REDUCCION DE LA POBREZAUn análisis comparado acerca del

rol de las políticas públicas

MAURICIO OLAVARRIA GAMBI, Ph.D.Instituto de Asuntos Públicos

Universidad de Chile

Estructura de la Presentación

• Planteo general: – La visión dominante– Crítica– Pregunta

• Estrategia de análisis• El caso chileno• Los casos similares: Uruguay, Costa Rica• Los casos diferentes: Bolivia, Paraguay• Conclusiones e implicancias de política

pública

Planteo General

• La visión dominante:– Crecimiento económico es una herramienta para

la reducción de la pobreza (Banco Mundial 1990 y 2001, CEPAL 2000, Lipton y Ravallion 1993)

– En el caso chileno habría un efecto dominante (60 a 90%) del crecimiento económico en la reducción de la pobreza (varios autores, distintas fechas)

– El crecimiento económico actúa a través de:• Mercado laboral• Recaudación tributaria para gasto social

Planteo General

• Estudios que ven al crecimiento el factor que domina se basan en cortos períodos (Chile)– Análisis de descomposición crecimiento –

redistribución (Larrañaga, Contreras)– Análisis de correlación (Valdés y otros)– Análisis de elasticidad (Meller)

• Aunque valiosos y sofisticados, estos análisis no han profundizado en el efecto acumulativo de largo plazo de las políticas sociales

Planteo General

• Visión crítica:– Si el crecimiento económico es suficiente …

• ¿… para que necesitamos políticas sociales?• ¿… es la política económica la mejor política social?

– El crecimiento económico genera oportunidades y para aprovecharlas se requieren capacidades (Olavarría 2002, 2003, 2004)

– El crecimiento económico es esencial pero no suficiente, especialmente en desigualdad y bajo capital humano (De Janvry y Sadoulet 1999)

Planteo General

• Preguntas:– ¿Qué rol han cumplido el crecimiento económico

y las políticas sociales en la reducción de la pobreza?

– ¿Actúan independientemente uno del otro?– ¿Qué variables están presentes en los países

que muestran baja pobreza o reducción de ella?– ¿Qué explica la extendida pobreza en otros

países?

Estrategia de Análisis

• Diseño Cuasi – Experimental– Caso de análisis (tratamiento): Chile

• Correlación entre pobreza, crecimiento y logros de política social

• Análisis de largo plazo– Análisis comparado:

• Casos similares: Uruguay, Costa Rica• Casos diferentes: Bolivia, Paraguay

– Propósito: constatar asociación entre crecimiento y reducción de la pobreza en contextos de• Alto crecimiento y comparativamente altos logros

sociales• Alto crecimiento y bajos índices en educación y salud

El Caso Chileno: Hechos

Incidencia de la Pobreza, Chile 1987 – 2000.

1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 Indigentes 17.4 12.9 8.8 7.6 5.7 5.6 5.7 Pobres No Indigentes 27.7 25.7 23.8 20.0 17.5 16.1 14.9 Total Pobres 45.1 38.6 32.6 27.5 23.2 21.7 20.6 Fuente: MIDEPLAN 1999, pág. 90; MIDEPLAN 2001.

El Caso Chileno: Hechos

• Pobreza se redujo: ingreso, índices FGT y NBI

• Rendimiento económico– Alto crecimiento de 7% al año entre 1984 y 1998– Modesto crecimiento de 3.3% promedio en el

siglo 20.

• Larga tradición de políticas sociales• Altos índices relativos en educación, salud• ¿Crecimiento económico vs. políticas

sociales?

El Caso Chileno: Análisis Empírico

• Datos y método:- Encuestas CASEN ’87, ’90, ’92, ’94, ’96, ’98 y

2000- Panel de Datos: 13 regiones (91 observaciones)- Correcciones por heteroscedaticidad y

autocorrelación

• Modelo de análisis econométrico:

PobRt =β1+β2PIBRt+β3EdRt+β4SalRt+β5CPRt+β6DRRt+β7CASEN+β8PPRt+eRt

El Caso Chileno: Análisis Empírico

Resultados análisis econométrico• Correlación con reducción de la pobreza

- crecimiento económico- Escolaridad mayor que promedio real chileno- Ser saludable

• Correlación con pobreza- Escolaridad mayor que promedio bajo- Escolaridad bajo promedio real o ser alfabeto- Enfermedad- No recibir atención médica

Tradición Chilena en Política Social

Política Educacional• Surge temprano en el siglo 19• Leyes trascendentes: Constitución 1833, ley

1860, ley 1920, ley 1927, Reforma 1965• Órganos de apoyo: Juntas de Auxilio Escolar y

Becas• Dinamismo en la expansión de la matrícula• Logros:

– Cobertura completa educación primaria– Cobertura casi completa educación secundaria

• Desafío: mejorar calidad

Tradición Chilena en Política Social

Seguridad Social• El sistema se estableció en 1924-25• El proceso de instalación del sistema fue largo y

conflictivo• El sistema de “cajas” favoreció principalmente a

los con influencia política• Reforma de 1980 cambio las bases del sistema

hacia uno de capitalización individual• Logro : una de las mas altas coberturas de América

Latina (75%)• Desafío: Los pobres más probablemente carecen

de cobertura previsional

Tradición Chilena en Política Social

Política de Salud• Hacia principios del siglo 20 el Estado toma

responsabilidades en la regulación y luego en la provisión de servicios de salud

• Provisión a través de las cajas de previsión• SNS, universalidad y planes de salud• Reforma 1980: descentralización e ISAPRES• En perspectiva:

– Logros: cobertura y mejoras en el estado de Salud– Desafíos: calidad y equidad en el acceso

Lecciones del Caso Chileno

• Alto crecimiento durante 14 años y modesto rendimiento económico de largo plazo(3.3%)

• ¿Son los comparativamente altos indicadores sociales producto del alto crecimiento?

• La larga tradición de políticas sociales habría generado una población comparativamente mas educada, entrenada y saludable, que pudo aprovechar las oportunidades del crecimiento

• Los que no pudieron tomar las oportunidades fueron los no alcanzados por las políticas sociales.

Casos Similares: Uruguay

• 1.9% de crecimiento promedio entre 1935 y 1996

• Comparativamente altos indicadores sociales

• Larga tradición de políticas sociales– Legislación social fuertemente unida

a la política electoral– Benefició mayormente a los con

influencia política

Tradición Uruguaya en Política Social

• Políticas educacionales surgen en los 1870s con la reforma impulsada por JP Varela

• En 1904 se inauguró el sistema de seguridad social, que se expandió desde entonces

• El Estado se involucró en la regulación de los servicios de salud a fines del siglo 19 y creó hospitales públicos a fines de la década de 1900

Lecciones del Caso Uruguayo

• En un contexto de pobre desempeño económico de largo plazo, los comparativamente altos indicadores sociales se asocian con la larga tradición uruguaya de políticas sociales

Casos Similares: Costa Rica

• 5.1% promedio de crecimiento entre 1920 y 1996, dos periodos de afluencia y lento crecimiento en los 1980s y 1990s

• Comparativamente altos indicadores sociales

• Larga tradición de políticas sociales• Mayores patrones de equidad asociados

al surgimiento del contrato social del café (siglo 19)

Tradición CR en Política Social

• Políticas educacionales surgen en los 1880s con Presidente Soto y Ministro Mauro Fernández

• Reformas sociales de principios de 1940s establecieron:– Sistema de seguridad social– Programas de salud que luego se

universalizaron– Ampliación de legislación laboral

Lecciones del Caso de Costa Rica

• Relaciones sociales mas armoniosas surgidas en el contexto del contrato social del café

• Indicadores sociales comparativamente altos aún en el contexto del lento crecimiento de los 1980s y 1990s

Casos Diferentes: Bolivia

• Modesto desempeño económico entre 1945 y 1996 y 6% entre 1963 y 1977

• Pobreza extendida, lento desarrollo social y bajos indicadores educacionales, de salud y protección social

• Iniciativas sociales muy tardías• Larga historia de inestabilidad política y

dictaduras

Iniciativas Sociales en Bolivia

• Aunque hay iniciativas en el siglo 19, esfuerzos mas consistentes surgen en los 1950s

• La reforma de 1955 declaró que la educación era deber del Estado, obligatoria, gratuita

• La reforma educacional de 1994 busco mayor eficiencia y calidad

• La seguridad social se completó en 1956, pero a fines de los 1990s sólo cubría al 12% de la fuerza laboral

• Los indicadores de salud bolivianos están entre los mas bajos de América Latina

Lecciones del Caso Boliviano

• Modesto crecimiento de largo plazo, pero cuando creció al 6% no se observa mayor dinamismo en progreso social

• Iniciativas sociales surgen muy tardíamente en Bolivia

• Asociación entre inestabilidad y magros logros sociales y económicos

• Inhabilidad para implementar políticas sociales impidió aprovechar la oportunidad del alto crecimiento

Casos Diferentes: Paraguay

• 4.7% de crecimiento promedio entre 1945 y 1996 y 9.2% anual entre 1972 y 1981

• Pobreza, bajos logros sociales• Estado ausente en lo social• Inestabilidad política, dictaduras

recurrentes y violencia

Iniciativas Sociales en Paraguay

• Escasos esfuerzos en educación en el siglo 19 y muy lento progreso

• Reforma educacional de 1956 expandió la educación , aunque con lentitud

• La seguridad social se estableció en 1943, pero sólo cubre al 19% de los paraguayos

• Salud:– Primer programa nutrición infantil en 1976– Plan Nacional de Salud en los 1990s– 54% de la población con acceso

Lecciones del Caso Paraguayo

• Lento progreso social y extendida pobreza• Crecimiento económico en el promedio

L.A. y el mas alto crecimiento en una década de un país L.A.

• Inestabilidad política, dictaduras y violencia

• Ausencia del Estado en Políticas Sociales• Inhabilidad para implementar políticas

sociales impidieron aprovechar la oportunidad del alto crecimiento

Conclusiones (1)

• En Chile, la reducción de la pobreza se da en un contexto de alto crecimiento y previos altos indicadores sociales

• En los casos de bajos indicadores sociales, el crecimiento económico no se asocia con reducción de la pobreza

• El crecimiento económico genera una oportunidad, pero los que la aprovechan son:- Los que tienen mayor educación,- Los saludables,- Los que reciben atención médica oportuna.

Conclusiones (2)

• Asociación entre desarrollo social - baja pobreza y crecimiento en contextos de largas tradiciones de política social (Chile y CR)

• Baja pobreza, alto desarrollo social y lento crecimiento de largo plazo (Uruguay)

• Crecimiento no se traduce en mas dinámico desarrollo social y disminución de la pobreza cuando hay carencia de una larga tradición de políticas sociales (Bolivia y Paraguay)

Implicancias de Política Pública

• ¿Hay precondiciones para que el crecimiento económico sea efectivo en la reducción de la pobreza?

• El análisis sugiere que consistentes esfuerzos en educación, salud y protección permitirían la acumulación de capital humano necesario para aprovechar las oportunidades que da el crecimiento (Roles complementarios)

• La institucionalidad es determinante para permitir el surgimiento de las tradiciones de intervención en política social