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ENSAYO

APROXIMACIN DE UN ECONOMISTA A LAPOLTICA COMO CIENCIA*

James M. Buchanan**

En vez de examinar directamente el funcionamiento de las institucionesen la sociedad, se busca estudiar el comportamiento de los individuos ysu interaccin dentro de las organizaciones dados los incentivos de stas.El anlisis de Buchanan aporta elementos para entender y predecir elfuncionamiento de las instituciones sociales a partir de los intereses,metas, expectativas y costos de quienes las componen. Este enfoque nopretende ser exhaustivo, ni reductivista, sino que complementario de losmtodos tradicionales de las ciencias polticas.

En ocasiones es til obligar a los acadmicos situados al mar-gen He la ciencia poltica pero s interesados en el gobierno y lapoltica a decirnos qu es lo que observan. Este ejercicio no pue-de menos que sugerirnos la fbula de los ciegos y el elefante. Sinembargo, la conclusin que debiera sacar esta vez de dicha fbulano es la acostumbrada. Debiera ser obvio que un grupo de hombres

ciegos razonables compararan sus notas unos con otros, y al hacer-* Este ensayo aparece publicado, bajo el ttulo original de "An Econo-

mist's Approach to Scientific Politics", en el libro What Should Econo-mists Do? (Liberty Press, Indianpolis, 1979), que rene diversos traba-

jos y artculos del autor. Una versin preliminar del ensayo, substancial-mente corregida ms tarde, fue incluida en Perspectives in the Study ofPolitics, editado por M. Parsons bajo el sello editorial de Rand-McNally(Chicago, 1968). La presente traduccin y publicacin han sido debida-mente autorizadas.

** James M. Buchanan es Profesor Distinguido y Director General del Cen-ter for Study of Public Choice, Virginia Polythechnic and State University.Es autor de numerosos libros de economa y filosofa social. Esta Revis-ta public trabajos suyos en sus dos primeros nmeros: "De las preferen-cias privadas a una filosofa del sector pblico" (N 1, diciembre de1980) y "La economa y sus vecinos cientficos" (N 2, marzo de 1981).Tambin, "Democracia Limitada o Ilimitada" (N 6, Otoo 1982). Obtu-vo el Premio Nobel de Economa 1986.


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lo, debieran ser capaces de armar, en conjunto, una imagen acep-table del elefante despus de todo. En materias de importanciacientfica todos somos ciegos, aunque algunos de nosotros podemosser ms ciegos que otros. Y uno de los modos de vivir con nuestraceguera congnita es el de reunimos y comparar nuestras notas conlas de otros que, segn sabemos, han enfocado la materia de interscomn desde diferentes miradores, o a travs de diferentes ventanas,para emplear la acertada metfora de Nietzsche. Desde luego que miincursin en este mbito slo es vlida si de algn modo podemosasegurarnos de que todos estamos examinando el mismo elefante,cosa que parece muy poco cierta cuando reemplazamos el trminoelefante por los conceptos gobierno y poltica. Habra poco que ob-

tener de la comparacin de notas entre ciegos, si algunos de ellos es-tuvieran describiendo sus contactos con un elefante y los dems susacercamientos a un avestruz.

Como primersimo paso, entonces, permtanme definir aquelloa lo que estar aludiendo cuando emplee las palabras gobierno y po-ltica, y cuando analice la aproximacin que hace o puede hacer aellas el economista. En realidad, y tal como ustedes vern, analizarel enfoque que pienso debiera realizar el economista. La mayora deaquellos acadmicos que actualmente se autoproclaman economis-tas se sitan en un punto de vista distinto del mo, en un punto devista que considero tan confuso como equivocado. En mi visin delordenamiento social, las personas individuales son las unidades com-ponentes bsicas, y "gobierno" es simplemente aquel complejo deinstituciones a travs del cual los individuos adoptan decisionescolectivas y a travs del cual realizan actividades colectivas, en opo-sicin a las actividades privadas. "Poltica" es la actividad de laspersonas en el contexto de tales instituciones. Tal vez estas defini-ciones parezcan simples y mis lectores las encuentren aceptables engeneral. Sin embargo, hay implicaciones de estas definiciones que

pueden no ser tan evidentes al principio. En mi visin de las cosas, oen mi modelo, las personas individuales son las que en ltima instan-cia toman las decisiones, y si deseamos discutir los procesos de deci-sin gubernamentales, debemos analizar la conducta de los indivi-duos en la medida en que participan en esos procesos. No concebi-mos al gobierno como una agencia de toma-de-decisiones supraindi-vidual, una agencia que est separada y aparte de las personas indi-viduales, para las cuales se est decidiendo qu escoger. En otraspalabras, exalto el brazo de "por el pueblo" de la triple caracteriza-cin de Lincoln. La mayora de los analistas modernos, incluyendo

a la mayora de los economistas, ponen un nfasis casi exclusivo enel brazo de "para el pueblo". El gobierno, presumiblemente, es pa-ra las personas, pero a las personas muy pocas veces se les permitehacerse presentes en la determinacin de qu les toca. La mayorade los economistas y, sospecho, la mayora de los cientistas polti-cos, contemplan al gobierno como un dspota potencialmente bene-volente, que toma decisiones en favor del "inters general" o "p-


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blico", y esos economistas o dentistas polticos estiman que su ver-dadera funcin social reside en asesorar y aconsejar a este dspota,primero, en la definicin de ese inters general y, segundo, respec-

to de los medios de favorecerlo. Claro que escasamente admitirntodo esto de manera tan contundente como lo he sealado aqu, pe-ro ciertamente este es el modo honesto de mostrar la metodologaortodoxa que prevalece. Desde luego que esta posicin es relativa-mente feliz para el economista poltico. Una vez que ha definido sufuncin de beneficio social, su inters pblico puede avanzar solu-ciones para todos los males econmicos de la sociedad, solucionesque desde luego espera que el gobierno, como deus ex machina, lle-ve a la materializacin. La poltica, es decir, la conducta de los hom-

bres corrientes en este proceso, se convierte en una actividad conta-minada, aunque necesariamente de un modo admitido de mala gana.Sin embargo, debiera velarse para que la poltica interfiera lo menosposible con el verdadero quehacer del gobierno. As reza la orto-doxia. El lector creo podr citar refranes ilustrativos para el casode un modo ms apropiado.

El rol del dentista social que adopta modelos vastamente de-mocrticos del proceso gubernamental, que intenta explicar y en-tender cmo las personas efectivamente se gobiernan a s mismas, esmenos atractivo que el rol que asume el paternalista implcito. La

funcin social no es aquella de mejorar nada directamente; msbien es aquella de explicar una determinada conducta que, slo re-mota e indirectamente, puede conducir hacia mejoramientos en elpropio proceso poltico.

Permtanme ahora volver sobre la cuestin inicial. Si hubira-mos de estar de acuerdo en que aquello que contemplamos es elcomplejo conjunto de interacciones institucionales entre personasindividuales, que se genera como resultado de sus intentos de alcan-zar en forma colectiva objetivos mutuamente deseados, si esto es loque queremos significar con gobiernos, entonces mi problema serel siguiente: Cmo contempla el economista ese conjunto de insti-tuciones, y cmo afectan su propia competencia y prejuicio profe-sionales la "visin" que logra? Y de cunto valor para el cientistapoltico pueden ser sus interpretaciones de conducta?

Esto me lleva una vez ms a definiciones metodolgicas bsi-cas. De qu trata en realidad la ciencia econmica? Aqu, como yahe sugerido, me percibo como un hereje, puesto que pienso que lamayora de los economistas no lo sabe. Pienso que estn desespera-damente empantanados en una confusin metodolgica, una confu-

sin que amenaza con destruir toda la disciplina. La ciencia econ-mica trata de la economa. Todos podemos estar de acuerdo en eso.Pero, qu es la economa? Estamos donde mismo estbamos res-pecto del concepto de gobierno. Yo defino la economa precisamen-te en los mismos trminos en que defin gobierno. Es aquel comple-

jo conjunto de instituciones que surge como resultado de la conduc-ta de personas individuales que se organizan a s mismas para satis-

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facer privadamente, en oposicin a colectivamente, sus variadosobjetivos. As, la economa y el gobierno son conjuntos paralelos deinstituciones, similares en muchos sentidos y que, por supuesto, seinterfieren en muchos puntos diferentes. En ninguno de ambos ca-sos es propio que el analista, o el cientista si prefieren, haga ms queexplicar el modo de operar de esas instituciones. Est totalmente almargen de la tarea del economista definir metas u objetivos de laeconoma o del gobierno, para, en seguida, pasar a proponer medi-das destinadas a materializar esos objetivos. El economista que searroga mandato profesional para decir que los aranceles proteccio-nistas son perjudiciales, se halla en una posicin totalmente anlogaa la del cientista poltico que pretende tener mandato para afirmar

que el Parlamento es un ejecutivo ineficiente. Ambos estn total-mente fuera de sus papeles profesionales adecuados. Y este tipo deconfusin prevalece en ambas reas disciplinarias.

El economista, entonces, observa a las personas respecto de c-mo se conducen en el marco de una estructura institucional que,por razones de conveniencia, llamamos economa, para, enseguida,proceder a intentar explicar esa conducta. Sera justo preguntar aestas alturas acaso propongo o no un retorno a la economa institu-cional que fue planteada por un grupo de acadmicos en los EstadosUnidos en la dcada de los veinte, especialmente por Veblen, Mit-chell y Commons. Mi respuesta es ambivalente. Los institucionalis-tas haban dado ampliamente en el blanco con muchas de sus crticasde la ortodoxia; pero todo su esfuerzo fue en gran medida despilfa-rrado por su desdn hacia la teora, el anlisis. La ingenuidad metodo-lgica en que incurrieron los condujo a pensar que la observacin yla descripcin de algn modo daran automticamente vida a teoraspredictivas, a hiptesis, cuando, en los hechos, sabemos que aconte-ce casi lo contrario. Por lo que abogo aqu, en cuanto funcin pro-pia del economista, es por la teora institucional o el anlisis institu-

cional, lo que implica en muchos casos el uso de modelos altamentesutiles y abstractos, cuyas sugerencias pueden cotejarse con observa-ciones del mundo real. Buena parte de la teora econmica modernapuede hacerse calzar con la norma disciplinaria que estoy delinean-do. Primero intentamos crear una teora lgicamente consistente delcomportamiento individual en el mercado y luego intentamos, co-mo mejor podemos, cotejar las implicaciones de esa teora con lasobservaciones del mundo real. De este modo y tras mucho tan-teo logramos, espero, algn avance cientfico.

Mis prejuicios profesionales y metodolgicos me sugieren que

el estudio del gobierno debiera ser enfocado del mismo modo.Debiramos intentar derivar una teora del comportamiento indivi-dual en el proceso poltico, y en seguida debiramos tratar decotejar las sugerencias de la teora con los hechos. Cuando comenca escudriar todo esto hace unas docenas de aos, me sorprenda aldescubrir que no exista una teora de la conducta individual en elproceso poltico y que slo se haban realizado algunos intentos

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dispersos de generar una. Eso me demostr que exista por lo menosesta profunda diferencia entre el desarrollo de la "ciencia" econ-

mica y el de la poltica, y tambin me sugiri que, tal vez, haba unafuncin para aquel economista que estaba dispuesto a trasladar suinters desde los procesos de mercado a los procesos polticos. Apartir de entonces, aproximadamente el ao 1954, he estado traba-

jando a intervalos, de acuerdo a la costumbre acadmica, en estarea de investigacin tan ampliamente definida. Es decir, he estadoexplorando, junto con varios colegas y colaboradores, algunos de losaspectos de una teora de la conducta individual en el campo de lasopciones.

Mi enfoque ha sido bastante diferente al del cientista poltico

ortodoxo quien, primero, contempla al gobierno como entidad para,en seguida, discutir su formacin, evolucin y modo de operar. Paradesarrollar una teora del comportamiento individual, en contrastecon esto, debemos observar primero a la persona individual, su con-ducta privada en cuanto participa con sus congneres en una toma-de-decisin colectiva. Sin embargo, si hemos de desplazarnos aqums all de la descripcin, si hemos de obtener cualquier teora dig-na de ser seriamente considerada, ser esencial que inventemos mo-delos simples de todo el proceso poltico. Slo de tal modo llega aser posible seleccionar, reducir la complejidad a proporciones mane-

jables y posibles de analizar, hacer abstraccin de los elementos noesenciales, para concentrarnos en aquellos de verdad esenciales. Ha-biendo aceptado la visin global del gobierno que mencion ante-riormente, el modelo apropiado para comenzar a observar el com-portamiento individual pareca ser el de la democracia pura, en elsentido del cabildo, del concejo municipal. En mi primera elabora-cin de este asunto intent, por lo tanto, contrastar la conducta delsimple individuo en el mercado con su conducta al votar en una de-mocracia pura.

Debo mencionar que fui directamente alentado a reflexionarsobre todo esto un economista reflexionando sobre poltica, nopor un descubrimiento personal independiente, sino que por unainsatisfaccin intuitiva con un libro de Kenneth Arrow, publicadoen 1951, cuyo ttulo era Social Choice and Individual Values.1 Eneste pequeo libro (elogiado con toda justicia), Arrow emplea lasherramientas de la lgica simblica moderna y de las matemticaspara mostrar que la construccin de una funcin de bienestar socialconsistente y razonablemente aceptable a partir de un conjunto deordenamientos de preferencias individuales inalterables era lgica-mente imposible si la regla de decisin poltica hubiera de ser aque-lla de la simple votacin mayoritaria. Esto equivale a decir queArrow demostr que no era necesario depender de la votacin demayora para producir un conjunto congruente de decisiones socia-

1 Kenneth Arrow, Social Choice And Individual Vales (Nueva York:John Wiley & Sons, 1951).

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les. Claro que la paradoja de la votacin no fue descubierta porArrow, haba sido durante dcadas conocida por un pequeo grupode especialistas interesados en la teora de la votacin, como Lewis

Carroll, y haba sido analizada ms recientemente por DuncanBlack, de quien dir algo ms en lo que resta de este trabajo. PeroArrow fue el primero en colocar la paradoja de la votacin en uncontexto ms amplio, en su caso, el de la economa terica del bien-estar y su trabajo sirvi para llamar la atencin de los acadmicos,tanto de la economa como de la poltica, sobre esta paradoja.

Como ya dije, me sent disgustado con el librito de Arrow y,ms importante todava, con todos aquellos que lo criticaron,porque fallaban en percibir lo que era para m un aspecto muy sig-nificativo de la democracia constitucional. Arrow, y todos los queescribieron sobre la obra, parecan descontentos con su conclusingeneral; parecan sentir que las cosas habran sido tanto ms posi-tivas si la prueba avanzada hubiera servido para probar todo lo con-trario. Desde luego se habra logrado una ciencia social ms satifac-toria si slo la votacin de mayora pudiera haberse mostrado capazde producir un conjunto de opciones totalmente congruentes. Lacongruencia en la opcin social pareca ser el criterio que predomi-naba en el comentario general. Esto me sugiri que ni Arrow ni suscrticos hablaban del mismo elefante que tena presente cuando

conceb gobierno, poltica, o gobierno de la mayora. Me pareca, ytodava me parece, que las decisiones adoptadas por mayora devotos son aceptables, tolerables ms bien, slo en la medida que esasmayoras son cambiantes e inestables. Si tuviramos una regla devotacin de mayora que efectivamente produjese opciones interna-mente congruentes en el sentido de Arrow, sin duda tendramos unatirana de la mayora. De todo esto conclu que, a pesar que todasu estructura de anlisis se basaba en ordenamientos de preferenciaindividuales, Arrow no conceba el proceso gubernamental comoemergiendo bsicamente a partir de valores individuales.2

En todo caso, comenc a contemplar ms a fondo los desarro-llos alcanzados en la teora econmica del bienestar desde el puntode vista de un especialista en decisiones de gasto y de tributacin.La economa del bienestar moderna debe su impulso a Pareto, quiendesarroll un criterio, admitamos que muy restringido, que permiteque las situaciones o posiciones sociales sean clasificadas en conjun-to-ptimos y ptimos, sin requerir que se hagan comparaciones deutilidad interpersonales o que se introduzcan normas ticas exter-nas. El criterio de Pareto es simplemente aquel que define una posi-

cin como ptima cuando no se pueden hacer cambios desde esaposicin sin que al menos una persona del grupo quede en situacinpeor que antes. Admitamos que hay un nmero infinito de tales po-siciones, pero el criterio al menos permite la clasificacin de todas

2 James M. Buchanan, "Social Choice, Democracy, and Free Markets", enJournal of Political Economy N 62 (abril 1954) pp. 114-123.


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las posiciones posibles en dos categoras. Por supuesto que no ofre-ce asistencia alguna en la seleccin, a partir de todas las posiciones

ptimas, de aquella que de algn modo es globalmente la mejor.Aquellos economistas que deseaban decir muchas cosas acerca decuestiones de poltica pblica no se sintieron en absoluto felicescon el criterio de Pareto. Por tanto, reintrodujeron la comparabili-dad interpersonal bajo la forma de una funcin de bienestar socialexternamente definida, que, s admitieron, dependa de normas ti-cas explcitas. Pero, por supuesto, hay tantas funciones de bienestarsocial como personas para definirlas; en este sentido, la nocin esequivalente en todos sus alcances a la concepcin que tienen losdentistas polticos del inters pblico.

Mi inclinacin ha sido y sigue siendo eliminar todo el aparatode la funcin del bienestar social, que slo confunde las cosas, paraver cules pueden ser todas las implicaciones del criterio de Pareto.Si estamos dispuestos a emplear el criterio de Pareto donde sea apli-cable y simplemente admitir nuestra incapacidad, en cuanto cient-ficos, de decir algo all donde el criterio no puede ser aplicado, to-dava quedar algn contenido valioso en la economa del bienestar.Pero esto suscita otra interrogante fundamental. Cmo habremosde saber nosotros, en cuanto observadores externos, cundo unapersona est en efecto mejor o peor que antes? Aqu slo cabe unarespuesta. Podemos juzgar el estar mejor o peor slo observando lasopciones individuales. Si observamos a un hombre que escoge la si-tuacin A cuando hubiera podido permanecer en la situacin B, de-cimos que est mejor en A, como nos lo revelan sus propias accio-nes. Esto no quiere decir, desde luego, que los individuos no come-tan errores o que siempre sepan con certeza cul (resultado) devarios alternativas lo dejar mejor ex post facto. La implicacinaqu es slo que el individuo, observado mientras escoge por sucuenta, es mejor juez de su "estar mejor" que cualquier observador

externo de su conducta. Esta derivacin constituye un juicio de va-lor explcito, admitmoslo, pero es el juicio de valor que ha consti-tuido la base de la sociedad liberal de Occidente.

Teniendo como punto de partida nada ms que esto: cunlejos podemos ir en el anlisis de la conducta poltica? Aparente-mente se sugieren dos lneas de avance separadas. Primero que nada,comenzando con un conjunto de preferencias individuales, conjun-tamente con una regla dada para alcanzar decisiones de grupo, po-demos examinar y analizar los resultados. Esa es, en esencia, la rutatomada en los trabajos pioneros de Duncan Black, cuya teora decomits y elecciones3 sigue siendo pasada por alto injustamentetanto por los dentistas polticos como por los economistas. Comosugiere Black, esto es mero teorizar sobre la poltica y, en cuantotal, est totalmente vaco de contenido normativo. Black est preo-

3 Duncan Black, Theory of Committees and Elections (Cambridge: Univer-sity Press, 1958).


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cupado exclusivamente de la prediccin de los resultados de ciertasreglas para la formulacin de opciones grupales, especficamentecon el gobierno de mayora, dado un conjunto de normas de prefe-rencia individuales.

Casi siempre, sin embargo, el anlisis puro tiene algunas impli-caciones normativas, si es que no contenido normativo inmediato, eincluso Black, en sus trabajos puramente tericos, se vio motivado abuscar alternativas para la simple votacin de mayora a fin de supe-rar los obstculos planteados por la paradoja, por la mayora ccli-ca, por la probabilidad de que no quedara establecida una mocinde mayora. Su trabajo sobre los diversos esquemas de Lewis Carroll,Borda, Condorcet, es nico en la literatura especializada. Muy cer-

ca de la superficie del trabajo de Black ha estado su posicin de va-lor implcita, en el sentido que, si se pudiera establecer y si existie-ra, la mocin de mayora o la solucin de mayora es la que debieraser adoptada. Consgnese que el juicio subyacente es similar, en mu-chos sentidos, a aquel que puede ser criticado en relacin al trabajode Arrow.

Mi propio pensamiento ha avanzado por un segundo caminoalternativo. En mi propio conjunto de juicios de valor no hay nadani remotamente sacrosanto en relacin a la voluntad de una mayo-ra simple de votantes en una eleccin. Poderosamente influenciado

por el pensamiento de Knut Wicksell,4

un famoso, quizs excntri-co economista sueco, y luego de llegar a un anlisis de la polticadesde mi formacin en el rea de las finanzas pblicas, considerque la regla de unanimidad posea cualidades largamente ignoradas.Esto, ms que la regla de mayora, pareca ser la base, el punto dereferencia, a partir del cual deba iniciarse toda nueva discusin yteorizacin sobre la opcin poltica. Si rechazamos la nocin de quedebe existir un inters pblico o general aparte de aquel de los par-ticipantes, necesariamente llegamos a la conclusin de que slo me-diante el consentimiento unnime de todas las partes podemos estarabsolutamente seguros de que ser mejorado el bienestar total delgrupo. Aplicada a la poltica, la regla de unanimidad es equivalenteal criterio de Pareto para juzgar como ptimo un cambio potencial.La votacin de mayora no slo conduce a paradojas, a ciclos, sinoque la votacin de mayora, bajo condiciones institucionales fami-liares, conduce a un despilfarro de los recursos econmicos, comodemostr por primera vez Gordon Tullock.5

En este punto, la direccin del anlisis de las instituciones po-lticas pareca ser aquella de intentar reconciliar, en caso de ser po-

sible, el empleo de dispositivos de mayora y de pluralidad muchasveces observado para alcanzar opciones de grupo, con los resultados

4 Knut Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen (Jena: Gustav Fis-cher, 1986).

5 Gordon Tullock, "Some Problems of Majority Voting", Journal of Politi-cal Economy N 67 (diciembre 1959): 571-79.


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que esos dispositivos sin duda producen, demostradamente inefi-cientes en un sentido de asignacin de recursos. Esto nos condujo a

Tullock y a m a formular una pregunta simple: Por qu un indivi-duo, si se le diera la oportunidad, habra de preferir alguna vez sergobernado por la votacin de mayora de sus congneres? Una vezformulada la pregunta y casi antes de que nosotros mismos nos di-semos cuenta, nos encontramos en una teora econmica de la cons-titucin poltica. Si uno comienza a enfocar el estudio de las institu-ciones polticas de este modo es decir, desde el punto de referen-cia del simple individuo en el grupo pronto comienza a ver que sepuede derivar una explicacin "lgica" de la constitucin poltica.De un modo muy preliminar avanzamos una explicacin de este ti-

po en nuestro libro The Calculus of Consent, publicado en 1962.6

Lo que he hecho es delinear, casi taquigrficamente, el modocomo un economista ha contemplado y contempla el gobierno. Per-mtanme ahora volver sobre la segunda parte de mi tarea. He habla-do casi exclusivamente acerca de cmo el enfoque de un economis-ta sobre el gobierno, sobre el proceso poltico, puede ser de utili-dad, de cmo esto podra conducir a una explicacin fructfera.Todava no he sealado cmo la extensin y aplicacin del marcode referencia del economista puede ser de utilidad para analizar lapoltica en su sentido ms general. La poltica trata de la conducta

de los polticos, no de la conducta de los votantes individuales, yen las instituciones del mundo real, las personas normalmente votana favor o en contra de un poltico, no a favor o en contra de propo-siciones, como se supone en los simples modelos de cabildo, impl-citos en la teora general de comits y de constituciones. Los polti-cos, en un sentido ms general de la palabra, habitan en la burocra-cia y su conducta en ese papel tambin requiere de anlisis. Cmopuede el enfoque del economista ser de utilidad en el anlisis de lospolticos?

Una vez ms, la tendencia ms o menos natural de los econo-mistas es contemplar el comportamiento individual, la opcin indi-vidual, y ello ha conducido y sigue conduciendo a resultados tiles.Anthony Downs, en su libro An Economic Theory of Democracy,1analiza el modo de operar de un sistema de gobierno en base a par-tidos en trminos de los polticos partidistas, es decir, de maximizarlos votos, lo cual es anlogo al comportamiento de los hombres denegocios que intentan maximizar las utilidades. En forma un tantoms general, Gordon Tullock aplic el enfoque que puede llamarsede individualismo metodolgico, a toda la estructura de las relacio-

nes polticas, incluyendo jerarquas especficamente burocrticas.Comenz el anlisis de la burocracia revisando directamente el con-

6 James M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent(AnnArbor: University of Michigan Press, 1962).

7 Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (Nueva York: Har-per & Bros., 1957).


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junto de premios y castigos que confronta el burcrata, en la medi-da que ste se halla situado en la jerarqua. Este parece un punto

de partida simple, pero ha sido pocas veces adoptado por los profe-sores de administracin tradicionales; una vez adoptado, abre gran-des reas de interesantes posibilidades de investigacin y anlisis,incluyendo hiptesis que pueden ser puestas a prueba empricamen-te. El formidable trabajo de Tullock a este respecto, titulado ThePolitics of Bureaucracy,

8 si bien fue publicado formalmente slo en1969, ya haba logrado un gran impacto en la reflexin sobre la bu-rocracia merced a su versin preliminar, que circul privadamenteen 1959. En este tratamiento de "la poltica de orden inferior",Tullock compara los mundos diferentes de los burcratas y de lospolticos profesionales. Analiza all la percepcin que tienen de surespectivo papel, y sus interacciones. El impacto, sin embargo, no seprodujo a travs de una influencia sobre el pensamiento de aquellosque han trabajado en el marco de la metodologa tradicional de laadministracin, sino que a travs de su influencia sobre los pocoseconomistas que, estando en trminos generales abiertos al enfoquede Tullock, se mostraron dispuestos a trasladar su atencin a la bu-rocracia como objeto de anlisis.

As es como Anthony Downs se ha adentrado recientementeen lo que posiblemente sea la ms interesante investigacin sobre la

burocracia que se realiza en la actualidad. Su obra, Inside Bureau-cracy, parte del supuesto de que todos los burcratas actan en al-guna medida por inters propio. A partir de este supuesto y otrosanexos, Downs desarrolla una teora de la conducta organizacionalque engloba una gama de actividades que incluye ciclos de vida deoficinas, tipos de burcratas, problemas de comunicacin, consensode metas y la relacin entre libertad individual y la creciente buro-cratizacin de la sociedad contempornea.9 Ha trabajado estrecha-mente vinculado con Roland McKean, quien, aplicando un enfoque

similar al de Tullock (aunque desarrollado en forma independiente),a la planificacin urbana en Gran Bretaa, analiza ahora la estructu-ra del establecimiento de defensa nacional de los Estados Unidos.10

Toda esta rea de investigacin, es decir, aquella dedicada a unanlisis del comportamiento del poltico en la burocracia, se hallaactualmente apenas en el germen de su desarrollo. Se trata de uncampo fascinante. Es uno de esos campos que permiten al analistaponer en contacto los modelos tericos con la realidad institucionaly poner a prueba sus hiptesis cara a cara con hechos observables.

El lector podra sentirse impulsado a preguntar: Por qu pre-

8 Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy (Washington: Public AffairsPress, 1965).

9 Anthony Downs, Inside Bureaucracy, How Large Organizations Behave(Boston: Little, Brown, 1967).

10 Roland N. McKean, "Divergencies Between Individual and Total CostsWithin Government", American Economic Review (mayo 1964).


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tende tanto aqu? Cmo difiere el enfoque que hace el economistade la poltica y del gobierno de aquel que habitualmente realiza elcientista poltico? Como he intentado indicar, el cambio de pensa-miento es de carcter simple. Implica nicamente un cambio desdela entidad organizacional, en cuanto unidad, hacia el individuo-en-la-organizacin. En vez de tratar de examinar las instituciones de lapoltica en cuanto organizaciones, todo el enfoque implica intentarexaminar las interacciones entre individuos, en la medida que reali-zan papeles que les han sido asignados dentro de esas instituciones.

Probablemente ser ms vulnerable si el lector objetase quepretendo demasiado para el economista, en cuanto tal, al desarrollarel enfoque del gobierno y de la poltica que he delineado a grandes

trazos. Ciertamente, tal como se concibe actualmente la economapor parte de la mayora de los acadmicos que se autoproclamaneconomistas, no existe un aporte particular del tipo mencionadoque emerja necesariamente de su concentracin en procesos guber-namentales. La gran mayora de los economistas modernos no re-flexionan realmente mucho acerca del proceso del gobierno, y cuan-do lo hacen, implcitamente adoptan las mismas concepciones gene-rales que el cientista poltico ortodoxo adopta explcitamente. Deall que cuando sugiero que recientemente se han realizado trabajosfascinantes sobre gobierno y poltica, y que esos trabajos han sido

realizados en su mayora por economistas, en realidad hablo de unpequeo grupo de rebeldes, de chiflados, de unos pocos excntricosque todava no han logrado concitar mucha atencin incluso entrelos economistas y menos todava entre los cientistas polticos. Perolas filas de ese pequeo grupo se engrosan progresivamente, la listade libros se alarga ao tras ao y el reconocimiento tampoco falta.Claro que hablo desde mi propio prejuicio personal, pero creo queen estos instantes est emergiendo un fascinante y novedoso campode investigacin terica en la justa lnea divisoria entre dos discipli-

nas. Este nuevo campo no posee todava un nombre descriptivoapropiado, y ciertamente la rbrica "poltica cientfica", que heempleado ms bien sueltamente con el ttulo original de este docu-mento, no es completamente adecuado. Los cientistas polticosprofesionales estn comenzando a trabajar en esta rea junto conalgunos economistas, y ese conglomerado promete atraer ms y msacadmicos jvenes en la dcada que se inicia.11

El enfoque es cientfico en el genuino significado de este tr-mino, algo que difcilmente podr reclamar el enfoque de la cienciapoltica tradicional. Si, en efecto, ha de ser desarrollada una teora

pura de la poltica o una poltica genuinamente cientfica, el mode-

11 William C. Mitchell, "The Shape of Political Theory to Come: From Poli-tical Sociology to Political Economy" (mimeo, 1967), documento pre-sentado con ocasin del 63 Congreso Anual de la American PoliticalScience Association, septiembre 1967, es extremadamente alentador eneste sentido.


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lo individualista que he analizado aqu ser un importante elemento

de su fuente. Hacer esta afirmacin, reconozco, har saltar de rabiaa los tradicionalistas, y admito que es presuntuoso de mi parte avan-zarla. En efecto, tal como lo seal una reciente crtica amistosa,mi tono puede aqu parecer mesinico, y supongo que lo es. Estoypersonalmente tan fascinado como involucrado en los aportes quela nueva poltica cientfica puede hacer a nuestra comprensin glo-bal tanto del gobierno como de la poltica. Y encuentro personal-mente satisfactorio participar directamente en lo que, con seguri-dad, es un rea en expansin de investigacin y de nfasis acadmi-co.

Sin embargo, en lo que constituye una apologa parcial, sealoque no me arrogo acierto exclusivo para este nuevo enfoque de lapoltica cientfica. Si bien s que puede ser til para explicar fen-menos polticos del mundo-real, tambin s que muchos otros mo-delos de anlisis, como la teora estadstica de la decisin, la teorade los juegos, la teora de las comunicaciones y otras, tambin pue-den ser fructferas. De all que slo manifiesto que aqu hay unconjunto de herramientas adicional que, espero, un nmero cadavez mayor de estudiosos del gobierno y de la poltica aprendan ausar. Para retornar una vez ms sobre la fbula de los ciegos y el ele-

fante, el conjunto suplementario de herramientas que ofrece esteenfoque de la poltica cientfica, es solamente un hombre ciegoms que se suma al crculo; eso es todo. Pero, agregando su propioaporte al discurso colectivo, a la sabidura colectiva del mundo aca-dmico existente, que, en efecto, implica slo un sostenido compa-rar notas, tal vez logre trazar un dibujo ligeramente mejor, aunquesiempre imperfecto, de nuestro elefante.

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