proiect ue, guvernanta
DESCRIPTION
Negocierea institutionalizataTRANSCRIPT
UNIUNEA EUROPEANĂ, DREPT, INSTITUŢII, POLITICI
GUVERNANŢĂ EUROPEANĂ
Procesul decizional în cadrul Uniunii Europene.
Negocierea permanentă instiuţionalizată.
Autor: Larisa Sicoe Prof. Cordonator: Flore Pop
1
Cuprins:
Capitolul I – Modelul decizional politic …………………………………………….... 3
I. 1 – Definirea problemei ………………………………………………… 5
I. 2 – Stabilirea agendei …………………………………………………….5
I. 3 – Formularea politicilor ………………………………………..…….. 6
I. 4 – Implementare ………………………………………………..…….. 6
Capitolul II – Principalele Instituţii ale Uniunii Europene ……………………...…. 6
II. 1 – Parlamentul European……………………………………….…… 7
II. 2– Comisia European ……………………………………………….. . 8
III. 3–Consiliul de Minstrii ……………………………………………….. 9
Capitolul III – Luarea deciziei în cadrul nivelurilor multiple ale UE ……….…..... 11
III .1 – Definirea problemei…………………………………………………...... 11
III.2- Stabilirea agendei ………………………………………….................... . 12
III.3 - Formularea politicilor ………………………………………………….... 12
III.4 – Implementare …………………………………………………………….. 13
III.5 – Reformularea politicii ………………………………………………..…...14
Capitolul IV – Procedura legislative ordinară…………………………………….…... 14
IV.1 – Codecizia ……………………………………………………………….. 14
IV.2- Cooperarea………………………………………………………...……. 17
IV.3- Consultarea ………………………………………………………….….. 18
IV.4 – Eficienţa procesului de luare a deciziei ……………………………… 20
Concluzii ………………………………………………………………………………… 21
Bibliogafie
2
Procesul decizional in cadrul Uniunii Europene.
Negocierea permanentă instiuţionalizată.
I. Modelul decizional politic
Conform dicţionarului juridic1, procesul decizinal este definit ca fiind o activitate de gândire
logică, realizată într-un anumit cadru organizatoric şi juridic şi desfăşurat în timp de organele de
conducere, cu atragerea unor compartimente şi specialişti, în legătură cu pregătirea, elaborarea,
realizarea şi controlul unei decizii.
Se disting astfel etapele principale ale procesului decizional: pregătirea, elaborarea, realizarea
şi controlul, la care se adaugă alte faze, la fel de importante pentru rezultatul final.
Printre elementele procesului decizional se regăsesc:
a) decidentul - individul sau colectivul care urmează să aleagă, pe bază de anumite criterii, una
din variantele decizionale;
b) problema formulată în legătură cu care se va lua decizia;
c) obiectivele ce se urmăresc a se realiza pentru criteriile de decizie alese;
d) mulţimea variantelor posibile de decizie;
e) mulţimea criteriilor decizionale;
f) mulţimea stărilor naturii;
g) mulţimea consecinţelor diverselor variante decizionale;
Pe de altă parte, Prof. univ. dr. Dumitru Bontaş, definește procesul decizional ca fiind
„Ansamblul etapelor de lucru privind formularea, comunicarea, urmărirea aplicării şi evaluarea
rezultatelor deciziei adoptate”. 2
Probabil cu toţii deţinem o viziune despre modul în care se desfăşoară un proces
decizional, dar când vine vorba de domeniul politic, în special adoptarea unei legi lucrurile nu
sunt atât de simple.
1 Dictionar juridic Rubinian – www.rubinian.com 2 Prof. univ. dr. Dumitru Bontaş, „ Model Nou de Proces Decizional”
3
Problema intervine odată cu punctul de plecare ( de exemplu: adoptarea unei legi în
domenul sănătăţii care afectează bugetul acesteia). Ulterior, procesul se succeda cu o serie de
propuneri diferite discutate în contradictoriu, iar ca rezultat se ajunge la un numitor comun care
duce la adoptarea cu majoritate de voturi, materializata sub forma unei legi.
Aceasta reprezintă defapt o concepţie destul de redusă şi nu este satisfăcătoare. Sistemele
sunt diverse şi nu putem să facem o comparaţie între caracteristicile acestora.
Datorită cercetătorilor din domeniul politicii comparate, există o serie de modele care ne
pot ajuta în aceste sens. Pe unul dintre aceste modele îl voi reda mai jos. Probabil este unul dintre
cele mai simpliste, dar parcurge toate procesele politice decizionale structurat sub forma unui
ciclu politic. Un alt avantaj al acestui model este reprezentarea cât mai clară a tuturor filtrelor
prin care trece decizia.
Fig.1 Model general de luare a deciziei
Pentru o clarificare cât mai exactă a acestui model, voi explica pe scurt toate etapele de luare
a unei decizii, conform modelului de mai sus
4
1. Definirea Problemei
Prin prisma acestei etape, se identifica o problemă care se impune opiniei publice. Ulterior,
ea trebuie să aibă la baza cerinţe în fucntie de valorile sociale ale unor grupări care să fie
relevante din punct de vedere politic. Din acest punct putem observa deja că regăsim două dntre
caracteristicile primordiale ale Uniunii Europene.
În primul rând, Uniunea Europeană este formată din state care au culturi politice diferite,
diverse valori, concepţii în ceea ce priveşte importanta statului. De aceea, pot exista neînţelegeri
în momentul în care se va ajunge la soluţionarea unei probleme de natură politică.
În al doilea rând, există întrebarea, la ce nivel sistemic- supranaţional, naţional sau
subnational- se va petrece soluţionarea unei probleme, în cazul fericit în care se va ajunge la un
numitor comun pentru rezolvarea problemei. Valabilitatea acestui fapt creşte şi mai mult din
momentul în care, intraraea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, parlamentele statelor membre
au obţinut prerogative de a rezolva probleme de subsiadiritate.
2. Stabilirea agendei
Ne situăm la faza în care se pun trei întrebări, care pot fi luaţi drept timpi: Cine? Când? În ce
fel?
La T1, ne întrebam cine se va ocupa de această problemă, adică de competenta cui aparţine.
Momentul T2 – când? - implică alţi doi timpi secundari. Primul se referă la momentul în care se
va lua în evidenţă problema şi cel de-al doilea e momentul când va începe propriu zis rezolvarea.
Ultimul timp – T3- este cel care ajută la clarificarea problemei, prin expunerea de mijloace.
În ceea ce priveşte Uniunea Europeană, situaţia e mult mai complicate, decât cea de la
nivelul statelor naţionale. Structura instutionala a Uniunii este foarte complexă, modul în care
sunt împărţite competentele între organisme, dar şi existenţa unor proceduri de decizie diferite,
care implică incertitudinea care dintre ele ar trebui aplicate.
3. Formularea politicilor
Ajuns la acest nivel, procesul de formulare al politicilor se îndreaptă spre final. În urma
acestuia iau naştere legile, ordonanţele, s.a.
5
1. Implementarea
Normal, implementarea ar trebui să reprezinte faza finală. Părerea mea este că mai exista o
fază după implementare şi anume, vizibilitatea efectelor. Doar să implementezi o lege nu este
suficient, de aceea ar mai trebui să existe cea de-a cincea fază, care să arate ca intradevar s-a
modificat ceva în urma implementării.
Ei bine, la nivelul Uniunii Europene situaţia este mult mai controversată. Deoarece sistemul
U este prevăzut cu niveluri multiple, implementarea legilor se afla în mâinile administraţiilor
statelor membre. Adică, ea se desfăşoară în 27 de culturi politice, administrative diferite, fapt ce
poate duce la complicaţii serioase.
Uniunea Europeană operează prin intermediul directivelor. Acest fapt semnifica rolul pe care
îl are în prescrierea obiectivelor comune ale statelor membre, dar pe de altă parte, lasă la
latitudinea statelor să îşi aleagă mijloacele de implementare. Din păcate, acest lucru lasă spaţiu
de manevră şi de cele mai multe ori sunt foarte exploatate.
Reacţiile pot fi atât pozitive cât şi negative. În sens pozitiv pot să ducă la continuarea politicii,
însă modul negative poate conduce la modificarea/reformularea acesteia sau anularea măsurilor.
Aşadar, cam atât despre modelul decizional general/politic. În cele ce urmează mă voi
folosi de acesta pentru a vedea cum se manifesta în cadrul sistemului Uniunii Europene cu
niveluri multiple, dar nu înainte de a trece în revista principalele instituţii implicate în procesul
de decizie.
I. Principalele Instituţii ale Uniunii Europene
Principalele instituţii ale Uniunii Europene, cunoscute ca instituţii centrale şi implicate în
procesul de decizie, sunt reprezentate de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene şi
Comisia Europeană. Rol consultativ în procesul de decizie au Comitetul Economic şi Social,
Comitetul Regiunilor. Consiliul European are rol de stimulator al discuţiilor şi iniţiativelor
comunitare. Alte instituţii cu rol important în funcţionarea UE sunt: Curtea Europeană de Justiţie
(împreună cu Tribunalul Primei Instanţe), Curtea de Conturi şi Ombudsmanul European. Nu în
ultimul rând, avem instituţia financiară reprezentată de Banca Europeană de Investiţii – care
sprijină implementarea politicilor UE (alături de Fondurile Structurale şi de programele
6
comunitare) – şi Banca Central Europeană – creată în scopul sprijinirii uniunii economice şi
monetare.
Aceste instituţii, create pe parcursul a mai mult de 40 de ani, reflectă evoluţia în timp a
structurii unionale europene şi trec acum printr-un proces de reformă generat de extinderea
Uniunii cu zece state în 2004 (cea mai mare extindere din istoria să) şi cu alte două în 2007
(deocamdată procesul neoprindu-se aici). 3
1. Parlamentul European ( art. 14 TUE)
Parlamentul European a fost înfiinţat prin Tratatul de la Roma (1957) pentru a reprezenta
“popoarele statelor reunite în cadrul Uniunii Europene"4 , fiind singura instituţie a cărei
componenţă este stabilită prin alegeri libere, la nivel european şi ale cărei şedinţe şi deliberări
sunt publice.
Parlamentul European a fost constituit la început în spiritul unei organizaţii deliberative,
deţinând doar funcţie consultative compus din membrii ai parlamentelor naţionale. Ulterior, şi-a
dobândit autenticitatea cu ajutorul Tratatului de la Maastricht5 şi a celui de la Amsterdam6, care
i-au dat puteri atât politice cât şi legislative, bugetare.
În ceea ce priveşte organizarea, Parlamentul European deţine următoarele structuri:
· Preşedinte - reprezintă Parlamentul la evenimentele cu caracter oficial şi în relaţiile
internaţionale, prezidează sesiunile plenare ale Parlamentului şi şedinţele interne;
· Birou parlamentar - organul de reglementare responsabil cu bugetul Parlamentului, cu
problemele administrative, organizatorice şi de personal;
3 „UNIUNEA EUROPEANĂ: ISTORIC, INSTITUŢII, PROCESE DECIZIONALE”. Lucrarea de faţă a fost elaborată în cadrul proiectului Phare RO 0006.18.02 - Formarea funcţionarilor publici din administraţia locală în afaceri europene şi managementul ciclului de proiect, implementat de Institutul European din România în colaborare cu human dynamics în anul 2003. Lucrarea face parte din Seria Micromonografii - Politici Europene, versiune actualizată.4 Art 189, Partea a cincea, „ Institutiile Comunităţii”, Tratatul de instituire a Comunităţii Economice Europene, 1957.5 Tratatul privind Uniunea Europeană (numit și Tratatul de la Maastricht) a fost semnat de Consiliul European la 7 februarie 1992 în localitatea olandeză Maastricht, reprezentând până atunci cea mai profundă schimbare a tratatelor de la înființarea Comunității Europene. Acest tratat a pus bazele Uniunii Europene.6 Tratatul de la Amsterdam a fost adoptat de șefii de stat și de guvern ai Uniunii Europene (UE) la 16-17 iulie 1997 și semnat la 2 octombrie 1997. A intrat în vigoare la 1 mai 1999.
7
· Conferinta presedintilor - organ politic al Parlamentului, constituit din Preşedintele
Parlamentului şi preşedinţii grupărilor politice, responsabil cu stabilirea ordinii de zi a
şedinţelor plenare, fixarea calendarului activităţilor desfăşurate de organismele
parlamentare şi stabilirea competenţei comisiilor si delegatiilor parlamentare, precum şi a
numărul membrilor acestor;
· Comitete - organizează activitatea PE pe domenii de activitate şi sunt împărţite în
comitete permanente (17), comitete temporare si comitete parlamentare mixte;
· Secretariat.
Rolul Parlamentului in cadrul Uniunii Europene:
examinarea şi adoptarea legislaţiei comunitare;
exercitarea funcţiei de control asupra altor instituţii UE;
aprobarea (şi monitorizarea) bugetului UE;
aprobarea acordurilor internaţionale majore;
numeşte Ombusdmanul European pe o perioadă de cinci ani.
Procedurile de decizie la nivelul Parlamentului sunt:
• procedura de co-decizie – Parlamentul împarte puterea legislativă cu Consiliul;
• procedura de aviz – acordul Parlamentului este obligatoriu pentru adoptarea unor anumite acte
legislative;
• procedura de cooperare – Parlamentul poate influenţa deciziile Consiliului prin dreptul de a
aduce amendamente propunerilor acestuia – această procedură a fost limitată, în urma Tratatului
de la Amsterdam, la câteva situaţii ce privesc uniunea economică şi monetară;
• procedura de consultare – Parlamentului îi este cerută o opinie, ce este fundamentată de unu
din comitetele sale.
Tratatul de la Nişa7 a lărgit prerogativele Parlamentului European privind procedura de
co-decizie iar reforma instituţionala a Constituţiei europene, prevede creşterea rolului
Parlamentului European în procesul de decizie. Suntem în faţa unei reformări a procesului
7 TRATATUL DE LA NISA, “ MODIFICARE A TRATATULUI PRIVIND UNIUNEA EUROPEANĂ, A TRATATELOR DE INSTITUIRE A COMUNITĂŢILOR EUROPENE ŞI A ANUMITOR ACTE CONEXE”, (2001/C 80/01).
8
decizional, prin expansiunea votului cu majoritate calificată în domeniile libertăţii, al securităţii
şi al justiţiei. 8
1. COMISIA EUROPEANĂ ( art. 17 TUE)
Comisia Europeană este organul executiv al Uniunii Europene şi reprezintă interesele
acesteia. Ea este constituită din 20 de comisari cu un mandat de 5 ani care reprezintă interesele
UE, un preşedinte şi un vicepreşedinte.
Competente:
v De control: supraveghează respectarea Tratatului UE şi implementarea legislaţiei
comunitare;
v de iniţiativă: are monopolul iniţiativei în chestiuni de competenţă comunitară;
v de execuţie: joacă rolul unui guvern la nivel comunitar, având responsabilitatea
implementării şi coordonării politicilor, precum şi a gestionării Fondurilor Structurale şi a
bugetului anual al Uniunii;
v de reprezentare: primeşte scrisorile de acreditare ale ambasadorilor ţărilor din afara
spaţiului comunitar în UE şi are Delegaţii.
Similară cu situaţia Parlamentului European, Reforma Instituţionala propusă de Constituţia
Europeană s-a soldat cu modificări la nivel de administraţie şi a Comisiei, însă prerogativele
decizionale au rămas aceleaşi.
2. Consiliul de Miniştrii (Art. 16 TUE)
Spre deosebire de Comisia Europeană, Consiliul de Miniştrii sau Consiliul Uniunii Europene a fost constituit în spiritul reprezentării intereselor statelor membre, fiind totodată compus din
membrii acestora, deţinând putere legislativă şi executive. Consiliul reprezintă principala
instituţie de decizie a Uniunii Europene.
8 Eliza Amalia Drăgan, „Rolul Parlamentului European în cadrul instituţional european după Tratatul de la Lisabona”, în Sergiu Gherghina, George Jiglău, Flore Pop (coordonatori), Tratatul de la Lisabona, Cluj-Napoca: Dacia, 2008, p. 132.
9
Structura: Consiliul este format din mai multe consilii specific, grupate fiecare pe domeniul
său de activitate. De asemenea, mai deţine şi Secretariatul General şi un Comitet al
Reprezentanţilor Permanenţi ( COREPER). Preşedinţia este deţinută prin rotaţie de fiecare stat
membru pentru un an.
Rol:
o cooperarea interguvernamentală în domeniile politicii externe şi de securitate comune şi
al justiţiei şi afacerilor interne;
o domeniile pieţei unice şi majoritatea politicilor comune, şi asigurând libera circulaţie a
bunurilor, persoanelor, serviciilor şi capitalului, împreună cu Parlamentul.
Votul din cadrul Consiliului este unanim, alături de majoritatea calificată. Prin Tratatul de la
Amsterdam, a fost adăugat un Protocol asupra instituţiilor anexat Tratatului Uniunii Europene
care prevede că, trebuie rezolvată problema ponderii votului în Consiliu. Acest fapt se datorează
numărului tot mai mare de state care au intrat în Uniunea Europeană. Astfel, s-a hotărât
extinderea votului cu majoritate calificată ( 58% din populaţia Statelor Membre) pentru a fii mai
reprezentativ.
În ceea ce priveşte legitimitatea deciziilor Consiliului, s-a lansat Conferinţă
Interguvernamentală din Februarie 2000 care a schimbat întreg sistemul.
Pe de altă parte, Tratatul de la Nişa aduce modificări şi în cadrul Consiliului de Miniştrii.
Conform ulterioarelor schimbări aduse Tratatului la 1 ianuarie 2005, acesta prevedea implicarea
Consiliului în procesul de co-decizie, alături de Parlamentul European. De asemenea, Tratatul a
modificat şi procedura de vot, extinzând mai mult prerogativele majorităţii calificate şi în alte
domenii de decizie.
I. Luarea deciziilor în cadrul nivelurilor multiple ale Uniunii Europene
10
Fig. 2 Primele 2 e etape ale luarii deciziei in cadrul UE
1. Definirea problemelor
Propunerile care iniţiată procesele decizionale vin din partea Comisiei care le formulează la
cerere din partea actorilor: reprezentanţi ai statelor membre, experţi, asociaţii naţionale şi
transnaţionale.
2. Stabilirea agendei
În cadrul acestei etape, propunerea căpăta mai multe forme. În cea dintâi, se materializează în
scris în cadrul Direcţiei generale competente. În faza secundară, are nevoie de aprobare din
partea celorlate Direcţiuni afectate de propunere, iar ultima fază este Cabinetul Comisarului de
resort care o verifică şi înaintează Comisarului.
Însă nu este suficient pentru a ajunge la forma finală fiind necesară trecerea prin mai multe
filtre.
De regulă, după momentul în care propunerea este aprobată de Comisar se transmite
Secretarului General pe care o înfăţişează mai departe tuturor membrilor Comisiei. Ulterior, şefii
de cabinete o verifică, dacă este acceptată formal în scris, merge la etapa următoare, dacă nu este
retrimisa Direcţiei generale pentru refacere. Acesta este momentul în care se fac campanii de
lobby în funcţie de interesele fiecărui stat, pentru că odată ajunsă la declarea acesteia ca fiind
formală, este greu să se mai întoarcă.
11
1. Formularea politicilor
Fig 3. Formularea politicilor
1. După ce Comisia îşi asumă propunerea, Consiliul ia în vedere poziţia Parlamentului
European, în funcţie de caz a Comitetului Economis şi Social care pot intervene cu
modificări sau completări. Grupul de lucru de resot al Comisiei analizează eventualele
sugestii şi identifică punctele commune cu statele member.
Decizia este transmisă mai departe Comitetului Reprezentanţilor Permanenţi, care o pot
evalua negativ său pozitiv. Indiferent cum ar eticheta-o ea este transmisă din nou grupului de
lucru al Consiliului care au trei opţiuni: prorogarea şi întoarcerea la COREPER, luarea unei
decizii sau consultarea Consiliului European.
Dacă Etapa 2- Stabilirea agendei- includea campanii de lobby, formularea politicilor se
rezuma la tentative de exercitare intensive a puterii de influenţă. Există, așadar, o sumedenie de
actori care interacționează în diferite moduri și de la un nivel la altul.
Continuarea procesului decizional depinde de natura formulării politicii. Dacă aceasta este
adopatata sub forma unei directive, atunci trebuie implementata într-un anumit termen, dar dacă
ia forma unui regulament, atunci trebuie aplicat imediat şi direct în statele membre.
12
2. Implementare
Fig.
4 Implementarea politicii
1. Dacă formularea politicii s-a materializat sub forma unui regulament, atunci rămâne la
alegerea Comisiei dacă trebuie implementat sau nu. Aceasta colaborează cu reprezentanţi
ai administraţiilor naţionale, asociaţiile competente. Imediat după stabilirea metodologiei
de implementare, regulamentul trebuie aplicat imediat în statele membre ( de către
guverne, organisme regionale şi actorii nestatali).
Încă odată putem observa cât de apropiat colaborează actorii statali şi nestatali în cursul
procesului decizional.
Pe de altă parte, dacă formularea politicii ia forma directive, atunci organele legislative
de la nivel naţional decid soarta implementării. Dispoziţiile directive sunt adaptate realităţilor
naţionale, a doleanţelor adresaţilor, de regulă cu acordul tuturor actorilor politici afectaţi.
Bineînţeles, trebuie să existe o instituţie competenta care să supravegheze dacă dispoziţiile şi
regulamentele sunt implementate corect, iar asta rămâne de datoria Comisie. În cazul în care
aceasta sesizează nereguli, poate solicita statului membru să îşi corecteze greşeală, iar dacă
încălcările sunt frecventa poate reclama statul la Curtea Europeană de Justiţie.
2. Cea din urmă etapa se intitulează Reformularea Politicilor.
Acest lucru înseamnă că politica este deja implementata, dar se poate întoarce la stadiul
iniţial de definire a problemei, trecând de la nivelul naţional la cel supranaţional. De regulă,
13
cazurile în care se pot reformula politici pot fi diverse, spre exemplu: pot apărea probleme de
implementare care să necesite modificări, pot fi prevăzute în programul respective s.a.m.d.
În cele ce urmează vă voi prezenta cea mai importantă și mai uzuală procedură decizională
de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, și anume procedura legislativă ordinară.
I. Procedura legislativă ordinară
1. CoDecizia
După cum am menţionat mai sus, Consiliul Uniunii Europene are cea mai mare importanţă în
procesul de decizie. Astfel, în toate cazurile în care Consiliul trebuie să decidă cu majoritate
calificată, se aplică procedura codeciziei. Parlamentul va recurge mai des la procedura de
codecizie în cadrul elaborării politicilor europene, de asemenea acesta se va afla pe o poziţie de
egalitate cu Consiliul, care reprezintă statele membre, în ceea ce priveşte adoptarea celei mai
mari părţi a legislaţiei Uniunii Europene.9
Trecerea de la codecizie la procedura legislativă ordinară s-a produs de-a lungul multor ani,
în urma ratificării unor tratate importante pentru Uniunea Europeană.10
Noiembrie 1993: Tratatul de la Maastricht a introdus procedura de codecizie pentru un număr
restrâns de domenii legislative (în special piața internă).
Mai 1999: Tratatul de la Amsterdam a simplificat procedura de codecizie prin introducerea
posibilității de a încheia acorduri în prima lectură și i-a extins domeniul de aplicare la peste 40 de
temeiuri juridice (inclusiv transportul, mediul, justiția și afacerile interne, ocuparea forței de
muncă și afacerile sociale).
1999/2007: Declarația comună a detaliat, în 1999, aspectele practice ale aplicării procedurii
de codecizie. La revizuirea din 2007 , a recunoscut explicit importanța sistemului de negocieri
trilaterale pe tot parcursul codeciziei
Februarie 2003: Tratatul de la Nişa a introdus noi domenii în sfera de aplicare a procedurii de
codecizie.
9 Iordan Bărbulescu, Daniela Răpan, Dicţionar Explicativ Trilingv al Uniunii Europene (Iaşi: Polirom, 2009), p. 722-723.10 Direcţia Generala Politici Interne ale Uniunii, Direcţia pentru coordonare legislativă şi concilieri, Unitatea pentru concilieri şi codecizie, „Codecizia şi Concilierea”, Ghid pentru activitatea de colegislator a Parlamentului European în procedura legislativă ordinară, decembrie 2014.
14
Decembrie 2009: Tratatul de la Lisabona a consacrat codecizia ca „procedură legislativă
ordinară” pentru 85 de domenii de acțiune a Uniunii (inclusiv agricultură și pescuitul și politică
comercială comună).
Procedura legislativă ordinară este reglementată de articolul 294 din Tratatul de Funcţionare
al Uniunii Europene. Este o procedură complexă care poate cuprinde trei etape de lecturare
distincte.
Fig.5 Procedura Codeciziei
15
Prima lectura: Iniţiativa legislativă o are Comisia, care trimite propunerea Parlamentului
European unde o evaluează, apoi o trimite spre Consiliu care dacă este de acord, propunerea este
adoptată. Dacă Consiliul nu îşi dă acordul, în baza primei lecturi o va retrimite motivat
Parlamentului.
În momentul în care Comisia informează Parlamentul cu privire la poziţia sa, se ajunge la cea de-
a doua lectură, unde Parlamentul are 3 opţiuni:
A doua lectura: 1) în termen de trei luni de la data transmiterii opiniei Consiliului, PE se
declară de acord cu aceasta, textul de lege este adoptat în formă emisă de Consiliu;
2) dacă poziția Consiliului este respinsă de majoritatea membrii PE,
textul de lege propus nu este adoptat;
3) dacă Parlamentul propune modificarea textului din nou, versiunea este
transmisă Consiliului şi Comisiei.
Comitetul de Conciliere: Este compus din 27 de reprezentaţi ( numărul statelor membre) şi
27 ai Parlamentului European.
Comitetul se convoacă doar în cazul în care nu sunt adoptate modificările în întregime, în
termen de şase săptămâni de preşedintele Consiliului în acord cu cel al Parlamentului.
Conform Articolului 294, alineatul 11,din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene,
Comisia "participă la lucrările comitetului de conciliere și ia toate inițiativele necesare pentru
promovarea unei apropieri între pozițiile Parlamentului European și ale Consiliului". O altă
prevedere importantă se referă la suprimarea acţiunii unilaterale a Consiliului în cazul
persistenţei dezacordului Parlament European – Consiliu şi după o a doua lectură. În acest caz,
chiar dacă nu există un acord de conciliere, Consiliul nu mai putea impune, după cea de-a doua
lectură, propria decizie.11
A treia lectura: Dacă Comitetul de Conciliere aproba proiectul, iar în termen de şase
săptămâni primeşte majoritatea voturilor din Parlament şi Consiliu, textul este adoptat. În caz
contrar, este considerat neadoptat.
11 Iordan Bărbulescu, „Procesul decizional al Uniunii Europene”, Iaşi: Polirom, 2008, p. 377-379.
16
Cu alte cuvinte, procedura co-deciziei are trei etape şi până la opt rezultate legislative
posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ încep din momentul în care Comisia trimite o
propunere (Comunicat) către Consiliu şi Parlament.12
1. Cooperarea
Procedura de cooperare dintre Consiliul Uniunii Europene şi Parlamentul European a fost
introdusă în 1986, prin Actul Unic European.13Procedura cooperării se aplică doar domeniului
Uniunii Economice şi Monetare, celelalte domenii se supun codeciziei.
Puterea de decizie o deţine Consiliul însă Parlamentul o poate influenţa emiţând un aviz de
procedura obişnuită pe care îl înaintează Consiliului.
Fig
.6 Procedura cooperarii
12 Bogdan Mandru, „Procesul decizional interinstitutional si procedura pentru adoptarea legislatiei in Uniunea Europeana”, Revista Studii Europene, postat la data de 18.04.2013, Ora: 15.45.13 Art. 252 al Tratatului Comunitatii Europene.
17
Prima lectură
Iniţiativa aparţine Comisiei. Ulterior, propunerea este transmisă Consiliului dar şi
Parlamentului European. În acest caz pot fi contactate Comitetul Economic, Social şi cel al
Regiunilor. În baza avizelor primite, Consiliul hotărăşte cu majoritate calificată o poziţie
comună( aviz independent), care de regulă reflecta propria convingere asupra propunerilor
primite.
A doua lectură
Parlamentul are datoria de a examina poziţia comună a Consiliului, având un termen de 3
luni pentru a alege una din cele două opţiuni: poate să aprobe poziţia comună, sau poate să
respingă şi să propună amendamente.
În urma deciziei luate de către Parlament, Consiliul are două variante: dacă Parlamentul a
respins, să se impună în cea de-a doua lectura cu unanimitate, sau să nu adopte decizia. Ţinând
cont de exigenţele severe legate de luarea deciziei de către Consiliu, această situaţie conduce la
blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunţă decât foarte rar pentru un refuz.14
Din nefericire, Parlamentul European se poate exprima cu ajutorul Comisie pentru că el
pronunţa amendamente. Acestea trebuie să treacă mai întâi prin filtrul Comisiei ăentru a ajunge
Consiliul, care le va aproba conform procedurii normale cu o majoritate calificată.
1. Consultarea
Procedura consultării a fost iniţiatoarea procedurii legislative a Comunităţilor Europene, însă
valoarea sa s-a pierdut odată cu apariţia codeciziei.
Scopul acesteia se concentrează asupra repartizării de sarcini intre Consiliul Uniunii
Europene (dispune) şi Comisia Europeană (propune). Punctul forte al procedurii consultării este
faptul că, Consiliul nu poate să ia o decizie decât dacă se consultă şi cu celelalte instituţii care fac
parte la obiectul de reglementare ( Parlamentul European, Comitetul Economi şi Social şi
Comitetul Regiunilor).
Etapa consultării
14 Augustin Fuerea, „ Drept comunitar european. Partea generala”, Juridica, Editura All Beck, 2003, p. 172.
18
Consiliul după ce primeşte propunerea din partea Comisiei trebuie să observe daa ar
putea fii eventuale implicaţii ale instituţiilor care trebuiesc consultate. Din fericire, Parlamentul
European beneficiază de prerogative consultării obligatorii la toate deciziile politice, drept oferit
de tratatele comunitare. Neconsultarea duce la nulitatea propunerii. Pe lângă această, Parlamentul
este consultat ( facultativ) şi asupra proiectelor de acte.15
Consiliul transmite oficial, Parlamentului, invitaţia în vederea consultării, iar cel din urmă
da un aviz. Acestea nu au o importanţă prea mare pentru Consiliu, care le poate respinge, însă,
sunt folositoare deoarece pot evidenţia eventuale lacune juridice.
Etapa deciziei
După ce Consiliul consulta toate instituţiile în cauză, Comisia expune din nou propunerea
însoţită de avizele exprimate Consiliului, iar decizia acestuia închide procedura normativă.
1. Negocierile interinstituţionale
În ceea ce priveşte negocierile interinstituţionale, Parlamentul şi-a modificat Regulamentul
de procedura, cu scopul de a spori transparenta procedurii legislative şi a armoniya metodele de
lucru interne.
La 10 decembrie 2012,a fost necesară o decizie oficială din partea unei comisii pentru a
începe negocieri informale. Procedura standard deja existenţa la articolul 73 din Regulamentul
de procedura, stipulează că negocierile pot începe odată cu raportul adoptat de comisie şi o
procedură excepţională. Pe de altă parte, articolele 73 şi 74 din Regulamentul de procedura
stipulează că negocierile care încep înainte de adoptarea raportului, prevede participarea
plenului.
Cele două proceduri includ elemente importante, că: începerea negocierilor are nevoie de
o majoritate absolută a membrilor; indicarea poziţiilor insitutiilor implicate şi soluţii de
compromis; prezentarea raportului comisiei;
15Pentru actele care privesc ajutoarele acordate de statele membre exporturilor către state terţe, sau fixarea dreptului tarifului vamal comun, se poate cere o consultare facultativă. Augustin Fuerea, „Drept comunitar european. Partea generală”, Ed.All Beck, 2003, p. 170.
19
Fig. 7 Negocierea in cadrul procesului de codecizie
EFICIENŢA PROCESULUI DE LUARE A DECIZIEI
Tratatul de aderare din 2004 modifica, în mare parte, regulile de luare a deciziilor în UE.
În special, implementează schimbarea procedurilor de vot cu majoritate calificată, proceduri ce
au fost adoptate prin Tratatul de la Nişa.
20
Deasemenea, Tratatul realoca voturile membrilor, schimbând sistematic puterea de la
statelemembre mai mici la cele mai mari. Tratatul a adăugat nouă praguri pentru obţinerea
majorităţii calificate.
Un al doilea instrument de măsurare a eficienţei, mai dur , este analiza coaliţiei de blocaj,
care ia în calcul abilitatea unei coaliţii restrânse de a bloca luarea decizie; deciziile care necesită
unanimitate pot fi blocate de orice tară şi lucrul acesta nu se modifica indiferent de numărul
membrilor. Nivelul probabilitatiide trecere este afectat de numărul membrilor, distribuţia
voturilor şi cel mai important, de pragul majorităţii.
Fig. 8 Eficienta procesului decizional in urma modificarilor tratatului
CONCLUZII
În încheiere, tot ce aş mai vrea adaug, sunt câteva trăsături principale pe care le-am identificat
de-a lungul prezentării structurii instituţionale a Uniunii Europene şi a modului în care acestea
interacţionează. Trăsăturile pe le voi identifica o să o fac prin punerea în balanţă cu cele de la
nivelul structurilor naţionale.
21
Astfel, prima trăsătură pe care am identificat-o este direct proporţional cu unicitatea pentru că
oricât de multe cercetări s-ar face, nu se va găsi nicăieri o diviziune mai specială a funcţiilor
executive, legislative şi juridice, decât cea din cadrul Uniunii Europene. Întreg procesul
decizional are la bază un sistem foarte bine conceput care permite balantarea celor trei puteri în
aşa fel încât prerogativele acestea să nu le permită eventuale blocaje instituţionale ( cel puţin nu
de lungă durată).
În al doilea rând, relaţiile cu organe precum Consiliul Uniunii Europene, permit angrenarea
strânsă a nivelurilor instituţionale. Astfel, se dezvolta o colaborare armonioasă între instituţiile
statului care le ajută la luarea unor decizii corecte, care să aibă beneficii pentru toţi
contribuabilii.
Cel de-al treilea motiv este legat de interacţiunea sporită în cursul etapelor proceselor decizionale
intre niveluri diferite. Prin niveluri diferite se înţelege statele membre mari şi mici care pot
interacţiona unele cu alte în procesul de luare al unei decizii, dezvoltând o coabitare de durată.
Un alt plus adus procesului decizional, este prerogativa pe care o primeşte Parlamentul European
în procedura de codecizie. Acesta devine organ legislativ principal, aflat în aceasi poziţie
ierarhică ca cea a Consiliului.
Datorită nivelului de interacţiune, structura instituţionala devine una complexă. Ei bine, dacă ne
uităm în doctrina vom găsi păreri contrare acestei complexităţi, pentru că spun ei, instituţiile nu
pot să ajungă la cel mai mic numitor comun de multe ori, iar acest lucru provoacă tensiuni. De
asemenea, trebuie aplanat veşnicul conflict între supranaţional şi interguvernamental, lucru
nestipulat în ultima modificare a Tratatului de la Lisabona.
Aşadar, am putut vedea care sunt efectele instituţionale asupra activităţii Uniunii Europene cu
ajutorul dezbaterii procedurii legislative ordinare. Procesele decizionale pot fi intradevar foarte
complexe dacă privim prim prisma procedurii, dar ea ajuta la dezvoltarea cooperării dintre
instituţiile statului.
În concluzie, indiferent de modul în care decizia este luată, urmările sale nu se reduc doar la
instituţii, structură, organizaţie, UE. Acestea sunt luate pentru şi în spiritul satisfacerii nevoilor
cetăţenilor, după cum bine spune Domnul Liviu Petru Zăpârţan, „construcţia europeană uneşte
22
oameni, şi nu state, ţelul fiind acela al unei comunităţi de spirit, de valori, pe care se pot imagina
apoi tratate şi structuri instituţionale”, pentru că asta e rolul Uniunii Europene şi a deciziilor
premergătoare. (Liviu Petru Zăpârţan, „Consolidarea construcţiei europene”, Flore Pop, Sergiu
Gherghina (coordonatori), „Uniunea Europeană după 50 de ani. Între entuziasmul extinderii şi
aprofundarea integrării” Cluj-Napoca: Argonaut, 2007, pg. 22-23).
23
BIBLIOGRAFIE:
· Art 189, Partea a cincea, „ Instituţiile Comunităţii”, Tratatul de instituire a Comunităţii
Economice Europene, 1957.
· Tratatul privind Uniunea Europeană (numit și Tratatul de la Maastricht) a fost semnat de
Consiliul European la 7 februarie 1992 .
· Tratatul de la Amsterdam a fost adoptat de șefii de stat și de guvern ai Uniunii Europene
(UE) la 16-17 iulie 1997 și semnat la 2 octombrie 1997. A intrat în vigoare la 1 mai 1999.
· TRATATUL DE LA NIŞA, “ MODIFICARE A TRATATULUI PRIVIND UNIUNEA
EUROPEANĂ, A TRATATELOR DE INSTITUIRE A COMUNITĂŢILOR EUROPENE ŞI A
ANUMITOR ACTE CONEXE”, (2001/C 80/01).
· „UNIUNEA EUROPEANĂ: ISTORIC, INSTITUŢII, PROCESE DECIZIONALE”.
Lucrarea de faţă a fost elaborată în cadrul proiectului Phare RO 0006.18.02 - Formarea
funcţionarilor publici din administraţia locală în afaceri europene şi managementul ciclului de
proiect, implementat de Institutul European din România în colaborare cu human dynamics în
anul 2003. Lucrarea face parte din Seria Micromonografii - Politici Europene, versiune
actualizată.
· Augustin Fuerea, „ Drept comunitar european. Partea generală”, Juridică, Editura All
Beck, 2003.
· Iordan Bărbulescu, „Procesul decizional al Uniunii Europene”, Iaşi: Polirom, 2008.
· Eliza Amalia Drăgan, „Rolul Parlamentului European în cadrul instituţional european
după Tratatul de la Lisabona”, în Sergiu Gherghina, George Jiglău, Flore Pop (coordonatori),
Tratatul de la Lisabona, Cluj-Napoca: Dacia, 2008.
· Iordan Bărbulescu, Daniela Rapăn, „Dicţionar Explicativ Trilingv al Uniunii Europene”,
Iaşi: Polirom, 2009.
· Bogdan Mândru, „Procesul decizional interinstituţional şi procedura pentru adoptarea
legislaţiei în Uniunea Europeană”, Revista Studii Europene, postat la data de 18.04.2013, Oră:
15.45.
· Direcţia Generală Politici Interne ale Uniunii, Direcţia pentru coordonare legislativă şi
concilieri, Unitatea pentru concilieri şi codecizie, „Codecizia şi Concilierea”, Ghid pentru
activitatea de colegislator a Parlamentului European în procedura legislativă ordinară, decembrie
2014.
24
Adrese web:
http://www.prefecturailfov.ro/Afaceri-Europene/tratatul-lisabona/Tratatul%20de%20la
%20Lisabona%20(sinteza%20DAE).pdf
http://ro.scribd.com/doc/79396828/Procesul-Decizional-in-Uniunea-Europeana#scribd
http://ro.scribd.com/doc/57259220/procesul-decizional-in-UE#scribd
http://beta.ier.ro/documente/formare/EU.pdf
https://bogdanmandru.wordpress.com/studii-europene-procesul-decizional-interinstitutional-
si-procedura-pentru-adoptarea-legislatiei-in-uniunea-europeana/#wrapper
http://www.europarltv.europa.eu/ro/player.aspx?pid=9d74db25-e092-4142-80f0-a2c300a17d11
http://www.eudirect.ro/ue/ue.pdf
http://transdisciplinare.ro/wp-content/uploads/2014/11/Principiul-maximizarii-utilitatii-in-
codecizie.pdf
VIDEOCLIP-URI EXPLICATIVE
http://www.europarltv.europa.eu/ro/player.aspx?pid=9d74db25-e092-4142-80f0-a2c300a17d11
http://europa.eu/eu-law/index_ro.htm
25