public disclosure authorized - the world...

as relaciones fiscales intergubernamentales se encuentran en el centro de muchos debates sobre polticas pblicas en la mayora de pases federales, y dada la importancia del debate es muy importante apartarse y analizarlos en perspectiva. Este libro, al describir la experiencia de otros pases en el tema de acuerdos fiscales y los patrones encontrados, genera una nueva fuente importante de informacin para quienes trabajan en formalizar los aspectos clave que enfrentan los gobiernos en el mundo.

Louis Lvesque, Ministro encargado, Asuntos intergubernamentales, Ottawa, Canad.

n cualquier pas, la capacidad fiscal de un gobierno es fundamental para el suministro de bienes y servicios pblicos. En particular para las federaciones, en donde diferentes niveles de gobierno tienen responsabilidades definidas claramente, pero tambin tienen diferencias en su capacidad fiscal, la naturaleza de los mecanismos de transferencias fiscales es crtica para determinar la medida y la eficiencia de la oferta de bienes y servicios pblicos. En esta publicacin, Robin Boadway y Anwar Shah renen una gran variedad de ideas en esta rea de las finanzas pblicas, que espero promuevan el inters en el tema y ms debate. Este libro debera ser una lectura obligada para quien est interesado en entender la importancia de los acuerdos fiscales intergubernamentales y en la contribucin de mejorar los resultados para los ciudadanos.

Alan Morris, Director, Common wealth Grants Commission, Gobierno de Australia, Canberra.

ste libro, editado por dos especialistas muy destacados en las relaciones fiscales intergubernamentales, se concentra en un aspecto clave, el diseo de las transferencias intergubernamentales. El libro explora los temas polticos, institucionales y econmicos que se enfrentan en el diseo de tales transferencias, y se combina con gran habilidad el anlisis terico con casos reales actualizados. El libro ser muy importante tanto para acadmi-cos, como para diseadores de poltica, ante los retos de diseo, implementacin o reforma de los sistemas de relaciones fiscales.

Teresa Ter-Minassian, Directora, Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

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BANCO MUNDIAL

Serie sobre sector pblico, buen gobierno,y responsabilidad y rendicin de cuentas

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

Editado por Robin Boadway y Anwar Shah


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasiv

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boun-daries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aqu son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-ras, los colores, los nombres y otra informacin expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condicin jurdica de ninguno de los territorios, ni aprobacin o aceptacin de tales fronteras.

This work was originally published by the World Bank in English as Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern.Publicado originalmente en ingls por el Banco Mundial como Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice en 2006. La traduccin al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisin. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

2006 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

2006 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edicin en castellano: enero de 2009

Para esta edicin: 2009 Banco Mundial en coedicin con Mayol Ediciones S.A.www.mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-53-4

Traduccin al castellano: Rodrigo Taborda, Universidad del Rosario, BogotCoordinacin editorial: Mara Teresa Barajas S.Edicin y diagramacin: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


Contenido v

Contenido

Prlogo ixPrefacio xiAgradecimientos xiiiColaboradores xvPanorama general xix

CAPTULO 1Gua para practicantes en transferencias fiscales intergubernamentales 1Anwar Shah Instrumentos de las finanzas intergubernamentales 2 En busca de rendicin de cuentas a partir de resultados mediante 9 transferencias establecidas segn el desempeo Diseo de las transferencias fiscales: dividirse el botn o crear un sistema 15 de gobernabilidad equitativa y con divisin de responsabilidades Acuerdos institucionales para las relaciones fiscales 46 Lecciones de la experiencia internacional 50 Referencias 54

Primera Parte. LOS PRINCIPIOS 57

CAPTULO 2Transferencias en una economa federal: una perspectiva conceptual 59Robin Boadway Tres visiones sobre el papel de las transferencias 61 Diseo del sistema de relaciones fiscales federacin-regiones 69

CAPTULO 3Equidad y eficiencia de transferencias entre entidades 79 gubernamentales en un esquema de mltiples niveles de gobierno Paul Bernd Spahn Argumentos a favor de la equidad interjurisdiccional 80 Diseo de esquemas de igualacin 82 Argumentos a favor de la eficiencia intra-gubernamental 98 Diseo de relaciones dentro de agencias y microtransferencias 101 Resumen 109 Referencias 110


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasvi

CAPTULO 4Estabilizacin econmica mediante la distribucin de riesgo dentro de un pas 111Jrgen Von Hagen Principios de la distribucin regional de riesgo 113 Riesgo moral y la economa poltica del aseguramiento regional 119 Evidencia emprica 122 Aspectos macroeconmicos de la distribucin regional del riesgo 128 y la estabilizacin Conclusiones 131 Anexo: Un modelo de estabilizacin regional y distribucin de riesgo 131 Referencias 134 CAPTULO 5Subvenciones y restriccin presupuestal flexible 139Marianne Vigneault Definicin del problema de restriccin presupuestal flexible 142 Implicaciones de una restriccin presupuestal flexible 143 El problema de la restriccin presupuestal flexible en la prctica: 150 evidencia en diferentes pases Lecciones aprendidas 168 Conclusiones 173 Referencias 175 CAPTULO 6La economa poltica de transferencias interregionales 179Motohiro Sato Motivacin poltica y la competencia poltica 182 Gobierno fragmentado y explotacin de rentas 187 Relaciones intergubernamentales 192 El problema del compromiso 196 Reforma institucional 200 Referencias 203 CAPTULO 7Los efectos sobre los incentivos creados por las transferencias 209Michael Smart Taxonoma de las transferencias 210 Transferencias verticales 211 Transferencias horizontales 217 Conclusiones 226 Referencias 227

CAPTULO 8El impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales: 231 una sntesis de la literatura conceptual y emprica Shama Gamkhar y Anwar Shah Impacto de las transferencias intergubernamentales sobre el comportamiento 231 del gobierno local: hiptesis tericas


Contenido vii

Aproximacin emprica a la medicin del impacto de las transferencias 237 intergubernamentales sobre el comportamiento fiscal local Conclusiones 260 Referencias 262

Segunda parte. LA PRCTICA 267

CAPTULO 9La estructura legal de las transferencias intergubernamentales: 269 un anlisis comparativo Sujit Choudhry y Benjamin Perrin Leyes y economa poltica del federalismo fiscal 270 Estudios de caso 272 Conclusiones 294 Referencias 299 CAPTULO 10Mecanismos institucionales para las transferencias fiscales 303 intergubernamentales y un marco de trabajo para su evaluacin Anwar Shah Mecanismos institucionales para transferencias intergubernamentales 304 Evaluacin de los mecanismos institucionales para la igualacin de transferencias 313 utilizando un marco de anlisis de la nueva economa institucional Comparacin de mecanismos institucionales alternativos usando el marco 316 de anlisis de la nueva economa institucional De la teora a la prctica: qu tan precisas son las predicciones 319 de la nueva economa institucional? Conclusiones 323 Referencias 326 CAPTULO 11Solucin al desequilibrio fiscal: problemas cuando se comparte la base impositiva 329M. Govinda Rao Distribucin de ingresos como un instrumento de transferencias 331 intergubernamentales Compartir la base tributaria: coordinacin, eficiencia e incentivos 335 Compartir el ingreso en diferentes pases 338 Desincentivos por la distribucin de impuestos en administraciones centralizadas de impuestos 343 Frmulas de distribucin de ingreso 343 Conclusiones 346 Referencias 347

CAPTULO 12Frmulas macroeconmicas para la igualacin 351Leonard S. Wilson Teora de la igualacin 351


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasviii

Frmulas macroeconmicas 357 Bases macroeconmicas como medida de capacidad fiscal 358 Igualacin en Canad, Australia y Sudfrica 366 Conclusiones 369 Referencias 370

CAPTULO 13Igualacin de la capacidad fiscal en programas de igualacin fiscal horizontal 373Bernard Dafflon Diferencias fiscales locales 375 Elementos conceptuales 378 Igualacin de necesidades 380 Igualacin de ingresos 385 Financiacin de la igualacin 385 Diseo de la igualacin horizontal 394 Conclusiones y propuestas de poltica 403 Referencias 404 CAPTULO 14Compensacin a los gobiernos locales por diferencias 409 en necesidades de gasto en un programa de igualacin fiscal horizontal Andrew Reschovsky Definicin de necesidades de gasto y costos 411 Por qu los costos son diferentes 413 Aproximaciones a la estimacin de costos 416 Metodologa de estimacin de costos en algunos pases 422 Lecciones para los pases en desarrollo 431 Referencias 433 CAPTULO 15Financiacin de gasto en capital mediante transferencias 437Jeffrey Petchey y Garry MacDonald Fundamentos para una transferencia de capital 438 Problemas en el diseo de transferencias de capital 443 Experiencia en el mundo real con las transferencias de capital 444 Un modelo de simulacin de transferencias de capital 447 Conclusin 457 Anexo: Racionalidad econmica de las transferencias 458 Referencias 461 CAPTULO 16Transferencias a ciudades grandes y reas metropolitanas 465Enid Slack Caractersticas de ciudades grandes y reas metropolitanas y sus 466 implicaciones para el diseo de transferencias Tipos de transferencias y justificacin para su uso 472


Contenido ix

Justificacin de las transferencias intergubernamentales 473 Transferencias a ciudades grandes y reas metropolitanas 480 Conclusiones 488 Referencias 489 CAPTULO 17Transferencias a gobiernos urbanos pequeos 493Harry Kitchen Qu es un rea urbana pequea? 493 Cules son las responsabilidades de gasto en reas urbanas pequeas? 495 Cmo se deben financiar los gastos? 496 Qu tan importares son las transferencias? 498 Cmo disear las transferencias? 507 Deberan las transferencias a reas urbanas pequeas ser diferentes 513 de las transferencias de otros municipios? Resumen 515 Referencias 517

CAPTULO 18Transferencias intergubernamentales en gobiernos locales rurales 519Melville L. McMillan Perfil de los pases 519 Revisin y reflexiones 537 Conclusiones 542 Referencias 543

Recuadros1.1 Percepcin negativa con fundamentos de las finanzas 18 intergubernamentales 1.2 Financiacin de las escuelas en Estados Unidos 211.3 La frmula sudafricana de participacin equitativa para 47 las transferencias fiscales entre el gobierno central y local

Grficos1.1 Efecto de subvenciones incondicionales 31.2 Efecto de una subvencin sin correspondencia 51.3 Efecto de una subvencin abierta con correspondencia 61.4 Efecto de una subvencin cerrada con correspondencia 81.5 Aplicacin de la cadena segn resultados a la educacin 1210.1 Mecanismos fiscales entre federacin y provincia en Canad 30710.2 Estructura de los comits de mecanismos fiscales entre federacin 307 y provincia en Canad 10.3 Igualacin fiscal en Australia, 1998/99 -2002/03 32210.4 Robin Hood trabajando en Australia, 2004/05 32511.1 Efecto de los impuestos sobre el bienestar 33111.2 Ingreso del gobierno central de la India proveniente de impuestos 342 compartidos y no compartidos, 1950-99


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasx

13.1 Representacin de la igualacin de ingresos 38615.1 Simulacin 1: rezago segn provincia en Sudfrica 45315.2 Simulacin 1: niveles de capital per cpita, segn provincia en Sudfrica 45315.3 Simulacin 2: rezago segn provincia de Sudfrica 45515.4 Simulacin 2: niveles de capital per cpita, segn provincia en Sudfrica 455

Cuadros1.1 Taxonoma de subvenciones y su impacto conceptual 101.2 Caractersticas de financiacin condicional segn resultados 141.3 Medicin de las necesidades fiscales, segn categora del servicio 271.4 Ponderacin de los factores de funciones de gasto local en Canad 291.5 Caractersticas de las transferencias de igualacin fiscal en varios pases 361.6 Factores de necesidades usados para la financiacin del servicio 40 de salud en algunos pases 1.7 Principios y prcticas notables en el diseo de subvenciones 513.1 Instrumentos de igualacin interregional 844.1 Evidencia emprica de aseguramiento regional en Estados Unidos 1244.2 Evidencia emprica de aseguramiento regional en algunos pases 1276.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplir 201 las condiciones necesarias 6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones en la formulacin 202 e implementacin de polticas econmicas 8.1 Resultados empricos del impacto de las transferencias 243 intergubernamentales, 1973-2005 10.1 Responsabilidad del diseo de transferencias fiscales 305 intergubernamentales en pases seleccionados 10.2 Costos de transaccin y potenciales resultados de foros 318 intergubernamentales y agencias independientes (Comisiones de Transferencias) 10.3 Costos de transaccin y resultados potenciales de foros 320 intergubernamentales y agencias independientes (Comisiones de Transferencias) en pases seleccionados 10.4 Factores de necesidad de gastos para la educacin secundaria 324 en Australia, 1995/96 13.1 Fuentes de disparidad fiscal 37716.1 Transferencias a algunas ciudades capitales 48717.1 Dependencia de las transferencias en algunos pases 49918.1 Divisin funcional de las transferencias a gobiernos locales 522 rurales en Karnataka, India, 2000/01 18.2 Gasto del gobierno local en Letonia, 1999 52618.3 Ingreso de los gobiernos locales en Letonia, 1999 52718.4 Gastos del gobierno municipal en Alberta, Canad, 2001 53318.5 Ingresos del gobierno municipal, Alberta, Canad, 2001 53418.6 Fuentes de ingreso del impuesto a la propiedad, Alberta, Canad, 2001 53518.7 Resumen de la informacin de los gobiernos locales rurales 538 en India, Letonia y Canad (Alberta)


Contenido xi

Prlogo

En las democracias occidentales, los sistemas de controles y equilibrios* incorporados en las estructuras gubernamentales han constituido el centro de la buena gobernabi-lidad y han contribuido al poder de los ciudadanos por ms de doscientos aos. Los incentivos que motivan a los servidores pblicos y a los autores de las polticas las recompensas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeo del sector pblico se encuentran afianzados en los marcos de responsabilidad de un pas. La gestin eficaz del sector pblico y de los gastos del gobierno contribuye a determinar el curso del desarrollo econmico y la igualdad social, en especial para los pobres y otros grupos desfavorecidos, como las mujeres y los ancianos. No obstante, muchos pases en desarrollo continan sufriendo con sistemas de gobernabilidad insatisfactorios y a menudo disfuncionales, en los cuales se efecta una asignacin inapropiada de los recursos, se tienen sistemas ineficientes de rentas y prestacin deficiente de servicios pblicos vitales. Tal deficiencia en la gobernabi-lidad conduce a resultados inoportunos para el acceso a los servicios pblicos por parte de los pobres y otros miembros desfavorecidos de la sociedad, como las mu-jeres, los nios y las minoras. Al tratar con estas preocupaciones, la comunidad de ayuda para el desarrollo, en general y el Banco Mundial, en particular, se empean continuamente en obtener enseanzas de las prcticas alrededor del mundo, a fin de lograr un mejor entendimiento de lo que funciona y lo que no funciona en el me-joramiento de la gobernabilidad en el sector pblico, especialmente con respecto a combatir la corrupcin y hacer que los servicios funcionen para los pobres. Esta serie avanza nuestro conocimiento, ofreciendo herramientas y enseanzas a partir de las prcticas en el mejoramiento de la eficiencia y la equidad en la prestacin de los servicios pblicos y el fortalecimiento de la responsabilidad en la goberna-bilidad. Resume los mecanismos institucionales para facultar a los ciudadanos a

* Reglas para impedir que una persona o grupo tenga mucho poder dentro de una organizacin o que permiten a una de las ramas del poder limitar a las otras (NT).


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxii

demandar a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. Ofrece orientacin prctica sobre la administracin por resultados y la gestin fiscal prudente. Resume los enfoques de tratamiento sobre la corrupcin y la mala conducta. Proporciona orientacin conceptual y prctica sobre marcos alternativos de prestacin de servi-cios para extender el alcance y acceso a los servicios pblicos. La serie cubre tambin salvaguardias para la proteccin de los pobres, mujeres, minoras y otros grupos desfavorecidos; fortalecer acuerdos institucionales de voz y salida, mtodos de eva-luacin de programas del sector pblico; marcos de referencia para la gobernabilidad sensible y responsable, y el federalismo fiscal y la gobernabilidad local. La Serie sobre sector pblico, buen gobierno, y responsabilidad y rendicin de cuentas ser de inters para funcionarios pblicos, practicantes y estudiantes del desarrollo y todos aquellos interesados en las polticas fiscales y la gobernabilidad en los pases en desarrollo.

Frannie A. LautierVicepresidente,

World Bank Institute


Contenido xiii

Prefacio

Las transferencias fiscales intergubernamentales son una caracterstica dominante de las finanzas subnacionales en un gran nmero de pases. Se usan para asegurar que los ingresos fiscales se ajustan a las necesidades de gasto de varios niveles de gobierno subnacional. Tambin son usadas para avanzar en objetivos nacionales, regionales y locales, como justicia y equidad, y para crear una unin econmica comn. La estructura de estas transferencias crea incentivos en los gobiernos nacionales, re-gionales y locales que afectan el manejo fiscal, la estabilidad macroeconmica, la equidad distributiva, la eficiencia en la asignacin de recursos y la prestacin de ser-vicios pblicos. Este libro revisa la literatura conceptual y emprica para obtener lecciones para los diseadores de polticas que estn trabajando en el desarrollo de un diseo de trans-ferencias fiscales que cree incentivos para un manejo fiscal prudente y una oferta efectiva de servicios. Cubre nuevas reas de conocimiento al ofrecer una gua prc-tica en el diseo de transferencias creadas segn objetivos con nfasis en el cliente; mecanismos gubernamentales de rendicin de cuentas diseados segn resultados, y transferencias equitativas que aseguran la equidad fiscal regional, as como los meca-nismos institucionales para implementar tales transferencias. El libro avanza la agenda del Instituto del Banco Mundial en su trabajo de divulga-cin de conocimiento y aprendizaje de la experiencia de otros pases, con el objetivo de respaldar la gobernabilidad pblica. Pretende ayudar a los diseadores de polticas a tomar decisiones mejor informadas sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad en el sector pblico, y mejorar los resultados sociales para los ciudadanos.

Roumeen IslamDirector, Reduccin de la pobreza y manejo econmico

Instituto del Banco Mundial


Agradecimientos

Este libro rene mdulos de entrenamiento en transferencias fiscales interguber-namentales preparados por el programa de aprendizaje del Banco Mundial en los ltimos tres aos. Estos programas de aprendizaje fueron financiados por los go-biernos de Canad, Italia, Japn, Holanda, Repblica de Corea y Suiza. Los editores agradecen a la Canadian Internacional Development Agency, al gobierno de Italia, al Policy and Human Resources Development Program de Japn, al Bank-Netherlands Partnership Program, al Korean Institute of Public Finance, y a Swiss Development Cooperation Agency por su respaldo financiero para el desarrollo y publicacin de este libro. Este libro ha contado con la contribucin de los participantes en los eventos de aprendizaje del Banco Mundial en Argentina, Australia, Brasil, Canad, Chile, Chi-na, Alemania, India, Indonesia, Kazaquistn, Kenia, Kirguistn, Mxico, Paquistn, Filipinas, Polonia, Repblica de Corea, Federacin Rusa, Sudfrica, Suiza, Tanzania, Tailandia, Turqua, Uganda y Estados Unidos. Los editores agradecen a los acadmicos que contribuyeron en los diferentes cap-tulos y a los revisores, en especial a Sandra Roberts, quien hizo comentarios a todos los captulos. Sandra Gain, Mike Lombardo, Baoyun Qiao, Chunli Shen, Theresa Thompson e Jan Werner, ayudaron en diferentes etapas de preparacin del libro. Ma-ra Lourdes Penaflor Gosiengfiao prest ayuda administrativa al proyecto.


Colaboradores

ROBIN BROADWAY es el professor Sir Edward Peacock de teora econmica en Queens University, Kingston, Ontario, Canad. Es miembro de la Royal Society of Canada, fue presidente de la Canadian Economics Association, y director del Departamento de Economa de Queens University. Ha sido editor del Canadian Journal of Econo-mics y German Economic Review, y en la actualidad es editor del Journal of Public Economics y consultor editorial del Canadian Tax Journal y el National Tax Journal. Hace parte de la mesa directiva del International Seminar on Public Economics y es parte del grupo acadmico de la Divisin de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.

SUJIT CHOUDHRY es profesor asociado de leyes y ciencias polticas en la Universi-dad de Toronto, Ontario, Canad, y miembro distinguido del Massey College. Tiene estudios en leyes de la Universidad de Oxford, en donde fue un Rhodes Scholar, la Universidad de Toronto, y la Harvard Law School. Trabaj como colaborador del Juez Jefe Antonio Lamer en la Corte Suprema de Canad; es consultor de la Royal Com-mission sobre el Futuro del Servicio de Salud en Canad (la Romanow Commission) y el Comit Nacional Consultor en SARS y Salud Pblica (el Naylor Committee), y es miembro del comit acadmico consultor del Province of Ontarios Democratic Re-newal Secretariat y el Governing Toronto Advisory Panel, que reexamina la estructura del gobierno municipal de Toronto.

BERNARD DAFFLON es profesor de finanzas pblicas y polticas pblicas en la Uni-versidad de Friburgo, Suiza. Ofrece consultora especializada en federalismo fiscal, descentralizacin y finanzas pblicas locales al Council of Europe y el Instituto del Banco Mundial. Tambin es Consejero de los cantones suizos y el gobierno federal de Suiza.

SHAMA GAMKHAR es profesora asociada de asuntos pblicos en la Lyndon B. John-son School of Public Affaires en la University of Texas en Austin, Estados Unidos. Es


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxviii

autora de Federal Intergovernmental Grants and the Status: Managing Devolution y un gran nmero de artculos acadmicos en revistas especializadas de finanzas pblicas e impuestos. Es coautora del informe hecho por la Transportation Research Board of The National Academies que revis la viabilidad de largo plazo del impuesto a los combustibles para la financiacin del transporte en los Estados Unidos.

HARRY KITCHEN es profesor de economa en la Trent University, Peterborough, On-tario, Canad. Tiene numerosas publicaciones en finanzas pblicas, organizacin gubernamental local y regional, y oferta final de servicios. Ha ayudado a muchos pa-ses industrializados y en desarrollo en la reforma de sus sistemas fiscales y temas de gobernabilidad local.

GARRY MACDONALD es profesor asociado de economa en la Curtin University, Perth, Australia. Sus intereses de investigacin se encuentran en la macroeconoma aplicada y la econometra. Tiene numerosas publicaciones en revistas acadmicas internacio-nales.

MELVILLE L. MCMILLAN es profesor de economa y miembro del Institute of Public Economics en la University of Alberta, Edmonton, Canad. Su inters de investiga-cin es la economa pblica, en particular la economa urbana y local, el federalismo fiscal, y la demanda y la oferta de bienes y servicios pblicos. Fue editor del Canadian Tax Journal.

BENJAMIN PERRIN es miembro del Institute of Comparative Law en la McGill Uni-versity, Montreal, Quebec, Canad, en donde est finalizando su investigacin como Max Stern Fellow y Wainwright Scholar. Es director asistente de la Corte Especial de la clnica legal de Sierra Leona, que lleva a cabo investigacin legal para los jueces del Trial and Appeals Chamber in Freetown. Tambin es director ejecutivo de The Future Group, una organizacin no gubernamental que combate el trfico de seres humanos. Recibi la Queens Golden Jubilee Medal del Governor General of Canada, la YMCA International Peace Medal, y el premio del Graduate of the Last Decade de la Univer-sity of Calgary. Despus de completar su investigacin, trabajar con el Justice Marie Deschamps de la Corte Suprema de Canad.

JEFFREY PETCHEY es profesor de economa en la School of Economics and Finance, Curtin University, Perth, Australia. Tiene publicaciones en temas de igualdad fiscal, competencia mediante impuestos, teora de votacin y sobre las implicaciones eco-nmicas de diferentes acuerdos constitucionales en Australia. Ha trabajado como consultor para el Banco Mundial, la Financial and Fiscal Commission of South Afri-ca, el Forum of Federations, la AusAid, y otras instituciones gubernamentales en Australia.


Contenido xix

M. GOVINDA RAO es director del National Institute of Public Finance and Policy en Nueva Delhi, India, y miembro del Comit Econmico Asesor del Primer Ministro. Sus intereses de investigacin son finanzas pblicas y poltica fiscal, federalismo fiscal y finanzas estatales y locales. Entre sus publicaciones recientes se encuentran Political Economy of Federalism in India, Sustainable Fiscal Policy for India: An International Perspective, editado por Peter Heller, y Poverty, Development and Fiscal Policy, obras publicadas por Oxford University Press.

ANDREW RESCHOVSKY es profesor de asuntos pblicos y economa aplicada en la Uni-versity of Wisconsin-Madison, Estados Unidos. Tiene numerosas publicaciones en el tema de relaciones fiscales intergubernamentales y poltica de impuestos. Desde 1999, trabaj como consejero tcnico en South African Financial and Fiscal Commission. Tambin trabajo para la Office of Tax analysis del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos y es consultor tcnico de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, en Pars. En la actualidad est organizando un proyecto de cooperacin internacional diseado para evaluar estrategias alternativas para enfren-tar problemas fiscales en ciudades centrales de gran tamao.

MOTOHIRO SATO es profesor asociado de economa en la Graduate School of Inter-national Corporate Strategy y la Graduate School of Economics en la Hitotsubashi University, Tokio, Japn. Entre sus campos de investigacin se encuentran el fede-ralismo fiscal, la poltica de impuestos y la seguridad social. Es editor asociado del Journal of Public Economics y miembro especialista de la Comisin Gubernamental de Impuestos de Japn.

ANWAR SHAH es el economista principal y director de grupo del Public Sector Gover-nance Program del Instituto del Banco Mundial, Washington, DC. Es miembro del Institute for Public Economics, Edmonton, Alberta, Canad. Cuando trabajaba para el gobierno de Alberta, tuvo como responsabilidad el diseo de las transferencias fiscales en las provincias hacia los gobiernos locales. Cuando trabajaba para el Ministerio de Finanzas de Ottawa, era responsable del diseo y la administracin de las transferen-cias federales fiscales hacia las provincias, con prioridad a favor del Canadian Fiscal Equalization Program. Ha sido consejero de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, Mxico, Paquistn, Polonia, Sudfrica y Turqua en temas de reforma al sistema fiscal, incluyendo el diseo de las transferencias fiscales.

ENID SLACK es la directora del Institute on Municipal Finance and Governance en el Punk Centre for International Studies de la University of Toronto, Ontario, Canad, en donde tambin es profesor adjunta. Es presidente de su propia firma de consul-toria. Ofrece asesora a los gobiernos en impuestos a la propiedad, transferencias intergubernamentales, y otros temas de finanzas locales. Ha sido coautora de cuatro

Colaboradores


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxx

libros y ha publicado numerosos artculos en temas de finanzas pblicas urbanas. Su libro ms reciente es International Handbook on Land and Property Taxation, coedi-tado con Richard Bird.

MICHAEL SMART es profesor asociado de economa de la Universidad de Toronto, On-tario, Canad. Tiene numerosas publicaciones en poltica de impuestos y federalismo fiscal.

PAUL BERND SPAHN es profesor emrito de la Goethe University, Frankfurt, Alema-nia, y asesor del Ministerio de Finanzas y el Tesoro de Bosnia y Herzegovina. Ha sido vicepresidente de la Universidad de Frankfort y consultor de numerosas instituciones de investigacin y organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, el Council of Europe, y la Eu-ropean Commission. Tiene numerosas publicaciones en revistas acadmicas y con orientacin poltica, y ha ofrecido asesora y consejera especializada a gobiernos en cerca de 50 pases.

MARIANNE VIGNEAULT es profesora de economa y antigua directora del Departa-mento de Economa de la Bishops University, Sherbrooke, Quebec, Canad. Tiene un BA de la Bishops Unviersity y un MA y PhD de la Queens University. Sus temas de investigacin giran alrededor de economa pblica, con nfasis en federalismo fiscal, y poltica de impuestos para empresarios, uniones de capitalizacin de riesgo compar-tido, y corporaciones multinacionales. Ha trabajado como consultora e investigadora para el Canadian International Development Agency, el Departamento de Finanzas Federal y el Institute for the Economy in Transition, en Mosc.

JRGEN VON HAGEN es profesor de economa y director del Center for European In-tegration Studies en la Universidad de Bonn, Alemania. Es miembro del grupo de investigacin del Centre for Economic Policy Research, miembro del Council of the German Economic Association y del Academic Advisory Council del Ministerio Fe-deral de Economa de Alemania, fue miembro del Council of the European Economic Association y el French Nacional Economic Committee, y fue el primer galardonado con el Gossen Prize de la Asociacin Alemana de Economistas. Ha sido consultor del Fondo Monetario Internacional, la European Commission, el Federal Reserve Board, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y numerosos gobiernos.

LEONARD S. WILSON es profesor de economa de la Universidad de Alberta, Edmon-ton, Canad. Fue consejero econmico del gobierno de Kenia y el Malaysian Institute for Economic Research. Sus intereses de investigacin son la economa pblica y la economa de pases en desarrollo.


Contenido xxi

Sin considerar las ciudades pequeas que funcionan como un Estado, cada pas tiene ms de un nivel de gobierno, sin contar con el gobierno de nivel nacional; entre ellos se encuentran los gobiernos intermedios (estados, provincias, cantones, Lnder, y prefecturas, entre otros), los gobiernos municipales, y las entidades gubernamen-tales que se encargan de responsabilidades muy especficas. En algunos casos, la estructura del gobierno es explcitamente federal, en el sentido de que diferentes ni-veles de gobierno tienen responsabilidades autnomas usualmente consagradas en la Constitucin. En otros casos, los niveles subnacionales de gobierno son criaturas del gobierno nacional y finalmente dependen de ellos. Sin importar la definicin poltica o Constitucional de la nacin, los gobiernos subnacionales casi nunca son autosufi-cientes financieramente. Sus responsabilidades en recoleccin de ingresos se quedan cortas frente a los gastos, lo cual las lleva a depender de las transferencias financieras del gobierno nacional. Este estudio examina el papel de las transferencias interguber-namentales tanto en la teora como en la prctica. Las prcticas que dominan las transferencias intergubernamentales son muy diferentes entre pases, la estructura de un gobierno con diferentes niveles, las res-ponsabilidades de cada uno, y la importancia relativa de las transferencias difieren entre los pases. Adoptando la expresin usada por algunos de los autores de este estudio, las finanzas persiguen a las funciones en diferentes niveles en cada nacin. Y el modo como las transferencias son usadas por los gobiernos que las distribuyen para lograr sus objetivos de poltica, en contraposicin con simplemente cerrar la brecha fiscal vertical, tambin difiere entre las naciones.

Aspectos comunes en las prcticasde transferencias intergubernamentales

A pesar de las diferencias sealadas anteriormente, algunos principios comunes in-forman sobre el papel de las transferencias, y las prcticas comunes son fciles de

Panorama generalRobin Broadway y Anwar Shah


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxxii

encontrar. La descripcin de tales aspectos comunes ofrece un buen contexto para la revisin del presente estudio.

Patrones de descentralizacin de gasto

La asignacin de funciones de gasto en distintos niveles de gobierno es bastante si-milar entre diferentes pases. Est influenciada por consideraciones de eficiencia en la oferta de bienes y servicios pblicos, as como de beneficios al permitir que los gobiernos subnacionales tengan discrecin en seleccionar el programa que ms se ajuste a sus comunidades. Los gobiernos federales usualmente asumen la responsa-bilidad de bienes pblicos nacionales (defensa, asuntos exteriores, moneda y banca, infraestructura nacional), as como algunos elementos de la seguridad social (pensio-nes, seguro de desempleo). Los gobiernos intermedios (que de ahora en adelante se llamaran estados*) usualmente tienen la responsabilidad de ofrecer servicios pblicos importantes, como, salud, educacin y bienestar, adems de los bienes pblicos del Estado, como carreteras y proteccin policial. Los gobiernos locales ofrecen bienes y servicios pblicos locales, incluyendo agua y sanidad, caminos locales e instalaciones de recreacin. Estos patrones de descentralizacin tambin se pueden encontrar en naciones no federales. Una caracterstica importante de esta asignacin de responsabilidades es que los niveles superiores de gobierno tienen cierto inters en el modo como los programas de gasto son diseados y ofrecidos, por razones de eficiencia y equidad. En el tema de eficiencia, se usan tres tipos de argumentos. Primero, los beneficios del progra-ma pueden diseminarse a otras comunidades. Segundo, un proceso descentralizado de toma de decisiones puede generar ineficiencias, porque distorsiona transacciones con otras divisiones de gobierno en productos o factores, ya sea con o sin intencin. Tercero, la competencia fiscal entre gobiernos subnacionales puede llevarlos a optar por programas de gasto ineficientes. Los problemas de equidad se presentan particu-larmente a nivel de gobierno estatal, que es responsable de ofrecer servicios pblicos, como salud, educacin y bienestar, que cumplen el papel redistributivo que es de inters nacional. A partir de eso, la mayora de sistemas de transferencias intergu-bernamentales incluyen caractersticas diseadas para influenciar cmo un gobierno subnacional ofrece tales programas. De un modo ms general, el grado de discrecin que los estados tienen en disear estos importantes programas sociales vara en cada federacin, como vara la manera como se limita esa discrecin.

* Una expresin alternativa usada comnmente en Amrica Latina para la subdivisin de gobierno intermedio es Departamento (N. del T.).


Contenido xxiiiPanorama general

Descentralizacin en los ingresos

Mientras que en el tema de los gastos la proporcin de gasto gubernamental que es descentralizado es bastante similar en diferentes federaciones, el grado de des-centralizacin en ingresos vara mucho. De hecho, partiendo de una perspectiva presupuestal, las diferencias en descentralizacin fiscal vienen de grandes diferencias en descentralizacin de ingresos o, lo que es lo mismo, de diferencias en la brecha fiscal vertical. La principal distincin entre un sistema federal fiscal centralizado y descentralizado es el grado de acceso discrecional de los estados a impuestos de una base impositiva amplia. En federaciones descentralizadas, como Canad, India, Suiza y Estados Unidos, los gobiernos a nivel estatal tienen acceso completo a impuestos de base impositiva amplia como el impuesto al ingreso, las ventas o a la nmina laboral. En federaciones ms centralizadas, como Australia y Alemania, se recolectan muchos menos impuestos de fuentes propias, aunque en ambos casos, el ingreso compartido aplica a impuestos federales. Un alto grado de descentralizacin de ingresos no significa que no haya una brecha fiscal vertical importante. Por el contrario, incluso en la federacin ms descentra-lizada, las transferencias intergubernamentales juegan un papel importante. De un modo ms general, la brecha fiscal vertical no es algo que sea o pueda ser determi-nado por la asignacin; es el resultado de las opciones fiscales poco ms o menos independientes hechas a todo nivel de gobierno. Si un nivel puede ser considerado dominante, desde este punto de vista, es una importante pregunta que se aborda en diferentes partes de este estudio. Aunque inicialmente puede pensarse que el gobier-no federal juega un papel primordial en la determinacin de la brecha fiscal vertical al seleccionar su nivel de transferencias preferido, y cunto espacio fiscal ocupar, es muy cierto que los estados pueden tener cierta influencia en la cantidad de dinero que el gobierno federal les transfiere.

Igualacin de transferencias

Es inevitable que la descentralizacin fiscal haga que los estados y municipalidades tengan diferentes capacidades financieras para ofrecer servicios pblicos a sus ciu-dadanos. Las distintas jurisdicciones tendrn diferentes necesidades y costos en la oferta de servicios pblicos y diferentes capacidades de recoleccin de ingresos para financiar tales servicios. En consecuencia, las transferencias intergubernamentales usualmente tienen un elemento igualador, en donde las transferencias per cpita ms altas estn dirigidas a jurisdicciones con menor capacidad fiscal. La forma y el alcance de la igualacin son diferentes entre naciones, y puede o no haber una transferencia general que se dedica a la igualacin. Pero en los casos donde no se hace una trans-ferencia igualadora, los elementos igualadores se definen alrededor de transferencias ms especficas, que pueden incluir aquellas en las cuales se comparten costos.


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxxiv

Influencia federal en las decisiones de los estados

Aunque una Constitucin federal puede asignar poderes legislativos exclusivos a los estados, casi siempre ocurre que el uso de estos poderes est limitado a cierta influen-cia del gobierno federal. Esta influencia puede presentarse de diferentes maneras, algunas son ms profundas que otras. Un ejemplo de influencia federal muy profun-da es la capacidad de derogar la legislacin estatal y la posibilidad de modificar las medidas de un Estado. Es posible llegar a una influencia menos profunda mediante el uso de transferencias intergubernamentales. Se pueden imponer condiciones a las transferencias y stas pueden estar sujetas a condiciones preestablecidas. Es ms, el simple hecho de que los estados dependen de transferencias federales los sujeta a la persuasin social de parte del gobierno federal. La potencial posibilidad de que el gobierno federal influencie las decisiones fisca-les de un Estado es fuente de tensin en todas las federaciones. Adicionalmente puede ser fuente de ineficiencia en la operacin del sistema de relaciones intergubernamen-tal. Un gobierno federal intervencionista puede afectar algunos de los beneficios del sistema de gobierno federal, en especial aquellos que surgen de la capacidad de los estados de usar discrecin en sus decisiones fiscales.

Problemas y limitaciones

Este estudio analiza primordialmente los elementos econmicos de las transferen-cias fiscales intergubernamentales. Antes de resumir su contenido, es til establecer algunos problemas y limitaciones que se presentan en la aplicacin del anlisis eco-nmico en la evaluacin y el diseo de las transferencias. Los conceptos econmicos bsicos no son suficientes para determinar el siste-ma de transferencias intergubernamental ideal. Existen objetivos conflictivos, y diferentes analistas balancean los objetivos de una manera diferente. Por ejemplo, la necesidad de transferencias est directamente relacionada con el grado de descen-tralizacin. Mientras que la descentralizacin contribuye a la eficiencia en la oferta de programas fiscales, tambin puede generar violaciones a la eficiencia y la equidad en la economa nacional. El peso relativo que se asigne a estos objetivos nacionales, respecto a los beneficios de las decisiones descentralizadas, influenciar la visin del tamao de la transferencia (la brecha fiscal vertical) y su diseo. Adicionalmente, los juicios de valor son inevitables en el diseo de las transferencias, en particular el peso asignado a la equidad respecto a la eficiencia. Quienes favorecen la eficiencia ms que la equidad favorecen ms la descentralizacin y menos la vigilancia del diseo de los programas a nivel subnacional, incluyendo la condicionalidad de las transferencias. La visin de la descentralizacin y el papel de las transferencias tambin se ve afectada por la evaluacin del funcionamiento de la economa de mercado y el sector pblico. El balance entre eficiencia y equidad y las consecuencias de eficiencia de la descentralizacin dependern de la sensibilidad de las decisiones del sector privado


Contenido xxvPanorama general

frente a las medidas fiscales del gobierno, un tema frente al cual hay poca evidencia confiable. Adicionalmente, una evaluacin del efecto de la descentralizacin y el pa-pel de las transferencias depende de si el gobierno es visto como benevolente y con capacidad de respuesta a los deseos de los ciudadanos, frente a ser interesado y slo buscar sus objetivos. En trminos generales, quienes ven un gobierno como no be-nevolente, favorecern un proceso de toma de decisiones ms descentralizado como una manera de romper con tales tendencias. Esta discusin sugiere que no existe un conjunto ptimo de transferencias in-tergubernamentales que se ajuste a todas las circunstancias. Por el contrario, las transferencias tienen que ser hechas a la medida de cada caso, dependiendo de los objetivos deseados, las condiciones iniciales y las limitaciones de recursos. Sin em-bargo, una revisin de prcticas internacionales hecha por Anwar Shah (captulo 1) ofrece importantes lecciones para evitar algunos errores usuales y repetir las buenas experiencias. Entre las prcticas a evitar se incluyen los programas generales de re-distribucin de ingresos con muchos factores, lo cual va en contra del seguimiento contable y no genera progreso en los objetivos de eficiencia o de equidad fiscal; las transferencias para financiar un dficit subnacional, pues crea incentivos para con-tinuar generando un dficit ms alto en el futuro; el condicionamiento al esfuerzo fiscal en programas de transferencias, que desestimulan la eficiencia y la equidad y promueven una visin del gobierno estilo Leviatn; los programas de transferencias determinadas a partir de los insumos, los procesos o asignadas arbitrariamente, las cuales afectan la autonoma local, y los objetivos de flexibilidad, eficiencia y la equi-dad fiscal; las transferencias de capital sin asegurar los fondos para su renovacin en el futuro; esto puede llegar a crear un elefante blanco; y las transferencias negocia-das o discrecionales, que pueden crear divisiones y descontento. Las prcticas que se deben promover son aquellas que incluyen los diseos ms simples y transparen-tes, ya que una justicia generalizada es mejor que una justicia muy especializada en trminos de la promocin de la rendicin de cuentas y lograr aceptacin general; concentrarse en que las transferencias cumplan un solo objetivo y asegurarse de que el diseo sea consistente con tal objetivo; incluir una condicin de finalizacin para asegurar la revisin peridica y la renovacin; igualar la capacidad fiscal usando un estndar explcito que determine la agrupacin de recursos, as como su distribucin; igualar las necesidades fiscales mediante transferencias con destinacin especfica; ofrecer transferencias nacionales mnimas a partir de los resultados observados; y establecer un foro intergubernamental para lograr cierto consenso en los estndares de igualacin y objetivos, y el diseo de los programas fiscales de transferencias. Si un sistema es apropiado para un pas en particular, depende de las circunstan-cias de ese pas as como del consenso nacional en los objetivos de redistribucin y solidaridad. Sin embargo, algunos principios han evolucionado hasta establecer un marco de trabajo para lograr evaluar las prcticas existentes y potenciales.


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Los principios

La seccin del libro sobre principios comienza con una revisin general, hecha por Robin Boadway (captulo 2), del papel de las transferencias intergubernamentales en federaciones y otros pases con una organizacin multigubernamental diferente. Las transferencias son diseadas para cumplir tres propsitos principales. Uno es simple-mente financiar la diferencia entre el gasto del Estado y la capacidad de recoleccin de ingresos (brecha fiscal). Aunque las transferencias en s mismas son pasivas, el papel del gobierno federal en determinar la brecha fiscal no es pasivo bajo ninguna circuns-tancia. Un segundo propsito es usar transferencias igualadoras para compensar las diferencias en la capacidad fiscal estatal que surgen por la descentralizacin de res-ponsabilidades fiscales. La capacidad de recolectar ingresos de recursos propios es diferente entre los estados, como tambin los gastos necesarios para ofrecer cierto nivel de servicios. Un tercer propsito de las transferencias es permitir que el gobierno federal ejecute cierta influencia o vigilancia en el diseo de programas estatales. De una manera ms general, las transferencias intergubernamentales son un com-plemento necesario para la descentralizacin. Permiten que surjan los beneficios de la descentralizacin, y al mismo tiempo eliminan algunos de sus potenciales efectos adversos. El alcance de las transferencias y su diseo dependen, entonces, de cmo se evalan las consecuencias de la descentralizacin y cunta vigilancia se est dispues-to a tolerar de parte del gobierno federal respecto a las decisiones fiscales hechas por los estados. Boadway presenta las implicaciones generales de esta evaluacin para los principios del diseo del sistema de transferencias, enfatizando el balance entre los beneficios de un proceso discrecional de toma de decisiones de parte de los estados y la utilidad de la vigilancia federal. La combinacin apropiada de descentralizacin y vigilancia federal est determinada endgenamente, donde el gobierno federal juega un papel importante. Todo esto limita el alcance de los principios de un buen sistema de transferencia para poder ser promovido y presentado a otros pases. El captulo 3, escrito por Paul Bernd Spahn, cuestiona la perspectiva tradicional de federalismo fiscal del papel de las transferencias como el mecanismo principal de abordar relaciones entre los gobiernos. Spahn revisa los argumentos de equidad y eficiencia de las transferencias intergubernamentales y considera cmo pueden al-canzarse. Afirma que la eficiencia del sector pblico puede mejorarse si se adopta una aproximacin contractual en la relacin entre el gobierno federal y estatal, en los casos donde sea posible. Segn esta aproximacin, las transferencias del gobierno fe-deral hacia al gobierno estatal para la oferta de servicios estara determinada en un contrato acordado mutuamente por las dos partes y que estipula explcitamente los trminos de los servicios, incluyendo cualquier pago por incentivos. En otras palabras, los mecanismos como los que se encuentran en el sector privado pueden ser usados en el sector pblico para premiar por un buen desempeo y aumentar la rendicin de cuentas. Estos mecanismos reemplazaran el sistema jerrquico en donde las transfe-


Contenido xxviiPanorama general

rencias son iniciadas por el gobierno federal, que puede determinar las condiciones o las exigencias de cumplimiento. Spahn sugiere que estas formas tradicionales de trans-ferencias son apropiadas en algunas circunstancias, como en la financiacin de bienes pblicos o para lograr la equidad entre estados. Pero en los casos en que implican la oferta de servicios, las transferencias usuales no explotan todas las oportunidades de fortalecer la cooperacin, la rendicin de cuentas y la efectividad de costos. La lgica econmica para respaldar la idea de las transferencias se basa en los ar-gumentos de eficiencia y equidad, adaptados al caso federal. Sin embargo, los sistemas de transferencias y, en particular, aquellos que igualan la capacidad fiscal, tambin cumplen funciones de compartir el riesgo y de estabilizacin. En el captulo 4, Jrgen von Hagen estudia la funcin de compartir el riesgo. El problema surge cuando dife-rentes estados estn sujetos a diferentes fluctuaciones econmicas no esperadas. En la medida en que estas fluctuaciones no esperadas se reflejen en un efecto negativo sobre el ingreso de los individuos, las familias estn expuestas a riesgos para los cuales no tienen cobertura con un seguro. Por su parte, esto expone a los gobiernos estatales a riesgos adicionales, ya que sus ingresos por impuestos, as como sus responsabili-dades de gasto (como transferencias a familias) tambin respondern a la fluctuacin inesperada. Un sistema de transferencias intergubernamentales que incluye un com-ponente de igualacin funcionar como una forma de aseguramiento para el gobierno estatal, y en consecuencia, indirectamente para los residentes del Estado. Por supues-to, esto asume que los estados y las familias no pueden autoasegurarse en contra del riesgo de estos eventos exgenos (y que el gobierno federal s puede). Las transferencias que buscan igualdad pueden actuar como un mecanismo de estabilizacin, especialmente si el efecto exgeno es duradero. Existen dos signifi-cados para la idea de estabilizacin. Primero, la estabilizacin se puede referir a la manera como la economa absorbe los efectos exgenos, reacomodando recursos entre diferentes actividades. Cuando una economa abierta sufre ha sido golpeada por un efecto exgeno negativo; el ajuste puede ocurrir de diferentes maneras: los salarios y precios caen, la tasa de cambio se ajusta, el capital y la mano de obra se des-plazan y salen de la economa. En el caso de un Estado en una federacin, la tasa de cambio no puede ajustarse, y los ajustes de salarios y precios pueden ser muy lentos. El sistema de transferencias ofrece alivio a tales situaciones, reduciendo el impacto del efecto negativo y facilitando la transicin del ajuste. De hecho, tanto el sistema de transferencias intergubernamentales y el sistema de impuestos de transferencias interpersonales tienen el mismo efecto. Segundo, las transferencias igualadoras pueden tener un efecto sobre la demanda agregada, pues la poltica fiscal del gobierno acta como respuesta al efecto externo. En la medida en que estos efectos externos son especficos para un Estado, el sistema de transferencias acta como un estabilizador endgeno. Von Hagen resume estos argumentos y analiza la evidencia emprica de la im-portancia relativa de las transferencias intergubernamentales, como un mecanismo


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de distribucin del riesgo y de estabilizacin. Su efectividad depende del diseo de sistema de transferencias y su capacidad de respuesta al efecto negativo, en trmi-nos del proceso y la magnitud de la respuesta. Adicionalmente, como con cualquier esquema de aseguramiento, puede haber incentivos adversos. Dado que un Estado puede llevar a cabo actividades que afectan el tamao de sus propias transferencias, pueden sentirse tentados a hacerlo. Este problema es anlogo al problema de selec-cin adversa en mercados de seguros. La posibilidad de que un Estado pueda influenciar el tamao de sus transferencias es ms generalizada que la funcin de distribucin de riesgo de las transferencias in-tergubernamentales. De hecho, est en el centro de la efectividad de las transferencias entre el gobierno federal y estatal, como un mecanismo mediante el cual el gobierno federal puede lograr lo que percibe como un objetivo nacional. Las transferencias intergubernamentales son vistas tradicionalmente como un instrumento de poltica que el gobierno federal usa para resolver las necesidades fiscales de los estados, o influenciar su diseo de programas. Para usar la terminologa de teora de juegos, el gobierno federal hace el primer movimiento, anuncia su poltica de transferencias antes de que los estados selecciones sus polticas fiscales, pero ste anticipa cmo van a responder los estados a las polticas de transferencias federales. Sin embargo, incluso si el gobierno federal anuncia primero su poltica, esta poltica usualmente no ser implementada sino despus de que las polticas de los estados estn en funcio-namiento. Si el gobierno federal no puede comprometerse a llevar a cabo las polticas que ha anunciado, puede optar por abandonarlas posteriormente. Si los estados reconocen esta falta de compromiso, pueden explotarla estructurando sus propias polticas de manera que induzcan al gobierno federal a transferir ms recursos de los que habran transferido si pudiesen cumplir su compromiso. Este problema es el llamado restriccin de presupuesto flexible, revisado en el captulo 5 por Marianne Vigneault. En un caso extremo, los estados pueden optar por incrementar su deuda y ser rescatados financieramente por el gobierno federal. Si el gobierno federal pu-diera comprometerse a una poltica de no rescatar financieramente con anterioridad a un Estado altamente endeudado, los estados no estaran inclinados a incrementar su deuda estratgicamente, aunque nunca se sabra si las deudas de un Estado son resultado de una decisin consciente o simplemente mala suerte. Vigneault revisa la literatura emprica y terica en el tema de restriccin de un presupuesto flexible en busca de lecciones para aprender de la experiencia de di-ferentes pases. Ella describe dos aproximaciones muy diferentes para reducir la probabilidad de la presencia de restriccin de un presupuesto flexible, una versin descentralizada y otra centralizada. En la versin descentralizada, los estados tienen alta discrecin en las decisiones fiscales, incluyendo la capacidad de emitir deuda y recolectar sus propios ingresos. La disciplina para no caer en una deuda excesiva surge conjuntamente del mercado privado de capitales que financia la deuda y de los electores del Estado, que descargan la responsabilidad en los polticos. En la versin


Contenido xxixPanorama general

centralizada, el gobierno federal impone controles estrictos al comportamiento de los estados, restringiendo su capacidad de hacer prstamos, controlando sus finanzas e imponiendo condiciones para su gasto. El problema de la restriccin de un pre-supuesto flexible surge cuando hay circunstancias intermedias, cuando los estados hacen prstamos, pero tienen discrecin limitada en la recoleccin de ingresos y la asignacin de responsabilidad poltica es dbil. Cul opcin es mejor para un pas, en particular, depende de las caractersticas institucionales y otras particularidades de cada pas. En cualquier caso, incluso si se pueden evitar los problemas de un rescate financiero de parte del Estado federal, es poco probable que se presenten otras formas diferentes del problema de la restriccin de presupuesto flexible. Dadas sus activida-des, un Estado todava podra influenciar la cantidad de transferencias que recibir. La idea de que las transferencias de los gobiernos federales a los estados son malea-bles y sujetas a influencia poltica es el tema del captulo 6, escrito por Motohiro Sato, quien ofrece una visin general de la economa poltica de las subvenciones. Mien-tras que la teora normativa resalta el papel de las subvenciones por lograr eficiencia y resultados equitativos en una federacin, las subvenciones ideales pueden no ser factibles por razones polticas. El estudio de la economa poltica de las subvenciones es un caso especial de la economa poltica del proceso de poltica econmica, aunque algunos temas especficos surgen para el caso de las subvenciones. Bajo una perspec-tiva ms general de la literatura existente, la influencia poltica sobre las subvenciones puede analizarse con una perspectiva de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba. Ambas perspectivas exigen que las subvenciones sean discrecionales en lugar de estar determinadas por una frmula. De hecho, las razones de economa poltica pueden determinar el hecho de que las subvenciones tienen un componente discrecional. En la aproximacin arriba hacia abajo, los partidos polticos usan las transferencias para atraer votos. Las transferencias tienden a ser asignadas a regiones donde los votantes tienen un compromiso ms dbil. En la aproximacin abajo hacia arriba, las subven-ciones son vistas como una respuesta al ejercicio de presin poltica de los polticos y sus partidos (hacer lobby), y sus grupos de inters. En este caso, la asignacin de una subvencin est relacionada con la capacidad de organizacin del agente que hace la presin poltica (el lobbyist). Los argumentos de economa poltica tienen una importante relacin en el caso de descentralizacin, que Sato llama etapa constitucional. La descentralizacin puede ser vista como un antdoto para el poder burocrtico y el comportamiento de extrac-cin de rentas que reduce la capacidad de rendicin de responsabilidades y la oferta eficiente de servicios pblicos. Al acercar el gobierno a la gente, el electorado puede hacer que los polticos que toman algunas decisiones acepten la responsabilidad de las mismas. La competencia entre jurisdicciones subnacionales puede imponer disci-plina a los polticos locales y sus burocracias, y puede ofrecer un punto de referencia mediante el cual la calidad de la gobernabilidad local puede ser juzgada. La descen-tralizacin tambin reduce el tamao de las rentas y puede reducir los incentivos a


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adoptar un comportamiento de extraccin de rentas. Aunque es claro que pueden presentarse algunos efectos colaterales. La captura de un gobierno por los intereses locales es ms fcil en un ambiente descentralizado, a menos que los ciudadanos locales sean participantes efectivos de las decisiones locales. La economa poltica de las subvenciones y, en general, de la descentralizacin, es an un rea de estudio por desarrollar. El captulo 7, escrito por Michael Smart, tambin estudia el proceso poltico de toma de decisiones, en particular la respuesta de los gobiernos receptores por las transferencias que han recibido. Incluso en la teora normativa del federalismo, la descentralizacin y las subvenciones que son usadas para facilitar la descentralizacin pueden inducir un incentivo adverso en el gobierno estatal. Las transferencias para igualacin, como otras transferencias redistributivas, pueden influenciar las polticas fiscales de los estados receptores. Por ejemplo, las transferencias designadas a igua-lar la capacidad de recoleccin de ingresos de los gobiernos usualmente calculan las transferencias, aplicando una tasa impositiva estatal estndar para la base impositiva actual del Estado, para determinar las diferencias en capacidad de recoleccin de in-gresos entre estados. Los efectos sobre el ingreso de una medida de poltica tomada por un Estado que reduzca su base impositiva sera compensada por las transferen-cias igualadoras. De modo que los estados tendran un incentivo para establecer tasas impositivas que son muy altas o desfavorecer el desarrollo de bases impositivas que podran aumentar (por ejemplo, en el desarrollo de explotacin de recursos natura-les). En la medida en que las tasas impositivas sean muy bajas, este incentivo para que los estados aumenten sus tasas impositivas puede ser bueno. Entonces si los efectos de competencia en impuestos son importantes, las transferencias igualadoras pue-den neutralizarlos. Sin embargo, tal resultado opuesto tambin es posible. Las tasas impositivas estatales pueden ser muy altas desde un principio, sea por el tipo de ar-gumentos de economa poltica discutidos anteriormente, o por las externalidades fiscales verticales en donde el costo de tasas impositivas estatales crecientes es parcial-mente cubierto por los impuestos federales porque la base impositiva comn falla. Las subvenciones pueden tener un incentivo intencional. Esto es ms obvio para el caso de subvenciones correspondientes que premian a un Estado por el incremento en gastos particulares mediante la distribucin de costos federales. De hecho, las tasas de correspondencia son altas (50-50), muy por encima de la diseminacin percibi-da. Las transferencias condicionales que no son correspondientes pueden tambin tener un efecto en el gasto preestablecido, aunque desde un punto de vista econmi-co no son anlogas a una transferencia en cantidades fijas a favor del ingreso (tipo lump-sum). La condicionalidad parece ser en s misma suficiente para inducir a los estados a gastar las subvenciones en los programas para los cuales fueron asignadas, incluso ante la ausencia de componentes de correspondencia. De hecho, incluso si las transferencias no estn condicionadas, todava parecen ser tratadas por los gobiernos receptores de una manera diferente respecto a un aumento en el ingreso de sus resi-


Contenido xxxiPanorama general

dentes. Este efecto es el llamado papel pegajoso (flypaper effect), en donde el gasto de los gobiernos receptores responde ms al incremento en las transferencias que al incremento en el ingreso privado. Smart estudia la evidencia emprica en el tema de que las opciones fiscales de los gobiernos estatales responden a las transferencias y a las polticas fiscales, tomadas por otros gobiernos, ya sean federales o estatales. Shama Gamkhar y Anwar Shah abordan temas similares en el captulo 8. Le dan una perspectiva mucho ms grande al efecto de papel pegajoso, como un ejemplo de una observacin mucho ms general en donde el efecto de una subvencin es diferente respecto a las predicciones de la teora tradicional del federalismo fiscal, las teoras llamadas de segunda generacin. Los autores afirman que el punto central de la teora de subvenciones intergubernamentales ha cambiado del problema del papel pegajoso y otros efectos de incentivos de subvenciones diseadas para manejar la diseminacin entre jurisdicciones, hacia la teoras de segunda generacin que se concentran en los efectos de eficiencia y equidad de la descentralizacin y el papel de las transferencias en acomodar la descentralizacin. Desde esta perspectiva, los pro-blemas relacionados con la interaccin entre gobiernos, como la competencia fiscal, la restriccin de presupuesto suave y la respuesta de riesgo moral a las transferen-cias, juegan un papel mucho ms importante. Gamkhar y Shah ofrecen una revisin detallada de la literatura emprica sobre el nivel de respuesta de las polticas fiscales estatales y locales a las subvenciones estatales o federales, y buscan reconciliar las predicciones aparentemente contradictorias de la teora con los resultados obtenidos en estudios empricos.

La prctica

La Segunda Parte del estudio aborda los temas que surgen al poner en prctica los principios de las transferencias intergubernamentales. El hecho de que un nivel de go-bierno haga transferencias financieras a otro sugiere que sea necesario un marco legal para la administracin de las transferencias. Incluso si las transferencias con incondi-cionales o diseadas segn una frmula, debe existir un marco legal para determinar las reglas que le permitan al gobierno federal hacer (y modificar) tales transferencias, el modo como se determinan tales frmulas y los remedios legales para ser usados si surgen diferencias respecto a la cantidad transferida. En el caso de transferencias condicionales, la necesidad de sanciones legales es an ms importante, en especial si las condiciones afectan la manera como los estados ejecutan sus responsabilidades constitucionales. Sujit Choudhry y Benjamin Perrin revisan esos temas legales en el captulo 9, usando como ejemplo estudios de caso de algunas federaciones. El resultado de este ejercicio sugiere gran diversidad en las prcticas legales, re-flejando las caractersticas histricas, polticas y culturales de cada federacin. Las bases legales para hacer transferencias a los estados varan, dependiendo de si estn determinadas por una norma constitucional, una autoridad constitucional, estatuto


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federal o acuerdo intergubernamental. An ms importante es el modo como el go-bierno federal influencia las decisiones de los estados en diferentes pases, incluyendo el grado en el cual las subvenciones condicionales (el poder de gasto) es usado como un instrumento de poltica federal. La existencia de instituciones con caractersticas legales, como comisiones con-sultoras, difieren entre federaciones, as como existen diferencias en los mecanismos de resolucin de conflictos en el tema de cmo determina el gobierno federal la es-tructura de transferencias y las condiciones y la manera como los estados responden a tales condiciones. A pesar de la alta diversidad, todas las federaciones luchan con un problema en comn: cmo alcanzar el balance apropiado entre la autonoma del proceso de toma de decisiones en el Estado y el deseo del gobierno federal de poder influenciar este proceso, usando las transferencias condicionales, entre otros ins-trumentos. Los remedios legales son importantes en establecer las reglas del juego de las relaciones intergubernamentales y asegurar que sean cumplidas, pero no son suficientes. La aproximacin legal puede no ser lo suficientemente flexible para so-lucionar estos problemas. La rendicin de cuentas del gobierno con los ciudadanos tambin debe depender del proceso poltico e institucional. El marco institucional usado para facilitar las relaciones fiscales interguberna-mentales es estudiado en el captulo 10 por Anwar Shah. Varios pases usan diferentes mecanismos para determinar el tamao y la asignacin de las transferencias fiscales intergubernamentales. Un problema crtico no solucionado en la literatura previa es la eficiencia relativa de estos mecanismos en lograr un sistema de transferencias simple, justo y transparente, con el potencial de lograr un consenso nacional. Para solucionar este problema, Shah desarrolla un nuevo marco de anlisis de economa institucional para evaluar mecanismos institucionales alternativos y aplica este mar-co a una visin simplificada de tales acuerdos en varios pases. El marco de anlisis es usado para examinar los costos de transaccin que tiene que aceptar una sociedad para alcanzar resultados relacionados con el diseo de las subvenciones. Este marco de anlisis ofrece una evaluacin comparativa de dos modelos institucionales popu-lares para las transferencias intergubernamentales: los foros intergubernamentales y las comisiones independientes de subvenciones. Los foros intergubernamentales han producido diseos ms simples y justos con menores costos de transaccin para la sociedad respecto a las comisiones independientes de subvenciones. Las comisiones independientes de subvenciones son una opcin institucional inferior ante los incen-tivos perversos creados por la estructura subyacente del gobierno, que predispone recomendar soluciones complejas con altos costos de agencia. Los captulos restantes examinan el diseo de sistemas actuales de transferencias, en donde cada captulo se concentra en diferentes elementos. En el captulo 11, M. Govinda Rao analiza el papel de compartir impuestos como un modo de hacer que los ingresos lleguen a los estados. Existen dos formas de compartir impuestos, que difieren en el grado de discrecin otorgado a los estados. El sistema de compartir


Contenido xxxiiiPanorama general

ingresos define una parte de la fuente de ingresos que es asignada a los estados. Estos esquemas pueden estar determinados por mandato constitucional o legislados por el gobierno federal. La asignacin de la participacin entre los estados puede definirse segn la necesidad financiera del Estado o simplemente por la poblacin o el princi-pio de la derivacin. El sistema de compartir ingresos ofrece cierta predecibilidad a los estados, pero no les da discrecin respecto a sus propios ingresos. Adicionalmen-te, la fuente de ingresos que se comparte puede no ser muy abundante, y compartir el ingreso puede desestimular al gobierno federal para usar una base de impuestos compartida o administrarla eficientemente. Algunos de estos problemas pueden ser resueltos dndoles a los estados discre-cin para determinar cunto ingreso recolectar de una base impositiva compartida, mientras que se les permite tomar ventaja de una administracin de impuestos cen-tralizada. Por ejemplo, los estados pueden depender de los impuestos federales al imponer un impuesto adicional contra la base impositiva federal o depender de ingresos de los impuestos federales recolectados por el Estado. Estos esquemas pre-servan un sistema de impuestos armonizado y al mismo tiempo les permite a los estados cierta discrecin para determinar su propio ingreso. Esta combinacin pro-bablemente fortalece la rendicin de cuentas. Pero compartir la base impositiva bajo este esquema no es suficiente para lograr todos los objetivos de las transferencias fiscales. En particular, si todos los ingresos estatales corresponden a los estados en los cuales son recolectados, no se hace nada para lograr la igualacin de capacidad fiscal. Los captulos restantes abordan varios aspectos del diseo de las transferencias que buscan solucionar las diferencias en capacidad fiscal entre estados. El captulo 12, escrito por Leonard Wilson, estudia los modos alternativos de buscar la igualacin en ingresos. El autor propone dos posibilidades, una usada en muchas federaciones, conocida como sistema impositivo representativo que iguala la capacidad de recoger ingresos a partir de las actividades actuales del Estado en la federacin. La idea es construir un sistema de impuestos representativo que refleje la base impositiva seleccionada y las tasas impositivas promedio en toda la federa-cin. Para cada Estado se calcula la cantidad de ingreso que se recogera per cpita de este sistema y es usada como la base para definir asignaciones que busquen la igualdad. Como el sistema impositivo representativo mide la capacidad fiscal a partir del sistema de impuestos actual, implcitamente tiene en cuenta las diferencias en la capacidad de recolectar ingresos de diferentes fuentes. El sistema es relativamente complicado, y depende de decisiones un poco arbitrarias respecto a la seleccin de la base impositiva representativa, cuando los estados adoptan polticas muy diferentes. Adicionalmente, depende de datos que en algunos pases pueden no estar disponibles. Su complejidad no es tan importante frente a la transparencia para los ciudadanos y su objetividad como una medida de capacidad fiscal. Adems, para ciertas fuentes de ingresos (como impuestos a la propiedad), temas conceptualmente difciles estn asociados con la aplicacin de esta opcin.


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxxxiv

Una alternativa que parece evitar algunas de estas dificultades es la aproximacin macro, en donde un solo indicador, como el consumo personal de la produccin del Estado, es usado para medir la capacidad fiscal potencial del Estado. Si el sistema impositivo representativo es simple, ste captura imperfectamente la capacidad de un Estado de recoger ingresos. Adicionalmente, no evita el incentivo adverso del sis-tema de impuestos representativo y no resuelve las diferencias en necesidades entre estados. La aproximacin macro puede ajustarse mejor a algunas federaciones, como las de pases en desarrollo, en donde el sistema de contabilidad pblica hace difcil aplicar el impuesto representativo y tienen que depender de una opcin ms simple. El captulo 13, escrito por Bernard Dafflon, tambin considera la forma de igua-lacin que se ajuste mejor a los objetivos de equidad y eficiencia del sistema. El autor afirma que un sistema neto, o autofinanciado, en donde los pagos a los estados con capacidad fiscal por debajo del promedio se hacen de las contribuciones de los esta-dos con capacidad por encima del promedio, tiene algunas ventajas. Un sistema como ste hace explcito el grado de redistribucin que logra el sistema de igualacin, de modo que los sentimientos de solidaridad de la sociedad pueden verse reflejados en el esquema seleccionado. Dafflon defiende fuertemente una aproximacin definida a partir de reglas; en el caso de la igualacin de ingresos, sugiere un sistema del tipo de impuesto representativo. Sugiere que la transparencia puede lograrse al mantener la igualacin separada de otras transferencias y por tener una entidad autnoma que evale el sistema peridicamente, y haga recomendacin para su reforma. El objetivo de igualacin consiste en reducir las diferencias en la capacidad de los gobiernos estatales en ofrecer servicios pblicos o en eliminarlas. Tales diferencias dependen no slo de la habilidad de recolectar ingresos sino tambin de la necesidad y los costos de ofrecer los servicios pblicos. Como gran parte del gasto del Estado se re-destina a los servicios pblicos basicos para los ciudadanos, como la educacin, salud y servicios sociales, las necesidades de servicios pblicos dependen de las caracters-ticas demogrficas de la poblacin segn edad, habilidad, salud, etc. Adicionalmente, ofrecer servicios pblicos ser ms costoso en algunas regiones respecto a otras. Los costos laborales, los factores geogrficos y la densidad de la poblacin cambian entre estados. En el captulo 14, Andrew Reschovsky ofrece una revisin detallada de cmo un sistema de igualacin puede ser diseado para tener en cuenta tales diferencias en necesidades y costos. sta es una tarea difcil, porque los programas de gasto son muy diversos, ya que la produccin es difcil de medir y muchas condiciones determinan los costos y las necesidades. Sera ideal que las medidas de necesidades fiscales fuesen independientes de las actividades de un Estado. Reschovsky estudia varias tcnicas empricas que pueden ser usadas, partiendo de tcnicas economtricas que requieren cierto juicio. Determinar cul mtodo es apropiado para un pas depende de la calidad de la informacin disponible y la naturaleza de los servicios ofrecidos a nivel estatal. Un elemento que merece un tratamiento especial, particularmente en pases en desarrollo, es el gasto en capital e infraestructura, que es analizado por Jeffrey Pe-


Contenido xxxvPanorama general

tchey y Garry MacDonald en el captulo 15. Los servicios pblicos ofrecidos por el gobierno de un Estado necesita grandes cantidades de capital: se necesitan escuelas para poder ofrecer educacin, hospitales y clnicas para la salud, y caminos para ser-vicios de transporte, etc. En federaciones desarrolladas, en donde estas instalaciones ya existen y los estados tienen acceso a mercados de capitales para financiar la expan-sin de calidad, las transferencias para respaldar los costos de capital pueden ayudar a acumular los costos de capital. Por el contrario, en pases en desarrollo que enfren-tan restricciones financieras, puede ser necesario ofrecer transferencias especficas en funcin de las necesidades de capital existentes. Petchey y MacDonald examinan el diseo de las transferencias de capital y presentan un modelo para implementar un diseo que ha sido probado en Sudfrica. Los tres ltimos captulos abordan problemas especiales que enfrentan los gobier-nos locales, que son diferentes para cada Estado segn la naturaleza de sus programas de gasto y su acceso a financiacin adecuada. Los gobiernos locales tambin tienen diferencias sistemticas en el tamao y su situacin geogrfica, como lo reflejan las distinciones entre los tres captulos. Enid Slack (captulo16) se concentra en ciudades grandes y reas metropolitanas, Harry Kitchen (captulo 17) en ciudades pequeas y Melville McMillan (captulo 18) en municipalidades rurales. Las ciudades grandes tienen unas necesidades de gasto nicas, como programas de servicios sociales, transporte masivo y seguridad, pero tambin tienen la capa-cidad de generar ms ingresos en la medida en que se les exija. Tienen impuestos a la propiedad ms altos y pueden usar los impuestos a las ventas o al ingreso, y com-parten la base tributaria con un nivel gubernamental superior. Las tarifas por uso tambin pueden ser una fuente importante de ingresos. De hecho, como lo seala Slack, las ciudades grandes usualmente dependen de transferencias de los gobiernos estatales, aunque son responsables por los ingresos marginales que pueden tener de sus propias fuentes. Estas transferencias usualmente estn condicionadas, reflejando el hecho de que se les puede exigir ofrecer servicios sociales a nombre del Estado, y puede presentarse diseminacin de beneficios por algunos programas de gasto. Sin embargo, el patrn de transferencias vara ampliamente entre pases, reflejando la diversidad de las circunstancias que tienen las ciudades y la naturaleza de sus respon-sabilidades de gasto e ingreso. Las ciudades ms pequeas tambin son muy diversas y enfrentan problemas fi-nancieros similares, as como las ciudades grandes. Aunque sus necesidades de gasto pueden ser menores que las de las grandes ciudades, tambin enfrentan restricciones importantes en la recoleccin de ingresos; en muchos casos dependen de los impues-tos a la propiedad. Es posible establecer algunas economas en la oferta de servicios por la existencia de un nivel gubernamental superior sobre varias localidades. Sus necesidades de transferencias se ven afectadas por la medida en que sus servicios son solicitados, como educacin o servicios sociales. Como en el caso de las ciudades grandes, una parte importante de sus transferencias son condicionales. Esto refleja el


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticasxxxvi

hecho de que las ciudades tienen menos discrecin respecto a los estados en disear y hacer la oferta final de sus programas, que son responsabilidades de los estados. Como lo seala Kitchen, las transferencias condicionales pueden ser usadas para lo-grar los objetivos de poltica del Estado. Los gobiernos rurales enfrentan muchos problemas particulares. Como tienen menos densidad respecto a las ciudades grandes, es ms costoso ofrecer algunos servicios pblicos y los bienes pblicos locales, como carreteras, agua, sanidad, y empresas de servicios pblicos. Adicionalmente, las reas rurales son ms pobres y tienen menor capacidad de recoleccin de ingresos, en especial en pases que apenas comienzan con la urbanizacin. De modo que necesitan mucho ms las transferen-cias, especialmente si necesitan ofrecer servicios pblicos bsicos, como educacin y servicios sociales. Las prcticas observadas son muy diversas y la literatura dispersa, de modo que McMillan opta por hacer presentaciones de casos. La mayora de los estados tiene los tres tipos de gobierno local. Como sus capaci-dades fiscales para ofrecer bienes pblicos y servicios difieren considerablemente, los objetivos de eficiencia y equidad, son necesarias las transferencias igualadoras, como lo resaltan los autores. La igualacin ser compleja e implica tener en cuenta no slo las diferencias en capacidad de recoleccin de ingreso, sino tambin las necesidades y costos especficos de cada ciudad. Un modo de simplificar el proceso es estratificar el sistema de igualacin segn el tipo de municipalidad, para igualar la capacidad fiscal entre ciudades grandes, pequeas y rurales separadamente. Pero en este caso todava sera necesario determinar la cantidad relativa de transferencias que ira a cada gru-po, esta decisin inevitablemente requiere cierto juicio poltico. Como se seala en este resumen, el diseo de un sistema de transferencias in-tergubernamentales es un tema importante virtualmente para cada nacin, ya sea federal o unitaria, desarrollada o en desarrollo. sta es un rea de estudio que sugiere retos porque por su naturaleza no existe una solucin correcta de poltica. Se presen-tan objetivos que chocan entre s, especialmente entre las virtudes de un proceso de toma de decisiones descentralizado y lograr los objetivos nacionales; y en el medio se hacen presentes factores polticos institucionales e histricos. La literatura sobre el tema cambia rpidamente, y todava hace falta mucho trabajo, incluyendo el tema de la educacin pblica. Se espera que este libro haga una contribucin importante en esta rea.


Las transferencias fiscales intergubernamentales financian cerca del 60% del gasto subnacional en pases en desarrollo y las economas en transicin, y cerca de un tercio en pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (29% en los pases nrdicos, 46% en otras regiones de Europa). Ms all del gasto que financian, estas transferencias crean incentivos y mecanismos de ren-dicin de cuentas que afectan la administracin fiscal, la eficiencia y la equidad en la oferta de servicios pblicos, y son un mecanismo mediante el cual los ciudadanos evalan el trabajo del gobierno. Este captulo revisa los principios y prcticas en las finanzas intergubernamen-tales, con el objetivo de definir lecciones generales de relevancia, para diseadores de poltica y analistas en pases en desarrollo y economas en transicin. El captulo ofrece una taxonoma de las subvenciones, su posible impacto en el comportamien-to fiscal local y los mecanismos de rendicin de cuentas de los receptores de las subvenciones con los gobiernos que las donan y los ciudadanos. La primera sec-cin describe los instrumentos de las finanzas intergubernamentales. La seccin 2 discute las transferencias definidas segn el desempeo, o diseadas segn resulta-dos, una herramienta importante para la rendicin de cuentas segn resultados. La seccin 3 describe los objetivos y el diseo de las transferencias fiscales en varios pases del mundo. Muestra que en pases en desarrollo y economas en transicin, las transferencias fiscales son en su mayora transferencias que comparten los ingre-sos, sin prestar mucha atencin en cumplir los objetivos nacionales. Se presentan ejemplos de diseos de subvenciones sencillos e innovadores que pueden satisfacer los objetivos del donante y, al mismo tiempo, mantener la autonoma local y crear un ambiente favorable para una gobernabilidad pblica responsable, con capacidad de respuesta, equitativa y lista a rendir cuentas. La seccin 4 describe los acuerdos institucionales para determinar las transferencias. La ltima seccin resalta algunas lecciones de importancia para los debates actuales de poltica en pases en desarro-llo y economas en transicin. Hace una lista de actividades que se deben evitar as

1Gua para practicantes en transferenciasfiscales intergubernamentalesAnwar Shah

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Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prcticas

como las que se deberan repetir en el diseo y la implementacin de programas de subvenciones.

Instrumentos de las finanzas intergubernamentales

Las transferencias intergubernamentales o subvenciones pueden ser clasificadas en dos grandes categoras: transferencias para propsitos generales (sin condiciona-miento), y para propsitos especficos (condicionadas o con destinacin especfica).

Transferencia para propsitos generales

Las transferencias para propsitos generales son ofrecidas como un respaldo al presupuesto, sin ninguna atadura. Estas transferencias usualmente son determi-nadas por una ley, pero ocasionalmente pueden ser ad hoc o discrecionales. Tales transferencias tienen como objetivo preservar la autonoma local y fortalecer la equidad interjurisdiccional. Por eso, el Artcul

public disclosure authorized - the world...

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