riforma ticino 2020 - stato e organizzazione · incarico n gdl 1 incarico 1 direzione di progetto...

Repubblica e Cantone Ticino

Dipartimento delle istituzioni

RIFORMA TICINO 2020

Modello Operativo Gruppo di lavoro allargato N° documento 4

Aggiornamento

Approvazioni Doc. di base

� GdL allargato

16.06.2016

Approvazione Rettifiche successive:

�

Bellinzona, giugno 2016 DOC20160616-Modello operativo.docx



I

Gruppo di lavoro allargato:

Elio Genazzi Capo Sezione degli enti locali (Coordinatore) (DI) Renato Bernasconi Capo Sezione delle finanze (DFE) Sandro Destefani Capoufficio controlling e servizi centrali (DT) Matteo Ferrari Capostaff Divisione della salute pubblica (DSS) Rezio Sisini Capoufficio delle scuole comunali (DECS)

Sonia Grisetti Bontognali Segretaria del Comune di Giubiasco Jean-François Berset Capo Servizio amministrativo del Comune di Locarno Michele Ferrari Responsabile finanze del Comune di Biasca Massimo Demenga Segretario del Comune di Mendrisio Michele Passardi Delegato dell’Ente regionale di sviluppo del Luganese

Gruppo operativo:

Elio Genazzi, Simona Corecco, Danilo Mattenberger, Alessandro Speziali (Sezione degli enti locali)

Per ulteriori informazioni:

Sezione degli enti locali Via Carlo Salvioni 14 6500 Bellinzona Tel +41 91 814 17 11



II

INDICE

0 Premesse .......................................................................................................... 1

0.1 Contesto ....................................................................................................................... 1

0.2 Obiettivi ....................................................................................................................... 1

0.2.1 Obiettivi della Riforma .................................................................................................... 1

0.2.2 Obiettivo del Modello operativo ..................................................................................... 1

1 Organizzazione di progetto ............................................................................... 2

1.1 Organigramma ............................................................................................................. 2

1.2 Mansionari ................................................................................................................... 3

1.2.1 Comitato strategico ......................................................................................................... 3

1.2.2 Comitato guida ................................................................................................................ 3

1.2.3 Gruppo operativo ............................................................................................................ 4

1.2.4 Staff info .......................................................................................................................... 5

1.2.5 Gruppi di lavoro ............................................................................................................... 5

1.2.6 Supporto tecnico del Servizio .......................................................................................... 5

2 Processi di lavoro .............................................................................................. 6

2.1 Revisione dei compiti e dei flussi ................................................................................. 7

2.2 Revisione della perequazione .................................................................................... 12

2.3 Iter procedurale ......................................................................................................... 14

3 Banche dati .................................................................................................... 15

3.1 Monitoraggio dei costi ............................................................................................... 15

3.2 Gestione documenti .................................................................................................. 17

3.2.1 Struttura dell’area comune ........................................................................................... 17

3.2.2 Matrici di accesso .......................................................................................................... 19

3.2.3 Nomenclatura e riepilogo delle informazioni ............................................................... 20

3.3 Gestione dati finanziari .............................................................................................. 20

4 Comunicazione ai media ................................................................................. 20

Allegati: - Tabelle per processo di (de)centralizzazione

- Diagramma di flusso per compiti priorità 1 e perequazione



1

0 Premesse

0.1 Contesto e documenti di riferimento

Il Gruppo di lavoro interdipartimentale istituito nell’aprile 2013 ha elaborato e consegnato nel gennaio 2014, con aggiornamento del 15 maggio 2014, il Rapporto finale denominato “Ticino 2020: per un Cantone al passo con i tempi” con il quale si propone di intraprendere un progetto di revisione dei rapporti fra Cantone e Comuni più comunemente denominato “Riforma Ticino 2020”. Il 23 settembre 2015 il Gran Consiglio ha avallato il Messaggio n.7038 del 21 gennaio 2015 ed il relativo credito quadro di 3.2 mio di franchi quale partecipazione diretta del Cantone al finanziamento del progetto. Il Consiglio di Stato ha poi incaricato il prof. Bernard Dafflon di esaminare le relazioni finanziarie tra Cantone e Comuni. Sulla base dei contenuti del Rapporto “Analyse des relations financières Etat-communes 2001-2013”, del 30 novembre 2015, il Gruppo di lavoro allargato ha redatto il Rapporto strategico che delinea l’approccio metodologico e l’organizzazione di progetto. Infine il Consiglio di Stato e i Comuni hanno sottoscritto una Lettera d’intenti che formalizza la partecipazione di entrambe le parti.

0.2 Obiettivi

0.2.1 Obiettivi della Riforma

Obiettivi Cantone Comuni Cittadini

Economici

� Ridurre i costi di produzione dissociando, laddove possibile, le responsabilità tra i due livelli istituzionali.

� Aumentare l’efficacia e la trasparenza del sistema perequativo. � Attenuare gli oneri eccessivi e non direttamente influenzabili dai

Comuni.

� Utilizzare in modo più efficiente le risorse dei contribuenti.

Di gestione

� Incrementare il margine di manovra del Cantone sulle prestazioni da esso finanziate.

� Ridurre i doppioni amministrativi.

� Semplificare e migliorare i rapporti amministrativi e finanziari con il Cantone.

� Aumentare la trasparenza e le possibilità di controllo da parte dei cittadini.

Politici

� Rivedere e rafforzare, laddove necessario, il ruolo del Cantone, evitando un’eccessiva centralizzazione dei compiti.

� Incrementare l’autonomia di bilancio dei Comuni.

� Rendere concreto il principio di sussidiarietà, recuperando compiti e competenze di spettanza comunale.

� Rafforzare la prossimità con la popolazione.

� Offrire servizi di qualità a costi contenuti.

� Garantire delle prestazioni di base comparabili.

0.2.2 Obiettivo del Modello operativo

Con il presente Modello operativo s’intende offrire una direttiva di lavoro a supporto dei vari gruppi di progetto, al fine di fissare gli obiettivi ricercati e fornire delle linee guida per un approccio metodologico uniforme, razionale ed efficace.

Il Modello operativo costituisce la Direttiva di riferimento per la gestione:

1. dell’organizzazione, attraverso i mansionari;

2. dei processi, con l’aiuto di diagrammi di flusso;

3. dei costi di progetto, attraverso il monitoraggio delle prestazioni;

4. dei documenti, attraverso uno share di rete;

5. dell’analisi delle relazioni finanziarie Cantone-Comuni , sulla base di banche dati

confidenziali;

6. della comunicazione ai media.



2

1 Organizzazione di progetto

1.1 Organigramma

L’organizzazione di progetto si compone di: � un Comitato strategico con compiti di guida strategica e politica; � un Comitato guida con funzione di accompagnamento tecnico; � un Gruppo operativo, a cui compete la concezione e la coordinazione del progetto. È costituito da:

- una Direzione di progetto; - uno Staff operativo, quale supporto tecnico; - uno Staff info, quale supporto alla comunicazione; - eventuali Consulenti esterni da designare in base alle necessità;

� specifici Gruppi di lavoro, incaricati di analizzare la situazione attuale secondo l’approccio metodologico indicato e proporre soluzioni nei vari ambiti di attività coerentemente con gli obiettivi della riforma.

Schema 1: Organigramma

Comitato Strategico (CS)

Comitato guida (CG)

Staff operativo

Staff info (SIC)

Consulenti

… GdL 2 Incarico 2

GdL 3 Incarico 3

Piattaforma Cantone-Comuni

Supporto tecnico

GdL n Incarico n

GdL 1 Incarico 1

Direzione di progetto

Gruppo operativo (GO)

Supporto

tecnico Supporto

tecnico Supporto

tecnico



3

1.2 Mansionari

1.2.1 Comitato strategico

Responsabilità Il Comitato strategico assume la responsabilità politica del progetto e funge da collegamento e coordinazione con altri progetti che potrebbero avere ripercussioni sugli obiettivi della riforma.

Composizione 4 membri:

• 2 Consiglieri di Stato

• 2 rappresentanti dei Comuni Alle riunioni presenziano i due capi-progetto.

Presidenza La presidenza è garantita dal Direttore del Dipartimento delle istituzioni. Compiti • adotta le linee guida e le decisioni strategiche;

• approva le modalità di svolgimento dei lavori e autorizza il passaggio da una fase all’altra del progetto;

• valuta e decide eventuali ulteriori temi da affrontare nell’ambito della revisione dei compiti;

• interviene qualora è necessario per risolvere problemi esterni o interni al progetto;

• assicura l’allocazione ed il coinvolgimento delle risorse previste dall’organigramma di progetto e vigila sul rispetto dei costi e sull’uso appropriato e parsimonioso del credito quadro stanziato dal Gran Consiglio;

• sottopone alla Piattaforma le proposte di messaggio e i relativi decreti legislativi;

• incoraggia il cambiamento e le decisioni rapide;

• è responsabile della comunicazione nei confronti dei Comuni e dei Media; Frequenza Ca. ogni 2 mesi.

1.2.2 Comitato guida

Responsabilità Il Comitato guida verifica le proposte sottoposte dalla Direzione di progetto Composizione 10 membri:

• 5 Rappresentanti del Cantone (uno per dipartimento)

• 5 Rappresentanti dei Comuni (3 ACT; 1 ERS-L; 1 Mendrisiotto) Alle riunioni presenziano i due capi-progetto

Presidenza La presidenza è garantita dal rappresentante del Dipartimento delle istituzioni. Compiti • verifica e preavvisa il lavoro svolto dai vari Gruppi di lavoro sottopostogli tramite la

Direzione di progetto;

• preavvisa, se del caso apportando le necessarie modifiche, proposte e temi di varia natura esposti dalla Direzione di progetto;

• preavvisa al Comitato strategico le proposte di decreti legislativi con i progetti di messaggio;

• analizza la valutazione dell’impatto finanziario per Cantone e Comuni di tutte le misure proposte dai Gruppi di lavoro.

Frequenza Ca. ogni 30 giorni



4

1.2.3 Gruppo operativo

Il Gruppo operativo è diretto dalla Direzione di progetto ed è composto da uno Staff operativo e da uno Staff info. Può essere accompagnato da consulenti.

1.2.3.1 Direzione di progetto

Responsabilità La Direzione di progetto assume la responsabilità esecutiva del progetto. Composizione 2 capiprogetto che svolgono il loro compito in un rapporto di co-presidenza:

• 1 capoprogetto al 30% che rappresenta il Cantone;

• 1 capoprogetto al 30% che rappresenta i Comuni. Compiti • assume la conduzione operativa ed esecutiva del progetto. In particolare, elabora

strategie e programmi, definisce i bisogni e coordina le attività in fase realizzativa;

• dirige lo Staff operativo, lo Staff Info e i Consulenti;

• mantiene una visione globale e coerente della riforma;

• provvede a monitorare i processi e le relative tempistiche presenziando, se necessario, a tutti i Gruppi di lavoro;

• può vincolare, con l’appoggio del Comitato strategico e informando il Comitato guida, i Gruppi di lavoro sugli scenari da esaminare;

• è responsabile degli aspetti finanziari, controlla e valuta la disponibilità di mezzi operativi necessari;

• analizza e valuta l’impatto finanziario per Cantone e Comuni di tutte le misure proposte dai Gruppi di lavoro;

• garantisce l’efficienza del processo decisionale. In particolare: - rapporta le attività al Comitato guida ed al Comitato strategico, informandoli con un

rapporto scritto sull’avanzamento del progetto, l’evoluzione dei costi e sottoponendo eventuali problemi o conflitti;

- convoca le riunioni del Comitato guida sottoponendogli la documentazione dei Gruppi di lavoro per una loro verifica, preavviso o approvazione e da seguito al relativo iter;

• funge da collegamento fra il Comitato strategico, il Comitato guida, il Gruppo operativo e vari Gruppi di lavoro.

1.2.3.2 Staff operativo

Responsabilità Lo Staff operativo supporta la Direzione di progetto e accompagna i Gruppi di lavoro. Composizione 5-6 funzionari:

• 3 funzionari prestati dal DI, di cui uno all’80% e due al 50%;

• 1-2 funzionari prestati da altri Dipartimenti, al 50%;

• 1 segretaria prestata dal DI, al 10%. Compiti • assicura lo svolgimento dei compiti definiti dalla Direzione di progetto;

• assicura la produzione e la diffusione della documentazione, nonché la relativa archiviazione a livello informatico e cartaceo;

• gestisce ed amministra, tramite specifiche banche-dati, la documentazione di progetto, i dati numerici nonché le risorse impegnate (gestione delle ore di lavoro e delle trasferte) nonché delle finanze di progetto (costi di progetto, credito quadro, fatturazioni ai Comuni, relative contabilizzazioni, ecc.);

• verifica attraverso delle simulazioni l’impatto finanziario della riforma sui Comuni e sul Cantone tenendo conto il principio di neutralità;

• offre il necessario supporto tecnico ai vari Gruppi di lavoro garantendo uno svolgimento dei lavori coerente con gli obiettivi e le metodologie fissate nel presente Modello operativo;

• collabora con i Servizi preposti all’allestimento dei Rapporti di lavoro, rispettivamente dei Messaggi da sottoporre al Gran Consiglio;

• elabora, su indicazione del Comitato strategico, l’informazione alla Piattaforma, al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio.



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1.2.4 Staff info

Responsabilità Lo Staff info elabora, su indicazione del Comitato strategico la comunicazione verso l’esterno. Composizione 2 membri, per un totale del 10%:

• 1 addetto stampa

• 1 webmaster Compiti L’addetto stampa:

• assicura la comunicazione verso l’esterno (comunicati stampa e rapporti con i media più in generale);

• prepara, con i capi-progetto, il piano di comunicazione interno ed esterno;

Il webmaster:

• concepisce e gestisce il sito dedicato alla Riforma;

• supporta il Gruppo operativo nella gestione dei documenti.

1.2.5 Gruppi di lavoro

Responsabilità I Gruppi di lavoro esaminano criticamente la situazione attuale di leggi e regolamenti e propongono le modifiche necessarie in linea con gli obiettivi della riforma. Ad essi compete l’elaborazione dei rapporti all’indirizzo del Comitato guida, rispettivamente i progetti di messaggio all’indirizzo della Piattaforma.

Composizione 4 membri:

• 2 membri designati dal Consiglio di Stato, di cui almeno: un Direttore di Divisione o un Capo Sezione o un Capoufficio del servizio coinvolto;

• 2 membri designati dai Comuni nell’ambito della Piattaforma Cantone-Comuni con competenze nel settore.

Presidenza Alla prima riunione ogni Gruppo di lavoro designa il proprio presidente . Compiti • analizzano la situazione attuale per individuare eventuali criticità;

• propongono delle soluzioni sulla base degli obiettivi politici e tecnici;

• calcolano gli effetti perequativi all’interno dei flussi finanziari attuali;

• verificano la sopportabilità finanziaria delle proposte sui Comuni e sul Cantone;

• ad ogni fase del progetto, elaborano all’indirizzo del Comitato guida, i rispettivi Rapporti di lavoro sulla base di quanto indicato al punto 2 del presente rapporto;

• progettano la revisione delle leggi settoriali e redigono i progetti di messaggio all’indirizzo della Piattaforma.

Frequenza Ogni Gruppo di lavoro si organizza in funzione dei termini prefissati.

Preferibilmente, almeno per quanto riguarda i compiti di priorità 1, alla prima riunione di ogni GdL dovrebbe essere presente anche il Consigliere di stato del Dipartimento cui compete il tema.

1.2.6 Supporto tecnico del Servizio

Responsabilità Il Supporto tecnico funge da segretariato dei Gruppi di lavoro. Composizione 1 o più funzionari del Servizio di cui uno che svolge il ruolo di segretario Compiti • assicura l’elaborazione di rapporti, documenti, progetti di decreti legislativi e messaggi

richiesti, e funge da segretario del Gruppo di lavoro;

• consiglia e appoggia i membri del Gruppo di lavoro a livello tecnico (dal punto di vista del Servizio);

• svolge i lavori richiesti dal gruppo di lavoro;

• elabora i verbali di sintesi delle sedute dei Gruppi di lavoro. Frequenza Ca. ogni 15 giorni da due a quattro ore, a dipendenza dell’organizzazione dei singoli lavori.



6

2 Processi di lavoro

Il presente documento illustra i processi di lavoro concernenti i tre assi principali della riforma che sono: riordino dei compiti, riforma dei flussi ed elaborazione di un nuovo modello perequativo.

Il processo d’attuazione della Riforma, meglio descritto nel Rapporto strategico (p. 33, figura 13), si compone di otto fasi:

1) analisi preliminare,

2) concezione,

3) simulazione,

4) revisione,

5) approvazione,

6) finalizzazione,

7) monitoraggio ed infine

8) correzione.

In questo capitolo sono descritte le attività e gli strumenti inerenti le fasi 1, 2, 3 e 4. A tale scopo è stato elaborato un diagramma di flusso (Allegato 2) al quale si rimanda, che, riprendendo la pianificazione elaborata nel Rapporto strategico, sintetizza i processi di lavoro e le relazioni tra i tre ambiti e le prime quattro fasi della riforma. Per una migliore comprensione i blocchi del diagramma di flusso presentano colori diversi proprio per distinguere le fasi e i diversi assi della riforma:

- Grigio: (fase 1) analisi preliminare;

- Rosso: (fase 2) concezione revisione dei compiti;

- Verde: (fase 2) concezione revisione dei flussi;

- Blu: (fase 2) concezione revisione della perequazione;

- Giallo: (fase 3) fase comune di simulazione e verifica della neutralità finanziaria verticale e orizzontale;

- Viola: (fase 4) fase comune di revisione della(e) Legge(i) e stesura del(i) messaggio(i) governativo(i).

Ritenuto che ogni Gruppo di lavoro abbia la facoltà di adottare una propria metodologia, per facilitare e uniformare l’analisi preliminare (fase 1) sono state elaborate due tabelle tipo (D1 e D2) il cui utilizzo è caldamente raccomandato a tutti i Gruppi di lavoro designati per la revisione dei compiti. Mentre la tabella D3 è intesa come un esempio non vincolante da seguire per la descrizione dei vantaggi e degli svantaggi di una (de)centralizzazione (Allegato 1).



7

2.1 Revisione dei compiti e dei flussi

FASE 1 Analisi preliminare / Compiti e flussi Obiettivo: descrivere la situazione attuale per determinare la presenza di eventuali criticità e/o prendere conoscenza dei progetti già in corso d’opera, integrandoli in una visione d’insieme.

Attività Descrizione Documento

1 Selezione priorità La revisione dei compiti è impostata per gradi di priorità. L’analisi preliminare si concentrerà dapprima sui settori considerati essenziali (priorità 1) e in seguito su quelli di priorità 2 e 3.

Cfr. Rapporto strategico,

capitolo 3.2.2

2 Descrizione competenze Come prima attività, il GdL dovrà rilevare i settori (o ambiti) che definiscono un compito. In termini tecnici, si parla di “scomposizione della funzione di produzione”. Questo primo rilevamento andrà fatto sulla base dalle Leggi e regolamenti che disciplinano il compito. Esempio. Il compito “Scuola elementare” può essere suddiviso nei seguenti settori: formazione degli insegnanti,

compiti e statuto giuridico della direzione e degli

insegnanti, programmi d’insegnamento (contenuto e

aspetti pedagogici), materiale d’insegnamento, servizi

scolastici e organizzativi, edilizia scolastica e materiale

d’arredamento, insegnamento speciale, gestione e

organizzazione degli istituti scolastici. Sempre sulla base delle leggi che disciplinano il compito, per ogni settore andranno individuati tutti i servizi che ne fanno parte. Riprendendo l’esempio precedente, rientrano nel settore dei ”servizi scolastici e organizzativi” i seguenti servizi: mensa scolastica, trasporto scolastico, biblioteca

scolastica, scuola fuori sede ed escursioni didattiche. Per ciascun servizio, si descriveranno brevemente le competenze decisionali e operative (chi fa cosa e come) attribuite a ciascun livello istituzionale (Confederazione, Cantoni e comuni).

Documento D1

Documento D2

3 Descrizione flusso Se al compito corrisponde un flusso Cantone/comuni o comuni/Cantone, andrà completata, laddove necessario, la rispettiva Scheda descrittiva già elaborata dalla Sezione enti locali (basi legali, importo del flusso, modalità di finanziamento, chiavi di riparto, formula di ripartizione).

Documento D0

4 Valutazione critica della situazione attuale

Partendo dal Documento D1, per ogni servizio si richiede di definire nel dettaglio a chi appartiene la competenza decisionale (chi decide cosa), la competenza esecutiva (chi esegue), la responsabilità finanziaria (chi finanzia) e il ruolo di controllore (se esiste, chi è l’autorità di sorveglianza e di controllo ?). Su questa base, si procederà alla valutazione critica della situazione attuale (interesse pubblico, efficienza ed efficacia, ecc.) identificando eventuali problemi (distribuzione delle competenze, elementi normativi, criteri di qualità, ecc) ponendo le seguenti domande (lista non necessariamente esaustiva): � l’intervento del Cantone è conforme agli obiettivi e

agli scopi della Legge?

� come giudicare in generale l’autonomia comunale?

Documento D2

Documento D2, colonna denominata

“Valutazione della

situazione attuale /

aspetti critici

rilevati“



8

Attività Descrizione Documento � l’offerta del servizio è adeguata ai bisogni?

� il compito è eseguito in modo economicamente razionale?

� i comuni soffrono di limiti di capacità amministrativa, tecnica, o finanziaria?

� la chiave di riparto dei costi tra Cantone e comuni rispecchia il principio di equivalenza?

� in generale, chi assume i costi del servizio può decidere in merito?

Nel caso in cui il compito è già stato oggetto di analisi nell’ambito dei procedenti progetti di riforma, si potrebbe operare una sintesi degli spunti e delle criticità già evidenziati.

5 Definizione della strategia per singola attività

Sulla base di quanto sopra, il gruppo di lavoro dovrà evidenziare/proporre per ogni servizio, quali sono gli aspetti da rivedere o riformare: � abolizione della prestazione; � riforma competenze; � chiavi di riparto (verticale); � modalità di finanziamento; � formula di ripartizione (orizzontale); � nessun intervento.

Documento D2

Attivazione riforma dei flussi

� Qualora il quadro normativo e le modalità di erogazione del servizio non presentassero problemi tali da richiedere una riforma del compito ma (1) sussistesse la necessità di rivedere uno o più aspetti legati al finanziamento dello stesso e/o (2) il flusso comprendesse elementi di perequazione indiretta, andrà seguita la procedura di riforma dei flussi per gli aspetti da riformare (chiave di riparto e/o formula di ripartizione e/o eliminazione del supplemento perequativo).

� Nel caso in cui fosse indicata la necessità di una revisione del compito e degli aspetti finanziari, si attenderà di giungere ad una proposta di riforma delle competenze prima di procedere all’esame del flusso.

Passaggio alla FASE 2 Flussi

Passaggio alla FASE 2 Compiti



9

FASE 2 Concezione / Compiti Obiettivo: Garantire i principi di sussidiarietà e prossimità per quanto riguarda le competenze, di “chi comanda paga” e “una politica-un obiettivo” per il loro finanziamento; inoltre è necessario assicurare la trasparenza e l’efficacia del sistema.

Attività Descrizione

6 Descrizione dei vantaggi e degli svantaggi di una (de)centralizzazione del singolo servizio

Ogni membro del Gruppo di lavoro dovrà esprimersi sui vantaggi e sugli svantaggi della (de)centralizzazione dei singoli servizi. L’analisi dovrebbe fondarsi su due pilastri concettuali:

(1) La distinzione tra la responsabilità decisionale e la responsabilità esecutiva.

(2) I criteri di (de)centralizzazione per stabilire a chi assegnare la responsabilità decisionale e l’esecuzione dei compiti i quali devono essere pertinenti ed uniformi (ad esempio i principali criteri economici indicati dalla teoria del federalismo finanziario e i principi inscritti nella Costituzione svizzera (43a) che regolano i rapporti tra Confederazione e Cantoni).

Si ricorda che all’interno di un sistema federale, vi sono diversi modi di attribuzione delle competenze decisionali, esecutive e finanziarie tra Cantone e Comuni (Messaggio 7038): - in modo esclusivo (al Cantone o al Comune); - in modo condiviso sulla base del modello del

“principale agente” (definito anche “relazione d’agenzia: il Cantone detiene la responsabilità decisionale, i comuni quella esecutiva);

- in modo cooperativo (federalismo cooperativo). L’obiettivo della riforma è la dissociazione dei compiti (attribuzione esclusiva a Cantone o ai Comuni della competenza decisionale ed esecutiva). Per i compiti che rimarranno condivisi, vale il principio del ruolo decisionale al Cantone e della responsabilità esecutiva ai Comuni (Riforma Ticino 2020, Rapporto strategico, p. 9).

Come si vedrà, vi sono poche probabilità che questa prima fase di valutazione assegni un vantaggio chiaro all’una o all’altra variante. Vi saranno degli argomenti che propenderanno a favore del Cantone mentre altri a favore dei Comuni. Per questo motivo è immaginabile ad esempio l’adozione di modalità di valutazione multicriterio allo scopo di poter mettere a confronto in modo strutturato le possibili varianti di soluzione (vedi prossimo punto)

Documento D3

Ponderazione e valutazione di una (de)centralizzazione del servizio

Ponderazione Ogni membro del Gruppo di lavoro dovrà assegnare a ciascun criterio un coefficiente di ponderazione secondo il grado d’importanza che gli attribuisce. Valutazione Ogni membro del gruppo dovrà quindi esprimersi – per ogni criterio – a favore della centralizzazione (Cantone) o della decentralizzazione (Comuni). Le scelte verranno infine moltiplicate per il rispettivo coefficiente di ponderazione medio.

7



10

Proposta di nuova attribuzione dei compiti La variante che avrà ottenuto il maggior punteggio, definisce la nuova proposta di attribuzione delle competenze, la quale sarà sottoposta per valutazione ai vari gremi consultivi e decisionali previsti nell’organizzazione di progetto.

Proposta di nuova attribuzione dei compiti e delle competenze (indirizzi generali)

Sulla base dei punti 6 e 7, il Gruppo di lavoro formulerà la propria proposta di nuova attribuzione delle responsabilità per quanto attiene il servizio analizzato. Non si esclude la possibilità di proposte differenziate in funzione della capacità gestionale e amministrativa dei Comuni. Per i compiti che restano condivisi, si dovrà specificare motivandolo, il ruolo del Cantone.

Elaborazione di una prima proposta di revisione degli articoli di legge.

Il Gruppo di lavoro elaborerà una prima proposta di massima sulle modifiche di legge richieste da sottoporre per approvazione agli organi preposti. Se necessario, si procederà ad una prima valutazione delle modalità organizzative del servizio.

Attivazione riforma dei flussi

Se la Legge prevede dei contributi finanziari o dei sussidi a proposito dei quali sono stati ravvisati dei problemi, avvio della procedura di riforma dei flussi: o per i sussidi: modalità di attribuzione, metodo di

calcolo, fondi a disposizione, perequazione indiretta o per le quote di partecipazione e le risorse condivise:

chiavi di riparto dei costi, formula di ripartizione, perequazione indiretta.

Nel caso contrario, passaggio alla FASE 3 Simulazione per la verifica del principio di neutralità verticale e orizzontale attuata all’interno del processo di revisione della perequazione.

Passaggio alla FASE 2 Flussi

Passaggio alla FASE 3

Simulazione (all’interno della

perequazione)

8

9



11

FASE 2 Concezione / flussi Definire chiavi di riparto rispettose del principio di chi comanda-paga e formule di ripartizione che tengano conto dei reali criteri di causalità e prive di ogni elemento perequativo.


1 Valutazione critica delle modalità di calcolo dei flussi

Laddove il compito rimane condiviso, si procederà ad una valutazione critica delle modalità di sussidiamento esistenti:

• per i sussidi: modalità di attribuzione, metodo di calcolo, fondi a disposizione;

• per le quote di partecipazione e le risorse condivise:

chiavi di riparto, formula di ripartizione.

Per i compiti condivisi, nuove chiavi di riparto e nuove formule di ripartizione tra i Comuni

Sulla base di quanto emerso e della nuova proposta di ripartizione dei compiti (chi decide cosa), il gruppo di lavoro formulerà – se necessario - delle proposte di revisione del flusso per quanto attiene le modalità di calcolo, la chiave di riparto e la formula di ripartizione tenendo conto:

� degli obiettivi del flusso;

� delle responsabilità attribuite ai due livelli istituzionali;

� degli elementi causali.

Modalità di calcolo

Nel caso in cui la tipologia delle sovvenzione non fosse coerente con agli obiettivi perseguiti, andrà rivisto il metodo di calcolo.

Chiave di riparto

Il riparto delle spese tra Cantone e Comuni dovrà rispettare il principio di equivalenza fiscale.

Soppressione supplementi perequativi

Formula di ripartizione

Nel caso in cui la formula di ripartizione o di sussidiamento contenesse degli elementi perequativi, gli stessi andranno eliminati e sostituiti con parametri causali. La quantificazione del supplemento perequativo è di competenza del Gruppo di lavoro “perequazione”.

Proposta di revisione Proposta di revisione dei flussi andrà sottoposta per

valutazione al gruppo di lavoro “perequazione”. Lo stesso

dovrà verificare l’impatto sui comuni e sul Cantone

tenendo conto del principio di neutralità.

Passaggio alla FASE 3

Simulazione (all’interno della

perequazione)

FASE 4 Revisione Obiettivo: elaborare un messaggio per la riforma della perequazione e uno o più messaggi per la revisione dei compiti.


Revisione Il GdL elaborerà i progetti di revisione delle Leggi settoriali e dei rispettivi regolamenti di propria competenza.

Messaggio(i)

1

2

3

1

4

1



12

2.2 Revisione della perequazione

FASE 1 Analisi / Perequazione Obiettivo: analisi del sistema attuale


1 Analisi del sistema perequativo attuale

Partendo dalla situazione attuale, il Gruppo di lavoro dovrà cogliere le criticità del sistema:

� inclusione del MP nel sistema di perequazione

� importanza della perequazione indiretta

� perequazione degli oneri: valutazione dei criteri utilizzati e problematiche del sistema attuale.

� aiuto agli investimenti Successivamente dovrà descrivere l’origine delle disparità finanziarie e di budget tra Comuni e stimare gli effetti perequativi all’interno dei trasferimenti finanziari tra Cantone-Comuni/Comuni Cantone. L’analisi permette di gettare le basi per una riflessione sulla nuova politica perequativa.

Documento di analisi della

performance del sistema di

perequazione attuale

Risorse condivise Le risorse condivise puntano a correggere gli squilibri verticali di bilancio. Questo avviene quando le risorse proprie dei comuni non sono sufficienti per permettere loro di finanziare le spese che sono di loro competenza. Lo studio Dafflon ha osservato come tali risorse, nel caso specifico del Ticino, siano oggetto di variazioni sensibili. Questa situazione rende difficile la pianificazione finanziaria dei comuni e incide sull’equilibrio dei conti. Tali variazioni sono dovute sia alla natura variabile delle imposte riversate (quota ai comuni per devoluzioni allo Stato per mancanza di eredi, quota ai comuni dell’imposta di successione, quota ai comuni sull’imposta utili immobiliari), come pure sono una conseguenza di decisioni politiche adottate per motivi di riequilibrio finanziario dei conti del Cantone di una sospensione, temporanea o definitiva, del riversamento ai comuni (imposta sugli utili immobiliari, tassa immobiliare persone giuridiche). Le altre risorse condivise, hanno una dinamica più stabile ma il loro importo è di poco conto. Il gruppo di lavoro dovrà valutare l’opportunità di sopprimere questi riversamenti (tutti o alcuni di essi) anche tenendo conto del principio della neutralità di bilancio.

Quantificazione della perequazione indiretta

Si procederà, per ogni flusso che comprende elementi di perequazione indiretta, ad una stima del supplemento perequativo per comune:

� in totale;

� pro-capite;

� in punti di moltiplicatore. Per supplemento perequativo s’intende la differenza tra l’importo effettivamente pagato/ricevuto dal singolo comune e quanto avrebbe pagato/ricevuto senza elementi perequativi nella formula di ripartizione.

Definizione degli obiettivi politici

L’analisi della performance del sistema attuale dovrà essere condivisa dalle parti che dovranno accordarsi sugli indirizzi politici e gli obiettivi ricercati con la nuova perequazione.

Banca dati (finalizzazione)

I dati raccolti ed elaborati confluiranno in una banca dati il cui aggiornamento compete ad un responsabile designato.

4

3

2



13

FASE 2 Concezione / Perequazione Obiettivo: costruire un modello perequativo dinamico, robusto e trasparente; che sia adattabile all’evoluzione dei compiti e neutro riguardo ai processi aggregativi.


5 Concezione di un nuovo sistema di perequazione

Il GdL valuta una nuova architettura basata su una perequazione delle risorse e una degli oneri, e ne immagina il finanziamento:

Perequazione degli oneri � andranno individuati i sovra-costi strutturali presenti

nei Comuni distinguendo i bisogni fondamentali da

quelli risultanti dalle scelte politiche attraverso l’analisi

dei conti comunali per gli anni 2012-2015 e delle

statistiche disponibili;

� su questa base, andranno valutati gli indici di

ponderazione più adeguati.

Perequazione delle risorse La riforma della perequazione delle risorse prevede:

� il calcolo di un nuovo indicatore del potenziale fiscale;

� la definizione di una formula perequativa

(proporzionale, progressiva, esponenziale, ecc.);

� la definizione delle modalità di finanziamento. Nel caso

in cui si propendesse anche per un finanziamento

cantonale al fine di raggiungere determinati obiettivi, è

immaginabile un intervento sulle risorse condivise.

Nuova perequazione

finanziaria

Attuazione del principio di neutralità

Il Gruppo di lavoro raccoglie tutti i supplementi perequativi calcolati e li immette nella perequazione diretta secondo lo schema della neutralità di bilancio.

Tabella excel

FASE 3 Simulazione Obiettivo: garantire le condizioni di neutralità di bilancio globale e di sopportabilità per singolo Comune.


Simulazione Il GO raccoglie in una banca dati tutte le informazioni finanziarie che scaturiscono dalle proposte formulate dai GdL in merito: � alla nuova ripartizione dei compiti; � ai nuovi trasferimenti finanziari; � al nuovo modello di perequazione.

In seguito, il GO quantifica attraverso delle simulazioni l’impatto finanziario su Cantone e Comuni della riforma e le condivide con il Comitato guida.

Tabella excel

Correzione Il GdL perequazione ottenuti i risultati: a) tiene conto del principio di neutralità ipotizzando

delle correzioni di moltiplicatore; b) verifica la sopportabilità del risultato per ogni

Comune. Se questa non è garantita, si modifica la perequazione a livello di perequazione delle risorse e/o degli oneri.

Qualora il risultato non fosse ancora soddisfacente, il GdL perequazione potrebbe proporre di: � costituire un contributo di compensazione transitorio

per alcuni Comuni;

Una volta attuato il

principio di neutralità,

passaggio alla FASE 4 Revisione

per il tema compiti, flussi e

perequazione

6

1

2



14

� ripensare alcuni aspetti del modello perequativo.

FASE 4 Revisione Obiettivo: elaborare un messaggio per la riforma della perequazione

Revisione Il GdL elaborerà il progetto di revisione della LPI e del rispettivo regolamento di applicazione

Messaggio

2.3 Iter procedurale

Lo schema qui di seguito definisce l’iter procedurale previsto secondo la tempistica indicata nel

programma di massima della Riforma (Rapporto strategico, figura 17). I gruppi di lavoro sono incaricati di

presentare entro fine 2016 il proprio Rapporto finale (fase 1 e fase 2) al termine della fase 1 e fase 2 dei

lavori (analisi critica della situazione attuale e proposta di nuova attribuzione dei compiti e delle

competenze → indirizzi generali). I singoli Rapporti saranno quindi sottoposti per esame al Comitato guida

e per approvazione al Comitato strategico. L’intendimento è di avviare la fase 4 di progetto (elaborazione

dei progetti di revisione delle Leggi settoriali e dei rispettivi regolamenti) entro metà 2017 e concludere la

stesura dei Progetti di Messaggio con relativo Decreto legislativo entro dicembre 2017/gennaio2018. I vari

Messaggi saranno quindi sottoposti alla Piattaforma Cantone-Comuni per ratifica. Una volta licenziati dal

Consiglio di Stato e attribuiti alle varie Commissioni, si stima possano essere discussi per approvazione dal Gran

Consiglio verso la metà del 2018.

1



15

Schema 2: Iter procedurale indicativo per i Gruppi di lavoro (GdL), salvo quello della perequazione

Il GdL viene costituito su decisione della Piattaforma Cantone-Comuni e ratificato tramite risoluzione governativa

Il GdL ELABORA un RAPPORTO dal quale risulta l’analisi degli attuali strumenti e propone una nuova soluzione in linea con gli obiettivi della Riforma Ticino 2020

VERIFICA E APPROVA la conformità tecnica delle misure proposte e, se necessario, esprime le proprie istruzioni per la prosecuzione dei lavori.

PRENDE ATTO della sostenibilità politica delle misure proposte, esponendo, se del caso, un proprio parere in merito.

PRENDE ATTO delle misure proposte, delle istruzioni del CG e dei pareri del CS e autorizza il GdL a procedere al relativo consolidamento tramite l’elaborazione del DECRETO LEGISLATIVO e del relativo PROGETTO DI MESSAGGIO, tenuto conto dei pareri.

Elaborazione del PROGETTO di MESSAGGIO con relativo DECRETO LEGISLATIVO, tenuto conto delle istruzioni e dei pareri precedenti.

VERIFICA E PREAVVISA la conformità tecnica delle proposte di DECRETO LEGISLATIVO e di MESSAGGIO.

PRENDE ATTO della conformità politica del MESSAGGIO.

APPROVA le relative proposte di DECRETO LEGISLATIVO E DI MESSAGGIO

APPROVAZIONE del MESSAGGIO

PREAVVISO sul MESSAGGIO

APPROVAZIONE del DECRETO LEGISLATIVO

3 Banche dati

3.1 Monitoraggio dei costi

La Direzione di progetto monitora i costi della Riforma per assicurare la corretta partecipazione alle spese dei Comuni (fatturazione) e a garanzia della trasparenza finanziaria rispetto al GC (controllo di gestione).

Il Gruppo operativo ha il compito di:

� computare le ore di tutti i membri dei differenti gremi e i km di trasferta per i rappresentanti comunali,

� richiedere e computare le ore per i funzionari designati quali Supporto tecnico del Servizio e di qualsiasi altro funzionario impegnato sul progetto, previa indicazione del funzionario dirigente membro di un gremio.

Attività GdL

Rapporto GdL

Comitato guida

(CG)

Progetto di messaggio (con

Decreto legislativo)

Comitato guida

(CG)

CdS

Rapporto Commissione/i

GC

Attuazione

Termini:

Fine 2016

Metà

2017

Fine 2017

2018

PIATTAFORMA

PIATTAFORMA

GC

Comitato strategico

(CS)

Comitato strategico

(CS)



16

La partecipazione ai costi del Cantone comprende: 1. I costi esterni nella misura del 50% dell’onere derivante dal Gruppo operativo (Direzione di

progetto + Staff operativo + Staff info e delle consulenze) attraverso il Credito quadro di 3,2 mio di CHF votato dal GC. L’onere complessivo viene stabilito di anno in anno sulla base degli stipendi effettivi lordi dei funzionari designati, moltiplicato per la percentuale di tempo dedicato, rispettivamente per una fattore del 138%, che tiene conto del costo orario effettivo del personale (=costo lordo/lordo).

2. I costi interni cantonali che includono l’onere dei funzionari designati all’interno dei gremi tramite risoluzione governativa, e l’onere di tutti i funzionari dell’AC che su richiesta dei GdL svolgono un compito nell’ambito del progetto. Le tariffe orarie (riferimento lordo/lordo) sono fissate qui di seguito:

Funzione Costo orario lordo/lordo Direttore di Divisione 150 fr./ora

Capo Sezione o Capo Area 120 fr./ora

Capoufficio 100 fr./ora

Collaboratore scientifico 95 fr./ora

Addetto stampa 95 fr./ora

Webmaster 80 fr./ora

Segretario/a 65 fr./ora

La partecipazione ai costi dei Comuni comprende: 1. I costi esterni nella misura dell’altro 50% dell’onere derivante dal Gruppo operativo; 2. I costi interni comunali secondo la tariffa fissata dai Comuni di 100 fr./ora (computati per la

durata effettiva della riunione e per un massimo di un’ora di trasferta). 3. I rimborsi spese:

a. per i pasti: 18 fr. (computati solo per le attività maggiori a mezza giornata). b. per le trasferte: 0.60 cts./km

Le indennità sono versate al Comune, a cui, a dipendenza del rapporto contrattuale esistente, compete la retribuzione delle persone coinvolte. Il versamento delle indennità avviene, previa presentazione del conteggio elaborato dalla Direzione di progetto, nel corso del mese di dicembre di ogni anno. Il recupero della quota-parte della spesa a carico dei Comuni è eseguito annualmente dal Cantone entro la fine di dicembre dell’anno di computo, tramite il c/c Stato-comuni, applicando un riparto basato sulla popolazione residente permanente (ultimo dato disponibile secondo l’annuario statistico ticinese).

Schema 3: Fatturazione ai Comuni

Rappresentanti Comuni 2x12 riunioni

Comitato strategico Comitato guida (x1) Gruppi di lavoro (x7)



7'000.- 33'000.- 170'000.-

CRB 112 Conto

Stipendi 301001 AVS/AI/IPG 303001

LP 304001 Inf. 305001

Cons.318001

CRB 112 Conto Riforma

«Ticino 2020»

CRB 112 Conto

Credito Quadro «Ticino 2020»

210'000.-

300'000.- 600'000.-

300'000.- 300'000.- 600'000.-

210'000.- Gruppo operativo

Direzione + Staff

operativo

Consulenti Staff info

Comuni

FATTURA CANTONE

CREDITO QUADRO 2015-2020

3.20 mio CHF

INDENNITÀ RAPPRES.

COMUNALI



17

3.2 Gestione documenti

Il Gruppo operativo è responsabile della gestione dei documenti inseriti in uno sharepoint.

Oltre al Gruppo operativo l’accesso è garantito ai membri del Comitato guida, ai funzionari cantonali dei Gruppi di lavoro e ai funzionari che fungono da supporto tecnico.

3.2.1 Struttura dell’area comune

Riforma Ticino 2020

1 Documenti strategici

1.1 Accordi

Lettera d’intenti

1.2 Rapporti

Rapporto finale GdL interdipartimentale

Rapporto Prof. Dafflon

Rapporto strategico

1.3 Funzionamento

Organigrammi

Modello operativo

1.4 Decisioni

Piattaforma Cantone-Comuni

Presentazioni

Verbali

Consiglio di Stato

Note a protocollo

Risoluzioni governative

Rendiconti

Corrispondenza e diversi

Gran Consiglio

Messaggio di credito quadro

Messaggio sui conti

Atti parlamentari e diversi

1.5 Media

Comunicati

Rassegna stampa

2. Documenti amministrativi

2.1 Banca dati prestazioni

Tabella addetti

Computo prestazioni

Computo indennità

Computo costi

Formulari

2.2 Corrispondenza

3 Documenti di direzione

3.1 Documenti in fase di condivisione

3.2 Documenti condivisi

3.3 Personali Genazzi

3.4 Personali Passardi



18

4 Documenti operativi

4.1 Banca dati documenti

Elenco documenti

Schede compiti

4.2 Banca dati finanze

Finanze 2001-2013

Finanze 2013-2020

4.3 Staff operativo

Documenti in fase di condivisione

Documenti condivisi

Attività interne

Presentazioni

Documenti di supporto

Tabelle di analisi

Rischi di progetto

4.4 Staff info

Comunicazione

Piattaforma web

4.5 Implementazione

Impostazione

Documenti

5 Relazioni

5.1 Relazioni con GC

5.2 Relazioni con Piattaforma

5.3 Relazioni con CdS

5.4 Relazioni con Comuni

5.5 Relazioni con Consulenti

5.6 Relazioni con singoli Dipartimenti

5.7 Relazioni con Cittadini

6 Documenti Comitato strategico

6.1 Convocazioni e verbali

6.2 Presentazioni

7 Documenti Comitato guida

7.1 Convocazioni e verbali

7.2 Presentazioni

7.3 Documenti in fase di condivisione

8 Documenti Gruppi di lavoro

8.1 Priorità 1

GdL1-Previdenza sociale

Amministrazione Formulario di presenza Convocazioni e resoconti sedute Formulari prestazioni e trasferte Corrispondenza

Documenti di lavoro Basi legali Schede Documenti in elaborazione Presentazioni



19

Documenti ufficiali Rapporti Progetto di legge Schede

GdL2-Assistenza

GdL3-Famiglie

GdL4-Anziani e trasp. sanitario

GdL5-Scuole

GdL6-Mobilità

GdL7-Perequazione

8.2 Priorità 2

8.3 Priorità 3

9 Riserva

3.2.2 Matrici di accesso

Schema 4 Matrice per i documenti di gestione del progetto

Accesso

Accesso non

consentito

1 2 3 4 5

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

2.1

2.2

3.1

3.2

3.3

3.4

4.1

4.2

4.3

4.4

4.5

5.1

5.2

5.3

5.4

5.5

5.6

5.7

Comitato guida Dir. di progetto Segretariato Staff operativo Staff info Gruppi di lavoro

Schema 5 Matrice per i documenti dei gremi

Accesso

Accesso non consentito

6 7 8 9

6.1

6.2

7.1

7.2

7.3

8.1

8.2

8.3

Gd

L1

Gd

L2

Gd

L3

Gd

L4

Gd

L5

Gd

L6

Gd

L7

Comitato guida Dir. di progetto Segretariato Staff operativo Staff info GdL1 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL2 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL3 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL4 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL5 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL6 (funz. cant. + supporto tecnico) GdL7 (funz. cant. + supporto tecnico)

La matrice muterà in funzione della creazione di nuovi Gruppi di lavoro (priorità 2 e 3 della Riforma).



20

3.2.3 Nomenclatura e riepilogo delle informazioni

L’utente deve utilizzare una nomenclatura standard che offrirà agli utenti una buona base di ricerca delle informazioni:

YYYAAAAMMGG-DDDDD-VVVVVV.xxx

dove: YYY

CIR = Circolari DIR = Direttive LET = Lettera MSG = Messaggi governativi COM = Comunicato stampa NOT = Note NPR = Note a protocollo

PRE = Presentazioni RAP = Rapporti e relazioni TAB = Tabella RIS = Risoluzioni governative VER = Verbali DOC = Documento

AAAA = anno completo (es. 2015) MM = mese (es. 02) GG = giorno (es. 01) La data inserita nella nomenclatura (AAAAMMGG) deve rifarsi a quella di creazione del documento.

DDDDD = Destinatario Indica il nome del destinatario; nel caso in cui è un servizio dell'AC si inserisce la sigla (es: SEL).

VVVVVV = Descrizione Indica il contenuto del documento. La descrizione deve essere concisa e significativa.

3.3 Gestione dati finanziari

Il Gruppo operativo è responsabile della gestione dei dati finanziari (o ammontare dei flussi) trasmessi dai Servizi dell’Amministrazione.

I dati finanziari utili alla Riforma sono di due tipi, pertanto sono suddivisi in due banche dati distinte: 1. La prima comprende i dati globali dal 2001 e permette di osservare l’evoluzione dei rapporti

finanziari Cantone-Comuni e di verificare il principio di neutralità di bilancio complessivo; 2. La seconda annovera i dati per singolo Comune dal 2011 e consente di calcolare gli effetti

perequativi indiretti per quei flussi che la contengono e di monitorare la sopportabilità degli interventi a livello di singolo Ente locale.

I membri del Comitato Guida, dei Gruppi di lavoro e del Gruppo operativo mantengono la massima riservatezza su tutti i dati percepiti.

4 Comunicazione ai media

L’addetto alla comunicazione dello Staff info elabora i Comunicati stampa tutte le volte che il Comitato guida o la Direzione di progetto lo ritiene necessario.

Il Comunicato stampa deve essere approvato dal Comitato strategico e trasmesso per informazione al Comitato guida.

L’addetto alla comunicazione o il webmaster pubblicano il Comunicato stampa sul sito del Cantone e/o su quello della Riforma Ticino 2020.

Il webmaster garantisce l’aggiornamento del sito internet.



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Allegati

1) TABELLE PER PROCESSO DI (DE)CENTRALIZZAZIONE

2) DIAGRAMMA DI FLUSSO PER COMPITI PRIORITÀ 1 E PEREQUAZIONE

3) DETTAGLIO DELLE MATRICI DI ACCESSO ALLE CARTELLE

riforma ticino 2020 - stato e organizzazione · incarico n gdl 1 incarico 1 direzione di progetto...

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