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REGULACIÓNECONÓMICA
DE SERVICIOS PÚBLICOSPABLO ARTURO OKUMURA S.
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Evolución del Rol Económico del Estado
� CPP de 1979:Artículo 113.- El Estado ejerce su actividad
empresarial con el fin de promover laeconomía del país, prestar servicios públicosy alcanzar los objetivos de desarrollo.
� CPP de 1993Artículo 60.- … Sólo autorizado por ley
expresa, el Estado puede realizarsubsidiariamente actividad empresarial,directa o indirecta, por razón de alto interéspúblico o de manifiesta conveniencianacional.
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Rol Subsidiario del Estado
� Función supletoria del Estado ante lasimperfecciones u omisiones de los agenteseconómicos, en aras del bien común.
� Asume un rol social en áreas directamentevinculadas con su desarrollo tales como salud,educación, seguridad, servicios públicos einfraestructura.
� Esto no debe afectar la igualdad económicaentre las empresas estatales y privadas.
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Evolución del Rol Económico del Estado – Planificación c. Competencia
� CPP 1979“Artículo 111.- El Estado formula la política económica ysocial mediante planes de desarrollo que regulan laactividad de los demás sectores. La planificación unavez concertada es de cumplimiento obligatorio.”
� CPP 1993 “Artículo 61.- El Estado facilita y vigila la librecompetencia. Combate toda práctica que la limite y elabuso de posiciones dominantes o monopolios. (…)”
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Evolución del Rol Económico de los Agentes Privados - Iniciativa Privada
� CPP 1979“Artículo 115. La iniciativa privada es libre. Se ejerce en unaeconomía social de mercado. El Estado estimula yreglamenta su ejercicio para armonizarlo con el interéssocial.� CPP 1993 “Artículo 58.- Economía Social de MercadoLa iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía socialde mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta eldesarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas depromoción de empleo, salud, educación, seguridad, serviciospúblicos e infraestructura.
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Rol Económico del Estado
� Artículo 58°. La iniciativa privada es libre. Se ejerce enuna economía social de mercado. Bajo este régimen,el Estado orienta el desarrollo del país, y actúaprincipalmente en las áreas de promoción de empleo,salud, educación, seguridad, servicios públicos einfraestructura.
� Artículo 65°. El Estado defiende el interés de losconsumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza elderecho a la información sobre los bienes y servicios quese encuentran a su disposición en el mercado. Asimismovela, en particular, por la salud y la seguridad de lapoblación.
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Economía Social de Mercado� Orden económico donde se asegura la libre competencia, pero al
mismo tiempo, lo conduce hacia el progreso social, protegiendo alos más débiles.
� Se opone a la economía planificada y al liberalismo económico(laissez-faire).
� Constituye una tercera vía entre el capitalismo y el socialismo.� Impide una intervención arbitraria e injustificada en el ámbito de las
libertades económicas, de empresa y de propiedad consagrados enla constitución.
� Incentiva la creación y desarrollo individual de los agenteseconómicos a través de la interacción libre de la oferta y lademanda.
� Sentencia del Tribunal Constitucional Exp. 008-2003-AI/TC y PlenoJurisdiccional 0048-2004-PI/TC.
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Tribunal Constitucional. Sentencia Expediente N°0008-2003-AI/TC) Precios Mínimos
“La economía social de mercado es una condición importante del Estado social y democrático de derecho. (...) A tal efecto está caracterizada, fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:
a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso.
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios.
c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales.
En suma, se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social.”
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Cambio de Rol
ESTADO INTERVENTOR Y PLANIFICADOR
en la actividad empresarial (CPP 79)
ESTADO REGULADOR Y PROMOTOR
con participación subsidiaria (CCP 93)
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Causas del CambioFALTA DE INCENTIVOSPARA LA EFICIENCIA
SITUACIÓN FISCAL DESFAVORABLE
NECESIDAD DE NUEVAS INVERSIONESPARA AMPLIAR LA COVERTURA
SUBSIDIO DEL GOBIERNOCENTRAL
DESVIO DE RECURSOS QUE PODRÍAN DESTINARSE A OTROS FINES
(Educación, salud, etc.)
INTERVENCIÓN POLÍTICA EN LA TOMA DE DECISIONES CRISIS EN LA ACTIVIDAD
EMPRESARIAL DEL ESTADO
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Necesidad de Inversiones en Infraestructura
� El Estado era inelegible para nuevos créditos, y con un grandéficit fiscal y en la balanza comercial.
� La inversión en infraestructura tiene un fuerte impacto sobre elcrecimiento económico y disminución de la pobreza.
� Inciden directamente en la productividad y competitividad de laeconomía y de las empresas.
� Incorpora nuevos mercados� Reducen los costos logísticos:
� Reduce la necesidad de inventarios. En EU los inventarios sondel 15% del PBI, en países en desarrollo son de aprox. 30% o45%, que acarrea mayores costos unitarios, financieros,tributarios, logístico, etc.
� Tiempos de Transporte� Costo de transporte� Deterioro de la mercancía (mermas de trasporte)
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Brecha en Infraestructura
Fuente: IPE 2005
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Importancia en el Crecimiento Económico
� El incremento del 1% en el nivel deservicios básicos (telefonía, electricidad,transporte) pueden incrementar el PBI en0,20 %.
� Entre 1980 y 1997 la diferencia deinfraestructura entre AL y Asia creció un40% en carreteras, 70% en telecom y90% en generación eléctrica.
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Cambios Institucionales
� El proceso de privatización viene precedida dereestructuración de los sectores involucrados.
� Se dieron nuevos marcos jurídicos para electricidad,telecomunicaciones, transporte y saneamiento.
� Se emitieron normas para la protección de lasinversiones: DL 757 (hoy derogada por el DL 1034) yuna nueva Constitución.
� Se creo la agencia de libre competencia INDECOPI.� Se crearon organismos reguladores, encargados de
fomentar comportamientos competitivos en sectoresdonde la competencia no se produce y proteger a losusuarios: OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y SUNASS.
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Mecanismos de Fomento de Inversión Privada
ESTADO REGULA MONOPOLIO
NATURAL
PRIVATIZACIÓN
CONCESIONES
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MARCO ECONÓMICO
� En una economía se producen bienes y serviciosy estos son intercambiados o asignados a sususos más eficientes.
� El marco de intercambio es definido por la Ley yla costumbre y varía de acuerdo a concepcionespolíticas de una sociedad.
� El marco económico restringe ciertas actividadesy fomenta otras apreciadas por la sociedad.
� En una ECONOMÍA DE LIBRE MERCADO elmecanismo de asignación de recursos es la librecompetencia.
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Principios del Mercado� Se parte del supuesto que los agentes del mercado adoptan
decisiones racionales, sopesando sus costos y beneficios.� Las decisiones de producción y de consumo efectuada por los
agentes económicos (empresas, familias y el Estado) influyen en laeconomía.
� Existe una relación inversa entre el precio y la cantidad demandada.Ocurre lo contrario con la oferta.
� Si el precio aumenta algunos demandantes buscarán bienessustitutos o reducirán el número de bienes consumidos.
� La oferta está condicionada por los costos (capital, trabajo,insumos, infraestructura, etc.) y el precio.
� El precio de equilibrio es aquel donde la oferta se iguala a lademanda.
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PRECIO DE EQUILIBRIO
Oferta
Demanda
Precio de Equilibrio
Precio
Cantidad
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Mercado en Competencia Perfecta
� La competencia está asociada a la rivalidad entre losagentes del mercado y a la dispersión de la capacidad decontrol que los agentes económicos pueden ejercersobre la marcha del mercado.
� Es un modelo teórico donde se cumplen las siguienteshipótesis:� Existen suficientes demandantes y oferentes que concurren
libremente sin barreras. Su comportamiento individual no tieneefectos en los precios.
� Información completa y accesible� Productos homogéneos
� Ante la ausencia de alguna de estas hipótesis puede requerirse laintervención del Estado
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Mercado en Competencia Perfecta
� La formación de los precios por la libre concurrencia deofertantes y demandantes permite la formación de los preciosen sus óptimos sociales
� El Estado interviene para velar por la libre competencia,garantizar el cumplimiento de los contratos, tutela alconsumidor, seguridad jurídica, etc.
� El contrato es el mecanismo de asignación y traslación detitularidades
� La libertad contractual permite transacciones eficientes� La libertad de empresa permite que los recursos se empleen
en sus usos más eficientes� La libre competencia permite que los consumidores accedan a
mejores productos y servicios y/o a menores precios
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Mercado en Competencia Perfecta
� El nivel de producción que maximiza el beneficiose produce cuando el precio iguala al costomarginal.
� En el corto plazo la empresa requiere por lomenos que el precio cubra sus costos variables.
� En el largo plazo requiere cubrir sus costosmedios.
� Un precio que otorgue beneficios excesivosincentivará la entrada de nuevos competidores,lo que presionará los precios a la baja hasta elmínimo de la curva de costos medios.
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Óptimo de Pareto
� Puede resumirse como aquella situación de máximaeficiencia distributiva, donde los agentes de mercadoobtienen el máximo beneficio posible, sin perjudicar aotros.
� Si el precio se ubica por debajo del punto de equilibrio,se produce un exceso de demanda y déficit de oferta(escasez).
� Por el contrario, si el precio se coloca por encima seproduce una sobre oferta respecto de la cantidad que elmercado está dispuesto a consumir.
� Cuando el Estado interviene fijando precios máximos ymínimos genera una mala asignación de recursos.
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Ruptura del Equilibrio CompetitivoFallas de Mercado
� El mercado en competencia perfecta presupone la libreconcurrencia de oferentes y demandantes.
� Hay mercados o situaciones que no permiten que esto seproduzca, creando desequilibrios con resultados sub óptimos.
� Se deben recurrir a soluciones fuera del mercado, justificando laintervención estatal.
� Se debe privilegiar la promoción de la competencia.� La intervención del Estado tiene matices y grados, desde la no
intervención hasta la regulación de precios.� Monopolios Naturales, información asimétrica, externalidades y
bienes públicos.
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MONOPOLIOS
� Un solo ofertante se encuentra en aptitud de atender a unaindustria completa o a todo el mercado.
� Tiene la posibilidad de fijar precios independientemente de losdemás agentes del mercado. Se fijan por encima del costo medio.
� Condiciones: Único ofertante, el producto ofrecido no cuente consustitutos perfectos y/o existan barreras de acceso que nos sitúenen un mercado no contestable.
� Puede producirse por razones conductuales o estructurales.� No siempre es malo para la sociedad.� Existe la amenaza competitiva que disciplina al productor
monopólico.� Se requiere que no existan barreras de entrada y salida.� La existencia de costos hundidos impiden que el monopolista sea
desafiado.
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MONOPOLIO NATURAL
� Se produce en mercados donde por sus característicaspropias la competencia no es posible, o de serlo, restaríaeficiencias a la sociedad.
� Si la existencia de monopolios se debe a barreras deentrada, en primer lugar el Estado debe remover dichasbarreras, antes de tener una intervención más directa.
� Características:� Importantes economías de escala o de ámbito: Subaditividad de
costos.� Requieren una importante inversión en activos (costos
hundidos).� Producen bienes o servicios de consumo masivo.
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MONOPOLIO NATURAL
� SUBADITIVIDAD DE COSTOS� El costo medio de producir determinado bien o servicio es menor
cuando la produce una sola firma (curva de costos mediosdecreciente), que si existiera dos o más firmas
� La existencia de dos o más firmas determinaría un mayor costomedio.
� Subaditividad: Economías de ámbito y economías de escala.� Economías de ámbito: se logran cuando los costos de
producción se reducen significativamente en virtud a laexistencia de costos fijos que se comparten entre más de unproducto.
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MONOPOLIO NATURAL
� SUBADITIVIDAD DE COSTOS� Economías de escala: Se refiere al ahorro que se logra por laexpansión en la escala de producción, es decir, que endeterminado rango de la curva de producción el costo mediose reduce.
� Importantes costos hundidos en tecnología oinfraestructura, donde la participación de una firmaadicional podría determinar una sobre inversión y unacompetencia que no acarrea mayores beneficios almercado.
� Ejemplos: Industria de redes como electricidad,telecomunicaciones, transporte vial, etc.
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Bienestar y Monopolio Natural
� Adoptando el criterio del bienestar social es el excedentedel productor más el del consumidor. El óptimo social sealcanza cuando el precio se establece como igual alcosto marginal (CMg) (Primer Mejor).� El Costo Marginal es igual al costo de producir la última unidad.� No permite recuperar costos fijos.� Sería necesario aplicar subsidios: Presenta problemas de imagen
regulatoria, costos e incentivos.� Se puede aplicar un cargo fijo y uno variable (Tarifa en dos
partes no lineal) o implementar subsidios cruzados.� En estos casos se adopta el criterio del segundo mejor,
donde el monopolista se autofinancia, estableciendo elprecio en el costo medio.
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Bienestar y Monopolio Natural
Demanda
CMg Primer Mejor
CMe Segundo Mejor
Precio
Cantidad
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OTRAS FALLAS DE MERCADO:Externalidades
� Cuando una actividad genera costos queno son asumidos por quien los produce.� El precio del producto no traslada dichoscostos produciendo ineficiencias sociales.
� Por ejemplo las industrias contaminantes noincorporan en el precio el daño a la sociedad.
� La regulación fuerza a las industrias a adoptarconductas socialmente eficientes.
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OTRAS FALLAS DE MERCADO:Externalidades
� Pueden ser positivas o negativas:� Positivas, reducen los costos o favorece a otraactividad (Ej: el criador de flores que se beneficia acolindante criador de abejas).
� Negativas, la actividad privada no incorpora todos suscostos trasladándola a otras actividades sociedad (Ej.:industria contaminantes).
� Soluciones: Internalización de externalidades, impuestospigouvianos, subsidios, teorema de Coase, fijación deestándares y aplicación de multas.
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OTRAS FALLAS DE MERCADO
� Información asimétrica:- La información disponible resulta insuficiente o excesivamente
onerosa para tomar una decisión de consumo.- El mercado no tiene incentivos para generar información.- Se produce un proceso de selección adversa, donde el
consumidor elige sin contar con información completa.- El Estado debe intervenir estimulando intercambios saludables.
� Bienes Públicos:- El uso y disfrute de los bienes públicos de manera gratuita
provoca sobre consumos y desperdicios de recursos escasos(free riders).
- Para evitar ello se requieren restricciones regulatorias.
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INTERVENCIÓN DEL ESTADO
� Regulación Económica: Regulación de tarifas en el casode monopolios naturales y defensa de la competencia encasos de poder de mercado y monopolios conductuales.
� Regulación Social: Intervención del Estado en caso dedesequilibrios generados por externalidades, asimetríasinformativas y bienes públicos.� Se pueden emplear políticas de competencia.� Está principalmente vinculada a aspectos deseguridad y salud pública.
(tomado del profesor Pérez-Reyes)
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OPCIONES REGULATORIAS� La intervención del Estado en situaciones de desequilibrio tiene muchos
matices: Puede ir desde la inacción hasta la intervención directa.� La intervención puede tener diversas gradualidades, desde la constitución
de empresas públicas hasta la fijación de tarifas y estándares de servicios� Clases (Baldwin & Cave):
� Mandato y Control: Estándares de conducta y sanciones. Ej.: Normas yreglamentos.
� Proliferación normativa.� Fijación adecuada del estándar.
� Autorregulación: Organización no gubernamental establece normas de conductay sanciones. Ej.: Colegios Profesionales, Bolsa de Valores.
� Alto nivel de compromiso frente a sus propias normas.� Alto grado de especialización en la elaboración de normas.� Bajos costos gubernamentales.� Se fijan estándares realistas y más precisos de acuerdo a necesidades reales.� Las normas se adecuan o ajustan rápidamente.� Las normas pueden dirigirse a intereses particulares.� Bajo poder coercitivo en su cumplimiento.
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OPCIONES REGULATORIAS� Incentivos: El establecimiento de beneficios incentivan conductas: donaciones,
impuestos, subsidios. Ej. Concesiones Mineras� Suponen comportamientos racionales y no todos se comportan
racionalmente� Es más eficaz sobre grupos organizados que tienen conductas mas
responsables� Direccionamiento del Mercado: El Estado orienta la actividad económica a través
de leyes de competencia, concesiones, licencias o permisos.� Regulación de la Divulgación: Exige la veracidad de la información divulgada y la
pertinencia y obligatoriedad de su divulgación.� Muchas veces la información es difícil o costosa de obtener, o no es de
fácil procesamiento o entendimiento por el consumidor estándar� Existen productos cuyos riesgos asociados a su uso o contenido son
muy altos.� Acción Directa del Estado: Cuando el estado interviene directamente para
alcanzar los objetivos deseados. Por ejemplo la actividad Empresarial del Estado,construcción de instalaciones para remover la contaminación ambiental.
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OPCIONES REGULATORIAS
� Determinación de Derechos y Responsabilidades: se incentivaconductas generando derechos o responsabilidades. Por ejemplose otorgan derechos al agua limpia, lo que facultaría a losafectados con la contaminación a demandar a loscontaminantes, generando una correcta asignación de recursos.Otro ejemplo son los bonos de carbono.
� No siempre es fácil calcular el valor disuasorio que motive a los agentesa actuar conforme a lo deseado
� Se pierden los efectos disuasivos ante actitudes irresponsables,accidentes, etc.
� Compensación Pública o Seguros: Se desincentivan conductasasumiendo el costo de seguros o esquemas de compensación.Ej: Seguro Médico, SOAT.
� No siempre existen estadísticas de daños en todos los sectores.� Crea incentivos a conductas eficientes, ya que a mayor riesgo de daño
se aplicará una mayor prima. Se obtienen mayores inventivos a laprevención.
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Opciones Regulatorias frente a Monopolios Naturales
� No Regular: Ineficiencias sociales.� Subasta Competitiva (Demsetz).
� Competencia por el mercado: Se destruye el efecto competitivo con la renegociación.
� Contratos incompletos.
� Regulación Tarifaria.� Eficiencia tarifaria.� Asimetría informativa, captura regulatoria.
� Se acepta la regulación de tarifas ante la presencia demonopolios naturales siempre que el bienestar ganadosea superior al costo de la regulación.
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CONCEPTO DE REGULACIÓN ECONÓMICA
� Control sostenido y enfocado realizado por una agenciapública sobre actividades que son valoradas por unacomunidad.
� El Estado limita las decisiones privadas: Precios,cantidades a producir, tecnología a emplear, etc.
� Es la intervención que realiza el Estado en actividades oindustrias donde el mercado no logra eficienciasóptimas, debido a la presencia de fallas de mercado.
� Se producen fallas de mercado cuando este no alcanza aproveer bienes o servicios o lo hace de maneraineficiente.
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CONCEPTO DE SERVICIO PÚBLICO
� No exista en la doctrina un concepto unívoco que lodefina
� Es básicamente un concepto mutante que en nuestrosistema jurídico es declarado expresamente por Ley
� Se le puede identificar por sus características esenciales:� Su naturaleza de servicios esencial para la comunidad� Continuidad en la prestación del servicio� Debe mantener un estándar mínimo de calidad� Acceso en condiciones de igualdad
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Objetivos de la Regulación
� Maximizar el Bienestar Social definido como la suma delos excedentes del consumidor y del productor.� El excedente debe ser mayor a los costos regulatorios.� Se debe buscar en primer lugar promover la competencia, antes
de implementarse una intervención mas directa del Estado.
� Cuando la competencia no es posible el objetivo de laregulación debe ser simular los efectos de un mercadoen competencia.
� El Estado tiene el monopolio del uso de la fuerza(coactio) y puede obligar a los privados a asumir ciertasconductas.
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Ventajas y Desventajas de la Regulación
� Logra situaciones de eficiencia social.� El beneficio social esperado deberá ser mayor al costo
regulatorio:� Costo administrativo (estudios, aparato administrativo, etc.)� Afectación en la asignación de recursos (estudios
econométricos)� Presencia de Fallas del Estado: La intervención del Estado
puede conducir a situaciones ineficientes.� La captura regulatoria.� La falta de información puede generar mecanismos regulatorios
ineficaces.� La solución de situaciones coyunturales pueden afectar políticas
generales. Oportunismo político.
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EXPLICANDO LA REGULACIÓN
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TEORÍA DEL INTERÉS PÚBLICO
� La regulación se concentra en alcanzar el interés público,sobre los de un grupo sector o individuo.
� Es muy difícil definir el interés público.� Los reguladores pueden sucumbir a intereses
particulares y ser corrompidos.� Los reguladores pueden no estar adecuadamente
incentivados a la eficiencia y capacitación.� No se debe subestimar el poder de captura que tienen el
poder político y económico.� La regulación puede ser atacada por las dificultades en
distribuir resultados de interés público.
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TEORÍA DEL GRUPO DE INTERÉS
� La regulación nace de las relaciones dediferentes grupos con el Estado.
� Estos grupos de interés pueden serconsumidores, comerciantes, empresas, elEstado, gobiernos locales, asociaciones civiles,etc.
� Tanto el gobierno como las empresas seencuentran mejor organizadas y con mejorposición negociadora para influir en elRegulador.
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TEORÍA DEL INTERÉS PRIVADO
� El desarrollo regulador no está conducido por elinterés público o de grupo, sino por el interésprivado.
� En EEUU la regulación nació por presiones deinterés que tenían que salir al frente de accionesiniciadas por el Estado destinadas a obtenerbeneficios.
� El producto de la regulación se canalizaría aquien la valora más, las empresas reguladas(captura regulatoria).
� El interés de los usuarios se encuentra difuso.
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LAS TEORÍAS INSTITUCIONALES
� La estructura institucional y los procesossociales son los que modelan laregulación.
� Los actores individuales se encuentraninfluidos por las instituciones y el contextosocial. Principios enmarcados en marcosculturales e históricos.