R-DCA-199-2015

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa.

San José, a las nueve horas del diez de marzo del dos mil quince.---------------------------------------

Recurso de apelación interpuesto por CONSTRUCTORA SAN ROMÁN DE TURRIALBA S.

A., en contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA NO. 2014LA-000010-

0DI00, promovida por CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD, para la contratación de

TRABAJOS PARA LA ATENCIÓN DE LA RUTA NACIONAL NO. 811 (EN LASTRE),

SECCIONES DE CONTROL NOS.: 70170-70460 (LIGIA (R.N. NO. 248)-IRLANDA (CRUCE

LOS ÁNGELES)-RIO JIMÉNEZ (CRUCE IGLESIA)); ZONA 5-1, acto recaído a favor de

CONSTRUCTORA EL BAJO DEL LEÓN S. A., por un monto de ₡488.124.270,00.-----------------

RESULTANDO

I. Que la empresa Constructora San Román de Turrialba, S. A. el dieciocho de diciembre del

dos mil catorce presentó ante esta Contraloría General recurso de apelación en contra del acto

de adjudicación de la referida Licitación Abreviada No. 2014LA-000010-0DI00.----------------------

II. Que mediante auto de las ocho horas treinta minutos del diecinueve de diciembre de dos mil

catorce esta División solicitó el expediente administrativo del concurso, requerimiento que fue

atendido mediante oficio No. PRO.01-2015-0008 del seis de enero del dos mil quince.------------

III. Que mediante auto de las trece horas con treinta minutos del trece de enero del dos mil

quince se confirió audiencia inicial a la Administración, a la empresa adjudicataria y a las

empresas oferentes, la cual fue atendida según consta en los escritos agregados al expediente

de apelación.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IV. Que mediante auto quince horas cuarenta minutos del dos de febrero de dos mil quince se

confirió audiencia especial a la empresa apelante para que se refiriera a las argumentaciones

que realizaron la Administración, la adjudicataria y las empresas El Almendro S.A. y Equipos

Mata S.A. al momento de contestar la audiencia inicial, la cual fue atendida según consta en el

escrito agregado al expediente del recurso de apelación.----------------------------------------------------

V. Que mediante oficio No. DCA-0429 del diecinueve de febrero de dos mil quince, este órgano

requirió criterio técnico del Equipo Gestión y Asesoría Interdisciplinario (EGAI), el cual fue

emitido mediante oficio No. DCA-0458 de veinticuatro de febrero de dos mil quince, agregado

al expediente de apelación. ------------------------------------------------------------------------------------------

VI. Que mediante auto de las trece horas del diecinueve de febrero de dos mil quince se

prorrogó el plazo para resolver en presente asunto.------------------------------------------------------------

2

VII. Que mediante auto de las trece horas cuarenta y cinco minutos del veinticinco de febrero de

dos mil quince, se otorgó audiencia especial a las partes acerca del criterio técnico emitido por

el Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario mediante oficio No.DCA-0458 de fecha

veinticuatro de febrero de dos mil quince .------------------------------------------------------------------------

VIII. Que mediante auto de las diez horas del cuatro de marzo de dos mil quince se otorgó

audiencia final a las partes la que fue atendida mediante escritos incorporados al expediente de

apelación.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

IX. Que para dictar la presente resolución se han observado las prescripciones constitucionales,

legales y reglamentarias correspondientes.-----------------------------------------------------------------------

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del recurso, se tienen por demostrados los

siguientes hechos de interés: 1) Que en la oferta de la empresa Equipos Mata S.A. se indicó en

la Memoria de Cálculo del ítem “CR 303.01” en la sección “Personal”, en lo que interesa, lo

siguiente: “(vacío):1/ Descripción: Guarda/ Rendimiento total: 0.31/Unidad de medida de

rendimiento: ‘KM/HR’/ Cantidad de horas: 60,0/ Costo por hora: ₡1.000,0/ Monto: ₡60.000,00”.

(Folio 1743 del expediente administrativo). 2) Que Equipo de Gestión y Asesoría

Interdisciplinario emitió criterio técnico bajo el oficio No. DCA-0458 del 24 de febrero de 2015,

que para lo que interesa señaló lo siguiente: i) “Finalmente, siendo que el oferente presenta

para cada uno de los ítems una tabla con el desglose de la Estructura de Costos, la cual en

principio debe ser consistente con el desglose detallado realizado previamente, se procedió a

efectuar el ejercicio de sumar en dicha Estructura de Costos, los elementos que se asocian al

costo de operación de la maquinaria, es decir los elementos que se asocian al costo de

operación de la maquinaria, es decir los elementos denominados Costos Fijos, Repuestos,

Combustibles, Lubricantes, y Llantas y este subtotal se comparó con el obtenido previamente

en el desglose de costos de la Maquinaria. Considerando que el desglose de costos debe ser

coincidente con la estructura de costos unitarios, se compararon estos resultados, obteniéndose

que los montos son prácticamente iguales, con diferencias mínimas que corresponden al

redondeo de cifras./ Se comparó además el costo unitario indicado en la Estructura de Costos

para el elemento de Mano de Obra, con el obtenido en el desglose del Personal, encontrándose

que son coincidentes, es decir que el costo unitario de la mano de obra incluida en el desglose,

que (sic) no contempla los operadores de la maquinaria, es igual al costo unitario incluido en la

estructura de costos, con lo cual se demuestra que en la estructura de costos la única mano de

3

obra que se incluyó es la misma que se indicó en el desglose del personal donde se incluyen

los operadores, y por otra parte al ser coincidente la suma de los costos asociados a la

maquinaria incluidos en la Estructura de Costos con los indicados en el desglose de la

maquinaria, se concluye entonces que los costos de mano de obra relativos a los operadores

tampoco están incluidas en el costo horario de la maquinaria.”/ ii)“Sobre el salario mínimo del

guarda cotizado por la empresa Equipos Mata S.A. / A partir del salario mínimo mensual

señalado en el punto 4 del apartado II de este oficio, tomando como base una jornada ordinaria

de 8 horas para cada uno de los días del mes, se procede a calcular el costo por hora mínimo

que correspondería al puesto de guarda: / ¢299.307,89/30 días /8 horas =1.247,12/hora. / Ese

costo por hora de 1.247,12/ hora se refiere únicamente al costo por concepto de salario sin

contemplar lo concerniente a cargas sociales. / Ahora bien, si a ese costo por hora se le aplica

el porcentaje de cargas sociales indicado en el inciso 6 de este apartado que corresponde a

39,83% -sin contemplar la tarifa por concepto de riesgos del trabajo- se obtiene entonces que el

costo por hora es de: 1.247,12 * 1,3983= ¢1.743,84/ hora. / En caso de considerar la tarifa de

riesgos del trabajo que se menciona en el inciso 7 de este oficio, se tendría que las cargas

sociales ascienden a 43,05%, con lo cual el costo por hora sería de : 1.247,12*1.4305=

¢1.784,00/ hora. / Cuadro No.1: Costo por hora calculado por instancia técnica y ofertado por la

oferente Equipos Mata S.A./

Costo/ hora

Salario mínimo

(sin cargas

sociales)

Salario mínimo

con cargas

sociales (39,83%)

Salario mínimo

con cargas

sociales

incluyendo RT

(43,05%)

Costo por hora

indicado por la

empresa

Equipos Mata.

Guarda ¢1.247.12 ¢1.743,84 ¢1.784,00 ¢1.000*

¢1.250**

*Costo por hora ofertado según consta a folio 1743 del expediente administrativo / **Costo por

hora señalado como correcto en respuesta a la audiencia inicial según consta a folio 158 del

expediente de apelación. / Fuente: Elaboración propia CGR / Del cuadro anterior se desprende

que al comparar el costo por hora calculado por esta instancia considerando las cargas sociales

de 39,83% con el costo por hora indicado por la empresa Equipos Mata S.A. en su oferta y en la

respuesta a la audiencia inicial se presentan diferencias del orden de ¢743,84 y ¢493,84

respectivamente. / Asimismo, al realizar la comparación del costo por hora calculado

4

considerando las cargas sociales de 43,05% que incluye la tarifa mencionada de riesgos del

trabajo de 3,22%, con el costo por hora indicado por la empresa Equipos Mata S.A. en su oferta

y en la respuesta a la audiencia inicial se presentan diferencias del orden de ¢784 y ¢534

respectivamente. / Por lo anterior, se tiene que el costo por hora indicado por la empresa

Equipos Mata S.A. -en oferta y en respuesta a la audiencia inicial- es inferior al calculado por

esta instancia considerando el salario mínimo y el rubro de cargas sociales. / Adicionalmente,

en la oferta de la empresa Equipos Mata S.A. se observa un monto total de ¢60.000 para el

guarda según consta a folio 1743 del expediente administrativo, argumentando esta empresa

en su respuesta a la audiencia inicial que ello resulta de considerar 48 horas de vigilancia (2

días) con un valor de ¢1.250 la hora, sin embargo, como ya se demostró el citado monto por

hora si bien resulta acorde con el salario mínimo respectivo, el mismo no incluye las cargas

sociales. / Así las cosas, aún en el supuesto de aceptar lo indicado por Equipos Mata S.A. en la

respuesta a la audiencia inicial –aspecto cuya determinación es de índole jurídica– se tiene que

a los ¢60.000 ofertados habría que aplicarles el porcentaje de cargas sociales de 39,83% y

43,05%, obteniendo lo siguiente: / Cuadro No.2: Monto que correspondería a cargas sociales a

partir del monto total ofertado por la empresa Equipos Mata S.A./

Monto total ofertado por la

Equipos Mata S.A para el

guarda

Monto que corresponde a

cargas sociales 39,83% (sin

RT)

Monto que corresponde

a cargas sociales

43,05% (con RT 3,22%)

¢60.000,00 ¢23.898,00 ¢25.830

/Fuente: Elaboración propia CGR / Del cuadro anterior se desprende que la empresa Equipos

Mata S.A, incluye un monto total para el guarda por concepto de salario, sin embargo, de la

oferta y de la respuesta a la audiencia inicial no se observa que se haya contemplado algún

monto para solventar el pago que corresponde a cargas sociales. / Por lo tanto se concluye

que para el puesto del guarda cotizado en la memoria de cálculo del renglón 303.01, el costo

por hora ni el costo total indicados por la oferente Equipos Mata S. A. consideran un monto que

logre cubrir el salario mínimo de ley, las respectivas cargas sociales y prestaciones de ley.”

(Folios 289 a 307 del expediente del recurso de apelación). 3) Que en la oferta de la empresa

Grupo Empresarial El Almendro S.A. se aporta la memoria del cálculo ítem “CR 204.01“ en la

sección “Personal” y en lo que interesa, indica: “N° Personas: 2/ Descripción: Peones/

Rendimiento total: 93.99/ Unidad de medida: ‘m3/hr’/ Cantidad de horas: 26.60/ C/Hora:

₡1,216.00/ Monto: ₡64,687.73” (Folio 1466 del expediente administrativo) 4) Que en la oferta

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de la empresa Constructora RAASA S.A., se adjuntó cuadro que dice: “Maquinaria propuesta

para el proyecto (…)” E indica: “Lista de equipo propuesta para el proyecto constructora

RAASA, S. A.” […] “Compactadoras: Compactador/ Marca: Caterpillar/ Modelo: CS533D/ Año:

2005/ N° Motor: 4TF86323/ Serie: CATCS533CAET00616/ N° Placa: EE-25071/ Condición:

PROPIA/ Pago Impuestos: Si” (Folios 1143, 1144 del expediente administrativo). 5) Que en la

oferta de la empresa Constructora RAASA S.A. se aportó copia de la certificación registral de la

maquinaria pesada placa No.EE-025071, que indica lo siguiente: “Peso Neto: 9000 Kgrms. /

Peso Bruto: 9581 Kgrms.” (Folio 1150 del expediente administrativo) 6) Que la Administración

realizó el acto de apertura de ofertas de la licitación a las diez horas del veintidós de setiembre

del dos mil catorce. (Folio 190 del expediente administrativo) 7) Que la empresa

CONSTRUCTORA MECO S. A. presentó oferta a la que anexó varios documentos, entre ellos

Memorias de Cálculo de los renglones o ítem: “CR.204.01/ CR.204.05/ CR.209.01/ CR.251.01/

CR.301.06/ CR.303.01/ CR.303.02/ CR.552.01 (A)/ CR.552.02/ CR.601.01 B/ CR.602.01/

CR.633.01/ M-21 (D)”. En lo que interesa: i) En dichas memorias en las secciones “Maquinaria”

y “Personal” se precisó para los apartes “Descripción/ Unidad de rendimiento/ Cantidad de

horas/ Costo por hora/ Monto” que conforman las anteriores secciones, la información

correspondiente a estos. ii) En el caso de la cantidad que se requiere para dichas secciones no

fue precisada en dichas memorias. (Folios 570 al 583 del expediente administrativo). 8) Que la

empresa CONSTRUCTORA HERMANOS BRENES S. A. presentó oferta y anexó varios

documentos, entre ellos memorias de cálculo de los renglones: “CR.204.01/ CR.204.05/

CR.209.01/ CR.251.01/ CR.301.06/ CR.303.01/ CR.303.02/ CR.552.01 (a)/ CR.552.02 (b)/

CR.602.01/ CR.602.01/ CR.633.01 (a)/ M-21 (D)” Así, para los efectos, se tiene: i) En los

renglones CR.204.05, CR.209.01, CR.301.06, CR.303.01, CR.303.02, M-21 (D), en el apartado

“Personal (mano de obra)” se indicó en el aparte “Descripción” de forma general: “Peones/

Encargado” con sus respectiva cantidades –para cada renglón-. Además, para cada uno de

estos renglones se indicó en la sección “Maquinaria - equipo” aparte “Descripción” ciertas

máquinas, así como la cantidad de estas que consideró requerir. ii) En los renglones CR.552.02

(b), CR.552.01 (a), CR.251.01, no se incluyó el apartado “Personal (mano de obra)”, para cada

uno de estos renglones. En la sección “Maquinaria - equipo” aparte “Descripción” se indicaron

ciertas máquinas, así como la cantidad de estas que consideró requerir. iii) En el renglón

CR.204.01 en el apartado “Personal (mano de obra)” se indicó en la sección “Descripción:

Peones”, en el caso del apartado “Maquinaria – equipo” se indicaron 4 equipos a requerir.

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(Folios 1333 al 1345 del expediente administrativo) 9) Que la empresa CONSTRUCTORA

GUARCO S. A. presentó oferta y anexó varios documentos, entre ellos Memorias de Cálculo de

los renglones: “CR.204.01/ CR.204.05/ CR.209.01/ CR.251.01/ CR.301.06/ CR.303.01/ CR.

303.02/ CR.552.01 (a)/ CR.552.02/ CR.602.01/ CR.602.01/ CR.633.01”, para los efectos: i) En

todas las memorias de cálculo de estos renglones en la sección “Maquinaria” aparte

“Descripción” se indicaron una serie de máquinas, precisando también la cantidad de éstas –

salvo los renglones CR.552.02 y CR.552.01-. ii) En los renglones CR.204.01, CR.204.05,

CR.209.01, CR.301.06, CR.303.01, en la sección “Personal” en el aparte “Descripción” se

indica: “Encargados/ Peones Misceláneos”. (Folios 481 al 492 del expediente administrativo)

10) Que la empresa ASAFALTOS OROSI SIGLO XXI S. A. presentó oferta a la cual le anexó

varios documentos, entre ellos Memorias de Cálculo de los renglones: “CR.204.01/ CR.204.05/

CR.209.01/ CR.251.01/ CR.301.06/ CR.303.01/ CR. 303.02/ CR.552.01 (a)/ CR.552.02/

CR.602.01/ CR.602.01/ CR.633.01/ M-21 (D)” Para los efectos: i) En dichos renglones en la

sección “Personal” para lo que interesa se indicó: “1.00/ Descripción: Operario/ Costo por hora:

₡2,205.00”. ii) En el caso de los renglones CR.204.05, CR.301.06, CR.209.01, CR.204.01,

CR.303.01, CR.303.02, M-21 (D) en la sección “Maquinaria” se aportaron para la realización de

las actividades que estos conllevan un total de tres máquinas. (Folios 209 al 221 del expediente

administrativo) 11) Que la empresa JCB CONSTRUCTORA Y ALQUILER S. A. presentó oferta

a la cual le anexó varios documentos, entre ellos Memorias de Cálculo de los renglones:

“CR.204.01, CR.204.05, CR.209.01, CR.251.01, CR.301.06, CR.303.01, CR. 303.02,

CR.552.01 (a), CR.552.02, CR.602.01, CR.602.01, CR.633.01, M-21 (D)”, para los efectos: i) En

el caso de los renglones CR.204.01 y CR.209.01, se consignó en la sección “Personal” aparte

“Descripción”: “Encargado/ Peón/ C.C.S.S” sin determinar cuántos. En la sección “Maquinaria”

consignó requerir “No. Equipos: 1/ Descripción/marca/modelo/potencia (HP): Retroexcavador/

Vagoneta 2 ejes”. ii) En el caso de los renglones M-21 (D), CR.633.01, CR.602.01, CR.602.01,

CR.552.02, CR.552.01, CR.303.02, CR.303.01, CR.301.06, CR.251.01 y CR.204.05, ofreció en

la sección “Personal” aparte “Descripción”: “Encargado, operario calificado, peón y C.C.S.S”

Para lo que interesa, en los renglones CR.552.02, y CR.552.01 consignó en la sección

“Maquinaria” requerir un total de dos máquinas; y en el caso de los renglones CR.303.01,

CR.303.02, se consignó en la sección “Maquinaria” requerir un total de cuatro máquinas.

(Folios 1922 al 1934 del expediente administrativo) 12) Que la empresa CONSTRUCTORA EL

BAJO DEL LEÓN S. A. presentó oferta a la cual anexó varios documentos, entre ellos

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Memorias de Cálculo de los renglones: “CR 204.01/ CR 204.05/ CR 209.01/ CR 251.01/ CR

301.06/ CR 303.01/ CR 303.02/ CR 552.01 (a)/ CR 552.02 (b)/ CR 602(01) CR 602(01)/ CR

633.01/ M 21 (D)”. Para los efectos: i) En dichas memorias sólo se consignó la siguiente

información: “Item/ Descripción/ Unidad/ Cantidad”/ “Maquinaria: N° de equipo/

‘Descripción/Marca/Modelo/ Potencia (HP)’/ Rendimiento total/ Unidad de medida de

rendimiento/ Cantidad por hora/ Costo por hora/ Monto”/ “Personal: Descripción/ Rendimiento

total/ Unidad de medida de rendimiento/ Cantidad por hora/ Costo por hora/ Monto”/ “Materiales:

Longitud de acarreo/ Descripción/ Unidad/ Rendimiento total/ Unidad de medida de rendimiento/

Cantidad/ Costo por unidad/ Monto”/ “Tabla resumen: Sub total/ Sub total precio unitario/

Imprevistos/ Administración (insumos)/ Administración (mano de obra)/ Utilidad/ Precio Unitario/

USAR”/ “Estructura de costos: Costos Fijos/ Repuestos/ Combustibles/ Lubricantes/ Llantas/

Mano de obra/ Materiales/ Imprevistos/ Administración (insumos)/ Administración (mano de

obra)/ Utilidad/ Total” ii) En el caso de los renglones CR 209.01, CR 251,01, CR 552.01 (a), CR

552.01 (b) CR 602(01), CR 602(01), CR 633.01, se indicó en la sección “Personal”:

“Descripción: 1/ Operario […]” En el caso de la sección “Maquinaria” en el renglón CR 633.01 se

indicó sólo requerir una; en el renglón CR 209.01 se indicó requerir un total de tres máquinas;

en el caso de los renglones CR 251,01 se indicó requerir un total de cuatro máquinas; en el

caso de los renglones CR 552.01 (a), CR 552.01 (b), CR 602(01) y CR 602(01) se indicó

requerir un total de cinco máquinas. iii) en el caso de los renglones CR 204.01, CR 204,05 CR

301,06, CR 303,01, CR 303,02 y M 21 (D) no se hizo indicación alguna en la sección “Personal”

el operador de la maquinaria, para dichos renglones en la sección “Maquinaria” se indicaron

varios tipos de máquinas. (Folios 1310 al 1323 del expediente administrativo).------------------------

II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN Y FONDO DEL RECURSO. A. Legitimación: Como punto de

partida deben resolverse los alegatos formulados en contra de la oferta de la apelante, a fin de

determinar si ostenta o no la legitimación necesaria para entrar a conocer por el fondo el

recurso. 1. Sobre el precio excesivo. La adjudicataria en el escrito de respuesta a la

audiencia inicial señala que la recurrente no está legitimada por cuanto el precio ofertado es

excesivo comparándose con los precios normales del mercado. Sobre el particular la apelante,

ni la Administración se refieren al tema. Criterio de la División. El artículo 177 del Reglamento

a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), dispone: “El recurso de apelación deberá

indicar, con precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue como

fundamento de la impugnación. Cuando se discrepe de los estudios que sirven de motivo a la

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administración para adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir, en forma razonada, esos

antecedentes; para ello, deberá aportar los dictámenes y estudios emitidos por profesionales

calificados”. De lo anterior queda claro que el ordenamiento jurídico le impone a quien alega, el

deber de fundamentación, que se traduce en el hecho de desarrollar debidamente el tema que

se alega, aunado a la aportación de la prueba que resulte idónea a fin de demostrar su alegato.

Para el presente caso, la adjudicataria le achaca de manera muy somera un precio excesivo a

la oferta de la recurrente; sin embargo, no desarrolla de manera amplia y bien fundamentada su

alegato ni aporta ninguna prueba que lleve al convencimiento de que, efectivamente, se está

ante un precio excesivo. Por lo tanto, ante la falta de fundamentación, lo procedente es declarar

sin lugar este alegato. Así las cosas, resuelto los aspectos de procedencia del recurso

presentado, se entrará a conocer el recurso por el fondo. B) SOBRE EL FONDO. 1. Sobre el

cumplimiento de los salarios mínimos en las ofertas. i) Sobre el salario mínimo del

guarda cotizado por la empresa Equipos Mata S.A. La apelante alega que Equipos Mata S.

A. en la memoria de cálculo del renglón “CR 303.01” ofertó el costo por hora de un guarda en

¢1.000. Sin embargo, señala que al efectuar la operación aritmética existe una violación al

decreto de Salario Mínimos, por lo que la oferta es ilegal. La Administración omite pronunciarse

al respecto. La empresa Equipos Mata S.A. señala que en su memoria de cálculo existe un

error material, ya que el salario correcto de guarda es de ¢1.250 por hora. Agrega que tal error

no incide en el monto total de la línea. Menciona que el ese renglón está proyectado realizarlo

en 170 horas, que a razón de 8 horas diarias como jornada ordinaria, se realizará en 21,25

días. Además, indica que la modalidad de trabajo utilizada por su empresa es bisemanal, por lo

que los empleados laboran 12 días y tienen 2 días libres, en razón de lo anterior y dado que sus

operadores y supervisores pernoctan en el lugar, únicamente se contrataría al guarda por 2

días (48 horas). Criterio de la División. La empresa Equipos Mata S.A. ofertó en su memoria

de cálculo para el reglón “CR 303.01” el salario del guarda en un monto de ¢1.000,00 por hora

(hecho probado 1). Sin embargo, al contestar la audiencia inicial señala que en su memoria de

cálculo existe un error material, ya que el salario correcto de guarda es de ¢1.250 por hora. Al

respecto indica: “(…) tanto la cantidad de horas como el costa horario fueron consignados

incorrectamente en el cuadro, más no así el monto total de la línea, por lo que no hay desajuste

en el costo ofertado, sino más bien un error de digitación o error material, que no causa

perjuicio y no tiene como efecto la descalificación de la oferta (…)” (folio 159 del expediente de

apelación). Ahora bien, en virtud que la discusión se refiere a un aspecto de cálculos aritméticos

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a fin de determinar si existe una violación al Decreto de Salario Mínimos, este órgano contralor

estimó necesario requerir criterio técnico al Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario

(EGAI), lo cual hizo mediante el oficio DCA-0458 de 24 de febrero de 2015. En ese sentido, el

EGAI, emitió criterio mediante oficio No. DCA-0458 del 24 de febrero de 2015 y con respaldo

en las fundamentaciones que ahí realiza (hecho probado 2.ii), concluye: “Por lo tanto se

concluye que para el puesto del guarda cotizado en la memoria de cálculo del renglón 303.01,

el costo por hora ni el costo total indicados por la oferente Equipos Mata S. A. consideran un

monto que logre cubrir el salario mínimo de ley, las respectivas cargas sociales y prestaciones

de ley.” Si bien existe amplia libertad para que cada oferente organice su esquema de trabajo,

tal esquema debe apegarse a las regulaciones del ordenamiento jurídico. En el presente caso,

no es suficiente argumentar que se cumple con los salarios mínimos, sino que la empresa tenía

la obligación de acreditar que su esquema se ajusta a lo requerido para cubrir cargas sociales

y prestaciones de ley. En ese sentido, la empresa debió acreditar que con el precio que cotizó

por concepto de guarda sí se ajusta a la normativa laboral y de seguridad social pertinente. Sin

embargo, la empresa Equipos Mata S. A. no fundamentó ni acreditó cómo podía con su precio

cumplir con esa normativa y llevar al convencimiento que su precio no resultaba insuficiente.

Bajo ese panorama, la empresa no logra desvirtuar su inelegibilidad, en el sentido de que el

puesto del guarda cotizado en la memoria de cálculo del renglón 303.01, el costo por hora ni el

costo total indicados, consideran un monto que permita cubrir el salario mínimo de ley, cargas

sociales y prestaciones de ley. Lo anterior se constituye en un vicio grave que genera la

exclusión de la oferta. Por lo tanto, se declara con lugar el recurso en este extremo. ii) Sobre el

salario mínimo del peón cotizado por la empresa Grupo Empresarial El Almendro S.A. La

apelante alega que en el renglón CR 204.01 de la oferta de Grupo Empresarial S.A. se

consigna una jornada diaria de 10 horas e incluye dos peones con un costo por hora de

¢1.216,00. Sin embargo, señala que la hora ordinaria tiene un costo de ¢1.166,00 y la hora

extraordinaria de ¢1.748,00, por lo que, al efectuar la operación aritmética existe una violación

al decreto de Salario Mínimos, por lo que la oferta es ilegal. La Administración omite

pronunciarse al respecto. La empresa Grupo Empresarial El Almendro S.A. señala que la

jornada de trabajo ofertada por su empresa es diurna y no mixta como lo indica la recurrente y,

que de conformidad con la legislación laboral, los trabajos que no sean insalubres o peligrosos

podrán realizarse en una jornada diurna ampliada de diez horas. Señala que según lo

establecido en el Decreto Ejecutivo No.38520-MTSS la empresa establece un pago horario para

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las labores de peón de ¢1.260,00 por hora. Criterio de la División. Grupo Empresarial El

Almendro S.A. consignó en el ítem “CR 204.01" de su memoria de cálculo el salario

correspondiente al peón en ¢1.216,00 por hora (hecho probado 3). Sin embargo, al contestar la

audiencia inicial producto del presente recurso de apelación señala: “Comprobado lo anterior,

podemos concluir que Gripo Empresarial el Almendro S. A., elaboró su oferta, respetando los

salarios mínimos, según lo establecido en el decreto ejecutivo N° 38520-MTSS, publicado en La

Gaceta N°135 Alcance Digital No. 35 del 15 de Julio del 2014, estableciendo un pago horario

para las labores de peón de ₡1260,oo (mil doscientos sesenta colones) Con una jornada diurna

de 10 horas.” (folio 156 del expediente de apelación). Ahora bien, para efectos de análisis de

este extremo conviene precisar que el artículo 25 del Reglamento a la Ley de Contratación

Administrativa señala: “Precio. El precio deberá ser cierto y definitivo, sujeto a las

condiciones establecidas en el cartel o pliego de condiciones y sin perjuicio de eventuales

reajustes o revisiones.” (Lo subrayado no es del original). Al respecto, esta Contraloría General

en la resolución No. RC-717-2002 de las diez horas del once de noviembre de dos mil dos

indicó: “Sobre el punto cuestionado, es necesario indicar que en forma reciente esta Contraloría

General se ha referido a las variaciones de los precios de las ofertas y las consecuencias que

dentro del concurso ello puede tener. Así, se ha sentado la tesis de que debe observarse el

principio de integralidad, el cual sostiene que las plicas presentadas en un concurso público

deben ser completas e integrales por sí solas, de manera que contengan todos los elementos

que le permitan a la institución licitante, conocer con precisión los términos en que el oferente

manifiesta su voluntad de contratar con el Estado, sin que sea necesario llevar a cabo una

integración de otros elementos externos a ésta, aplicando incorrectamente una presunción de

cumplimiento en aspectos en donde sea indispensable una conducta activa y una manifestación

expresa del proponente (véase en ese sentido la resolución No. RC-666-2002 de las doce

horas del dieciocho de octubre de dos mil dos). En virtud de lo anterior, como regla de principio,

el precio ofrecido por un determinado participante, no puede sufrir modificaciones,

alteraciones o ajustes; salvado el caso de los descuentos, pero que no se consideran para

efectos de comparación de ofertas (véase la resolución No. RSL-48-99 de las doce horas del

dieciséis de febrero de dos mil dos), pero si de adjudicación.” En el caso particular, Grupo

Empresarial El Almendro S.A. introduce una modificación al salario correspondiente al peón de

¢1.216,00 a ¢1.260,00, lo cual incide directamente en el precio ofertado y, de esa forma

entonces, se consuma una modificación del precio ofrecido originalmente. En virtud de lo

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anterior, no se estima que dicha firma ofreciera un precio firme y definitivo, porque el costo por

hora de peón cotizado por la indicada empresa ahora es distinto al contemplado en su oferta, lo

que presenta un vicio que la excluye del concurso. Así las cosas, se procede declarar con lugar

el recurso en el presente extremo. 2) Sobre la maquinaria pesada cotizada por la empresa

Constructora RAASA S.A. La apelante alega que la maquinaria pesada ofrecida por la

Constructora RAASA S.A. en su memoria de cálculo no cumple con las exigencias mínimas

requeridas en el cartel y considera que el no cumplimiento de esas exigencias mínimas es

motivo para que la Administración descalifique tal propuesta. Señala que la niveladora ofertada

tiene una potencia de 140 HP, sin embargo la potencia requerida es de 165 HP, de conformidad

con el Decreto Ejecutivo 38157 MOPT. Además, menciona que el cartel requiere una

retroexcavadora con una potencia de 85 HP o superior, no obstante la ofertada es de 74 HP.

Por último, indica que el en caso de la compactadora ofertada es de 9.4 toneladas y el cartel

solicita una de 10 toneladas o superior, por lo que tampoco cumple. La Administración omite

pronunciarse al respecto. La empresa Constructora RAASA S. A. no contestó la audiencia

inicial. Criterio de la División. El cartel de la Licitación Abreviada 2014LA-000010-0DI00

estableció como requerimiento una serie de especificaciones técnicas a saber: “12.18.

Maquinaria y equipo específico a incorporar en el contrato. / a. El oferente deberá presentar una

carta donde se compromete a suministrar toda la maquinaria y el equipo necesario para

ejecutar el contrato en el plazo establecido por el CONAVI, de acuerdo al programa de trabajo

aprobado por la unidad supervisora del contrato y el Decreto Ejecutivo No.31363-Ministerio de

Obras Públicas y Transportes (MOPT) del 02 de junio de 2003 (Reglamento de circulación por

carreteras con base en el peso y distribución de los vehículos de carga) modificado mediante

Decreto N°35208-MOPT-J-MEIC de 23 de setiembre de 2003. Se deberá contemplar como

mínimo –sin limitarse- la maquinaria y el equipo de referencia descritas en el Aparte No.2.4 del

Capítulo II. Formulario No.9.” (folio 15 del cartel, 52 del expediente de apelación). Asimismo, en

el aparte No. 2.4, el cartel indicó: “Maquinaria y equipo de referencia / 1 (una) niveladora

(semejante a CAT 140 H o superior). / 1 (una) retroexcavadora (semejante a CAT 420 D o

superior). / 1 (una) pala excavadora (semejante a KOMATSU PC-200-6 o superior). / 1 (un)

compactador de rodillo propulsado por llanta (peso de operación 10 Ton o superior). / 1 (un)

tanque de agua móvil (mínimo 10.000 L, cisterna o similar). / 1 (un) tractor de orugas

(semejante a CAT D6 o superior). / 6 (seis) vagonetas (semejante a 255 HP o superior, se debe

presentar la tarjeta de pesos y dimensiones) y/o trailetas.” (folio 42 del cartel, 79 del expediente

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de apelación). Ahora bien, la empresa apelante le imputa a la Constructora RAASA S.A.

cuestionamientos relacionados con la maquinaria ofertada, en el sentido de que alguna de esa

maquinaria no cumple con los requerimientos mínimos establecidos por el cartel. Al respecto, se

observa que Constructora RAASA S.A. ofertó entre su equipo de carga pesada una

compactadora marca Caterpillar modelo CS533D, placas “N° Placa: EE-25071” (hecho

probado 4) y en la certificación registral aportada, el equipo placas No.EE-025071, presenta

un peso de 9 toneladas (hecho probado 5). Cotejando el equipo ofertado con el requisito

cartelario, se observa que se incumple con lo dispuesto en el pliego de condiciones que requirió

un compactador de diez toneladas o superior. De este modo, al estar en presencia de un

requisito de cumplimiento obligatorio, aunado al hecho que la empresa Constructora RAASA

S.A. no contestó la audiencia inicial que le fue conferida, se llega a concluir que el equipo

ofertado incumple con el requisito del peso mínimo de operación solicitado en el cartel y por lo

tanto su incumplimiento conlleva la exclusión de la oferta. En razón de lo expuesto, lo

procedente es declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto en este aspecto. De igual

manera, la empresa Constructora RAASA S.A. no se refirió a los otros incumplimientos que le

fueron achacados en cuanto a que la niveladora ofertada tiene una potencia de 140 HP y la

potencia requerida es de 165 HP, y que solicitó una retroexcavadora con una potencia de 85

HP o superior y la ofertada es de 74 HP. 3) Sobre la inclusión de los operadores de

maquinaria pesada en las memorias de cálculo. El artículo 10 de la Ley de Contratación

Administrativa (LCA) dispone: “En cualquier procedimiento de contratación administrativa, el

oferente queda plenamente sometido al ordenamiento jurídico costarricense, en especial a los

postulados de esta Ley, su Reglamento Ejecutivo, el reglamento institucional correspondiente,

el cartel del respectivo procedimiento y, en general, a cualquier otra regulación administrativa

relacionada con el procedimiento de contratación de que se trate.” Bajo este panorama, el cartel

dispuso en el punto “4. Requisitos de Admisibilidad”, en lo que interesa: “C. […] Para esta

licitación no se establece como requisito de admisibilidad, el personal técnico (dibujo, cálculo,

trabajo de campo, etcétera); no obstante el contratista deberá contar con éste durante la

ejecución del contrato, en número y calidad que garanticen el correcto y oportuno cumplimiento

del objeto contractual” (Folio 42 del cartel, 79 expediente del recurso de apelación)

Complementario a esto, dicho cartel indicó: “7.7 Las ofertas deberán cotizarse de conformidad

con lo establecido en el Capítulo IV, sección primera ‘Precio’ del RLCA. […] 7.9 Se deberá

adjuntar en la oferta, la estructura de precios desglosada en: costos fijos, repuestos,

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combustibles, lubricantes, llantas, mano de obra, materiales, imprevistos, administración

(insumos y mano de obra) y utilidad, en porcentajes y montos en relación a la oferta en general

(Formulario No. 6) y con relación al precio unitario ofrecido para cada renglón de pago según el

formulario No. 5. La memoria de cálculo deberá ser presentada según el Formulario No. 7”

(Folio 11 del cartel 48 del expediente del recurso de apelación) Adicionalmente, en relación a la

memoria de cálculo en la sección formularios, se indicó: “El oferente deberá brindar la

información que se requiere en los siguientes formularios a efecto de que la Administración

disponga de elementos suficientes para la respectiva comparación de las ofertas presentadas”

(Folio 44 del cartel, 81 del expediente del recurso de apelación) Por otra parte, en el formulario

número siete, se solicitó indicar: “Licitación No./ Empresa:/ Proyecto:/ Reglón/ Maquinaria/

Personal/ Material” (Folio 48 del cartel, 85 del expediente del recurso de apelación) De lo

anterior es claro que la Administración solicitó consignar en la memoria de cálculo el personal,

la maquinaria y los materiales que se utilizarían. Al respecto, conviene agregar que el artículo

26 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA), en lo que interesa,

dispone: “El oferente deberá presentar el desglose de la estructura del precio junto con un

presupuesto detallado y completo con todos los elementos que lo componen. Esta disposición

será obligatoria para los contratos de servicios y de obra pública; además, para cualquier otro

objeto contractual que lo amerite cuando así lo exija el cartel. […]” Tomando en consideración lo

que ha sido expuesto, se debe precisar que respecto al “Personal” del formulario número siete,

los oferentes debían indicar la cantidad y calidad de trabajadores a utilizar, según lo dispuso el

punto 4.c del cartel, lo que implica que en el caso de la mano de obra tanto no calificada como

la calificada –como es el caso del operador de maquinaria pesada que según la “Lista de

Ocupaciones Clasificada por el Departamento de Salarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social” vigente al momento de la apertura de oferta (hecho probado 6), se clasifica como

trabajador calificado- se deba reflejar y cotizar en dicha sección del formulario, así como en el

correspondiente desglose de la estructura del precio contenida en el formulario número seis del

cartel. De este modo, esa mano de obra es parte de los elementos trascendentales para la

correcta ejecución del contrato. Adicionalmente, debe tenerse presente que no es atendible

considerar que un trabajador no calificado como es el caso de un peón de construcción –por

ejemplo- realice actividades propias de un trabajador calificado, como es el operador de

maquinaria pesada –por ejemplo-, por cuanto es claro que existen diferencias salariales entre

ambos, siendo con ello contrario a lo establecido en el decreto de salarios mínimos. Por otra

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parte, entre la mano de obra calificada y el equipo ofrecido debe existir similitud en cantidad y

reflejarse esto en la memoria de cálculo, por cuanto necesariamente la maquinaria deberá ser

operada por un trabajador calificado; a menos, que previa constatación en la oferta, como en la

memoria de cálculo, el oferente acredite que un operador de maquinaria puede operar varias

máquinas, porque éstas no serían utilizadas en el mismo momento a la hora de ejecutar la

actividad. Así las cosas, bajo este razonamiento se analizarán por parte de este Despacho los

argumentos y razones expuestas por las partes, concernientes a este tema. i) Sobre la

memoria de cálculo anexa en la oferta de la empresa Constructora Meco S. A. El apelante

indica que en la memoria de cálculo no se indicaron operadores ni la cantidad de equipo para

poder comparar eso datos con los costos, y con ello verificar el cumplimiento de salarios

mínimos, cargas sociales y demás. Añade que en la memoria de cálculo de la empresa MECO

se está utilizando la misma unidad de medida de rendimiento para aspectos como maquinaria y

mano de obra, por lo que resulta imposible interpretar las memorias de cálculo. La empresa

Constructora MECO S. A. no atendió la audiencia inicial conferida. La Administración no se

refirió a este aspecto. Criterio de la División. Vista la oferta de Constructora MECO S. A., se

aprecia que si bien en la memoria de cálculo indicó la maquinaria requerida y operarios (hecho

probado 7.i); no indicó la cantidad de maquinaria y los operarios que necesitará (hecho probado

7.ii), lo que ocasiona incertidumbre para poder determinar si en efecto se está utilizando la

cantidad de operadores de maquinaria necesarios –y con ello determinar si se cumple con

salarios mínimos y cargas sociales-, así como la cantidad de máquinas necesarias para cumplir

con el objeto contractual. Lo anterior, tal y como se explicó líneas arriba, se debía indicar en la

memoria de cálculo, pues así fue solicitado por la Administración en el cartel; o bien, en caso

de utilizar el oferente otra modalidad de cálculo, hacerlo ver tanto ante la Administración como

ante esta sede, lo cual no sucedió. Por lo anterior, debido a la omisión presentada, se declara

con lugar este aspecto del recurso. ii) Sobre la memoria de cálculo anexa a la oferta de la

empresa Hermanos Brenes S. A. El apelante indica que dentro de la memoria de cálculo de la

empresa Hermanos Brenes S. A. se incorpora el detalle de la maquinaria, pero no están

incluidos los operadores de la maquinaria. Indica que se incluyen únicamente peones y un

encargado, por lo que considera no está cubierta la mano de obra necesaria para la operación

de la maquinaria, ya que no se estarían tomando en consideración los salarios

correspondientes a la mano de obra calificada. La empresa Hermanos Brenes S. A. no contestó

la audiencia inicial conferida. La Administración no se refirió a este aspecto. Criterio de la

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División. Vista la propuesta de la empresa Hermanos Brenes S. A., se observa que si bien

incluyó tanto maquinaria como peones y encargados en el rubro de mano de obra de las

memoria de los renglones CR.204.05, CR.209.01, CR.301.06, CR.303.01, CR.303.02, M-21 (D),

CR.204.01 (hecho probado 8.i.iii), no se incluyó para éstas en dicho rubro la mano de obra

requerida para operar dicha maquinaria, siendo que esta mano de obra es necesaria, y que el

cartel –como ya se indicó- solicitó por medio del formulario número siete se indicara el personal

requerido para ejecutar el objeto contractual. Con fundamento en lo que fue expresado

anteriormente, se llega a concluir que la omisión que se comenta comporta un vicio grave, tanto

por incumplirse lo solicitado en el cartel, como por lo preceptuado en el artículo 26 del RLCA.

Así las cosas, se impone declarar con lugar este aspecto del recurso. iii) Sobre la memoria de

cálculo anexa a la oferta de la empresa Constructora Guarco S. A. La apelante explica que

no existe relación entre la maquinaria y la mano de obra propuesta, pues se contemplan peones

y no mano de obra especializada, con lo que incumple los salarios mínimos, pues el salario de

éstos resulta ser diferente. La empresa Constructora Guarco S. A. y la Administración no se

refirieron a estos aspectos. Criterio de la División. En el caso de las memorias de cálculo

presentadas por la empresa Constructora Guarco S. A., se observa que para cada uno de los

renglones se indica cierta cantidad de maquinaria (hecho probado 9.i); sin embargo, no se

aprecian los operadores para dicha maquinaria, únicamente constan encargados y peones

misceláneos, en los casos de los renglones CR.204.01, CR.204.05, CR.209.01, CR.301.06,

CR.303.01 (hecho probado 9.ii); es decir, si bien se ofrece la maquinaria, así como otro tipo de

mano de obra, no se aprecia lo correspondiente a los operadores de la maquinaria pesada, con

lo que no se estaría aportando el personal necesario y adecuado para realizar las labores. Con

fundamento en las razones antes desarrolladas, se declara con lugar el presente recurso en

este aspecto. v) Sobre la memoria de cálculo de la empresa ASFALTOS OROSI SIGLO XXI

S. A. En relación a la memoria de esta empresa indica la apelante que en cada renglón se

incluye la maquinaria necesaria; sin embargo, no se incluye detalle en relación con los

operadores de modo que la memoria está incompleta. Considera que la oferente se encuentra

incumpliendo salarios mínimos y cargas sociales, pues no se hace mención a los operadores de

la maquinaria pesada, el cual es diferente al peón. La empresa Asfaltos Orosi Siglo XXI S. A. no

contestó la audiencia inicial conferida. La Administración no se refirió a esto. Criterio de la

División. Vistas las memorias de cálculo aportadas por la empresa Asfaltos Orosi Siglo XXI S.

A., se extrae que ésta incluyó la información de un operador para manejar la maquinaria que

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aportó (hecho probado 10.i) y para los renglones CR.204.05, CR.301.06, CR.209.01,

CR.204.01, CR.303.01, CR.303.02, M-21 (D) se ofrecen tres máquinas (hecho probado 10.ii).

De este modo, la mano de obra calificada ofrecida resulta ser insuficiente para operar el total de

la maquinaria ofrecida en cada uno de esos renglones, con lo que se estaría incumpliendo lo

dispuesto en el cartel por parte de la empresa oferente, según lo ya apuntado. Por lo anterior,

se impone declarar con lugar este aspecto del recurso. v) Sobre la memoria de cálculo de la

oferta de la empresa JCB CONSTRUCTORA Y ALQUILER S. A. Señala el apelante que en la

memoria de cálculo de la citada empresa no se incluyen los operadores necesarios para la

operación de la maquinaria, se incluye encargado, peón y en algunos casos operarios, pero no

hay detalle alguno acerca de la cantidad de operarios, con lo que la memoria es incompleta, y

ésta según l no puede ser modificada. Hace ver que un peón difiere de un operario encargado

de maquinaria (Decreto 38520-MTSS). La empresa JCB Constructora y Alquiler S. A. no se

refirió al respecto. La Administración no se refirió al tema. Criterio de la División. De las

memorias de cálculo aportadas por la empresa JCB Constructora y Alquiler S. A., se desprende

que para los renglones CR.204.01 y CR.209.01, únicamente consignó encargado y peón (sin

determinar cuántos) en la sección de personal, por el contrario en la sección maquinaria

consignó requerir un retroexcavadora y una vagoneta de dos ejes (hecho probado 11.i),con lo

que no consignó la mano de obra calificada –operador de maquinaria pesada- requerida para

operar dicha maquinaria. En el caso de los renglones M-21 (D), CR.633.01, CR.602.01,

CR.602.01, CR.552.02, CR.552.01, CR.303.02, CR.303.01, CR.301.06, CR.251.01 y

CR.204.05, ofreció en la sección Personal: “Encargado, operario calificado, peón y C.C.S.S”

(hecho probado 11.ii), sin precisar exactamente cuántos requeriría para tales efectos. Dado que

debe existir correspondencia con la cantidad de maquinaria ofrecida –salvo lo ya explicado- y

la mano de obra calificada –operador de maquinaria pesada-, y esa correspondencia no se

aprecia de la información presentada al ofertar, con fundamento en lo que ha sido expuesto

líneas arriba, se impone declara con lugar este aspecto del recurso. vi) Sobre la memoria de

cálculo de la oferta de la empresa CONTRUCTORA EL BAJO DEL LEÓN S. A. Señala la

apelante que en los renglones respectivos a maquinaria y equipo a utilizar, no están incluidos

los operadores de esa maquinaria en las memorias de cálculo aportadas por el adjudicatario,

pues únicamente hay referencia a peones y un encargado y un operario con lo que no se

estaría cubriendo la mano de obra necesaria para la operación del equipo de interés. En cuanto

a la inclusión de los costos según lo determina el decreto No. 38157-MOPT, hace ver que el

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decreto fue emitido para definir tarifas a pagar por el MOPT para los diferentes tipos de

maquinarias y equipo que se enlistan en las contrataciones directas de alquiler de maquinara, y

señala que la contratación actual difiere del alquiler de maquinaria y señala que incluso las

tarifas están afectadas por un factor definido en el punto 2 del mismo decreto. Considera que el

decreto no es aplicable al caso. Adicionalmente, explica que el decreto se publica el 14 de

febrero del 2014, fecha en que regía otro decreto de salarios mínimos diferente al que rige al

momento de presentación de ofertas. Explica además que las tarifas consignadas en el decreto

se actualizan cada tres o cuatro años, mientras que los salarios mínimos se hacen cada seis

meses. Señala que en el formulario que remitió la Administración como requisito de

admisibilidad en el que se define la estructura del precio tiene una sección identificada para

consignar la mano de obra, por lo que cuestiona el sentido de dicha sección si se puede incluir

en otras. La Administración señaló que utiliza el Decreto Ejecutivo No. 38157-MOPT

denominado “Tarifas para alquiler de maquinaria contenidas en la tabla denominada ‘Costos

máximos horario de equipo y maquinaria’ para la atención de las vías nacionales” (Publicado en

el Diario Oficial La Gaceta No. 32 del 14 de febrero del 2014) en las que el costo del operador

está incluido. De acuerdo a lo anterior, señala que verificó los costos utilizados por la empresa

Constructora Bajo del León S.A. para la maquinaria ofrecida por ésta y se verificó que sus

tarifas están de conformidad con las consignadas en el decreto antes indicado. Apunta que los

salarios propuestos por la empresa Constructora Bajo del León S.A., son superiores a los

mínimos establecidos por el Ministerio de Trabajo de Seguridad Social más cargas sociales,

para el período de la fecha de oferta, por lo que estima cumple con la normativa laboral.

Respecto al criterio del Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario, indica que mantiene el

criterio expuesto sobre la inclusión de la mano de obra en la maquinaria; sin embargo indica

que lleva razón ese criterio al indicar que el costo del operador no se ve reflejado en las

memorias de cálculo respectivas, lo cual considera es subsanable. El adjudicatario explica que

respecto al supuesto de precio ruinoso, apunta que dicha afirmación -precio ruinoso- la apelante

no la respalda ni sustenta en ningún elemento de orden probatorio, como por ejemplo un

estudio económico que así lo demuestre, por lo que considera se trata de una simple afirmación

carente de prueba, basado en el hecho cierto que el precio formulado por su empresa en esta

licitación es el menor de los cotizados por once oferentes. Señala que en razón del monto de

las tarifas por cobrar por concepto del uso de la referida maquinaria –decreto-, que son las

utilizadas por su empresa para el cálculo de este rubro en particular en su memoria de cálculo,

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está incluido también el costo de la mano de obra del respectivo operador (Artículo 4 del

Decreto Ejecutivo No. 38157-MOPT del 16 de enero de 2014). Explica que los precios por

concepto de utilización de la maquinaria considerados en su memoria de cálculo, están

basados en el Decreto Ejecutivo No. 38157-MOPT, el cual incorpora la actualización de las

tarifas para alquiler de maquinaria por parte del CONAVI y contenidas en la tabla denominada:

“Costos Máximos Honorarios de Equipo y Maquinaria”. Señala que de conformidad con el

artículo 2 de dicho decreto las tarifas de la tabla de costos máximos horarios de equipo y

maquinaria son montos máximos. Además, señala que en virtud el párrafo final del artículo 4 del

indicado decreto, cada tarifa ahí aprobada incluye en todos los equipos y maquinaria un 19%

como administración y utilidad, además el costo del operador. Apunta además, que ciertamente

en algunos casos la tarifa considerada por su empresa es inferior al monto máximo establecido

en el decreto mencionado; no obstante, considera esto no representa ninguna irregularidad,

pues como el mismo decreto señala en el artículo 2, las tarifas ahí establecidas corresponden a

montos máximos, lo que significa que cualquier oferente puede cobrar monto menores, siempre

y cuando sus precios sean razonables, lo que sucede en sus precios unitarios y totales. En

relación con lo indicado por parte del EGAI, señala que los costos de mano de obra de los

operadores sí están incluidos en el precio, pues indica están incorporados en las tarifas para

alquiler de maquinaria utilizada tanto por el MOPT como el CONAVI. Indica que su

representada utilizó dichas tarifas de alquiler como mecanismo de cálculo de uno de los rubros

que conforma el costo total de su oferta. En relación a la mano de obra, explica que el rubro no

detallado –operadores- está incluido dentro del elemento de costo fijo, formando parte de éste,

con lo que considera no ser cierto que la mano de obra no esté incluida. Criterio de la

División: Según lo indicado por las partes, se desprende que hay dos temas de interés que

deben ser abordados. El primero de ellos se refiere a la aplicación del Decreto No. 38157-

MOPT, denominado “Tarifas para alquiler de maquinaria contenidas en la tabla denominada

‘Costos Máximos Horario de Equipo y Maquinaria’” para la presente licitación. Por otra parte,

hemos de referirnos a la inclusión por parte del adjudicatario de la mano de obra para la

operación de máquinas, en la sección de “Costo Fijo” de la estructura de costos, en las

memorias de cálculo de cada renglón ofertado. Sobre la aplicación del Decreto No. 38157-

MOPT, se debe tener presente que este decreto está abocado al alquiler de maquinaria y sus

tarifas están estrechamente relacionadas a esto, en tanto la presente contratación no tiene

relación con el alquiler de maquinaria, se trata de trabajos que se realizarán en una carretera,

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supuestos que resultan claramente diferentes. No obstante, si un oferente bajo su riesgo, utiliza

el modelo y el precio fijado en el referido decreto, tal actuación es totalmente facultativa, no se

niega su posibilidad, pues se encuentra bajo su autonomía de la voluntad; sin embargo, debe

tener presente que aún con el uso de los montos fijados por el decreto, no le excluye su

obligación de cumplir con los requisitos cartelarios. De modo que si la Administración determinó

en el cartel que los oferentes debían completar la memoria de cálculo que ésta adjuntó, de la

forma que ella lo estableció, implica que los oferentes debían completar cada uno de los rubros

donde correspondían. Así, el argumento utilizado por el adjudicatario en relación a dicho

decreto y la incorporación de la mano de obra requerida para operar el equipo en el costo del

mismo equipo no es atendible, por cuanto validar dicha posición implicaría desobedecer lo que

la propia Administración determinó en el cartel. Así las cosas, el adjudicatario debió reflejar toda

su mano de obra en la sección correspondiente. Respecto a la incorporación de la mano de

obra calificada en la sección costos fijos, se debe indicar que de una apreciación de la

propuesta adjudicada, se logró determinar que en efecto en el rubro de mano de obra de las

memorias de cálculo para los renglones CR 204.01, CR 204,05 CR 301,06, CR 303,01, CR

303,02 y M 21 (D) aportadas por parte del adjudicatario relacionada con la operación de la

maquinaria, no se indicó lo correspondiente a la mano de obra que la manejaría (hecho

probado 12.iii) y en los casos de los renglones CR 209.01, CR 251,01, CR 552.01 (a), CR

552.01 (b) CR 602(01), CR 602(01), CR 633.01 únicamente se indicó un operario para abarcar

toda la maquinaria ofrecida en estos (hecho probado 12.ii), para lo cual resulta ser insuficiente

la mano de obra calificada para la cantidad de maquinaria. Ante esta situación, se solicitó

criterio técnico al Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinaria, el cual en lo que interesa,

indicó: “Finalmente, siendo que el oferente presenta para cada uno de los ítems una tabla con

el desglose de la Estructura de Costos, la cual en principio debe ser consistente con el desglose

detallado realizado previamente, se procedió a efectuar el ejercicio de sumar en dicha

Estructura de Costos, los elementos que se asocian al costo de operación de la maquinaria, es

decir los elementos que se asocian al costo de operación de la maquinaria, es decir los

elementos denominados Costos Fijos, Repuestos, Combustibles, Lubricantes, y Llantas y este

subtotal se comparó con el obtenido previamente en el desglose de costos de la Maquinaria.

Considerando que el desglose de costos debe ser coincidente con la estructura de costos

unitarios, se compararon estos resultados, obteniéndose que los montos son prácticamente

iguales, con diferencias mínimas que corresponden al redondeo de cifras./ Se comparó además

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el costo unitario indicado en la Estructura de Costos para el elemento de Mano de Obra, con el

obtenido en el desglose del Personal, encontrándose que son coincidentes, es decir que el

costo unitario de la mano de obra incluida en el desglose, que (sic) no contempla los

operadores de la maquinaria, es igual al costo unitario incluido en la estructura de costos, con lo

cual se demuestra que en la estructura de costos la única mano de obra que se incluyó es la

misma que se indicó en el desglose del personal donde se incluyen los operadores, y por otra

parte al ser coincidente la suma de los costos asociados a la maquinaria incluidos en la

Estructura de Costos con los indicados en el desglose de la maquinaria, se concluye entonces

que los costos de mano de obra relativos a los operadores tampoco están incluidas en el costo

horario de la maquinaria.” (hecho probado 2.i). Ante esta conclusión, el adjudicatario, aportó en

su respuesta a la audiencia especial conferida varias tablas relacionadas a los renglones ya

aportados en su memoria de cálculo, aportando al final de éstas el desglose del rubro de costos

fijos, señalando que es justamente en dicho rubro de su estructura de costos en el que se ubica

la mano de obra requerida para operar las maquinas. Al respecto, se debe indicar que el

artículo 26 del RLCA en lo que interesa dispone: “Podrá subsanarse la omisión del desglose de

la estructura de precios, únicamente si ello no genera una ventaja indebida para el oferente

incumpliente.” En complemento, esta Contraloría General ha indicado: “A criterio de este órgano

contralor, la afirmación de la apelante ante esta sede de cubrir costos directos en costos

indirectos no fue advertida desde la oferta, lo cual no es procedente; lo anterior bajo una

aplicación de la normativa y la técnica referida, siendo que este Despacho considera que el

cotizar la mano de obra directa en un rubro no estipulado para ello, en virtud de la naturaleza de

los componentes de la estructura del precio, genera una ventaja indebida pues se brinda la

oportunidad de manipulación de su estructura de precio por parte de un oferente, en este caso

Santa Fe, pues no se puede concluir desde su oferta esa distribución que ahora señala. Dicho

de otra forma, se hace una aclaración tardía de una distribución que no se tenía desde el inicio,

lo cual se presenta cuando señala la apelante que cubre las cargas sociales con la ubicación de

las mismas en un rubro diferente al que la estructura del precio permite, según lo expuesto en

cuanto a técnica y normativa referida en el criterio oficio DCA-825-2010. Además, el principio de

igualdad se podría ver afectado por cuanto, permitir una manipulación de la estructura del

precio ofertado, podría generar que se tenga oferta u ofertas que no cumplen con exigencias

normativas y técnicas, frente a otras que si realizaron un acomodo de componentes correcto.

Igualmente podría generar problemas en etapa de ejecución cuando se deba aplicar los

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mecanismos de reajuste de precios, debido a la diferencia de índices que se deben utilizar

según se trate de costos directos, indirectos, imprevistos y utilidad, sin detrimento de lo que más

adelante se dirá. El desglose de la estructura del precio, así como el presupuesto detallado y

completo con todos los elementos que lo componen, y que exige el citado artículo 26 del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se debe entender como una obligación

que cumplir, y se debe ver como un aspecto que tiene importancia para efectos de reajuste en

ejecución contractual, pero también como una muestra de transparencia y de seguridad para la

Administración licitante de saber a ciencia cierta cuales son las condiciones exactas de las

propuestas económicas que se le presentan, y así poder escoger en un plano de igualdad,

entre la mejor alternativa a nivel de ofertas. El segundo párrafo del artículo 26 referido,

contempla la facultad de la Administración de pedir información adicional relacionada con el

cálculo de precios incorporados en la oferta, pero, se entiende que ello no implica que se pueda

aceptar, subsanar o corregir en aquellos supuestos donde se genere una ventaja indebida,

entendida como manipulación de la estructura de precio, salvo que se trate de aspectos que en

forma clara y contundente se hayan explicitado desde la presentación de la oferta, en cuyo caso

se podría valorar por parte de la Administración la posibilidad de la subsanación. En el último

supuesto señalado el costo incorrectamente ubicado debe estar claramente identificado y por lo

tanto no sujeto a interpretación por parte del mismo oferente, lo cual vendría a generar esa

ventaja indebida que impediría la posibilidad de la subsanación y por lo tanto la exclusión de la

oferta. El último párrafo del artículo 26 supra citado, contempla una posibilidad de subsanar la

omisión del desglose de la estructura de precio, lo cual debe entenderse en el tanto se cumpla

con los postulados normativos y técnicos que se han desarrollado. Así, aún en el supuesto del

párrafo final del artículo 26 citado, un desglose de presupuesto que se presente cuando fuera

omitido en la oferta, podría generar una ventaja indebida si de la misma forma como ya se

indicó para el supuesto de la presentación del desglose junto con la oferta, no existe claridad

desde el inicio de la ubicación de costos en un componente que no corresponde. La

posibilidad de subsanación debe basarse en el principio de buena fe, lo cual implica que

sólo se puede variar lo que normativa y técnicamente es posible y según información que

esté claramente identificada en la oferta, pues de esa manera se evita que se sorprenda a

la Administración con información que desde el inicio no se sabía. Por otro lado, se reitera

la posición de que no es procedente completar una insuficiencia de costos en alguno de

los componentes con otros costos de componentes del precio (costos directos, costos

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indirectos, imprevistos y utilidad), pues esa situación igualmente genera una ventaja

indebida no aceptable, según lo ya indicado. Por otra parte, la posibilidad que establece el

artículo 5 del Reglamento para reajuste, sobre la modificación de la estructura del precio, aplica

solo en etapa de ejecución, y bajo el cumplimiento de los tres requisitos que contiene la norma,

sea, casos calificados, debidamente demostrados y que no representen un beneficio indebido a

ninguna de las partes contratantes, no para situaciones donde se compara, analiza y evalúa a

diferentes ofertas que aún no tienen consolidado derecho alguno y en donde el principio de

igualdad debe respetarse entre los diferentes oferentes que presenten sus ofertas. Por las

razones expuestas, siendo que la empresa aquí apelante presentó una estructura de costos en

la cual el rubro de mano de obra directa de la oferta es insuficiente para cubrir las cargas

sociales y prestaciones laborales asociadas a estas, pretendiendo la apelante cubrirlas a través

de los costos indirectos, ello es contrario a la técnica, la práctica y el Reglamento para el

reajuste de precios al que hace referencia el cartel, en el apartado de reajuste, y genera una

ventaja indebida que se presenta en el caso de marras, pues no se tiene información desde

oferta que permita comprobarlo, por lo que torna su oferta, en las líneas impugnadas y

ventiladas en esta sede como inelegibles, lo que conlleva al rechazo del recurso presentado”

(Destacado es propio) (Resolución No. R-DCA-2016-2010 de las diez horas del veintiuno de

diciembre del dos mil diez) Así las cosas, si bien el artículo 26 de RLCA permite la subsanación

de la estructura de costos, ésta no opera en los casos de ventaja indebida, siendo aquéllos en

los que el oferente pretenda incluir algún aspecto que no se encontraba antes evidenciado en

su oferta. Con fundamento en esto, lo pretendido por la adjudicataria resulta ser improcedente,

por cuanto, en primera instancia en las memorias de cálculo aportadas en su oferta no se

advirtió que en el caso de la mano de obra que operaría las maquinarias, se encontrara inmersa

dentro del costo de la maquinaria, y que además se ubicara en la sección costos fijos de su

estructura de costos, lo cual fue evidenciado hasta estas instancias. Aunado a lo anterior es

menester señalar que conforme a la técnica, no es posible ubicar dicho rubro de mano de obra

en la sección de costos fijos de la estructura de costos, pues los índices aplicables a costos fijos

y mano de obra son distintos, generando con ello una distorsión al momento del reajuste de

precios, pues al operar índices diferentes el reajuste podría ser menor o mayor del debido,

como se explicó en la resolución de cita. Además, es claro que la forma en que el adjudicatario

confeccionó su oferta en los rubros de la memoria de cálculo se traduce en una desatención a

lo indicado en el cartel. Queda así evidenciado que en la oferta del adjudicatario en relación a la

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mano de obra necesaria para manejar la maquinaria, no fue aportada o bien resulta ser

insuficiente, según el renglón que se trate. Por todo lo expuesto se impone declarar con lugar

este aspecto del recurso, anulándose así el acto de adjudicación. De conformidad con lo

dispuesto en el artículo 183 del RLCA se omite pronunciamiento sobre otros extremos del

recurso por carecer de interés práctico. ---------------------------------------------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la

Constitución Política, 84 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa; 26, 51, 174 y

siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1)

DECLARAR CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa

CONSTRUCTORA SAN ROMÁN DE TURRIALBA S. A., en contra del acto de adjudicación de

la LICITACIÓN ABREVIADA NO. 2014LA-000010-0DI00, promovida por CONSEJO

NACIONAL DE VIALIDAD, para la contratación de TRABAJOS PARA LA ATENCIÓN DE LA

RUTA NACIONAL NO. 811 (EN LASTRE), SECCIONES DE CONTROL NOS.: 70170-70460

(LIGIA (R.N. NO. 248)-IRLANDA (CRUCE LOS ÁNGELES)-RIO JIMÉNEZ (CRUCE

IGLESIA)); ZONA 5-1, acto recaído a favor de CONSTRUCTORA EL BAJO DEL LEÓN S. A.,

acto que se anula. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación

Administrativa se da por agotada la vía administrativa.--------------------------------------------------------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas Gerente de División

Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada

Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado

Estudio y redacción: Natalia López Quirós y Fernando Madrigal Morera NLQ/FMM/ksa NN: 3622 (DCA-0588-2015) NI: 31768-2014; 77, 194, 495, 1320, 1413, 1405, 1406, 1398, 3072, 5563, 5631, 6295-2015. G: 2014079039-3