Litteraturgenomgång - Styrning av affärsdrivande verksamhet

inom staten

Trafikverket – 2010-09-24

2

Innehåll

1 Inledning ............................................................................................................................. 3

1.1 Bakgrund ...................................................................................................................... 3

1.2 Uppdraget .................................................................................................................... 3

1.3 Syfte ............................................................................................................................. 3

1.4 Genomförande ............................................................................................................ 3

2 Konkurrens .......................................................................................................................... 4

2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader ................................................. 4

2.2 Ägande och konkurrens ............................................................................................... 5

3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form? .......................................................... 7

3.1 Regeringsformen ......................................................................................................... 7

3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad? .................................................................. 7

3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenad ............................................. 8

3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenad ............................................................ 9

3.5 Slutsats ......................................................................................................................... 9

4 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag? ....................................................................................................................................... 10

4.1 Historik runt bolagiseringar i Sverige ........................................................................ 10

4.2 Innebörden av en bolagisering .................................................................................. 11

4.3 Motiv för bolagisering ............................................................................................... 11

4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägande .......................................................................... 11

4.5 Slutsats ....................................................................................................................... 12

5 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet13

5.1 Definition och historik ............................................................................................... 13

5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheter ....................................................... 14

5.3 Fördelar med privatisering ........................................................................................ 15

5.4 Osäkerhetsfaktorer .................................................................................................... 15

5.5 Privatisering och konkurrens ..................................................................................... 16

5.6 Vad bör inte privatiseras? .......................................................................................... 16

5.7 Slutsats ....................................................................................................................... 17

6 Källförteckning .................................................................................................................. 17

3

1 Inledning

1.1 Bakgrund

Trafikverket bildades den 1 april 2010 och samtidigt avvecklades Banverket, Vägverket och SIKA.

Flera av de strategiska målen för den nya myndigheten handlar om högre effektivitet i en bred

bemärkelse avseende resursanvändning, kompetenser, ekonomi och materiella resurser. Trafikverket

vill bli en ledande organisation och en attraktiv arbetsgivare. Ytterst handlar det om att skapa ett

transportsystem med nöjda kunder och uppdragsgivare, utformat för tillgänglighet och utvecklingskraft.

Som ett led i detta har verksamhetsområde Resultatenheter för avsikt att se över några av sina

ansvarsområden samt vissa styrningsfrågor.

I verksamhetsområdet Resultatenheter ingår nio resultatenheter och bolag: Färjerederiet, Förarprov,

ICT (Information and Communication technology), Järnvägsskolan, Materialservice, Swedish National

Road Consulting AB (SweRoad), Trafikverkets museer, Tunnelpersonalen i Malmö AB och

Vägsektorns utbildningscentrum (VUC).

1.2 Uppdraget

Trafikverket har uppdragit åt Capgemini Consulting att göra en litteraturstudie inom området utveckling

och effektivisering av interna underleverantörer. Studien ska inkludera erfarenheter av avskiljning och

konkurrensutsättning av interna underleverantörer. Även erfarenheter av att kombinera interna

leveranser med leveranser till utomstående ska ingå i litteraturstudien.

Följande frågor ska enligt uppdraget fördjupas med utgångspunkt i nuvarande kunskapsläge:

1. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom

myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form?

2. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag?

3. När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet?

1.3 Syfte

Syftet med litteraturstudien är att bidra till att skapa en stabil kunskapsgrund i Trafikverket inför ett

utvecklingsarbete med sikte på resultatenheternas framtida organisation, styrning och

förvaltningsform.

1.4 Genomförande

Arbetet baseras på en ren litteraturstudie av befintlig litteratur inom området. Litteraturgenomgången

har tagit sin utgångspunkt i den litteraturlista som tilldelades med uppdraget. Det ingår alltså inte i

uppdraget att genomföra någon ytterliggare kvantitativ eller kvalitativ informationsinhämtning såsom

intervjuer eller liknande.

4

2 Konkurrens

Majoriteten av den litteratur som studerats i samband med denna litteraturstudie tar i större eller

mindre omfattning upp diskussionen om konkurrens. Att diskutera ägandeform utan att komma in i

diskussionen om konkurrensutsättning verkar vara svårt, och av den anledningen återges nedan vad

olika rapporter har skrivit om statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader.

2.1 Statlig verksamhet på konkurrensutsatta marknader

Flertalet rapporter återger det allmänna antagandet om att sund konkurrens är positivt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta antagande bygger i sin tur på nationalekonomisk välfärdsteori men visar sig också ha stöd i empiri. I Konkurrensverkets rapportserie: 2004:4 ”Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat” skriver Konkurrensverket följande:

"En väl fungerande konkurrens leder till en effektiv resursfördelning i samhället, effektivitet i

företagen och starka drivkrafter att föra effektivitetsvinster i produktion och distribution vidare.

Detta kommer konsumenterna till godo genom lägre priser samt ett större och mer varierat utbud

av varor och tjänster. Konkurrensen medför ett förändringstryck som främjar tillväxt och

innovationer."

I utredningen ”Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning” (SOU 2008:118) anser 2006

års Förvaltningskommitté att företag ska kunna verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor på väl

fungerande marknader, men att så inte alltid är fallet. Kommittén menar att privata företag och statliga

myndigheter inte konkurrerar på lika villkor och att statliga myndigheters närvaro på marknader

fungerar i många fall hämmande för marknaders expansion och utveckling.

Den mest grundliga utredningen av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta

näringsverksamhet har gjorts av Statskontoret på uppdrag av Förvaltningskommittén. Statskontorets

rapport (2008/74-5) ”Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statliga

myndigheters konkurrensutsatta verksamheter” uppger att statliga myndigheter omsatte ca 25

miljarder kronor på konkurrensutsatta marknader under 2006. Denna siffra är dock något osäker då

begreppet konkurrensutsatt verksamhet inte är helt entydigt. Rapporten ”Konkurrensutsatt eller inte?

En kartläggning av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamhet” (Statskontoret 2008:1) visade

att nästan alla, 90 procent, av de 109 näringsverksamma myndigheterna angav att de konkurrerar

med privata företag.

I Svenskt Näringslivs rapport 2006 ”Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsverksamhet” ges

exempel på flera myndigheter som verkar på konkurrensutsatta marknader och där konkurrensen inte

kan ses som jämlik mellan de statliga och privata aktörerna. De konkurrensproblem som uppstår har

delats in i tre huvudgrupper:

Sammanblandning av roller - Vid sidan av sin roll som myndighetsutövare uppträder många myndigheter som konsulter inom samma område. Enligt både Svenskt Näringsliv och Konkurrensverket bör dubbla roller av detta slag undvikas eftersom myndighetsrollen kan utnyttjas för att tillskansa sig konkurrensfördelar på den konkurrensutsatta marknaden.

Offentliga subventioner - Dessa sker mellan anslagsfinansierad och konkurrensutsatt verksamhet, bland annat genom att den senare inte behöver beakta alla relevanta kostnader, som exempelvis kapital- eller lokalkostnader. Konkurrensstörningar uppkommer också när en myndighets så kallad egen regi-enhet kan lägga sig lågt i konkurrensutsatt anbudsgivning, men behålla en högre ersättningsnivå i icke konkurrensutsatt verksamhet.

Vidareutnyttjande av information och kompetens - Konkurrensen snedvrids av att offentliga aktörer har tillgång till särskild information och kompetens som de fått genom sin skattefinansierade kärnverksamhet.

5

Att många företag upplever sig vara utsatta för orättvis konkurrens från offentlig verksamhet har

dokumenterats upprepade gånger. Snedvriden konkurrens från offentlig verksamhet, inte minst i form

av underprissättning har återkommande varit ett av de vanligaste klagomålen till Konkurrensverket.

(Konkurrensverkets uppdragsforskningsrapport 2010:1)

Det finns enligt SOU 2007:78 ett flertal negativa konsekvenser av att konkurrensen inte sker på lika

villkor. För det första riskerar privata aktörer att trängas ut från marknaden med följd att konkurrensen

minskar och effektiviteten i resursanvändningen minskar på sikt. Svenskt Näringsliv (2006) instämmer

i denna konsekvens och menar också att ojämn konkurrens gör att färre privata företag etableras på

marknaderna och att de som verkar där växer långsammare än vad de annars skulle göra. För det

andra kan bristande konkurrensneutralitet enligt SOU 2007:78 påverka de privata aktörernas

förväntningsbild och affärsstrategier. De privata företagens incitament att etablera sig på nya

marknader och investera i verksamheten kan minska, vilket indirekt påverkar konkurrensen och

effektiviteten negativt. För det tredje riskerar allmänhetens förtroende för myndigheten att skadas av

en sammanblandning av affärsverksamhet och myndighetsutövning.

I rapporten ”Åtgärder för bättre konkurrens – konkurrensen i Sverige” (Konkurrensverket 2009:4)

framgår att sambandet mellan ekonomisk effektivitet och en fungerande konkurrens har styrkts vid

såväl empiriska som teoretiska analyser. En orsak till detta är den press som bildas på aktörer på

konkurrensutsatta marknader att hushålla med sina resurser. Detta bidrar till en effektiv

resursanvändning vilket i sin tur främjar den ekonomiska tillväxten. På marknader där konkurrensen är

svagare kan det däremot vara svårt att uppnå sådan press och produktiviteten är därför som regel

lägre än på marknader med fungerande konkurrens.

2.2 Ägande och konkurrens I Konkurrensverkets rapport ”Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat” (2004:4) skriver konkurrensverket följande:

"Statsmakternas riktlinjer för statsförvaltningen innebär att statens uppgifter ska renodlas. Uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten bör avvecklas eller överlåtas till en annan huvudman. Därutöver framhålls att konkurrensutsatt verksamhet normalt inte bör bedrivas i myndighetsform."

Konkurrensverket har i ovanstående rapport genomfört en stor intervjuundersökning bland privata företag i vissa utvalda branscher vilken visar att 34 procent anser att de möter konkurrens från offentliga aktörer i stor eller mycket stor omfattning. Av dessa ansåg 40 procent att konkurrensen innebar ett problem för företaget och 67 procent anser att konkurrens mellan offentliga och privata företag inte sker på lika villkor. Konkurrensverket anser att ”konfliktytorna mellan offentliga och privata aktörer är betydande” och ger mot bakgrund av utredningen tre förslag för att ytterligare förbättra marknadens funktionssätt beträffande konkurrens mellan privata och offentliga aktörer.

Förvaltningskommitténs går ännu längre i sitt betänkande ”Styra och ställa – förslag till en effektivare

statsförvaltning” (SOU 2008:118) som tar upp frågan om myndigheters konkurrensutsatta verksamhet.

Kommittén föreslår att det i lag införs en huvudregel om att statliga myndigheter inte får sälja varor och

tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad. Regeringen bör dock kunna

besluta om undantag från denna huvudregel i enskilda fall utifrån vissa kriterier. Kommittén betonar i

sammanhanget att all uppdragsverksamhet som myndigheter bedriver inte är konkurrensutsatt och att

de olika verksamheterna måste identifieras, analyseras och skiljas åt. Om det inte finns särskilda skäl

att bedriva konkurrensutsatt verksamhet bör denna antingen säljas, bolagiseras eller avvecklas.

Det finns enligt betänkandet ett antal problem när myndigheter bedriver verksamhet på

konkurrensutsatta marknader. Statliga myndigheter kan ha en klart dominerande ställning på den

konkurrensutsatta marknaden eller på angränsade marknader. Intressekonflikter kan uppstå om

myndigheten också har myndighetsutövande funktioner som berör området där den konkurrerar. Den

6

finansiella och affärsmässiga risken är mindre för en myndighet än i ett privat företag och myndigheter

kan ha lägre fasta kostnader för verksamheten, bl.a. för att en anläggningstillgång kan ha byggts upp

av anslag under tidigare monopol. En myndighet har i regel också större trovärdighet när det t.ex.

gäller leveranser av varor och tjänster under lång tid. Det kan även uppstå intressekonflikter och

jävsituationer i samband med upphandling om myndigheten agerar både som beställare och

anbudsgivare för ett uppdrag. En myndighet ska enligt avgiftsförordningen (1992:19) tillämpa

kostnadstäckning i sin verksamhet till skillnad mot privata aktörer som har prissättning på

marknadsmässiga villkor. (SOU 2008:118)

Det finns dock tillfällen då det av marknadsekonomiska eller politiska motiv kan vara fördelaktigt med

ett statligt ägande. Detta gäller exempelvis på marknader med naturliga monopol där privat ägande

kan ge upphov till försämrad konkurrens och till att sociala målsättningar inte uppfylls. Det är dock

svårt att enbart utifrån ekonomiska teorier avgöra lämplig ägandeform utan detta är ofta en bedömning

som får göras utifrån hur väl regleringar, kontrakt och offentliga upphandlingar fungerar på

marknaden. (Privatiseringar av statligt ägda företag, N9010)

Förvaltningskommitténs förslag ovan är under bearbetning och med anledningar av detta har

Konkurrensverket gett docent Henrik Jordahl i uppdrag att utreda kriterier för undantag från en

förbudsregel för myndigheter att bedriva näringsverksamhet på konkurrensutsatta marknader.

Jordahls kriterier presenteras i rapporten ”Ett lagförbud för myndigheter att bedriva konkurrensutsatt

näringsverksamhet – Kriterier för undantag från förbud” (Konkurrensverkets

uppdragsforskningsrapport 2010:1). Baseras på vad Ekonomistyrningsverket, Konkurrensrådet och

Förvaltningskommittén anför, med tillägg för ett ytterligare motiv på slutet anser Jordahl att följande

motiv bör ligga till grund för undantag:

Samproduktionsfördelar

Tillfälliga överskott

Avsaknad av privata alternativ inom till exempel ett glesbygdsområde

Särskild och unik kompetens

Personalens kompetensutveckling

Sysselsättning av arbetshandikappade, arbetslösa och ungdomar

Den 1 januari 2010 infördes i konkurrenslagen (2008:579) regler som innebär att Stockholms tingsrätt

på talan av Konkurrensverket får förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att bedriva ekonomisk

eller kommersiell verksamhet om det snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om

det hämmar utvecklingen av en sådan konkurrens. Undantag gäller för verksamhet som är försvarbar

från allmän synpunkt eller förenlig med lag (Prop. 2008/09:231).

I proposition 2009/10:175 – ”Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt”, går följande att

läsa angående konkurrens mellan statliga myndigheter och privata företag:

”Effektiv konkurrens är en viktig förutsättning för en väl fungerande samhällsekonomi. Statens roll

är att vårda och förbättra marknaderna och stärka konsumenternas ställning. Företag ska kunna

verka i konkurrens på lika och rättvisa villkor. Privata företag och statliga myndigheter konkurrerar

inte på lika villkor. Statliga myndigheters närvaro på marknader fungerar i många fall hämmande

för marknaders expansion och utveckling. Det är angeläget att i ökad grad undvika situationer

som innebär att statliga myndigheter ägnar sig åt att sälja varor och tjänster som snedvrider

konkurrensen på marknader och därmed tränger undan privat näringsverksamhet.”

Regeringens bedömning i propositionen är att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och

tjänster på marknaden.

I rapporten ”Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) klargörs det att det

baserat på empiri är svårt att hitta ekonomiska argument för att företag som verkar på normala

konkurrensutsatta marknader ska ägas av staten.

7

3 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet inom myndigheten i egen regi respektive i upphandlad form?

3.1 Regeringsformen

I regeringsformen (1974:152) 11 kap 6 § regleras villkoren för att lägga ut statliga åtaganden på

aktörer utanför den offentliga sektorn enligt följande text:

”Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet stiftelse, registrerat

trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften

myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag.”

Förvaltningsuppgifter får alltså läggas på andra huvudmän, såväl juridiska som enskilda personer, men vad som kan klassificeras som en förvaltningsuppgift framgår inte i regeringsformen. I rapporten ”Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan?” (ESV 2006:15) görs en tolkning att förvaltningsuppgifter helt enkelt är uppgifter som har lagts på den statliga förvaltningen. Denna oklarhet gällande definitionen lämnar utrymme för riksdag och regering att fritt styra huruvida en uppgift ska läggas ut utanför den offentliga sektorn eller ej. Myndighetsutövning har däremot definierats i förvaltningslagen som gällde 1971 – 1986 som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande”, och trots att denna exakta definition är borttagen i den nya förvaltningslagen är begreppet enligt JO fortfarande gällande (JO:s ämbetsberättelse 2001/02). Överföring av myndighetsutövning till bolag är därmed konstitutionellt möjlig men kräver lagstöd samt precisering av uppgifter och skyldigheter från regeringen vid varje enskilt fall. Även om det enligt lag är tillåtet att lägga ut offentlig verksamhet på privata aktörer kvarstår frågan om vad som faktiskt bör vara statliga åtaganden. I Förvaltningskommitténs rapport ”Styra och ställa” (SOU 2008:118) framhävs att detta ytterst är ett politiskt avgörande som över tiden har varierat beroende på olika förutsättningar, kunskaper och värderingar. Kommittén pekar dock på några områden där det av olika skäl är svårt att tänka sig att staten inte skulle behöva fullgöra uppgifter. Detta gäller militärt försvar, polisväsende, rättsväsende, utrikesrepresentation och skatteväsende. Det statliga åtagandet inom dessa områden har över tiden uppvisat en hög grad av beständighet och i inget av fallen torde någon annan än staten kunna fullgöra uppgifterna och samtidigt uppfylla tillräckliga krav på önskvärda effekter, medborgerlig tillit och insyn, rättsäkerhet och representativitet. I regeringsformens två första kapitlen ges ytterligare vägledning om vad som bör vara statliga eller på annat sätt offentliga myndighetsuppgifter.

3.2 När bedriva verksamhet på entreprenad? Det finns alltså stöd i den svenska lagstiftning för privata aktörer att ta över verksamheter som idag bedrivs inom den offentliga sektorn. I 1998 års förvaltningspolitiska proposition står det skrivet att regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna medan uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. Den statliga verksamhet som utifrån de förvaltningspolitiska motiven kan konkurrensutsättas är med andra ord verksamhet inom ramen för det statliga åtagandet, med undantag för de statliga kärnverksamheterna. Vad som ska anses ingå i kärnverksamheterna diskuteras emellertid inte närmare och enligt Konkurrensverket (ESV 2006:15) är det i hög grad en fråga om politiska värderingar. I 1998 års förvaltningspolitiska proposition kan man också läsa att det är många tjänster i de statliga myndigheterna som idag utförs i egen regi, men som enligt regeringens bedömning kan effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens. De motiv som brukar åberopas för att upphandla tjänster på entreprenad är främst följande (ESV 2006:15):

8

Upphandling i konkurrens innebär prispress och bättre kontroll över kostnaderna.

Entreprenören har lättare att anpassa verksamheten efter efterfrågan.

Entreprenören tillför verksamheten nya idéer. Nya lösningar testas och offentlig och privat verksamhet lär av varandra.

Resultatet av att upphandla tjänster på entreprenad kan i bästa fall bli att verksamheten kan bedrivas

till lägre kostnad men till bättre kvalitet tack vare att utförare som konkurrerar har starkare incitament

att utveckla verksamheten och att anpassa den till användarnas behov än en offentlig myndighet.

En förutsättning för att en tjänst eller prestation ska gå att upphandla på entreprenad är att det som

ska upphandlas går att precisera samt att det är möjligt att utan allt för stora kostnader följa upp så att

leverantören uppfyller sitt åtagande enligt kontraktet. Följande fyra områden ses som de

grundläggande villkoren för att upphandling av offentliga tjänster på entreprenad ska vara ett alternativ

till produktion i egen regi (ESV 2006:15):

Det måste finnas en fungerande marknad för de tjänster som ska upphandlas.

Den offentliga huvudmannen måste vara en kompetent upphandlare.

Det måste gå att specificera innehållet i tjänsterna (kvantitet och kvalitet).

Det måste gå att följa upp att de levererade tjänsternas kvalitet överensstämmer med vad som avtalats.

Externa leverantörer har länge utnyttjats för så kallade stödtjänster som lokalvård, fastighetsvård,

telefonväxel, vaktmästeri m.m. Utifrån en sammanställning av kommuners och landstings upphandling

av varor och tjänster åren 1999-2003 dras slutsatsen i rapporten ESV 2006:15 att den svenska

statsförvaltningen i relativt hög grad har utnyttjat möjligheten att upphandla stödtjänster och att den

stora potentialen till effektivisering genom ökad upphandling i så fall skulle finnas i de delar som ligger

närmare kärnverksamheten. Om denna potential ska tas till vara krävs en systematisk och

förutsättningslös prövning av vad för slags statlig verksamhet som med fördel kan läggas ut på

entreprenad.

3.3 Positiva erfarenheter från verksamhet på entreprenad Det finns flera goda exempel på hur upphandling på entreprenad har ökat effektiviteten och därmed minskat kostnaderna för de svenska myndigheterna. Enligt rapporten ESV 2006:15 har erfarenheterna av externt resursutnyttjande av kommunerna varit övervägande positiva och i rapporten SOU 1999:139 kan man läsa att: ”Den ökade användningen av konkurrensutsättning inom den offentliga sektorn, som främst sker genom offentlig upphandling av tjänster inom vården, skolan, kultur- och fritidsverksamheten i kommuner och landsting upplevs av många politiker, tjänstemän och brukare vara något som positivt bidragit till en ökad kvalitet i verksamheten”.

En studie av svenska statliga myndigheters upphandling av lokalvård i mitten av 1990-talet visade att lokalvård som upphandlades i konkurrens var ca 22 procent billigare än lokalvård som myndigheterna bedrev i egen regi utan föregående upphandling i konkurrens. (Statskontoret 1994:26) Vidare visade en sammanställning av en mängd svenska utvärderingar av konkurrensutsättning av kommunal verksamhet (sophämtning, städning, idrottsanläggningar, äldreomsorg, barnomsorg, kommunalteknik etc.) att konkurrensutsättningen i flertalet fall har medfört märkbart ökad effektivitet i form av kostnadsminskningar och/eller kvalitetsförbättringar. En undersökning pekar på att införandet av konkurrens i äldrevården i vissa kommuner efter en tid har medfört prisutjämning mellan olika utförare. Utförarna konkurrerar därefter i första hand med verksamhetens kvalitet och i andra hand med priset. (Andersson 2002 och Konkurrensverket 2002:2)

9

Även internationella studier visar på de positiva effekterna av upphandling av entreprenad. Enligt en rapport från OECD har konkurrensutsättning av offentlig verksamhet medfört kostnadsminskningar på i genomsnitt 15 – 20 % i Australien, 5 – 30 % i Danmark, 20 – 25 % på Island och 20 % i Storbritannien. Studier från USA pekar på genomsnittliga kostnadsminskningar på över 30 %. I de fall kvaliteten på servicen förändrades i samband med konkurrensutsättningen har förändringen varit till det bättre. (OECD 2005)

3.4 Att tänka på vid upphandling av entreprenad

Trots att det finns många goda exempel på hur lönsamhet och effektivitet har ökat då offentlig

verksamhet har lagts ut på entreprenad så finns det potentiella problemområden som måste tas i

beaktande innan det fattas beslut om att lägga ut offentliga åtaganden på privata aktörer.

En viktig del att ta hänsyn till vid upphandling av entreprenad är de transaktionskostnader som

uppstår. Enligt rapporten ESV 2006:15 ingår följande kostnader i transaktionskostnaderna:

Insamling och utvärdering av relevant information om leverantörer, priser etc. (kontaktkostnader)

Förhandlingar och upprättande av kontrakt med leverantörer (kontraktskostnader)

Löpande uppföljning av att leverantörernas prestationer motsvarar kontraktet (kontrollkostnader)

Transaktionskostnadernas storlek varierar naturligtvis med hänsyn till upphandlingens

komplikationsgrad. De är förhållandevis låga om upphandlingen gäller standardiserade produkter som

finns på marknaden, men höga om det gäller specialiserade produkter, som kanske inte finns

färdigutvecklad på marknaden. För att det ska vara lönsamt att upphandla offentlig verksamhet krävs

att transaktionskostnaderna är lägre än värdet av de effektivitetsvinster som konkurrensutsättningen

kan resultera i.

En risk vid upphandling är att entreprenören inte lyckas fullfölja avtalet på ett tillfredsställande sätt eller

helt enkelt går i konkurs. Det offentliga är då som huvudman ansvarig för att medborgarna trots allt får

den service de har rätt att kräva. Entreprenörers fallissemang kan leda till kvalitetsbrister i den

verksamhet som myndigheten svarar för gentemot medborgarna. Kvalitetsbrister kan i sin tur leda till

försämrad tilltro till den offentliga verksamheten och merkostnader för att åtgärda bristerna. För att

minska denna risk måste upphandlingen skötas professionellt vilket bl.a. innebär förmåga att bedöma

olika anbuds rimlighet samt att bedöma entreprenörens kompetens. (ESV 2006:15)

Ett annat hinder för att offentlig verksamhet ska kunna läggas ut på entreprenad är om marknaden är

outvecklad och antalet aktuella eller potentiella leverantörer är alltför litet för att en regelrätt

konkurrensupphandling ska kunna ske. Med begränsad konkurrens minskar trycket på utförarna att

pressa priserna och höja kvaliteten i verksamheten, vilket reducerar de potentiella vinsterna med

konkurrensutsättning. Ytterligare en konsekvens av att en myndighet lägger ut en del av sin

verksamhet på ett privat företag kan bli att medborgarnas rätt till insyn begränsas. Detta skulle kunna

skada offentlighetsprincipen som bl.a. omfattar rätten att ta del av allmänna handlingar och är en av

hörnstenarna i den svenska demokratin. (ESV 2006:15)

3.5 Slutsats

Enligt den svenska lagstiftningen finns det inget som hindrar myndigheterna att lägga ut

förvaltningsuppgifter på privata aktörer, däremot måste myndighetsutövning ha stöd av lagar och

regering för att kunna läggas ut på entreprenad.

För tjänster som går att specificera och kvantifiera samt där det finns en fungerande privat marknad

har flera undersökningar visat på ökad effektivitet och minskade kostnader då de har lagts ut på

entreprenad. Det är dock mycket viktigt att entreprenörens kompetens och seriositet bedöms under

10

upphandlingar för att i möjligaste mån undvika att leverantören misslyckas med att leverera sitt

åtagande vilket kan leda till minskat förtroende för svenska myndigheter och ökade kostnader.

Vidare måste transaktionskostnaderna som uppstår då verksamheter läggs ut på entreprenad tas i

beaktande då de måste vara lägre än effektivitetsvinsterna för att upphandlingen av entreprenaden

ska vara lönsam. Även risken att medborgarnas rätt till insyn kan begränsas då en offentlig

verksamhet läggs ut på en privat aktör är värt att ha i åtanke.

4 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att driva affärsverksamhet i statligt bolag?

Huruvida en statlig myndighet bör bolagiseras eller ej är enligt flera författare till de rapporter som har

studerats en fråga om att skapa jämställd konkurrens. Nedan följer en genomgång av vad det innebär

att bolagisera, motiven för bolagisering samt vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en

verksamhet anses lämplig att bolagisera.

4.1 Historik runt bolagiseringar i Sverige

I SOU 2010:3 uppges det att det i Sverige har skett ett 25-tal bolagiseringar av statliga verksamheter

under de senaste 30 åren. De flesta bolagiseringarna genomfördes under 1990-talet. Av de

bolagiserade verksamheterna var en handfull affärsverk och resten statliga myndigheter eller delar av

myndigheter. Den senaste bolagiseringen av en statlig verksamhet var bolagiseringen av LFV:s

flygplatser som bildade bolaget Swedavia AB den 1 april 2010. Förslag ligger att bolagisera Metrias

verksamhet, idag är en del av Lantmäteriet, per 1 januari 2011. (Regeringskansliets pressmeddelande

11 januari 2010)

Enligt utredningen ”Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om bolagisering av vissa

konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket” (SOU 2007:78) är en bolagisering

av en myndighet ofta ett av flera steg i en förändringsprocess av myndigheten ifråga. Det första steget

i förändringsprocessen är vanligtvis att marknadsinslag skapas inom myndigheten genom att en s.k.

beställar-utförarmodell införs. En part blir då ansvarig för att formulera mål och den andra för

utförandet. Renodlingen av rollerna kan förväntas bidra till ökad specialisering och högre produktivitet.

Enligt SOU 2007:78 är vanligen det andra steget i denna förändringsprocess att den interna

utförarenheten konkurrensutsätts genom att myndighetens beställardel börjar upphandla tjänster i

konkurrens från även externa utförare. Detta kan förväntas bidra till ytterligare effektivisering. Det sista

steget innebär att utförarenheten bryts ut från myndigheten och bildar ett fristående aktiebolag, ofta

helägt av staten. Även detta verkar effektivitetshöjande. Staten kan sedan i ett senare skede helt eller

delvis privatisera bolaget.

Totalt omfattade den statliga bolagssfären under år 2009, 57 bolag som tillsammans hade 223 327

anställda. (Skr. 2009/10:101). Majoriteten av dessa bolag förvaltas av enheten för statligt ägande som

ligger på Näringsdepartementet. De statligt ägda bolagen kan delas in i två grupper: de som verkar

under marknadsmässiga villkor och de med särskilda samhällsintressen. Den förstnämnda gruppen

företag kännetecknas antingen av att de verkar på en marknad med full konkurrens eller av att staten

ställer marknadsmässiga krav på resultat, avkastning och finansiell balans, allt med hänsyn tagen till

företagets riskprofil. Gruppen med särskilda samhällsintressen kännetecknas av att staten styr

verksamheten på ett påtagligt och direkt sätt eller att företaget verkar på en marknad med särskilda

förbehåll. Ett exempel på ett företag i denna grupp är Systembolaget AB. För denna grupp sätts främst

samhällsekonomiska mål, vilket kan innebära att lönsamhetskraven kan vara lägre än för företag som

drivs på strikt företagsekonomisk grund. (SOU 2007:78)

11

4.2 Innebörden av en bolagisering

En myndighet är i juridisk mening ett organ för den juridiska personen staten. Det innebär att formellt

sett har en myndighet inte tillgångar eller skulder utan är bara förvaltare av statens egendom. Om en

myndighet i sin verksamhet drar på sig förpliktelser av olika slag är det legalt sett staten som är den

förpliktigade och inte myndigheten själv. Detta förhållande ändras när verksamheten bolagiseras och

övergår i aktiebolagsform. En bolagisering av en statlig verksamhet innebär att verksamheten får

status av egen juridisk person. (SOU 2010:3) Skillnad mellan associationsformerna ger departementet

och tjänstemännen som handhar bolagsfrågor en annan roll än den som de har i förhållande till

myndigheterna. (Ds 1998:64)

I juridisk mening förekommer inte någon skillnad mellan ett aktiebolag som ägs av staten eller av

privata ägare. Alla aktiebolag lyder under samma lagar. Ombildningen från myndighet till bolag

innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder till ett

aktiebolag och ersättning för bolaget erhålls i form av aktier. (SOU 2010:3)

4.3 Motiv för bolagisering

Utredningarna SOU 2007:78 och SOU 2010:3 tar upp tre grupper av motiv för en bolagisering av

statlig verksamhet:

Förvaltningspolitiska motiv - En central del i de förvaltningspolitiska riktlinjerna är en renodlig av det statliga åtagandet. I detta ligger att uppgifter som inte tillhör statens kärnverksamhet bör avvecklas eller överföras till någon annan huvudman. En bolagisering av en statlig produktionsverksamhet kan därför motiveras genom att verksamheten ifråga inte befinns tillhör den statliga kärnverksamheten och därför inte bör bedrivas i myndighetsform. En bolagisering av en myndighets produktions/utförarenhet innebär en renodling av det statliga åtagandet.

Konkurrenspolitiska motiv – Det finns två konkurrenspolitiska motiv där det ena är att konkurrens bidrar till en effektivare resursanvändning. Detta då konkurrens tvingar företagen att pressa sina produktionskostnader, förmår dem att bättre än rivalerna tillfredsställa kundernas behov, samt vara kreativa och finna nya och bättre produktionsmetoder och produkter. Det andra motivet är att åstadkomma konkurrensneutralitet. För att åstadkomma en större grad av konkurrensneutralitet kan ett flertal åtgärder vidtas (Konkurrensverket 2009:4). Den förmodligen enskilt viktigaste åtgärden är att organisatoriskt och redovisningsmässigt avgränsa den offentliga aktörens näringsverksamhet från den övriga verksamheten. Därigenom minskar risken för korssubventionering, från den egna myndighetsverksamheten till affärsverksamheten. Bolagisering är ett effektivt sätt att åstadkomma en tydlig organisatorisk och redovisningsmässig avgränsning.

Ekonomiska motiv - En bolagisering kan förväntas bidra till högre kostnadseffektivitet. Aktiebolagsformen är mer lämpad för att driva en verksamhet vars syfte är att tjäna pengar. Den interna styrningen mot största möjliga affärsmässighet kan förväntas bli bättre i ett aktiebolag än i en myndighet. Konkursrisken, risken för övertagande och den större fokusering på vinst – faktorer som är relativt starkare i en verksamhet som drivs som bolag än en verksamhet som drivs inom ramen för en myndighet – skapar incitament för kostnadseffektiv produktion i aktiebolagsform som är svårare att skapa i en myndighet.

4.4 Kriterier för fortsatt statligt ägande

I Budgetpropositionen för 2007 (Prop. 2006/07:1) beskrivs ett antal kriterier för och emot statligt

ägande. I Riksrevisionens granskningsrapport 2007:8 sammanfattas kriterierna i sex analysområde;

12

konkurrenssituation

bolagets utveckling

sysselsättning

nationella intressen

samhällsuppdrag

statens dubbla roller som ägare och ansvarig för utformning av regler för näringslivets

verksamhet

I SOU 2007:78 och SOU 2010:3 redogörs det för kriterierna som bör uppfyllas för att förutsättningarna

för en bolagisering ska bedömas som goda:

Konkurrensen på marknaden bör fungera - Det första kriteriet är att verksamheten bedrivs

under fungerande konkurrensvillkor. Kriteriet bedöms vara uppfyllt om (i) det finns

leverantörsalternativ inom eller utom landet och att köparen fritt kan välja leverantör och (ii)

det inte existerar formella eller praktiska konkurrenshinder. I det fall den offentliga

leverantören befinner sig i monopolställning bör man undersöka om det finns potentiell

konkurrens på marknaden.

Verksamheten bör vara av betydande omfattning - Det andra kriteriet är att verksamheten

som är föremål för bolagisering är av betydande omfattning. En bolagisering ställer typiskt sett

större krav på effektiv ledningsstruktur och företagsledningsuppgifter för att bolaget ska kunna

vara framgångsrikt i konkurrensen med andra företag. Detta medför sannolikt att mer resurser

för dessa funktioner måste tillföras. En omvandling till ett bolag innebär också vissa

omstruktureringskostnader. Mot bakgrund av dessa förväntade merkostnader i samband med

en bolagisering har bedömningen gjorts att verksamheten måste vara av en viss minsta

omfattning för att kunna bära dessa kostnader. Riksrevisionsverket uppskattade denna minsta

omfattning till en marknadsandel för den bolagiserade enheten motsvarande åtminstone

10 procent.

En affärsmässig mognad bör ha uppnåtts - För det tredje bör verksamheten ha uppnått en

affärsmässig mognad. För att detta kriterium ska kunna anses vara uppfyllt bör

utförarenhetens verksamhet kännetecknas av en välgrundad och tydlig affärsidé. Det bör

finnas uppsatta mål för verksamheten och en strategi vars inre logik är sådan att målet kan

förväntas nås. Ledningen för enheten bör ha god finansiell-, strategisk- och

riskhanteringskompetens. Vidare bör verksamhetens lönsamhet och effektivitet vara

åtminstone i paritet med genomsnittet i branschen.

Verksamheten ska framgångsrikt kunna stå på egna ben - För det fjärde bör

verksamheten ha kommersiella förutsättningar och vara oberoende av direkta

anslagsmedel. Kriteriet innebär att verksamheten långsiktigt ska kunna generera tillräckligt

med intäkter för att täcka sina kostnader och ge en viss vinst.

Målet för verksamheten bör vara vinst - Det femte kriteriet är att verksamheten inte primärt

ska styras av politiska uppgifter och mål utan verksamheten bör i huvudsak styras utifrån

företagsekonomiska principer. Politiska mål och krav på rättssäkerhet, insyn och kontroll

m.m. bör vara underordnade krav.

Om en uppdragsverksamhet vid en myndighet uppfyller alla fem områden bedöms förutsättningarna

för att bolagisera som goda. Det är dock inget krav att verksamheten uppfyller alla kriterier men ju fler

som är uppfyllda desto lämpligare bedöms en bolagisering av verksamheten att vara.

4.5 Slutsats

Baserat på 2006 års Förvaltningskommittés föreslag om att det i lag bör införas en huvudregel om att

statliga myndigheter inte får sälja varor och tjänster på en konkurrensutsatt eller potentiellt

konkurrensutsatt marknad bör alltså en myndighets näringsverksamhet bolagiseras när detta är fallet

och när verksamheten inte går under undantagen. Generellt gäller att verksamheten bör uppfylla de

13

områden/kriterier som satts upp för bedömning av verksamheters lämplighet för bolagisering.

Näringsverksamhet driven av staten i aktiebolagsform anses inte vara lika ”skadlig” för konkurrensen

då den minskar risken för korssubventionering och därmed risken för underprissättning vilket anses

vara en av de främsta anledningarna till snedvriden konkurrens.

5 När är det (är det inte) samhällsekonomiskt effektivt att privatisera statlig verksamhet

5.1 Definition och historik

Enligt rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-

länderna” (Regeringskansliet N9010) definieras en privatisering som en överlåtelse av ägande från

den offentliga sektorn (staten) till den privata sektorn. Försäljningar av statligt ägda företag till enheter

inom den egna statens kontroll och kontraktsavtalad privat produktion av offentligt finansierade

tjänster bör därmed inte betraktas som privatisering i ekonomisk mening. Privatiseringen kan även

vara fullständig eller partiell beroende på om hur stor andel av rösträtterna som övergår till den privata

aktören.

Ur ett historiskt perspektiv kan man lite tillspetsat säga att dagens globala privatiseringsvåg tog sin

början den 4 maj 1979 då Margaret Thatcher tillträdde som Storbritanniens premiärminister. Under

Thatchers 11 år som premiärminister minskade den statliga sektorn från att omsätta 10 procent av

Storbritanniens BNP till att endast omsätta 3 procent. Västtyskland och Chile hade tidigare sålt statliga

företag, men dessa försök fick inte samma internationella genomslag som Storbritanniens

privatiseringsprogram skulle komma att få. Det dröjde inte länge innan andra västeuropeiska länder

började ta efter den nya och till synes framgångsrika brittiska näringspolitiken.1986−1987 sålde

Jacques Chiracs franska regering ut 22 stora företag och även Belgien, Canada, Danmark, Italien,

Japan, Nederländerna, Portugal och Spanien genomförde stora privatiseringar under mitten eller slutet

av 1980-talet. Under 1990-talet blev privatiseringsvågen global när den svepte in över länder i

Latinamerika, Afrika och södra Asien. De viktigaste branscherna som privatiserades var under

perioden Telecom (36 procent av intäkterna), el (16 procent), finans (15 procent), samt gas och olja

(10 procent). (Regeringskansliet N9010)

I Sverige påbörjades privatiseringen av statliga företag 1989 då SSAB börsnoterades och staten

sålde18,7 procent av företaget. Privatiseringarna tog sedan fart med den borgerliga regering som

tillträdde 1991 och har sedan dess fortgått med betydande intäkter till statskassan. Intäkterna toppade

år 2000, då bland annat Telia såldes, och bottnade mellan år 2002 och 2004, under stor oro på de

globala kapitalmarknaderna och i efterdyningarna av Telia-aktiens svaga utveckling. I figurerna nedan

visas hur antalet transaktioner samt privatiseringsintäkterna har utvecklats i Sverige över tiden samt

en branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter. (Regeringskansliet N9010)

14

Figur 1: Privatiseringsintäkter och antal transaktioner per år i Sverige Källa: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)

Figur 2: Branschfördelning av Sveriges privatiseringsintäkter till och med 2007 Källa: Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)

5.2 Motiv till privatisering av statliga verksamheter

I Regeringskansliets rapport N9010 finns sex motiv uppräknade som gemensamma för de flesta

regeringar som har privatiserat företag:

1. Generera intäkter till staten 2. Främja ekonomisk effektivitet 3. Minska statens inblandning i ekonomin 4. Främja ett utbrett aktieägande 5. Skapa möjligheter att introducera konkurrens 6. Utsätta statliga företag för marknadens disciplinerande effekter

Punkt fem och sex ses i rapporten N9010 som intermediära mål för att uppnå högre ekonomisk

effektivitet och det blir därmed tydligt att ekonomisk lönsamhet är en av de främsta orsakerna att

privatisera statlig verksamhet.

I proposition 2006/07:1 och 2006/07:57 uttrycker regeringen avsikten att minska det statliga ägandet

av företag i syfte att skapa bättre förutsättningar för utveckling och tillväxt, stärkt konkurrenskraft och

sysselsättning. Detta ligger helt i linje med flera studier som pekar på att just detta är vad som sker vid

privatisering av statliga bolag.

15

5.3 Fördelar med privatisering

Empiriska studier av privatiserade statliga bolag ger en tydlig indikation på att privata företag är mer

lönsamma och ekonomiskt effektiva än jämförbara statliga bolag. Flera studier av privatiserade bolag

finner starkt stöd för att privatiserade företag har högre lönsamhet och lägre skuldsättning än statliga

företag. Nästan alla studier som jämför samma företag före och efter privatisering finner att lönsamhet,

effektivitet, produktion och investeringar ökar medan skuldsättningen minskar.(Megginson och Netter,

2001)

Att incitamentet för investeringar, innovationer och besparingar ökar i och med privatisering framgår

även i rapporten ”Privat och statligt ägande – vad säger forskningen?” (Fores 2009:1) Detta på grund

av att styrelsen i statliga bolag saknar bra incitament för effektivisering då det inte kommer dem till

godo då de förväntar sig att staten lägger beslag på överskottet från en lyckad handling. Däremot är

eventuella misslyckanden farliga då de kan leda till att ens anställning kan vara i fara och stora och

riskfyllda investeringar kommer därför inte att vara lika vanliga som i privata företag där ledningen har

mer att vinna i de fall då ansträngningarna faller väl ut.

I en studie av Shirley och Walsh (2001) som sammanfattar 52 empiriska studier dras slutsatsen att

privata eller privatiserade företag enligt ett flertal utfallsvariabler presterar bättre än jämförbara statliga

företag. En tydlig slutsats är också att privatiseringar har gynnsamma effekter på konkurrensutsatta

marknader medan det på monopolmarknader är mer osäkert.

Även Sheshinski och López-Calva (2003) drar i sina studier slutsatsen att privatiseringar har lett till betydligt högre effektivitet, produktivitet och lönsamhet samt att investeringarna har ökat. Studien visade också att företag som privatiserades helt och hållet ökade sin lönsamhet och produktivitet mer än företag som bara privatiserades till en del. I rapporten ”Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna” har en omfattande genomgång av såväl empiriska som akademiska studier av privatiseringar inom OECD-länderna gjorts. Slutsatsen i rapporten är att de ekonomiska konsekvenserna vid företagsprivatiseringar är mycket goda. Mycket talar för att lönsamhet, effektivitet och produktivitet generellt tenderar att förbättras när ett företag övergår från statlig till privat ägo.

5.4 Osäkerhetsfaktorer

Trots de många studier som pekar på att privatiseringar har lett till betydligt högre effektivitet,

produktivitet och lönsamhet finns det vissa områden att beakta ur ett samhällsekonomiskt perspektiv

då beslut om privatisering ska fattas.

En osäkerhetsfaktor och potentiell felkälla till de goda ekonomiska effekterna som verkar uppstå till

följd av privatisering är det så kallade fundamentala problemet vid kausal slutledning. Detta innebär att

det endast går att observera vad som händer när ett företag privatiseras och inte vad som skulle ha

hänt om samma företag − kontrafaktiskt − inte hade privatiserats. Den ekonomiska lönsamhet som

uppstår vid privatisering skulle rent teoretiskt kunna ha uppstått även utan privatisering och vara ett

resultat av någon annan extern faktor (N9010).

En fråga att fundera över är vad som händer med sysselsättningen då statliga bolag privatiseras.

Detta är enligt rapporten N9010 något oklart, men den säkraste bedömningen är att sysselsättningen

tenderar att minska något till följd av den ökade effektiviteten. Å andra sidan så kan den ökade

effektiviteten leda till ökad försäljning vilket i sin tur skulle leda till ett behov av flera anställda.

Empiriska studier ger inga säkra besked om sysselsättningen i privatiserade företag, det finns studier

16

som pekar på att den går upp, och studier som pekar på att den går ner. Den vanligaste slutsatsen är

dock att sysselsättningen inte förändras vid en privatisering.

Hart m fl (1997) nämner risken för lägre kvalitet på produkter och tjänster som en följd av privatisering.

Detta på grund av att kvalitet är dyrt att upprätthålla, samtidigt som den kan vara svår att observera för

köparen. Inom detta område finns det exempel på privatiseringar som både har lett till ökad kvalitet

(Telecom och gas i Storbritannien) samt till försämrad kvalitet (järnvägsnätet i Storbritannien).

Kvalitetsfrågan är därmed komplex och det är svårt att ge ett generellt svar för vad som händer med

kvaliteten vid privatisering, utan det måste göras en bedömning vid varje individuellt tillfälle.

Även i rapporten ”Mer järnväg för pengarna” (SOU 2009:20), nämns att det finns en oro gällande

minskad trafiksäkerhet, tillgänglighet och punktlighet som följd av en fullt avreglerad marknad. Det

finns dock ingen statistik som stödjer denna oro, snarare pekar de exempel som finns på att en

avreglerad marknad leder till både ökad säkerhet och kvalitet.

5.5 Privatisering och konkurrens

En mycket omdebatterad fråga i privatiseringslitteraturen som diskuteras i rapporten N9010 är om det

är ägandet, det vill säga privatiseringen, eller konkurrensutsättningen som har störst effekt för det

ekonomiska utfallet. En extrem uppfattning är att det endast är konkurrens som spelar roll för den

ekonomiska effektiviteten, vilket skulle innebära att en privatisering måste leda till ökad konkurrens för

att det ska ha en positiv inverkan på det ekonomiska resultatet. Detta skulle innebära att vid en given

grad av konkurrens spelar det ingen roll ur det ekonomiska perspektivet om ett företag privatiseras

eller ej. En annan uppfattning är att privat ägande endast är effektivare än statligt på marknader med

stark konkurrens. Empiriska studier har dock visat att både ägande och konkurrens har betydelse för

ekonomisk effektivitet samt att ägandet, oberoende av konkurrens, har en effekt på både lönsamhet

och effektivitet.

Trots att det finns flera olika uppfattningar om ägande och konkurrens dras i rapporten N9010

slutsatsen att privatiseringens effekter beror både på ägande och konkurrens. Statliga företag kan inte

mäta sig med privata företag på marknader där konkurrensen är stark, men även vid svag konkurrens

visar många studier att privata företag presterar bättre än statliga.

5.6 Vad bör inte privatiseras?

Ett marknadsmisslyckade brukar anges som en orsak till att verksamheter ska bedrivas i statlig regi.

Marknadsmisslyckande är en situation som uppstår då den fria marknaden inte leder till en optimal

resursanvändning i samhället och genom statligt ägande kan detta undvikas. Exempel på

marknadsmisslyckanden är då naturliga monopol bildas, exempelvis på grund av höga

produktionskostnader som kräver stordriftsfördelar. Detta uppstår bland annat vid distribution av el och

vatten. Genom ett statligt ägande vid dessa situationer kan det förhindras att monopolföretagen

utnyttjar frånvaron av konkurrenter genom att höja sina priser och minska sina produktionsvolymer i

syfte att höja vinsten på konsumenternas bekostnad.

I dag betonar dock den nationalekonomiska litteraturen att marknadsmisslyckanden kan undvikas

genom att reglera privata företag istället för att bedriva verksamheter i statlig regi. Om och hur det går

att reglera privata företag med naturliga monopol på ett effektivt sätt är dock omdebatterat. Slutsatsen

blir att marknadsmisslyckanden och politiska målsättningar inte utan vidare kan användas för att

motivera statligt ägande.

17

5.7 Slutsats

Flera empiriska studier pekar på att privatiserade bolag blir både lönsammare och effektivare, vid

såväl hög som låg konkurrens. De empiriska studierna påvisar också på att innovationen och

investeringarna i företagen ökar tack vare bättre incitament i privata bolag.

Det är svårt att ge något generellt svar på om vissa branscher är svårare eller lättare att privatisera än

andra, men studier har visat att de ekonomiska privatiseringsargumenten är starka och att de flesta

företag och branscher gynnas av privatiseringar.

Trots de tydligt positiva ekonomiska effekter som visas i de empiriska studierna finns vissa

frågetecken gällande privatisering. Dels är det svårt att avgöra om de ekonomiska effekterna är en

följd av själva privatiseringen eller av någon annan yttre faktor. Det är också osäkert vad som händer

med sysselsättningsgraden och kvaliteten på produkterna eller tjänsterna vid privatisering. Även

möjligheten att privatisera bolag som verkar på naturliga monopol är omdiskuterad.

6 Källförteckning

Primära källor

Ds 1998:64, Staten och bolagskapitalet - om aktiv styrning av statliga bolag

ESV 2006:15, Effektivare statlig verksamhet med privat medverkan? – om konkurrensutsättning och

styrning av offentlig verksamhet i privat regi

Fores 2009:1, Privat och statligt ägande: Vad säger forskningen?, skriven av Henrik Jordahl

”Handlingsalternativ för tjänsteexportverksamheterna inom infrastrukturområdet”, konsultutredning på uppdrag av Näringsdepartementet våren 2010

Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens – förslag

Konkurrensverkets rapportserie 2009:4, Åtgärder för bättre konkurrens - konkurrensen i Sverige

Konkurrensverkets rapportserie: 2004:4, Myndigheter och marknader - tydligare gräns mellan offentligt och privat

Konkurrensverket uppdragsforskning 2010:1, Ett lagförbud för myndigheter att bedriva konkurrensutsatt näringsverksamhet - Kriterier för undantag från förbud, En rapport skriven av Henrik Jordahl på uppdrag av Konkurrensverket

N9010, Privatiseringar av statligt ägda företag - En litteraturöversikt med fokus på OECD-länderna,

Jordahl, H (2008)

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt

Prop. 2008/09:231, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m.

Skr. 2009/10:101, Årsredovisning för staten 2009

SOU 2010:3, Metria – förutsättningar för att ombilda division Metria vid Lantmäteriet till ett statligt ägt

aktiebola, Betänkande av Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid

Lantmäteriet till aktiebolagsform

SOU 2009:20, Mer Järnväg för pengarna, Betänkande av Utredningen om marknaden för drift, underhåll och investeringar på järnväg

SOU 2008:118, Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning, Slutbetänkande från 2006

års förvaltningskommitté

18

SOU 2007:78, Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket, Betänkande av Utredningen om förutsättningar för att ombilda vissa verksamheter vid Vägverket och Banverket till aktiebolagsform

Statskontoret 2008:1, Konkurrensutsatt eller inte? En kartläggning av statliga myndigheters

konkurrensutsatta verksamhet

Statskontoret 2008/74-5, Konkurrensutsatt verksamhet II – en analys av omfattningen av statliga myndigheters konkurrensutsatta verksamheter

Svenskt Näringsliv 2006, Osund statlig konkurrens slår ut privat företagsamhet

www.regeringen.se

Sekundära källor

Andersson, Fredrik (2002), Konkurrens på kommunala villkor Om konkurrensutsättning och

gränsen mellan marknad och byråkrati, Svenska kommunförbundet

Hart, O, A Shleifer och R Vishny (1997),The Proper Scope of Government: Theory and an Application

to Prisons, Quarterly Journal of Economics, vol 112, nr 4, s 1127−1161.

Konkurrensverket 2002:2, Vårda och skapa konkurrens Vad krävs för ökad konsumentnytta?

Megginson, W och J Netter (2001), From State to Market: A Survey of Empirical Studies on

Privatization, Journal of Economic Literature, vol 39, s 321−389.

OECD (2005), Modernising Government: The Way Forward, OECD Observer Policy Brief

Sheshinski, E och L López-Calva (2003), Privatization and Its Benefits: Theory and Evidence,

CESifo Economic Studies, vol 49, nr 3, s 429–459.

Shirley, M och P Walsh (2001), Public vs. Private Ownership: The Current State of the Debate, World

Bank Policy Research Working Paper, nr 2420.

SOU 1999:139 Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt

Statskontoret 1994:26 Åtgärder för ökad konkurrens inom den statliga sektorn

Privatization Barometer (http://www.privatizationbarometer.net)

Källor som är genomgånga men ej refererade

”Bolagsgenomgång SweRoad”, Konsultutredning på uppdrag av Näringsdepartementet hösten 2009

Ds 1999:49, Att snubbla in i framtiden en ESO-rapport om statlig omvandling och avveckling

ESV 2000:21, Att styra avgiftsbelagd verksamhet

ESV 2008:34, Att verka genom andra, Kartläggning av organ med statligt åtagande

ESV 2009:30, Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ, Förslag till principer för styrning,uppföljning och kontroll av statliga åtaganden som utförs av privarättsliga organ

Konkurrensverket 2009, The Pros and Cons of Competition in/by the Public Sector

SOU 2008:84, Alkolås för rattfyllerister och körkortsprov i privat regi, Betänkande av 2008 års alkolåsutredning

19

SOU 2009:15, Kraftsamling! – museisamverkan ger resultat, Betänkande från Museikoordinatorn

SOU 2009:31, Effektiva transporter och samhällsbyggande - en ny struktur för sjö, luft, väg och

järnväg, Huvudbetänkande från Trafikverksutredningen

SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, Delbetänkande av

Trafikverksutredningen

SOU 2008:128, Tydligare uppdrag – istället för sektorsansvar, Delbetänkande av

Trafikverksutredningen

”SweRoad fördjupning av handlingsalternativ”, kompletterande utredning på uppdrag av Näringsdepartementet våren 2010