planned management perspective. In the third article of law no 5018: “Strategic plan is defined as the plan that includes the medium and long term objectives of the public administration, basic principles and policies, objectives and previllages, performance measures, the methods in order to achieve these and the source distributions” (T.C.Maliye Bakanlığı, 2006:14). On the other hand 5 year period is envisaged for the strategic plan by the Organization of State Planning.

5018 no law: determined the first step of the transition to performance based budgeting as the strategic plan and the main principles, objectives and performance indicators in this plan formed a basis to performance based budgeting. In the nineth article of the law no:5018 “performance based strategic planning is mentioned and according to this the need for forming future, mission and vision, to determine strategic objectives and measurable aims, to measure the performances before determined indicators to prepare a strategic plan with participatory methods to evaluate and monitor this process within the frame of public administration development plans, programs related legistlation and main principles”. In the same article “the necessity to base the strategic plans of the source allocation of the public organisations, on the performance indicators and annual aims, objectives and the necessity to prepare their budgets according to the missions, visions objectives and based on performance principle and the authorized organization to determine


the properties of performance based budgeting is the Ministry of Finance and the authority in the field of strategic plannig is the Organization of State Planning” (T.C. Maliye Bakanlığı, 2006:17-18).

The public administration responsible for strategic planning preperation and the determination of calendar related to strategic planning determination of the procedures and principles related to development plans of strategic plans and programs authority is given to Organization of State Planning. In order to make the regulations about the issue in the regulation about procedures and principles about strategic planning in public administration6 prepared by Organization of State Planning, the transition to strategic planning administration in a consecutive calendar and the process of the transition should be completed until 31.12.2009. In the law, regulatory and inspectory organizations were kept out of concept and in the regulation it is said that some organisation must prepare strategic planning7

6 It was published in the official journal no 26179 dated 26.05.2006. 7 It is not compulsary to prepare a strategic plan for the Ministry of Defence, Ministry of Foreign Affairs, the General Secreteriat of National Security Council, Undersecretariat of National Intelligence Agency, Gendarmerie Headquarters, Coast Guard Headquarters.

( Arcagök and Erüz 2006:49).


Figure 3.2.: Performance Based Budgeting Model

Source: Sait Arcagök and Ertan Erüz, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol

Sistemi, Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayınları, İstanbul, 2006, s.72.

As you can see in figure 3.2., Public Financial Management and Control Law that was agreed in 2003 and enforced in 2006 and performance based budgeting model included in public finance management, performance programs will provide the relationship between strategic plan and budget and is seen as a document that will add performance information to budget. These programs in the budget preparation process is aimed to present policies, aims, activities, projects and the desicion makers.

The relationship between budget and plan is important from the aspect of the budget practice results. One of the properties of the enforced program in Turkey in 1973, planning programming, budgeting relation hasn’t become obvious in Turkish budget model and each of these process situation over the others. For example planning process included the system and economic planning, limits and qualities arent properly studied in a detailed way and 5 year development plan and programme planning is used in the same meaning (Falay,1987:144).


As it is mentioned above in the 9th article of the law to base the budget on the aims in the strategic plan that is prepared by each spending unit according to the development plan is an important step in the formation of budget plan relationship. On the other hand three years budgeting system in law no:5018, Turkish budget system is also another important step in this field (Demircan 2006:56). Medium term expenditure sys

prof. dr. aytaç eker’e armaĞan€¦ · kitapları ve editörlüğünü yaptığı kamu...

Documents