stabilizująca reguła wydatkowa dla...
TRANSCRIPT
Stabilizująca reguła
wydatkowa dla Polski
Warszawa, 26 czerwca 2013
2
Cel projektowanej reguły
• analiza dotychczasowego funkcjonowania reguł fiskalnych w Polsce wskazuje na potrzebę zmian
• wady dotychczasowych reguł:
– ograniczony zakres podmiotowy (np. regulacje dotyczące JST)
– ograniczony zakres czasowy (np. tymczasowa reguła wydatkowa)
– ryzyko procyklicznego oddziaływania (np. reguła długu)
– brak wskazówek co do prowadzenia polityki fiskalnej w sytuacji znajdowania się poniżej ustawowych limitów (np. reguła długu)
• w konsekwencji, nierównowaga finansów publicznych miała charakter trwały
– nawet w latach wysokiego wzrostu gospodarczego wynik sektora finansów publicznych był ujemny akumulacja zadłużenia i przekroczenie przez PDP pierwszego progu ostrożnościowego
• dalsze utrzymywanie się tej sytuacji groziłoby przekroczeniem drugiego progu ostrożnościowego
– wymusiłoby to silne – i potencjalnie procykliczne – zacieśnienie fiskalne ryzyko dla stabilności makroekonomicznej kraju
cel projektowanej reguły: zapewnienie stabilności finansów publicznych w Polsce
Reguła „z lotu ptaka” - idea
• Dynamika wydatków (limitu):
W – dynamika wydatków, Y – średnia dynamika PKB, P – dynamika cen
• korekta (sankcja) gdy nadmierna „nierównowaga fiskalna”, jej rozmiar
w zależności od skali nierównowagi:
– gdy znacząco nadmierna nierównowaga >>> - 2 pp.
• dług > 55%
• deficyt ESA > 3% (wg EDP)
– gdy nadmierna nierównowaga* >>> - 1,5 pp.
• dług > 50%, skumulowane odchylenia deficytu ESA (lub średni deficyt) od 1% > 6 pp.
• korekta 0,1 pp. gdy dług > 40%
– *) gdy dekoniunktura (złe czasy) korekta=0 3
PYW
PYW korekta
4
Definicja nadmiernej nierównowagi fiskalnej
(warunki włączenia korekty)
• mechanizm korygujący powinien być spójny z Konstytucją RP: powinien zatem zapobiegać przekroczeniu 60% PKB przez państwowy dług
publiczny, np. za pomocą sankcji po przekroczeniu progów 50 i 55% PKB – analogicznie do dotychczasowych zapisów w ustawie o finansach publicznych
• mechanizm korygujący ma zapewnić osiągnięcie celów wymienionych w Dyrektywie: musi zatem odnosić się zarówno do długu (zapobiegać przekroczeniu 60% PKB
przez dług sektora GG), jak i deficytu (zapobiegać przekroczeniu przez deficyt nominalny sektora GG po uwzględnieniu kosztów reformy emerytalnej 3% PKB oraz wspierać osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego równego (-1% PKB dla Polski)
• obecnie rozpatrywane są dwa warianty warunków włączenia korekty:
wariant (1): PDP / EDP / skumulowane odchylenia od MTO
wariant (2): PDP / EDP / średni wynik GG z 8 ostatnich lat < MTO
• wariant (1) przewiduje również możliwość rozdysponowania (jednak nie w dobrych czasach, żeby uniknąć ryzyka procykliczności) skumulowanych nadwyżek wyniku sektora GG powyżej MTO
5
Projektowana reguła jako
implementacja Dyrektywy UE
• reguła będzie stanowiła implementację Dyrektywy Rady UE 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, do czego państwa członkowskie są zobowiązane do 31 grudnia 2013 r.
• Dyrektywa wskazuje na konieczność posiadania przez państwa członkowskie UE numerycznych reguł fiskalnych, które powinny skutecznie wspierać:
• wypełnianie zobowiązań wynikających z Traktatu o funkcjonowaniu UE w zakresie długu i deficytu (utrzymywanie poziomów deficytu i długu sektora GG, odpowiednio, poniżej 3% PKB i 60% PKB)
• przestrzeganie średniookresowych celów budżetowych (utrzymywanie wyniku strukturalnego sektora GG na poziomie MTO)
• reguła powinna mieć jasno określony (1) cel, (2) zakres, (3) niezależne organy odpowiedzialne za monitoring jej przestrzegania, (4) konsekwencje w przypadku jej niewypełnienia, (5) klauzule wyjścia
• sposób implementacji dyrektywy, a więc postać numerycznej reguły fiskalnej, pozostawiony został w gestii poszczególnych państw członkowskich
6
Zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu
• ocena postępu na drodze do osiągnięcia MTO powinna obejmować, oprócz analizy wyniku strukturalnego, również analizę tempa wydatków sektora GG po odjęciu:
– odsetek od długu
– wydatków w pełni pokrytych funduszami UE
– niedyskrecjonalnego wzrostu wydatków na rzecz bezrobotnych
– wyniku netto działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów oraz po zastąpieniu wydatków inwestycyjnych z danego roku średnią z czterech ostatnich lat
• tak obliczone zdeflowane tempo będzie porównywane z benchmarkiem: 10-letnią średnią (od t-4 do t+5) realnego wzrostu potencjalnego PKB
• to, czy odstępstwo od benchmarku będzie uznawane za znaczące, zależeć będzie również od stopnia postępu w osiąganiu MTO przez dane państwo
• w przypadku osiągnięcia MTO tempo wzrostu wydatków może przekraczać benchmark (odstępstwo dotyczące tempa wzrostu wydatków nie jest uznawane za znaczące, jeżeli dane państwo członkowskie osiągnęło z nadwyżką MTO)
7
Pakt fiskalny
• roczny wynik strukturalny sektora GG na poziomie MTO, ale nie niższy niż
-0,5% PKB (lub -1% PKB, jeżeli relacja długu publicznego do PKB
pozostaje na poziomie znacznie poniżej 60%)
• obowiązek wyposażenia reguły w mechanizm korygujący o odpowiednim
statusie prawnym, spójny z unijnymi wymogami, określający moment,
charakter, instrument i klauzule wyjścia dla korekty
8
Dlaczego MTO?
zapewnia margines bezpieczeństwa w odniesieniu do progu
3% relacji deficytu sektora GG do PKB
-5,0
-4,0
-3,0
-2,0
-1,0
0,0
1,0
% PKBSaldo sektora instytucji rządowych i samorządowych w czasie
ożywienia i spowolnienia gospodarczego
MTO = -1% PKB
Źródło: Finanse publiczne w
Polsce w okresie kryzysu
9
Cechy projektowanej reguły
reguła ma charakter wydatkowy, a więc nakłada ograniczenia na poziom wydatków publicznych
– celem reguły jest utrzymywanie deficytu oraz długu sektora GG poniżej
referencyjnego poziomu
ale: brak bezpośredniej kontroli wyniku nominalnego (wysokość dochodów publicznych w dużym stopniu zależy od stanu koniunktury gospodarczej)
większy zakres kontroli wydatków publicznych
reguła jest wyposażona w mechanizm korekty nadmiernej nierównowagi fiskalnej
– spójność z zapisami Paktu Fiskalnego
reguła zaprojektowana w ten sposób, aby zapewnić przestrzeń do prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej
przestrzeganie reguły powinno zapewnić średnio- i długookresową stabilność finansów publicznych
nieuznaniowość: ściśle (numerycznie) określone warunki korekty i sankcje, oparcie reguły na zmiennych obserwowalnych
10
Zakres reguły
agencje wykonawcze
budżet paostwa
paostw. lub samorząd. os. prawne
IGB
JST
PFC
inst. kultury (rz+JST)
PAN
spzoz (rz+JST)
zakl. budżet. (JST)uczelnie publiczne
fundusz w BGK
NFZ
art. 139 ust. 2 uofp
FUS+FEP
FER
FP
jed
no
stki
ob
jęte
lim
ite
m w
ydat
kow
ymje
dn
ost
ki w
yłąc
zon
e
z lim
itu
wyd
atko
weg
o
jednostki podlegającesublimitowi
jednostki, których prognozowane wydatki odejmowane są od limitu
11
5.84.8
6.7
8.6
7.9 7.3
9.1
8.0
5.6 5.9
0
2
4
6
8
10
12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Dynamiki nominalne
limit (etykiety) limit w razie korekty indykatora o -1,5 p.p.
limit w razie korekty indykatora o -2,0 p.p. wydatki wykonane
• Czy możecie Państwo ocenić regułę z innej perspektywy momentu jej wprowadzenia. Cofnijmy się w
czasie i załóżmy, że regułę wprowadzamy w 2007 r.
• Czy istnienie limitu wydatków będzie sprzyjać czy przeszkadzać przeglądowi wydatków sztywnych?
• Czy reguły fiskalne powinny stabilizować, tj. dopuszczać działanie automatycznych stabilizatorów, czy
nie? A może gdy dochody mocno spadają powinniśmy „ciąć” tak samo wydatki aby utrzymać deficyt
nominalny?
• Czy reguła powinna zawierać zmienne nieobserwowalne (produkt potencjalny, lukę produktową, wynik
strukturalny, a co za tym idzie wprost w ustawie opisy metodologii stosowanych technik, tj. filtr Hodrick-
Prescotta, funkcje produkcji CES, Cobb-Douglas, itp..)?
• Który wariant mechanizmu korygującego należałoby wybrać?
• Co jest bardziej dyskrecjonalne: sankcje po przekroczeniu progów 50% i 55% czy zaproponowana
reguła określona szczegółowo wzorem?
• Co jest bardziej dyskrecjonalne: planowany deficyt budżetu państwa czy wynik całego sektora finansów
publicznych?
• Jak oceniają Państwo ewentualne uwzględnienie efektu zmiany dyskrecjonalnych dochodów w regule
(za i przeciw)?
•Czy reguła powinna zwierać komponent korekty prognoz aby eliminować dyskrecjonalność metod
prognostycznych?
Pytania do dyskusji
Dziękuję za uwagę!