"resultatbaseret styring på undervisnings-, beskæftigelses- og det social område" &...
TRANSCRIPT
Resultatbaseret styring på undervisnings-, beskæftigelses- og det sociale område
V/ Marie Østergaard Møller
Hvad er resultatbaseret styring?
"En ledelsesstil (og styringsform), der
inkorporerer og ideelt set bruger de målte
performance-informationer til at træffe
beslutninger” (Van Dooren, Bouckaert og
Halligan, 2015:37).
2
Input Feedback Outcome
Output
Forudsætninger for RBS
1.Tydelige mål
2.Indsamling af valide præstationsdata, som
gøres tilgængelige for fremtidige
beslutningstagere
3.Beslutningstagere inddrager præstationsdata i
deres fremtidige
beslutningsgrundlag
4.Målrefleksion hele vejen i
styringskæden
3
Fokus på tre kommunale kerneområder
4
• En systematisk litteraturgennemgang af danske og internationale analyser af effekter af resultatbaseret styring på tre store velfærdsområder:
- Folkeskole - Beskæftigelse - Socialområdet
• Litteraturreviewets vidensgrundlag: 1387
forskningsrapporter og evalueringer blev identificeret
• 60 rapporter er blevet gennemgået og klassificeret
Hvad ved vi om effekter af RBS på de tre områder?
• Skaber RBS effektivitet og
kvalitet for borgerne?
• Hvilke mekanismer afgør,
om RBS har effekt?
• RBS virker – men ikke altid
efter hensigten
6
Staten
Valg af mål
Kommunen
Implementering af måleredskab
Frontlinjen
Måling
Borgeren
Resultat
Hæmmende og fremmende faktorer
Mål
enes
kar
akte
r
Led
else
og
org
anis
erin
g
Skø
nn
ets
kara
kter
Mål
gru
pp
ens
kara
kter
Studiernes kriterier og måling
Beskæftigelse
Social
Skole
Grundskoleområdet – eksempler på udfordringer
• Social slagside: Målstyring har positiv effekt for fagligt stærke elever – men negativ effekt for fagligt svage elever
• Skæv ressourcefordeling: De bedste og de dårligste skoler får tilført ekstra ressourcer – den brede midte bliver overset
• Målfiksering: Skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene – og bortprioriterer andre vigtige opgaver
8
9
Beskæftigelsesområdet – eksempler på udfordringer
10
• Fokus på kortsigtede resultater: Man satser på at få ledige hurtigt ud i midlertidige jobs fremfor at satse på langtidsvirkende kompetenceudvikling og uddannelse.
• Fokus på lavthængende frugter: Man satser på programmer for ressourcestærke ledige, hvor det er lettest at opfylde målene.
• Demotiverede medarbejdere: Medarbejdere udvikler en bureaukratisk tjeklistekultur fremfor fagligt professionelle skøn
Socialområdet - eksempler på udfordringer
11
• Ingen fælles mål: Meget broget målgruppe, som rummer både misbrugere, handicappede, ældre og socialt udsatte. Der findes ikke ét klart mål.
• Mangel på evidenskultur: Det er svært at sætte konkrete mål og måle på bløde sociale værdier.
• Fokus på enkeltsager: Politikere og ledere er bange for dårlige sager og tager derfor beslutninger, som er ”sikre” nu og her. Det hindrer negativ omtale, men er ikke altid det mest fornuftige på langt sigt.
RBS virker, men ikke altid efter hensigten…
• Målet er nået – men hvad var formålet?
• De svageste taber
• Mangler entydige mål og gode måleredskaber
• Fagligt skøn eller tjeklister
12
• Klare mål?
• Indsamling af valide
data?
• Resultatbeslutninger?
• Redskab til refleksion?
Alle forudsætninger er aldrig samtidig til stede...
13
• Mange mål
• Kortsigtede resultater og
lavthængende frugter
• Politikere og borgere
mistolker resultaterne
• Målfiksering - 'teaching to
the test', 'creaming' og
tjeklisteadfærd
Vejen frem...
• Bedre mål og måleredskaber
• Større bevidsthed om begrænsningerne i RBS
• RBS er ikke en ’one size fits all’
model
14
Resultatbaseret styring
Konference 2015
Tre hovedpointer
1. Skift i økonomistyringsfokus
- men effektbegrebet er blevet udvandet
2. Øget kommunalt fokus på resultatbaseret
styring (RBS)
3. To kerneudfordringer:
- Målingsproblemet
- Styringsproblemet
Kontekst / rammebetingelser
Ressourcer
(input)
Præstationer
(output)
Effekter
(outcome)
Organi-
sation og
proces
Produktivitet
Effektivitet
Kvalitet
Målsæt
-ninger
1. Skift i økonomistyringsfokus
Effektivisering – en sproglig elastik
19
• Effektivisering uden ’effekt’!
• Effektivisering bruges ofte som betegnelse for
produktivitetsforøgelse
• – eller blot som betegnelse for udgifts-
reduktioner
To sideløbende – og delvist kolliderende – udviklingstendenser i kommunal styring
1. Sanktionsregime fra 2011
fokus på input (budgetoverholdelse)
2. Ambition om øget styring på resultater
og effekter
fokus på produktivitet og effektivitet
20
De kommunale serviceudgifter er fra 2009 til 2013 reduceret med 11,3 mia. kroner - Men hvor meget er effektivisering?
2. Øget kommunalt fokus på RBS
21
RBS-begreber på kommunale
hjemmesider Antal
hits #1 "Resultatbaseret styring" 303
#2 Resultatstyring? 530
#3 Effektstyring? 1049
#4 "Målbaseret styring" 1
#5 Målstyring? 906
#6 (Effektmål?) eller (Resultatmål?) 3930
#7 ("Performance measurement") eller ("Performance
management") eller ("Performance evaluation") eller
("Performance-based management") 179
Mindst et af ovenstående RBS-begreber 5287
Antal RBS-dokumenter ift. indbyggertal: • Kommunestørrelse betyder ikke noget • Kommunetype betyder ikke noget (by-, mellem-, land- og
yderkommuner)
3. To kerneudfordringer
1. Målingsproblemet
2. Styringsproblemet
Resultatmåling Resultatbaseret styring
22
Målingsproblemet
• Indikatorernes validitet og pålidelighed
• Uklare, sammensatte og svært målbare mål
• Kausal usikkerhed
• Komplekse, multidimensionelle indsatser
• Uklar sammenhæng ml. indsatser og resultater, herunder tidslig usikkerhed
• Andre faktorer påvirker resultaterne
23
Målingsproblemer ved
mellemkommunale
sammenligninger af effektivitet
Effektindikatorers
validitet
Udgiftsdatas
validitet
Vej og
parkområdet
Dagtilbud
Udsatte børn
og unge
Udsatte voksne
og handicappede
Ældreområdet
Kontanthjælp,
sygedagpenge mv.
Folkeskolen (på
kommuneniveau)
Forsikrede
ledige
Folkeskolen (på
skoleniveau) Administration
Kultur og
fritid
Kilde: Wittrup, Jesper; Kurt Houlberg, Anne Line Tenney Jordan og Peter Boge-toft (2013): Kommunale serviceniveauer og produktivitet. København: KORA.
Styringsproblemet
• Skyldes resultaterne forskelle i indsatsen – eller forskelle i grundvilkår?
• Dokumentations- og proceskrav: hvad koster styringsdataene?
• Eskalationslogik/’the law of mushrooming’
• Potentiel fortrængning af medarbejdermotivation
• Forvrængningsstrategier/Gaming: fx creaming, tunnelsyn, målforskydning, tærskel- og ketchereffekter
• Uklar feedbackmekanisme til politisk prioritering og beslutningstagen
25
Styringsfeedback?
Kontekst / rammebetingelser
Ressourcer
(input)
Præstationer
(output)
Effekter
(outcome)
Organi-
sation og
proces
Resultatbaseret styringsdilemma
Kommunalpolitikere ønsker at allokere flere penge til skolerne, hvis: • De præsterer godt • De præsterer dårligt • Omvendt allokeres færre penge, hvis præstationerne
er middel
Plejecenter
A
Plejecenter
B
Effektivitets-
score 90 60
Dagtilbud Folkeskolen Ældreområdet
Effektivitets-
score 70 60 90
Tre hovedpointer
1. Skift i økonomistyringsfokus
- med to sideløbende og delvist kolliderende udviklingstendenser
2. Øget kommunalt fokus på resultatbaseret styring (RBS)
3. To kerneudfordringer:
- Målingsproblemet
- Styringsproblemet
Resultatbaseret styring
Konference 2015