Cristián Cox.

La Reforma de la EducaciónChilena: Contexto, Contenidos,

Implementación.

Nº 8

Este trabajo fue preparado para el Programa de la Reforma Educativaen América Latina, PREAL.

Santiago de Chile, Mayo 1997.

LA REFORMA DE LA EDUCACION CHILENA: CONTEXTO,CONTENIDOS, IMPLEMENTACION.

Cristián Cox 1

gobierno de Chile en el sector educacional desdeel inicio de la presente década; conceptualizar lascaracterísticas del proceso de implementación de loscambios; y, finalmente, plantear lo que, a ojos delautor, son algunos de los principales problemas delproceso de reforma en curso. La perspectiva delanálisis es la de la gestión de políticas educacionales.

1. Contexto de políticas.

Contexto externo: urgencia, oportunidad,consensos.

Hay dos ordenes de factores definitorios en lapresente década, de un contexto de extendida yaguda preocupación por las instituciones educativasdel país y lo que en ellas ocurre. En primer término,un factor nacional: el fin del período autoritario y dosdécadas de conflicto irreductible sobre el proyecto depaís, hicieron que la atención pasara del conflicto ala naturaleza de un proyecto nacional que en algunasdimensiones fundamentales es compartido, y losrequerimientos de todo orden que tal proyecto plan-tea, entre los cuales destaca la educación. Unasociedad en guerra no se puede ocupar de laeducación: ésta inevitablemente pasa al trasfondodel escenario y opera, en términos de sus funcionesesenciales de formación y transmisión cultural, enforma rutinaria y autorreferida, que es lo que ocurriócon el sistema educativo de Chile entre mediados delos años setenta y 1990. Superado el estado deexcepción autoritario, y en un contexto de grandescambios tecnológicos y socio-culturales, las pregun-tas sobre qué traspasar culturalmente y cómo educarla inteligencia y voluntad de la nueva generación,se vuelven a plantear con fuerza, tanto dentro delsistema como en la sociedad. Lo que lleva alsegundo factor, que es universal y se relacionacon la aceleración del proceso global de cambiosque caracteriza el final del siglo y donde la informa-ción, el conocimiento y las comunicaciones jueganun rol pivotal, ubicando el tema educacional muyalto en la agenda de la sociedad.

Introducción

En Chile, desde el inicio del gobierno de la transi-ción democrática, en 1990, hasta el presente, laspolíticas gubernamentales en educación configuranuna acción de envergadura sin precedentes en elúltimo cuarto de siglo, que intenta el mejoramiento ytransformación del sistema escolar, en un marco deconsensos amplios sobre el carácter estratégico delsector para el proyecto de desarrollo económico ydemocrático del país.

El norte orientador del esfuerzo en su conjuntoes la provisión de una educación de alta calidadpara todos, lo que significa egresados con mayorescapacidades de abstracción, de pensar en sistemas,de comunicarse y trabajar en equipo, de aprendera aprender, y de juzgar y discernir moralmente enforma acorde con la complejidad del mundo en queles tocará desempeñarse.

Los cambios que realizan las políticas de losaños 90 se desarrollan en una matriz institucionaldescentralizada en la que operan mecanismosde financiamiento competitivos, instaurados acomienzos de la década de 1980 por las políticasneo-liberales del régimen militar, a la vez que lospropios de un estado capaz de diseñar y ejecutarprogramas integrales de mejoramiento de la calidady equidad de la educación, y que define además unmarco curricular nacional. La política educacionalchilena en la presente década es, en las combinacio-nes de nuevo tipo que ha establecido entre principiosestatales y de mercado de regulación del sector, asícomo en la consistencia de su esfuerzo por cambiarla calidad de la oferta educativa a su mayoría,probablemente un caso privilegiado para el exameny discusión de posibilidades sobre el papel del esta-do y el mercado en la regulación del principal sistemade formación de los recursos humanos e integracióncultural de la sociedad.

En el marco bosquejado, el trabajo tiene porpropósitos presentar el contexto y los contenidosfundamentales de las políticas propugnadas por el

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1 Coordinador Nacional del Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE), Ministerio de Educación de Chile.

Contexto interno: buena cobertura y pobrezade medios y resultados.

Al iniciarse la década, cuatro rasgos fundamentalescaracterizaban al sistema escolar subvencionado alos ojos del gobierno entrante. En primer lugar, éstetenía una cobertura prácticamente universal en elnivel primario (de 8 años), y cercana al 80% del grupode edad en el nivel secundario (4 años),lo queplanteaba que la agenda nacional respecto a educa-ción había dejado de ser definida por los temas delacceso a la educación. En segundo lugar, el sistemase encontraba al final de una década -la de losaños 80- de caída del gasto público en educación,lo que junto a la expansión en la matrícula del nivelmedio, hacía que sus escuelas y liceos funcionaranen condiciones materiales de gran precariedad. Entercer lugar, una de las herencias de las políticas delos 80, el Sistema de Medición de la Calidad de laEducación (SIMCE), permitía saber que la calidadpromedio del sistema en términos de aprendizaje,era inaceptablemente baja, con rendimientos queoscilaban entre el 45 y el 50% de los objetivosmínimos, y que no variaban entre los años inicialesy terminales de la década. Por último, el sistemafuncionaba sobre una profesión docente que habíavisto caer sus remuneraciones en aproximadamenteun tercio en términos reales, que había sido objetode persecución política, se había opuesto al modelode administración y financiamiento instalado acomienzos de los 80 , y que interpretaba la vueltaa la democracia como una oportunidad de mejora-miento material y profesional, así como derecentralización del sistema.

Descentralización y financiamiento mediantesubvención por alumno: la herencia de loscambios de los 80.

En términos organizacionales, el sistema escolarde Chile es heredero de un modelo altamente centra-lizado de provisión estatal de educación, que seremonta a mediados del siglo XIX, interrumpido poruna reforma descentralizadora y privatizadoraprofunda aplicada por el régimen militar a lo largode la década de 1980, la que no es revertida por elGobierno democrático que asume en 1990, el quesin embargo introduce nuevos principios de accióndel Estado en el sector.

La reforma de inicios de la década de 1980 enla administración y financiamiento del sistema

Por razones propias, entonces, a la historiapolítica del país y el contexto de transición a lademocracia, como por razones más universalesrelacionadas con el proceso de modernización y elpapel estratégico en éste del conocimiento y susrequerimientos en términos de recursos humanos, alinicio de la década de 1990 existe un sentido que esa la vez político y cultural, y ampliamente compartido,de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral demejoramiento del sistema educacional del país.El clima de acuerdos imperantes al inicio de latransición sobre el proyecto de país y el papel de laeducación en su logro, posibilitan por primera vezen dos décadas una relación del sistema político conla educación en términos nacionales.

A lo señalado en términos de sentido social am-plio de la urgencia de actuar en educación debenagregarse tres factores coadyuvantes decisivos delmomentum que tienen las políticas educacionalesdesde el primer año de la década. El primero porcierto es la alta prioridad gubernamental que tiene elsector en los dos períodos presidenciales en cues-tión: la educación es una de las primeras prioridadesdel gobierno de la transición (1990-1994),2 y es laprimera prioridad del gobierno del Presidente Frei(1994 - 2.000). El segundo es la estabilidadmacro-económica del país en un contexto decrecimiento, que asegura recursos financieros, porsupuesto limitados, pero sin precedentes en suenvergadura, para sostener la inversión y loscambios en el sistema escolar. El tercer factor es laaceptación pública de las políticas propuestas. Loscambios que la agenda gubernamental plantea eneducación a inicios de los 90 no son controversiales.A diferencia de la década de los 80 y los procesosde privatización y descentralización implantadospor el gobierno militar, que concitaron la oposicióncerrada de los profesores y la oposición políticade la época, el centro de la agenda de cambio delos 90 en educación, han sido los medios y procesosde la enseñanza y el aprendizaje. Respecto a estenúcleo no hay grandes intereses en pugna, y sí,en cambio, una universal percepción de lanecesidad de “modernizarlos”. Es un datoimportante para el análisis de los programas demejoramiento implementados en estos años, el queno hayan tenido oposición articulada públicamentesignificativa.

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2 Su primera prioridad fue el logro de la reconciliación nacional.

aspectos administrativos y del Ministerio de Educa-ción respecto a currículum, pedagogía y evaluación.Similarmente, los establecimientos privados-tanto aquellos con financiamiento público comolos pagados- están sujetos a los ordenamientoscurriculares y de evaluación fijados nacionalmentepor el Ministerio del ramo. Como se dijo, esta organi-zación mixta, fruto de la acción reformadora delrégimen militar sobre la matriz históricamente cen-tralizada de la educación chilena, fue aceptadapor los gobiernos de la Concertación, aunque concontrapesos importantes en términos del rol delMinisterio de Educación y sus políticas de interven-ción directa a través de programas de mejoramientode la calidad, y de discriminación positiva comoprincipio orientador respecto a las inequidades en ladistribución social de los resultados del sistema.

escolar consistió en tres medidas principales:

• en primer término, transfirió la administración delconjunto de los establecimientos escolares,hasta entonces dependientes del Ministerio deEducación,a los 325 Municipios del país (hoy334), los que pasaron a manejar su personal, conpoder de contratar y despedir profesores, yadministrar su infraestructura, mientras el Minis-terio de Educación mantenía funciones normati-vas, de definición del currículum y de los librosde texto, de supervisión y de evaluación;

• en segundo lugar, cambió la forma de la asigna-ción de los recursos, de una modalidad basadaen los presupuestos históricos de gasto de losestablecimientos a una modalidad basada en elpago de una subvención por alumno atendido;adicionalmente, el pago por alumno fue calculadode modo de operar como incentivo económicopara el ingreso de gestores privados dispuestosa establecer nuevos establecimientos de educa-ción básica y media;

• por último, la reforma traspasó la administraciónde un número de establecimientos públicos deeducación vocacional (nivel medio) desde elMinisterio de Educación a corporaciones consti-tuidas ad-hoc por los principales gremiosempresariales.

Los propósitos gubernamentales explícitos eimplícitos tras las políticas descentralizadoras yprivatizadoras de los años 80 fueron el logro de unamayor eficiencia en el uso de los recursos, a travésde la competencia entre establecimientos pormatrícula; el traspaso de funciones desde elMinisterio de Educación y su burocracia central alos poderes locales representados en el Municipio,así como la disminución del poder de negociacióndel gremio docente; una mayor participación delsector privado en la provisión de la educación, lo queestablecería bases para una mayor competenciaentre establecimientos y mayores opciones para losconsumidores; por último, una cercanía mayor de laeducación media técnico-profesional a los ámbitoseconómicos de la producción y los servicios.

En términos de organización institucional yadministrativa, en 1990, al iniciarse la gestión delgobierno de la transición, el sistema escolar exhiberasgos mixtos. Las escuelas primarias y estableci-mientos secundarios municipalizados están sujetosa una doble dependencia: de los municipios en

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El país tiene un sistema escolar organizado en un nivel básico de ocho años de educaciónobligatoria que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 años y un nivel medio, no obligatorio, de cuatroaños de duración, que atiende al grupo de edad entre 14 y 17 años en dos modalidades: unadefinida por el carácter académico y general de su currículum (humanístico-científico), que preparapara la continuación de estudios en el nivel terciario y otra de tipo vocacional (técnico-profesional),que prepara para la inserción en el trabajo. El sistema de educación preescolar atiende a la niñezde 0 a 5 años a través de una diversidad de instituciones tanto públicas como privadas, no tienecaracter obligatorio y su matrícula se concentra en el grupo etáreo de 4 a 5 años, donde la coberturaen 1995 alcanzó al 24%.

La matrícula total del sistema escolar -niveles básico y medio- alcanzó a 2.89 millones deestudiantes en 1996: 2.18 millones en básica, con un 95% de cobertura en el grupo 6 a 13 años,y 709.207 estudiantes en media, con 80% de cobertura en el grupo 14 a 17 años. El sistemaes atendido por 129.000 profesores, en aproximadamente 10.000 establecimientos de educaciónprimaria y 1.600 de secundaria.

En términos de dependencia administrativa, las distintas categorías creadas por la reforma de 1981tienen los tamaños siguientes en términos de matrícula de 1996:

Educación Municipal: 57.1%Educación particular subvencionada: 32.7%Educación pagada: 8.3%Corporaciones3: 1.8%

Recuadro Nº 1.Sistema escolar : estructura , tamaño, categorías de administración.

escuelas y liceos a “redes de apoyo” externo, espe-cialmente de universidades y empresas.

Los orígenes de tal marco se remontan a más de unadécada de investigación y desarrollo en centrosacadémicos independientes opositores al gobiernoautoritario, que a fines de los años 80 teníancategorías y orientaciones que buscaban superartanto el “estado docente” pre-reforma neo-liberal,como un sistema descentralizado sin un centrocapaz de orientar el sistema hacia nuevos nivelesde calidad y que a la vez velara por la equidad.4

A lo señalado se agregan las influencias del marcode pensamiento orientador de la importante“Conferencia Mundial sobre Educación para Todos”desarrollada en Jomtien, Tailandia, en marzo de1990, así como de las ideas de CEPAL y UNESCOde inicios de la década. Entre 1990 y 1992 la política

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4 Dos libros sintetizan la visión generada en los centros académicos independientes, base importante de las políticas de los 90.J.E. García-Huidobro (editor) Escuela, Calidad e Igualdad, CIDE, Santiago, 1989; PIIE, Educación y transición Democrática,Propuesta de Políticas Educacionales, Santiago, 1989.

3 Administración de liceos Técnico-Profesionales de responsabilidad de gremios empresariales o corporaciones ad-hoc, con financiamientopúblico vía convenio -y no subvención, como el resto del sistema.

Nuevo paradigma de políticas en los 90.

Las políticas educacionales de la década presentese conciben e implementan en un cuadro depensamiento que se distancia tanto del pasadodistante de los sistemas centralizados y de políticascuyo problema crítico a resolver fue el de lacobertura, como de la combinación de privatizacióny descentralización que caracterizó a las políticasde los años 80. Las políticas de la presente décadason inseparables de un nuevo marco de ideas sobrelas formas institucionales, de financiamiento y demanejo de los sistemas educativos. Tal marco com-bina criterios de descentralización y competenciapor recursos, con criterios de discriminaciónpositiva y de acción pro-activa del estado a travésde programas de mejoramiento de la calidad yequidad de la educación, la introducción de nuevosinstrumentos de información y evaluación públicade programas y de instituciones, y la apertura de

Recuadro Nº 2.Principios orientadores de las políticas educacionales de los 90 en Chile.

1. Políticas centradas en la calidad implican el paso de foco en insumos de la educación a foco enlos procesos y resultados de aprendizaje.

2. De equidad como provisión de una educación homogénea en términos nacionales, a equidadcomo provisión de una educación sensible a las diferencias y que discrimina en favor de losgrupos más vulnerables.

3. De regulaciones exclusivamente burocrático-administrativas del sistema, a énfasis en regula-ciones por incentivos, información, evaluación.

4. De instituciones relativamente cerradas respecto a los requerimientos de su sociedad, referidasprioritariamente a su autosustentación y controladas por sus practicantes y su burocracia, ainstituciones abiertas a las demandas de su sociedad, e interconectadas entre ellas y con otrosámbitos o campos institucionales.

5. De políticas de cambio vía reformas integrales, y un concepto de planeamiento lineal, aestrategias diferenciadas y un concepto de cambio incremental basado en el despliegue de lacapacidad de iniciativa de las escuelas y no una receta metodológica o curricular determinada.

7. De ausencia de políticas estratégicas (de Estado), o su subordinación a presiones particularistasexternas e internas, a políticas estratégicas definidas nacionalmente, con consenso de actoresy diferenciación y combinación de medios.

educacional chilena plasma gradualmente unconjunto de principios orientadores (Recuadro Nº2),que ha ordenado su desarrollo a lo largo de ladécada presente, (y sobre los cuales se vuelve en lasección tercera del trabajo).5

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2. Contenidos de las políticas.

La intervención del estado en el sector educacio-nal desde 1990 hasta el presente tiene comopropósito global responder al problema principaldel sistema educativo en la presente década: subaja calidad y la inequidad de la distribución socialde sus resultados. A diferencia de las políticas a lolargo del siglo, la agenda no está dominada portemas de cobertura sino por los de la naturaleza dela experiencia formativa ofrecida a las mayorías. Eneste marco, la acción pública en el sector puedeordenarse en términos de cuatro ámbitos fundamen-tales de políticas: el financiamiento del sector; la

regulación de la profesión docente; la naturaleza delos contextos y procesos educativos; y la construc-ción de consensos políticos respecto a la necesidady características de los cambios en el sector. En cadauno de los ámbitos mencionados hay importantesiniciativas, las que se ordenan en el tiempo en formaincremental. El foco de este trabajo, sin embargo,es la intervención sobre los medios y el procesoeducativo -el tercero de los ámbitos referidos- y nola economía política del sistema escolar, sobre lacual se ofrece sólo una descripción suscinta de lasiniciativas principales.

5 Sobre Jomtiem, véase, Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, Satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje: unavisión para el decenio de 1990, UNICEF, Nueva York, 1990. El nuevo paradigma está articulado en su forma más completa en el libro deCEPAL y UNESCO, Educación y Conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad, Santiago de Chile, 1992.

2.1. Financiamiento

a) Aumento del gasto.

El período 1990-1996 es uno de aumento sostenidodel gasto total del Ministerio de Educación, que pasade 1.158 a 2.235 millones de dólares en moneda deigual valor (ver Cuadro Nº1), luego de una décadade caída del mismo. El gasto en subvenciones -esdecir, el gasto público por alumno atendido en elsistema escolar, y que equivale en promedio a dostercios del presupuesto del sector-, experimenta unaumento de un 68.9%, contra un 93% de aumentodel presupuesto total. Este último, además de lassubvenciones, incluye el presupuesto de la educa-ción superior, y las inversiones en infraestructuray en los programas de mejoramiento de la calidad yequidad de la educación, y revela lo dicho respectoal criterio general de las políticas de la década:mantención del esquema de financiamientomediante la subvención por alumno atendido -que

Cuadro Nº1: Gasto Ministerio de Educación y valor de la subvención por alumno 1982-1996(Gasto Ministerio: en millones de dólares promedio 1996; valor subvención mensual por alumno: en dólares 1996).

Año Gasto Gasto Gasto Matrícula Subvención por Indice Subv. Mineduc Educación/ Educación/ Subven- alumno mensual por alumno

(Millones Gasto PIB% cionada (US.$) Base 1982=100 US.$) público% 1982 1.594 - - 2.331.434 27.44 100 1985 1.436 - - 2.497.528 20.81 76 1990 1.158 13.1 2.5 2.692.125 21.02 77 1991 1.296 13.4 2.6 2.683.137 21.70 79 1992 1.489 13.6 2.7 2.728.180 23.73 86 1993 1.621 13.8 2.8 2.750.714 25.84 94 1994 1.767 14.2 2.8 2.808.823 28.78 105 1995 1.974 14.9 2.9 2.891.167 34.53 126 1996 2.235 15.6 3.1 2.989.141 35.53 (*) 129

Fuente: MINEDUC, La Reforma en Marcha, Cuadros Nº 8 y Nº 13.(*) Si a la subvención se agregan los programas de mejoramiento de la calidad, y los programas asistenciales y de infraestructuraescolar, el gasto público por alumno mensual sube a US.$ 50 en 1996 (o US.$ 600 al año).

Junto con el incremento sostenido del gasto, lapolítica de subvenciones ha buscado corregir losdesequilibrios más importantes entre ingresos porsubvención y gasto de funcionamiento normales enlos distintos tipos de educación. Ello ha significadoelevar significativamente la subvención a las escue-las rurales y a la educación de adultos; adicionalmente,desde 1995 operan subvenciones especiales paraescuelas de sectores de pobreza que extendieronsu jornada para ofrecer actividades de reforzamiento

al alumnado que exhibe atrasos en su aprendizaje.

b) Financiamiento Compartido. 1993

En el marco de una reforma tributaria, de fines de1993, se permitió a las escuelas básicas privadassubvencionadas (no así a las municipales), comoa los liceos tanto municipales como privadossubvencionados, exigir un pago a las familias, que

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significa el traspaso de recursos a los sostenedores,municipales o privados-, pero simultáneo estableci-miento de un centro capaz, que actúa proactivamentea través de programas especiales de inversión ymejoramiento. La Oposición al gobierno ve estoúltimo como síntoma de recentralización y controlburocrático, y en este aspecto el debate de políticases en términos de la opción “todo el gasto a lasubvención” versus “subvención (+) programas demejoramiento”.

En 1990, el gasto por alumno fue un 77% delgasto de 1982 ; recién en 1994 se sobrepasa el nivelde ese año, y en 1996 es un tercio mayor que el año1982, sin incluir los gastos correspondientes aasistencialidad, los programas de mejoramiento dela calidad y equidad, y las inversiones en infraestruc-tura, que lleva el gasto por alumno a ser prácticamen-te el doble que a inicios de la década pasada (verCuadro Nº1).

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se agrega a la subvención fiscal, como formula decopago. Pasado cierto límite en el cobro a la familia,disminuye la subvención proporcionalmente.6 En1994 el financiamiento compartido significó recaudarUS.$ 35 millones para los establecimientos adscritosal sistema; en 1995 US.$ 55 millones, y en 1996US.$ 80 millones (equivalentes aproximadamentea 6.3% del total del gasto en subvenciones de eseaño). En este último año, un 25% de la matrícula(744.000 alumnos) está adscrito a la formula deco-pago, la que varía entre $ 1.000 y $ 34.000mensuales.

El éxito de la fórmula de copago en allegarrecursos privados a la educación, se ve acompañadopor dinámicas de segmentación de la educaciónpública (al diferenciarse por los niveles de recursosque la sostienen) y de segregación social-al excluirse las familias que no pueden pagar- queatentan contra criterios de equidad y que planteanla necesidad de mecanismos que neutralicen talsegregación. Estos no han sido instalados, sinembargo, y es un tema no resuelto el de sunaturaleza e implicancias.

2.2. Regulación de la profesión docente

a. Estatuto Docente 1 (Ley 19.070). 1991

En 1991, el gobierno redefine el régimenlaboral de los profesores, traspasándolos desde elCódigo del Trabajo, que rige las actividades priva-das, a un Estatuto Docente, que establece unaregulación nacional de sus condiciones de empleo(jornadas de trabajo, horarios máximos, régimen devacaciones), una estructura común y mejoradade remuneraciones, bonificaciones al perfecciona-miento, la experiencia profesional y el desempeñoen condiciones difíciles, y condiciones de altaestabilidad en el cargo.

El Estatuto es la más controversial de las medidasde política de todo el período. Dividió en su momentoal gabinete presidencial y fue aprobado dentro delEjecutivo sólo gracias al apoyo del Presidente dela República; en el Congreso, los artículos referidosa inamovilidad en los cargos fueron extremados,algunos, como los referidos a la inamovilidad de losdirectores, por la propia Oposición. Esta, sin embar-go, interpreta el Estatuto como una reversión delas medidas desreguladoras del mercado laboraldocente de los 80 y el establecimiento de una

contradicción profunda con el sistema definanciamiento vía subvención por alumno. En efec-to, el Estatuto hace prácticamente imposible a lossostenedores efectuar movimientos en su plantadocente, ajustándolos a la matrícula y por tanto almonto de los recursos percibidos. En términossimplificados pero válidos, puede afirmarse que elEstatuto dificultó la administración eficiente delsistema, al rigidizar un factor clave de la gestión, peroaseguró una condición política de base del restodel proceso de cambio: la satisfacción, en medidaimportante, de una expectativa mayor del profesora-do con la vuelta a la democracia. Entre 1990 y juliode 1996, hubo dos días de paro docente en el sistemay ninguna oposición al conjunto de programas destina-dos a cambiar la calidad de los contextos y procesosde enseñanza y aprendizaje, corazón de la agendade políticas educacionales de los 90.

b. Estatuto Docente 2 (Ley 19.410). 1995

El funcionamiento de las nuevas administracionesmunicipales en contexto democrático en los años91 a 93, permitió que sus plantas docentes crecieranen ese período en aproximadamente un 10%, sinaumentos concordantes en la matrícula, y portanto sus ingresos, lo que llevó a desequilibriosfinancieros estructurales en la educación municipa-lizada.

La necesidad de hacer más flexibles las normasdel Estatuto sobre movilidad de la planta docente,así como el empeño de la política gubernamentalde introducir innovaciones al respecto que liguenremuneraciones con desempeños, llevan a unaley de reforma del Estatuto, que introduce innovacio-nes en las direcciones referidas. En primer término,contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollode la Educación Municipal (PADEM), se haceposible, a partir de 1997, reducir plantas docentes;adicionalmente, la ley establece un SistemaNacional de Evaluación de Desempeño (SNED), delas escuelas, que permite evaluarlas considerandoel tipo de alumnos con las que trabajan y establecerincentivos y premios a los equipos docentes quemejoren sus resultados de aprendizaje. Tanto elPADEM como el SNED están en su fase inicial deimplementación.

La reforma al estatuto docente de 1995,estableció además un nuevo aumento en las remu-neraciones docentes. Consideradas éstas junto a

6 Los descuentos se aplican en forma progresiva sobre las proporciones que excedan el límite de los tramos fijados en términos de valoresde la subvención. Si el cobro es equivalente a menos de 1/2 subvención, no hay descuento de la misma; si éste es entre 1/2 y 1 subvención,se descuenta el 10%; entre 1 y 2 subvenciones, se descuenta el 20%, etc.

comprometido y crecientemente informado y ricode los profesionales responsables en la base delsistema. Se optó, entonces, por una estrategia decambio inductiva, más que deductiva; práctica -quecombina aprendizajes y “presiones fácticas”, envez de legal; diferenciada y no homogénea; abiertaa variaciones surgidas de las lecciones de su propiaimplementación, y no cerrada; profunda y no retóri-camente participativa, al descansar decisiva ycrecientemente, en las capacidades de aprendizaje,de respuesta y decisión autónoma de los equiposdocentes de cada establecimiento, actuando en unoscontextos con medios, ideas e incentivos nuevos.

El segundo gobierno de la Concertación(1994-2.000), -que define educación como suprimera prioridad, se compromete a duplicar elgasto en el sector en un plazo de seis años yredefine la jornada escolar, proponiendo en efectopasar a una nueva escala temporal de funciona-miento del sistema-, sí habla de reforma a partir delaño 1995, no porque haya cambiado la visiónestratégica fundamental -luego de cinco años, yainstalada en el sistema- , sino por el aumento de laenvergadura de los cambios. Hay, a lo largo delperíodo 1990-1996, un claro crescendo de estos,que van aumentando su cobertura, así como sucentralidad y profundidad, y que van involucrando,de paso, no sólo al Ministerio del ramo, sino alGobierno, al sistema político y a la sociedad. Comose observará en la descripción que sigue, el caminorecorrido en lo que va de la década es de unaintervención en el diez por ciento más pobre de lasescuelas básicas, a otra que incluye toda la educa-ción básica subvencionada; luego a una que abarcaal conjunto de la educación media; luego al planteode intervenciones que modifican la mencionadaescala temporal de funcionamiento del conjunto delsistema escolar, su curriculum, y la formación deprofesores.

a. Programa de mejoramiento de la calidad de lasescuelas de sectores de pobreza (o “Programade las 900 escuelas”). (1990

El gobierno de la transición inició su gestión eneducación con un programa de atención focalizadaen el 10% de las escuelas básicas con más pobresresultados de aprendizaje, consistente en accionesde apoyo material -infraestructura, textos, materialdidáctico, bibliotecas de aula- y técnico, con el propó-sito de mejorar las capacidades de lecto-escrituray cálculo, así como la autoestima y la capacidadde comunicarse de los alumnos de los primeros

los demás aumentos de remuneraciones delperíodo 1990-1996 (sin considerar las acordadasen septiembre de 1996 y a aplicarse en el primertrimestre de 1997), las remuneraciones de los profe-sores han crecido en un 80% en términos realesdesde 1990, estando su media en aproximadamenteUS.$ 640 mensuales ($ 257.000), por una jornadade 30 horas semanales.

2.3. Programas de mejoramiento: políticasreferidas al quehacer educativo.

Como se ha planteado, el centro de la agendade política educacional en la presente década es lacalidad de los aprendizajes que el sistema es capazde producir, en vista de los nuevos requerimientosformativos del futuro, crecientemente basados enel uso de la información y el conocimiento, y lascapacidades de las personas de utilizar los recursosde saber en forma innovativa. Desde estaperspectiva, así como de la equidad de ladistribución social de los resultados de la educación,reguladora clave de las oportunidades en una“sociedad del conocimiento”, las iniciativasgubernamentales que se describen a continuaciónson el corazón del cambio que se busca lograr enel sector.

Durante los cuatro años del primer gobierno de laConcertación el discurso oficial no caracterizó laspolíticas para el sistema escolar en términos de“reforma educacional”, porque ello era identificablecon la tradición de cambios integrales y homogéneospara todo el sistema, centrados en el currículum yla estructura, a través de medios legales y típica-mente “de arriba hacia abajo”, con mucho deplus ca change, plus c’est la meme chose respectoal tipo y nivel de aprendizajes de los alumnos. Porel contrario, la definición estratégica mayor delperíodo fue actuar en pos del mejoramientosustancial de los aprendizajes de la mayoría de losalumnos a través de programas de mejoramientodiferenciados, para responder a necesidades delsistema escolar que variaban por niveles y tiposde situaciones educativas, y orientados directa-mente a modificar prácticas de enseñanza yaprendizaje a través de una combinación deinstalación de nuevos medios en los contextos deaprendizaje, así como el establecimiento denuevos espacios, incentivos e ideas para el desplie-gue de la capacidad de iniciativa de los docentes.Si hay una piedra sillar de toda la construcción esesta última: no es posible una educación de altacalidad para todos si no es a través del concurso

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cuatro años de la educación básica. Su estrategiadescansa en la renovación de las orientaciones ymétodos de la lecto escritura y las matemáticas, lacontratación de monitores entre jóvenes de lacomunidad que han finalizado su educación secun-daria para apoyar el trabajo docente con losalumnos más rezagados, y una fuerte inyección entextos renovados y materiales educativos a lasescuelas. El Programa fue extraordinariamenterápido en llegar a las escuelas, fue acogido porprofesores y comunidades, y muestra resultadosdesde el final del primer año de su ejecución.

El Programa de las 900 escuelas está concebidocomo una unidad de tratamiento intensivo por partedel estado a las escuelas que exhiben los máspobres rendimientos. Las escuelas del programaque exhiben mejoras en los aprendizajes de susalumnos -medidos por las pruebas nacionales de

rendimiento del 4º año básico-, egresan del mismo ypasan a participar en el programa de coberturauniversal del Mineduc para la educación básica,MECE-Básica.

Entre los años 1990 y 1996, 2.099 escuelasbásicas han pasado por el programa. En 1990, elpromedio de los puntajes en matemáticas ycastellano de la prueba SIMCE en el 4º año básicode las escuelas del P.900, fue de 52,11 (sobre unmáximo de 100); en 1996 tal puntaje fue de 64.06,señalando una mejora de 11.95 puntos porcentua-les. En el mismo período, la mejora en el puntajepromedio correspondiente al conjunto de lasescuelas subvencionadas, fue de 8.95 puntos, loque implica una disminución de la distancia encalidad entre las escuelas del tramo inferior delsistema y el resto.7

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El programa inaugura en la educación chilena el principio de discriminación positiva, poniendo enpráctica una estrategia especial de atención al 10% de escuelas con más pobres resultados deaprendizaje del sistema (de acuerdo a puntajes promedio en castellano y matemáticas en unaprueba nacional estandarizada de caracter censal).

Se centra fundamentalmente en el primer ciclo básico (1º a 4º año) y tiene como triple objetivomejorar las competencias de los alumnos en lenguaje y cálculo, así como incrementar suautoestima.

Combina inversiones en mejoramiento de la infraestructura, textos para los alumnos, materialdidáctico y biblioteca de aula, con capacitación de profesores a través de talleres en la escuela.

El programa tiene como su innovación mayor, una actividad de refuerzo a los niños con mayoratraso respecto de su grupo-curso, en un tiempo alterno a la jornada escolar, conducido por jóvenesde la comunidad (monitores) que reciben una preparación especial (“talleres de aprendizaje”).

Las escuelas que logran mejorar sus resultados de aprendizaje, egresan del programa, que tieneel carácter de “unidad de tratamiento intensivo” del sistema escolar subvencionado.

Recuadro Nº 3.Programa de las 900 Escuelas.

7 Ver, Ministerio de Educación, Programa P.900 Comparación SIMCE-Escuelas P.900, Santiago, 1997. El P.900 ha sido objeto de variasevaluaciones externas. Al respecto véase: Agencia Sueca para el Desarrollo, Informe de evaluación del Programa de las 900 Escuelas,“Pedagogía y Gestión”, Santiago, 1993.

b. Programa de Mejoramiento de la Calidad yEquidad de la Educación Preescolar y Básica(MECE-Básica).1992

El programa MECE-Básica es una interven-ción sistémica sobre el conjunto de la matrículapre-escolar y básica del país, que busca afectar enforma significativa la calidad de las condiciones,procesos y resultados de jardines infantiles yescuelas, mediante una combinación de inversionesen insumos materiales dirigidos directamente alos contextos de aprendizaje de todo el sistemasubvencionado, con innovaciones en el procesoeducativo, moduladas de acuerdo a tipos deescuelas. Iniciado en 1992 con apoyo financieroy técnico del banco Mundial, suma recursos porUS.$ 243 millones8, y está en el presente en susexto y final año de ejecución.

En términos de inversiones en medios einsumos, el programa dota de libros de texto a todala matrícula subvencionada (unos 6 millones detextos al año);9 de bibliotecas a todas las aulasdel sistema entre 1º y 6º grado, y de materialdidáctico a todas las aulas entre pre-kinder y4º año básico. Inversiones adicionales en reparacio-nes de infraestructura y un programa deasistencialidad en salud procuran asegurar lasmejores condiciones para el aprendizaje.10

En términos de intervenciones apuntadas alenriquecimiento del trabajo escolar de estudiantesy profesores, el programa instala con éxito tresinnovaciones mayores: un programa especial deatención a las escuelas rurales; una innovaciónen gestión pedagógica rotulada Proyectos deMejoramiento Educativo; y una red de informáticaeducativa, la Red Enlaces.

i) El Programa rural , focalizado en las más de tresmil escuelas rurales del país atendidas por uno yhasta tres profesores, provee apoyos en textos,bibliotecas y material didáctico, y una propuesta

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pedagógica específica para las condiciones cultura-les de la ruralidad y pedagógicas de la escuelamultigrado (donde alumnos de varios niveles sonatendidos en la misma aula). El programa avanzógradualmente a partir de 1992 (aproximadamenteun quinto del universo por año, comenzando porlas regiones con mayor población rural y escuelasmás vulnerables) y alcanzó su cobertura total en1996: 3.338 escuelas, 5.121 profesores y 96.540estudiantes.

El centro del problema que este componentedel MECE aborda es la formulación de un currículumy unas formas de enseñanza relevantes para unmedio respecto al cual el sistema escolar chileno,tanto por sus tradiciones centralistas, -un currículumidéntico a lo largo del país-, como por su ethosesencialmente urbano, no tuvo políticas específicasen las dos décadas previas a 1990. De hecho, el paístenía en 1990 un sistema que por “no atención”,discriminaba en contra de los aprendizajes de laniñez rural. Para las políticas vigentes, el revertir estasituación pasa fundamentalmente por hacer de loscódigos lingüísticos y culturales de la niñez rural noun obstáculo, sino el punto de partida valorado ynecesario del trabajo de la escuela. Lo señalado noimplica ruralizar la escuela en el sentido de que sutransmisión cultural se limite a lo local. Eso seríaatentar seriamente contra la equidad. La escueladebe partir de lo que los niños portan, pero noterminar allí; debe hacerlos viajar a los saberes ylenguajes universales, de una ciudadanía completaen la modernidad, siendo al mismo tiempo valoradoray potenciadora de su medio y de su cultura.11

El esfuerzo del MECE-Básica en este aspectoconsiste en una estrategia de intervención quecombina una nueva propuesta curricular quepermita la articulación referida entre cultura local ylas dimensiones generales del conocimiento quedebe comunicar la escuela; diseño y producción detextos y materiales didácticos consistentes con talpropuesta; y capacitación docente que busca

8 El gasto MECE-Básica anual - en promedio, US.$ 40 millones anuales-representa, en promedio para el período 92-96, aproximadamenteun 5% del gasto total anual en subvenciones del nivel básico.

9 El acceso a textos es uno de los factores -junto con el tiempo- considerados claves para el logro de mejoramientos en los resultados deaprendizaje. Entre 1988 y 1990, el estado invirtió en libros de textos de básica un promedio de US.$ 1.6 millones al año. Entre 1991 y1996, el promedio del gasto anual en textos (tres libros por alumno de 1º a 4º básico, y cinco libros por alumno, de 5º a 8º), ha sido deUS.$ 4.7 millones (en dólares de diciembre de 1995).

10 Entre los años 1992 y 1995, el Componente Infraestructura realizó obras de reparación en 2.232 escuelas (89% de su meta original).Por su parte, el Componente Salud, pesquisó al total de la matrícula de 1º a 4º año; atendió a través de especialistas (oftalmólogos,otorrinos y traumatólogos) a 322.241 niños, y trató (lentes, medicamentos, kinesiterapia, audífonos,exámenes) a 233.739 alumnos,superando las metas originales del programa.

11 “Aprender de lo cercano para llegar a lo lejano” es el lema de esta línea de acción.

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superar el aislamiento del profesor rural y proveerlode conceptos y herramientas metodológicas rele-vantes, a través de un trabajo permanente enagrupaciones de profesores rurales por localidaden instancias que el programa MECE ha rotuladocomo Microcentros de Coordinación Pedagógica,que se reúnen con periodicidad para seguir laimplementación de las innovaciones bosquejadas.

ii) El componente Proyectos de MejoramientoEducativo (o PME) del MECE, constituye un meca-nismo inédito de tensionamiento de las capacidadesprofesionales de respuesta en equipo de losprofesores a desafíos de mejoramiento de los apren-dizajes, consistente en el financiamiento público deun conjunto de Proyectos generados por las escue-las, que compiten anualmente por dichofinanciamiento, en un marco institucional que evalúala calidad de los mismos en términos de su impactosobre el aprendizaje de las competenciasfundamentales que la escuela básica debe inculcar.La escuela que se adjudica un PME se haceacreedora a un monto de recursos que es función dela matrícula, de un valor promedio de US.$ 6.000(que puede ejecutar en un lapso de uno a tres años),y a un Paquete de Apoyo Didáctico (que comprendetelevisor, videograbador, microscopios, etc). Encinco concursos anuales (1992-1996), se han pre-sentado 7.540 proyectos, de los cuales el Mineducha seleccionado y financiado 3.655 (los queimplican 62.875 profesores y 1.347.651 alumnosbeneficiados).

El propósito genérico de los PME es contribuir aproducir capacidades de diseño e implementaciónautónoma de soluciones y mejoras educativas en lasescuelas, a través de una activación de sus docentesen función de la realización de sus propios proyectosde mejoramiento. La estrategia para el logro de elloes la organización del concurso anual de proyectosreferido, dentro de un marco amplio que define lasáreas temáticas en que se pueden presentar proyec-tos, y que a grosso modo coinciden con las áreas delcurrículum del sistema escolar, vale decir, los cono-cimientos y habilidades culturales básicos en lasáreas de lenguaje oral y escrito, matemática, cien-cias naturales y ciencias sociales, artes, estrategiasmetacognitivas (“aprender a aprender”), y desarrolloético y afectivo.

Los proyectos de las escuelas deben tener comoobjetivos específicos elevar los niveles de logro enlas áreas mencionadas. Sin embargo, respecto acuál de estas competencias priorizar, o qué combi-

nación de ellas, así como en relación al cómo lograrimpactos positivos sobre el aprendizaje, cada grupodocente tiene completa autonomía. La estrategiaPME combina así definiciones y recursos del centrodel sistema, con iniciativas que surgen de la basedel mismo, en la forma de proyectos autónoma-mente definidos.

Observaciones sistemáticas propias al procesode monitoreo y gestión del programa MECE en suconjunto, evidencian que en los casos exitosos deaplicación de la estrategia PME, la introducciónde la lógica de diseño y ejecución de proyectos, asícomo de obtención y uso de recursos para elmejoramiento de la calidad por las escuelas, desataen éstas algunos (o todos), los siguientes procesos:

i) comunicaciones horizontales entre los profeso-res de las distintas asignaturas y/o grados, sinprecedentes en su intensidad y foco educativo;ii) prácticas de diagnóstico de problemas, diseñode soluciones y evaluación en equipo del propioquehacer;iii) la necesidad de priorizar las acciones constituti-vas de un PME, ubicarlas en las rutinas de la escuelay costearlas, tiende a situar a los profesores en unmarco de relaciones de gestión y no sólo de cumpli-miento de normas burocráticas;iv) en muchos casos, los padres y/o la comunidadde una escuela ganadora de un PME, aportan sucooperación y recursos adicionales significativospara la ejecución del proyecto, con lo que se lograno sólo aumentar el volumen de éste sino abrir laescuela y sus profesores a su medio externo enforma inédita;v) prácticas de identificación de necesidades decapacitación y búsqueda de los medios parasatisfacerlas;vi) prácticas de innovación curricular, pedagógicay de producción de materiales educativos.

Más allá de lo señalado, tanto sobre el programarural como los PME, el Ministerio de Educación hacontratado sendas evaluaciones externas, -las quese estarán realizando a lo largo de 1997-, de modode tener un cuadro preciso sobre la efectividad yeficiencia de los insumos, el proceso y el impacto deambas intervenciones.

iii) Red Enlaces. El programa piloto de informáticaeducativa del MECE, consistió en el establecimientode una red interescolar de comunicaciones a travésde computadores entre alumnos y profesores deescuelas básicas así como profesionales de otras

instituciones relacionadas a educación. Una univer-sidad hizo de nodo central y tutora del proceso deapropiación de la nueva tecnología (uso del hardwarey del software en el contexto educativo), y de lacultura de comunicación electrónica en las escuelas(uso de correo y foros electrónicos para desarrollartrabajo colaborativo intra e inter escuelas).

La Red Enlaces, se inicia en 1992 con la meta,considerada audaz en ese momento del trabajopionero en redes, de tener cien escuelas comunica-das en 1997, con una herramienta computacionalamigable, fácil de usar, multimedial, y peda-gógicamente estimulante, sobre la base de lascondiciones tecnológicas de comunicación telefóni-ca existentes a la fecha en el país. El rápido éxito delprograma y la velocidad de las transformaciones desu base tecnológica, hacen abandonar el carácter depiloto del mismo en 1994, y el gobierno decide unaampliación del equipamiento en base a la poblaciónque asiste a cada escuela y nuevas metas decobertura de la red: 50% de las escuelas básicassubvencionadas para el año 2.000, y la totalidad delos establecimientos secundarios en 1998.

Las inversiones en informática educativa deChile se sujetan a las lecciones y criterios surgidosde las experiencias de la década de los 80 enNorteamérica y Europa, que coinciden en señalarque no hay nada de automático en el uso de loscomputadores en la escuela -aunque esténdisponibles-; lo gradual del proceso de apropiaciónde las nuevas tecnologías por la escuela y el rolcentral del trabajo con los docentes en la introduc-ción de la misma. La acción de Enlaces consiste enla habilitación de un laboratorio de computacióntanto en escuelas pequeñas como grandes, y desde1995 en liceos, que varían entre 3 y 12 equipos deacuerdo a la matrícula. Los equipos son de últimageneración y tienen capacidades multimediales y decomunicación. Más importante aún, están conecta-dos a una red entre escuelas, y, como se dijo, deéstas con universidades que desempeñan el rol de"tutoras" en el proceso de introducir la nueva tecno-logía en cada escuela y liceo.12 Por último, el propioprograma Enlaces desarrolla un software (La Plaza),para introducir en forma amigable a profesores yalumnos al uso educativo del nuevo medio, con elfin de revertir la tendencia a depender de especialistas

en computación al interior de las escuelas. La Plazaintegra herramientas de Correo Electrónico, Forosde Discusión, Noticias y acceso a software educativoy herramientas de productividad sin necesidad dedominar el sistema operativo del computador enque está instalada. Este programa además haevolucionado de acuerdo a las nuevas necesidadesque van surgiendo producto del avance tecnológicoen el área y del crecimiento de la red de escuelasy liceos.

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12 Los establecimientos de la Red Enlaces tendrán acceso a Internet en los próximos dos años; en la actualidad las comunicaciones, dentrodel país y hacia el exterior, son a nivel de correo electrónico.La red es coordinada por 7 Centros Zonales, Universidades que han constituido Centros de Informática Educativa cuya responsabilidades planificar y gestionar el proyecto Enlaces en sus zonas y de entregar capacitación y asistencia técnico-pedagógica a las escuelas yliceos. Cada Centro Zonal tiene como misión capacitar y asistir técnica y pedagógicamente a los establecimientos educacionales que leencomiende el MECE, por un período de dos años dentro de su “zona” geográfica. En esos dos años deben capacitar a 20 profesoresde cada establecimiento, incorporarlos a la red Enlaces y buscar la mejor integración de la tecnología al aula, a las labores administrativasy a los proyectos extra-programáticos.

Recuadro Nº 4.Conceptos a la base de la implementación de las inversiones en informática educativa

a) el propósito central del proyecto es incluir a la escuela, con sus profesores y alumnos, en una redcomunicativa amplia, que contribuya decisivamente a enriquecer las rutinas del quehacer escolar. El focoson las comunicaciones facilitadas por la tecnología, no el uso de computadores;

b) tal red comunicativa, así como la introducción de la escuela a la misma, tiene como soporte central unauniversidad y sus capacidades de apoyo a la escuela en la absorción y uso de los nuevos medios;

c) no hay uso educativamente potente de los nuevos medios si no es a través de los profesores y suapropiación de la tecnología;

d) no hay introducción rápida y educativamente eficiente de los alumnos, especialmente de contextosde pobreza, a la nueva tecnología, si ésta no es amigable, es decir, sencilla en su uso y evocadora demundos conocidos, y en función de ello el programa desarrolla su propio soft-ware -La Plaza-.

13 La expansión de Enlaces será a 1.000 escuelas y liceos adicionales en 1997; y hacia fines de 1999 se habrán completado losaproximadamente 5.000 establecimientos, tanto de básica como de educación secundaria, programada por el Ministerio de Educación,y con recursos equivalentes a un total de US.$ 120 millones.

14 En promedio, el MECE-Ed.Media invertirá aproximadamente US.$ 34.5 millones al año, entre 1995 y el año 2.000, en los liceossubvencionados. La cifra anual señalada equivale a un 13% del gasto en subvenciones de la educación secundaria del año 1996.

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La red interescolar de comunicaciones a travésde computadores, que en 1996 alcanza a 500establecimientos, y que en 1997 alcanzará a1.500,13 tiene vastas implicancias sobre la calidady equidad de la educación escolar del país, al ponera disposición de las escuelas y liceos, tecnología deredes e informática, que abre en escuelas y liceosuna ventana al conocimiento y la información delmundo, redefiniendo drásticamente los límites delo que es posible hacer y trabajar en cada estableci-miento; y posibilitando acceder a los mismos recur-sos de información y de intercambio cultural,independiente de ubicación geográfica o social, alconjunto de la matrícula.

c. Programa de Mejoramiento de la Calidad yEquidad de la Educación Media(MECE-Media). 1995

Asegurado de la efectividad de la intervención através de programas integrales de mejoramiento dela calidad por tres años de ejecución del MECE-1y cinco del P. 900, y tras dos años de preparacióntécnica y política de sus componentes y estrategias,en 1995 el Ministerio de Educación inicia unaintervención integral sobre la educación secundaria.

Con US.$ 207 millones (equivalentes a másdel doble de la inversión per cápita delMECE-Básica en el nivel primario),14 y 6 años deduración, el programa se inicia integrando 325

establecimientos el año 95, a lo que se suman 440en 1996; la cobertura del total de liceos (1.350) selogrará en 1997, tercer año de la ejecución delMECE-EM. El programa presenta una combinaciónde factores de inversión e innovación en procesos,similar a la del primer programa MECE, aunque conadiciones y especificaciones importantes.

En insumos o sistemas de soporte, laintervención en media incluye reparaciones deinfraestructura, e inversiones en textos, bibliotecasde establecimientos, (no de aula como en básica)material didáctico y equipos computacionales paraestablecer la Red Enlaces. Salvo Infraestructura,que se aplica sólo sobre el sector municipalizado,todas son inversiones de cobertura universal.

Asimismo, en el caso de bibliotecas y demateriales didácticos, el proceso de adquisicionescontempla la elección de los ítems del caso por losprofesores, dentro de listas de materiales evaluadospor el programa, (“procesos de adquisición informa-dos por la demanda”).

El programa incluye una intervención directasobre el currículum, -Componente Currículum-, lametodología de trabajo de los profesores-componente Gestión Pedagógica-, y sobre lasactividades de los alumnos -Componente Jóvenes-.

El primer componente consiste en el diseño de

un nuevo marco curricular para el nivel secundario;el segundo tiene por propósito establecer un espaciode discusión y diseño profesional en cada liceo, queopera como la instancia docente permanentereguladora del proceso de cambio en el estableci-miento; el tercero apunta a redefinir la relación dealienación de muchos jóvenes con el liceo -enespecial en contextos de pobreza-, estableciendo unconjunto de talleres ("actividades curriculares delibre elección") que funcionan los sábados y entiempo de vacaciones, en temas de intrínsecointerés para los jóvenes, como arte, comunicacio-nes, deporte y medio ambiente. (Lemaitre, 1997).

Por último, el programa incluye también losProyectos de Mejoramiento Educativo referidos enrelación al MECE- Básica, y un mecanismo nuevo deapoyo a los establecimientos, consistente en una redde asistencia técnica de carácter nacional, plasmadaen un Directorio de Asistencia Técnica que contienela información básica sobre la oferta de la misma, yen un fondo de recursos que permite a cada estable-cimiento poder contratar autónomamente los apoyostécnicos externos funcionales a su proyecto educa-tivo.15 La red la integran fundamentalmente equiposde las universidades, y en menor medida equiposprofesionales de consultoría y empresas.

Recuadro Nº 5Tres instrumentos para el fortalecimiento de la autonomía docente y la calidad de la educación.

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a. Concurso de proyectos de mejoramiento educativo (PME):concurso anual de proyectos de mejoramiento educativo generados por escuelas y liceos que postulan a un fondo de recursospúblicos. Los establecimientos son apoyados en la generación de los proyectos por el sistema de supervisión del Mineduc, y lasredes de apoyo externo que los mismos establecimientos establezcan.Los proyectos son evaluados en instancias provinciales (hay 41 en el país), otras que en la que fueron generados; una vezadjudicados, el establecimiento tiene autonomía en el uso de los recursos, los cuales se les traspasan en tres cuotas, las dos finalescontra informes de ejecución del proyecto.El valor de los PME varía en función de la matrícula. Su promedio es de US.$ 6.000, a lo que se agrega un paquete de equipamiento(televisor, videograbador, retroproyectora, etc.), a ser determinado por el establecimiento, por un valor equivalente a US. $ 1.500adicionales.

b. Directorio y fondos para asistencia técnica:instrumento establecido por el programa MECE-Media, consistente en la construcción por el Ministerio de Educación -a partir deuna convocatoria pública a universidades, profesionales y empresas-, de un Directorio de Asistencia Técnica, que reúne informacióndetallada, para todas las regiones del país, de la oferta de asistencia técnica a liceos sobre temas acotados, como currículum,pedagogía, evaluación, gestión, cultura juvenil, etc. El Directorio especifica en alto grado el tipo de asistencia ofrecida, losprofesionales que la ofrecen y su experiencia.Junto con el Directorio, que es distribuido a todos los establecimientos subvencionados del país, el Mineduc financia la contrataciónde asistencia técnica en la educación secundaria, hasta por un monto equivalente a US. $ 2.780 por establecimiento en la vida delprograma (1995-2.000).

c. Adquisiciones con participación de la demanda:la conformación de una biblioteca de alta calidad en cada establecimiento de educación secundaria del país se está llevando a cabomediante un proceso que involucra intensamente a los docentes y los alumnos. El proceso contempla el siguiente mecanismo:a) el Ministerio adquiere y distribuye en forma estándar el 20% de los materiales de la biblioteca; b) el 80% restante lo adquiere endos fases consecutivas de un ciclo que incluye; i) elaboración de un Catálogo de Bibliotecas, con información detallada de más de2.000 títulos, considerados de alta calidad por paneles de expertos convocados para ello; ii) distribución del Catálogo a todos losestablecimientos, los que tienen un mes para decidir los materiales correspondientes al 40% de la biblioteca (unos 600 títulos);iii) consolidación de la información correspondiente a las “ordenes de compra” de cada establecimiento por parte del Mineduc, yrealización del proceso de adquisición. ¿Por qué dos fases consecutivas de este largo ciclo? Porque se considera que habrá unaprendizaje entre un ciclo y el otro respecto a lo que cada comunidad educativa entiende como su proyecto educativo, así comocon respecto a la definición de los mejores insumos para llevarlo a cabo.El mismo mecanismo que el señalado rige las adquisiciones de material didáctico para los establecimientos secundarios:a) cuidadosa elaboración de un Catálogo de opciones por parte del Ministerio; b) selección por los establecimientos, dentro de lasopciones informadas por el Catálogo; c) adquisición centralizada del conjunto resultante de agregar la definiciones de cadaestablecimiento. Como en el caso de las Bibliotecas, en la vida del programa se realizarán dos ciclos del conjunto del procesoreseñado para Material Didáctico, apostando a los procesos de aprendizaje individual y organizacional que ello permite.

15 Recursos equivalentes a aproximadamente US.$ 2,780 por establecimiento en la vida del Programa. Para una descripción y análisisde la reforma del nivel medio ver M.J. Lemaitre, Turning Improvement into Reform: Secondary Education in Chile, 1991-2.001, mímeo,Mineduc-Mece, Santiago, 1997.

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d. Nuevo marco curricular en educaciónbásica. 1996

En enero de 1996, el Gobierno decreta el nuevomarco curricular de la educación básica, que porprimera vez en la historia del sistema educacional,otorga márgenes importantes de libertad a los esta-blecimientos para definir sus propios planes yprogramas de estudio. Cumpliendo con el ordena-miento establecido por la Ley Orgánica Constitucio-nal de Enseñanza (LOCE) de 1990, los nuevoscontenidos de la educación básica están planteadosen términos de Objetivos Fundamentales y Conteni-dos Mínimos, los cuáles definen el marco dentrodel cual las escuelas pueden definir contenidoscomplementarios propios. Esta innovación entérminos de organización curricular, tiene importan-tes implicancias en términos de descentralización yfortalecimiento de la profesión docente: cada esta-blecimiento y cada equipo docente del país debedecidir, desde 1996 en adelante, si innovacurricularmente en función de su proyecto educativo,o si sigue los programas de estudio definidos por elMinisterio de Educación. Adicionalmente, el nuevomarco curricular redefine el qué de cada ámbitodisciplinario en forma significativa, siguiendocriterios de actualización disciplinaria y pedagógica.Respecto a lo primero, por ejemplo, se eliminateoría de conjuntos en matemáticas, y se agrega ladimensión de excursionismo y vida al aire libre eneducación física. Respecto a lo segundo, las teoríasde aprendizaje a la base del nuevo marco de conte-nidos de la enseñanza, tienen como centro elconcepto de aprendizaje significativo, y por tanto,otorgan central importancia a la experiencia yconocimiento previos de los alumnos, como a loscontextos significativos en que cada nuevo conceptoo habilidad es introducido.

e. Extensión de Jornada Escolar, FortalecimientoProfesión Docente y Programa Montegrande.1996

En mayo de 1996, luego de un proceso de evalua-

ción de lo que restaba por abordar para asegurar elobjetivo de proveer una educación de alta calidadpara todos antes del fin de siglo, el Presidente de laRepública anuncia la decisión gubernamental deinvertir aproximadamente US.$ 1.500 millones dedólares adicionales en educación. Las inversionesson para asegurar: un cambio en el régimen dejornada escolar, extendiendo sustancialmente eltiempo de trabajo de los alumnos; el fortalecimientode la profesión docente16; y la conformación de unared de establecimientos secundarios con caracterís-ticas especiales en términos de calidad, capacidadde innovar y atención a jóvenes de grupos de meno-res ingresos (anunciada esta iniciativa en Mayode 1996 como Liceos de Anticipación, fue luegoespecificada y transformada por el Ministerio deEducación en un nuevo programa: el ProyectoMontegrande).17

De las tres iniciativas , la mayor en términos derecursos involucrados e impacto inmediato sobre elsistema , es el cambio planteado en el régimenhorario de funcionamiento del sistema escolar; o elpaso de una atención organizada en dos turnos deseis horas pedagógicas, a una jornada completa-8 horas pedagógicas-. Esto implica una mejoraabsoluta en los tiempos de trabajo de los alumnos enlas asignaturas del currículum, así como recreosmás largos y sólo un grupo de alumnos por estable-cimiento, lo que ofrece un aprovechamiento educa-tivo extra-jornada de clases de las instalaciones poralumnos y profesores, de importantes implicanciasformativas e impactos sobre equidad (al ofrecerseun espacio pedagógico a alumnado que tiene dificul-tades para trabajar en sus casas). La extensión deltiempo de trabajo escolar dejará al sistema funcio-nando con una jornada semanal de 38 horas enbásica y 42 horas en el nivel medio. En promedio elsistema trabajará 200 horas anuales adicionales a lasituación pre-reforma, lo que equivale a 5 semanasde clases y dejar al sistema funcionando con 1.200horas cronológicas anuales.18 Respecto a estecambio, ya han presentado propuestas para aplicar-lo en 1997 poco más de 3.000 establecimientos,

16 No hay espacio para describir un programa que incluye recursos para: realizar un esfuerzo sistemático e inédito de modernizaciónde los centros de formación de profesores; enviar a estadías de estudio al extranjero a 5.000 docentes; capacitar en los contenidosde las asignaturas, en cursos equivalentes a un mes full-time, a 25.000 docentes.

17 Al interior del esfuerzo de levantamiento de la calidad del conjunto de los liceos subvencionados del país que realiza el ProgramaMECE-Educación Media, el Proyecto Montegrande apoyará en forma especial a un número de liceos equivalente a una matrícula de40.000 estudiantes -es decir, entre 35 a 60 instituciones, aproximadamente-, que tengan proyectos de innovación, calidad y equidadespecialmente promisorios y que cuenten con apoyos externos (comunidad local, empresas, instituciones de educaciónsuperior). Los liceos seleccionados serán de todas las regiones del país. A través de este programa el Ministerio busca estableceruna "columna vertebral" de instituciones que contribuyan a dinamizar el resto en términos de “mejores prácticas”, tanto educativascomo de gestión.

18 En 1990 el sistema escolar estaba operando sobre la base de un año lectivo real de aproximadamente 880 horas (variable según niveldel sistema). Decisiones del período 1991-1995 prolongaron el año escolar en dos semanas -lo que elevó las horas anuales aaproximadamente 940-; y otorgaron fondos especiales para las escuelas de escasos recursos que prolongaran el horario de atencióna su matrícula (programa de reforzamiento de la jornada escolar). La extensión e intensificación del tiempo de trabajo de alumnosy profesores ha sido una constante en las políticas de mejoramiento de los años 90.

correspondientes a un 15% de la matrícula,19 queno necesitan de inversiones en obras de infraestruc-tura para ponerlo en práctica.

El financiamiento de esta crucial dimensión de laagenda de cambio requiere de la aprobación de unaley que, al momento de escribir estas líneas, ha sidoacordada en el Congreso, respecto a los estableci-mientos que iniciarán el funcionamiento en jornadacompleta en 1997, más no así para el resto delsistema. La discusión de la ley de extensión de lajornada escolar ha puesto en la agenda temas secu-lares sobre las relaciones entre estado y sociedadrespecto a educación -como lo adecuado o no deasignar recursos públicos para la construcción deinfraestructura de establecimientos privados; odefinir como obligatorio el cambio de jornada, queha hecho revivir discusiones sobre la libertad deenseñanza-. Al mismo tiempo, la mantención o nodel IVA en su nivel actual de 18%, propugnada por elEjecutivo como base del financiamiento de la refor-ma de la jornada, será un buen test acerca de lamantención de los consensos respecto a las políticasde mejoramiento de la calidad y equidad de la edu-cación que empuja el Gobierno.

2.4. Comisión Nacional de Modernización dela Educación. 1994.

El actual gobierno (1994-2.000) inauguró sugestión en educación con una iniciativa de articula-ción política y técnica de nivel nacional, destinada aexplicitar los consensos sobre política educacional,y relevar públicamente las implicancias estratégicasdel sector para el proyecto de desarrollo global. Conestos propósitos, el Presidente de la Repúblicaconvocó un Comité Técnico sobre la Modernizaciónde la Educación de alto nivel y con importanterepresentación de la oposición, que elabora un diag-nóstico y una acabada propuesta de políticas eneducación. Esta es recogida por una segundainstancia también convocada por el Presidente, laComisión Nacional para la Modernización de laEducación, que a fines del año 1994 concluye conun planteamiento efectivamente nacional de políticade reforma educativa.

Tanto los planteamientos del Comité Técnicocomo los de la Comisión Nacional contribuyen enforma importante a sistematizar y enriquecer el

discurso de la dirigencia política, empresarial ycultural del país, sobre las tareas nacionales eneducación, al acordar un diagnóstico sofisticado ysistemático, y un conjunto de prioridades de cambio,altamente consistentes con las políticas que sevenían ejecutando, entre las que destacan, laurgencia de una reforma profunda de la educaciónmedia, la necesidad de aumentar el tiempo detrabajo escolar, y de modernizar la pedagogía, asícomo de aumentar la flexibilidad y capacidad degestión de los establecimientos. Pero es el "InformeTécnico", conocido como "Informe Brunner", el quetiene políticamente un impacto mayor, al cuestionardirectamente el marco regulador del campo laboraldocente establecido por el Estatuto de 1991, asícomo el nivel de financiamiento del sector, que sepropone mejorar a través del establecimiento de unFondo Nacional para la Educación.20

Los esfuerzos gubernamentales por acordar unaagenda nacional respecto a la reforma educativa,que tienen lugar a lo largo de 1994, culminan enenero de 1995, con la suscripción por el Gobierno ytodos los partidos con representación parlamentaria,de un “Acuerdo Marco para la Modernización de laEducación Chilena”, que es gruesamente consis-tente con los planteamientos de la ComisiónNacional de Modernización, y que plantea reformasen la gestión y el financiamiento de la educaciónsubvencionada que en parte serían asumidas por lanueva ley de Estatuto Docente del mismo año 95.

Desde la existencia del “Informe Brunner“, eldebate de políticas en educación planteado por laOposición se funda en lo que desde su perspectivaconstituye el no cumplimiento por el Gobierno delas propuestas del Informe respecto a gestión yfinanciamiento de la educación subvencionada.

3. Implementación: agencia, agentes, estrate-gias y tensiones de la implementación.

Respecto a un espectro de iniciativas de políticasde la amplitud descrita, el tema de la implementaciónlo acotaremos a los programas de mejoramientode la calidad y equidad de la educación (P.900,Mece-Básica, Mece-Media), vale decir a las iniciati-vas que buscan impactar directamente el procesoeducativo en escuelas y liceos. Ordenaremos lospuntos que parecen esenciales en torno de tres

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19 La mayoría correspondiente a escuelas rurales, pero también a poco más de 180 liceos, que equivalen a más del 13% del universosubvencionado en el nivel secundario.

20 El informe Técnico referido, o Informe Brunner, (por su coordinador y redactor principal, José J. Brunner, Ministro Secretario Generalde Gobierno, 1994), propone la constitución de un fondo de recursos fiscales especiales para el financiamiento de los cambios eneducación, los que debían provenir, a juicio de la oposición, de la privatización de Codelco (la mayor empresa minera del cobre enel mundo), y otras empresas estatales. Los planteamientos tantos del Comité Técnico, como de la Comisión Nacional deModernización, en: Los desafíos de la educación Chilena frente al Siglo XXI, Edit. Universitaria, Santiago, 1995.

3.2. Agentes: nuevo perfil y estabilidad.

Las políticas educacionales descritas, y en espe-cial los programas de mejoramiento de la calidad yequidad, tienen una componente técnico política quees responsabilidad de un nuevo tipo de funcionariosdel estado, que actúan como autoridades técnicasdel Ministerio de Educación. En forma similar aArgentina, Uruguay y Brasil en la presente década,se trata de “investigadores o pedagogosreformadores”, “analistas simbólicos” (Reich, 1991;Braslavsky, Cosse, 1996), con experiencia dilatadaen el campo de la investigación socio-educativa ycapaces tanto de diseño de programas como de suejecución. La ejecución de los programas en Chileha significado la implantación en el Ministerio deEducación de un tipo nuevo de equipos de dirección,algunas de cuyas características son multidisci-plinariedad, comparativamente alta preparaciónprofesional, relativa irrelevancia de su filiaciónpolítica, pertenencia a redes internacionales decirculación de conocimiento y expertos, y la combi-nación referida entre capacidades de diseño eimplementación.

Junto a lo señalado, hay un rasgo fundamental eíntimamente ligado a la efectividad de laimplementación de los programas: la estabilidad delos cuadros profesionales descritos. Pese a habersesucedido, entre 1990 y el presente, cinco ministrosde educación en dos gobiernos, el núcleo técnicoresponsable ha permanecido desde el comienzo dela transición en 1990. Ello ha tenido un impactodirecto sobre la consistencia de los distintos progra-mas, y su crecimiento, o el aprendizaje a partir de lapropia ejecución. Es un rasgo constitutivo de laspolíticas de la década, el haberse ido especificandoa la vez que ampliando en su alcance, en la medidade su propio avance. Y es la estabilidad dentro detal avance -de orientaciones y cuadros directivos- laque permite el aprendizaje, es decir, el descubri-miento práctico de lo que resulta efectivo y lo que no;el relevamiento de vacíos y el diseño de respuestascrecientemente afinadas en su foco, mecanismos ycomplementariedad. Así, el diseño del MECE-Básicaaprovechó de las lecciones de la implementacióndel P.900; tres años de la implementación del MECEen la educación básica generaron lecciones quepermitieron un diseño más ambicioso y sofisticadoen términos de innovación y descentralización enla educación media. Asimismo, el período contienedos intervenciones sobre el estatuto legalregulatorio de la profesión docente; por último, la

focos: la redefinición del papel e instrumentos delestado (agencia); las características de los equiposresponsables de los programas referidos (agentes);las estrategias que ordenan, desde la perspectivadel Ministerio de Educación, el conjunto de laintervención.

3.1. Estado y su rol en educación: nuevas carac-terísticas del centro del sistema en unsistema descentralizado.

Una caracterización reciente de la evolución delos climas políticos respecto al rol del estado,caracteriza la década del 70 como la del estadomaximalista, la del 80 como la del estado minimalista,y la década presente, como la del estado capaz.(Grindle, 1993). Tal caracterización es adecuada a laconcepción del papel del estado en educación quesubyace a las políticas descritas. Es decir, la de uncentro que actúa a través de nuevos medios en unsistema descentralizado, que tiene capacidades dedirección y orquestación de nuevo tipo, y que combi-na su acción con regulaciones de mercado.

Una agencia central entonces correspondiente aun estado que no es “remero” (productor de servi-cios), sino “timón” (Osborne y Gaebler, 1993); quesuma a sus herramientas convencionales de lanorma y el presupuesto, una utilización creciente delos instrumentos de la información, la evaluación ylos incentivos; que externaliza funciones y crearedes de apoyo en la sociedad civil; y que concibecomo una de sus funciones esenciales la de velar,proactivamente, a través de programas y estrategiasexplícitas y sostenidas en el tiempo, por la calidad delsistema en su conjunto y, a través de prácticas dediscriminación positiva, por la equidad.

Los programas realizan estos principios en gene-ral, como estrategia de intervención del centro delsistema para levantar promedios de calidad yaminorar las brechas entre tipos de escuelas, y através de los medios y mecanismos específicos desu implementación. Entre estos destacan la volunta-riedad de las instituciones para integrarse a ellos,los concursos de proyectos, la participación de lademanda en los procesos de adquisiciones, laexternalización de acciones, la construcción deredes institucionales de apoyo a los establecimien-tos, y la aplicación de criterios de discriminaciónpositiva en la oportunidad y modulación de losprogramas de acuerdo a grados de vulnerabilidadde la matrícula.

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agenda de reforma anunciada a inicios de 1996, seconstruyó sobre cinco años de experiencia deimplementación de políticas de mejoramiento de losprocesos y prácticas de la educación y la certidum-bre, al cabo de ese tiempo, de haber generado unacontradicción entre las nuevas formas de trabajopedagógico propugnadas y el marco temporal defuncionamiento del sistema.

3.3. Estrategias: cuatro orientacionesarticuladoras.

Objetivo genérico: base del sistema concapacidades de diseño y ejecución de proyectosde alta calidad educativa.

Tal vez el punto generativo de la estrategia deintervención sobre el sistema escolar en los 90 es ladoble certeza de que las políticas de calidad eneducación no se pueden decretar, y de que lacompetencia entre establecimientos por matrículano es suficiente para el logro de los niveles quenacionalmente se ambicionan en términos decalidad de aprendizajes. El logro de la meta de unaeducación de alta calidad para todos, depende delas capacidades de la base profesional del sistema ylos contextos institucionales, de ideas y de incentivos

en que ésta se desempeña, y ello requiere comple-jos y prolongados procesos de construcción decapital humano e institucional. El eje que articula elconjunto de las intervenciones, mecanismos y pro-cesos descritos hasta aquí, es el objetivo de esta-blecer gradualmente en cada escuela y liceo unasnuevas capacidades de diseño y ejecución autó-noma de sus propios caminos de respuesta a lademanda social y política de una “educación dealta calidad para todos”. En función de ello, elMinisterio y sus programas intervienen a través deun abordaje sistémico que incluye la combinaciónde inversiones en nuevos medios y asistenciatécnica directa, instalación de incentivos a lascapacidades de innovación de los docentes, yredes de apoyo externo a escuelas y liceos. Losconceptos orientadores del cambio son el aprendi-zaje de actores y organizaciones, y la construccióninstitucional, tanto desde la cúspide como de labase; y no la implantación normativa de nuevasmetas y quehaceres. Lo que está en juego es uncambio en las prácticas de enseñar y aprender, yun cambio en la cultura organizacional del sector.(Recuadro Nº6). En función de ello se han articula-do estos años las orientaciones estratégicas que acontinuación se describen.

Recuadro Nº 6Principios de cambio en la cultura escolar

1. De centro en cumplimiento de reglas/a centro en responsabilidad por resultados.2. De trabajo individual y organización piramidal/a trabajo en equipo y organización de redes.3. De cultura de la compartimentación y la autorreferencia/a cultura de la comunicación.4. De la novedad y el cambio como interrupción y ruido/a la novedad y el cambio como oportunidad de

mejoramiento.5. Del cambio como implementación de una receta o panacea/a sistemas abiertos de búsqueda

diferenciada, ensayo y mejoramiento incremental.6. De la evaluación como amenaza y riesgo a evitar/a la evaluación como elemento necesario y

permanente de un accionar efectivo en un medio con cambios rápidos.

a. Intervenciones sistémicas: la tríada "interven-ción directa-incentivos-redes".

La reforma chilena, como debe ser claro a estasalturas, no apuesta a un factor, o un “paquete” deellos, como el decisivo en el cambio educacional. Encambio, lo concibe como cambio cultural, y conside-ra éste en términos sistémicos, donde una imagenpobre -porque es simplificadora en extremo- es lade un conjunto de vectores interconectados, conver-

giendo sobre la organización escuela y susactores y significados. Desde esta perspectiva, loimportante sólo se logra a través de procesos enque interviene la cúspide y la base; que son denaturaleza prolongada, abierta e "inductiva", peroregulada dentro de ciertos parámetros orientadores;donde los incentivos y la competencia tienen un

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papel, pero también la norma y el rol proactivo delcentro del sistema respecto a los sectores másvulnerables; donde las nuevas ideas juegan un papelcrucial, pero también las “presiones fácticas“ esta-blecidas por los nuevos medios (bibliotecas, compu-tadores, material didáctico), y los espacios en quese despliegan nuevas prácticas (concursos de pro-yectos, contratación de asistencia técnica externa,adquisiciones definidas con la participación de lademanda).

Una tríada de estrategias hacen concreto elabordaje sistémico bosquejado. Tales estrategias,con su batería de instrumentos específicos, estácompuesta por:a) acción directa sobre los establecimientos

educativos;b) incentivos y procesos competitivos;c) redes de apoyo y externalización de acciones.

Por acción directa se entiende la intervenciónestatal, diseñada en el centro del sistema, y queinterviene sobre las unidades operativas de éste“de arriba hacia abajo“, con acciones de inversiónmaterial en las escuelas y transformación delproceso educativo, que se aplican en forma comúnsobre el conjunto o subconjuntos de establecimien-tos del sistema subvencionado. La acción directaes literalmente una “inyección de energía“ a la venadel sistema; una acción de “empuje“ del centro quebusca quebrar una inercia y dejar al conjunto delsistema operando en un nuevo marco de condicio-nes y prácticas, sobre las cuales se incentivanprocesos de diferenciación y respuestas individualesde cada escuela.

La esencia de la estrategia de acción directa es lacombinación de unas inversiones en recursos deaprendizaje -o tecnología educativa-, destinadas acambiar en forma profunda las posibilidades de loscontextos de aprendizaje de las mayorías, conprogramas integrales dirigidos a la modernizaciónde la pedagogía en general, (la apropiación por losprofesores de unas nuevas distinciones conceptua-les y herramientas prácticas), así como al apoyoespecífico de escuelas pobres, tanto urbanas comorurales.

Tanto el P.900 como una proporciónimportante de los componentes y de los recursos delos dos MECE, corresponden a una estrategia deintervención directa.

Por incentivos y competencia, se entiende una

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estrategia que opera apelando a las capacidades delos establecimientos educacionales de movilizarseellos mismos en función de determinados objetivos,mediante incentivos económicos y profesionales, enel marco de procesos competitivos. Se trata de unaestrategia descentralizada, que opera “de abajohacia arriba”, en el sentido de que busca producirrespuestas propias en las unidades de base delsistema -escuelas y liceos-. Si el símil físico de laestrategia precedente es la acción de “empuje” a laescuela por un ente externo, en este caso el símil esel de la autopropulsión. La estrategia referida seplasma desde el año 92 en uno de los componentesde alta innovación de las políticas gubernamentalesen curso: el de los concursos de Proyectos deMejoramiento Educativo (PME).

El tercer elemento de la tríada es el de las redesde apoyo para escuelas y liceos. La más importanteen términos institucionales y de recursos y estabili-dad, consiste en el apoyo intenso y prolongado queun conjunto de universidades, a lo largo del país,presta a cada establecimiento escolar que ingresaa la referida red Enlaces de comunicación a travésde computadores y uso educativo de la informática.Una segunda consiste en la articulación por elPrograma MECE-Media, de una oferta de asistenciatécnica a escuelas y liceos, por parte de miles deconsultores, que podrán ser libremente contratadospor los establecimientos, para apoyo en la soluciónde problemas específicos. La primera puede sercaracterizada como una red “pesada”, que tiene unnodo central que la dirige y que tiene relacionescontractuales claras y prolongadas entre sus compo-nentes y con los establecimientos; la segunda esuna red ”liviana”, en la que no media una relacióncontractual entre los oferentes de asistencia técnicay el Mineduc, y en la que la relación con los estable-cimientos es de menor duración.

b. Centro activo y unidades autónomas:tensión productora de calidad entre base ycima del sistema.

Así como el crecimiento cuantitativo de los siste-mas se llevó a cabo mediante mecanismos centrali-zados, las políticas ordenadas por el objetivo de lacalidad son pensables sólo a través de la autonomíacreciente de las unidades operativas de los sistemasy la capacidad de iniciativa de sus docentes. Laspolíticas reseñadas definen nuevas relaciones entreregulaciones estatales y autonomía de las institucio-nes y sus actores, en que las primeras operan comomarcos amplios dentro de los cuales se incentiva y se

celebra la iniciativa y creatividad de las unidadesdescentralizadas y los individuos. A esto responden:la comentada voluntariedad de las institucionespara ingresar o no a los programas; las múltiplesocasiones de discernimiento, elección y diseñoque plantean a los profesores los procesos deadquisiciones de bibliotecas y material didáctico eneducación media, así como de contratación deasistencia técnica; pero sobre todo, los espaciospara el diseño y la ejecución propia característicosde los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME),que también es llamado "componente de descentra-lización pedagógica". Los principios de ésta estánapuntando al encuentro de una planificacióndeductiva -por el Mineduc central, desde arribahacia abajo-, con las iniciativas provenientesdesde las escuelas -desde abajo hacia arriba,inductivamente-.

c. Incrementalismo: Sistemas abiertos y cambiopermanente:

El concepto de cambio que orienta a lareforma chilena no es la de una reforma integral pormedios normativos, o lo propio del esfuerzo de unsistema que cada veinte o treinta años buscaresponder al desafío de ser contemporáneo con susociedad. Una teórica del cambio de los sistemaseducativos ha escrito que es típico de los sistemascentralizados el tener un patrón de cambioespasmódico: “la gran reforma” cada cuarto desiglo o más. Es propio en cambio de los sistemasdescentralizados una pauta de cambio de tipoincremental y continuo, resultante de unas relacio-nes entre sistema educativo y sociedad que no son“congeladas” en un determinado arreglo institucionaly curricular, y que, en cambio, al ser más abiertas ycon infinitos puntos de contacto con su medioexterno, acarrean procesos de adaptación y cambiopermanente.21 El sistema educativo de Chile semueve en la dirección señalada, con orientacionesde cambio permanente y abierto, como permanentesy abiertas son las fuerzas de cambio de su contextomayor.

Lo señalado, tiene múltiples manifestacionesconcretas en los cambios en curso, y en la forma enque ellos se implementan. Así, sin elaborar mayor-mente:

• hay incrementalismo en la forma de ordenarse enel período las diferentes iniciativas mayores: no hay

un momento privilegiado de cambio en que pordecreto del ejecutivo se reordena el sistema, sinouna sucesión de iniciativas y etapas, que se constru-yen unas sobre otras.

• hay incrementalismo en la doble gradualidad conque operan los programas: por un lado, no todos losestablecimientos elegibles ingresan a un programaal mismo tiempo, por otro, estos no echan a andartodos sus componentes en forma simultánea. Elproceso de cambio es ordenado, como se haplanteado, más por conceptos de aprendizaje y decambio cultural que por lógicas jurídico-políticas, yello implica un determinado ritmo y orden de entradade las innovaciones, que es incremental.

• lo señalado en el punto precedente se manifiestaasimismo en el concepto de “egreso” de estableci-mientos respecto de una intervención determinada,con que operan tanto el P.900 como el MECE. Enambos programas, las escuelas o liceos que hansuperado ciertas barreras u obtenido ciertas metas-de aprendizaje de sus alumnos; de paso por unaetapa de la intervención- "egresan", y puedenacceder a programas más demandantes.

d. Modulación de los programas y focalización:el nuevo concepto de equidad.

Respecto a equidad, las estrategias que ordenanla implementación apuntan al objetivo de ofrecerigualdad de oportunidades respecto a procesos yresultados. Y ello, en una sociedad crecientementediferenciada pero que no se quiere segmentada,significa un nuevo concepto de equidad. Que nodescansa más en la noción de una provisiónnacional homogénea, sino en el entendido de quese debe avanzar hacia una educación diferenciadaen sus insumos y procesos -porque diferentes sonlos grupos que atiende- para el logro de resultadossimilares. Así, equidad en los años noventa es:provisión diferenciada para la obtención de resulta-dos similares; atención especial a los requerimientosde los grupos que social y culturalmente están másdistanciados del lenguaje de la escuela; y focalizacióny discriminación positiva en la provisión de insumosy apoyo técnico. El programa de "las 900 escuelas",así como las acciones referidas al sistema deeducación básica rural, se articulan según estosprincipios; el orden de ingreso de los liceos alprograma MECE-Educación Media, también siguiócriterios de discriminación positiva.

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21 Margaret S. Archer, Social Origins of Educational Systems, Sage Publications, Londres, 1979.

perspectiva de los profesores, sin embargo, el cua-dro puede tener algunos rasgos de “una nueva cosadetrás de otra”, sin tiempo para la apropiación realde las operaciones y significados de las nuevasprácticas que promueven las políticas. Esto no hasido tomado suficientemente en cuenta por losdecisores: la agenda de cambio está probablementesobrecargada, más allá de las capacidades deabsorción de un cambio cultural por cualquier actoren un plazo breve. Debe notarse, sin embargo, que,como se ha reiterado, una de las condiciones decontexto que favorecen a la reforma en forma decisi-va, es que cuenta con un horizonte de tiempo comopara acomodar el “tiempo largo” de los cambios enprácticas y significados pedagógicos.

c. En estrecha relación con lo anterior, ausenciade un discurso o de unas prácticas comunicativas dela política, que integren en forma efectiva el conjuntovasto de las distintas iniciativas, y lo logren a su vezintegrar con significados caros a la tradición docentecomo: educación pública como deber y función crucialdel estado; ética y formulaciones de "deber ser",como central a la identidad docente; la educacióncomo actividad esencialmente moral -y secundaria-mente instrumental-; rol central y de liderazgo delMineduc; solidaridad y no competencia; participa-ción y no tecnocracia. El tema aún pendiente es laconstrucción de un nuevo sentido común compartidoentre estado y profesión docente respecto a lascaracterísticas organizacionales y las funciones dela educación subvencionada, que integre las tradi-ciones estado-docentistas del profesorado. Si bienla reforma ha sido singularmente exitosa en producirnuevas prácticas a nivel de las escuelas, no tiene undiscurso al nivel macro que satisfaga a la profesióndocente. Ello no la ubica en contra de la reforma, nimucho menos, pero no le permite integrar lo nuevoen una visión propia, que de cuenta renovada de susvalores tradicionales.

En el ámbito que reseñamos, es interesante com-probar la asimetría respecto al concepto de participa-ción entre profesores y autoridades. Mientras éstasconsideran a los PME y los microcentros rurales, o elnuevo marco curricular y el espacio que abre adefiniciones por cada comunidad educativa, o losprocesos de adquisición de tecnología educativa apartir de definiciones de los docentes de cada esta-blecimiento secundario, como otras tantas muestrasde participación -de decenas de miles de profesores,real y efectiva-, los profesores consideran que hayfalta de participación porque, por ejemplo, no se losconsultó sobre la extensión de la jornada escolar, o

3.4. Tensiones de la implementación.

Un proceso de reforma educacional de laenvergadura y características que se han descrito,experimenta las tensiones, conflictos y problemas,intrínsecos a un proceso de cambio que se ha carac-terizado como cultural. Sería materia de otro trabajo,y otra perspectiva de análisis, el intentar sistematizartales tensiones, conceptualizando los procesos encurso desde la diversidad de actores y significadosinvolucrados, así como de sus pesos relativos y suconflictualidad; o examinar los límites de las políticaspúblicas respecto al cambio educativo. En vez,concluiremos sólo enumerando las principalestensiones que el proceso de reforma, a nuestrojuicio, confronta en la presente etapa.

a. Problemas de desalineación o asincroníasentre distintos ámbitos de intervención de las políti-cas. Las distintas iniciativas impactan a escuelas yliceos, pero en forma paralela, con mucho menossinergia de la planteada en los diseños, y con áreasimportantes que aún no han sido abordadas. Desta-can en este punto las asincronías o desfases entre:

• la normativa que rige al sistema escolar, y losprincipios curriculares, pedagógicos y evaluativosque empujan los programas de cambio delMINEDUC;

• la consistencia, grado de preparación y recursosinvertidos en llegar a las escuelas y liceos através de los programas de mejoramiento, y ladimensión de modernización de la gestión delsector -con iniciativas parciales, discutidas ydiscutibles-;

• el avance pedagógico de las escuelas y liceos, yel atraso comparado de la formación inicial dedocentes;

• la centralidad que en las nuevas funciones delMineduc ocupa un sistema de evaluación, y elaislamiento relativo del sistema vigente demedición de la calidad de la educación respectoal resto de las políticas;

b. Sobrecarga de la agenda de cambio: si sedistingue entre tiempo político, tiempo técnico, tiem-po de la burocracia y tiempo pedagógico o de losdocentes, (Braslavski; Cosse, 1996) el de mayoresrequerimientos es el último. Lógicas políticas y técni-cas han determinado el ritmo de los cambios y laagregación de intervenciones examinada. Desde la

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porque no hay debate sobre el “tipo de hombre” y desociedad para el cual la educación forma. (Dastres;Spencer, 1997). Mientras unos apuntan a la escuelay conciben la participación en el contexto de suprofesionalización y autonomización efectiva, losotros están mirando el espacio de discusión públicay los debates ideológicos a nivel societal.

d. Insuficiencia de las políticas respecto a equi-dad y nuevas formas de exclusión y desigualdad:pese a los esfuerzos de focalización de las políticasde acuerdo a criterios de discriminación positiva, losrecursos destinados a las escuelas más vulnerableshan sido insuficientes. (E.García-Huidobro, 1996;Hopenhayn, 1996). Adicionalmente, el ordenamien-to jurídico impide o dificulta contrarrestar las accio-nes de selección y expulsión de alumnos que llevana cabo establecimientos privados con subvenciónestatal, y también algunos municipales, por razonescomo bajos rendimientos, situación matrimonial delos padres, embarazo adolescente, SIDA. (Núñez,1996).

La reforma de la educación escolar en Chile en los90 ha aplicado una estrategia sin precedentes en lahistoria del país, consistente en una intervenciónsistémica, sostenida por un período prolongado,orientada a transformar los contextos y prácticasde enseñanza y aprendizaje, sin tocar, durante losprimeros 5 años, el currículum ni la estructura delsistema; tampoco sus sistemas de evaluación.

Recién en 1996 se inicia el cambio curricular enbásica, y en 1997 se iniciará una discusión nacionalsobre un nuevo marco curricular en la educaciónmedia. Los cambios en el currículum traen de lamano a su vez, cambios en los textos de estudio y enlos sistemas de evaluación. La redefinición del quése implementará en un sistema preparado para elcambio por la acción de las políticas descritas en estetrabajo.

En lo que va de la década, se han instaladomedios y principios de cambio que se están proban-do efectivos, en la mayoría de los factores clavesdeterminantes del nivel educativo de un país. Pordelante, el ritmo de las transformaciones educativasy sus efectos sobre el aprendizaje cognitivo y moralde alumnos y alumnas, es probable que sea más elpropio de los cambios culturales y los procesosde descubrimiento, apreciación y aprendizaje denuevas prácticas en la base del sistema, que el de lasdecisiones políticas y técnicas en su cúspide. Lo quedebe ser subrayado es que por primera vez en el

siglo, los consensos sociales y políticos sobre lacentralidad y naturaleza de los cambios requeridosen la educación escolar, parecen asegurar que elsistema puede contar con los tiempos largos reque-ridos para que tal cambio cultural tenga lugar, y conun marco de políticas que asegure la mantención delimpulso transformador.

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