PROJECTING STABILITY - et NATO-koncept i tomgang.

Et casestudie af beslutningsprocesser i et regionaliseret NATO. Masterprojekt af Steen Jørgensen Vejleder: Jens Ringsmose Master i Militære Studier Forsvarsakademiet Januar 2019

2

ABSTRACT

If NATO’s neighbours are more stable, NATO is more secure. This is the logic behind NATO’s

Projecting Stability concept, launched at the alliance’s 2016 Warsaw Summit. The focal point

was crisis prevention by stabilization. NATO acknowledged the threats from instability and the

related challenges of terror and mass migration, which the alliance identified an urgent need to

address. Projecting Stability was supposed to provide the tool to do it. However, NATO has

been facing difficulties in the implementation. The progress is slow and suffering from a lack of

clear strategy and explicit priorities, and the aim of this thesis is to answer, why NATO, only to

a limited degree, has provided Projecting Stability momentum as an effective tool for crisis

prevention.

The lack of progress in Projecting Stability is traced back to an internal regionalization of NATO

in east and south. With simultaneous threats emanating from Russia in the east and from in-

stability in the south, NATO countries developed diverging threat perceptions, challenging alli-

ance cohesion. NATO launched Projecting Stability as part of a deliberate strategy of trade-

offs, to make the focus on Russia and collective defence more digestible to the Mediterranean

member states. Resulting from this, the concept was conceived without proper strategic analy-

sis, it was artificially bloated by the urge to communicate NATO’s continued relevance in the

south, and it developed into an unmanageable, ineffective giant.

3

RESUMÉ

Problem og konklusion

Hvis NATO’s naboer er mere stabile, er NATO mere sikker. Dette er logikken bag NATO’s Pro-

jecting Stability-koncept, der blev lanceret ved alliancens topmøde i Warszawa i 2016. Om-

drejningspunktet skulle være forebyggelse af kriser via støtte til stabilisering, og mantraet var,

at forebyggelse er bedre end intervention. På trods af en identificeret trussels fra virkningerne

af ustabilitet, som særligt manifesterede sig i international terrorisme og massemigration, og

alliancens eget udtalte behov for at adressere disse trusler, synes Projecting Stability at

mangle fremdrift. Konceptet lider særligt under manglen på en klar strategi og stringent priori-

tering til at drive det effektivt fremad. Denne undersøgelses formål er derfor at svare på, hvor-

for NATO kun i begrænset omfang har tilført Projecting Stability fremdrift som et effektivt

værktøj til aktiv forebyggelse af kriser i alliancens nærområde.

Undersøgelsen viser, at den begrænsede fremdrift i NATO’s Projecting Stability-koncept har

tråde tilbage til en intern regionalisering af NATO. Ruslands annektering af Krim i 2014, den

samtidige kamp mod terror og den eskalerende migrantstrøm fra Mellemøsten og Nordafrika i

2015 medførte en øget divergens i trusselsopfattelserne på tværs af NATO’s regioner. NATO-

landene ved Middehavet følte ikke truslen fra Rusland nær så præsent som landene med

grænser direkte op til den store nabo mod øst, og alliancen lancerede Projecting Stability som

del af en bevidst noget-for-noget-strategi, der skulle lægge en dæmper på den stigende in-

terne interessekonflikt. Det fornyede fokus på kollektivt forsvar, særligt henvendt mod øst,

skulle gøres mere spiseligt for de allierede i syd. Projecting Stability blev på denne måde født

uden en solid, forudgående strategisk analyse, og det blev samtidigt pustet kunstigt op for at

mætte et presserende behov for at kommunikere handlekraft og relevans på NATO’s sydlige

flanke. På denne måde udviklede Projecting Stability sig til en uhåndterbar og ufokuseret stør-

relse, der i praksis ikke har kunnet levere på højde med de forventninger, der var skabt.

Undersøgelsens metode og gennemførelse

Opgavens undersøgelse er gennemført som et casestudie, hvor en formodet kausal sammen-

hæng mellem intern regionalisering af NATO og den begrænsede fremdrift i Projecting Stability

tegnede omridset af undersøgelsens hypotese. Med ’process-tracing’ som analysemodel blev

NATO’s beslutningsprocesser om Projecting Stability og deres sammenhæng til regionalisering

undersøgt ud fra et neorealistisk syn på alliancedannelse og trusselsopfattelser. Den empiriske

vægt har været lagt på dels de skriftlige erklæringer fra NATO’s seneste tre topmøder og dels

på kvalitative interviews med embedsmænd i NATO’s hovedkvarter, som for de enkelte med-

lemslande og for NATO’s stab har været beskæftiget direkte med tilblivelsen og implemente-

ringen af Projecting Stability.

4

INDHOLDSFORTEGNELSE

ABSTRACT .................................................................................................................... 2 RESUMÉ ....................................................................................................................... 3 INDHOLDSFORTEGNELSE ............................................................................................... 4 FORMALIA .................................................................................................................... 5 1. INDLEDNING: EKSEMPEL, PROBLEM OG MOTIVATION .................................................. 6

1.1. Eksemplet Libyen – projicering af ustabilitet ........................................................... 6 1.2. Problemfelt og problemformulering ........................................................................ 7 1.3. Motivation, empirisk udgangspunkt og relevans ....................................................... 8 1.4. Afgrænsning af undersøgelsen .............................................................................. 8 1.5. Opgavens opbygning ............................................................................................ 9

2. REDEGØRELSE FOR DEN AFHÆNGIGE VARIABEL (Y): PROJECTING STABILITY MED BEGRÆNSET FREMDRIFT .......................................................................................... 9

2.1. Historisk kontekst: Opbygning af forventninger til Projecting Stability ...................... 10 2.2. Warszawa 2016: Lancering af ’Projecting Stability’ som koncept .............................. 12 2.3. Implementering af ’Projecting Stability’ efter Warszawa.......................................... 13 2.4. Sammenfatning: Projecting Stability med begrænset fremdrift ................................ 17

3. METODE: UNDERSØGELSESDESIGN, ANALYSEMODEL OG VALG AF KILDER .................. 18 3.1. Videnskabsteoretisk udgangspunkt i kritisk rationalisme ......................................... 18 3.2. Undersøgelsesdesign: Et casestudie i ramme af en hypotetisk-deduktiv tilgang ......... 18 3.3. Analysemodel: Process-tracing ............................................................................ 19 3.4. Kildemateriale: En kombination af skriftlige kilder og interviews .............................. 21 3.5. Validitet og reliabilitet ........................................................................................ 22

4. TEORI: VALG AF TEORETISK GRUNDLAG FOR UNDERSØGELSENS HYPOTESE ............... 23 4.1. Teoretisk udgangspunkt i neorealismen ................................................................ 24 4.2. Valg af teorier: Redegørelse og argumentation ...................................................... 24

5. TEORETISK OPERATIONALISERING: UDVIKLING AF UNDERSØGELSENS HYPOTESE ....... 27 5.1. Definition af den uafhængige variabel (X): Regionalisering af NATO ......................... 27 5.2. Årsagssammenhæng fra regionalisering til Projecting Stability................................. 31 5.3. Hypotese: Tre kausalled forbinder intern regionalisering og begrænset fremdrift i

Projecting Stability ............................................................................................. 33 6. EMPIRISK ANALYSE: TEST AF UNDERSØGELSENS HYPOTESE ...................................... 34

6.1. Noget-for-noget-strategi (a1) .............................................................................. 34 6.2. Kamp om strategisk retning (a2) .......................................................................... 36 6.3. Projecting Stability (a3) set gennem to indre cases: Southern Hub og Libyen ............ 39 6.4. Syntese af analysens observationer ..................................................................... 41

7. KONKLUSION ........................................................................................................ 43 8. PERSPEKTIVERING ................................................................................................ 44 LITTERATURLISTE ....................................................................................................... 45

5

BILAG

• Bilag 1: Kvalitative interviews

o Underbilag 1: Mail til interviewpersoner

o Underbilag 2: Interviewguide

o Underbilag 3: Liste over interviewpersoner (fortrolig, vedlægges ikke)

o Underbilag 4: Referat af interview #01 med kodning

o Underbilag 5: Referat af interview #02 med kodning

o Underbilag 6: Referat af interview #03 med kodning

o Underbilag 7: Referat af interview #04 med kodning

o Underbilag 8: Referat af interview #05 med kodning

FORMALIA

Opgaven indeholder 105.756 anslag med mellemrum svarende til 44 normalsider, ekskl. for-

side, abstract, resumé, indholdsfortegnelse, formalia, noteapparat, litteraturliste og bilag.

Kvalitative interviews er afsluttet 21. december 2018. Indsamling af skriftligt kildemateriale er

afsluttet 11. januar 2019.

6

” ’If NATO’s neighbours are more stable, NATO is more secure.’

This statement is at the heart of NATO’s work on Projecting Stability.”

(Díaz-Plaja 2018)

Citatet ovenfor stammer fra en artikel i NATO’s online-tidsskrift NATO Review og er skrevet af

NATO-topembedsmanden, politisk seniorrådgiver for generalsekretæren, Ruben Díaz-Plaja. Lo-

gikken bag citatet er, at religiøs fanatisme, terrorisme, undertrykte befolkninger og ulmende

oprør, svage og fejlslagne stater uden kontrol med egne territorier og irregulær migration af

millioner af mennesker mod Europa og resten af Vesten udgør store udfordringer for sikkerhe-

den i det euroatlantiske område på både kort og længere sigt.

Alligevel tøver verdens stærkeste militære alliance med at sætte effektivt ind der, hvor det

gælder mest. Dette er min undren, som jeg vil belyse i denne opgave. Lad mig indlede med at

illustrere min generelle undren med et konkret eksempel: NATO’s indsats i Libyen i 2011 og

den efterfølgende udvikling i landet, hvor NATO må siges at have været ganske fraværende.

1. INDLEDNING: EKSEMPEL, PROBLEM OG MOTIVATION

1.1. Eksemplet Libyen – projicering af ustabilitet

Libyen er en blivende europæisk hovedpine. Landets lange historie som international paria un-

der diktatoren Muammar Gaddafi kulminerede med udbruddet af borgerkrigen i 2011. FN rea-

gerede med resolutioner, der skulle beskytte befolkningen mod regimets overgreb, og NATO

trådte til som udførende magt. Fra marts til oktober 2011 gennemførte NATO sin Operation

Unified Protector; på de syv måneder gennemførte NATO-fly 9.700 angrebstogter og ødelagde

5.600 militære mål (NATO 2011). NATO-bomberne gjorde det muligt for folket at rejse sig

mod deres diktator. Han døde for folkets hånd, regimet faldt, og den 31. oktober 2011 erklæ-

rede NATO operationen for ”succesfuldt afsluttet” (NATO 2015). Men i modsætning til i Afgha-

nistan har NATO ikke efterfølgende engageret sig i Libyens genopbygning og stabilisering.

I dag, syv år efter NATO’s erklærede succes, er Libyen i totalt kaos på randen af reelt kollaps.

Den ustabile situation er veldokumenteret. Eksempelvis beskriver Human Rights Watch i sin

årsrapport for 2017 således, at Libyen er splittet op i fraktioner, der kæmper om magten med

udstrakt brug af voldelige midler, den FN-anerkendte centralregering, Government of National

Accord (GNA), har langt fra kontrol med territoriet, militser med skiftende loyalitetsforhold

hærger landet, begår organiseret kriminalitet, kidnapninger og drab, landet er ly for terroror-

ganisationerne ISIS og Al Qaeda, ligesom menneskesmuglere stadig sender migranter gennem

landet og over Middelhavet i stort antal. (Human Rights Watch 2018).

Siden Operation Unified Protector i 2011 har Libyens regering flere gange anmodet NATO om

7

hjælp (Emmot og Stewart 2017), og NATO selv har identificeret både konkrete muligheder for

støtte og tillige erklæret, at alliancen har den rette ekspertise og erfaring til at hjælpe (NATO

2017b). Dette til trods har NATO, indtil videre, stadig ikke engageret sig i Libyens stabilisering,

og den officielle erklæring fra det seneste NATO-topmøde i Bruxelles i sommeren 2018 gav

kun ganske vage antydninger om mulig fremtidig støtte og partnerskab (NATO 2018c, par.

58). Intet om konkrete planer.

Paradokset, jeg udleder af Libyen-eksemplet, kan i grove træk samles til følgende: NATO’s

operation, der skulle beskytte og støtte, kom snarere til at projicere ustabilitet til en skrøbelig

del af verden. Kaosset er siden eskaleret til en reel og nær udfordring for NATO’s sikkerhed.

Alliancen har allerede værktøjet til at gøre noget med, nemlig Projecting Stability. Alligevel har

NATO endnu ikke handlet, og jo mere tid der går, desto større bliver risikoen for en reel krise.

1.2. Problemfelt og problemformulering

Problemfeltet, som min undren leder mig frem til at undersøge, skal forstås i den kontekst, at

NATO officielt forbinder ustabilitet i alliancens nærområde tæt med NATO’s egen sikkerhed

(NATO 2016c, par. 25), ligesom man lægger vægt på, at vejen til at sikre alliancen mod denne

trussel er ved aktive og hurtige indsatser for forebyggelse, fremfor at intervenere, når først en

krise har udviklet sig (Stoltenberg 2016). Man betegner således Projecting Stability i aktive

termer, og kalder det fx ”an agenda for action” (Díaz-Plaja 2018). På denne måde lader man

forstå, at Projecting Stability drejer sig om at sætte aktivt og forebyggende ind der, hvor usta-

bilitet kan udvikle sig til krise og direkte true NATO’s sikkerhed, mens Libyen-eksemplet er en

illustration på, at det ikke sker – i hvert fald ikke i det omfang og hastighed, som NATO lægger

op til i sin kommunikation. Det leder mig frem til følgende problemformulering:

Hovedkonklusionen, som jeg via min undersøgelse kommer frem til, er, at den begrænsede

fremdrift i NATO’s Projecting Stability-koncept har tråde tilbage til regionaliseringen af NATO i

henholdsvis øst og syd. Ruslands annektering af Krim i 2014 og den eskalerende migrantstrøm

fra Mellemøsten og Nordafrika i 2015 medførte en øget divergens i trusselsopfattelserne på

tværs af NATO’s regioner. NATO-landene ved Middehavet følte ikke truslen fra Rusland nær så

præsent som landene med grænser direkte op til den store nabo mod øst, og alliancen lance-

rede Projecting Stability som del af en noget-for-noget-strategi, der skulle imødegå følgerne af

en stigende intern, regional interessekonflikt. Det fornyede fokus på kollektivt forsvar i allian-

Hvorfor har NATO kun i begrænset omfang tilført Projecting Stability fremdrift som et effektivt værktøj til aktiv forebyggelse af kriser i alliancens nærområde?

8

cen, særligt henvendt mod de østlige medlemslande, skulle gøres mere spiseligt for de allie-

rede i syd. Projecting Stability blev på denne måde født uden en solid, forudgående strategisk

analyse, og det blev samtidigt pustet kunstigt op og oversolgt for at mætte et presserende be-

hov for at kommunikere handlekraft og relevans på NATO’s sydlige flanke. På denne måde ud-

viklede Projecting Stability sig til en uhåndterbar og ufokuseret størrelse, der i praksis ikke har

kunnet levere på højde med de forventninger, man skabte.

1.3. Motivation, empirisk udgangspunkt og relevans

Hvor Libyen-eksemplet ovenfor er brugt som et specifikt tilfælde, er min egen motivation for

emnet bredere forankret. Gennem de seneste to år har jeg været ansat ved Den Danske Mili-

tære Repræsentation til NATO, hvor jeg har beskæftiget mig med NATO’s generelle samar-

bejde med partnerlande samt den militære del af NATO’s Projecting Stability-koncept.

Herigennem har mine egne empiriske observationer peget mig i retning af, at Projecting Stabi-

litys træge fremdrift bunder i en dybereliggende uenighed på tværs af alliancen om, hvilken

strategisk retning, der bør prioriteres højest, snarere end i en specifik modvilje mod konceptet

i sig selv. Med NATO’s øgede fokus på Rusland som en potentiel modstander og den deraf føl-

gende fornyede prioritering af forsvar og afskrækkelse mod øst, synes der at være opstået en

interessekonflikt mellem de europæiske alliancemedlemmer, da ikke alle allierede deler vurde-

ringen af faren fra Rusland og dermed behovet for fornyet fokus på kollektivt forsvar frem for

alliancens øvrige kerneopgaver. Ustabilitet i Mellemøsten og Nordafrika tegner sig som et ved-

varende problem, og NATO’s sydlige medlemmer, der er mest direkte påvirket af fx de store

migrantstrømme, forlanger alliancens fokus i denne retning. I det lys vælger jeg i denne op-

gave at undersøge problematikken med udgangspunkt i betragtninger om intern regionalise-

ring af NATO og indvirkningen af dette på alliancens beslutninger om Projecting Stability.

Det, som denne opgave har til hensigt at bidrage med, er at undersøge årsagssammenhængen

i min empiriske observation. Altså hvordan de indre dynamikker i NATO imellem intern regio-

nalisering og begrænset fremdrift i Projecting Stability har virket. Ved at bidrage til en bedre

forståelse af disse indre sammenhænge i NATO’s beslutninger om Projecting Stability, kan op-

gaven være med til at danne basis for efterfølgende overvejelser om, hvordan problemerne

bedst kan angribes til alliancens fordel, herunder hvilke øvrige problemfelter det eventuelt kan

være interessant at undersøge nærmere.

1.4. Afgrænsning af undersøgelsen

En alliance som NATO arbejder kontinuerligt på at overkomme sine strategiske udfordringer,

og den politiske virkelighed kan nemt overhale det skrevne ord. Jeg vil derfor ikke have ambi-

tion om at favne den allerseneste udvikling i Projecting Stability. Opgaven afgrænses til at se

9

på, hvordan indre dynamikker i NATO har formet Projecting Stability i de første år af koncep-

tets levetid og frem til tiden omkring alliancens topmøde i Bruxelles i sommeren 2018. Hvad

der går ud over dette tidsrum, vil således udelades i opgaven.

1.5. Opgavens opbygning

Afsnit 2 er opgavens redegørelse, hvor jeg vil tegne undersøgelsens uafhængige variabel (Y),

begrænset fremdrift i NATO’s Projecting Stability-koncept. Formålet her er at vise, at der kun

er tilført konceptet fremdrift i begrænset omfang, hvilket skal danne basis for den videre un-

dersøgelse af hvorfor, dette er sket. Afsnit 3 er metodeafsnittet, hvor jeg dels redegør for mit

videnskabsteoretiske ståsted, argumenterer for mit valg af et hypotetisk-deduktivt undersøgel-

sesdesign samt diskuterer mit valg af process-tracing som specifik analysemodel. Jeg vil ligele-

des i afsnit 3 diskutere og vælge kildemateriale som en kombination af skriftlige kilder og kva-

litative interviews samt diskutere undersøgelsens validitet og reliabilitet. Afsnit 4 er teoriafsnit-

tet, hvor jeg redegør for mit neorealistiske udgangspunkt og argumenterer for valget af og gør

rede for de benyttede teorier. Mit hovedfokus er på Stephen Walts’ teori om balancering af

trusler, og jeg inddrager nyere teoretiske applicering på NATO af blandt andet Jakobsen og

Ringsmose. Afsnit 5 er den case-specifikke operationalisering af den valgte teori. Formålet er

at lave en teoretisk analyse, der leder frem til undersøgelsens hypotese. Afsnittet indledes

med at anskueliggøre og definere undersøgelsens uafhængige variabel (X), regionalisering af

NATO, hvorefter der analyseres frem til en teoretisk kausalitet mellem regionalisering og Pro-

jecting Stabilitys begrænsede fremdrift. Samtidigt udledes de indikatorer (observerbare impli-

kationer), der skaber sammenhæng mellem teori og empiri. I afsnit 6 foretager jeg den empi-

riske analyse af hypotesens kausalitet mellem regionalisering og Projecting Stability med hen-

blik på at bekræfte eller forkaste hypotesen. Vægten vil her være på at søge efter og identifi-

cere de udledte observerbare implikationer i henholdsvis skriftlige kilder og i de foretagne kva-

litative interviews, hvilket leder frem til konklusionen på undersøgelsen i afsnit 7. Endeligt vil

jeg i afsnit 8 kort perspektivere min undersøgelse i forhold til mulige nye forskningsdagsorde-

ner, idet jeg tager den anvendte analysemetodes begrænsninger i betragtning.

2. REDEGØRELSE FOR DEN AFHÆNGIGE VARIABEL (Y): PROJECTING STABILITY

MED BEGRÆNSET FREMDRIFT

I dette afsnit vil jeg redegøre for udviklingen i undersøgelsens uafhængige variabel (Y), be-

grænset fremdrift i NATO’s Projecting Stability-koncept. Da NATO ikke har sat et konkret mål

for Projecting Stability, som konceptet kan måles op i mod, vil jeg i stedet vise en diskrepans

imellem de forventninger, som NATO’s handlinger og kommunikation forud for og ved lancerin-

gen af konceptet skabte, og hvordan konceptet faktisk er implementeret.

10

I de første to underafsnit tegner jeg et billede af forventningerne til konceptet. Først vil jeg

sætte den historiske kontekst gennem to historiske begivenheder (NATO-topmøderne i 2012

og 2014) og to udsagn fra NATO’s højst placerede embedsmænd, der tilsammen var med til at

sætte en ramme for lanceringen af Projecting Stability. Dernæst redegør jeg for, hvordan kon-

ceptet blev lanceret ved topmødet i Warszawa i 2016. I tredje underafsnit vil jeg redegøre for

den faktiske implementering efter Warszawa. Konceptets bredde taget i betragtning vil jeg

ikke forsøge at favne alle dele, men i stedet slå ned på fire elementer, der tilsammen giver et

billede af helheden: NATO’s kapacitetsopbygningsinitiativ (DCB), Framework for the South-ini-

tiativet, NATO’s manglende indsats i Libyen samt endeligt behovet for en samlet strategi for

Projecting Stability. Sidst vil jeg kort samle op på forskellen mellem forventninger og fakta og

derved definere undersøgelsens afhængige variabel.

2.1. Historisk kontekst: Opbygning af forventninger til Projecting Stability

Chicago 2012

På NATO-topmødet i Chicago i 2012 var det den på daværende tidspunkt iværksatte transfor-

mation af NATO’s operation i Afghanistan, der var alliancens klare prioritet. Sluterklæringen fra

topmødet havde dog også enkelte passager om indsatserne på NATO’s sydlige flanke, og den

afsluttede Operation Unified Protector i Libyen blev her sat i fokus (NATO 2012, par. 13–14).

Blandt andet blev operationens succes i forhold til beskyttelse af civilbefolkningen mod Gaddafi

fremhævet, mens løfter om støtte til den efterfølgende genopbygningsindsats var udeladt. Det

er dog værd at bemærke, at NATO samtidigt erklærede sig klar til at byde Libyen ind i ’part-

nerskabsvarmen’: ”… We are ready to welcome Libya as a partner, if it so wishes. […] We

stand ready, if requested, and on a case-by-case basis, to consider providing assistance to

Libya in areas where NATO can add value. …” (NATO 2012, par. 43).

Wales 2014

I marts 2014 brugte Rusland hybride metoder og militær tvang, da landet annekterede Krim

fra Ukraine. Det var en strategisk ’game changer’, og på sit topmøde i Wales i september

samme år havde NATO fokus på den østlige strategiske retning og kollektivt forsvar af Europa.

Samtidig var der dog også en stigende opmærksomhed på udfordringerne på NATO’s syd-

flanke. Mellemøsten og Nordafrika fik plads i topmødeerklæringens første afsnit, lige efter Rus-

land: “… Growing instability in our southern neighbourhood, from the Middle East to North Af-

rica, as well as transnational and multi-dimensional threats, are also challenging our security.

These can all have long-term consequences for peace and security in the Euro-Atlantic region

and stability across the globe” (NATO 2014, par. 1). Tillige var det i Wales-erklæringen, at

NATO første gang brugte frasen at ’projicere stabilitet’ i en erklæring på stats- og regerings-

chefniveau, da man lancerede det nye ’Defence and Related Security Capacity Building (DCB)

11

Initiative’. Ønsket med dette initiativ var at styrke partnerskabssamarbejdet ved at ”… rein-

force our [NATO’s] commitment to partner nations and to help the Alliance to project stability

without deploying large combat forces, as part of the Alliance's overall contribution to interna-

tional security and stability and conflict prevention.” (NATO 2014, par. 89, min kursivering).

NATO ville således projicere stabilitet ved at gennemføre kapacitetsopbygning i udvalgte part-

nerlande, og dermed gøre dem i bedre stand til tage vare på egen sikkerhed. Fokus var på at

forebygge konflikt.1 Indledningsvis var der planlagt DCB-programmer for Moldova og Georgien

i alliancens østlige periferi samt for Jordan i syd. Om Libyen er Wales-erklæringen vag og åb-

ner ikke for meget mere end i Chicago to år tidligere, idet man til stadighed kun ”… continue to

stand ready to support Libya with advice …” (NATO 2014, par. 38).

To udsagn fra NATO-toppen

I 2015 tog NATO’s udfordringer fra syd til i styrke og blev ikke mindst mere synlige. Organise-

ret terrorisme fra hovedsageligt grupperne ISIL og Al Queda var til stadighed et alvorligt pro-

blem for NATO (Baranowski og Lété 2016, 11), og den hastigt eskalerende migrantstrøm mod

Europa fra Mellemøsten og Nordafrika satte alliancens udfordringer fra syd i yderligere relief.

Migranter og flygtninge befolkede togstationer og færgelejer, belejrede lukkede grænseover-

gange og blokerede motorvejene i Europa i deres bevægelse mod nord (se fx BBC 2015;

Spindler 2015; Jensen 2015). Rusland optrappede sit engagement i Syrien og redede, ifølge

Syriens præsident Bashar al-Assads selv, regeringen fra et truende nederlag (Sanchez 2017).

Samtidigt var engagementet med til på ny at gøre Rusland til en væsentlig spiller i Middelhavs-

regionen (The Economist 2015; Kirchner m.fl. 2018, 15).

Udfordringerne fra syd var således mangesidede, og formanden for NATO’s Militærkomité, og

dermed alliancens højst placerede militære embedsmand, general Petr Pavel, fremhævede be-

hovet for en mere sammenhængende sydstrategi i en tale til forsamlede parlamentarikere fra

NATO’s medlemslande: ”… As we move forward beyond Warsaw, we will develop a robust, re-

newed comprehensive engagement strategy to ensure that we are projecting stability beyond

our NATO borders to avoid future crises” (Pavel 2015). Han satte således rammen for, at top-

mødet i Warszawa året efter skulle sætte Projecting Stability i gang, og, ikke mindst, at der

skulle udvikles en effektiv og struktureret strategi for NATO’s stabiliserende indsatser.

NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg så ligeledes med alvor på problemernes omfang og

1 Konkret er det målet med DCB-initiativet at gøre de udvalgte partnerlande i bedre stand til at stå for egen sikkerhed gennem kapacitetsopbygning af deres sikkerhedsstrukturer fra ministerie- og helt ned til enkeltmandsniveau. DBC-pakker iværksættes på partnerlandes anmodning og NATO støtter bredt med blandt andet strategisk rådgivning i sikkerhedssektorreform og eksperttræning i udvalgte områder som fx cyber-forsvar og logistik. Hver DCB-pakke er skræddersyet, så indholdet retter sig mod partnerlandets specifikke behov (NATO 2018d).

12

fokuserede på sagens hastende karakter: ”… building local capacity is one of the best weapons

we have. And the earlier we can do it, the better. Because a few months can mean the differ-

ence between a fragile state and a failed state” (Stoltenberg 2016). Hvor Pavel havde lagt

vægt på behovet for strategisk tænkning i stabiliseringsbestræbelserne, betonede Stoltenberg

således kravet om rettidig omhu og risikoen ved for sen handling.

2.2. Warszawa 2016: Lancering af ’Projecting Stability’ som koncept

Warszawa-topmødet kom i sommeren 2016, og der var, som forudsagt, mere fokus på stabili-

sering af NATO’s naboområder end nogensinde før. Stats- og regeringscheferne havde en se-

parat mødesession dedikeret til drøftelsen af Projecting Stability, og på det efterfølgende pres-

semøde gjorde generalsekretær Stoltenberg rede for konceptets omdrejningspunkt i forebyg-

gelse: ”NATO has unique capabilities to make a difference […] In the long run, training local

forces is more effective than deploying large numbers of our own forces in combat operations.

[…] Prevention is better than intervention” (NATO 2016b).

Af konkrete tiltag blev DCB-initiativet, der var blevet lanceret i Wales, på topmødet i Warszawa

udvidet med en træningsaktivitet i Irak (NATO 2016c, 94–95, 2018d) 2, og der taltes i topmø-

dekommunikéet om at udvikle de eksisterende DCB-indsatser i blandt andet Jordan, ligesom

partnerskabssamarbejdet generelt skulle styrkes med henblik på en øget evne til at projicere

stabilitet uden for NATO’s grænser (NATO 2016c, par. 82–83). Warszawa-kommunikéet holdt i

øvrigt Libyen-gryden i kog, om end på simreblus. Ordlyden om Libyen er næsten den samme,

som var brugt to år tidligere i Wales-erklæringen, og der var stadig ingen konkrete løfter til

landet (NATO 2016c, par. 97).

I mere overordnet perspektiv vedtog NATO’s stats- og regeringschefer på Warszawa-topmødet

en ny ramme med henblik på at tilpasse alliancen til de stigende trusler fra syd. Initiativet

kaldtes ’The Framework for the South’, og formålet med denne ramme var ”… better regional

understanding and situational awareness, the ability to anticipate and respond to crises ema-

nating from the south, improved capabilities for expeditionary operations, and enhancing

NATO's ability to project stability through regional partnerships and capacity building efforts.”

(NATO 2016c, par. 42). Samtidigt fremhævede Warszawa-kommunikéet strategiske værdier

som ”… tailored cooperation, long-term commitment, prioritisation and sustainability, and

overall coherence” (NATO 2016c, par. 81).

Således var lancering af Projecting Stability i Warszawa i ganske god tråd med general Pavels

2 DCB-pakken for Irak var vedtaget og startede i 2015, men indledningsvis foregik træningen kun i nabo-landet Jordan. Ved Warszawa-topmødet blev det vedtaget at flytte træningsaktiviteter under DCB-pakken ind i selve Irak.

13

udsagn fra 2015, og det så ud til, at man ville arbejde videre i retning af en mere samordnet

og prioriteret strategi for Projecting Stability, særligt med fokus på den sydlige flanke, mens

konkrete initiativer som DCB skulle fortsætte og styrke evnen til at projicere stabilitet. Samti-

digt lagde generalsekretæren vægt på forebyggelseselementet. Der blev lagt op til en solid,

prioriteret strategi, der skulle sikre Projecting Stabilitys succes. Libyen skilte sig dog stadig ud

ved at blive holdt stangen med vage melding om mulig fremtidig støtte. Tiden efter Warszawa

skulle vise, hvordan implementeringen af Projecting Stability skulle komme til at tage sig ud i

praksis.

2.3. Implementering af ’Projecting Stability’ efter Warszawa

I dette afsnit vil jeg redegøre for den faktiske implementering af Projecting Stability ved at slå

ned på fire af de elementer under konceptet, jeg har introduceret i de to foregående afsnit:

DCB-initiativet som introduceret i Wales i 2014, Framework for the South som introduceret i

Warszawa i 2016, NATO’s manglende indsats i Libyen siden 2011 og endeligt (mere generelt)

behovet for en samlet strategi som forudsagt af general Pavel og underbygget i Warszawa-

kommunikéet.

Defence and Related Security Capacity Building (DCB) Initiative

DCB-initiativet3, som lanceredes i Wales i 2014 med tre deltagerlande, fortsatte efter War-

szawa – nu udvidet med Irak. Der blev i denne periode gennemført programmer i henholdsvis

Georgien, Jordan og Irak, mens praktiske programmer på jorden i Moldova, så sent som i

sommeren 2018, stadig lod vente på sig (NATO 2018d). I Georgien synes der at være gode

fremskridt, og i Jordan er man derhenne, hvor landet blandt andet har været vært for NATO-

øvelser (NATO 2018d). Til gengæld ser Irak ud til at have haft en noget følende start. NATO’s

egen rapportering vidner ikke om større strategiske tiltag, men (i noget mindre målestok) om

instruktørkurser (”train-the-trainer”), workshops og ledelsesseminarer. Endvidere er irakiske

myndigheder blevet rådgivet i ”god regeringsførelse i forsvarssektoren” (NATO 2018d). NATO

nævner ikke noget om konkrete resultater af indsatsen. På topmødet i Bruxelles vedtog man

at transformere træningsaktiviteten til en ’non-combat’ træningsmission. Sammenligner man

Bruxelles-erklæringens beskrivelse af den nye træningsmission med den hidtidige DCB-

indsats, er det dog svært at få øje på det helt store ambitionsløft: ”Building upon our current

training activities, NATO will advise relevant Iraqi officials, primarily in the Ministry of Defence

and the Office of the National Security Advisor, and train and advise instructors at professional

military education institutions …” (NATO 2018c, par. 54). Dette kan tyde på, at ændringen til

’mission’ er mere af navn end af gavn. Den nye træningsmission skal udføres af 580 NATO-

3 Se afsnit 2.1, Wales 2014 samt fodnote 2.

14

personel på jorden i Irak (Koehler 2018, 2), og selvom det umiddelbart kan lyde af mange, er

det et lille tal set i relation til den store 72-landes, USA-ledede koalition, der kører operationen

i landet. Det er må nok regnes for usikkert, hvor meget indflydelse NATO reelt vil få på udvik-

lingen i Irak igennem denne indsats.

På Bruxelles-topmødet enedes stats- og regeringscheferne videre om den første nye DCB-

pakke siden Warszawa. Tunesien skal fremadrettet modtage træningsstøtte og ekspertbistand

inden for cyber, håndtering af improviserede sprængladninger (’counter-IED’) og fremme af

transparent ressourcestyring (NATO 2018c, par. 7). Hvilke fremskridt indsatsen i Tunesien vil

byde på, må fremtiden vise. Umiddelbart synes én ny DCB-pakke (af begrænset og ret teknisk

omfang) siden 2016 dog noget uambitiøst.

Framework for the South

Det mest synlige tiltag under det Framework for the South-initiativ4, der blev introduceret i

Warszawa i 2016, må siges at være den såkaldte NATO Strategic Direction South – Hub, i dag-

lig tale ’Hub for the South’ eller ’Southern Hub’. I februar 2017 enedes alliancens forsvarsmini-

stre formelt om at oprette Southern Hub ved NATO’s operative hovedkvarter, Joint Force Com-

mand, i Napoli i Italien. Hub’en skulle hjælpe NATO med at ”… boost our understanding of re-

gional challenges. And work more closely with partners” (NATO 2017a). Southern Hub blev of-

ficielt indviet i september 2017, men det var først i forbindelse med topmødet i Bruxelles i

sommeren 2018, at man kunne erklære den fuldt funktionel (NATO 2018c, par. 55). Således

gik der tilsyneladende halvandet år fra vedtagelse til realitet. Virkeligheden er dog, at NATO

havde Hub’en på tapetet allerede i Wales i 2014, idet man her udtrykte tilfredshed med pla-

nerne for ”… the establishment of a military hub in the NATO Command Structure” (NATO

2014, par. 89), der skulle understøtte alliancens svar på de anmodninger, man forventede at

modtage på DCB-pakker fra diverse partnere. Reelt tog det altså fire år at implementere et

væsentligt tiltag under Projecting Stability, og det selvom det kun udgør, hvad der må vurde-

res som en forholdsvis beskeden forøgelse af et allerede eksisterende hovedkvarter i NATO’s

stående kommandostruktur.5 Til sammenligning tog det alliancen under tolv måneder fra be-

slutningen var truffet i Warszawa til der i juni 2017 stod fire fuldt funktionsdygtige bataljons-

kampgrupper med mere end 4.500 soldater i Baltikum og Polen til styrkelse af den kollektive

forsvars- og afskrækkelsesprofil mod øst (JFC Brunssum Public Affairs Office 2017; NATO

2018b).

Southern Hub er reelt det eneste konkrete tiltag under Framework for the South, der stikker

4 Se afsnit 2.2. 5 NATO har ikke offentliggjort specifikke personeltal for Southern Hub. NATO’s kommandostruktur er i februar 2018 opgjort til samlet 6.800 personer. Heraf udgør Joint Force Command i Napoli én af i alt syv underkommandoer (NATO 2018a).

15

positivt ud. Herudover sigter Bruxelles-erklæringen ret lavt og henviser blot til ”viljen” til at

implementere ”det resterende arbejde” (NATO 2018c, par. 27), og der nævnes ikke nogen af

de øvrige tiltag for fremme af partnersamarbejde, øge alliancens forudseenhed eller mulighe-

den for at forudsige og forebygge kriser, som ellers var blevet stillet i udsigt i Warszawa.

Libyen og NATO’s manglende indsats

Ved NATO-topmødet i Bruxelles i 2018 var Libyen endnu engang på dagsorden. Bruxelles-er-

klæringen beskriver, at ”… In accordance with our Wales and Warsaw Summit decisions, we

remain committed to providing advice to Libya in the area of defence and security institution

building, in response to the request by the Prime Minister of the Government of National Ac-

cord to assist the GNA to strengthen its security institutions. […] We also stand ready to de-

velop a long-term partnership, possibly leading to Libya’s membership in the Mediterranean

Dialogue.” (NATO 2018c, par. 8). Som vist tidligere i den historiske gennemgang ovenfor, var

der ingen fremgang at spore mellem topmøderne i henholdsvis Chicago, Wales og Warszawa,

og inkluderer man Bruxelles-topmødet i ligningen, er det nærmest et studie i tomgang; man

viser tilbage til de forrige erklæringer, og der er fortsat intet konkret på tapetet. Anmodningen

fra den libyske premierminister, man henviser til, er fra februar 2017. Ved modtagelsen på da-

værende tidspunkt udtalte generalsekretær Stoltenberg ”… At the Warsaw Summit, Allies

agreed to provide Libya with support if requested by the Government of National Accord. This

request has now been received and the North Atlantic Council will discuss how to take it for-

ward as soon as possible.” (NATO 2017a). Halvandet år efter, ved Bruxelles-topmødet, var der

altså dog stadig intet sket.

NATO har siden afslutningen på Operation Unified Protector i 2011 således ytret snarlig støtte

til Libyen ved fire topmøder i træk henover en seksårig periode. I den seneste erklæring fra

Bruxelles forsøger man ikke at hykle fremskridt, men genbruger blot tidligere tilsagn: NATO

udstiller så at sige sin egen apati i spørgsmålet om en genopbygningsindsats i Libyen, og på

trods af de gentagne indikationer om fremtidigt medlemskab af NATO’s partnerskabsklub, er

Mediterranean Dialogue (MD) nok næppe værktøjet, der skal skabe bæredygtig stabilitet i det

kaotiske land.6

Særligt skurrer den manglende indsats i Libyen imod generalsekretær Stoltenbergs udsagn fra

2016 om behov for hastighed og risikoen ved at tøve. Med situationen i Libyen, som beskrevet

6 Mediterranean Dialogue (MD) og Istanbul Cooperation Initiative (ICI) er de to rammenetværk, som NATO har dannet med regionale partnere i syd. MD omfatter Algeriet, Egypten, Israel, Jordan, Maureta-nien, Marokko og Tunesien. ICI omfatter Bahrain, Kuwait, Qatar og Forenede Arabiske Emirater. De skulle styrke dialogen, fremme regionalt samarbejde og dermed styrke NATO’s indflydelse på sikkerheds-situationen i Mellemøsten og Nordafrika. Flere studier peger dog på disse foras stigende ubetydelighed og på, at NATO i samme erkendelse i stigende grad selv omgår dem for i stedet at arbejde bilateralt med partnerlandene (se fx A. de Hoop Scheffer m.fl. 2017; Kristensen og Schousboe 2017).

16

i opgavens indledning, må netop dette land vurderes som et af de steder, hvor blot få måneder

kan betyde forskellen mellem ustabilitet og sammenbrud. Med det in mente må det synes som

om, NATO i Libyen blot venter på et sammenbrud, der, alt andet lige, vil forværre alliancens

egen sikkerhed.

Behovet for en samlet strategi for Projecting Stability

Som redegjort for var det både general Pavels, daværende formand for NATO’s Militærkomité,

og NATO’s officielle holdning på Warszawa-topmødet i 2016, at Projecting Stability har behov

for en strategi, der skaber sammenhæng på tværs, prioriterer og udnytter ressourcerne bedst

muligt. I Bruxelles i 2018 vedtog NATO’s stats- og regeringschefer endnu en ramme for udvik-

ling af alliancens indsatser på sydflanken: ’Package for the South’. Dette nye tiltag ”… includes

a range of political and practical cooperation initiatives towards a more strategic, focused, and

coherent approach to the Middle East and North Africa …” (NATO 2018c, par. 55). Man må

heraf læse, at pakken skal bevæge NATO hen imod en strategi, og man må konkludere, at en

sådan stadig ikke findes.

I en informationsfolder, NATO har udarbejdet til sine partnerlande om Projecting Stability, kan

man læse, at konceptet skal ”… bring together the Alliance’s efforts in Defence Capacity Build-

ing (DCB), partnerships and crisis management in a coherent way.” (NATO, IMS, CS Division

2018, 4, min kursivering)7. Det må således forstås, at Projecting Stability i sig selv skal være

med til at skabe sammenhæng på tværs af NATO’s engagementer.

Læser man videre i folderen, viser den dog, at Projecting Stability er et meget bredt koncept,

der er dækker over næsten alt, hvad NATO laver uden for det kollektive forsvar. Der remses

operationer og missioner som dem i Afghanistan, Kosovo og på Middelhavet, den globale kamp

mod terror generelt og NATO’s deltagelse i koalitionen mod ISIL specifik. Videre favner Projec-

ting Stability det mere strukturelle i NATO’s mange forskellige partnerskabsprogrammer og

rammedokumenter for bilaterale samarbejder. Også samarbejde med internationale organisa-

tioner som FN, EU og den Afrikanske Union er med under konceptet. Selv NATO’s åbne dør-

politik for optagelse af nye medlemmer er med, ligesom alle de tidligere omtalte DCB-pakker

og de regionale samarbejdsfora som MD og ICI8 er med. Øvelses- og kursusprogrammer for

partnere og diverse formater for udbredelse af operativ interoperabilitet mellem alliancen og

7 IMS, CS Division er forkortelse for Cooperative Security Division under den Internationale Militære Stab i NATO’s hovedkvarter. CS Division, der er ansvarlig for udvikling af NATO’s partnersamarbejder, har ud-givet et kompendie, der samler oplysninger om Projecting Stability (NATO, IMS, CS Division 2018). Kom-pendiet er mærket ‘NATO UNCLASSIFIED’ og indeholder en såkaldt ’disclaimer’ om, at indholdet er forbe-holdt NATO-partnere. Denne opgaves forfatter har truffet aftale med Cooperative Security Division om, at der i opgaven kan refereres fra kompendiet, ligesom passager må gengives, idet kompendiet dog ikke må viderebringes i sin helhed. 8 Se fodnote 6.

17

partnere. Samtidigt dækker Projecting Stability, ifølge info-folderen, også arbejdet i NATO’s

såkaldte Centres of Excellence og partnerlandenes pendanter til disse i form af Partnership

Training and Education Centres (henholdsvis 24 og 31 styk er listet). Endeligt opremses di-

verse uddannelses- og udviklingsprogrammer, som spænder lige fra transparens i den offent-

lige forvaltning til forskning i militær teknologi. (NATO, IMS, CS Division 2018, 4–19).

Med alt dette lagt i én kurv kan det være svært at skabe overblik over indholdet og få det ord-

net i en samtænkt strategi mod specifikke, prioriterede mål. Hverken den citerede folder eller

erklæringen fra Bruxelles-topmødet giver nogen anvisning for, hvordan sammenhænge skal

skabes på tværs, ligesom prioriteringer og strategisk retning glimrer ved deres fravær. Tværti-

mod tegnes et billede af et koncept, der dækker utroligt bredt over vidt forgrenede og forskel-

lige elementer af NATO’s samlede portefølje af aktiviteter og programmer, uden der anvises en

rød tråd, som kunne være med til at sikre en effektiv implementering.

En debat arrangeret af NATO Defence College i Rom i foråret 2017 kom frem til følgende ned-

slående konklusion: ”Beyond the agreed principle of ’projecting stability’ and the initial reflec-

tion of the ’framework for the South,’ an effective and comprehensive NATO strategy towards

the Middle East and North Africa region still seems elusive as the Allies struggle to achieve

consensus and coherence in the light of different national security priorities.” (Bianchi m.fl.

2017, 1)9.

2.4. Sammenfatning: Projecting Stability med begrænset fremdrift

Opsummerende på denne redegørelse vil jeg, som basis for opgavens videre undersøgelser,

konstatere, at Projecting Stability indtil nu har haft en meget træg start. På papiret er det et

enormt, bredt favnende og ambitiøst koncept, men realiteterne har ikke kunnet leve op til de

forventninger, der blev skabt op til og under Warszawa-topmødet. Særligt bemærkelsesvær-

digt er det, at der stadig ikke er en samlet strategi for Projecting Stability, som ellers var ble-

vet sat i udsigt af både formanden for NATO’s Militærkomité og fremhævet som et behov på

Warszawa-topmødet. Det ser ikke ud til, at Framework for the South, der ellers i Warszawa

fremstod som det initiativ, der skulle være med til at skabe overblik og dermed mulighed for

prioritering, har løst denne opgave. På den konkrete front har Defence and Related Security

Building (DCB) Initiative momentum enkelte steder, men i de vanskelige områder i syd som

Irak og Libyen sker der enten meget lidt eller slet intet. Alliancen står således med et koncept

9 Den citerede rapport er udgivet af NATO Defence College (NDC) i Rom og er blevet til i et samarbejde mellem NCD og Istituto Affari Internazionali (IAI), som er en uafhængig forskningsinstitution baseret i Rom, Italien. Rapporten er baseret på et seminar med titlen ’NATO and the crisis south of Europe: Pro-jecting Stability on NATO Southern Neighbourhood’, 14. march 2017. Rapporten er ikke udtryk for officiel NATO-holdning. (Bianchi m.fl. 2017, 1).

18

med meget begrænset reel fremdrift. Det må vurderes som tvivlsomt, om Projecting Stability,

som det ser ud i dag, er et effektivt værktøj til forebyggelse af kriser i NATO’s nærområde.

3. METODE: UNDERSØGELSESDESIGN, ANALYSEMODEL OG VALG AF KILDER

Formålet med dette afsnit er at komme frem til en analysemodel der bedst muligt understøtter

en valid besvarelse af problemformuleringen. Jeg indleder med at redegøre for mit videnskabs-

teoretiske ståsted i den kritiske rationalisme, dernæst diskuterer jeg det overordnede design

for undersøgelsen og argumenterer for valg af en hypotetisk-deduktiv tilgang, hvorefter jeg

argumenterer for valg af process-tracing som specifik analysemodel. Sidst i afsnittet argumen-

terer jeg for valg af kildemateriale som en kombination af skriftlige kilder og kvalitative inter-

views og diskuterer undersøgelsens validitet og reliabilitet.

3.1. Videnskabsteoretisk udgangspunkt i kritisk rationalisme

I denne opgave vil jeg tage udgangspunkt i kritisk rationalisme (Bøgh Andersen m.fl. 2010,

22–24). Således erkender jeg, at et koncept som Projecting Stability er et socialt fænomen,

som er konstrueret i en social kontekst og derfor ikke besidder en naturgiven karakter. Samti-

digt mener jeg dog også, at socialt skabte fænomener, som Projecting Stability-konceptet, alli-

gevel kan måles og vurderes kvalitativt, såfremt man bruger de rette værktøjer og metoder.

Der eksisterer således ikke en objektiv sandhed om Projecting Stability, men der eksisterer

derimod anerkendte referencerammer for fx god strategisk planlægning, som fænomenet kan

måles op imod.

3.2. Undersøgelsesdesign: Et casestudie i ramme af en hypotetisk-deduktiv tilgang

Undersøgelsesdesignet er den overordnede logik, hvormed jeg vil gennemføre min undersø-

gelse (Rienecker og Jørgensen 2017, 192). Som det fremgår af opgavens indledende afsnit er

min nysgerrighed på emnet empirisk vakt af mine egne observationer af Projecting Stability og

konceptets udvikling i lyset af et regionaliseret NATO. Jeg har ved mine observationer skabt

omridset af en hypotese om en sammenhæng mellem regionalisering af NATO og Projecting

Stabilitys mangel på fremdrift. Min overordnede tilgang til undersøgelsesdesignet er således en

teoriforbrugende opgave inden for en hypotetisk-deduktiv tilgang. Det er ikke min intention at

afprøve eller udvikle på eksisterende teori om alliancer men derimod at gøre brug af allerede

eksisterende teori til at undersøge det empiriske fænomen.

Mit undersøgelsesdesign indrammes af to variable; henholdsvis begrænset fremdrift i Projec-

ting Stability som den afhængige variabel (Y) og intern regionalisering af NATO som den uaf-

hængige variabel (X). Formålet med undersøgelsesdesignet er at understøtte udvikling af en

teoretisk sammenhæng mellem de to variable, som siden kan testes empirisk for endeligt at

19

blive bekræftet eller forkastet. (Bøgh Andersen m.fl. 2010, 27; 219–27). Det er denne teoreti-

ske sammenhæng mellem variablene, der vil udgøre opgavens hypotese, og som vil gøre det

muligt for mig at besvare opgavens problemformulering.

Robert K. Yin definerer casestudiet som ”… en empirisk analyse, der undersøger et samtidigt

eller historisk fænomen i en social kontekst, hvor fænomenet udfolder sig.” (Antoft og

Salomonsen 2007, 32). Med denne definition som baggrund vælger jeg at definere denne op-

gaves undersøgelse som et casestudie, idet den manglende fremdrift i Projecting Stability op-

fattes som casens fænomen, som skal undersøges i den sociale kontekst, der tegnes af et regi-

onaliseret NATO. Jeg vil betragte NATO som én enhed, og undersøgelsesfeltet udgøres af alli-

ancens kollektive handlinger. Variationerne vil være at finde i de indre dynamikker, der leder

til disse kollektive handlinger.

3.3. Analysemodel: Process-tracing

Analysemodellen er den konkrete, grafiske anskueliggørelse af min metode (Rienecker og Jør-

gensen 2017, 192). Hvor foregående afsnit ordner teori og empiri i forhold til hinanden i et de-

duktivt design, skal valget af analysemodel muliggøre operationaliseringen, der binder teorien

og empirien sammen.

Process-tracing er en model, der giver mulighed for at opstille og teste en hypotetisk årsags-

sammenhæng mellem to variable og således foretage en kvalitativ test af indre kausalitet i en

case (Beach og Pedersen 2013, 2). Beach og Pedersen beskriver deres ’teoritestende’ process-

tracingmodel ved at ”… we know both X and Y and we either have existing conjectures about a

plausible mechanism or are able to use logical reasoning to formulate a causal mechanism

from existing theorization” (Beach og Pedersen 2013, 14). I forhold til min overordnede teori-

forbrugende tilgang baseret på en empirisk observeret sammenhæng mellem to definerede va-

riable, anser jeg således denne analysemodel som velegnet til min undersøgelse af sammen-

hængen mellem regionalisering og Projecting Stability.

Idéen i modellen er først at gennemføre en teoretisk operationalisering, hvor undersøgelsens

hypotese dannes, hvorefter hypotesen testes gennem empirisk analyse. Den teoretiske opera-

tionalisering, der også kan anses som en teoretisk analyse, applicerer teori på casen med hen-

blik på at opstille en hypotetisk kæde af kausalled, der forbinder den uafhængige og den af-

hængige variabel. I denne opgaves teoretiske operationalisering (afsnit 5) vil jeg således, ved

hjælp af teori, udlede, hvordan regionalisering af NATO kan føre til beslutninger, der i sidste

ende medfører et Projecting Stability-koncept med begrænset fremdrift. I denne udvikling af

hypotesen udledes undersøgelsens ’observerbare implikationer’. Disse må forstås som kon-

krete og observerbare ’fingeraftryk’, som de enkelte led i kausalkæden afsætter i empirien og

derved tillader den empiriske test af hypotesen. De er det direkte link mellem teori og empiri

20

og dermed relevante for undersøgelsens validitet.

Projecting Stability er et empirisk begreb, der er eksplicit tilstede i NATO’s beslutninger, doku-

menter og handlinger. Derfor kan jeg tegne undersøgelsens afhængige variabel (Y) ved en

empirisk redegørelse for faktiske hændelser (afsnit 2). Regionalisering af NATO, på den anden

side, er et teoretisk begreb, der kun er implicit til stede i empirien, og det kan tolkes teoretisk.

Begrebet må derfor snarere anskueliggøres teoretisk end vises empirisk. Jeg vælger derfor at

definere den uafhængige variabel (X), regionalisering af NATO, som del af min teoretiske ope-

rationalisering (afsnit 5), idet den her vil danne fundament for den videre hypoteseudvikling.

Efter den teoretiske operationalisering gennemføres den empiriske analyse (afsnit 6). Den ind-

samlede empiri undersøges for tilstedeværelsen af de udledte observerbare implikationer med

henblik på at bekræfte eller forkaste hypotesen. En positiv test vil bekræfte tilstedeværelsen af

de observerbare implikationer for hvert kausalled og dermed som helhed empirisk bekræfte

den forventede kausalitet mellem regionalisering af NATO og Projecting Stabilitys begrænsede

fremdrift. Modellen, appliceret på min undersøgelse, kan fremstilles grafisk som på figur 1 her-

under.

Figur 1: Process-tracing som analysemodel appliceret på den aktuelle case. Den praktiske fremgangs-måde i modellen skal læses som de lodrette sammenhænge i figuren: Indledningsvis gennemføres dels en empirisk redegørelse den begrænsede fremdrift i Projecting Stability (Y), dels en teoretisk operationa-lisering på casen med applicering af valgt teori, som definerer regionalisering af NATO (X) og udleder kausalkæden mellem de to variable. Redegørelsen og den teoretiske operationalisering skaber tilsammen undersøgelsens hypotese (den stiplede boks). Derefter foretages en empirisk analyse af Projecting Stabi-lity for tilstedeværelse af de observerbare implikationer fra hypotesen med henblik på at bekræfte eller forkaste den antagne sammenhæng.

Begrænsninger

Process-tracingmodellen har nogle indbyggede begrænsninger, som særligt gælder inddragelse

af alternative forklaringer på udkommet. Beach og Pedersen (2013, 15–16) forklarer, at mo-

dellen er egnet til at identificere, om den påståede kausalitet er til stede og virker som forven-

tet i den specifikke case, men ikke hvorvidt og i hvilken grad alternative forklaringer kan spille

21

ind. Konkret kan modellen teste, om den forventede kausalitet mellem regionalisering af NATO

og begrænset fremdrift i Projecting Stability er til stede, men ikke hvorvidt Projecting Stability

ville have udviklet sig anderledes, hvis ikke regionaliseringen havde været til stede.

Et alternativt valg til process-tracing kunne være at benytte en mere åben form for casestudie,

som fx en klassisk sammenhængsundersøgelse. Den kausale virkning ville her blive mindre be-

lyst, men muligheden for at identificere flere alternative forklaringer på den afhængige varia-

bel ville være større (Bøgh Andersen m.fl. 2010, 72). I dette tilfælde er der dog to faktorer,

der taler imod en sådan model. For det første er nærværende undersøgelse drevet af en un-

dren vakt af mine personlige observationer; disse tegner billedet af en empirisk sammenhæng,

som jeg ønsker at undersøge specifikt. For det andet finder jeg, at årsager og virkninger i så

kompleks en organisation som NATO nødvendigvis må deles op i små bidder, der undersøges

hver for sig. At søge en altdækkene forklaring i én undersøgelse er nærmest omsonst, og i

hvert fald uden for de strukturelle rammer for denne opgave. Således vælger jeg den be-

skrevne model med de begrænsninger, det sætter for bredden af undersøgelsens konklusioner.

3.4. Kildemateriale: En kombination af skriftlige kilder og interviews

Casestudiet har karakter af et dybt frem for et bredt studie. Da undersøgelsen begrænses til

én enhed, vil empirisk viden om henholdsvis fænomen og kontekst stamme fra samme pulje af

kilder, og de vil ikke være skarpt afgrænset fra hinanden. For at opnå kildemæssig reliabilitet

vil det derfor være hensigtsmæssigt at belyse casen fra så mange sider som muligt, blandt an-

det ved at benytte flere og gerne forskelligartede typer af empiriske kilder (Antoft og

Salomonsen 2007, 32). Som beskrevet, er process-tracing en kvalitativ testmodel, og jeg vil

fokusere min undersøgelse på kvalitative kilder. Variationen i kildemateriale kan opnås ved en

kombination af skriftlige kilder og kvalitative interviews, samt en relevant variation inden for

hver kategori. Herunder argumenterer jeg for mine nærmere valg inden for de to kategorier.

Skriftlige kilder

Jeg vil tage udgangspunkt i beslutningsdokumenter, der kan sige noget om NATO’s strategiske

prioriteter og fordeling af ressourcer og opmærksomhed. Ved primært at trække på topmøde-

erklæringerne fra Wales (2014), Warszawa (2016) og Bruxelles (2018) fokuserer jeg på perio-

den som dels var præget af den fornyede prioritering af kollektivt forsvar mod øst og ikke

mindst perioden, hvor Projecting Stability er rammesat og implementeret.

Til perspektivering af de officielle topmødeerklæringer vil jeg supplere med øvrigt pressemate-

riale publiceret af NATO selv samt inddrage dokumenter fra både interne NATO-institutioner og

eksterne kilder, der kan sige noget om tendenser i alliancens strategiske bevægelser. Blandt

de interne kilder giver analyser fra NATO Defence College nogle forståelser, der er forsknings-

mæssigt uafhængige, men dog ligger tæt på alliancens beslutningskonsensus, mens analyser

22

fra uafhængige forskningsinstitutioner kan perspektivere med et mere kritisk blik.

Kvalitative interviews10

NATO hæger naturligt om sin sammenhængskraft, hvorfor intern uenighed søges holdt bag

lukkede døre. Beslutningsprocesserne, der fører frem til de endelige dokumenter, er derfor for-

trolige. Kvalitative interviews med beslutningstagere, der har deltaget i de konkrete processer

om Projecting Stability vil derfor være den primære kilde til at afdække de perceptioner og

mulige divergerende standpunkter, som har formet beslutningerne i de lukkede komitéer og

arbejdsgrupper i NATO’s hovedkvarter (HQ). Med henblik på at belyse den interne regionalise-

rings indvirkning på beslutningerne må det sikres, at interviewene afspejler begge sider af den

regionale skillelinje mellem øst og syd, ligesom mere neutralt indstillede kilder bør inddrages. I

min udvælgelse af kilder har jeg derfor sikret repræsentation fra:

• Den østlige region med nærhed til Rusland.

• Den sydlige region ved Middelhavet.

• Større, toneangivende medlemslande, som hverken tilhører den sydlige eller østlige re-

gion.

• Den Internationale Stab (IS) som reference i forhold til NATO’s institutionelle stand-

punkter og perceptioner.

3.5. Validitet og reliabilitet11

I det følgende vil jeg diskutere undersøgelsen op imod gældende forskningskriterier om validi-

tet og reliabilitet, som tillægges vægt i den kritisk rationalistiske tradition. Validiteten siger no-

get om, at undersøgelsen måler det, den påstår at måle. Reliabiliteten siger noget om målin-

gens troværdighed, altså hvorvidt man ville få samme resultat, hvis man gennemførte under-

søgelsen igen – fx med andre interviewpersoner.

Validitet

Validiteten beror på en gyldig operationalisering af teorien, således at teorien og den empiriske

analyse taler samme sprog. I dette tilfælde er de observerbare implikationer centrale for opga-

vens validitet på to områder. For det første skal de være teoretisk funderet, således at deres

eventuelle tilstedeværelse i empirien faktisk indikerer tilstedeværelsen af kausalleddet. For det

andet skal empirien konkret kunne vise disse implikationers tilstedeværelse eller mangel på

samme. Det er således hovedsageligt igennem udvælgelse af relevant teori, en grundig case-

10 For detaljer vedrørende de kvalitative interviews, herunder formål, mål, opbygning, interviewguide, interviewreferater m.v. henvises til bilag 1 med underbilag. 11 Definition af begreber m.v. er baseret på Bøgh Andersen m.fl. (2010, 97–104).

23

specifik og teoretisk velfunderet udledning af de observerbare implikationer samt ved en hypo-

tese-specifik kodning af de kvalitative interviews, at jeg vil sikre undersøgelsens validitet.

Reliabilitet

I forhold målingens troværdighed vil denne øges, når der kan findes flere tilfælde af samme

implikationer i forskellig empiri. Variationen over både interviews og skriftlige kilder samt

spredningen på interviewpersonernes tilknytning øger dermed reliabiliteten i dette studie. End-

videre kan reliabiliteten vurderes på interviewpersonernes vilje og evne til at svare korrekt og

ensartet på undersøgelsens spørgsmål. Hvad angår viljen kan frygt for at blive ’genkendt’ få

en interviewperson til at moderere sine svar, hvilket jeg vil imødegå ved at sikre interviewper-

sonernes anonymitet. Med hensyn til evnen til at svare korrekt gælder det om, at interview-

personerne dels har den rette viden i forhold til undersøgelsens case, dels at de forstår spørgs-

målene korrekt og ensartet. Det første har jeg sikret ved case-specifik udvælgelse af ressour-

cepersoner, der kan betegnes som førstehåndskilder til beslutningsprocesser om Projecting

Stability12. Ensartet forståelse for spørgsmålene mellem interviewpersonerne sikres ved min

interviewguide, der er gennemført ensartet for alle interviews, ligesom jeg har sikret korrekt

anvendelse af data ved at kode interviewreferaterne i forhold til min hypotese. Endvidere har

jeg ved valg af semi-strukturerede interviews haft mulighed for opfølgende spørgsmål med

henblik på at sikre min egen korrekte opfattelse af interviewpersonernes udsagn. Samlet vur-

derer jeg reliabiliteten er understøttet i tilstrækkelig grad til at give et troværdigt svar på pro-

blemformuleringen.

4. TEORI: VALG AF TEORETISK GRUNDLAG FOR UNDERSØGELSENS HYPOTESE

Formålet med dette afsnit er at udvælge et teorigrundlag, der kan understøtte min efterføl-

gende udvikling af undersøgelsens hypotese. Jeg indleder med at redegøre for mit udgangs-

punkt i den neorealistiske tradition inden for international politisk teori. Dernæst redegør jeg

kort for neorealismens basale idé om selvhjælp som forstået af Kenneth Waltz, hvorefter jeg

redegør for Stephen Walts teori om balancering af trusler, ligesom jeg argumenterer for denne

teoris forklaringskraft i forhold til et regionaliseret NATO. Disse neorealistiske grundteorier ud-

gør udgangspunktet for den videre undersøgelse. Idet den efterfølgende teoretiske operationa-

lisering er case-specifik, kan jeg dog med fordel supplere grundteorierne med nyere studier,

der operationaliserer teori mere specifikt på et regionaliseret NATO. Derfor vil jeg inddrage Pe-

ter Viggo Jakobsen og Jens Ringsmoses forståelse af NATO i dag samt Noetzel og Schreers

studie af et NATO i flere tempi.

12 Konkret vurdering af hver interviewperson fremgår af bilag 1, underbilag 3-8.

24

4.1. Teoretisk udgangspunkt i neorealismen

Opgavens genstandsfelt er ’NATO som alliance’, hvor sub-enhederne udgøres af henholdsvis

de suveræne medlemsstater og det institutionelle NATO13. Mit teorigrundlag hentes i det sam-

fundsvidenskabelige felt, hvor jeg tager et neorealistisk udgangspunkt. Neorealismen, eller den

strukturelle realisme, som den også kaldes, har elementer som anarki, magtbalance og polari-

tet som centrale begreber, der sætter rammer for og påvirker staternes ageren (se fx Waltz

1979). I neorealismen, som tegnet af Kenneth Waltz og Stephen Walt, vil jeg således have et

godt udgangspunkt for at belyse strukturer og dynamikker, der former nationernes handlinger

i ramme af NATO og det sikkerhedspolitiske miljø, alliancen agerer i.

4.2. Valg af teorier: Redegørelse og argumentation

Neorealisme og Kenneth N. Waltz

Den grundlæggende idé i neorealismen er, at det internationale system er anarkisk, hvor de

enkelte stater er enheder, der ikke er styret af en højere magtinstans (i modsætning til de na-

tionale systemers magthierarki). I dette anarki findes der dermed ingen ’politibetjent’, der kan

håndhæve ret over for staterne. Ifølge Kenneth Waltz, der af mange betragtes som neorealis-

mens grundlægger, betyder det, at ’selvhjælp’ er det styrende princip i det internationale sy-

stem (Waltz 1979, 107). Dette selvhjælpsprincip vil blive anvendt i den følgende hypoteseud-

vikling, da det kan være med til at forklare nationernes påvirkning af beslutninger i NATO til

egen fordel.

Balancering af trusler og Stephen M. Walt

Hvor Kenneth Waltz stod fadder til magtbalance-begrebet i international politik, bringer Ste-

phen M. Walt i sin ”Origins of Alliances” (1987) trusselsbegrebet ind i ligningen: ”Although

power is an important part of the equation, it is not the only one. It is more accurate to say

that states tend to ally with or against the foreign power that poses the greatest threat” (Walt

1987, 21). Walt mener altså, at alliancedynamikker er påvirket af staternes trusselsopfattelser.

Dette finder jeg har en god forklaringskraft, som jeg vil benytte i min operationalisering med

henblik på at forstå, hvordan regionalisering af NATO kan ses i lyset af medlemslandenes for-

skellige trusselsopfattelser. Walt fokuserede i 1987, under den kolde krig, naturligt på trusler

fra statslige aktører. Jeg mener dog, at hans teori kan appliceres til en situation med et mere

bredt og komplekst trusselsbegreb af i dag; det handler ikke så meget om, hvem eller hvilken

slags aktør, der udgør truslen, men om, hvordan den opfattede trussel påvirker allianceadfær-

den hos dem, truslen er rettet mod. Jeg vælger derfor at anvende Walts trusselsbalanceteori i

13 Med det institutionelle NATO henvises til NATO’s faste stabe og disses fastansatte embedsmænd. På overordnet, politisk strategisk niveau tegnes det institutionelle NATO således af Generalsekretæren og den Internationale Stab (IS) i NATO’s hovedkvarter i Bruxelles.

25

min operationalisering, særligt til at definere den uafhængige variabel, intern regionalisering af

NATO.

Et væsentligt element i Walts teori er hans forståelse af trusselsbegrebet. Walt introducerer

fire faktorer, ud fra hvilke en trussel opfattes og vurderes: Aggregeret magt, geografisk nær-

hed, offensiv magt og aggressive hensigter. Walt vægter ikke de fire faktorer i sit trusselsbe-

grebet op imod hinanden. Han nøjes med at konstatere, at de nok alle vil spille en rolle i trus-

selsopfattelsen, og deres indbyrdes vægt må vurderes fra situation til situation. (Walt 1987,

26). Jeg vil her kort redegøre for de fire faktorer, idet jeg tager stilling til deres anvendelse i

udviklingen af min hypotese.

Faktor 1: Aggregeret magt

Walt argumenterer, at jo større en stats samlede ressourcer er, desto større en trussel kan

den potentielt udgøre over for andre stater. Til aggregeret magt skal henregnes alle typer res-

sourcer, fx militære, økonomiske, befolkningsmæssige, industrielle og teknologiske. (Walt

1987, 22). Denne faktor er ligetil i forhold til statslige aktører men må bredes ud for at forstås

og appliceres i et moderne trusselsmiljø med ikke-statslige aktører og ustabilitet som trussels-

generator. Dette vil jeg benytte til at forstå, hvordan både konventionelle militære trusler og

ikke konventionelle trusler som terror og migration kan opfattes af NATO.

Faktor 2: Geografisk nærhed

Walt argumenterer for, at staters magtprojektion falder med geografisk afstand, hvorfor ”…

states that are nearby pose a greater threat than those that are far away.” (Walt 1987, 23).

Stater er derfor mere tilbøjelige til at søge at balancere trusler fra magter, der ligger tæt på

dem selv end fra magter, der ligger langt væk. Denne faktor vil jeg benytte til at forstå, hvor-

dan samtidige trusler kommende fra forskellige geografiske retninger kan have indflydelse på

regionalisering af NATO.

Faktor 3: Offensiv magt

Walt definerer offensiv magt som ”… the ability to threaten the sovereignty or territorial integ-

rity of another state at an acceptable cost.” (Walt 1987, 24). Denne faktor vil naturligt af-

hænge af tilgængeligheden af offensive kapaciteter, men vil implicit også indeholde et element

af vurdering af villighed; hvad er acceptable omkostninger, for den truende magt? Som for ag-

gregeret magt vil dette falde naturligt at vurdere for en enhedsaktør men må benyttes bredere

i kontekst af et komplekst trusselsbillede. Dette vil jeg benytte til at forstå, hvordan særligt de

ikke-konventionelle trusler som fx migration kan påvirke staternes trusselsopfattelse og der-

med NATO’s adfærd.

Faktor 4: Aggressiv hensigt

Magtressourcer i sig selv udgør ikke en trussel, men Walt udleder, at stater, der opfattes som

aggressive eller offensive, vil skabe modreaktion og få andre stater til at balancere imod dem.

26

Gennemgående for Walts forklaring om offensive hensigter er, at det må bero på beskuerens

opfattelse og vurdering (Walt 1987, 25). I en moderne kontekst skal hensigten forstås bredere

end Walts originale mening af en stats intention om at intervenere militært uden for egne

grænser. I denne kontekst vil jeg derfor også inddrage fx viljen til at udbrede ustabilitet og mi-

granters hensigt om at flytte sig over grænser med henblik på at forstå NATO’s opfattelse af

og reaktion på ustabilitet og migration som trusler.

Walt om alliancers sammenhængskraft

I sin artikel ”Why Alliances Endure or Collapse” (1997) ser Stephen Walt på, hvordan eksiste-

rende alliancer påvirkes af forskellige faktorer. Hvor grundteorien fra 1987 særligt har forkla-

ringskraft i forhold til, hvordan truslerne kan opfattes forskelligt på tværs af NATO, finder jeg i

denne nyere artikel et godt supplement til at operationalisere teorien i forhold til, hvordan

NATO reagerer på de divergerende trusselsopfattelser. Walt inddrager en række nye faktorer,

blandt andet hentet fra liberalistisk og socialkonstruktivistisk teori. Jeg vil her holde mig til de

dele af teksten, der viser tilbage til Walts egen grundteori.

For det første peger Walt på skiftende trusselsopfattelser som en faktor, der kan splitte allian-

cer. Hvis den trussel, eller opfattelsen af den, som alliancen er bygget til at balancere, ændrer

sig, kan det betyde, at alliancemedlemmer begynder at tvivle på deres fremtidige alliancemed-

lemsskab. Ifølge Walt kan dette kan ske, hvis den stat, der udgjorde truslen, bliver markant

svagere, hvis et alliancemedlem bliver markant stærkere, eller hvis alliancemedlemmer æn-

drer deres opfattelse af den truende aktørs aggressive hensigter. (Walt 1997, 158–59).

For det andet peger Walt på, at fald i alliancens troværdighed kan resultere i opsplitning. Fald i

troværdighed kan forstås som relateret til kapacitet, hvis truslen ikke længere kan imødegås af

de midler, alliancen råder over. Fald i troværdighed kan også forstås i relation til vilje, hvis et

medlem af alliancen ikke stoler på, at de allierede faktisk har viljen til at komme hinanden til

hjælp i en krisesituation. Effekten vil forstærkes, hvis en alliance er geografisk spredt, og trus-

ler mod nogle medlemmer ikke nødvendigvis opfattes som trusler af andre medlemmer (Walt

1997, 160–63). Walt finder videre, at alliancer typisk vil forsøge at tilfredsstille de utilfredse

medlemmer ved at anvende ekstraordinære ressourcer i områder, der ellers kun opfattes at

have marginal sikkerhedsmæssig betydning. Således drives en del af en alliances handlinger

alene af ønsket om at bevare troværdighed (Walt 1997, 160, 165).

Nyere teoretisk operationalisering på NATO

Peter Viggo Jakobsen og Jens Ringsmose (2018) gør i deres tekst "Victim of its own success:

how NATO’s difficulties are caused by the absence of a unifying existential threat” op med de

røster, der er ved at lægge NATO i graven på grund af splittelse, idet de argumenterer for

stærke kræfter, der holder alliancen sammen. De identificerer dog også en række faktorer, der

trækker i den anden retning og er med til at skabe splittelse i alliancen. Det er særligt disse

27

delende faktorer, jeg vil trække på i min forståelse af NATO’s handlinger i lyset af regionalise-

ring. Jakobsen og Ringsmose betegner splittelsen og dens virkninger med det sigende og ana-

lytisk brugbare begreb ’strategisk divergens’, og de giver et tidssvarende billede af de diverge-

rende trusselsopfattelser, der er med til at dele NATO mellem øst og syd.

I deres artikel trækker Jakobsen og Ringsmose i øvrigt på et tidligere studie af Timo Noetzel

og Benjamin Schreer (2009): ”Does a Multi-Tier NATO Matter?”. På trods af tekstens ældre

dato og dermed også anden sikkerhedspolitiske kontekst, har Noetzel og Schreer nogle væ-

sentlige pointer i forhold til, hvad splittelse generer af problemer for alliancen. Disse vil jeg li-

geledes trække på i min forståelse af NATO’s reaktioner på regionalisering.

Jeg vil i øvrigt undervejs i udvikling af hypotesen og i den empiriske analyse trække på interne

såvel som eksterne analyser af NATO’s handlinger og muligheder, idet der henvises specifikt i

hvert tilfælde.

5. TEORETISK OPERATIONALISERING: UDVIKLING AF UNDERSØGELSENS

HYPOTESE

Formålet med dette afsnit er at udvikle den hypotetiske årsagssammenhæng mellem regionali-

sering af NATO og begrænset fremdrift i Projecting Stability. Afsnittet skal forstås som en teo-

retisk analyse, hvor den valgte teori fra forrige afsnit appliceres på undersøgelsens case og

derved leder frem til hypotesen. Afsnittet indledes med at anskueliggøre og definere undersø-

gelsens uafhængige variabel (X), regionalisering af NATO, ved applicering af særligt Walts’ te-

ori om trusselsbalance på de trusler, NATO oplever i dag. Anden del af operationaliseringen er

en analyse af NATO’s mulige reaktioner på denne regionalisering i forhold til alliancens beslut-

ninger om Projecting Stability. Her vil jeg primært benytte Walts teori om alliancers sammen-

hængskraft, Waltz’ selvhjælpsbegreb og Jacobsen og Ringsmoses analyse af NATO. Afsnittet

leder frem til en teoretisk kausalitet mellem regionalisering og Projecting Stabilitys begræn-

sede fremdrift, idet jeg samtidigt udleder de observerbare implikationer, som muliggør den ef-

terfølgende empiriske analyse.

5.1. Definition af den uafhængige variabel (X): Regionalisering af NATO

Afsnittet skal anskueliggøre og definere regionalisering af NATO i øst og syd. Afsnittet er struk-

tureret jf. Walts fire faktorer i trusselsbegrebet, som jeg hver især applicerer på henholdsvis

Rusland og NATO’s udfordringer fra syd. De skaber tilsammen et billede af divergerende trus-

selsopfattelser på tværs af NATO, som er med til at skabe den interne regionalisering mellem

øst og syd, som jeg vil definere i min opsamling til sidst i afsnittet.

28

Faktor 1: Aggregeret magt

Rusland udgør til stadighed en stor magtfaktor på verdensscenen. Landet har verdens sjette-

største økonomi, hvoraf 5,4% (2016) bruges på militæret, herunder på verdens næststørste

atomarsenal (Central Intelligence Agency u.å.). Hertil kommer de store russiske energiressour-

cer, som også mange NATO-lande er afhængige af. Sovjetimperiets fald og Warszawapagtens

opløsning har dog betydet, at Ruslands aggregerede magtressourcer i dag ikke står mål med

Sovjets og østblokkens under den kolde krig. Dermed opfattes Ruslands magt som dalet siden

starten af 90’erne, og Jakobsen og Ringsmose peger på, at Sovjetunionens fald betød, at Eu-

ropa eller det transatlantiske område som helhed, ikke længere står overfor en eksistentiel

trussel (Jakobsen og Ringsmose 2018, 39).

Walt ser på staters samlede magtressourcer som et trusselselement, mens vi i forhold til usta-

bilitet og svage stater i syd måske omvendt kan henføre udfordringerne til staternes mangel

på magtressourcer og kontrol. NATO’s generalsekretær Jens Stoltenberg har beskrevet udfor-

dringerne fra syd således: ”To the south we see failed and failing states. And millions left

homeless and hopeless by terrorist groups like ISIL. This instability has a direct impact on our

societies […] The scale of the challenge demands that we take action.” (NATO 2016b). Han ud-

trykker således, at det i høj grad er mangfoldigheden af forskelligartede udfordringer fra syd,

som udgør en trussel. Jeg vil således, når det gælder syd, omskrive Walt og brede hans be-

greb om ’aggregeret magt’ ud og i stedet se på ’aggregerede udfordringer’, der kan henføres

til regional ustabilitet. I modsætning til Ruslands fald i aggregeret magt fra den kolde krig til i

dag har de aggregerede udfordringer fra syd været i vækst i samme periode. På denne måde

kan det opfattes, at truslen fra Rusland er faldet (på denne faktor), mens truslen fra syd sam-

tidigt er steget.

Faktor 2: Geografisk nærhed

Faldet i den aggregerede magt hos Rusland siden den kolde krig har en afsmittende effekt på

det, Walt kalder den geografiske faktor. Hvor Vesteuropa under den kolde krig forberedte sig

på en storstilet russisk invasion af store dele af kontinentet, udgør annektering af Krim i 2014,

med Ruslands nuværende ressourcer, et mere nutidigt realistisk, regionalt trusselsscenarie.

Truslen kan, med andre ord, tolkes som kun værende umiddelbart aktuel for den østlige del af

Europa, der grænser op til Rusland. Denne tolkning kan aflæses i de europæiske landes villig-

hed til at bruge penge på militær, hvor villigheden stiger markant med nærheden til Rusland.

Jacobsen og Ringsmose (2018, 47–48) opregner at ”No less than 33% of the variation in

’changes in military expenditures’ from 2013 to 2016 is explained by the distance between the

national capitals and Moscow.”

NATO-landene ved Middelhavet er under et markant større pres fra irregulær migration end

landene på alliancens østflanke. Faktisk er forskellen så stor, at der årligt tilstrømmer næsten

29

ti gange flere ikke-europæiske migranter til landene ved Middelhavet som til de lande, der lig-

ger ved grænsen til Rusland (eurostat 2018)14. Således må udfordringerne, der stammer fra

NATO’s sydlige flanke, også siges at være geografisk asymmetriske. Den geografiske opdeling

og regionale afgrænsning af truslerne vil, alt andet lige, være årsag til, at man opfatter disse

trusler forskelligt på tværs af NATO.

Faktor 3: Offensiv magt

Rusland besidder store antal offensive våbensystemer i alle domæner – sø, land og luft (Global

Firepower 2018). At Ruslands militære styrker er egnede til at indsætte uden for landets græn-

ser, har de vist i Georgien i 2008 og Ukraine i 2014, ligesom det er russiske offensive midler,

især fly, der har vendt krigen i Syrien i den siddende regerings favør (Miller 2016). De seneste

tendenser om udvikling af mellemdistanceraketter, som er fordømt af NATO, bærer samme

vidnesbyrd (NATO 2018e).

Når det gælder offensive midler med base i NATO’s sydlige periferi, er terrorisme nok det mest

iøjefaldende element. Selvom ISIL har brugt mange kræfter på at tage og forsøge at holde

land i deres selvudråbte kalifat i Irak og Syrien, har ISIL, og andre terrornetværk såsom Al

Qaeda, samtidigt indsat deres midler uden for kalifatets grænser. Den amerikanske tv-station

CNN har opgjort, at der fra juni 2014 til juli 2016 blev gennemført 143 terrorangreb i 29 lande

uden for Irak og Syrien, som kunne tilskrives eller var inspireret af ISIL (Lister m.fl. 2018).

Tallene er faldet siden kalifatets fald i 2017, men international terrorisme baseret på autonome

grupper eller radikaliserede personer uden formel tilknytning til en terrororganisation er en of-

fensiv kapacitet, det er vanskeligt at håndtere for Vesten med konventionelle midler (Conner

og Flynn 2018). Da de offensive kapaciteter fra henholdsvis øst og syd er vidt forskellige i na-

tur, må de vurderes at give anledning til divergens i, hvordan de opfattes afhængigt af be-

skuer standpunkt.

Faktor 4: Aggressiv hensigt

Rusland viste til fulde deres evne og vilje til at bruge offensiv magt, da de annekterede Krim-

halvøen fra Ukraine i 2014. Invasionen af Krim kan betragtes som en beskyttelse af russiske

geostrategiske interesser, herunder adgang til Sortehavet, og en del af Ruslands genetablering

af dele af dets indflydelsessfære, som blev decimeret med Sovjetunionens sammenbrud og

NATO’s efterfølgende udvidelser mod øst (Toucas 2017). Det åbne spørgsmål er, om Østersøen

kan være det næste sted, Rusland vil forsøge at skubbe til de internationale landegrænser. En

14 Jf. tal fra EU's statistiske kontor, eurostat, havde de tre baltiske lande og Polen samt de fire middel-havslande Italien, Spanien, Grækenland og Portugal tilsammen en tilstrømning på 640.000 ikke-EU-fødte immigranter i 2016. Af disse modtog Baltikum og Polen tilsammen 66.600, eller ca. 10%, mens de fire sydlige lande tilsammen modtog 573.600, eller ca. 90%.

30

ansat ved Litauens militære afdeling for strategisk kommunikation udtrykker sin perception så-

ledes: ”Some of my colleagues from Ukraine told me there was a 12-year period of latent in-

formation operations, non-kinetic […] Then after, when conditions were set, they [Russia]

turned to kinetic operation. What is really a threat for us, is that we see they are working on a

similar narrative for Lithuania, and they have been working on it for many years” (Graham-

Harrison og Boffey 2017). Således kan Ruslands intentioner vurderes som aggressive af-

hængigt af, hvordan beskueren ser sin egen situation spejlet i Ruslands tidligere handlinger og

adfærd.

Om udfordringerne fra sydflanken er det ikke nødvendigt at argumentere for terrorens offen-

sive hensigter. Det ligger i dens natur. En terrororganisation, der afstår fra at sprede terror, er

ikke længere. I forhold til udfordringen fra irregulær migration er det næppe korrekt at bruge

et udtryk som ’aggressiv hensigt’. Men udtrykket kan blødes op og i stedet appliceres som

’grænseoverskridende intentioner’. Walts hensigtsfaktor tolkes på den måde bredere som en

intentionel spredning af et element, der (med eller uden intention) indebærer en sikkerheds-

trussel, hvilket vil være egnet til at applicere på fx massemigration; ustabiliteten genererer re-

gionale effekter, der spredes over grænser og kan opfattes som trusler, fordi de skaber alvor-

lige udfordringer for de stater, der berøres.

Sammenfatning og definition af den uafhængige variabel (X)

På baggrund af de fire ovenstående analyser grupperet efter Walts fire faktorer for trusselsop-

fattelse kan det konstateres, at NATO har gode grunde til at opfatte trusler mod alliancens sik-

kerhed fra både øst og syd. Det er også indikeret, at der kan være gode grunde til, at disse

trusler ikke opfattes ens henover alliancen. Særligt ændringen af truslerne og deres karakter

over tid samt den geografiske faktor giver anledning til divergerende opfattelser af truslerne

afhængigt af egne regionale tilhørsforhold. Som Jakobsen og Ringsmose skriver: ”Russia’s ag-

gressive behaviour towards its near abroad is not on a par with the Soviet threat. […] There is

no consensus that it merits the full attention of the Alliance, or that it is more pressing than

the threats posed by the ongoing destabilising of NATO’s southern flank.” (Jakobsen og Rings-

mose 2018, 39–40).

Jeg skal ikke her påstå, at regionaliseringen er tegn på NATO’s snarlige opløsning, hvilket

blandt andre Jakobsen og Ringsmose (2018) giver gode argumenter imod, og hvilket også vil

være at trække denne teoretiske operationalisering af begrebet for langt, når der ikke er tale

om en dyb empirisk analyse. Jeg vil således blot konstatere, at der er gode grunde til at op-

fatte en regionalisering af NATO mellem øst og syd og videre definere, at regionalisering, som

basis for undersøgelsens hypotese, er en intern interessekonflikt i NATO mellem øst og syd,

som bunder i divergerende trusselsopfattelser.

31

5.2. Årsagssammenhæng fra regionalisering til Projecting Stability

Ved at applicere Walts teori om alliancers sammenhængskraft, Waltz’ selvhjælpslogik og Ja-

kobsen og Ringsmoses analyse af NATO som de primære teorier udleder jeg i dette afsnit tre

kausalled, som skaber hypotesens årsagssammenhæng mellem regionalisering af NATO og be-

grænset fremdrift i Projecting Stability. For det første udleder jeg, at NATO søger at imødegå

regionaliseringen ved at applicere en noget-for-noget-strategi, dernæst udleder jeg en intern

kamp mellem den østlige og sydlige strategiske retning i NATO, og endeligt finder jeg, at Pro-

jecting Stability befinder sig i en klemme mellem disse to elementer.

Noget-for-noget-strategi

”There is nothing sacred about an existing alliance, no matter how successful or long-lived it

has been.” Sådan konkluderer Stephen M. Walt (1997, 170) om sammenhængskraften i allian-

cer. Med dette i baghovedet må man tage regionaliseringen mellem øst og syd alvorligt. Ja-

kobsen og Ringsmose peger på den strategiske divergens som et alvorligt problem idet ”… the

transatlantic alliance is in crisis because the allies have very different threat perceptions and,

consequently, very different visions for NATO. In brief, NATO is haunted by the lack of a com-

mon sense of purpose.” (Jakobsen og Ringsmose 2018, 41).

Videre udgør regionalisering et ekstraordinært problem for netop NATO, hvis vigtigste våben er

evnen til at undgå krig via den afskrækkelse, der ligger i musketereden i Atlantpagtens Artikel

5. Hvis alle-for-én-princippet udfordres af internt fald i troværdighed som følge af de diverge-

rende trusselsopfattelser, kan afskrækkelsen opfattes som hul af NATO’s reelle og potentielle

modstandere, som vil søge at udnytte splittelsen til fare for alliancens sikkerhed. Dette må

indlysende være til stor bekymring i NATO. På denne baggrund kan der udledes en direkte

kausal sammenhæng mellem regionalisering af NATO og en eksistentiel frygt for splittelse,

som har potentiale til at lamme alliancens vigtigste virkemiddel.

Et studie fra The German Marshall Fund of the United States giver et bud på, hvordan NATO

kan søge at imødegå opdeling af alliancen ved at sørge for ligeværdig opmærksomhed til trus-

lerne fra begge retninger: ”Rather than opposing the two ’flanks,’ the transatlantic narrative

should highlight the constant linkage between the different threats.” (A. de Hoop Scheffer m.fl.

2017, 1). Studiets argument peger tilbage mod Walts teori om alliancers sammenhængskraft,

hvor han peger på, at kræfter, der ønsker at holde sammen på alliancen, vil søge at ofre res-

sourcer dér, hvor det kan tilfredsstille de utilfredse alliancemedlemmer, netop med henblik på

at imødegå fald i troværdighed. I dette tilfælde vil det naturligt være i syd, hvor man finder, at

det fornyede fokus på Rusland har givet alliancen slagside mod øst. Et resultat af denne ten-

dens kan være, at NATO, for at imødegå regionaliseringen, vil adoptere en noget-for-noget-

strategi, der skal tilfredsstille de sydlige alliancemedlemmer. NATO vil tildele ressourcer i form

af initiativer, kapaciteter, og politisk opmærksomhed til syd, selvom dette for nogle ikke ses

32

som alliancens prioritet, og selvom visse medlemslande basalt set ikke ønsker det.

Kamp om strategisk retning

’Hjælp dig selv!’ var Kenneth Waltz’ ord om den mest fremtrædende regel i relationer mellem

nationer. I tilfældet NATO er muligheden for et pleje egne interesser indbygget i alliancen, der

ikke har nogen overstatslige organer. Alle beslutninger træffes ved absolut konsensus blandt

medlemslandene (NATO 2016a)15. Selvom større lande, der besidder væsentlige ressourcer,

som andre lande kan være afhængige af, kan lægge pres på allierede for at gå i en bestemt

retning, har hver enkelt stat principielt en ligeværdig stemme og ultimativt også muligheden

for at lade enhver kollektiv beslutning falde.

Både Noetzel og Schreer (2009, 212) og Jakobsen og Ringsmose (2018, 43) observerer hvor-

dan opdelingen af NATO hæmmer alliancens evner til at tage strategiske beslutninger, simpelt-

hen fordi strategi kræver prioritering, og den prioritering kan man ikke enes om. Appliceres

Waltz’ logik om staternes selvhjælp i det internationale system på NATO og konsensusprincip-

pet, kan det vurderes, at uenigheden om prioriteringer skyldes, at cost-benefit-beregning er et

væsentligt element i de enkelte medlemslandes ageren i de fælles beslutningsprocesser. Tages

slutningen videre, kan en konsekvens være, at hvert land vil søge at påvirke beslutningerne,

så NATO prioriterer majoriteten af sine ressourcer i den retning, hvor man hver især ser den

største trussel mod egen sikkerhed. Når staterne med grænse til Rusland indvilger i aktiviteter

i syd, er det, ifølge den logik, fordi, de ser en egen fordel i at holde middelhavslandenes util-

fredshed med yderligere fokus på den østlige flanke i ave. Tendensen må, i lyset af den strate-

giske divergens, forventes at gå begge veje. Selvhjælpslogikken og konsensusprincippet spiller

sammen, og resultatet bliver, at ingen af retningerne får reel prioritet. Man kan udlede, at

NATO’s beslutninger påvirkes af en intern kamp om strategisk retning, der virker parallelt med

noget-for-noget-strategien og medfører, at opbakning til initiativer internt i NATO baseres på

de enkelte medlemmers regionale tilhørsforhold.

Projecting Stability i midten

Som udledt ovenfor fører den strategiske divergens i NATO til, at alliancens beslutninger påvir-

kes af to komplementære dynamikker, der på den ene side er egnet til at holde sammen på

alliancen og på den anden side er begrænsende for strategisk prioritering og dermed for initia-

tiver i begge strategiske retninger. Noget-for-noget-strategien og kampen om strategisk ret-

ning udgør to led, der begge har den interne regionalisering af NATO som årsag og udgangs-

15 NATO beskriver sit konsensusprincip som ”… a fundamental principle which has been accepted as the sole basis for decision-making in NATO since the creation of the Alliance in 1949. [Linjeskift fjernet] Con-sensus decision-making means that there is no voting at NATO. Consultations take place until a decision that is acceptable to all is reached. …” (NATO 2016a).

33

punkt. De må opfattes som parallelle snarere end serielt forbundne, og de er snarere indbyr-

des modstridende end sammenhængende. Således kan jeg udlede, at de også begge må ind-

virke på Projecting Stability-konceptet samtidigt og påvirke det fra og i hver sin retning.

Projecting Stability bliver så at sige fanget i midten mellem de to parallelle og komplementære

tendenser: Konceptet fødes og lever af noget-for-noget-strategien, men ambitionsniveauet be-

grænses af konkurrencen med den østlige strategiske retning om ressourcer og politisk op-

mærksomhed.

5.3. Hypotese: Tre kausalled forbinder intern regionalisering og begrænset fremdrift

i Projecting Stability

Jeg har vist, hvordan regionaliseringen af NATO teoretisk set har en årsagssammenhæng gen-

nem to parallelle og på en gang indbyrdes forstærkende og modstridende dynamikker, der

fanger Projecting Stability-konceptet i midten, så det i sidste ende må lide under begrænset

fremdrift. Dette forhindrer konceptet i at blive en effektiv motor for stabilisering af NATO’s uro-

lige nabolag. På den baggrund opstilles undersøgelsens hypotese som kausalkæden i figur 2.

Figur 2: Min udledte hypotese opstillet som en (tosporet) kausalkæde fra den uafhængige variabel (X) til den afhængige variabel (Y) gennem de mellemfaldende kausalled a1, a2 og a3. De udledte observerbare implikationer fremgår i hver kausalled, og felterne i den stiplede boks udgør fokus for den efterfølgende empiriske analyse.

34

6. EMPIRISK ANALYSE: TEST AF UNDERSØGELSENS HYPOTESE

I dette afsnit vil jeg undersøge, om de ovenfor udledte observerbare implikationer kan identifi-

ceres empirisk og således bekræfte tilstedeværelsen af hypotesens kausalsammenhæng mel-

lem regionalisering af NATO og begrænset fremdrift i Projecting Stability.

Analysen er delt op i fire underafsnit. Som det fremgår af hypotesen ovenfor, er de

observerbare implikationer under Projecting Stability-overskriften i kausalled a3 ikke unikke,

men vil kunne udledes implicit, såfremt de to første, parallelle kausalled a1 og a2 undersøges

med empirisk fokus på Projecting Stability specifikt og ikke kun som generelle fænomener.

Derfor koncentrerer jeg mig i de to første underafsnit om Projecting Stability i lyset af hen-

holdsvis noget-for-noget-strategien og kampen om strategisk retning, mens jeg i det tredje

afsnit vil benytte henholdsvis implementering af Southern Hub og NATO’ manglende indsats i

Libyen som to indre cases til at validere og om muligt bestyrke det resultat, der kan udledes af

de første to kausalled. I fjerde underafsnit vil jeg gennemføre en syntese af analysens obser-

vationer med henblik på at danne baggrund opgavens konklusion.

6.1. Noget-for-noget-strategi (a1)

I 2009 advarede daværende NATO-generalsekretær Jaap de Hoop Scheffer om faren ved regi-

onalisering, da han talte om en helt tredje region, nemlig ’det høje nord’: ”I would like to add

a note of caution. The indivisibility of the security of Allies has always been a core principle of

NATO. And it’s a principle we ignore at our peril. […] as we look today at the High North, and

perhaps in the future at other regions, we do not get drawn down the path of regionalisation –

because that is the path to fragmentation. And that is a path we must avoid at all costs.” (J.

de Hoop Scheffer 2009). Bekymringen bekræftes fra flere sider i NATO HQ. En embedsmand

fra en NATO-allieret giver udtryk for, at uden sammenhængskraft ville der ikke kunne opnås

konsensus om at gennemføre noget som helst i praksis, hvilket de facto ville betyde NATO’s

endeligt (Interview #02 2018, 2). NATO’s ubrydelige sammenhængskraft og udelelighed er li-

geledes nævnt i de indledende paragraffer i topmødeerklæringerne fra både Wales, Warszawa

og Bruxelles (NATO 2014, par. 2, 2016c, par. 2, 6, 2018c, par. 3). Således gives udtryk for et

gennemgående fokus på sammenhold, og det indikeres, at regionalisering udgør en reel og

ikke kun en teoretisk fare for NATO. Hvordan denne bekymring har været søgt taklet ved en

bevidst noget-for-noget-strategi, viser den videre analyse.

En embedsmand, der sidder med ved forhandlingerne i NATO HQ udtrykker, hvordan sammen-

hængskraft og enighed er centrale elementer i beslutningsprocesserne: ”Cohesion is the centre

of gravity to the alliance. […] The core business is to get agreement on any kind of decision,

no matter the direction” (Interview #05 2018, 2). En anden henviser til det generelle fæno-

35

men i NATO, at alle initiativer præsenteres i pakker, som skal tilgodese alles interesser samti-

digt (Interview #02 2018, 3). Udtalelserne viser, at bekymringen for regionalisering søges

imødegået med en bevidst noget-for-noget-strategi, som, jeg i det følgende vil vise, også kan

genkendes i forhold til Projecting Stability-konceptet specifikt.

Den officielle erklæring fra NATO’s topmøde i Wales i 2014 indledes med tydeligt fokus på Rus-

land: ”We, the Heads of State and Government of the member countries of the North Atlantic

Alliance, have gathered in Wales at a pivotal moment in Euro-Atlantic security. Russia's ag-

gressive actions against Ukraine have fundamentally challenged our vision of a Europe whole,

free, and at peace. …” (NATO 2014, par. 1). Med lanceringen af Readiness Action Plan (RAP)

og det underliggende VJTF-initiativ16 ved samme topmøde, forstærkede sikkerhedsgarantier

(de såkaldte ’assurance measures’), permanente centre til hurtig modtagelse og indsættelse af

NATO-styrker på østflanken og mange flere tiltag (NATO 2014, par. 5–12) var det klart, at

tyngden nu igen var på afskrækkelse og kollektivt forsvar mod øst. NATO reagerede på, at

Ruslands voldelige annektering af Krim havde vendt det det globale sikkerhedsmiljø på hove-

det. Men noget-for-noget-strategien træder alligevel frem; Jakobsen og Ringsmose (2018, 46)

observerer, hvordan RAP og VJTF konsekvent italesættes som værende til fordel for både øst

og syd, selvom begge dele klart peger mod truslen fra Rusland. Senere, ved Warszawa-topmø-

det i 2016, blev RAP endvidere koblet sammen med det nye Framework for the South-initiativ,

som igen blev forbundet med NATO’s evne til at projicere stabilitet uden for alliancens grænser

(NATO 2016c, par. 42–43). Igennem Framework for the South og RAP skaber NATO på denne

måde forbindelse mellem Projecting Stability og kollektivt forsvar. En embedsmand fra et

NATO-land forklarer, at ”… Projecting Stability was given a 360-degree focus to begin with, be-

cause splits in the alliance is not something we need.” (Interview #03 2018, 1). På denne

måde kan Projecting Stability i sig selv, ligesom dets sammenkædning med kollektive forsvars-

initiativer, tolkes som et praktisk eksempel på en pakkeløsning, der skal modvirke regionalise-

ringstendenser ved at tilfredsstille allierede i begge retninger. Noget i den videre analyse her-

under viser dog, at 360-graders-tanken slog mere igennem i ord end i praksis.

En embedsmand fra et østligt medlemsland forklarer sin perception af Projecting Stability som

et syd-projekt: ”Just as the collective defence is mainly directed east, the Projecting Stability

agenda is indeed perceived as designed for MENA [Middle East and North Africa]”. (Interview

#02 2018, 2). Synspunktet bakkes op henover NATO fra østlige og centrale medlemslande og i

16 Readiness Action Plan (RAP) blev lanceret ved topmødet i Wales i kølvandet på Ruslands annektering af Krim og skulle starte en transformering af NATO til det nye globale sikkerhedsmiljø ved sørge for, at alliancen igen kunne håndtere kollektivt forsvar og imødegå overraskende handlinger mod alliancen med kort varsel (NATO 2014, par. 5–6). Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) var en brigadeenhed på meget højt beredskab, der blev føjet til NATO’s hurtige reaktionsstyrker som en del af RAP (NATO 2014, par. 8).

36

den Internationale Stab, hvor man mener, at 360-tilgangen var et retorisk snarere end et

praktisk tiltag, og at Projecting Stability fra starten havde et klart sydligt sigte (Interview #01

2018, 1; Interview #03 2018, 1; Interview #04 2018, 1). Udsagn som ”If you talk about Pro-

jecting Stability to anyone [in NATO HQ], they automatically think of the south” (Interview

#01 2018, 1) og at Projecting Stability blev opfundet som en ”Conscious effort by [NATO]

leadership to counterbalance deterrence and defence” (Interview #04 2018, 1) bekræfter per-

ceptionen. Udsagnene viser både den klare kobling af Projecting Stability til den sydlige retning

og en tydelig skelnen mellem de opgaver, der ligger i forsvar og afskrækkelse og i Projecting

Stability. Embedsmanden bag det sidste udsagn, som er ansat i generalsekretærens Internati-

onale Stab bekræfter videre, hvordan Projecting Stability blev født netop for at imødegå den

utilfredshed, der føltes i syd over det fokus øst havde fået efter Ruslands annektering af Krim

(Interview #04 2018, 1). Projecting Stability kan på denne måde sættes i kontekst af den

identificerede noget-for-noget-strategi. Det indikeres i udtalelserne henover NATO-spektret, at

konceptet blev opfundet med det helt bevidste sigte i 2016 at give syd noget tilbage for den da

to år gamle Readiness Action Plan, der, på trods af koblingen til Framework for the South, i

stort og helt blev set som et initiativ med et klart sigte på forsvar og afskrækkelse rettet i den

østlige strategiske retning.

Opfattelsen af et ’syd-koncept’, der var skarpt adskilt fra afskrækkelse og kollektivt forsvar de-

les dog ikke af en embedsmand fra et af NATO’s middelhavslande, som ser bredere på Projec-

ting Stability som ”A comprehensive tool to employ capabilities already existing in the alliance

for the use in both deterrence and defence and crisis response” (Interview #05 2018, 1).

Delkonklusionen er, at regionaliseringen mellem øst og syd af alle opleves som en reel trussel

mod alliancens sammenhængskraft, den sætter forsvars- og afskrækkelsesprofilen på spil og

er dermed til fare for NATO. Endvidere kan det observeres, at NATO reagerer med en bevidst

noget-for-noget-strategi, hvor initiativer, herunder Projecting Stability, benyttes som betaling

til syd til gengæld for de øgede tiltag og fokus på den østlige flanke. At udsagn fra en sydlig

allieret ikke taler om en noget-for-noget strategi men ser Projecting Stability i et mere holi-

stisk lys kan være tilfældigt. Som en solo-opfattelse på tværs af alliancen, kan det dog også

tolkes som en indikation af, at de sydlige medlemslande har fået mest ud af Projecting Stabi-

lity-konceptets tilblivelse.

6.2. Kamp om strategisk retning (a2)

Det tidligere omtalte studie fra The German Marshall Fund siger ”… the artificial distinction be-

tween the South and the East has only lead to further regional fragmentation within the trans-

atlantic partnership since 2014.” (A. de Hoop Scheffer m.fl. 2017, 1). Argumentet er, at alle

trusler mod NATO påvirker hele alliancen, og de divergerende trusselsopfattelser, der findes,

er falske. Dette taler ind i en intern kamp i NATO mellem øst og syd. En allieret embedsmand

37

kobler modsætningerne til de divergerende trusselsopfattelser, således at ”For nations, threat

perception is a crucial driver for decisions […] Those threat perceptions transform into what,

we are willing to spend money on.” (Interview #02 2018, 3–4). Det indikeres hermed samti-

digt, at kampen blandt andet drejer sig om ressourcer, hvilket bekræftes af en anden allieret,

der forklarer, at ”With limited funds we can do nothing powerful [with Projecting Stability]

without prioritizing, but we can’t agree on the priorities” (Interview #01 2018, 2). Videre be-

kræftes det, hvordan modsætningerne mellem øst og syd har påvirket NATO’s evne til at prio-

ritere, også når det gælder partnerområdet: ”We tried to make a paper stating the priority of

partner countries, but we were never able to agree on it. South and east could not agree on

which partners to prioritize” (Interview #01 2018, 2). Så langt kan det altså konkluderes, at

regionaliseringen, baseret på divergerende trusselsopfattelser, har afsat nogle observerbare

implikationer, der indikerer, at kampen mellem øst og syd blandt andet har gået på allokering

af ressourcer, og har virket hæmmende på evnen til at prioritere og få Projecting Stability ef-

fektivt ud over rampen. Til gengæld, hvilket jeg vil vise herunder, indikerer den videre analyse

også, at dette er en tendens, der havde mest indflydelse i starten af konceptets tilværelse,

men som langsomt er aftaget, mens der til gengæld spores en tendens til hurtige politiske ud-

meldinger (’deliverables’), som har virket kontraproduktivt for Projecting Stabilitys fremdrift.

Om udviklingen i forhandlingerne om Projecting Stability forklarer en embedsmand fra et

større NATO-land, som hverken hører til den østlige eller sydlige region, at ”There is support

from eastern allies to deal with the southern challenges, but it took some time to develop an

understanding, because they were themselves faced with a different threat” (Interview #03

2018, 3). Observationen bakkes op af en centralt placeret embedsmand i den Internationale

Stab, der mener, at NATO er ”… moved beyond regional blocking. We are developing an under-

standing of the cross-regional nature of the challenges. 3-4 years ago there was a clear split

between east and south, but now there is a better understanding – at least at elite level.” (In-

terview #04 2018, 3). Således spores en positiv udvikling i forståelsen af truslerne på tværs af

NATO’s regioner, og kampen om strategisk retning synes gradvist at have fået mindre indfly-

delse på Projecting Stabilitys udvikling. Da NATO-embedsmanden direkte bedes om at uddybe

den sidste bemærkning om ”at least at elite level”, gives der gengæld udtryk for en anden ten-

dens til at fremskynde og puste konceptet kunstigt op.

Embedsmanden forklarer, at der stadig er en tydelig regionalisering at spore i de populære op-

fattelser blandt medlemslandenes befolkninger, som magthaverne er nødt til at tage hensyn til

i deres ageren i forhold til NATO. Han mener, at det langt hen ad vejen er her, man skal søge

en forklaring på den træge udvikling af Projecting Stability, idet der, særligt i syd, hvor NATO’s

rolle synes mindre væsentlig for den brede befolkning end i øst, har været et stort behov for

regionalt fokuseret kommunikation. Dette har resulteret i, at Projecting Stability er blevet

38

fremskyndet og lanceret, før det var et (strategisk set) færdigbagt produkt. (Interview #04

2018, 2–3). Andre medlemslande bekræfter tendensen. En allieret taler om Projecting Stability

som et salgsbrand, der særligt blev presset frem af de sydlige lande: ”There is actually very

few new things in Projecting Stability. Almost everything was something we also did before […]

The brand itself is the new. […] The Italians and the Greeks need to show to their publics that

NATO still serve their interest.” (Interview #02 2018, 2). Standpunkterne indikerer, at det i ly-

set af den stigende fokus på Rusland og den østlige flanke var tiltagende svært for de sydlige

landes regeringer at forklare NATO’s værdi for deres hjemmepublikum, hvorfor Projecting Sta-

bility blev benyttet aktivt til at vise alliancens fortsatte relevans i den sydlige region. Ved at gå

nærmere ind i denne observation vil jeg i det følgende vise, at tilgangen skabte to overord-

nede problematikker for Projecting Stability: At konceptet blev lanceret uden en forudgående,

grundig strategisk analyse, og at det blev pustet kunstigt op til noget, der ikke kunne leveres i

praksis.

En allieret finder, at ”Projecting Stability was basically born as a political deliverable to the

south without clear aim and purpose.” (Interview #01 2018, 3). Henvisningen til ’political de-

liverable’ indikerer, at Projecting Stability blev skubbet frem af behovet for hurtige politiske

udmeldinger i forhold til syd. Et andet medlemsland ser en sammenhæng til det institutionelle

NATO i form af generalsekretær Jens Stoltenberg og hans forgænger: ”The Secretary General,

and the one before him, are politicians. They were both former prime ministers of their coun-

tries. And politicians talk about outputs rather than outcomes.” (Interview #03 2018, 2–3).

Manglen på mål og formål indikerer, at der ikke var foretaget en grundig strategisk analyse at,

hvad Projecting Stability skulle opnå, og i hvilken retning det skulle bevæge sig. Til gengæld

var der tilsyneladende et pres for hurtige politiske udmeldinger, som blev understøttet af

NATO’s øverste embedsværk. Som følgende observationer indikerer, var en effekt af denne til-

gang, at konceptet blev alt for stort og uhåndterbart.

En NATO-embedsmand, der var tæt på processen med at udvikle konceptet op mod War-

szawa-topmødet, observerede, hvordan man stoppede alle mulige og umulige eksisterende

koncepter, aktiviteter og projekter ned i den samme kurv for at få det hele til at se større ud

(Interview #04 2018, 1), så omfanget til sidst gjorde det ”… very difficult to implement and

take forward. The partners didn’t understand it, and NATO didn’t know what to do with it.” (In-

terview #04 2018, 3). Fra en allierets perspektiv hersker der derfor en mængde forskellige op-

fattelser af, hvad Projecting Stability faktisk indeholder (Interview #01 2018, 1). Man er tilsy-

neladende endt med et koncept, som ingen, ikke engang dem, der designede det, kan over-

skue.

Som det var tilfældet med noget-for-noget-strategien, skiller den sydlige allierede sig også her

ud fra resten af interviewpersonerne i NATO HQ. Opfattelsen er ikke, som for de østlige og

39

centrale lande samt NATO-staben, at Projecting Stability blev lanceret for tidligt. Tværtimod

menes det, at det burde have været lanceret allerede i Wales, men at det først var i War-

szawa, at den politiske vilje var moden (Interview #05 2018, 3).

Delkonklusionen er, at der til at starte med var tendenser til, at Projecting Stability som et til-

tag for syd blev bremset af ringe reel opbakning fra de østlige lande. Til gengæld har analysen

også vist, at denne dynamik har været aftagende, og de østlige lande i tiltagende grad har

støttet sydlige tiltag som værende relevante for hele NATO’s sikkerhed. I stedet har undersø-

gelsen givet den nye erkendelse, at behovet for hurtigt kommunikation af NATO’s relevans i

syd, med pres fra de sydlige lande selv og bakket op af det institutionelle NATO, har medført

en kunstig oppustning af Projecting Stability, der ikke var baseret på strategisk analyse. Kon-

ceptet udviklede sig derfor til en gordisk knude, som NATO ikke har været i stand til at løsne.

Der er ikke enighed om, konceptet blev lanceret for tidligt, hvor den positive opfattelse fra den

sydlige allierede skiller sig ud fra de andre. Dette taler igen ind i, at konceptet haft slagside til

syds fordel, hvorfor middelhavslandene har haft grund til at presse det fremad. En embeds-

mand sammenfatter det således: ”The general problem with Projecting Stability is that it is

overpromised and underdelivered.” (Interview #04 2018, 3).

6.3. Projecting Stability (a3) set gennem to indre cases: Southern Hub og Libyen

I de to foregående afsnit har jeg afdækket et sæt at observerbare implikationer, der tilsam-

men indikerer, hvordan årsagssammenhængen mellem regionalisering af NATO og Projecting

Stabilitys begrænsede fremdrift kan forstås. I dette afsnit, vil jeg gennem et blik på henholds-

vis Southern Hub og Libyen undersøge, om disse observationer kan bestyrkes. Af hensyn til

validiteten vælges to indre cases, der er forskellige i natur, idet Southern Hub, kan give indika-

tioner på det organisatoriske plan, mens Libyen kan give indikationer på det funktionelle om-

råde.

Southern Hub

Southern Hub blev vedtaget som en del af Framework for the South som en organisatorisk en-

hed under NATO’s stående kommandostruktur. Ved erklæreringen af Southern Hub’s fulde ka-

pacitet i forbindelse med Bruxelles-topmødet i 2018 blev Hub’ens bidrag til NATO’s opgaveløs-

ning udlagt på denne måde: ”The Hub will contribute to our situational awareness and under-

standing of regional challenges, threats, and opportunities; support the collection, manage-

ment, and sharing of information; coordinate NATO’s activities in the south; and reach out to

partners.” (NATO 2018c, par. 55).

Henover NATO HQ er der finder flere, der finder, at opgaven ikke var klar fra starten, og at

Southern Hub er et billede på de tendenser, jeg ovenfor har identificeret som en noget-for-no-

get-strategi. En stabsembedsmand siger direkte, at ”The Hub was chosen as a ’totem’ of what

40

NATO does for the south. No one knew, what it should actually do” (Interview #04 2018, 3).

En større europæisk alliereret mener, at man, efter pres fra især Italien, i hast valgte et sted

og et navn men glemte at tænke over formål og mål (Interview #01 2018, 4). Ifølge en em-

bedsmand fra et større, toneangivende medlemsland, var det aldrig hensigten at Southern Hub

skulle koordinere eller lave partnersamarbejde. Southern Hub er derimod blevet pustet op ef-

ter pres fra sydlandene, og er vokset helt ud af proportion med den tænkte opgave (Interview

#03 2018, 3–4).

Der tegnes et billede af, at Southern Hub blev født som det konkrete og fysiske symbol på no-

get-for-noget-strategien. Framework for the South, og dermed Southern Hub blev endvidere

koblet op på Readiness Action Plan, der langt overvejende var et forsvars- og afskrækkelsestil-

tag for øst, hvorfor den generelle model med at præsentere initiativer i pakker, der både tilgo-

deser øst og syd, også kan genkendes i dette specifikke eksempel. Det underbygges af, at et

hovedkvarterselement som Southern Hub koster både infrastruktur- og personelressourcer, og

på den måde vil være en effektiv manifestation af engagement. På denne måde bekræfter

NATO’s Southern Hub det billede, der er fundet for Projecting Stability generelt. Hub’en blev

født som en betaling til syd, og det var pres fra de sydlige NATO-lande, der var med til at pu-

ste projektet kunstigt op.

Libyen

Om Libyen har jeg vist i opgavens redegørende afsnit, hvordan NATO siden 2011 gang på

gang har lovet støtte til Libyen, men at man ikke har leveret på trods af Libyens anmodninger.

En meget gennemgående holdning blandt de adspurgte embedsfolk fra både syd, øst, central

og vest er på den ene side, at den opgave, der skal løses i Libyen falder meget naturligt inden-

for netop NATO’s værktøjskasse, men på den anden side peger man på, at Libyen er en særlig

case, der ikke rigtigt kan sammenlignes med andre specifikke cases, ej heller med Projecting

Stability generelt. Man betoner, at der her er særlige nationale interesser på spil for flere

NATO-lande (Interview #01 2018, 3–4; Interview #02 2018, 4; Interview #03 2018, 4; Inter-

view #05 2018, 4). En embedsmand fra et sydligt NATO-land har endog helt afvist at tale om

Libyen i andet end helt generelle vendinger (Interview #05 2018, 4). I dette lys kan Libyen

opfattes som en omvendt case. Spørgsmålet vil ikke være, hvorfor man gjorde noget, men

derimod hvorfor man sagde, at man ville gøre noget, hvis der aldrig har været en konsensus

om reel støtte.

En allieret embedsmand peger på det institutionelle NATO’s iver efter at levere til syd: ”The In-

ternational Staff is on constant lookout for something more to do in the south” (Interview #01

2018, 3–4). En anden peger samstemmende på, at udmeldingerne om Libyen fra starten var

en del af noget-for-noget-pakken for at vise handlekraft i syd, men at Libyen har vist sig at

41

være et vanskeligt eksempel. At man til stadighed holder gryden i kog sender denne embeds-

mand også tilbage til embedsværket i NATO HQ. Man gør det ”… to stay in the game in the

south. It is like a place-holder, so NATO can move quickly if the political will arises.” (Interview

#04 2018, 4).

Libyen-casen bekræfter således tendenserne i noget-for-noget-strategien. Noget peger på, at

det er NATO’s embedsværk og generalsekretærens iver efter at levere til syd, der har spillet en

rolle. Behovet for hurtige politiske udmeldinger synes også at spille ind her. Der hvor dette ek-

sempel derved adskiller sig fra den generelle tendens er altså, at det i dette tilfælde ikke ser

ud til at have været pres fra de sydlige lande, der har talt mulighederne for handling op men

snarere det institutionelle NATO, der har trukket i den retning.

6.4. Syntese af analysens observationer

Analysen har vist, at antagelsen om en noget-for-noget-strategi som reaktion på bekymring

over intern regionalisering af NATO kan identificeres i praksis. Empirien bekræfter, at regiona-

lisering og fragmentering af alliancen, der sætter troværdigheden af Artikel 5 på spil, skaber

dyb bekymring for NATO’s evne til at sikre sine medlemslande. Der er opstået en utilfredshed

særligt hos de sydlige alliancemedlemmer, hvor truslen fra Rusland føles mindre intenst end

de udfordringer, der udgøres af terrororganisationer og massemigration fra Mellemøsten og

Nordafrika. Noget-for-noget-strategien fokuserede derfor i 2016 på at udligne virkningerne af

de divergerende trusselsopfattelser ved at opfinde Projecting Stability, og derved levere noget,

der kunne vise NATO’s handlekraft i syd og tilfredsstille medlemslandene ved Middelhavet.

Indledningsvist sporedes en vis tilbageholdenhed hos de østlige allierede i forhold til at give

Projecting Stability prioritet i syd på bekostning af projekter i øst, og dette har haft en mulig

bremsende effekt på konceptet i opstartsfasen. Analysen viser dog også, at denne dynamik er

aftaget i takt med, at der er blevet en bredere forståelse henover alliancen for, at truslerne

ikke kan deles skarpt op mellem øst og syd. Antagelsen om en kamp om strategisk retning be-

kræftes således i nogen grad, men den har en mindre effekt på Projecting Stabilitys fremdrift

end antaget i undersøgelsens hypotese.

Til gengæld viser analysen en anden og mere fremtrædende effekt af regionaliseringen. I em-

pirien findes indikatorer på, at på trods af en øget forståelse for truslernes tværregionale ka-

rakter hos medlemslandenes magteliter og i NATO HQ, er der stadig en klart regionaliseret

tankegang hos landenes befolkninger, som især de sydlige lande har behov for at kommuni-

kere i forhold til. NATO-landene ved Middelhavet har lagt pres på fællesskabet for at vise

handlekraft i syd og levere hurtige politiske udmeldinger om NATO’s fortsatte relevans for de-

res regionale sikkerhed. Dette har resulteret i, at Projecting Stability er pumpet kunstigt op og

har udviklet sig til et uoverskueligt morads af underprojekter og aktiviteter, som ingen kan

42

finde hoved og hale i. Grafisk kan resultatet af den empiriske analyse fremstilles som i figur 3

herunder.

Figur 3: Resultatet af den empiriske analyse fremstillet grafisk. Fed rød tekst og bokse med fed rød kant viser de nye erkendelser, som analysen har givet i forhold til antagelserne i den opstillede hypotese. Det vises, at kampen om strategisk retning fylder mindre end teoretisk antaget, mens behovet for hurtige politiske udmeldinger har vist sig som et nyt, mellemfaldende kausalled mellem noget-for-noget-strate-gien og Projecting Stability.

Kausalsammenhængen fra regionalisering af NATO (X) til begrænset fremdrift i Projecting Sta-

bility (Y) er eftervist i empirien, men dens reelle forløb kræver en justering i forhold til under-

søgelsens hypotese. Noget-for-noget-strategien (a1) fungerer som i hypotesen. Kampen om

strategisk retning (a2) må nedtones væsentligt. Imellem noget-for-noget-strategien og Projec-

ting Stability kan til gengæld erkendes et nyt kausalled (a2X), som tegnes af behovet for hur-

tige politiske udmeldinger, der udmøntes i en kunstig oppustning af konceptet. I sidste instans

fører det til et Projecting Stability-koncept (a3), der snarere er præget af at være oversolgt og

underleveret end at være bremset af de østlige medlemslande.

43

7. KONKLUSION

Begrænset fremdrift i NATO’s Projecting Stability-koncept kan spores tilbage til regionaliserin-

gen af NATO i henholdsvis øst og syd. Ruslands annektering af Krim i 2014 og udfordringerne

fra Mellemøsten og Nordafrika, der i 2015 blev særligt synlige med den eskalerende migrant-

strøm mod Europa, medførte en øget divergens i trusselsopfattelserne på tværs af NATO’s re-

gioner. Da man i NATO var dybt bekymrede over regionaliseringens trussel mod sammen-

hængskraften, troen på Artikel 5 og dermed alliancens troværdighed, antog man en noget-for-

noget-strategi, der skulle imødegå følgerne af den stigende interne interessekonflikt. Det for-

nyede fokus på kollektivt forsvar i øst skulle gøres mere spiseligt for de allierede i syd, og Pro-

jecting Stability blev lanceret før, det var analyseret i bund og skåret til. Alt for mange projek-

ter og aktiviteter, der kunne henføres til syd, blev tilført konceptet for at puste det op. De syd-

lige lande, der havde behov for positiv kommunikation om NATO’s relevans i deres region, var

med deres krav, støttet af NATO’s embedsværk, med til at oversælge projektet. Indledningsvis

kunne den træge fremgang delvist tilskrives modstand fra de østlige lande i forhold til at give

Projecting Stability reel prioritet, men denne tendens aftog dog hurtigt, og kan kun i begræn-

set grad siges at have været begrænsende for fremdriften. Problemet var snarere, at koncep-

tet var blevet oversolgt men samtidigt så oppustet og uhåndterbart, at det ikke har kunnet le-

vere på højde med forventningerne.

På trods af undersøgelsens teoriforbrugende karakter vil jeg med ovenstående empiriske er-

kendelser præsente tillade mig at trække en enkelt konklusion tilbage til teorien. Mit udgangs-

punkt for undersøgelsen var neorealistisk, og jeg havde forventet at finde forklaringen på den

afhængige variabel alene i kampen mellem nationale interesser internt i NATO. Analysen peger

dog på en mere kompleks sammenhæng, hvor blandt andet det institutionelle NATO’s virke har

spillet en rolle. Min undersøgelse siger derved noget om, at neorealismen isoleret set er for

snæver til at gennemskue dynamikkerne i NATO, hvor fx Walts mere socialkonstruktivistiske

argumenter om institutionaliseringens indflydelse på alliancers sammenhængskraft og handlin-

ger (Walt 1997, 166–68) synes at have nogen forklaringskraft.

NATO har kun i begrænset omfang tilført Projecting Stability fremdrift som et effektivt værktøj til aktiv forebyggelse af kriser i alliancens nærområde, fordi

konceptet blev født af en noget-for-noget-strategi, snarere end det var genereret af grundig strategisk analyse. Konceptet blev et oppustet og uhåndterbart svar på et behov for hurtige politiske udmeldinger, der skulle vise alliancens handlekraft i

syd til gengæld for den fornyede fokus på kollektivt forsvar mod øst.

44

8. PERSPEKTIVERING

Som diskuteret i opgavens metodeafsnit, har den teori-testende process-tracing, som her er

anvendt, en begrænsning i forhold til at identificere alternative forklaringer på casens ud-

komme end den netop undersøgte. I lyset af min analytiske erkendelse af, at den interne

kamp mellem de strategiske retninger spiller en stadig mindre rolle for Projecting Stabilitys

manglende fremdrift, vil det derfor være interessant at undersøge konceptet ud fra nye sam-

menhænge, der tager et andet udgangspunkt end regionalisering af NATO.

Min indre case vedrørende NATO’s manglende indsats i Libyen foreslår, at nationale egeninte-

resser i de ustabile lande, hvor Projecting Stability ellers ville være relevant at udfolde, kan

spille en væsentlig rolle i forhold til viljen til at implementere konceptet og handle i ramme af

NATO. Stephen Walt beskriver, hvordan stærkt institutionaliserede alliancer som NATO, med

deres indre dynamikker og aftaler, binder alliancemedlemmerne til at handle inden for en gi-

ven ramme, hvorimod løsere koalitioner sætter landene mere fri til at handle på egen hånd

(Walt 1997, 157). I visse sammenhænge kan staterne se alliancen som en kærkommen

skygge, der letter den enkelte stat for ansvarets åg, men i andre sammenhænge kan instituti-

onen ses som hæmmende for deres muligheder for at forfølge egeninteresser. Dette kunne

tænkes at være særligt aktuelt, hvor den enkelte stat har bilaterale, og måske historiske eller

stærke økonomiske, engagementer.

Tendensen til at gøre sig fri af den formelle alliances bindinger ses fx i Irak og Syrien, hvor

USA har foretrukket en løsere koalition af villige nationer i deres kamp mod ISIL. På samme

måde kunne Libyen udgøre et område, hvor NATO-lande med nationale interesser ikke ønsker

NATO’s regler og bånd til at binde deres handlemuligheder, hvilket igen kunne påvirke deres

appetit på at udbrede Projecting Stability til dette land.

En ny forskningsdagsorden, som denne opgaves undersøgelse åbner for, kunne således være

at se på, hvordan de enkelte medlemslandes nationale interesser i de ustabile områder i

NATO’s periferi har indflydelse på Projecting Stabilitys fremdrift og udbredelse.

45

LITTERATURLISTE

Antoft, Rasmus og Heidi Houlberg Salomonsen. 2007. “Det kvalitative case-studium - introduk-

tion til en forskningsstrategi”. I Håndværk og Horisonter - Tradition og nytænkning i kvalita-

tiv metode, 1. udg., 29–57. Syddansk Universitetsforlag.

Baranowski, Michal og Bruno Lété. 2016. “NATO in a World of Disorder: Making the Alliance

Ready for Warsaw”. The German Marshall Fund of the United States.

http://www.gmfus.org/publications/nato-world-disorder-making-alliance-ready-warsaw. Set

6. januar 2019.

BBC. 2015. “Migrant crisis: One million enter Europe in 2015”. BBC.com. 22. december 2015.

https://www.bbc.com/news/world-europe-35158769. Set 6. januar 2019.

Beach, Derek og Rasmus Brun Pedersen. 2013. Process-tracing methods: foundations and

guidelines. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Bianchi, Margherita, Guillaume Lasconjarias og Alessandro Marrone. 2017. “Projecting Stability

in NATO’s Southern Neighbourhood”. NATO Defence College Conference Report. Rom: NATO

Defence College, Research Division. http://www.iai.it/en/pubblicazioni/projecting-stability-

natos-southern-neighbourhood. Set 28. november 2018.

Bøgh Andersen, Lotte, Kasper Møller Hansen og Robert Klemmensen. 2010. Metoder i stats-

kundskab. Kbh.: Hans Reitzels Forlag.

Central Intelligence Agency. u.å. “The World Factbook”. The World Factbook. Set 9. januar

2019. https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/. Set 9. januar 2019.

Conner, Jeffrey C. og Carol Rollie Flynn. 2018. “What To Do About Lone Wolf Terrorism?

Examining Current Trends and Prevention Strategies”. Foreign Policy Research Institute. 26.

november 2018. https://www.fpri.org/article/2018/11/what-to-do-about-lone-wolf-terro-

rism-examining-current-trends-and-prevention-strategies/. Set 9. januar 2018.

Díaz-Plaja, Ruben. 2018. “Projecting Stability: an agenda for action”. NATO Review magazine.

13. marts 2018. https://www.nato.int/docu/review/2018/Also-in-2018/projecting-stability-

an-agenda-for-action-nato-partners/EN/index.htm. Set 27. september 2018.

Emmot, Robin og Phil Stewart. 2017. “Libya Sends New Request for Military Training to NATO”.

Reuters.Com. 16. februar 2017. https://www.reuters.com/article/us-libya-security-nato/li-

bya-sends-new-request-for-military-training-to-nato-idUSKBN15V23B. Set 1. november

2018.

eurostat. 2018. “Migration and Migrant Population Statistics”. Statistics Explained. marts 2018.

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_and_mi-

grant_population_statistics#Migration_flows:_2_million_non-EU_immigrants. Set 9. decem-

ber 2018.

Global Firepower. 2018. “Russia Military Strength”. Global Firepower. 2018. https://www.glo-

balfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=russia. Set 9. januar

46

2019.

Graham-Harrison, Emma og Daniel Boffey. 2017. “Lithuania fears Russian propaganda is

prelude to eventual invasion”. The Guardian, 3. april 2017. https://www.theguar-

dian.com/world/2017/apr/03/lithuania-fears-russian-propaganda-is-prelude-to-eventual-

invasion. Set 3. april 2017.

Hoop Scheffer, Alexandra de, Martin Michelot og Martin Quencez. 2017. “Southern Challenges

and the Regionalization of the Transatlantic Security Partnership”. Policy Paper 1. Transat-

lancit Security and the Future of NATO. The German Marshall Fund of the United States.

http://www.gmfus.org/listings/research/type/publication. Set 17. oktober 2018.

Hoop Scheffer, Jaap de. 2009. “Speech by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer on

Security Prospects in the High North”. NATO.Int. 29. januar 2009.

https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_50077.htm. Set 15. december 2018.

Human Rights Watch. 2018. “Libya - Country Summary”. Årsrapport. Humans Rights Watch

(HWR). https://www.hrw.org/world-report/2018/country-chapters/libya. Set 1. november

2018.

Interview #01. 2018. Interview #01 med embedsmand fra NATO-medlemsland (se bilag 1,

underbilag 4).

Interview #02. 2018. Interview #02 med embedsmand fra NATO-medlemsland (se bilag 1,

underbilag 5).

Interview #03. 2018. Interview #03 med embedsmand fra NATO-medlemsland (se bilag 1,

underbilag 6).

Interview #04. 2018. Interview #04 med embedsmand fra den Internationale Stab, NATO HQ

(se bilag 1, underbilag 7).

Interview #05. 2018. Interview #05 med embedsmand fra NATO-medlemsland (se bilag 1,

underbilag 8).

Jakobsen, Peter Viggo og Jens Ringsmose. 2018. “Victim of Its Own Success: How NATO’s Dif-

ficulties Are Caused by the Absence of a Unifying Existential Threat”. Journal of Transatlan-

tic Studies 16 (1): 38–58. https://doi.org/10.1080/14794012.2018.1423603.

Jensen, Teis. 2015. “Refugee crisis: Danish police close road and rail links with Germany”.

Reuters.com. 9. september 2015. https://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-

denmark/denmark-blocks-motorway-rail-links-with-germany-to-stop-refugee-flow-

idUSKCN0R91RT20150909. Set 6. januar 2019.

JFC Brunssum Public Affairs Office. 2017. “Enhanced Forward Presence: Boosting NATO’s Foot-

print in the East”. Northern Star - Magazine for HQ JFC Brussum, september 2017.

https://jfcbs.nato.int/page7213518/northern-star-2017. Set 1. december 2018.

Kirchner, Magdalena, Tacan Ildem, Alper Coskun, Marc Di Paolo, Metin Gürcan, Faruk Ömer

Cantenar, Erica Gaston, Rayk Hähnlein, Markus Kaim og Seufert Günter. 2018. “Hub or

47

Spoke? NATO’s Role in Allied Projecting Stability Efforts on the Southern Flank”. Istanbul,

Turkey: Istanbul Policy Center. http://ipc.sabanciuniv.edu/wp-content/uplo-

ads/2018/07/NATO-Report-Kirchner.pdf. Set 23. november 2018.

Koehler, Kevin. 2018. “Projecting Stability in Practice? NATO’s New Training Mission in Iraq”.

NDC Policy Brief 2. NDC Policy Brief. Rome, Italy: NATO Defence College, Research Division.

http://www.ndc.nato.int/research/research.php?icode=0. Set 1. december 2018.

Kristensen, Kristian Søby og Laura Hollænder Schousboe. 2017. “Blandt venner og bekendte -

Udfordringer i udviklingen af NATO’s partnerskabspolitik”. Center for Militære Studier, Kø-

benhavns Universitet. https://cms.polsci.ku.dk/publikationer/blandt-venner-og-bekendte---

udfordringer-i-udviklingen-af-natos-partnerskabspolitik/. Set 15. august 2018.

Lister, Tim, Ray Sanchez, Mark Bixler, Sean O’Key, Michael Hogenmiller og Mohammed

Tawfeeq. 2018. “ISIS Goes Global: 143 Attacks in 29 Countries Have Killed 2,043”.

CNN.COM. 12. februar 2018. ISIS goes global: 143 attacks in 29 countries have killed

2,043. Set 9. december 2018.

Miller, Greg. 2016. “U.S. Officials: Russian Airstrikes Have Changed ‘Calculus Completely’ in

Syria”. The Washington Post. 9. februar 2016. https://www.washingtonpost.com/world/na-

tional-security/spy-chief-warns-that-us-could-face-attacks-inspired-by-terrorism-in-pa-

ris/2016/02/09/29f172c8-cf2f-11e5-b2bc-988409ee911b_story.html?noredi-

rect=on&utm_term=.c7c4d7631c6b. Set 9. januar 2019.

NATO. 2011. “Operation UNIFIED PROTECTOR Final Mission Stats (Fact Sheet)”. NATO.

https://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_11/20111108_111107-facts-

heet_up_factsfigures_en.pdf. Set 31. oktober 2018.

NATO. 2012. “Chicago Summit Declaration”. NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/offi-

cial_texts_87593.htm?mode=pressrelease. Set 24. november 2018.

NATO. 2014. “Wales Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government parti-

cipating in the meeting of the North Atlantic Council in Wales”. NATO.

https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm?mode=pressrelease. Set

26. september 2018.

NATO. 2015. “NATO and Libya (Archived)”. NATO.int. 9. november 2015.

https://www.nato.int/cps/ic/natohq/topics_71652.htm. Set 31. oktober 2018.

NATO. 2016a. “Consensus Decision-Making at NATO”. NATO.Int. 14. marts 2016.

https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_49178.htm?selectedLocale=en. Set 4. decem-

ber 2018.

NATO. 2016b. “Press conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg following the

meeting of the North Atlantic Council at the level of Heads of State and Government on Pro-

jecting Stability”. NATO.int. 9. juli 2016. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opini-

ons_133797.htm?selectedLocale=en. Set 15. august 2018.

48

NATO. 2016c. “Warsaw Summit Communiqué Issued by the Heads of State and Government

participating in the meeting of the North Atlantic Council in Warsaw 8-9 July 2016”. NATO.

https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm. Set 26. september 2018.

NATO. 2017a. “Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the

Meeting of the North Atlantic Council at the Level of Defence Ministers”. NATO.Int. 16. fe-

bruar 2017. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_141340.htm?selectedLocale=en.

Set 25. november 2018.

NATO. 2017b. “Joint press point with NATO Secretary General Jens Stoltenberg and the Prime

Minister of Libya, Fayez al-Sarraj”. NATO.int. 22. juni 2017.

https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_145217.htm. Set 1. november 2018.

NATO. 2018a. “The NATO Command Structure - Factsheet”. NATO.Int. februar 2018.

https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_02/1802-Factsheet-NATO-

Command-Structure_en.pdf. Set 1. december 2018.

NATO. 2018b. “NATO’s Enhanced Forward Presence - Factsheet”. NATO.Int. juni 2018.

https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2018_06/20180606_1806-facts-

heet_efp_en.pdf. Set 1. december 2018.

NATO. 2018c. “Brussels Summit Declaration”. NATO. https://www.nato.int/cps/en/natohq/offi-

cial_texts_156624.htm?selectedLocale=en. Set 26. september 2018.

NATO. 2018d. “Defence and Related Security Capacity Building Initiative”. NATO.int. 12. juli

2018. https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_132756.htm. Set 27. september 2018.

NATO. 2018e. “Statement on the Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty”. NATO.int.

4. december 2018. Set 9. januar 2019.

NATO, IMS, CS Division. 2018. “Projecting Stability Compendium - Information Package for the

Partnership Community”. NATO.

Noetzel, Timo og Benjamin Schreer. 2009. “Does a Multi-Tier NATO Matter? The Atlantic Alli-

ance and the Process of Strategic Change”. International Affairs (Royal Institute of Interna-

tional Affairs 1944-) 85, 2009 (2): 211–26. https://www.jstor.org/stable/27694971. Set 9.

august 2018.

Pavel, Petr. 2015. “The Road to Warsaw and Beyond - Speech by General Petr Tavel, Chairman

of the NATO Military Committee to the NATO Parliamentary Assembly Defence and Security

Committee”. NATO.Int. 11. oktober 2015. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opini-

ons_123879.htm?selectedLocale=en. Set 22. november 2018.

Rienecker, Lotte og Peter Stray Jørgensen. 2017. Den gode opgave. 5. udg. Samfundslittera-

tur.

Sanchez, Raf. 2017. “Bashar al-Assad thanks Putin for ‘saving our country’ as Russian leader

prepares for talks on ending Syrian war”. The Telegraph. 21. september 2017.

https://www.telegraph.co.uk/news/2017/11/21/bashar-al-assad-says-ready-syria-peace-

49

talks-rare-meeting-vladimir/. Set 6. januar 2019.

Spindler, William. 2015. “2015: The Year of Europe’s Refugee Crisis”. UNHCR Tracks. 8. de-

cember 2015. http://tracks.unhcr.org/2015/12/2015-the-year-of-europes-refugee-crisis/.

Set 6. januar 2019.

Stoltenberg, Jens. 2016. “‘Projecting Stability: Charting NATO’s Future’, speech by NATO Se-

cretary General Jens Stoltenberg to the Atlantic Council, Washington, D.C.” NATO.int. 6.

april 2016. https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_129758.htm?selectedLocale=en.

Set 15. august 2018.

The Economist. 2015. “Why Russia is an ally of Assad”. The Economist. 30. september 2015.

https://www.economist.com/the-economist-explains/2015/09/30/why-russia-is-an-ally-of-

assad. Set 6. januar 2019.

Toucas, Boris. 2017. “Russia’s Design in The Black Sea: Extending the Buffer Zone”. Center for

Strategic and International Studies (CSIS). 28. juni 2017. https://www.csis.org/analy-

sis/russias-design-black-sea-extending-buffer-zone. Set 10. januar 2019.

Walt, Stephen M. 1987. The origins of alliances. Cornell studies in security affairs. Ithaca: Cor-

nell University Press.

Walt, Stephen M. 1997. “Why Alliances Endure or Collapse”. Survival 39 (1): 156–79.

https://doi.org/10.1080/00396339708442901.

Waltz, Kenneth N. 1979. Theory of International Politics. New York: McGraw-Hill.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1

1

Kvalitative interviews

1. FORMÅL

De kvalitative interviews danner hovedkildematerialet sammen med den skriftlige empiri ved

at belyse de perceptioner og sider af NATO’s beslutningsprocesser, beslutninger og handlinger,

der ikke fremgår af den officielle, skriftligt dokumenterede kommunikation fra alliancen.

2. MÅL

De kvalitative interviews skal afdække, hvorvidt de observerbare implikationer, der er udledt i

opgavens teoretiske operationalisering som en del af hypotesen, faktisk kan observeres i hold-

ninger, opfattelser og forståelser blandt centrale aktører i NATO’s beslutningsprocesser. Inter-

viewene skal således understøtte testen af den hypotetiske årsagssammenhæng mellem (X)

og (Y).

3. UDVÆLGELSE

Interviewene gennemføres som kvalitative forskningsinterviews med udvalgte interviewperso-

ner. Udvælgelsen er sket med henblik på at sikre så stor spredning inden for NATO HQ som

muligt med særligt blik for de regionale dynamikker, der præger opgavens hypotese. Således

er der lagt vægt på at inddrage større, ledende NATO-lande, lande fra den sydlige region,

lande fra den østlige region samt det institutionelle NATO tegnet af den Internationale Stab i

NATO HQ.

4. UDFORMNING

Idet undersøgelsen jævnfør den valgte model (process-tracing) bygger på en case-specifik hy-

potese, arbejdes der med semi-strukturerede interviews med henblik på at sikre, at inter-

viewene holdes inden for hypotesens emneområder, dvs. i rammen af de identificerede kausal-

led og disses observerbare implikationer. Den specifikke opbygning af interviewene fremgår af

underbilag 2.

5. DOKUMENTATION OG ANONYMISERING

NATO’s interne beslutningsprocesser er fortrolige, og der kan derfor være en vis risiko for at,

at interviewpersoner vil have en tendens til at svare mere i retning af konsensus end deres

egentlige personlige eller nationale opfattelse tilskriver. Med henblik på at give mest muligt

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1

2

rum for fortrolighed er det derfor valgt ikke at optage interviews men dokumentere ved skrift-

ligt referat. Af samme årsag holdes interviewpersonerne samt deres specifikke nationalitet

anonyme i den fremsendte opgave. Der henvises således i opgaveteksten til enten NATO-em-

bedsmand eller embedsmand fra NATO-medlemsland. Hvor det findes relevant, henvises der til

tilhørsforhold til enten den østlige eller sydlige region. Dokumentation for interviewpersoner-

nes identitet og nationalitet findes i underbilag 3, der er fortroliggjort og ikke vedlægges opga-

ven men opbevares ved forfatter.

Interviews er gennemført på engelsk. Referater er skrevet på engelsk af hensyn til interview-

personernes evt. ønske om at få fremsendt det skriftlige referat.

6. KODNING AF INTERVIEWS

I det enkelte referat et interviewet kodet jævnfør opgavens hypotese, idet kodningen henviser

til relevans i forhold til henholdsvis variablene (X) og (Y) samt kausalleddene a1-a3. Kausal-

ledshenvisninger med et tilføjet ’X’ i nummerering henviser til observationer, der ligger uden

for den opstillede hypotese og dermed bidrager med ny erkendelse.

------------------------------ Underbilag

1. Mail til interviewpersoner 2. Interviewguide 3. Lister over interviewpersoner (fortrolig, vedlægges ikke) 4. Referat af interview #01 (ikke-øst/syd NATO-medlemsland) 5. Referat af interview #02 (østligt NATO-medlemsland) 6. Referat af interview #03 (ikke-øst/syd NATO-medlemsland) 7. Referat af interview #04 (den Internationale Stab) 8. Referat af interview #05 (sydligt NATO-medlemsland)

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 1

Mail til interviewpersoner

Nedenstående tekst er en kopi af email til mulige interviewpersoner i NATO HQ, afsendt 06

NOV 2018.

Good afternoon

I am writing to you in the hope that you will be willing to spare me up to an hour of your time to do an interview that will help me perfect my Master thesis, which evolves around the topic of Projecting Stability, which is of course the reason why I reach out to you.

In parallel to my position in the Danish military representation to NATO I am attending a Master study at the Danish Defence College in Copenhagen. The thesis is the conclusion of my studies and it is within the realm of security policy and strategy. More specifically it will focus on the development of NATO’s Projecting Stability initiative.

The empirical analysis part of the thesis will include unclassified material released by NATO with the two latest summit declarations as the focal point. However, not everything can be read in official documents and press releases. Hence, to get a deeper understanding of the nuances in the development of Projecting Stability, especially the why and how parts, I find it essential to include views of those who have been party to the development of the initiative. Therefore, I hope to include a broad range of decision makers from NATO HQ, including both international staff and member nations across the alliance.

I plan my interviews to be rather open with the aim of broadening the general understanding of how and why the initiative has developed as is has and where it might be going from here. Guiding questions could be in the area of where did Projecting Stability depart from?; what is the aim of Projecting Stability? – where is it going from here?; how does Projecting Stability add value to the overall goals of NATO?

As for the technicalities of the interviews I am looking for 45 minutes to maximum one hour. It is not my intent to record the whole interview but rather take notes for a summary, that, if so wished, can be send to you afterwards. If preferred, references in the thesis can be kept anonymous referring only to “NATO official” or “NATO member country official”.

If possible I would prefer to schedule the interview mid to end of next week, Wednesday 14 – Friday 16 November. If this is not feasible for you, I will be flexible on timings.

I sincerely hope that you can spare this time for me, and I am looking forward to hear back from you.

Best regards Steen Jørgensen Master student at the Danish Defence College Mobile +32 (0) 492 15 43 48 Email: STEEJO@UM.DK

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

1

Interviewguide

1. BRIEFING

My name is Steen Jorgensen. I asked you to participate in this interview as part of my Master

thesis, which I am currently doing at the Danish Defence College.

The purpose of the thesis is to explore NATO’s Projecting Stability initiative, which, I think, can

seem a rather illusive phenomenon for outsiders.

The aim is to try to uncover more on how perceptions and internal dynamics in NATO influence

the development of this concept or phenomenon.

Therefore, I am not so much interested in what I can already read in official communiqués and

press releases, but instead I hope you will help me learn more about how and why things got

to look as they do.

In that respect, and as a general academic rule, I will underline the sole academic purpose of

this interview, neither political, nor journalistic. I shall of course guarantee you anonymity in

any published or shared texts. Quotes and references will be to NATO official or NATO ally

official. Further, I do not intend to record this interview. Instead I will take notes of our

conversation to be used for a written summary.

I have prepared questions that serve to keep our conversation within the boundaries of my

thesis, but please feel free to elaborate further or enlighten me on other areas of relevance, as

you find it appropriate.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

2

2. INTERVIEWGUIDE, TEORETISK OG OPERATIONEL

Formalia In what connection do you or have you been working with Projecting Stability?

- Do you have first-hand knowledge as a participant of the negotiations on the topic here in NATO HQ?

Forskningsspørgsmål Interviewspørgsmål

Indledning:

Firstly, I would like to know your general perceptions of the Projecting Stability initiative.

Hvordan opfattes PS? Can you describe, what comes into your mind when Projecting Stability is mentioned?

- evt.: What initiatives, concepts, activities etc. do you find is included under the PS umbrella?

Noget-for-noget-strategi

I’d like to talk about internal dynamics in NATO, among this also different threat perceptions, that are part of forming initiatives and decisions @29.

Søger NATO at imødegå regionalisering mellem øst og syd ved at tildele ressourcer og politisk opmærksomhed til syd som betaling for den øgede fokus på øst?

NATO has a lot of talk about cohesion; standing united. It seems to has been emphasized lately in NATO communication. What are your immediate thoughts about that?

‘Regionalization’, especially between east and south, is a term often used in literature about NATO. How do you see this as a problem?

- how would different threat perceptions play into this?

How do you find that NATO tries to mitigate possible cracks in the alliance – especially between East and South?

Looking at timings for different initiatives, one could get the thought that there are some trade-offs between the eastern and southern strategic directions.

Would you say, that some initiatives, projects or activities serve mostly as internal glue?

- could you exemplify how this is comes into praxis?

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

3

Kamp om strategisk retning

When talking about cohesion, it could be interesting to touch upon priority of resources and political attention.

Baserer NATO-landene deres opbakning (eller mangel på samme) til initiativer, aktiviteter m.v. på deres eget regionale tilhørsforhold, således at der kan spores modvilje mod at give for meget til konkurrerende strategiske retninger?

It is clear that NATO does not have inexhaustible resources. How would you say that discussions on prioritization in NATO is influenced by the different threat perceptions?

Based on the threats stemming from mainly two strategic directions, how do you think NATO countries’ own geographical location influence their views on specific initiatives?

Support could be understood as both support to decisions and support to implementation – e.g. the allocation of peronnel.

Do you find in general that regional dynamics influence who supports what?

- in what way?

- would you say that those dynamics are based on threat perceptions?

To be more specific: Could it be said that countries very close to Russia are more reluctant to give priority to southern Projecting Stability initiatives?

- I’m not talking about supporting in principle, but priority of resources and political attention.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

4

Projecting Stability imellem noget-for-noget-strategi og prioriteringskampen

From the more general about cohesion and regionalization, I would like to narrow in on Projecting Stability itself.

Er Projecting Stability klemt inde imellem at leve af noget-for-noget-strategien, mens ambitionsniveauet begrænses af konkurrencen med øst om opmærksomhed og ressourcer.

Besides the punch line of “Stable neighbours lead to a more secure NATO”, I haven’t seen an explicit definition or overall strategy for the Projecting Stability initiative. Why would you think that is?

In what ways would you say that Projecting Stability itself is shaped by the dynamics we have been talking about?

It seems that Projecting Stability has been focused more on the South –

- would that have happened as part of the trade-offs with east?

- could it also mean that the initiative is a lesser priority for some eastern countries?

Cases

Clearly, something is happening under the Projecting Stability umbrella, but it also seems to me that it is a contested area within the alliance. I would like to try to get a better understanding of this by using a case or two.

Kan hypotesens samlede sammenhæng sandsynliggøres ved nogle praktiske cases?

NATO has recently built a Southern Hub. It has some general principles, or functions, to frame its work, but still there seems to be some confusion of its role.

How would you describe the process of agreeing on and implementing the Hub for the South?

- was the Hub in your opinion built with a clear and well defined strategic or operational aim?

- do you find that some parts of NATO preferred the Hub to have a more ambitious purpose and mandate?

- would you say that some allies held back support to the Hub?

- did this limit the level of ambition for the Hub?

- if some were reluctant to support the Hub, both in decision and implementation phases, why do think that would be?

- could preferred priority of other threats than those from the South have played a role?

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

5

In media and academia Libya is portrayed as being on the brink of chaos. The country is very close to NATO’s homeland and has proven to poses great sources of instability. Nevertheless, it seems hard for NATO to get something real going there to support either short or long term stability of the country.

What are your thoughts about this case?

- would some parts of NATO like to see more happening in Libya form NATO side?

- what prevents bigger ambitions for NATO engagement in Libya from happening?

- do you find, that some allies don’t think of the situation in Libya should be as high a priority for NATO as the threat from a more assertive Russia?

In 2015 CMC announced a robust, renewed comprehensive strategy to project stability. Today some allies still talk about a ‘total mess’ and ‘no comprehension of the scope’.

What are the reasons for this lack of structure and strategy?

Some allies tell me, that the DCB for Tunisia has been announced way before it is mature, the reason being the need to keep giving something to the South.

What is your view on that case?

Generel opfattelse af begrænsninger for PS

NATO as the worlds’ strongest military alliance should, if anyone, be capable of operating in non-permissive environments to help create the basic security needed for a more comprehensive stability projection.

In your eyes, what dynamics would prevent NATO from doing more, to have greater ambitions, for Projecting Stability?

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 2

6

3. DEBRIEFING

Well, I think we have been through the areas I wished to have covered by this interview.

Would there be anything else that comes to your mind that you wish to add to what we

already talked about?

Then, I thank you very much for your willingness to participate. I am sure this information will

help me a great deal in my deeper understanding of the dynamics of the Projecting Stability

initiative.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 3

1

Liste over interviewpersoner

FORTROLIGT. Af hensyn til interviewpersonernes anonymitet vedlægges dette

underbilag ikke opgaven men opbevares af forfatteren.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 4

1

Summary of interview #01

Place for interview: NATO HQ, Brussels, Belgium

Time for interview: 16 November 2018, 11.00-12.00.

Interview person’s relation to NATO: NATO ally official in national delegation, NATO HQ. Large non-south/east nation. First hand witness to decision processes concerning Projecting Stability.

1. GENERAL PERCEPTION OF PROJECTING STABILITY (PS)

Kodning

The first thing that comes into the mind of the interview person (IP), when mentioning

PS, is that

“The scope of Projecting Stability is elusive. There is a wide variety of perceptions

between both allies and within the International Staff in NATO HQ about what it

actually encompasses.”

a2X

This partially stems from the fact that there is no official definition of PS.

The IP explained that the military side of NATO HQ was tasked to provide some insights

on PS, which they did in a concept paper. The Military Committee came up with a

paper, which included a sharp definition of PS, but the paper was somewhat lost

between the military and the political sides of the NATO HQ. In the IP’s view, this is

mainly because the political side is not very keen on restricting PS, as this could lead to

disagreement between eastern and southern countries:

“Some southern allies are keen on restricting PS to tools for the south, which other

allies, from the east, will not accept”.

a2

On the general perception of PS, the IP stated, that even if some still talk about PS

being a 360-initiative to encompass all strategic directions, it is clear that PS relates

mainly to the south:

“If you talk about PS to anyone [in NATO HQ], they automatically think of the south”. a1

The IP’s own perception is that PS includes mainly initiatives and activities related to

partnerships, Defence and Related Capacity Building (DCB) being one of the more

important elements. The IP sees PS as clearly divided from Deterrence & Defence.

a1

2. ON COHESION, REGIONALIZATION, AND TRADE-OFFS

The IP agrees that the talk about cohesion has been increased in NATO lately. The IP

finds that this is mainly due to the question of fair burden sharing raised by US

a1

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 4

2

president Trump, but it also relates to the regionalization between east and south.

On the threat perceptions, the IP finds that counter terror is something that is on

everyone’s minds, and that all member countries feel relevant to NATO.

The need for cohesion and thereby the need to counter the regionalization does

produce trade-offs between east and south in NATO. When asked whether some

specific initiatives were initiated as internal glue rather than as the outcome of a

strategic requirement, the IP referred to the DCB for Tunisia:

“DCB packages are very complicated to implement. You have to do certain things to

reach specified goals. It is not just a matter of giving some money to be used for what

is found convenient. However, no one knew what to do with this [DCB package for

Tunisia]. It was presented before it was ready, because of the pressure to give

something to the south”.

a2X

The IP finds that the same dynamics can be applied to the PS itself:

“Projecting Stability was initiated to give something to the south – at least in the mind

of the Secretary General, but that was also the idea of some allies, among those the

UK and US but also Spain, Portugal and Italy”.

a1 /

a2x

3. ON PRIORITIZATION, STRATEGIC DIRECTION AND LACK OF MOMENTUM

In the eyes of the IP, prioritization within the partnership sphere of NATO is very hard

to accomplish:

“We tried to make a paper stating the priority of partner countries, but we were never

able to agree on it. South and east could not agree on which partners to prioritize”.

a2

The IP explained that the countries in east and south each wanted priority to partner

countries in their own strategic direction.

a2

According to the IP, the prioritization problem partly stems from the fact that there are

factually very little funds available in NATO to partnership cooperation. This leads to a

struggle between the two strategic directions:

“With limited funds we can do nothing powerful [with PS] without prioritizing, but we

can’t agree on the priorities”.

a2

Thus, the IP finds that the disagreement on priority leads to lower ambition levels.

Nevertheless, the IP also underlines that the biggest problem is that the International

Staff actually do not know what to do with the projects under PS. This, again, partly

stems from the fact that

a2 à a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 4

3

”Projecting Stabilty was basically born as political deliverable to the south without clear

aim and purpose.”

a2X

4. ON THE HUB FOR THE SOUTH

a3

The IP stated, that the IP was not personally involved in the negotiations in NATO

leading to the construction of the Hub for the South (the Hub), but the IP could

comment on the Hub from a general view.

NATO created the Hub partly because of a rather intensive pressure from especially

Italy. The Hub exemplifies previously mentioned dynamics related to PS as a whole,

concerning deliverables with the aim of giving something to the south:

a1

“The process on agreeing on the Southern Hub was also part of a trade-off [between

east and south]. They picked a place and a name without having a real purpose and

aim”.

a1

According to the IP this was why the Hub was decided and announced even before a

clear aim and purpose was ready. The IP acknowledges that the Hub does have four

agreed and stated core functions to define its task. However, the IP also finds that

there is still confusion within NATO of the actual role of the Hub. The IP finds that the

Hub still only do unclassified information gathering and sharing, which could equally

well be done in the NATO HQ in Brussels. The IP assesses that the Hub could be utilized

for something more operational:

a2X

“Everyone in NATO thinks that counter terror is a priority, and southern countries, like

Italy, would like the Hub to be the main coordinator for counter terror in the south. But

giving hard tasks to the Hub would also mean more resources, which other allies, in the

east, are not willing to spend”.

a2

5. ON LIBYA

a3

According to the IP, the alliance have not found agreement on NATO’s role in Libya so

far, mainly due to the instability in the country. All allies are cautious here, and no one

really pushes for further action. According to the IP, it is mainly the International Staff

that pushes for more on this front. Again, this could connect to the 360-approach and

emphasis on alliance-wide cohesion:

“Frankly, not much is actually happening with the southern partners, despite all the

initiatives being communicated to the public. The International Staff is on constant

a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 4

4

lookout for something more to do in the south”.

6. ON CONTESTING THEORY

The IP mentions two more dynamics that could have an impact on NATO’s reluctance to

move forward in Libya. One is that NATO is afraid of its bad reputation in North Africa

after the 2011 operation Unified Protector, which also led to some reluctance among

southern partners to work effectively with NATO (the IP mentioned Algeria). Another

reason could be that member countries find themselves able to act more freely in the

region when working bilaterally, avoiding the ties of the alliance.

In general, the IP finds that Libya cannot be viewed in the same light as the Hub.

Where the Hub has a clear element of trade-off between east and south, the Libya case

is much more complex.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomga Bilag 1 Underbilag 5

1

Summary of interview #02

Place for interview: NATO HQ, Brussels, Belgium

Time for interview: 19 November 2018, 11.00-12.00.

Interview person’s relation to NATO: NATO ally official in national delegation, NATO HQ. Eastern region European country. First hand witness to decision processes on Projecting Stability.

1. GENERAL PERCEPTION OF PROJECTING STABILITY (PS)

Kodning

The interview person (IP) opened by stating that IP would be very frank in the

interview, and that not all said would be the official opinion of IP’s government.

When asked about the first thing that came into IP’s mind when mentioning Projecting

Stability, IP answered:

“The first thing that comes into my mind about Projecting Stability is ‘a total mess’.” (Y)

According to IP, PS was a child of the 2016 NATO summit in Warsaw, and it was

conceived because of the frustration of some allies stemming from the renewed focus

on collective defence since 2014, when Russia annexed Crimea:

a1

“Some allies feel less emotionally detached to the deterrence and defence issue due to

their geographical location, and they felt it [the new focus on collective defence] had

to be balanced.”

a1

And proceeded:

“There was a need to highlight everything NATO do outside of deterrence and defence,

which led to Projecting Stability as a brand that could be communicated to the public”.

a2X

The IP believes that the urgency to promote something outside the collective defence

area led to a hastily invented Projecting Stability label. Because of the rush it was not

well thought through, and everything possible was put under the PS umbrella. The IP

mentioned Open Door policy, Capacity Building, Counter Terror and all engagements

with partners. According to IP, the decision process left no time for critical revision and

assessment of how all the different parts were interlocked or intervened with each

other, and now PS was a big basket of everything, which had to be sorted out. Hence,

the ‘total mess’. IP underlined that the work on e.g. PS progress reports showed that

no one, not even the people who designed PS from the beginning, could comprehend

PS it as it was now:

a2X

“The multitude of strands has created a Gordian knot, and I believe there will be a a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomga Bilag 1 Underbilag 5

2

push to redesign everything in the future to get anything going forward.”

On the IP’s home country’s national perception on PS, the IP stated that it was

unmistakably geographically focussed:

“Just as the collective defence is mainly directed east, the Projecting Stability agenda

is indeed perceived as designed for MENA [Middle East and North Africa]”.

a1

The IP refused to put value into this stated fact. IP instead underlined, that this was

perfectly understandable, as NATO had divided its work into two legs: Collective

Defence, which was related to east, and PS related to south.

a1

IP found that even though some allies tried to maintain some kind of 360-degree

elements in PS, it was clear that the threats to the east and south were very different

in nature. The threats being dealt with in Ukraine were mostly related to NATO’s

deterrence and defence and, hence, very different from the terror threats and

migration challenges of the south.

a1

2. ON COHESION, REGIONALIZATION, AND TRADE-OFFS

The IP explained that cohesion was the very backbone of NATO. NATO always seeks

for the common denominator, which is needed to keep cohesion in place. Without

cohesion, no practical activities would happen, and there would effectively be no

NATO. Therefore, initiatives were in some cases promoted in order to mitigate

regionalization.

a1

The IP underlined that there was not a perception that some allies were about to leave

the alliance. NATO was of great value to all, also the allies in the south. So the aim of

the mitigation was mostly to be understood as a way of keeping everyone reasonably

contend, and, not least, to allow allies to communicate positively about NATO to their

national home audiences:

a1

a2X

“There are actually very few new things in Projecting Stability. Almost everything was

something we also did before, at least since the end of the cold war; capacity building,

missions and operations. What is new, post-2014/16, is the way it is sold to the public.

It is more a perception issue than an engagement issue. Counter Terror is now

presented as the great new thing that NATO does, but in reality, the difference from

before is very small. The brand [Projecting Stability] itself is the new. Something that

some allies can take home with them. The Italians and the Greeks need to show to

their publics that NATO still serve their interest.”

a2X

The IP underlined again that IP saw nothing wrong in this. IP stated, in order to keep

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomga Bilag 1 Underbilag 5

3

cohesion and to get anything initiated by consensus, NATO had to give something to

both sides:

“It is a big game of trade-offs. Projecting Stability is part of a trade-off to make this

push for collective defence more digestible among some allies.”

a1

The IP related this to the broader NATO phenomenon of package deals:

“NATO always presents initiatives in packages, giving a little something to everyone.”

a1

3. ON PRIORITIZATION, STRATEGIC DIRECTION AND LACK OF MOMENTUM

The IP explained about the NATO budget that, even if it sounded like a big amount of

money, it was actually a fraction of what e.g. the EU spent. Therefore it was also

perceived in NATO countries as a limited resource that could not finance all that

everyone wished in every strategic direction.

a2

The IP would not refer to the prioritization discussions in NATO as a zero-sum-game.

The IP’s perception was that if NATO countries played a zero-sum game, NATO would

have fell apart long ago. To the IP, NATO countries definitely had a genuine interest in

securing all of NATO, also those allies, who were less regionally related and who had

different threat perceptions. The IP underlined, though, that this was not merely a

question of idealism: Every nation could see a positive spill over, if the challenges of

other allies were also taken seriously. The IP explained about the prioritization

discussions in NATO:

a2X

“In this small budget, everyone needs to feel that they get something. Not enough to

feel completely satisfied – everyone are always left a little hungry, but just enough to

secure consensus. In NATO we call it to be ‘equally unsatisfied’.”

a2

This will for consensus among all allies was also what kept nations from vetoing

initiatives – it rarely happens. However, the IP also acknowledged that each country’s

will to spend NATO funds varied strongly with geographic location. The IP linked it to

different perception of threats:

“For nations, threat perception is a crucial driver for decisions.” a2

The IP gave an example on how different threat perceptions have implications for

priority:

“Some eastern allies live in the Russian cross hairs every day. For many southern

allies, Russia is doing bad things, but the threat seems far away. On the other hand,

those eastern allies, even though feeling the terror threat on an empathetic level, they

don’t see terrorist attacks in their own street like they do in Italy, Spain and France.

a2

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomga Bilag 1 Underbilag 5

4

Those threat perceptions transform into what, we are willing to spend money on.”

The IP found, that this threat perception-based reluctance to prioritize initiatives in

other strategic directions were turning both ways. Just as eastern countries were more

reluctant to prioritize PS, so were also southern countries cautious spending money on

deterrence and defence in the east.

Summarized, the IP found, that the need for cohesion and the related practice of

trade-offs was one of the main drivers for producing Projecting Stability in the first

place. However, the IP also found that the urgency to come up with something fast to

keep the south happy and supportive of the collective defence agenda post-2014 led to

an initiative that lacks efficiency and common understanding. Further, the IP found a

rather clear link between nations’ regionally based threat perceptions and their

willingness to spend NATO funds on specific initiatives.

a2X

a2

4. ON LIBYA

a3

The IP visualized the discussed issues, using Libya as a specific example:

Libya is not an official NATO partner – as the only country in its neighbourhood.

“NATO has a rich history with Libya. Whether it is good or bad will be up to future

historians to assess […] NATO communiqués from around 2008-09, and definitely from

2011 and forward have all stated the need and will of NATO to do something with

Libya, but always with the caveat ‘when conditions permit’. The Libyans want NATO to

engage. There have been several letters from the Libyan Prime Minister asking NATO

for help.”

Asked to elaborate on what keeps NATO from doing more in Libya; what sets these

limitations, the IP explained that IP didn’t see a scenario of NATO boots on the ground

in Libya. But some form of DCB [Defence and related Capacity Building] could be

possible to help Libyans stabilize the country. However:

“Some countries in the south – not all, though – want more to happen in Libya, and in

general that NATO should do more with the southern partners, for example to fight

terrorism. But other countries limit this for financial reasons. Even DCB [Defence and

related Capacity Building] – they know how resource demanding those engagements

will be.”

a2

/ a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 6

1

Summary of interview #03

Place for interview: NATO HQ, Brussels, Belgium

Time for interview: 21 November 2018, 11.00-12.00.

Interview person’s relation to NATO: NATO ally official in national delegation, NATO HQ. Large non-south/east nation. First hand witness to decision making on Projecting Stability.

1. GENERAL PERCEPTION OF PROJECTING STABILITY (PS)

Kodning

To begin with, the interview person (IP) stated that the IP would speak as openly as

possible, however, would not say something that could be ammunition for the ‘enemies

of NATO’.

On the first thing that came into the mind of the IP when Projecting Stability was

mentioned, the IP said:

“To develop a coherent approach on how NATO can cooperate with partners, and also on

how NATO internally can work with the cooperative security issue”.

(Y)

When asked, whether the IP assessed that there could be other perceptions around

NATO on this, the IP explained, that some allies would probably mention the south; PS is

about the threats emanating from the south. However, the IP stressed that in the mind

of the IP and the IP’s nation, this was a misconception, but that that idea was

purposefully adopted by some nations:

“That Projecting Stability is about the south is a simplification. It is a way for southern

allies to sell it to their own capitals”.

a2X

The IP explained the purpose for this by stating that:

“Because in 2014 the east got their Readiness Action Plan”. a1

2. ON COHESION, REGIONALIZATION, AND TRADE-OFFS

The IP explained on threat perceptions that in 2014 the most present and obvious threat

came from the east. The allies in the south didn’t really feel this threat existentially,

hence they were a bit less concerned that eastern allies. However, when the migrant

crisis picked up in 2015 following the successes of ISIS, the southern allies were gravely

concerned about their security.

a1

“So, the PS was given a 360-degree focus to begin with, because splits in the alliance is

not something we need.”

a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 6

2

The IP never saw any threat of actual military intervention from the east, the Russian

threat to NATO were more based on hybrid methods such as cyber-attacks. From the

south, however, the threats were even more difficult to handle for NATO. In the south

the challenges were rooted in things like poor governance, climate change, poverty –

things that NATO didn’t really have the tools to deal with:

“But what NATO can do is to help partners to be able to take care of themselves. To have

legitimacy in their own population.”

Asked about how these different threats and threat perceptions played a role in giving

birth to PS, the IP explained:

“It’s a bit of tit for tat [meant positively]. Don’t mistake NATO for an idealistic

environment where everyone is just after greater coherence and unity. NATO is like a

family, it is not a club. And in families you trade off the chores.”

a1

The IP would not accept to define PS solely as a trade-off, though. The IP explained that

NATO is also a community of values; of nations with likeminded interests. Thus, nations

accept the trade-offs, because they can see them serve a greater cause of alliance

cohesion.

a1

3. ON PRIORITIZATION, STRATEGIC DIRECTION AND LACK OF MOMENTUM

On the development of PS the IP referred to the very complex root causes of challenges

in the south. The IP found that it would not be possible to come up with one unified

strategy on how to deal with southern partners, because each country is so unique and

so are the tools that have to be used.

a2X

The IP elaborated that regionalization was definitely bad for alliance cohesion, so:

“In 2016, Readiness Action Plan had developed enough [for the alliance] to take a breath

and start looking south.”

a1

On the pace of development of PS, the IP did not agree that PS lacked momentum,

because, for the IP, it developed as quickly as it was possible, considering the complexity

of the task. The IP, though, did acknowledge that some felt frustration about the

momentum and that outsiders, among those the partners of NATO, could feel that PS

was moving too slowly. But for the IP, this was more a problem of diverging and

unrealistic expectations, which derived from the way PS was communicated from the

beginning:

a2X

“The secretary general, and the one before him, are politicians. They were both former

prime ministers of their countries. And politicians talk about outputs rather than

a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 6

3

outcomes.”

Asked if this meant that the way PS was communicated from the beginning fostered

expectations, which were to high to be met, the IP stated:

“Everything [in NATO] is oversold and under-delivered.” a2X

The IP emphasized that a lot of the people, working with the cooperative security and PS

on a daily basis, knew that it comprised complex challenges that can’t be fixed quickly:

“It takes long time to do something effective against the southern challenges.”

However, the need for quick deliveries could in many cases hamper the true

understanding among politicians. Also national politicians, who, for domestic politics

reasons, needed something easily sellable to the public, were a part of this problem.

a2X

“Nations tend to interpret things to their own advantage. They do disinformation to sell

these things to their domestic audiences”.

On how the regionalization influenced the momentum of PS, the IP found that the

diverging threat perceptions did have some impact, but also, that this issue was under

positive development:

“There is support from eastern allies to deal with the southern challenges, but it took

some time to develop an understanding, because they were themselves faced with a

different threat.”

a1 à a2X

/ (X)

To sum up: The IP did find that PS was actually progressing as it could be expected.

However, the need from politicians and the International Staff to do quick deliverables

created too high expectations which now came back as frustration over lack of

momentum. The regionalization of the threat perceptions did result in some hesitation in

the support of the eastern allies, but as everyone started to understand the need for

cohesion, this also developed in the right way.

a2X

a1 à a2X

The IP underlined, that on the inner lines of NATO HQ, PS had brought some positive

results, though not much had actually happened on the ground so far:

“Projecting Stability has created some better internal understanding of these issues

[partner cooperation and the south]. I would not say that we have coherence on it yet.

We came from no coherence, now we talk to each other and start to develop some

common understanding.”

4. ON THE HUB FOR THE SOUTH

a3

To the IP, the Hub for the South (the Hub, hereafter) was a very good example of the

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 6

4

overall problem for PS as described above: The Hub’s purpose was one thing, but how it

was interpreted and sold twisted the understanding among both allies and partners:

“The Hub was overpromised. Some people and nations talk out of personal or national

interests instead of what is actually written and agreed.”

a2X

The IP explained the actual purpose of the Hub was to give SACEUR extended situational

awareness of the situation and of threat developments in the south, but:

“It [the Hub for the South] has ballooned into something completely inappropriate for its

purpose.”

a2X

The IP elaborated that there were mainly two major misconceptions about the Hub: 1)

Some nations wanted it to be an extension of the NATO HQ to the south; a place where

through all dialogue with southern partners should go. The problem with this was,

according to IP, that the Hub was mainly a militarily manned entity with no political

expertise. 2) Some nations wanted the Hub to be the major coordination centre for all

stability work going on in Middle East and North Africa; that the Hub should do mapping

of all efforts and coordinate, how these efforts should be synchronized. Firstly, none of

the actors in the region wanted this kind of “colonial power to tell them, what to do”.

Secondly, this task would cost enormous resources in terms of manpower that might just

be wasted, as there was no political agreement so far on how to use all this mapping and

coordination power.

Again, asked why some allies wanted to push these kind off boosting of the Hub

taskings, the IP replied that

“They need to deliver something visible on the south to their home audiences.”

5. ON LIBYA

a3

According to the IP, the topic of NATO engagement in Libya was very political. IP

explained, that basically all the base problems of Libya right now are something that fits

very well with NATO’s tool box. And the Libyans have asked for help, EU have said that

don’t want to do it, and the UN have asked NATO to help. However for different reasons,

some allies are very cautious with moving on in Libya, the two main reasons being

political and economic.

a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 7

1

Summary of interview #04

Place for interview: NATO HQ, Brussels, Belgium

Time for interview: 21 November 2018, 16.00-17.00.

Interview person’s relation to NATO: NATO International Staff official, NATO HQ. First hand witness to the International Staff preparations of Projecting Stability and following decision processes.

1. GENERAL PERCEPTION OF PROJECTING STABILITY (PS)

Kodning

The first thing on the interview person’s (IP) mind when mentioning PS was that it was

a:

“Conscious effort by [NATO] leadership to counterbalance deterrence and defence.” a1

IP explained that there were some unhappiness in the south and west about the focus

on east after Russian annexation of Crimea. IP elaborated further that the NATO

International Staff (IS) did have a lot of considerations and discussions about the term

‘Projecting Stability’, as it could antagonize partners, feeling that they did not want

anyone to come and project something on them.

IP remembered, that for the planners in NATO HQ, the initiative

“…felt artificial: Like pulling a lot of things together to make it seem larger than it was.

In reality it was a re-flagging of what was already going on.”

a2X

IP explained that at the time the IP and others didn’t really see any added value by

Projecting Stability. However, IP also found that

“In retrospect, it did add some value as a vocabulary for talking about things outside

deterrence and defence.”

IP found that in the beginning PS encompassed basically everything, NATO did besides

deterrence and defence. Now, the development has somewhat narrowed it down to a

paradigm focussing on partners states and state capabilities.

a2X

2. ON COHESION, REGIONALIZATION, AND TRADE-OFFS

As summarized above, the IP had a clear understanding of PS as a big basket, where

everything and nothing was put into, but that could do very little new in reality. So, for

the IP, the PS was clearly conceived as a trade-off with the south in light of the new

focus on collective defence. This, according to IP, gave rise to some problems with

credibility. The IP referred to a Military Committee concept for Projecting Stablility,

a1 à a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 7

2

which had been the subject of some arguments between the military and civilian sides

of NATO HQ:

“There is a Military Committee concept [on Projecting Stability]. It lies with the

[international] staff now, but we didn’t really feel we needed it.”

Asked, why the political side of NATO HQ didn’t want to specify PS more, and, hence,

didn’t like the military concept, the IP referred to the feeling of having an empty

initiative:

a2X

“[there was] embarrassment about the lack of content [in Projecting Stability]. We felt,

a military concept could be taken forward in ways that were not politically credible. The

Projecting Stability was very much a headquarters driven project, but no one really

stood behind it with capabilities and resources.”

a2X

So, for the IP, not taking PS too far was very much a question of credibility:

“With the Middle East in flames, with the war in Syria, instability in Libya – it could

seem somewhat naïve to come forward with a concept that should deal with it all.”

a2X

3. ON PRIORITIZATION, STRATEGIC DIRECTION AND LACK OF MOMENTUM

In IP’s opinion, stability and a NATO posture in the south was absolutely essential,

which the IP also assessed was an opinion (today) across NATO. The problem was, that

the south is hard to comprehend.

a2X

On the momentum in PS, the IP explained the differences compared to deterrence and

defence: Collective defence is something everyone in NATO understands. It is what the

alliance was made for, and everyone agrees that it is the enduring core task. Further,

collective defence is easy to understand. It is defined in the doctrines about how to do

warfighting. NATO basically knows how to do it. For PS it is very different:

“In the east, NATO is a potent actor. In the south it is a much more complex situation.

NATO is just one among many players. The problems are maybe even beyond NATO’s

toolbox. Yes, we have stepped up some DCB. In Iraq, for example, but there is already

a coalition doing a lot, so it is probably not so much we can add there. Conceptually it

is not so easy to grasp. It is hard to argue the case and prioritize it.”

(Y)

IP argued that even if NATO had stepped up on Defence Capacity Building, the Hub for

the South etc., the southern problems could not be put into one category. It included a

lot of difference challenges – even warfighting in some cases, which made it very

difficult to handle as one package.

a2X

Further, IP explained that there was much more coherence through the eastern region a2X

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 7

3

compared to the south. The eastern NATO-countries were rather much on the same

page about NATO as the best solution to ‘their’ threat. For the southern NATO-members

it was different:

“There is much more ambiguity about NATO between the southern nations. Southern

allies are not always clear or coherent on, what NATO should be doing in the south.”

a2X

When asked specifically about the influence of regionalization on the lack of momentum

of PS, the IP gave an alternative explanation centred around the public opinions within

the member state:

“We have moved beyond regional blocking. We are developing an understanding of the

cross-regional nature of the challenges. 3-4 years ago there was a clear split between

east and south, but now there is a better understanding – at least at elite level.”

a2X

IP elaborated more on the elite remark:

“Regionalization is still a factor on the public level. But also between different elites.

Expert elites are different from political elites. Especially with the rise of populism.”

a2X

The IP explained that one effect of this was the continuous need for regionalized

messaging to the national publics, especially in the south where the role of NATO was

less obvious to the public. A result was, the IP found, that PS got blown up to

something it could deliver by politician (among those also the leadership in NATO, the

Secretary General):

a2X

“The general problem with Projecting Stability is that it is overpromised and

underdelivered.”

This posed a practical and a credibility problem, because the partners asked for

deliveries on PS, but they didn’t actually knew what they asked for, and NATO didn’t

understand what to deliver.

To summarize: The premature delivery of an empty but blown up concept with very

little new to it was

“Very difficult to implement and take forward. The partners didn’t understand it, and

NATO didn’t know what to do with it.”

a2X

/ (Y)

4. ON THE HUB FOR THE SOUTH

IP explained that the Hub for the South (the Hub) was conceived as a bottom up

project from NATO’s military authorities. They sent a rather comprehensive paper to

NATO HQ on their ideas of what NATO could do in the south. According to IP, even

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 7

4

though the paper contained some rather good ideas, the Hub was pretty much the only

thing from that paper that had survived:

“The Hub was chosen as a ‘totem’ of what NATO does for the south. No one knew, what

it should actually do.”

a1

IP explained that even if there are four functions the Hub is directed to perform, it is

basically all within situational awareness. The Hub is not producing anything ‘out of the

house’:

“It was never conceptualized. For example around training, around DCB [Defence and

Related Security Capacity Building], or something else specific. It is all situational

awareness. No senior leader [in NATO HQ] ever though it should be more than that. So,

it was a very expensive statement about doing something in the south.”

a2X

The IP did not find that regionalization had any real impact on the limited task of the

Hub. According to the IP, the problem was not so much the limited task – it was more

the misconception of the task, which derived, again, from overselling the project.

a2X

5. ON LIBYA

On Libya, the IP explained that the country’s biggest need was to build an effective

national security architecture. I.e. defence ministry, general staff etc. The IP found that

is was basically tasks, that NATO would be capable of doing. However:

“There is not a robust consensus among allies to do go there.”

Asked, why NATO itself went public with statements about Libya and, for example, in

press releases with Libyan prime minister gave the impression of soon to come help

packages, the IP explained that the will of NATO to do something in Libya had been

pushed mainly by NATO senior leadership and some allies, but other allies were very

cautious.

a2X

IP made the notion, that several allies had deep bilateral interests in Libya, which made

the situation very complex. In this way, the IP saw NATO limitation on Libya come

more from those southern allies with bilateral interests, than it came from reluctant

allies in the east. Thus, it was the mainly the institutional NATO that pushed the Libya

agenda:

“… to stay in the game in the south. It is like a place-holder, so NATO can move quickly

if the political will arises.”

a1

The IP found that pushing the Libya agenda from the beginning was a part of the

package of showing more resolve in the south, but that it had proved to be very

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 7

5

difficult in reality.

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 8

1

Summary of interview #05

Place for interview: NATO HQ, Brussels, Belgium

Time for interview: 21 December 2018, 09.30-10.30.

Interview person’s relation to NATO: Official in national delegation to NATO of a southern region NATO member country until 2018, serves at time of interview in the International Staff, NATO HQ. First hand witness to decision processes on Projecting Stability as well as on deterrence and defence.

1. GENERAL PERCEPTION OF PROJECTING STABILITY (PS)

Kodning

Having served first in the national delegation to NATO and now in the International

Staff the interview person (IP) was asked mainly to reflect either personal opinions or

perspectives or those of the country the IP person represented until shifting to the

International Staff.

As the first thing coming to mind when talking about PS, the IP said that it is

“A comprehensive tool to employ capabilities already existing in the alliance for the use

in both deterrence and defence and crisis response.”

a1

The IP explained, that for the IP’s country there were three pillars in PS that all had to

be present to operationalize PS in the real world:

• Military capacity / capability

• Political willingness

• 3rd country request

a2X

For the IP, talking about PS as only relating to the core task of cooperative security was

false. The PS should be perceived as a concept across all three core tasks. That was to

the IP visualized be the example of the Framework for the South being part of the

Readiness Action Plan, showing that deterrence and defence was relevant also on the

southern flank and also beyond NATO boarders. In this way PS would contribute

substantially to the alliance deterrence and defence. The IP described that

a1

“Projecting Stability can be considered as deterrence by denial. It is denying our

[NATO] adversaries space. Not only physical space but also capability space”.

a1

Elaborating on this, the IP explained that the threats from south was not limited to

non-state actors. Also NATO’s major strategic competitors such as Russia and China

were present in the south. I NATO did not go in and fill up the empty spaces, others

would definitely do it. Therefore PS was about stabilizing but just as much about being

a1

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 8

2

present and filling those empty spaces.

2. ON COHESION, REGIONALIZATION, AND STRATEGIC DIRECTION

For the IP and the IP’s country

“Cohesion is the centre of gravity to the alliance. Therefore all alliance members

struggle hard to keep cohesion. One small attack on the cohesion could be very

dangerous to the alliance”.

a1

IP explained, that this was one of the major reasons not to perceive PS as only being

for the south. PS should not be regionalized and that was never the purpose with it.

The IP did find, though, that factually PS was applied more in the southern strategic

direction. This had, according to the IP, something to do with the nature of the threats

and the tools needed to counter them.

a1

About the cohesion and NATO’s way of mitigating strikes against it the IP explained

that

“The core business is to get agreement on any kind of decision, no matter the

direction”.

(X) a1

This was also the reason why the IP’s country backed every initiative in the east – to

protect the centre of gravity of the alliance. Also the IP’s country signed the adaptation

of the NATO command structure, even if they didn’t actually like the regionalized

aspects of it. With this the IP referred to NATO’s joint headquarters in Brunssum,

Naples and the new one in Norfolk were tasked to focus on each their geographical

direction. The IP’s country highly preferred a functional approach instead. The IP did

recognize, though, that there was some coupling between a functional focus and a

regional focus, because the threats from each strategic direction were very different in

nature.

Further on the threats, the IP told that all alliance members could see that Russia was

getting more assertive but the IP also recognized that there were some graduation of

the threat perceptions. The IP saw that

“There is a graduation of the perception of the threat posed by Russia across the

alliance; on what are the real challenges in Russia’s posture”.

(X)

3. ON PRIORITIZATION AND LACK OF MOMENTUM

The IP did not find that there was a struggle for prioritization between east and south a2 à

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 8

3

or other strategic directions. The IP explained this with the different nature of threat

and tasks. The east was very focussed on conventional military capacities. In the

southern direction it was another kind of presence that was needed. PS in south was

about filling the influence spaces and thereby deny the adversaries to grab them. This

called for some military assets but to a high extend also for civilian capabilities. So,

there was no reason for competition between east and south, as they were not asking

for the same capabilities.

a2X

On the momentum in PS the developed military concept paper was used as a specific

example (ref. interviews #01 and #04). The IP was asked about the IP’s perception of

the reason why it was stalled on the political side. The IP found that it was because the

lack of one of the three necessary pillars for operationalizing PS:

“The alliance have the military capabilities and we also have the requests of the

external countries. So it must be because of lack of political willingness. If there is not

political will, there is no activity”.

a2X

Talking about why PS was pushed so much up to and under the Warsaw summit but

then slowed down, the IP elaborated that

“On the military side there is a tradition of being practical. It is not the same on the

political side. Here, decisions and announcements are not always a matter of logical

consequence. It is more a matter of political opportunity. Projecting Stability was

pushed in Warsaw because the opportunity was there”.

a2X

In the opinion of the IP PS should have come two year before in Wales, but at that time

the political opportunity was not present. Hence, the announcement in Warsaw was not

premature. It was the time to recognize the needed attention to south. The slow pace

to operationalize afterwards was due to the complexity of the task. It had proved to

very difficult to get all the details sorted out among the 29 member states.

a2X

4. ON THE HUB FOR THE SOUTH

a3

As basis for this within-case the IP was asked specifically about the phrase one other

interview person had used to label the Southern Hub: “A totem of the alliances

willingness to do something for the south”.

The IP completely disagreed with this label. The IP

“do not agree with the negative meaning of ‘totem’ as being a dead peace of wood.

Southern Hub is very much alive, but yes, it needs some development”.

a1

In the IP’s opinion the role of the Hub was essential to better understand the 3rd a1

PROJECTING STABILITY – et NATO-koncept i tomgang Bilag 1 Underbilag 8

4

countries and other actors operating in the south. Not mainly from at capability

perspective, but from at cultural and political perspective. The Hub should help secure a

solid basis for future engagements in the south. The Hub’s task was not so much

practical as it was in knowledge and understanding.

5. ON LIBYA

The IP was reluctant to talk about Libya in great detail. This was due to the fact that

the situation about Libya was politically sensitive. The IP explained, that a lot of

member states had national standpoints on Libya.

a3

However, the IP explained that Libya was pretty much a specific example that mirrored

the whole PS concept: The military capability and the 3rd nation request pillars were

both very much present, but the political willingness was not, hence no action so far.

The situation was very complex, though. On one hand there was a political pressure of

keeping Libya on the agenda, on the other hand there were political hesitation to

operationalize.

a2X