shcp - memorias 2006-2012

S E C R E T A R A D E H A C I E N D A Y C R D I T O P B L I C O

M E M O R I A 2 0 0 6 - 2 0 1 2

SHCPsecretara de hacienda y crdito pblico

S E C R E T A R A D E H A C I E N D A Y C R D I T O P B L I C O

M E M O R I A 2 0 0 6 - 2 0 1 2

SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Memoria 2006-2012Primera edicin: 2012Primera edicin electrnica: 2012

Coordinacin general: rika Contreras Licea

Coordinacin editorial: Gerardo VilladelngelDiseo editorial y grficos: Taller de Alejandro MagallanesFotografas: Fernando Villadelngel (secretarios), Csar Vera (equipo hacendario), Presidencia de la Rpublica (presidente Felipe Caldern) y shcp (presidente Felipe Caldern y colaboradores)

D. R. Secretara de Hacienda y Crdito PblicoPalacio Nacional, Plaza de la Constitucin s/n, ciudad de Mxicowww.hacienda.gob.mx

D. R. de imgenes: cada uno de los autores e instituciones citados

Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra y su versin electrnica incluido el diseo tipogrfico y de portada, por cualquier medio y sin el consentimiento del titular de los derechos.

Edicin hecha en Mxico

Aunque esta memoria puede leerse en diversos dispositivos mviles, su mejor lectura es en formato iPad. Se recomienda su optimizacin mediante la aplicacin Adobe Reader.

directorioSHCP

Jos Antonio MeAde KuribreASecretario de Hacienda y Crdito Pblico

GerArdo rodrGuez reGordosASubsecretario de Hacienda y Crdito Pblico

CArlos Alberto trevio MedinASubsecretario de Egresos

Jos Antonio Gonzlez AnAyASubsecretario de Ingresos

iGnACio ernesto vzquez ChAbollAJefe de la Oficina del Secretario

luis MiGuel MontAo reyesOficial Mayor

PolA strAuss seidlerTitular de la Unidad de Comunicacin Social y Vocero

SECRETARIO DE HACIENDA y CRDITO PbLICOAguStn CARStenS CARStenS

Diciembre de 2006 a diciembre de 2009

eRneSto CoRdeRo ARRoyo

Diciembre de 2009 a septiembre de 2011

JoS Antonio MeAde KuRibReA

Septiembre de 2011 a la fecha

JEFE DE LA OFICINA DE LA COORDINACINJoS Antonio MeAde KuRibReA


JoS MAnuel MinJAReS JiMnez

Febrero de 2008 a mayo de 2009

JoS Antonio gonzlez AnAyA

Junio de 2009 a agosto de 2010

ignACio QueSAdA MoRAleS

Agosto de 2010 a enero de 2011

MoiSS AlCAlde ViRgen

Enero de 2011 a septiembre de 2011

ignACio VzQuez ChAVollA

Abril de 2012 a la fecha

UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERAAguStn ACoStA AzCn

Diciembre de 2006 a enero de 2007

luiS uRRutiA CoRRAl

Enero de 2007 a diciembre de 2010

JoS AlbeRto bAlbuenA bAlbuenA

Enero de 2011 a la fecha

UNIDAD DE COORDINACIN CON ENTIDADES FEDERATIVASJoS Antonio gonzlez AnAyA

Diciembre de 2006 a agosto de 2010

CARloS AlbeRto gARzA ibARRA

Agosto de 2010 a la fecha

UNIDAD DE COMUNICACIN SOCIAL y VOCERORodRigo bRAnd de lARA

Diciembre de 2006 a marzo de 2010

AleJAndRo CASo nieblA

Marzo de 2010 a agosto de 2010

eRiKA ContReRAS liCeA

Agosto de 2010 a septiembre de 2011

PolA StRAuSS SeidleR

Octubre de 2011 a la fecha

OFICIALA MAyORSeRgio hidAlgo MonRoy-PoRtillo

Diciembre de 2006 a julio de 2010

luiS Miguel MontAo ReyeS

Julio de 2010 a la fecha

PROCURADURA FISCAL DE LA FEDERACINluiS FeliPe MAnCeRA de ARRigunAgA

Enero de 2005 a febrero de 2008

JAVieR lAynez PotiSeK

Febrero de 2008 a la fecha

TESORERA DE LA FEDERACINMARA eugeniA CASAR PRez

Diciembre de 2006 a abril de 2009

iRene eSPinoSA CAntellAno


SERVICIO DE ADMINISTRACIN TRIbUTARIAJoS MARA zubiRA MAQueo

Julio de 2003 a julio de 2008

AlFRedo gutiRRez oRtiz MenA


SUbSECRETARA DE HACIENDA y CRDITO PbLICOAleJAndRo WeRneR WAinFeld

Diciembre de 2006 a agosto de 2010


Agosto de 2010 a enero de 2011

geRARdo RodRguez RegoRdoSA


UNIDAD DE PLANEACIN ECONMICA DE LA HACIENDA PbLICAMiguel MeSSMACheR linARtAS

Diciembre de 2006 a la fecha

UNIDAD DE CRDITO PbLICOgeRARdo RodRguez RegoRdoSA

Enero de 2005 a enero de 2011

AleJAndRo dAz de len


UNIDAD DE bANCA DE DESARROLLORAFAel gAMboA gonzlez

Diciembre de 2006 a abril de 2011

luiS MAdRAzo lAJouS


UNIDAD DE bANCA, VALORES y AHORROguilleRMo zAMARRiPA eSCAMillA

Enero de 2005 a noviembre de 2010

JuAn MAnuel VAlle PeReA


UNIDAD DE SEGUROS, PENSIONES y SEGURIDAD SOCIALloRenzA MARtnez tRigueRoS


MAnuel lobAto oSoRio

Octubre de 2008 a enero de 2012

dARio lunA Pl


UNIDAD DE ASUNTOS INTERNACIONALES DE HACIENDARiCARdo oChoA RodRguez

Julio de 2006 a marzo de 2012

VAneSSA Rubio MRQuez


SUbSECRETARA DE EGRESOSeRneSto CoRdeRo ARRoyo


dioniSio PRez-JCoMe

Enero de 2008 a enero de 2011

CARloS MontAo FeRnndez

Enero de 2011 a febrero de 2012

CARloS tReVio MedinA


UNIDAD DE INVERSIONESCARloS MontAo FeRnndez


VlAdiMiR RAMRez SobeRAniS

Enero de 2011 a abril de 2012

ARACeli guAdAluPe MARgAin PitMAn

Mayo de 2012 a la fecha

UNIDAD DE POLTICA y CONTROL PRESUPUESTARIOguilleRMo edMundo beRnAl MiRAndA

Enero de 2001 a abril de 2009

AlFonSo MedinA y MedinA

Agosto de 2009 a febrero de 2011

guStAVo niColS Kubli AlbeRtini

Marzo de 2011 a la fecha

UNIDAD DE CONTAbILIDAD GUbERNAMENTAL E INFORMES SObRE LA GESTIN PbLICAluiS Miguel MontAo ReyeS

Enero de 2007 a marzo de 2008

MoiSS AlCAlde ViRgen


JoS AlFonSo MedinA y MedinA


DIRECCIN GENERAL JURDICA DE EGRESOSMAx AlbeRto dieneR SAlA


FRAnCiSCo de RoSenzWeig MendiAlduA

Abril de 2010 a febrero de 2011

dAniel Muoz dAz


DIRECCIN GENERAL DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO AguStAVo niColS Kubli AlbeRtini

Diciembre de 2006 a marzo de 2011

MARA elenA ReynA RoS


DIRECCIN GENERAL DE PROGRAMACIN y PRESUPUESTO bCARloS AlbeRto tReVio MedinA


JAiMe FRAnCiSCo heRnndez MARtnez


SECRETARA EJECUTIVA DE LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES DE GASTO, FINANCIAMIENTO y DESINCORPORACINelAS RAFFul VAdillo

Junio de 2005 a diciembre de 2006

geRARdo PeRdoMo SAnCiPRin

Enero de 2007 a mayo de 2008

FRAnCiSCo de RoSenzWeig MendiAlduA

Mayo de 2008 a marzo de 2010

enRiQue de iCAzA


SUbSECRETARA DE INGRESOSFeRnAndo SnChez ugARte



Enero de 2008 a agosto de 2010

JoS Antonio gonzlez AnAyA


UNIDAD DE POLTICA DE INGRESOSJulio CSAR AguilAR MAtAS

Marzo de 2005 a febrero de 2007

JuAn MAnuel PRez PoRRA

Febrero de 2007 a febrero de 2011

eRneSto ReVillA SoRiAno


UNIDAD DE LEGISLACIN TRIbUTARIARAFAel SAndoVAl gileS

Marzo de 2001 a septiembre de 2009

MiKel ARRiolA PeAloSA

Octubre de 2009 a febrero de 2011

tuFFiC Miguel oRtegA

Marzo de 2011 a febrero de 2012

JoRge eduARdo KiM VillAtoRo


COMISIN NACIONAL bANCARIA y DE VALORESRobeRto del Cueto legASPi

Enero de 2007 a junio de 2007

guilleRMo bAbAtz toRReS


COMISIN NACIONAL DE SEGUROS y FIANzASMAnuel AguileRA VeRduzCo


COMISIN NACIONAL DEL SISTEMA DEL AHORRO PARA EL RETIROMoiSS SChWARtz RoSenthAl


PedRo oRdoRiCA leeRo


SERVICIO DE ADMINISTRACIN y ENAJENACIN DE bIENESluiS Miguel lVARez AlonSo

Junio de 2003 a junio de 2010

SeRgio hidAlgo MonRoy

Julio de 2010 a noviembre de 2011

tuFFiC Miguel oRtegA


COMISIN NACIONAL PARA LA PROTECCIN y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROSluiS AlbeRto PAzoS de lA toRRe


NACIONAL FINANCIERA y bANCOMExTMARio lAboRn gMez


hCtoR RAngel doMene


bANCO NACIONAL DE ObRAS y SERVICIOS PbLICOS (bANObRAS)AlonSo gARCA tAMS


geoRginA KeSSel MARtnez


SOCIEDAD HIPOTECARIA FEDERALguilleRMo bAbAtz toRReS

Octubre de 2001 a junio de 2007

JAVieR gAVito MohAR


bANCO DEL AHORRO NACIONAL y SERVICIOS FINANCIEROS (bANSEFI)JAVieR gAVito MohAR

Enero de 2002 a octubre de 2007

JAiMe gonzlez AguAde

Octubre de 2007 a marzo de 2011

CARloS MontAo FeRnndez


FINANCIERA RURALenRiQue de lA MAdRid CoRdeRo

Diciembre de 2006 a julio de 2010

guStAVo MeRino JuRez


bANCO NACIONAL DEL EJRCITO, FUERzA AREA y ARMADA (bANJRCITO)geneRAl de diViSin

deM FeRnAndo Milln VillegAS

Noviembre de 2009 a la fecha

INSTITUTO PARA LA PROTECCIN DEL AHORRO bANCARIO (IPAb)MARA teReSA FeRnndez lAbARdini

Diciembre de 2006 a febrero de 2011

JoS luiS oChoA bAutiStA


CASA DE MONEDA DE MxICOSCAR leVn CoPPel


MARCelo de loS SAntoS FRAgA


FONDO DE CAPITALIzACIN E INVERSIN DEL SECTOR RURAL (FOCIR)FRAnCiSCo JAVieR delgAdo MendozA


bANCO DE DESARROLLO DE AMRICA DEL NORTE (NADbANk) JoRge C. gARCS

Octubre de 2005 a octubre de 2010

geRniMo gutiRRez FeRnndez


AGROASEMExSAlVAdoR MAyoRAl

Diciembre de 2001 a mayo de 2009

ignACio loyolA VeRA


directorio histrico 2006-2012

ndicePresentACin, presidente Felipe Caldern hinojosa P.11

PAlAbrAs PreliMinAres, secretario Jos Antonio Meade Kuribrea P.14

introduCCin GenerAl P.18

1 lA Crisis eConMiCA internACionAl, 2008-2009 P.26

2 inGresos PbliCos P.60

3 el serviCio de AdMinistrACin tributAriA P.77

4 el GAsto PbliCo FederAl P.96

5 inFrAestruCturA P.119

6 bAnCA de desArrollo P.137

7 Pensiones P.161

8 lA PoltiCA de Crdito PbliCo en MxiCo P.180

9 AdMinistrACin de riesGos en lAs FinAnzAs PbliCAs P.199

10 inClusin FinAnCierA P.222

11 lA tesorerA de lA FederACin: el bAnCo del Gobierno FederAl P.242

12 lA reForMA del FederAlisMo FisCAl MexiCAno P.261

13 lAvAdo de dinero P.276

14 PArtiCiPACin internACionAl de lA shCP P.296

15 luz y FuerzA del Centro P.316

16 el PAtriMonio CulturAl de lA shCP P.330

AAAAAAAAAAAAAAAAAAA

FeliPe CAldeRn hinoJoSA | Presidente de los Estados Unidos Mexicanos 2006-2012

Durante la administracin 2006-2012 nos propusi-mos consolidar una economa capaz de competir y ganar en el mundo y de atraer ms inversin pro-ductiva para generar los empleos que demandan los mexicanos. En estos aos, el camino hacia el crecimiento

se vio obstaculizado por la peor crisis econmica global de

la que tengan memoria las generaciones presentes. Pero

los mexicanos nos crecimos ante la adversidad y el tesn

de nuestros trabajadores, la voluntad de nuestros empre-

sarios y las medidas tomadas por el gobierno federal nos

permitieron amortiguar los efectos de esa crisis. Nuestra

economa no slo super la contingencia, sino que avanza

firme por la senda de la competitividad, el crecimiento y

la generacin de empleo. A diferencia de muchos pases,

Mxico tiene estabilidad econmica, finanzas pblicas sanas

y un sistema financiero robusto.

presentacin

Adems, en mi administracin impulsamos reformas fundamentales

para transformar nuestra economa, como la del Sistema de Pensiones

de Servidores Pblicos que le ahorra a las finanzas pblicas ms de

30 puntos del Producto Interno bruto a valor presente neto. Tambin

se fortalecieron los ingresos tributarios con la Reforma Hacendaria.

Gracias a ello, hemos contado con recursos para tomar medidas clave

para el futuro de nuestro pas. Por ejemplo, en estos seis aos se ha

realizado un esfuerzo histrico en el desarrollo de infraestructura.

Se han construido y modernizado carreteras, puertos, aeropuertos

y muchas otras obras que impulsarn el progreso de Mxico. Ade-

ms, se ha revitalizado al sector energtico, no slo con fuertes

inversiones, sino tambin con medidas audaces y oportunas como

la extincin de Luz y Fuerza del Centro. Se ha dado un impulso sin

precedentes a la banca de Desarrollo, que se ha convertido en una

aliada esencial de los emprendedores. y se han promovido programas

en materia de educacin, salud y combate a la pobreza que nos han

permitido proteger el bienestar de los mexicanos, especialmente de

los que menos tienen.

En todas estas acciones, la Secretara de Hacienda y Crdito

Pblico ha tenido un papel preponderante. En estas pginas, encon-

trars el testimonio del trabajo realizado por las mujeres y hombres

que han servido a Mxico en esta institucin, que se ha convertido

por derecho propio en sinnimo de responsabilidad y eficacia en la

conduccin de nuestra economa. Se trata de una memoria que deja

constancia de las acciones y decisiones ms trascendentes tomadas

en mi administracin en el sector hacendario para construir el Mxico

ms prspero, competitivo y pujante que anhelamos y merecemos.

Felipe Caldern Hinojosa

Presidente de los Estados Unidos Mexicanos 2006-2012

JoS Antonio MeAde KuRibReA | Secretario de Hacienda y Crdito Pblico 2011-2012

En los seis aos de la administracin del presidente Felipe

Caldern, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

(shcp) tom decisiones fundamentales para el presente y

futuro de Mxico, mismas que permiten al pas enfrentar

los retos y desafos impuestos por sus propias necesidades

de desarrollo y por la situacin econmica internacional.

Utilizando los recursos y mecanismos disponibles y ge-

nerando nuevos esquemas e instrumentos cuando fue

necesario, en la shcp cumplimos el compromiso de velar

por la estabilidad de las finanzas pblicas como una con-

dicin indispensable para promover el crecimiento de la

economa nacional.

palabraspreliMinares

Quienes tuvimos el honor de servir desde esta secretara,

lo hicimos con responsabilidad y visin de largo plazo. El

fin ltimo de la gestin hacendaria fue contribuir a la con-

solidacin de un escenario slido que ayudara a alcanzar

metas y, ms an, consolidar la vocacin de liderazgo de

Mxico en el mapa econmico mundial. El objetivo se logr,

a pesar de la difcil situacin por la que atraviesan nume-

rosos pases y que todava genera incertidumbre, somos

uno de los motores ms importantes en el contexto de la

economa global.

Esta Memoria, escrita con un lenguaje claro y sencillo,

contiene informacin til para conocer ms y entender

mejor algunas de las decisiones tomadas a lo largo del

sexenio que concluye, as como para identificar parte de

los retos a enfrentar como pas en los aos inmediatos.

Jos Antonio Meade KuribreaSecretario de Hacienda y Crdito Pblico

eRneSto CoRdeRo ARRoyo | Secretario de Hacienda 2009-2011

AguStn CARStenS CARStenS | Secretario de Hacienda 2006-2009

19

el 1 de diciembre de 2006 Felipe Caldern hinojosa tom protesta como presidente de Mxico. Ms tar-de, en el Auditorio nacional de la capital, present a los secretarios de estado que lo acompaaran en su mandato. ese da Agustn Carstens Carstens recibi la 67 designacin de un presidente de la Repblica para encabezar la Secretara de hacienda y Crdito Pblico (shcp). tres aos despus, el 9 de diciembre de 2009, ernesto Javier Cordero Arroyo lo sucedera en el cargo que, a partir del 9 de septiembre de 2011, ocupara Jos Antonio Meade Kuribrea. Se conform as una serie de funcionarios que con sus equipos se sumaron a la larga lista de servidores pblicos hacen-darios que desde hace casi dos siglos han escrito la historia econmica mexicana.En el sexenio 2006-2012 se tomaron muchas deci-

siones que impactaron la vida econmica del pas y de sus habitantes. Para comprender y contextualizar mejor esas medidas, resulta til documentar el trabajo de quienes estuvieron encargados de conducir la ha-cienda pblica durante la administracin del presidente Caldern, describiendo la estrategia y ejecucin de las

intRoduCCin geneRAl > shcp

20intRoduCCin geneRAl > shcp

acciones que permitieron superar muchos de los retos enfrentados por Mxico. En ltima instancia, este trabajo ofrece un panorama amplio de los temas abordados en esta gestin desde una perspectiva nica. Cada uno de los 16 captulos que se renen aqu abor-

da un tema particular con detalle, aunque el conjunto, relacionado entre s, delinea una estrategia integral. Por ello, a lo largo de estas pginas el lector encontrar referencias a otros apartados que plantean temas espe-cficos con ms profundidad o desde un ngulo distinto. Por ejemplo, el captulo 1 expone las acciones de poltica contracclica implementadas durante la crisis econmica mundial, mientras que el captulo 6 describe las medidas que permitieron a la banca de Desarrollo convertirse en una herramienta eficaz en la estrategia contracclica. En los ltimos seis aos la administracin hacenda-

ria utiliz todas las herramientas disponibles y cre nuevos instrumentos para potenciar el impacto de las decisiones y del uso de los recursos pblicos a favor del desarrollo de Mxico y del bienestar de sus habitantes. El resultado est contenido en este volumen y en los distintos informes publicados a lo largo del sexenio.

1. EL CONTExTO ECONMICO DE MxICO

1.1 objetivos y metas al inicio de la administracin

Tras la crisis de 1995 los principales indicadores eco-nmicos se fortalecieron y durante el sexenio pasado Mxico disfrut de una estabilidad que no se haba registrado desde el periodo 1955-1975. El ltimo ao del sexenio de Vicente Fox cerraba con

buenos indicadores. En 2006 la economa creci 4.8%, con demanda interna y externa en expansin. Para 2007 se esperaba que el crecimiento continua-

ra, aunque con vigor reducido. Esta estimacin sirvi de marco para establecer los principales ejes de la poltica econmica de la administracin. Se reconoci que el dinamismo del pas haba sido insuficiente para avanzar en la agenda pendiente y abatir los rezagos econmico-sociales, por lo que se establecieron, entre otros, los siguientes objetivos:


Consolidar la estabilidad macroeconmica, reducir el costo financiero de la deuda pblica y promover el desarrollo de los mercados.

Reestructurar a profundidad el sistema impositivo mexicano para que el Estado contara con fondos su-ficientes para hacer frente a sus responsabilidades, reduciendo la dependencia de los ingresos petroleros sustituyndolos por fuentes ms estables de ingre-so, mejorando la recaudacin y avanzando hacia una verdadera justicia fiscal en la que todos contribuyeran al financiamiento del gasto pblico.

Replantear, sobre bases ms firmes, el federalis-mo fiscal.

Garantizar que el gasto pblico se ejerciera con base en criterios estrictos de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economa, racionalidad, austeri-dad, transparencia, control y rendicin de cuentas.

Convertir el gasto pblico en un instrumento que verdaderamente mejorara los esquemas de educacin y salud, adecundolos a la transicin demogrfica y a la cambiante estructura de los asentamientos de poblacin; abatiera la pobreza; garantizara la seguridad; mejorara los servicios pblicos; prote-giera el medio ambiente; salvaguardara los fondos de pensiones de los trabajadores, y promoviera un avance en la competitividad del pas, particularmen-te mediante la inversin en infraestructura social y productiva.

Incrementar la inclusin financiera manteniendo la viabilidad y sustentabilidad del sector, fortaleciendo el papel del crdito como detonador del crecimiento, la equidad y el desarrollo de la economa nacional.

extender las reformas del rgimen de pensiones al sector pblico, buscando implementar un verda-dero sistema nacional de pensiones.


1.2 la crisis financiera internacional de 2009 y la recuperacin en los aos posteriores

Lamentablemente, a partir de 2008 el escenario econ-mico mundial se vio afectado rpidamente y de manera profunda, planteando retos inesperados. El ao 2009 cerr con un descenso de 6.0% del pib y una baja en casi todos los indicadores de la actividad econmica. Sin embargo, aun cuando la cada termin siendo profunda, pudo con-tenerse el efecto negativo en el empleo, algo que no haba ocurrido en ninguna de las crisis econmicas previas.Para el segundo semestre de 2009 las cosas empeza-

ron a mejorar, incluso a un ritmo superior al esperado. A esa recuperacin contribuyeron de forma importante las medidas de apoyo instrumentadas por el Gobierno Federal de manera responsable y oportuna. Gracias a las medidas contracclicas, la economa mexicana se expandi durante los siguientes aos sin los desequi-librios que todava hoy afectan a las naciones ms avanzadas. Estas acciones se narran con detalle en el captulo 1 y, desde una ptica distinta, en los captulos 2, 5, 6 y 8.

En 2010 la recuperacin econmica empez a refle-jarse en todo el mundo con ms fuerza de lo previsto, salvo en algunos pases. En Mxico la economa se expandi por encima de las estimaciones iniciales, primero impulsada por la demanda externa y, para el segundo semestre, por la interna. A principios de ao el crecimiento esperado se ubic entre 3.0 y 3.3%, pronosticndose que la demanda interna tardara en reaccionar. Al cierre de 2010 la realidad fue otra, y se alcanzaron niveles de 5.5%. Incluso muchos indicado-res registraron porcentajes similares a los observados antes de la crisis. El vigor y el dinamismo en la recuperacin de la eco-

noma son inditos en la historia nacional, y constituyen una valiosa leccin para el futuro del pas y el de otras naciones que an enfrentan complicaciones econmicas. A diferencia de Mxico, la mayor parte de los pases que actualmente experimentan alta volatilidad recurrieron al endeudamiento pblico como instrumento principal para hacer frente a la crisis financiera internacional de 2009.En 2011 tambin se observaron indicadores positi-

vos, si bien menos vigorosos que los del ao anterior


debido a la situacin econmica mundial. Entonces, el pib nacional creci 3.9% real. Como a finales de 2010 se haba superado el nivel mximo registrado antes de la crisis, puede decirse que en este momento la eco-noma mexicana pas de una etapa de recuperacin a una de expansin. En 2011 los sectores productivos crecieron, con excepcin del agropecuario, que cay ligeramente, sobre todo por fenmenos meteorolgicos que afectaron las cosechas. Para 2012 se previ un incremento del pib de alrededor

de 3.5% en trminos reales, debido a la revisin a la alza de las estimaciones de crecimiento para Estados Unidos y a que se espera que continen balanceadas las demandas externa e interna en Mxico.

2. EL LEGADO

Como se destaca en este trabajo, la poltica hacendaria sigui dos cauces. El primero fue continuar con los

planes trazados para el fortalecimiento institucional, impulsando las reformas y modificaciones establecidas con visin de largo plazo desde el principio de la admi-nistracin. El segundo consisti en implementar accio-nes que permitieran hacer frente a la crisis e impulsar la reactivacin econmica, de modo que los objetivos sociales, de inversin y de equilibrio fiscal planteados originalmente sufrieran la menor afectacin posible.La particular situacin econmica del pas increment

la relevancia del tema por s mismo preponderante y con ello la influencia de la shcp, transformndola en in-terlocutor obligado para avanzar en la agenda prioritaria nacional. De ah la estrecha interaccin que a lo largo de esta administracin han mantenido la secretara y el Poder Legislativo, donde corresponde a la primera el armado, la presentacin y la negociacin anual del paquete econmico, as como la comparecencia ante el Congreso para explicar y detallar tanto el Informe de Gobierno del presidente como el propio paquete eco-nmico y temas coyunturales de la misma naturaleza. En esta administracin el presidente Caldern en-

carg a la shcp participar activamente en la agenda de


reformas estructurales, lo que increment la relevancia de esta cartera en el plano nacional. Los captulos 2, 7, 12 y 13 abordan los temas en los que particip, como el fiscal, energtico, de pensiones y de competitividad. El captulo 15 narra el papel de la secretara en el pro-ceso de extincin de la Compaa de Luz y Fuerza del Centro. Como se seal antes, el trabajo de la shcp no se cir-

cunscribi al manejo de la crisis. Paralelamente desa-rroll estrategias para alcanzar los objetivos planteados al inicio del sexenio. Gracias a los avances en materia financiera (captulo 6), de aseguramiento y coberturas (captulo 9), de modernizacin y simplificacin regu-latoria y administrativa (captulos 2 y 3), de manejo de deuda pblica (captulo 8), de transparencia y ren-dicin de cuentas, de eficiencia en el gasto pblico (captulo 4), de inclusin financiera (captulo 10) y de fortalecimiento de los ingresos pblicos, hoy nuestro pas es reconocido internacionalmente como un actor relevante en la economa mundial (captulo 14). Tambin destaca el avance en materia de federalismo,

que logr establecer una nueva relacin entre los dis-

tintos rdenes de gobierno para anclar la supervisin, evaluacin y rendicin de cuentas en el ejercicio del gasto; ampliar las facultades tributarias de las adminis-traciones locales, a fin de incrementar su recaudacin; elevar el gasto federalizado mediante la modificacin de las frmulas de distribucin de aportaciones y par-ticipaciones, y avanzar en una armona contable que comprende desde el municipio hasta el mbito federal. Los captulos 4 y 12 abordan estas cuestiones. Adems de sus atribuciones como autoridad econ-

mica, financiera y fiscal del pas, la shcp se ha ocupado de conservar, acrecentar y difundir el enorme acervo artstico y cultural que resguarda. Para ello ha llevado a cabo eventos y exposiciones, ha restaurado y moderni-zado sus inmuebles y ha realizado convenios con otras instituciones, tal como se muestra en el captulo 16. En los distintos apartados de esta memoria el lector

podr profundizar en las acciones que permitieron vigo-rizar la gestin hacendaria, mejorando la calidad de los servicios pblicos y dando resultados a la ciudadana. Al respecto, resulta innovador el hecho de que adems de establecer las directrices se hiciera un esfuerzo


por acompaar a los distintos actores en su ejecucin, logrando con ello mejores efectos. Destacan las medidas en materia de inclusin financiera, la implementacin de nuevos sistemas o procedimientos para la obtencin de recursos pblicos y el fortalecimiento de la rendicin de cuentas. En otras palabras, se trabaj decididamente para perfeccionar la coordinacin intra e interinstitucional con jugadores relevantes de las reas de influencia de la secretara, como los bancos, las afores, los organismos no financieros y las aseguradoras. Se hace notar la voluntad de mejorar los distintos

procesos para alinear la actividad de la dependencia con las mejores prcticas internacionales. En algunos casos, como se describe en los captulos 11 y 14, las medidas impulsadas posicionaron a Mxico en la van-guardia y lo convirtieron en un referente mundial.En suma, el saldo de estos seis aos en materia ha-

cendaria es positivo y significativo. Ello no quiere decir, como aqu se reconoce, que no queden pendientes y retos que debern enfrentarse en los aos siguientes para continuar impulsando el crecimiento econmico y el bienestar de las familias mexicanas en su conjunto.

27lA CRiSiS eConMiCA inteRnACionAl, 2008-2009 > shCP

Por PriMerA vez en lAs ltiMAs tres dCAdAs, MxiCo tiene lA CAPACidAd de ContrArrestAr los iMPulsos neGAtivos del exterior MediAnte PoltiCAs ContrACCliCAs.

agustn carstens carstens

1. INTRODUCCIN

despus de la crisis financiera de 1995 Mxico aprendi la leccin. Superarla no fue fcil, pero para el inicio de la administracin del presidente Felipe Caldern ya se haba robustecido el marco macroeconmico, fiscal y financiero del pas, incrementando los mrgenes ne-cesarios para hacer frente a imprevistos. El presidente Caldern estaba convencido de la ne-

cesidad de continuar fortaleciendo este marco, lo que demostr ser de enorme utilidad durante la crisis fi-nanciera internacional que se desat a finales de 2008 y que pudo enfrentarse mediante la implementacin de polticas contracclicas oportunas y decisivas. As, desde el inicio de su administracin el mandatario im-puls una serie de reformas fundamentales, incluyen-do, en 2007, la primera reforma fiscal en tiempos de paz de la historia reciente del pas, como la describi el entonces secretario Agustn Carstens.1

1 > Por ejemplo, en un seminario llevado a cabo el 9 de octubre de 2007 en el Club de banqueros, la ocde identific a Mxico como uno de los pases que



En 2007 se estimaba un crecimiento del pib de 3.6%, ligeramente ms moderado que el del ao previo debido sobre todo a que la actividad econmica en Estados Unidos comenzaba a mostrar seales de desacelera-cin. Al final del ao la economa mexicana tendra un crecimiento de 3.3%, lo que se explica en lo fundamen-tal por un crecimiento en Estados Unidos menor de lo previsto, principalmente porque el precio de la vivienda comenzaba a bajar.2 En 2008 se multiplicaron las seales de deterioro

en la situacin econmica externa, si bien ello ocurri de manera gradual a lo largo del ao. A nivel global la volatilidad financiera se increment por factores como fluctuaciones en los precios de las materias primasy los energticos, problemas de distintos intermediarios financieros y una elevada inflacin.

realizaron el mayor progreso en la implementacin de medidas estructurales durante ese periodo. Para ms datos, consltese http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/economics/economic-policy-reforms-2012_growth-2012-en . A mediados de 2008 fue aprobada la reforma energtica.

2 > Durante 2007 el nivel promedio del ndice Case-Shiller de precios de la vivienda se redujo 3.9%.

En Estados Unidos el valor de la vivienda continu en descenso, y a lo largo del ao fue necesario que las autoridades intervinieran para apoyar a diversos intermediarios financieros.3 Durante los primeros nueve meses ello signific, sobre todo, facilitar la adquisicin de instituciones dbiles por parte de otras ms fuer-tes. Aun as, hacia finales del mismo 2008 la situacin empeor de forma dramtica. Inesperadamente, el 15 de septiembre el gobierno estadounidense permiti la quiebra de Lehman brothers, intervino en Fannie Mae y Freddie Mac, y rescat a la aseguradora Ame-rican International Group. La bancarrota de una de las entidades bancarias ms importantes a nivel global y la necesidad de respaldar a grandes firmas en los sectores de vivienda y seguros eran seales claras de la alarmante situacin por la que se atravesaba. Poco despus, estos factores desataran una crisis financiera y de confianza que acabara por transformarse en una fuerte crisis econmica mundial.

3 > En 2008 el valor promedio de la vivienda, de acuerdo con el ndice Case-Shiller, se redujo 15.8%. Entre el cierre de 2006 y su punto mnimo en marzo de 2012 este indicador cay en total 34.1%.


Mxico no permaneci ajeno a este deterioro. Si bien la economa nacional haba crecido ms que la esta-dounidense, los problemas en ese pas se traduciran dentro de las fronteras mexicanas en un crecimiento menor que el esperado. En 2008 se creci nicamente 1.3%, en contraste con la expectativa inicial de 3.7%; adems, los principales indicadores se desaceleraron. A finales de 2008 y ms claramente en 2009 el de-

terioro econmico global impact de forma ms aguda a la economa mexicana. Los canales fueron diversos. Por un lado, la situacin econmica en Estados Unidos se tradujo en un menor dinamismo de la demanda externa en Mxico; por otro, la volatilidad en los mercados finan-cieros internacionales se increment, al tiempo que se observ una cada abrupta de la confianza de inversionis-tas, empresas y hogares en el mundo. En ese contexto, el consumo y la inversin mexicanos se contrajeron. Repentinamente, el pas volva a enfrentar una situacin

de crisis financiera, aunque ahora desde una posicin indita: por primera vez en dcadas el problema no se haba generado internamente y los fundamentos de la economa estaban slidos y en orden.

Mientras se agudizaba la crisis financiera internacional, en abril de 2009 Mxico enfrent la influenza a(h1n1). La suma de los dos factores condujo a un abrupto des-censo de la actividad econmica, que a su vez supuso una reduccin en los ingresos tributarios del gobierno. Haba otros problemas por enfrentar, como la reduc-cin en la produccin petrolera que desde 2004 haba hecho mella en las finanzas pblicas. En efecto, despus de alcanzar en ese mismo ao

un nivel mximo de produccin de 3 383 millones de barriles diarios, la plataforma de produccin de crudo comenz a declinar por la merma del yacimiento Canta-rell entre 2004 y 2009 la reduccin correspondera a un 23%. La situacin continu hasta 2010, cuando se empezaron a observar las primeras seales positivas de estabilidad en la extraccin. A esta circunstancia se sum la cada en los precios internacionales del petrleo, de suerte que para enero de 2009 el precio de la mezcla mexicana se redujo en 68% en comparacin con las cifras del semestre anterior. La combinacin de los factores provoc en 2009 un desplome de los ingresos tributarios y petroleros equivalente a 278 000


millones de pesos, el ms severo por lo menos en los ltimos 30 aos. El panorama pudo haber sido devastador si Mxico

hubiese tenido que enfrentarlo en condiciones similares a las de 1995. Por fortuna el pas ajust sus polticas en aspectos como la situacin de las finanzas y la deuda pblica, la inflacin, el sistema financiero y las cuentas externas. La solidez permiti al gobierno responder a la crisis con acciones eficaces que mitigaran los efectos negativos sobre el bienestar de la poblacin a la vez que permitieran la recuperacin para volver a la senda del crecimiento econmico.

1.1 1995 vs. 2009

Los aos 1995 y 2009 marcan las dos ltimas crisis econmicas que ha enfrentado Mxico. Si bien es cierto que ambas mostraron magnitudes similares en cuanto a la cada de la actividad econmica con tasas de crecimiento de -6.2 y -6.0%, respectiva-mente, los indicadores asociados al bienestar de la

poblacin se comportaron de manera muy distinta en cada proceso.4 Si se compara la situacin en el mercado laboral, la

disminucin en el empleo en 2009 fue de la mitad de lo observado en 1995, mientras que la reduccin en los salarios reales result 15 veces ms baja. La menor cada del ingreso laboral hizo que el consumo privado se redujera 23%; en lo que se refiere a la actividad pro-ductiva y a la inversin, las contracciones en el nmero de empresas y en la inversin total fueron de una tercera parte. Finalmente, la pobreza multidimensional (medida oficial de pobreza en el pas) aument 10 veces menos entre 2008 y 2010 que entre 1994 y 1996.5 De este modo, en la crisis financiera internacional de 2008 y 2009 la pobreza multidimensional extrema se redujo ligeramente en trminos porcentuales y permaneci constante en trminos absolutos, mientras que en la crisis anterior

4 > Aqu puede consultarse una comparacin grfica entre ambos periodos.

5 > Para 1994-1996 se utiliz la pobreza de capacidades, comparable a la po-breza multidimensional. La pobreza multidimensional comenz a medirse a partir de 2008.

A


aument 16% o bien 15 millones de personas.6 Por qu motivo? La respuesta est en las medidas contracclicas implementadas por el Gobierno Federal.

2. LA ESTRATEGIA CONTRACCLICA DEL GObIERNO FEDERAL: QU FUE DIFERENTE?

Las medidas contracclicas son implementadas por los gobiernos para suavizar los efectos de los ciclos eco-nmicos, buscando mitigar las acciones negativas sobre las familias y las empresas de los pases, as como para impulsar su recuperacin lo ms rpido posible. Estas polticas abarcan diferentes mbitos, siendo la fiscal y la monetaria las principales.7

6 > Para 1994-1996 se us la pobreza alimentaria, comparable a la pobreza multidimensional extrema.

7 > En Mxico, la poltica monetaria depende del banco de Mxico, que es aut-nomo, y comprende medidas como la reduccin de las tasas de inters, siempre que la inflacin se encuentre bajo control. Durante esta crisis, y a diferencia

En el frente fiscal, los efectos de una desaceleracin de la economa se pueden contrarrestar parcialmente con la ampliacin del gasto pblico, siempre y cuando dicha ampliacin sea temporal y moderada de lo con-trario puede resultar insostenible y contraproducente en el largo plazo, como se ha visto en Europa. Existen otras herramientas contracclicas especficas, como los programas de empleo o de financiamiento para las empresas.A diferencia del pasado, el Gobierno Federal puso

en marcha una estrategia integral a fin de generar un ambiente de mayor certidumbre para la actividad eco-nmica y la inversin, fortalecindolas frente al incierto y voltil entorno externo. En el campo de la poltica fiscal se impuls un cre-

cimiento importante tanto de la inversin como del consumo pblicos, en claro contraste con la fuerte reduccin que experimentaron 17 aos antes. Mientras el crdito total de la banca de Desarrollo se contrajo en la primera crisis, en 2009 experiment un aumento

del pasado, el banco redujo las tasas considerablemente.


significativo que buscaba contrarrestar la contraccin prevista en el crdito dados los problemas financieros globales.8

2.1 las polticas contracclicas durante la administra-cin: en qu consistieron los paquetes de impulso a la economa nacional?

El Gobierno Federal comenz a reaccionar desde 2008 ante el debilitamiento internacional y mantuvo una postura contracclica aun despus de que pasaron los peores momentos de la crisis. El procedimiento seguido en el diseo de las po-

lticas contracclicas fue el siguiente: el secretario Carstens, quien estuvo en el cargo desde el inicio de la administracin hasta finales de noviembre de 2009, llevaba al gabinete econmico un diagnstico sobre la situacin imperante y las perspectivas de la economa. El anlisis incorporaba el material tcnico de soporte

8 > Aqu puede consultarse una comparacin grfica entre ambos periodos.

preparado en la Subsecretara de Hacienda (sshcp) di-rigida por Alejandro Werner, ms especficamente en la Unidad de Planeacin Econmica encabezada por Miguel Messmacher. Si el diagnstico anticipaba que un entorno externo

desfavorable conducira a un deterioro en la actividad econmica, el presidente instrua que se preparase un paquete de medidas contracclicas para mitigar el efec-to de esas condiciones. Las acciones podan incluir la participacin de otras dependencias, pero el paquete o programa sera coordinado por la shcp, pues siempre implicaba medidas de ingresos, gastos y financiamientos. En todo momento la estrategia se gui por el principio

de que era necesario establecer polticas contracclicas que permitieran mitigar el efecto de la crisis financie-ra, sin que ello implicara generar una debilidad de las finanzas pblicas o del sistema financiero que llevase a crear problemas de credibilidad y lastres en el corto y mediano plazos. La estrategia fue criticada con frecuencia, pues se

argumentaba que la poltica contracclica deba ser ms agresiva. Sin embargo, el contraste entre los proble-A


mas que hoy enfrentan Estados Unidos y Europa como resultado del exceso en los estmulos, y la fuerte re-cuperacin de la economa mexicana y sus favorables perspectivas a futuro, seal de que la estrategia fue la adecuada. Como ha dicho el presidente Caldern, el dficit pblico es un cartucho que slo se puede dis-parar una sola vez.9

2.1.1 el Programa de Apoyo a la economa (pae)El primer conjunto de medidas para enfrentar el adverso escenario financiero se adopt a principios de 2008, cuando el crecimiento en Estados Unidos comenzaba a debilitarse y las estimaciones internas de la secretara sealaban que era probable que la economa mexicana tambin se desacelerara. Cabe hacer notar que enton-ces ningn analista nacional o internacional anticip los problemas que se desataran en septiembre de ese mismo ao, a raz de las acciones polticas que se em-prenderan en el vecino pas del norte.

9 > Declaracin en la xVIII Reunin Plenaria del Crculo de Montevideo.

El pae, dado a conocer en marzo de 2008, estaba di-rigido sobre todo a favorecer la generacin de trabajo formal y permanente a nivel nacional, mediante des-cuentos fiscales y contribuciones de seguridad social, medidas de gasto, inversin en zonas marginadas y mayor financiamiento de la banca de Desarrollo.10

2.1.2 el Programa para impulsar el Crecimiento y el empleo (pice)El 15 de septiembre de 2008 el gobierno de Estados Unidos permiti inesperadamente la quiebra de Lehman brothers, desatndose as la peor crisis financiera in-ternacional desde la Gran Depresin. Por la tarde de esa misma jornada, aprovechando que el da 16 era feriado y que los mercados en Mxico permaneceran cerrados, el secretario Carstens cit al equipo de Hacienda para discutir lo ocurrido, previendo un deterioro importante en la actividad econmica, as como una inmediata vola-

10 > Para conocer con mayor detalle los componentes del pae, vase ftp://ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/boletines/SHCP-comunicado_021_2008.pdf


tilidad cambiaria. Paralelamente se estableci contacto con el banco de Mxico para llevar a cabo un monitoreo conjunto y coordinar acciones, engranaje que funcionara de modo ejemplar. En esa reunin fue evidente que seran necesarias

acciones contracclicas adicionales. Entre otras, era imprescindible revisar la propuesta del paquete eco-nmico para 2009, entregada al Congreso el lunes de la semana previa. As, durante los siguientes 15 das la Subsecretara de Hacienda reformul los supuestos macroeconmicos y, con base en ello, la Subsecretara de Ingresos reexamin sus estimaciones de recaudacin. A principios de octubre se anunci un nuevo conjunto de

medidas contracclicas que se enmarcara en la revisin del paquete econmico que la shcp remiti al Congreso tras las estimaciones entregadas el 8 de septiembre. La propuesta, el pice, enfatizaba el gasto en infraestructura para el impulso del empleo, lo que se complement con un importante incremento en el financiamiento otorgado por la banca de Desarrollo.11

11 > Para conocer con mayor detalle los componentes del pice, vase http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_comunicados_prensa/2008/octubre/comunicado_079_2008_08102008_184121.pdf

Los recursos para elevar el gasto se liberaron como resultado de una reforma a la Ley Federal de Presu-puesto, planteada en el mismo lapso. Dicha modifica-cin eliminaba el esquema de Pidiregas de Petrleos Mexicanos, a la vez que exclua la inversin, por parte de la paraestatal, de la regla que estableca el equilibrio presupuestal (en otras palabras, el presupuesto poda tener un dficit que fuese igual a la inversin de Pe-mex). Lo anterior guardaba sentido estructural, pues la reforma energtica aprobada a mediados de ese mis-mo ao fortaleca el gobierno corporativo de Pemex, lo cual permitira anticipar un uso ms eficiente de los recursos por parte de la empresa. Al tiempo que se consegua un espacio adicional de

gasto que se emple para las medidas contracclicas, excluir la inversin de Pemex de la meta de un presu-puesto balanceado liber espacio presupuestario para dar cabida a la disminucin en los ingresos pblicos, a resultas de la revisin del marco macroeconmico.


2.1.3 el Acuerdo nacional de Apoyo a la economa Familiar y al empleoEl deterioro de la situacin continu a finales de 2008. Las ramificaciones de la quiebra de Lehman brothers pa-recan mayores de lo previsto por el gobierno de Estados Unidos, debido tanto a la amplia red de operaciones de la institucin con intermediarios financieros de todo el mundo como al importante papel que desempeaba en los mercados. De la preocupacin sobre instituciones especficas se pas a un temor generalizado respecto del sistema financiero global. De tal modo, paralelo al trabajo de aprobacin del pre-

supuesto, durante noviembre y diciembre se conform un tercer conjunto de medidas. El proceso se aceler en las dos ltimas semanas del ao con la labor intensiva del secretario Carstens y de la Unidad de Planeacin Econmica, a causa de la instruccin del presidente en el sentido de alistar para enero de 2009 el Acuerdo Nacional de Apoyo a la Economa Familiar y al Empleo,12 progra-

12 > Para conocer con mayor detalle los componentes del acuerdo, vasehttp://www.presidencia.gob.mx/infografias/2009/enero/070109_economia_em-pleo/index.html

ma que result ms ambicioso que sus antecesores por incorporar medidas planteadas por gobiernos locales y diversos sectores productivos privados. A la par de los paquetes contracclicos, durante este

periodo la shcp, el banco de Mxico, la Comisin Nacional bancaria y de Valores (cnbv) y la banca de Desarrollo aseguraron un funcionamiento adecuado de los merca-dos y apuntalaron la confianza en el sistema financiero nacional. Considerando que las polticas aplicadas dif-cilmente hubieran funcionado de haberse desatado una crisis de origen domstico, se llevaron a cabo acciones como asegurar la liquidez en los mercados cambiarios y financieros internos, y establecer la Lnea de Crdito Flexible con el fmi.

2.1.4 el episodio de la influenza a(h1n1)En la penltima semana de abril de 2009 el secretario Carstens fue convocado con la mayora del gabinete a una reunin en la residencia oficial de los Pinos. All, el secretario de Salud, Jos ngel Crdova Villalobos, dio


a conocer que se haban identificado en el pas algunos casos de lo que podra ser una epidemia de influenza. Tras la primera informacin el presidente instruy man-tenerse en estado de alerta e identificar las acciones para enfrentar una posible crisis sanitaria. Tras la reunin, el secretario Carstens concentr a

su equipo para exponerle la situacin y delinear una estrategia bajo tres vertientes: el estudio de los posi-bles efectos de una epidemia grave sobre la actividad econmica, la identificacin de las acciones de poltica a seguir, segn el diagnstico obtenido, y la vigilancia de los servicios pblicos y privados vinculados con la shcp, de modo que funcionaran de manera adecuada. La primera evaluacin fue encomendada al subsecre-tario Alejandro Werner, quien a su vez la solicit a Miguel Messmacher. El subsecretario tambin sera responsable de coordinar las propuestas de poltica, como haba ocurrido con los paquetes contracclicos. De inmediato se reconocieron las similitudes entre la

crisis de influenza en Mxico y la del sars,13 que en 2002

13 > Sndrome Respiratorio Agudo Severo (sars, por sus siglas en ingls).

y 2003 afect a pases del este asitico en particular Hong kong y Singapur . La experiencia en esas regio-nes mostr que el mayor impacto econmico se deriv de las iniciativas individuales que buscaban evitar el contagio. Para el caso de Mxico, dos terceras partes de la demanda agregada provienen del consumo de las familias, por lo que un proceso de pnico que condu-jese a la gente a no realizar compras podra tener un impacto muy fuerte en la economa. Otros sectores que por las mismas razones se haban visto afectados en aquella parte del mundo eran el turismo y la aviacin. Una primera conclusin del anlisis fue la necesidad de

ofrecer informacin veraz respecto a lo que se conoca de la enfermedad y su propagacin. Slo as se podra eliminar la posibilidad de que se creara en la poblacin un escenario de pnico injustificado y se generara la confianza necesaria respecto de los anuncios de la autoridad para que, una vez superado el trance, se lograra una rpida recuperacin del consumo. La postura coincidi con las correspondientes a la oficina de la Presidencia y a la Secretara de Salud, que program conferencias de prensa diarias para dar a conocer la evolucin de la epidemia.


Simultneamente, Alejandro Werner cit a los princi-pales directivos de los intermediarios financieros para asegurar que continuaran ofreciendo sus servicios con normalidad. En el contexto del paro de actividades decre-tado del 1 al 5 de mayo con objeto de detener el proceso de contagio, Jos Antonio Meade, en la Subsecretara de Ingresos, y Alfredo Ortiz Mena, en el sat, definieron protocolos especiales para el pago de impuestos. Por su parte, Dionisio Prez-Jcome, en la Subsecretara de Egresos, dispuso los recursos para que la Secretara de Salud y otras entidades de seguridad social contasen con lo necesario para enfrentar la situacin. Finalmente, tomando como base el anlisis de los efectos

econmicos sectoriales que un episodio de influenza podra acarrear, el 5 de mayo se anunci un programa que conjun-taba medidas generales con otras de carcter especfico, tanto fiscales como de financiamiento. El fin era apoyar a los sectores que podan resultar ms afectados, como las empresas del sector turstico y de aviacin, y las pymes.14

14 > Para conocer con mayor detalle los componentes del programa, vase http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_comunicados_prensa/2009/mayo/comunicado_023_2009_05052009_134812.pdf

2.2 Cmo continuar financiando programas y planes de inversin si los ingresos pblicos estaban cayendo?

Como ya fue sealado, en 2009 se observ la peor ca-da en los ingresos tributarios y petroleros en cuando menos los ltimos 30 aos, llevando a un faltante en los ingresos del sector pblico de cerca de 300 000 millones de pesos. Dada la situacin y ante la obligacin legal de cum-

plir con la meta aprobada por el Congreso un balance presupuestario de equilibrio para el ao, el Gobierno Federal tena dos alternativas: reducir el gasto en el mismo monto en que cayeron los ingresos, con lo que el efecto de la crisis financiera internacional sobre la economa del pas y el bienestar de la poblacin se hu-biera exacerbado, como sucedi en 1995, o bien utilizar fuentes no recurrentes de ingresos para cubrir el faltante sin afectar el gasto pblico, con lo que se aminoraran los efectos negativos. A diferencia de las ocasiones en las que Mxico haba enfrentado situaciones de crisis financiera, ahora existan los mrgenes necesarios para echar mano de ingresos no recurrentes sin poner en


riesgo la estabilidad macroeconmica, ello gracias a que en los aos previos la poltica fiscal se haba con-ducido con responsabilidad.15 Se opt entonces por la segunda alternativa, lo que

llev a obtener 95 000 millones de pesos del remanente de operacin del banco de Mxico, 64 000 millones de pesos del programa de coberturas del precio del petr-leo, 75 000 millones de pesos recuperados del Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros y ms de 80 000 millones de pesos de ingresos no recurrentes de otros rubros.

15 > Durante los primeros dos aos de la administracin se acumularon re-cursos en los diversos fondos de estabilizacin previstos en la ley, adems de que se haban contratado coberturas para el precio del petrleo.

3. ESTRATEGIA DE MEDIANO PLAzO, 2010-2012

Una vez cubierto el faltante de ingresos para 2009, quedaba pendiente enfrentar los efectos que tendra la cada en la recaudacin pblica en el mediano plazo. Haba que considerar tambin que una parte de esa cada era permanente y otra transitoria. La shcp plante una estrategia basada en una norma

elemental de prudencia financiera que Agustn Cars-tens explic ante el pleno de la Cmara de Diputados: los faltantes permanentes deberan solventarse con nuevos recursos, tambin de carcter permanente, en tanto que los faltantes temporales seran cubiertos con herramientas transitorias o contingentes. Esta pauta gui el diseo de la estrategia y combinaba los tres instrumentos fiscales de que dispone el Gobierno Federal: los ajustes al gasto pblico, el incremento de los ingresos fiscales y un mayor endeudamiento, es decir, un mayor dficit fiscal.Con el fin de cubrir el componente temporal de la

reduccin en los ingresos asociado a una actividad


econmica por debajo de su tendencia de mediano plazo, de 2010 a 2012 la shcp utiliz por primera vez la excepcin prevista en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual permite que el paquete econmico pueda incurrir en un dficit presu-puestario en condiciones excepcionales. Este dficit deba ser necesariamente moderado y

temporal, pues de otra manera se generaran dudas sobre la sostenibilidad de las finanzas pblicas del pas en un momento de alta tensin en los mercados finan-cieros internacionales. En ese contexto, un componen-te esencial de la estrategia consisti en establecer la obligatoriedad de la reduccin anual del dficit, de tal modo que el aprobado para el ao en curso deba ser menor que el del periodo anterior. Adems, se fij un plazo para el regreso al equilibrio presupuestario, con lo que se logr otorgar un impulso a la actividad eco-nmica, garantizando la sostenibilidad de las finanzas pblicas. Para lidiar con la cada permanente de los ingresos,

asociada a la reduccin de la produccin petrolera, se adoptaron medidas tanto de ingreso como de gasto. En

lo referente a las primeras, Jos Antonio Meade y su equipo elaboraron una propuesta basada en diversas modificaciones legales en materia tributaria, lo que comprenda cambios en los tres principales grupos de gravmenes: los impuestos especiales (ieps), el siste-ma de renta que grava el ingreso (isr, ietu e ide) y los impuestos al consumo especficamente mediante la llamada Contribucin para el Combate a la Pobreza se busc incrementar el impuesto al consumo a modo de contar con mayores recursos para financiar programas sociales exitosos, como Oportunidades. Si bien la con-tribucin no fue aceptada, se autoriz que la tasa del iva subiera de 15 a 16%.Por el lado del gasto, Ernesto Cordero propuso en 2007,

siendo subsecretario de Egresos, una estrategia para su racionalizacin que buscaba generar ahorros mediante su reorientacin y la disminucin de las asignaciones a los rubros con menor impacto en el bienestar de la poblacin. Hasta 2009 esta estrategia haba generado ahorros cercanos a los 145 000 millones de pesos. Para complementarlo, en marzo de 2010 se anunci el Progra-ma Nacional de Reduccin del Gasto Pblico preparado


asimismo por Cordero, ahora ya como secretario, y por Dionisio Prez-Jcome, su sustituto en la subsecretara. La iniciativa contemplaba medidas para lograr un ahorro acumulado adicional por lo menos de 40 100 millones de pesos durante los siguientes dos aos.

4. 2010-2011: LA RECUPERACIN

Las polticas contracclicas y la aprobacin y puesta en marcha de la reforma fiscal sentaron las bases para que la economa se recuperara de manera vigorosa y pronta, brindando a Mxico la fortaleza para reducir el riesgo para el pas en un contexto internacional muy voltil. De igual manera, estas medidas implementadas por el Gobierno Federal y mantenidas y fortalecidas por los secretarios Ernesto Cordero y Jos Antonio Meade contribuyeron a mejorar el posicionamiento de la eco-noma mexicana en el mbito global.

El fortalecimiento permanente de los ingresos guber-namentales se reflej en variables financieras afectadas por la crisis de 2008 y 2009, conduciendo a un mejor desempeo del tipo de cambio lo que a su vez redujo las presiones inflacionarias, as como a menores ta-sas de inters externas e internas, y aument el valor de capital de las empresas, facilitando la obtencin de financiamiento para la inversin.Lo anterior se evidenci en el desempeo de la eco-

noma durante 2010, el crecimiento rebas las proyec-ciones iniciales, al ubicarse en 5.5%. Por su parte, el nivel desestacionalizado del pib observado para el cierre del ao fue superior al mximo registrado antes de la crisis. La recuperacin de la actividad econmica se tradujo en un crecimiento elevado del empleo formal, con un aumento de 730 000 en el nmero de trabajado-res registrados en el imss, con lo que al finalizar el ao el empleo tambin se ubic por encima de los mximos observados antes de la crisis. En 2011 la economa mexicana pas de una etapa de

recuperacin a una de expansin. Si bien el crecimiento

A


de 3.9% fue inferior al de 2010, a causa del desfavorable entorno exterior y de la conclusin del impulso asociado a una recuperacin inmediata, el desempeo positivo de la demanda interior permiti compensar parcialmente la desaceleracin de las exportaciones, lo que se tradujo en un patrn de crecimiento ms balanceado entre sus fuentes internas y externas. La expansin de la econo-ma continu reflejndose en el empleo: durante 2011 se generaron 590 000 plazas formales.La recuperacin mexicana fue sorprendente, en es-

pecial al considerar que fue ms rpida y vigorosa que la experimentada por Estados Unidos, principal socio comercial del pas. El mayor ritmo de recuperacin de la economa redund en una mejor evolucin de variables como el pib, el consumo, la inversin y el empleo.

4.1 el Consejo de estabilidad del Sistema Financiero (cesf)

En 2010 la economa mexicana marchaba por buen ca-mino, mas seguan encendidas las seales de alerta por la situacin que atravesaban diversos pases. La crisis haba puesto de manifiesto la debilidad de la regulacin y supervisin financiera en algunas naciones. Tambin se reconoca la ausencia de mecanismos de coordina-cin entre las distintas autoridades financieras de los pases ms afectados, recursos que, de haber existido, hubieran podido prevenir los problemas o, llegado el caso, enfrentarse con mayor oportunidad y eficacia.En vista de ello, diferentes autoridades convinieron

en establecer un mecanismo que permitiera identifi-car, evaluar y resolver coordinadamente los riesgos econmico-financieros que pudiesen generar proble-mas en la economa real. En consecuencia, en julio de 2010 se cre el cesf mediante acuerdo del Ejecutivo Federal, siendo Ernesto Cordero secretario de Hacien-da y con la participacin clave de Alejandro Werner y

A


Guillermo zamarripa, entonces titular de la Unidad de banca, Valores y Ahorro. Al momento de su creacin, nicamente Estados Unidos, Reino Unido, la Unin Europea, Turqua y la India haban realizado acciones tendientes a establecer un consejo similar.El cesf est presidido por el secretario de Hacienda

e integrado por los titulares del banco de Mxico, del Instituto para la Proteccin al Ahorro bancario y de las comisiones nacionales bancaria y de Valores, de Seguros y Fianzas, y del Sistema de Ahorro para el Retiro, as como por el subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico y por dos subgobernadores del banco de Mxico.De esta forma, Mxico estableci un mecanismo

coordinado de evaluacin y anlisis en materia finan-ciera, el cual le permite identificar y priorizar riesgos en el sistema financiero y la economa en general, as como facilitar la puesta en marcha de medidas para minimizar su impacto.

5. 2012: EL CIERRE DE LA ADMINISTRACIN

La respuesta de poltica macroeconmica implementada ante la crisis internacional impuls la recuperacin de la economa y el empleo y contribuy a la actual situa-cin de fortaleza en los fundamentales de la hacienda mexicana.Se espera que el ritmo de crecimiento observado en

los ltimos aos contine en el futuro cercano. Para 2012 se proyect un crecimiento de 3.5% y las expec-tativas para los siguientes aos son favorables dado que la economa mexicana se halla en una situacin sumamente slida, sin presencia de los desequilibrios fiscales, financieros o de cuentas externas que en otros pases condujeron a situaciones de crisis.En lo que se refiere a las finanzas pblicas, los pre-

supuestos formulados para 2011 y 2012 resultaron adecuados y responsables: el monto del dficit regis-trado en los ltimos aos en el contexto de la respuesta contracclica a la crisis financiera global ha sido reduci-do, lo que permiti que la deuda pblica se estabilizara


en niveles moderados. Esta situacin contrasta con el dficit ligeramente mayor de naciones que cuentan con una calificacin crediticia similar a la de Mxico y con niveles mucho ms elevados para diversas econo-mas industriales.16 En trminos de deuda, la de nuestro pas tambin es menor que el promedio de sus pares con calificacin similar, y considerablemente ms re-ducida que la observada en las principales economas industriales.17

En relacin con la situacin financiera, recientemente el crdito del sistema bancario al sector privado ha ex-perimentado una expansin vigorosa (de 12% al cierre de 2011) sobre bases muy slidas, en trminos de nive-les de capitalizacin (cuyo promedio al cierre de 2011 fue de 16% en comparacin con el mnimo regulatorio

16 > En 2011 el dficit en Mxico fue de 2.5% o 0.6% del pib, segn se incluya o no la inversin de Pemex. En los pases con calificacin crediticia de bbb el dficit promedio fue de 3.7% del pib, mientras que en Estados Unidos, Gran bretaa y Francia fue de 8.7, 8.2 y 5.7%, respectivamente.

17 > Al cierre de 2011 la deuda neta del sector pblico y el shrfsp fueron en Mxico de 32.2% y 36.6% del pib. El promedio en los pases con calificacin de bbb fue de 39% del pib, y en Estados Unidos, Gran bretaa y Francia fue de 96.2, 84.2 y 86.2%, respectivamente.

de 8%). Este escenario se confirma por las pruebas de estrs realizadas por el cesf en el marco de su infor-me 2012, el fmi y el banco Mundial en el contexto del Programa de Evaluacin del Sistema Financiero (fsap, por sus siglas en ingls), que indican que los niveles de capitalizacin y liquidez son suficientes para resistir choques significativos.Por el lado de las cuentas externas del pas, tambin

existe una situacin de solidez. El dficit de cuenta co-rriente se ha ubicado en sus menores niveles en dcadas y es totalmente cubierto por las entradas de inversin extranjera directa. Adicionalmente se ha realizado un esfuerzo para ampliar los mrgenes de liquidez de la economa mediante la acumulacin de reservas inter-nacionales que junto a la Lnea de Crdito Flexible con el fmi implican un margen total superior a los 230 000 millones de dlares. Todo lo anterior se ha visto res-paldado por el funcionamiento del rgimen de tipo de cambio flexible como mecanismo de ajuste ante varia-ciones en el entorno externo.


6. PENDIENTES y RETOS

A pesar de la solidez de los fundamentales de la economa mexicana, es importante considerar que la situacin de la economa global se caracteriza por su extrema fragilidad y por la prevalencia de una serie de riesgos que deben tenerse en cuenta. Entre dichos riesgos destaca el asociado a un recru-

decimiento de la crisis econmica europea por las dudas sobre la sostenibilidad de los sectores financiero y fiscal de varios pases de la zona euro. Tambin existen aquellos que se asocian a la economa de Estados Unidos, donde el crecimiento sigue siendo moderado y no se ha alcanzado un acuerdo definitivo sobre los ajustes fiscales necesarios para que las finanzas pblicas sean plenamente sosteni-bles en el mediano plazo. Asimismo, la falta de acuerdos polticos en esa nacin podra conducir a un ajuste fiscal abrupto, causando una desaceleracin adicional.El comportamiento del precio del petrleo tambin re-

quiere atencin. Por un lado, las tensiones geopolticas en el Medio Oriente podran llevar a incrementos bruscos con

un efecto negativo sobre la actividad en pases importa-dores; por otro, un debilitamiento de la economa global podra conducir a una marcada disminucin del precio, con efectos serios en naciones productoras, como Mxico. Aunque los fundamentos de la economa mexicana son

slidos, todava existen espacios de mejora. En el mbito de las finanzas pblicas la adopcin de una regla fiscal basada en un balance estructural facilitara la construc-cin de mrgenes en etapas de expansin econmica al permitirse la acumulacin de recursos y aumentara la efectividad de la poltica fiscal como herramienta con-tracclica en etapas de contraccin al disponer de los mrgenes creados para su utilizacin. La adecuada implementacin de las reformas estruc-

turales aprobadas en fechas recientes, incluyendo la Ley Federal de Competencia y la Ley de Asociaciones Pblico-Privadas, constituye otro importante desafo. Su adecuada puesta en marcha resulta crucial, dado que en el largo plazo la nica va para incrementar el potencial de crecimiento econmico consiste en elevar la produc-tividad, cuyo desempeo depende crticamente del marco que regula la actividad econmica.

AQUELLAS PERSONAS QUE NO ESTN DISPUESTAS A REFORMAR NO ESTARN NUNCA EN LAS FILAS DE LOS HOMBRES QUE APUESTAN A CAMBIOS TRASCENDENTALES.

gandhi

1. INTRODUCCIN

en 2007, a unas cuantas semanas de iniciado el sexe-nio, pareca evidente que en ausencia de una reforma hacendaria las finanzas pblicas de Mxico enfren-taran deficiencias importantes en el mediano plazo. Por un lado, la recaudacin tributaria era desfavorable respecto de los estndares internacionales,1 funda-mentalmente por la complejidad del sistema tributario, los tratamientos especiales que afectan la equidad, la evasin y la elusin, as como por la baja percepcin estatal y municipal. A ello se aunaba la cada en la plataforma de produccin de petrleo que afect con-siderablemente los ingresos pblicos.2

1 > En 2006 Mxico recaudaba 15% del pib, mientras que Suiza, Francia, No-ruega y Dinamarca sumaban 22.5%, 27.7%, 35.2% y 48.6%, respectivamente (el promedio de la ocde era de 26.8%). La cifra expuesta considera los ingresos ordinarios del Gobierno Federal para dicho ao, segn la cuenta pblica (no incluye contribuciones de seguridad social).

2 > En 2006 casi 40 centavos de cada peso que entraba en la hacienda pro-venan del petrleo. Derivado de las reformas fiscales de 2007 y 2009, se estima que en 2011 la proporcin del ingreso petrolero respecto del ingreso presupuestario fue de 32.9%.

62ingReSoS PbliCoS > shCP


Por otro lado, las presiones de gasto eran crecientes lo que se traduca en la necesidad de encontrar nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo nacional, la composicin del gasto pblico no era la ptima y el margen de maniobra para reasignar recursos de acuerdo con las necesidades cambiantes del pas era reducido.A pesar de los difciles entornos polticos y econ-

micos presentados en el sexenio, fue posible concretar dos grandes reformas en 2007 y en 2009, impulsar un ambicioso programa de simplificacin fiscal y for-talecer la administracin tributaria.Este esfuerzo se tradujo en el fortalecimiento de los

ingresos pblicos y la equidad fiscal. Como resultado de las reformas hacendarias, los ingresos tributarios se han incrementado ms que en ninguna otra administracin reciente: si bien en los ltimos 30 aos la recaudacin ha crecido 2% del pib, la mitad de ese incremento se observ en el ltimo lustro. Asimismo, el nmero de contribuyentes se elev considerablemente, pues tan slo entre 2006 y 2012 los contribuyentes activos pa-saron de 23.9 millones a 37.5 millones.3

3 > Cifra al segundo trimestre de 2012.

2. LA REFORMA HACENDARIA DE 2007

A finales de 2006, con el inicio del gobierno del presidente Caldern y la toma de posesin de una nueva legislatura, se daba una oportunidad para realizar modificaciones fiscales profundas que permitieran sanear las finanzas pblicas y promover el desarrollo econmico nacional.La primera responsabilidad del equipo hacendario fue

presentar el paquete econmico 2007, que deba enviarse al Congreso el 15 de diciembre de 2006 para negociar su aprobacin. ya desde los primeros das del sexenio, como muestra de la importancia asignada a la iniciativa, el secretario Agustn Carstens decidi que su subsecretario de Ingresos entonces Fernando Snchez Ugarte y su equipo no se presentaran a las negociaciones, a fin de que dedicaran su tiempo y esfuerzo a disear una reforma fiscal integral, tal como haba pedido el Ejecutivo. Como toda reforma fiscal, la de 2007 inicialmente se

concibi como una base recaudatoria; sin embargo, el equipo de la shcp rpidamente supo que era necesario formular una reforma integral que, adems de recaudar,


modernizara todas las etapas del ciclo hacendario. As se concibi una reforma sustentada en cuatro

pilares derivados de una lgica natural y sencilla:

1) haba que fortalecer la recaudacin haciendo contribuir a quienes tienen la obligacin de hacerlo lo que se constituy como el pilar recaudatorio. 2) Si a la sociedad se le exige un mayor pago de impuestos, los contribuyentes demandan en res-puesta que se mejoren la transparencia y la eficacia del gasto pblico. La Subsecretara de Egresos, a cargo de Ernesto Cordero, tendra que desempear un papel fundamental en la reforma para disear un esquema que convenciera a los ciudadanos de que sus impuestos seran bien utilizados.

3) la sociedad tambin exige que, ante un incremen-to de los impuestos, aumente la equidad; es decir, que un mayor nmero de individuos contribuya a la recaudacin. Por lo tanto, el Servicio de Adminis-tracin tributaria, en esos meses bajo la direccin

de Jos Mara zubira, deba aportar medidas de modernizacin para facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, combatir la evasin y la elusin fiscal, el contrabando y la informalidad.

4) Si los contribuyentes se enfrentan a un mayor pago de impuestos, demandan que los bienes y servicios pblicos se acerquen a los niveles de gobierno ms prximos a la poblacin. Obedeciendo a ello, la re-forma busc fortalecer los tres rdenes de gobierno para mejorar la calidad de los servicios pblicos que se ofrecen a los ciudadanos. Este pilar federalista le fue encomendado a Jos Antonio Gonzlez Ana-ya, entonces jefe de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas.

A pesar de la consistencia y el atractivo de los cua-tro pilares, al inicio slo existieron esbozos de lo que incluiran, lo que acarre mucha presin a la secretara para entregar medidas concretas de modernizacin de la hacienda pblica. Poco a poco la reforma fue perfi-lndose y alcanzando cierto nivel de detalle.


La creacin de la reforma fue gradual, ampliamente participativa e intensa, con dos grandes carriles que avanzaban de manera paralela. Internamente la reforma se perfilaba y se afinaban detalles. La labor reuni a todas las reas de la secretara para presentar avan-ces y pulir la propuesta. De modo simultneo se teja un gran proceso de cabildeo con diferentes actores y frentes. Mientras cada responsable de los pilares de la reforma se encargaba de la negociacin y el dilogo con los sectores asociados a su subsecretara o unidad, la coordinacin del entramado de las negociaciones correspondi a Jos Antonio Meade, entonces coordi-nador de asesores del secretario de Hacienda.En el frente interno, las distintas reas fueron con-

vergiendo en propuestas novedosas de gran calado. La Subsecretara de Ingresos en especfico las unidades de Poltica de Ingresos y de Legislacin Tributaria se ocupaba del diseo de lo que acabara siendo el Impuesto Empresarial a Tasa nica (ietu). La subse-cretara del ramo, a cargo de Alejandro Werner y con Miguel Messmacher al frente de la Unidad de Planeacin Hacendaria, se encargaba de revisar la consistencia

macroeconmica de la iniciativa y de consolidar el ba-lance de finanzas pblicas que implicaba la reforma. La Procuradura Fiscal de la Federacin examinaba diferentes versiones de textos legales para asegurar la legalidad, constitucionalidad y seguridad jurdica del proceso. La Subsecretara de Egresos y el sat trabajaban en sus pilares. Por otro lado, la ucef haca de la propuesta una verdadera reforma federalista y encauzaba un extenso dilogo con los gobernadores de las entidades federativas. El involucramiento de todas las partes fue funda-

mental para el xito de la encomienda: derivado de los cambiantes equilibrios polticos y econmicos en el pas, no se puede entender una reforma fiscal ajena a la realidad de las relaciones fiscales entre los diversos rdenes de gobierno. En el frente externo se llev a cabo un mecanismo

de dilogo, cabildeo y consulta que se extendi durante siete meses, desde los primeros esbozos de los pila-res que constituiran la reforma hasta su aprobacin. En las semanas previas a su presentacin, el equipo hacendario se reuni con gobernadores y secretarios


de finanzas, legisladores, lderes polticos y de opinin, cmaras sectoriales y empresariales, sindicatos, fisca-listas y representantes de la sociedad civil, para recabar informacin, resolver preocupaciones y fortalecer pro-puestas. En todo momento destacaron la prudencia y el sentido de Estado tanto de la Secretara de Hacienda como de sus interlocutores. Cuando el presidente Caldern present la reforma ante

el Congreso de la Unin, sta ya contaba con un amplio apoyo y slidos fundamentos y credenciales tcnicas. Aun as, como ocurre con toda reforma, su proceso legislativo no dej de ser intenso y emocionante. Tras su votacin final, la iniciativa fue aprobada con amplia mayora.

2.1 Aspectos ms destacados de la reforma hacendaria de 2007

La reforma aprobada por el legislativo incluy los si-guientes elementos:4

2.1.1 Sistema tributarioUna de las principales innovaciones fue la introduccin del Impuesto Empresarial a Tasa nica (ietu).5 Su dise-o estuvo a cargo del subsecretario de Ingresos y del entonces jefe de la Unidad de Poltica de Ingresos, Juan Manuel Prez Porra. Se trata de un impuesto novedo-so en el mundo,6 reconocido en el contexto acadmico como un gravamen moderno capaz de recaudar fondos pblicos de manera eficiente, sin inhibir la inversin. Sin embargo, llevarlo a la prctica implic superar retos

por parte del equipo de la Subsecretara de Ingresos. Primero fue necesario convencer al secretario y a su

4 > Para una descripcin detallada de los elementos propuestos y aprobados en la reforma de 2007, consltense Iniciativa de reforma hacendaria por los que menos tienen, de 2007 y exposiciones de motivos; La reforma hacendaria por los que menos tienen, Mxico, shcp, 2007, y los comunicados de prensa de la shcp 053/2007 y 081/2007.

5 > Una descripcin detallada del ietu, con una evaluacin de cmo ha funcio-nado en sus primeros aos de operacin, se encuentra en el documento El ietu: un diagnstico a tres aos de su implementacin, disponible en la pgina electrnica de la shcp.

6 > Italia era el nico pas que aplicaba un impuesto similar al ietu al momento de su introduccin en Mxico; lo haca a nivel local, con el Impuesto Regional sobre Actividades Productivas (irap).


equipo dentro de la secretara de que la introduccin de un nuevo impuesto era la manera correcta de alcanzar los objetivos propuestos. Una primera complicacin era que resultaba difcil estimar su recaudacin, pues nunca se haba aplicado en Mxico ni en el mundo a la postre, la labor de estimacin requiri todas las capacidades tcnicas y analticas de los economistas hacendarios y, ms an, se precisaba planear cuida-dosamente la ruta crtica tcnica, legal y operativa para llevar este impuesto a la prctica. Inicialmente el ietu se propuso como un gravamen

que sustituyera al Impuesto sobre la Renta empresa-rial (isr). Pronto qued claro que por consideraciones econmicas y legales era ms conveniente introducirlo en el sistema tributario mexicano como un impuesto mnimo de control del propio isr. Su objetivo fundamen-tal era reducir los regmenes especiales y limitar las planeaciones fiscales dadas en el ltimo. En el tiempo que lleva operando, el ietu ha cumplido

con sus objetivos: ha logrado incrementar la recauda-cin de ingresos tributarios, ampliado la base tribu-taria, contribuido a eliminar los espacios de evasin

y planeacin fiscal en el isr y logrado poner un piso a la recaudacin, particularmente la proveniente de sectores que tradicionalmente contribuan poco en relacin con su capacidad de pago, incrementando la proporcin de contribuyentes que participan de la recaudacin.

2.1.2. gasto pblico La reforma hacendaria busc mejorar la eficacia y la transparencia en la ejecucin del gasto pblico me-diante el establecimiento de medidas novedosas y la reorientacin de los egresos, destinando ms a la in-versin y menos al gasto corriente. En este contexto se introdujo el Presupuesto basado en Resultados (pbr) y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (sed), a fin de retroalimentar el esquema presupuestario con indicadores de desempeo y evaluaciones de las pol-ticas pblicas; se estableci la armonizacin contable entre rdenes de gobierno y gobiernos subnacionales, y se fortalecieron los mecanismos de fiscalizacin para hacer ms gil, oportuna y transparente la revisin del gasto pblico en los tres rdenes de gobierno. En este proceso fue fundamental la participacin de quien era


subsecretario de Egresos, Ernesto Cordero Arroyo, y su equipo, en particular las Unidades de Poltica y Control Presupuestario y la Direccin General Jurdica de Egresos, a cargo de Guillermo bernal y Max Diener, respectivamente.

2.1.3 Administracin tributariaMediante este pilar se facilit el cumplimiento de las obligaciones tributarias, el combate a la evasin fiscal, el contrabando y la informalidad para elevar el nmero de contribuyentes. Por otra parte, se introdujo el Im-puesto a los Depsitos en Efectivo (ide) como contri-bucin complementaria del isr y auxiliar en el control de la elusin fiscal. El ide, en vigor desde el 1 de julio de 2008, permite

identificar la entrada de efectivo en el sistema financiero, lo que es esencial para el combate a la informalidad. Esto ha servido para fortalecer las labores de fiscali-zacin, pues el sat puede comparar las cantidades de efectivo depositadas por los contribuyentes con sus declaraciones de ingresos a la shcp.

2.1.4 Fortalecimiento del federalismo Un cuarto elemento fundamental en la reforma ha-cendaria fue la modernizacin del federalismo fiscal mexicano, tema encabezado por Jos Antonio Gonzlez Anaya, entonces jefe de la Unidad de Coordinacin con Entidades Federativas, y su equipo, conformado por Ernesto Revilla y Tuffic Miguel Ortega.Dentro de este pilar se incluyeron diversas vertientes.

Primero, se otorgaron nuevas potestades tributarias para establecer impuestos locales a la venta final de bienes gravados por la ley del ieps, como es el caso de las gasolinas, el disel y las bebidas alcohlicas, lo que ha resultado ser una importante fuente de ingresos para las entidades federativas; segundo, se transfiri a los estados la facultad de cobrar la tenencia vehi-cular con un periodo de transicin suficiente para su implementacin; tercero, se modificaron las frmulas de las participaciones para incentivar la recaudacin y la actividad econmica. Tambin se transformaron los esquemas de algunos fondos de aportaciones para fortalecer el componente solidario y redistributivo, otorgando ms recursos a los estados.


3. LA REFORMA FISCAL DE 2009

En 2009 la crisis global afectaba a las economas del mundo y consecuentemente a sus finanzas pblicas. En ese contexto, lo que haca diferente a Mxico era que, en adicin a la cada transitoria de ingresos asociada a la desaceleracin, tambin el pas se enfrentaba a una cada en la plataforma de produccin petrolera, lo que se traduca en una prdida permanente de recursos. Ante tal escenario, la respuesta esperada por la co-

munidad internacional era la adopcin de estmulos contracclicos, y Mxico no era la excepcin. Sin em-bargo, la cada en la plataforma de produccin petrolera tambin forzaba a las autoridades hacendarias a tomar medidas estructurales que contrarrestaran el descenso permanente en los ingresos. Al poco tiempo qued claro que la poltica ms res-

ponsable para las finanzas pblicas y el impulso de la recuperacin econmica era heterodoxa: financiar con deuda el componente transitorio del declive en los in-gresos y sustituir la cada permanente de los ingresos

petroleros con ingresos tributarios. As, se dise un paquete econmico para 2010 que inclua la creacin de un nuevo impuesto llamado contribucin para el combate a la pobreza.En principio existi desconcierto por las medidas adop-

tadas, pues se consideraba que se deba incrementar la deuda e impulsar un mayor programa contracclico. Incluso algunos economistas distinguidos opinaron en contra de la propuesta del gobierno mexicano fue el caso de Joseph Stiglitz. Ante los sealamientos, Ernesto Cordero Arroyo, quien funga como secretario de Desarrollo Social, defendi las medidas del Gobier-no Federal; el tiempo le dio la razn. Poco despus de aprobadas las modificaciones, y al avanzar las secuelas de la crisis, la mayora de los pases opt por esquemas similares. En diversos foros internacionales se ha consensuado

la necesidad de que las economas del mundo lleven a cabo acciones como las emprendidas por Mxico para hacer frente a los retos de sostenibilidad fiscal desata-dos por la crisis. Gracias a la responsabilidad con que se tomaron esas decisiones, el pas cuenta con una


solidez econmica reconocida globalmente, registra un crecimiento sin endeudamiento pblico y est mejor posicionado para enfrentar la volatilidad.El diseo de la contribucin para el combate a la

pobreza (ccp) consisti en aprovechar la oportunidad para generalizar de modo gradual el Impuesto al Valor Agregado (iva). Propuesta una tasa impositiva de 2%, generalizada en todas las actividades econmicas, se recaudaran 70 000 millones de pesos, de los cuales 30% sera destinado a las entidades federativas y el 70% restante servira para reforzar el gasto en programas prioritarios destinados a los que menos tienen.7 La medida que propona gravar productos actualmen-

te con tasa de 0% en el iva no convenci a la mayora de los legisladores. Aun as, el Congreso comparti el diagnstico de la Secretara de Hacienda y la propuesta de poltica macroeconmica frente a la crisis, por lo que se estableci como medida alternativa incrementar el iva del 15 a 16% de 10 a 11% en la regin fronteriza.

7 > Entre otras acciones, se buscaba aumentar el padrn de beneficiarios de pro-gramas como Oportunidades, de Apoyo Alimentario y del Seguro Popular.

Se cre tambin el ieps a las telecomunicaciones a una tasa de 3% y se elevaron las tasas del ide, del ieps de juegos y sorteos, de bebidas alcohlicas y de tabacos labrados. En la negociacin de este paquete econmico, a cargo de Jos Antonio Meade como subsecretario de Ingresos, destaca la participacin de Jos Antonio Gonzlez Anaya, quien era jefe de la oficina del secre-tario de Hacienda, y Mikel Arriola, entonces jefe de la Unidad de Legislacin Tributaria.

4. DEDUCIbILIDAD DE COLEGIATURAS

La deduccin de colegiaturas haba sido una peticin recurrente de la sociedad civil al Gobierno Federal. Incluso representantes de diversos partidos polticos haban presentado iniciativas afines en las dos cmaras, aunque sin lograr consenso. A finales de 2010 el entonces secretario de Hacienda,

Ernesto Cordero, solicit al subsecretario de Ingresos


un anlisis relacionado con el impacto de la deduccin de colegiaturas, visto como una medida de justicia social. Las primeras estimaciones, que indicaban que el costo sera elevado y regresivo, hicieron que el subsecretario Gonzlez Anaya y su equipo tcnico encabezado por Ernesto Revilla y Tuffic Miguel, en las unidades de Poltica de Ingresos y de Legislacin Tributaria, respectivamente se abocaran a afinar la propuesta. Entonces se tomaron dos medidas: imponer lmites mximos de deduccin, coincidentes con el costo por alumno en el sistema de educacin pbli-ca y diferenciados por nivel educativo, y eliminar las deducciones de la educacin superior privada, ya que el gasto respectivo se concentra en los dos deciles ms altos de ingreso.8 En febrero de 2011 el presidente decret la deduccin

de las colegiaturas de los niveles preescolar, primaria, secundaria y media superior en el isr. La medida busc fortalecer la economa familiar, fomentar mayor cober-tura y permanencia en el sistema educativo nacional,

8 > Como opcin se consider apoyar ese nivel educativo mediante crditos.

ampliar las capacidades y oportunidades de la poblacin en su conjunto e invitar a la formalizacin a las escuelas privadas. Finalmente, la opinin pblica se manifest a favor de la medida que empez a funcionar en 2012.

5. SIMPLIFICACIN TRIbUTARIA y ADMINISTRATIVA, 2010 y 2012

En su informe Doing Business de 2007, el banco Mundial (bm) indic que en Mxico se dedicaban en promedio 552 horas al ao a pagar impuestos, debido a la complejidad del sistema. En contraste, los habitantes de Chile, Corea y Reino Unido invertan 432, 290 y 105 horas anuales, respectivamente. Esta situacin alentaba la evasin fiscal y contribua a la baja reca

shcp - memorias 2006-2012

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