synthèse du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes

1 Le rseau des uvres universitaires et

scolaires : une modernisation indispensable

_____________________ PRSENTATION _____________________

En 1960, la France comptait 310 000 tudiants. Elle en compte 2,4 millions en 2013, dont 12 % dtudiants trangers. Lamlioration des conditions de vie tudiante est une priorit budgtaire au mme titre que lenseignement et la recherche, avec lobjectif de garantir tous les tudiants un gal accs aux tudes suprieures et une mme chance de russite dans la filire de leur choix.

La politique en faveur de la vie tudiante peut revtir de multiples aspects : aides financires, logement, restauration, transports, sant, animation des campus, action culturelle ou encore accueil des tudiants trangers. Parmi les nombreux acteurs qui interviennent dans ce domaine, la Cour a centr son enqute sur loprateur historique quest le rseau des uvres universitaires et scolaires.

Depuis la loi du 16 avril 1955, laction de ltat est principalement porte par le Centre national des uvres universitaires et scolaires (CNOUS) et les 28 centres rgionaux des uvres universitaires et scolaires (CROUS), tablissements publics nationaux placs sous la tutelle du ministre charg de lenseignement suprieur.

Les CROUS interviennent dans lattribution des bourses, grent les restaurants et les rsidences universitaires et conduisent des actions dans le domaine de laide sociale et de la culture. Leur budget consolid slve 1,33 Md en 2013. Subventionns par ltat hauteur de 478 M, ils disposent aussi dimportantes ressources propres (739 M) et emploient 11 936 agents.

Les difficults rencontres par le rseau, malgr leffort financier croissant de ltat, ont conduit la Cour contrler le CNOUS et les CROUS de Bordeaux, Crteil, Rennes et Dijon, en compltant cette enqute par un questionnaire transmis aux 24 autres tablissements.

Cour des comptes Rapport public annuel 2015 fvrier 2015 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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Lenqute de la Cour sur ce rseau, marqu par son histoire et sa singularit (I), a mis en vidence un contrle dassiduit sur les bourses trs insuffisant, en dpit de la priorit budgtaire dont elles bnficient (II), les lacunes de loffre de logement aux tudiants (III) et le dficit du service de restauration universitaire (IV). La Cour appelle en consquence une rorganisation en profondeur (V).

I - Des oprateurs historiques de ltat en matire de vie tudiante

Le rseau des CROUS a t mis en place en 1955 en vue damliorer les conditions de vie tudiante. Il ne gre cependant pas lensemble des services rendus aux tudiants et doit travailler en coopration avec les tablissements denseignement suprieur et les collectivits territoriales. Laugmentation des financements publics saccompagne ainsi dune multiplicit dacteurs au niveau local.

A - Une organisation hrite des initiatives tudiantes

Institus en 1955, les CROUS sont issus des mouvements dentraide tudiante qui se sont dvelopps au lendemain de la premire guerre mondiale. Leur taille est ingale selon les acadmies mais leur organisation est identique, avec une gestion en rgie directe des activits dhbergement et de restauration universitaires.

1 - De laction associative lmergence dtablissements publics nationaux

Laction des associations a prcd celle de ltat en matire de vie tudiante, avec la cration des premiers foyers et restaurants universitaires ds 1919. Ces activits, gres initialement de manire autonome par les tudiants eux-mmes, ont t progressivement soutenues par les pouvoirs publics. En 1936 a t institu un comit des uvres en faveur des tudiants , transform en 1947 en comit suprieur des uvres en faveur de la jeunesse scolaire et universitaire .


LE RSEAU DES UVRES UNIVERSITAIRES ET SCOLAIRES : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE

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Dans chaque acadmie ont alors t mis en place des centres rgionaux, sous la forme dassociations selon la loi de 1901.

Avec la loi du 16 avril 1955, la vie tudiante est passe du champ associatif au secteur public. La loi a institu un rseau de 16 CROUS sous la forme dtablissements publics caractre administratif, dont la prsidence du conseil dadministration est assure par le recteur dacadmie. Un dcret du 5 mars 1987 est ensuite venu prciser les missions des CROUS, dont le nombre est pass 28 (un par acadmie)232. Celles-ci sont trs larges : les CROUS assurent les prestations et les services propres amliorer les conditions de vie et de travail des tudiants () 233.

2 - Des missions centres sur trois activits principales

En pratique, les CROUS ne grent pas lensemble des services aux tudiants et se concentrent sur trois activits principales : lattribution des aides directes (bourses et aides durgence), le logement et la restauration, qui reprsentent 162 500 lits et plus de 600 restaurants et caftrias. ct de ces activits, qui mobilisent lessentiel de leurs ressources, ils disposent de services daction sociale et de soutien aux initiatives culturelles tudiantes, comptences quils partagent avec les tablissements denseignement suprieur. Ils ont galement assur, jusquen 2012, la prise en charge des boursiers des gouvernements franais et trangers, activit transfre depuis Campus France.

232 Les acadmies de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane relvent dun seul

CROUS (Antilles-Guyane). 233

Article 14 du dcret du 5 mars 1987 relatif aux missions et l'organisation des uvres universitaires.


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Carte n 1 : effectifs des CROUS rapports la population tudiante en 2013 (en ETP)

Source : Cour des comptes, daprs donnes du CNOUS

Le rseau emploie 11 936 agents en quivalent temps plein (ETP) au 31 dcembre 2013, dont les trois quarts sont des personnels ouvriers, contractuels de droit public affects lhbergement et la restauration. La gestion des bourses est assure par des personnels administratifs, dans une logique de prestation sociale.

Lorganisation, fonde sur la gestion en rgie directe de lhbergement et de la restauration, est identique dans tous les CROUS. Leurs moyens humains, rapports la population tudiante, sont toutefois ingaux. Les effectifs par tudiant sont plus importants dans les CROUS de petite taille, en raison des cots fixes quentrane lexistence dun tablissement public.

Il existe aussi des diffrences entre acadmies de taille comparable. Parmi celles qui comptent plus de 100 000 tudiants, les CROUS de Rennes et Bordeaux ont plus de personnel que ceux de Nantes, Toulouse ou Crteil. Le CROUS de Lille est mieux dot en emplois que le CROUS de Lyon, qui gre pourtant davantage dtudiants.



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3 - Un positionnement ambigu du CNOUS

La structure du rseau, hritage de son pass associatif, nest pas exempte dambiguts. Les CROUS sont placs sous la tutelle du ministre charg de lenseignement suprieur, mais sont en ralit pilots et contrls par un autre tablissement public administratif, le CNOUS, qui joue un rle de tte de rseau face des tablissements autonomes dont il nassure pas la tutelle.

Le ministre ne formule pas dorientations stratgiques pour le rseau des CROUS, ni pour la vie tudiante, et se concentre sur la rglementation et le suivi des bourses234. Le CNOUS rpartit la subvention de fonctionnement et dinvestissement entre les CROUS, assure le contrle budgtaire et comptable, lassistance aux tablissements en difficult et le contrle de gestion. Il joue aussi un rle dharmonisation des pratiques.

Ces missions reposent cependant sur une base rglementaire fragile. Le dcret du 5 mars 1987 prvoit que le CNOUS effectue des tudes, contrle la gestion des CROUS, propose au ministre les mesures destines amliorer les prestations du rseau et dtermine les catgories de personnes autres que les tudiants susceptibles den bnficier. Il ne mentionne nulle part une mission de pilotage stratgique ou dallocation des moyens.

Le CNOUS reste depuis des annes dans lattente dune clarification de ses missions et ne dispose pas des moyens juridiques et financiers pour assurer pleinement le pilotage du rseau. Il a sign un contrat dobjectifs 2010-2013 avec le ministre, mais ce contrat na pas fait lobjet dune dclinaison au niveau des CROUS235.

B - Des choix diffrents dans les pays europens

La prise en charge des services aux tudiants par des tablissements publics nationaux est peu rpandue en Europe, o il nexiste pas de modle unique. Selon les pays, la vie tudiante relve en tout ou en partie de ltat, des universits, des rgions ou des individus.

234 Le contrat dobjectifs 2010-2013 conclu entre le ministre et le CNOUS ne fait que

reprendre les lignes directrices du projet dtablissement du rseau. 235

Le ministre charg de lenseignement suprieur a indiqu que le dcret du 5 mars 1987 allait tre rvis, afin de clarifier le rle du CNOUS par rapport aux CROUS.


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LAllemagne prsente nanmoins un rseau des uvres universitaires comparable au systme franais, avec pour diffrence principale le fait que lenseignement suprieur est une comptence dcentralise dans les Lnder.

Les services rendus aux tudiants : lexemple de lAngleterre, de la Sude et de la Suisse

Dans une note publie en 2012, le Centre danalyse stratgique prsente une typologie des champs dintervention des universits anglaises, sudoises, suisses et japonaises236. Dans tous les pays tudis, les services dits pri-universitaires (accompagnement pdagogique, orientation, insertion professionnelle) relvent des universits, qui soutiennent galement les activits associatives et culturelles. Le Centre danalyse stratgique constate, en revanche, un engagement variable dans les services dits para-universitaires comme le logement, la restauration, la sant ou les transports.

En ce qui concerne les pays europens, la plupart des universits anglaises proposent une offre exhaustive de services, apprhends comme des services commerciaux (rsidences, restauration, commerces, garderies, etc.). En Sude au contraire, le logement, la sant et le sport sont considrs comme relevant des individus, la faible implication des universits tant compense par lactivit des organisations tudiantes. En Suisse (Canton de Genve), les services para-universitaires sont en partie organiss par les universits, qui proposent une offre de logement et de restauration, mais de manire limite.

Le rseau des Studentenwerke allemands Le Deutsches Studentenwerk, fond en 1921, regroupe

58 tablissements publics appels Studentenwerke (SW), qui sont issus, comme les CROUS, de mouvements dentraide tudiante et qui dpendent des Lnder. Les SW proposent des services dans six domaines principaux : conseil (psychologique, social ou juridique), restauration, hbergement, aides financires, suivi des tudiants trangers et culture.

236 Centre danalyse stratgique, Quels services rendus aux tudiants par les

universits ?, note danalyse 292, octobre 2012.



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Les Studentenwerke grent aussi des crches et proposent plus frquemment que les CROUS des services complmentaires payants : parkings, location de linges et dustensiles de cuisine, ou encore formules de sjour pour les tudiants internationaux en change. Ils ouvrent aussi davantage la possibilit de louer des appartements en colocation. Enfin, alors que le ticket de restauration universitaire est fix au niveau national en France, chaque SW arrte librement ses prix, qui restent des tarifs sociaux.

C - Une priorit budgtaire

Dans le cadre de la loi du 23 avril 2005 dorientation et de programme pour lavenir de lcole, la France sest fix lobjectif de conduire 50 % dune classe dge un diplme de lenseignement suprieur dici 2015. La qualit des conditions de vie tudiante est considre comme un facteur essentiel de russite dans les tudes et constitue une priorit nationale partage par les gouvernements successifs.

1 - Le budget des CROUS : une forte part de ressources propres

Leffort de ltat est principalement port par le programme 231 Vie tudiante, qui relve du ministre charg de lenseignement suprieur. Les crdits du programme ont fortement augment, passant de 1,93 Md en 2008 2,33 Md en 2013, en raison essentiellement des bourses sur critres sociaux (1,78 Md). Les subventions de fonctionnement (300,6 M) dinvestissement (92 M) et les dotations relatives aux aides directes aux tudiants (85,4 M) verses au rseau des CROUS se montent 478 M en 2013.


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Graphique n 1 : recettes et dpenses des CROUS en 2013

Source : Cour des comptes, daprs Rapport annuel de performances 2013

Le budget consolid des CROUS slve 1,33 Md, dont 1,12 Md de charges de fonctionnement et 215 M allous aux investissements du rseau. Les recettes proviennent principalement de ressources propres issues de ses activits dhbergement et de restauration (739 M) et de ltat (478 M).

2 - Les bourses sur critres sociaux : un effort financier important

Le budget des CROUS nintgre pas tous les crdits lis leurs activits. Avec une enveloppe de 1,78 Md, les bourses sur critres sociaux, qui reprsentent lessentiel des crdits du programme 231 Vie tudiante, ne transitent pas par le budget des CROUS, les crdits tant dlgus aux recteurs.

Sous leffet des nombreuses rformes qui se sont succd depuis 2008, les montants distribus sont en augmentation et le nombre de bnficiaires a t largi. Les boursiers sur critres sociaux reprsentent aujourdhui 35 % des effectifs des formations habilites recevoir des

Autres 8 M

Autofinancement 45 M

Dotations dinvestissements de

ltat 92 M Autres ressources

dinvestissement 93 M



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boursiers237 et 26,5 % de lensemble des tudiants, contre 21,5 % en 2008. Entre 2008 et 2013, la dpense a augment de 37 %.

Tableau n 2 : volution du nombre de boursiers entre 2008 et 2013

Source : Cour des comptes, daprs Rapports annuels de performances 2008-2013

3 - Le soutien au logement tudiant

Les financements publics, directs ou indirects, sont galement croissants dans le domaine du logement tudiant. La construction de rsidences tudiantes conventionnes a mobilis en moyenne 360 M par an entre 2007 et 2012, dont des prts du ministre charg du logement et des subventions des collectivits territoriales. Les aides au logement verses aux tudiants taient values 1,5 Md la fin de lanne 2011. Les caisses dallocations familiales versent directement ces aides aux CROUS pour les tudiants quils hbergent, celles-ci tant comptabilises en ressources propres.

D - Une multiplicit dacteurs et un enchevtrement des comptences

La dmocratisation de laccs aux tudes suprieures et linternationalisation des formations ont entran une hausse du nombre dtudiants. En 2012-2013, la France compte 2,4 millions dtudiants, huit fois plus que dans les annes soixante. Lamlioration des conditions de vie tudiante est devenue un enjeu de masse, qui mobilise de multiples acteurs avec des finalits diffrentes.

237 Formations relevant du ministre charg de lenseignement suprieur : diplmes

nationaux de licence et de master, STS et CPGE publiques ou prives sous contrat, prparations intgres, coles dingnieurs, coles de commerce.

2007-2008 2012-2013 Evolution 2008/2013Nombre de boursiers 481 044 634 790 32,0%Nombre d'tudiants 2 238 722 2 395 186 7,0%% boursiers 21,5% 26,5% -

Dpense en M 1 298,90 1 776,8 36,8%


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Au 31 dcembre 2013, toutes les universits ont accd lautonomie et sont appeles se regrouper en communauts duniversits et tablissements avec la loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et la recherche. En matire de vie tudiante, leur proccupation se limite encore souvent la vie culturelle et associative sur le campus, la sant, au sport et laccueil des tudiants internationaux.

Les collectivits territoriales ont par ailleurs intgr la vie tudiante comme une composante de lattractivit de leurs territoires et sont devenues des partenaires obligs. Les rgions financent la construction ou la rnovation de rsidences universitaires travers les contrats de projets tat-rgion. Les tablissements publics de coopration intercommunale dfinissent les programmes locaux de lhabitat et les communes disposent du foncier. Rgions, dpartements et communes proposent enfin des bourses ou des prts dhonneur aux tudiants, selon des critres quils dterminent.

Dans ce contexte, les CROUS grent chacune de leurs activits selon les orientations fixes par le ministre et le CNOUS et en relation avec leurs partenaires locaux, mais la multiplicit des acteurs ne permet pas llaboration dune stratgie globale de vie tudiante. Les bourses, le logement et la restauration ont chacun leur propre logique de gestion.

II - Les bourses sur critres sociaux : un contrle dassiduit renforcer

Les aides directes verses par ltat aux tudiants reprsentent prs de 2 Md en 2013. Les bourses sur critres sociaux, qui slvent 1,78 Md, constituent llment central de ce dispositif. la diffrence des aides au logement, qui dpendent des ressources de ltudiant, les bourses sont verses en fonction du revenu des familles.

A - Un circuit de gestion et de paiement complexe

Le circuit dinstruction et de paiement des bourses sur critres sociaux est complexe. Il fait en effet intervenir quatre acteurs : les crdits sont grs par les recteurs dacadmie ; les demandes sont instruites par les CROUS ; le paiement est assur par les directions rgionales des



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finances publiques (DRFIP) ; les tablissements denseignement suprieur sont chargs de contrler lassiduit des tudiants boursiers.

Les bourses sur critres sociaux Les boursiers sont rpartis en neuf chelons, les chelons 0 bis 7

ouvrant droit une bourse et lchelon 0 permettant seulement dtre exonr des frais de scolarit et de la cotisation la scurit sociale tudiante. La rpartition des tudiants entre les chelons dpend des ressources du foyer, de lloignement entre le domicile et le lieu dtudes et du nombre denfants charge.

La mise en place du dossier social tudiant unique (DSE)238 partir de 2008 sest accompagne de la mensualisation du versement des bourses. Le traitement des demandes sest amlior, grce linterfaage des logiciels des CROUS et des tablissements denseignement suprieur, et la date du premier versement a t avance au mois de septembre.

Lobligation dassiduit, qui est la contrepartie du bnfice des bourses, est inscrite dans le dcret du 16 avril 1951 relatif au paiement des bourses d'enseignement suprieur. Une circulaire annuelle du ministre prcise quelle stend aux examens et aux cours, mais aussi aux travaux dirigs (TD), travaux pratiques (TP) et stages obligatoires, sous peine pour ltudiant de devoir reverser sa bourse.

Les CROUS, qui sont identifis par les tudiants comme leurs interlocuteurs de rfrence, assurent en pratique une partie des missions du rectorat, commencer par la prparation des dcisions dattribution et la liquidation de la dpense. Le rle des recteurs se limite souvent au mandatement des crdits et la signature des courriers prpars par les CROUS. Cette organisation dresponsabilise aussi les tablissements denseignement suprieur.

B - Un contrle dassiduit renforcer

1 - Des pratiques htrognes et peu efficaces

En cours danne universitaire, les CROUS transmettent aux tablissements les listes des boursiers qui les concernent, quil appartient

238 Le DSE permet ltudiant, travers une procdure unique, de faire chaque anne

une demande de bourse et de logement en rsidence du CROUS.


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aux tablissements de retourner en dsignant les tudiants non assidus aux cours ou aux examens. En pratique, la dfinition de lassiduit varie entre les tablissements denseignement suprieur et au sein mme de chaque tablissement.

Dans les classes prparatoires aux grandes coles et les sections de techniciens suprieurs, le dfaut dassiduit se mesure le plus souvent en demi-journes ou en heures dabsence, avec des seuils variables239. Les pratiques sont encore plus htrognes dans les universits. Le contrle de prsence aux cours magistraux nest jamais effectu, celui aux TD et TP relve des units de formation et de recherche, et de nombreuses universits ne contrlent que la prsence aux examens.

La dfinition mme de la prsence aux examens est fluctuante : tous les examens, plusieurs, un seul ou moyennant lobtention dune note suprieure zro. Certaines universits dclarent contrler la prsence aux TD et TP, alors que pour dautres, il suffit ltudiant pour tre considr comme assidu de stre prsent un seul examen y compris en rendant une copie blanche (cas relev en Bretagne). Enfin, certaines universits ou composantes duniversits refusent toujours de faire remonter les absences des tudiants, situation releve dans les acadmies de Paris ou Crteil.

Les divergences concernent aussi le nombre de mois de bourse que ltudiant doit reverser lorsquil est dclar non assidu. Les montants effectivement recouvrs sont trs faibles par rapport aux bourses verses240.

2 - Plusieurs pistes de rforme possibles

La situation actuelle introduit une ingalit de traitement entre les boursiers et encourage les fraudes. En labsence de contrle srieux de la part des tablissements, le ministre ne peut pas valuer la proportion dtudiants inscrits dans lenseignement suprieur dans le seul but de bnficier dune bourse. La mise en uvre dun rel contrle dassiduit comporte aussi un intrt financier, dans la mesure o les montants

239 Dans lacadmie dAmiens par exemple, le critre de non assiduit varie entre 15

et 40 demi-journes dabsences non justifies par semestre, ou entre 30 heures et 60 heures d'absence. 240

Les crdits rcuprs dans le budget des acadmies reprsentent moins de 0,2 % des bourses verses en 2013. Trois CROUS ont indiqu ne jamais demander de reversement.



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recouvrs dans chaque acadmie peuvent tre rendus disponibles pour payer de nouvelles aides.

Pour faire appliquer les dispositions de la circulaire, le ministre doit sassurer que toutes les universits instituent un contrle de prsence aux TD et TP, en traitant part les tudiants inscrits en contrle terminal, en double diplme ou qui suivent un enseignement distance. Le contrle de prsence aux cours magistraux semble toutefois impossible raliser dans le premier cycle.

Une solution plus modeste, qui constituerait au moins un progrs par rapport la situation actuelle, serait de limiter lobligation dassiduit la prsence aux examens, en dfinissant le taux de prsence exig. Une troisime piste consisterait remplacer le contrle de la prsence par un contrle des rsultats, en imposant lobtention dun certain nombre de crdits ECTS (European Credits Transfer System) chaque semestre, ou encore une note minimale, mme trs basse, tmoignant de la participation de ltudiant aux cours241.

III - Une offre de logement tudiant insuffisante et mal rpartie

Le parc immobilier du rseau comprend 162 547 places, dont 84 435 en cits universitaires. Les CROUS proposent une offre varie allant de la chambre traditionnelle de 9 m2 des appartements plus modernes dots du confort individuel, qui ouvrent droit diffrentes aides au logement. Le rseau loge en moyenne 60 % dtudiants boursiers, 25 % dtudiants trangers et 15 % de non boursiers. Les tarifs des logements sont fixs localement par le conseil dadministration de chaque CROUS. Les critres dattribution sont rglements au niveau national et prennent en compte, comme pour les bourses, des ressources des familles.

241 La circulaire du ministre tablit un lien entre aide sociale et russite, mais de

faon trs attnue. La 3e anne de bourse ne peut tre accorde que si l'tudiant a valid au moins 60 crdits ECTS, deux semestres ou une anne. Le cursus licence ne peut donner lieu plus de cinq droits bourse, et un tudiant ne peut utiliser que sept droits bourse durant la totalit de ses tudes suprieures.


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A - Une faible part des tudiants logs par les CROUS

1 - Un dcalage croissant entre loffre de logement social et la dmographie tudiante

Depuis les annes 1960, on constate un dcalage progressif entre loffre de logement propose par les CROUS et lvolution de la population tudiante. En 1960, 35 % des tudiants des universits taient logs dans les cits universitaires. Dans les annes 1980, 50 000 places ont t construites par des organismes HLM et gres par les CROUS, alors que la population tudiante doublait durant cette mme priode. Depuis la fin des annes 1990, seuls 7 % des tudiants sont logs par les CROUS.

Comme lindique la dernire enqute de lObservatoire de la vie tudiante, le premier mode de logement des tudiants en France reste le parc priv, le domicile parental arrivant en deuxime position. Seuls 11 % des tudiants logent en rsidence universitaire, quelle soit publique ou prive.



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Graphique n 2 : les modes de logement des tudiants en France

Source : enqute conditions de vie des tudiants 2013 . Observatoire de la vie tudiante

2 - Un bilan contrast du plan Anciaux

Pour remdier la pnurie de logements et la vtust de certaines rsidences, un premier plan gouvernemental faisant suite au rapport sur le logement tudiant labor en 2004 par le dput Jean-Paul Anciaux, a fix deux objectifs au rseau des CROUS : construire 5 000 logements neufs par an et rhabiliter 7 000 places par an durant dix ans. En 2012 un nouveau plan gouvernemental, intgr la loi du 18 janvier 2013 pour la mobilisation du foncier public en faveur du logement social, a fix un objectif de cration de 8 000 places par an, soit 40 000 logements tudiants sur cinq ans, pour lensemble des oprateurs conventionns.

Lvolution du parc na pas suivi le rythme annonc. Entre 2004 et 2013, 26 368 places ont t cres, soit une moyenne annuelle de 2 637 places, loin de lobjectif initial de 5 000 places par an242. La construction de logements sest toutefois acclre depuis 2007.

De la mme manire, les rhabilitations ont pris du retard par rapport aux objectifs fixs au rseau des CROUS (70 000 chambres

242 Donnes du CNOUS, base de donnes suivi du plan Anciaux .


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rhabilites en dix ans, soit 7 000 par an). En 2013, le total des rhabilitations effectues slve 50 553 places. Ce bilan contrast sexplique par la raret du foncier dans certaines rgions, des difficults dans la coordination des acteurs locaux, mais aussi par une concurrence accrue des oprateurs publics et privs du logement tudiant.

3 - Un dveloppement de loffre publique et prive

Les CROUS sont confronts la concurrence doprateurs publics et privs, qui ne sont pas soumis aux mmes contraintes et naccueillent pas le mme public. Cette concurrence est particulirement forte en le-de-France, notamment en matire de matrise du foncier.

Les bailleurs sociaux interviennent dans le secteur du logement tudiant. Le ministre charg du logement a ainsi financ en moyenne 5 716 logements sociaux tudiants par an depuis 2007, dont la moiti seulement est gre par les CROUS.

Les rsidences de services prives se sont aussi fortement dveloppes. Depuis le dbut des annes 1990, plus de 120 000 logements ont t crs. Ces rsidences ont bnfici de dispositifs de dfiscalisation trs favorables, parmi lesquels le dispositif Censi-Bouvard 243.

Les bailleurs privs peuvent accueillir un public plus diversifi que les CROUS pour rentabiliser leurs rsidences (accueil temporaire de publics non tudiants ou de jeunes travailleurs). Ils nont pas appliquer un tarif social, et la gnralisation des aides au logement presque tous les tudiants scurise leurs ressources. Enfin, les dispositifs de dfiscalisation ne saccompagnent daucune obligation de construction dans les zones dficitaires en logement.

B - De fortes ingalits territoriales

Au regard de la dmographie tudiante et des objectifs du rseau, loffre de logement des CROUS semble insuffisante, alors que les

243 Dispositif accordant une rduction dimpt aux contribuables qui investissent dans

certaines rsidences (rsidence de tourisme, pour tudiants ou pour personnes ges ou handicapes avec services).



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investissements raliss depuis 2004 nont pas t rservs aux zones dficitaires.

Carte n 2 : le besoin de logements tudiants en France (fin 2013)


Les acadmies fortement dficitaires restent celles de Paris, Crteil, Lyon et Lille, qui taient dj identifies comme prioritaires ds 2004. Lanalyse de loffre de logement rapporte au nombre dtudiants et de boursiers fait ressortir de fortes disparits, les plus grands ples universitaires accusant les dficits doffre les plus importants244. Les plans

244 Le besoin en logement tudiant par acadmie est lcart entre lobjectif fix aux

CROUS, qui est de loger 10 % des tudiants et 30 % des boursiers, et le nombre de places offertes au 31 dcembre 2013.


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dinvestissement nont pas permis de corriger les ingalits territoriales. Ainsi, en 2013 le CROUS de Paris disposait dune offre de logement proche de celle du CROUS de Rouen, qui accueille six fois moins dtudiants. Au 31 dcembre 2013, le CROUS de Paris dispose de 5 534 places pour 327 437 tudiants et le CROUS de Rouen de 5 350 places pour 54 668 tudiants.

De la mme manire, le nombre de logements disponibles dans lacadmie de Crteil (4 478 places), qui accueille la plus forte proportion dtudiants dfavoriss, est proche de celui des acadmies de Caen (4 594 places) ou Poitiers (4 416 places). Les constructions nouvelles des CROUS de Crteil, Lyon et Lille ne reprsentent que 8 % du nombre de places construites depuis 2004245, alors que des rsidences nouvelles ont t construites dans des zones moins dficitaires246 ou sur des sites loigns des ples universitaires. La situation financire de certains CROUS a parfois t un obstacle la ralisation de nouvelles oprations.

De fortes ingalits territoriales dans laccs au logement : lexemple du CROUS de Crteil

Le CROUS de Crteil accueille 133 000 tudiants dont une forte proportion dtudiants relevant des chelons de bourses les plus levs et une part importante dtudiants trangers. Alors que les besoins sociaux de cette acadmie sont importants, il compte moins de logements que les CROUS de taille quivalente (4 478 places contre 9 879 places pour les 122 000 tudiants de Toulouse, 8 473 places disponibles pour les 118 000 tudiants de Nantes).

Il connat par ailleurs des difficults financires rcurrentes. Malgr les nombreux audits et plans de redressement, son fonds de roulement comptable reste ngatif depuis dix ans. Ses rsultats financiers entranent une absence de marge de manuvre en investissement et une interdiction de recourir lemprunt. Les recettes dhbergement du CROUS sont limites par la situation sociale des tudiants de lacadmie. Entre 2008 et 2013, 5,2 M ont t admis en non-valeur au titre des loyers irrcouvrables.

245 Le nombre de places totales construites dans ces trois acadmies est de 2204 de

2004 2014. 246

Le CROUS dAmiens a augment son parc de 21 % depuis 2004 ; le CROUS de Rouen de 26 %. Dans une zone tendue en termes doffre de logement comme lacadmie de Crteil, certaines rsidences construites depuis 2004 au Pr saint Gervais, Bondy, dans le secteur du sud Seine et Marne et de Snart sont loignes des grands ples universitaires de lacadmie.



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Les situations de maintien illgal dans les lieux taient nombreuses (jusqu 800), des rsidences ont t squattes (dont celle de Cachan en 2006). La localisation lintrieur ou proximit de zones urbaines sensibles a parfois entran un certain nombre de dgradations, dintrusions ou doccupations illgales. Afin dy remdier, le CROUS finance aujourdhui sur ses ressources propres des prestations de scurit pour un montant annuel estim 800 000 . Compte tenu de linscurit rgnant dans le quartier, il a dcid de quitter le site de la rsidence du Palais Crteil.

Les cots de construction en le-de-France ont par ailleurs fortement augment depuis 2007 et sont suprieurs ceux constats en province. Le contexte de la construction de logement social est fortement concurrentiel et le soutien financier des collectivits territoriales est aussi moins important que dans dautres rgions. Lensemble de ces facteurs expliquent quaujourdhui le CROUS de Crteil ne loge que 3 % des tudiants de lacadmie. Ltablissement a trs nettement redress la gestion de ses rsidences mais peine encore aujourdhui dvelopper son parc.

Lexemple de Crteil, qui aurait d tre une acadmie prioritaire, montre que lexistence dun rseau dtablissements pilots au niveau national ne garantit pas une galit daccs aux services de la vie tudiante. Des subventions exceptionnelles ont t verses, mais une rflexion plus large doit tre mene sur la prquation des ressources du rseau en fonction des besoins sociaux et des situations locales particulires.

Cependant, certains CROUS, qui prsentaient un parc insuffisant et vtuste en 2004, ont su mener de front des programmes de rhabilitation et des projets de constructions neuves. Le CROUS de Bordeaux a ainsi cr 3 754 places en dix ans, tout en maintenant ses quilibres financiers. Il a bnfici du soutien financier des collectivits territoriales, au premier rang desquelles la rgion, mais il a aussi diversifi les types de montage et procd un programme de dmolitions-reconstructions plutt qu de simples rhabilitations. Enfin, laction du CROUS de Bordeaux sest fonde sur une coordination des acteurs locaux et de leurs financements travers le contrat de projets tat-Rgion et sur une analyse fine des besoins par ville universitaire, ralise ds 2005 par la rgion. La monte en puissance de lintervention des collectivits territoriales et de leurs financements, sur la base de diagnostics territoriaux, a t un lment dterminant pour le dveloppement du logement tudiant dans cette acadmie.


COUR DES COMPTES

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C - Un quilibre financier fragile

Lobjectif du rseau est dquilibrer financirement lactivit dhbergement. Le chiffre daffaires de lhbergement a augment de 30 % entre 2008 et 2013, passant de 328,6 M 428,2 M. Si lquilibre financier de lactivit sest amlior grce aux nouvelles constructions et rhabilitations, dix-huit CROUS dgagent encore un dficit dexploitation en 2013. Le rseau reste par ailleurs trs dpendant des aides au logement et connat plusieurs difficults.

1 - Un mode de financement dpendant des aides au logement

Les logements sont attribus sous condition de ressources, en fonction de la demande. Les boursiers reprsentent en moyenne 60 % des tudiants logs, mais les CROUS accueillent aussi 15 % dtudiants non boursiers et 25 % dtudiants trangers. Lquilibre de lactivit dpend fortement des aides au logement (ALS ou APL), aides personnelles verses sous conditions de ressources aux tudiants et destines limiter le montant du loyer restant leur charge. Ces aides verses directement aux CROUS par les caisses dallocations familiales pour le compte des bnficiaires reprsentent 30 % 50 % du chiffre daffaires des tablissements contrls par la Cour. Dans les rsidences rhabilites, la hausse des loyers est compense par un montant plus lev dALS, qui limite leffort financier supplmentaire de ltudiant.

2 - Des relations dsquilibres avec les bailleurs sociaux

Le parc des CROUS comprend, en dehors des chambres et studios en cit universitaire traditionnelle, des logements en rsidences HLM conventionnes qui se sont dvelopps partir des annes 1980. Ces logements sont construits par des bailleurs sociaux sur des terrains dtat, travers des procdures de baux emphytotiques ou dautorisations doccupation temporaire du domaine public. Les bailleurs sont alors propritaires de la rsidence, le CROUS acquittant un loyer comprenant le remboursement de lemprunt contract par le bailleur, des frais de gestion ainsi quune provision pour grosses rparations. la fin de la convention, une fois le remboursement de lemprunt termin, ltat peut devenir propritaire de la rsidence, en gnral au bout de 25 35 ans.



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Cette procdure permet au CROUS de ne pas assumer la matrise douvrage des oprations, mais ne transfre pas le risque financier en cas de chute du taux doccupation de la rsidence. Dans ce type de montage les CROUS sengagent sur des dures trs longues, et doivent comptabiliser les loyers venir comme des engagements hors bilan. Ils peinent aussi parfois faire entretenir leurs rsidences par les bailleurs sociaux propritaires, alors mme quils leur versent une quote-part annuelle de redevance cet effet, ce qui reprsente terme un risque financier majeur pour le rseau.

Le rseau na par ailleurs pas mis en place une stratgie pour entretenir le patrimoine.

3 - Lenjeu du taux doccupation

Le taux de vacance des logements tudiants est suprieur celui des autres logements sociaux car ils ne sont pas occups en continu, les tudiants ayant la possibilit dabandonner leur chambre pendant les vacances dt. Les nouveaux rythmes universitaires jouent galement sur loccupation des rsidences. Lquilibre dexploitation de lhbergement dpend en effet de la capacit des CROUS maintenir un taux doccupation constant, alors que les stages et les sjours ltranger se dveloppent et que les tudiants sont de plus en plus mobiles en cours danne. Si les besoins en logement ne sont pas remplis dans les grandes villes tudiantes, lenjeu est diffrent dans les villes moyennes o les CROUS sont souvent confronts la baisse des taux doccupation en cours danne. Plusieurs CROUS ont ainsi t amens abandonner des rsidences pour maintenir leur quilibre financier247.

Le taux doccupation est influenc par dautres facteurs, comme ltat des chambres, leur loignement par rapport aux ples universitaires ou le loyer demand. Il nexiste pas de politique tarifaire au sein du rseau, chaque CROUS tant libre de fixer ses tarifs, dans le respect des plafonds fixs par le ministre du logement pour les rsidences conventionnes. Dans le cas des rsidences construites par des bailleurs sociaux, les loyers ne sont pas dtermins en fonction des tarifs du march priv ou de ltat du logement, mais dpendent du cot de la construction, de lemprunt contract par le bailleur et de la qualit du montage financier.

247 Les CROUS de Bordeaux, Aix-Marseille, Amiens, Besanon, Limoges, Lyon,

Montpellier, Orlans-Tours, Toulouse ont rsili des conventions de gestion.


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Si en le-de-France et dans les grandes villes universitaires, les loyers proposs par les CROUS restent modrs, dans certaines villes moyennes, o la tendance est la baisse des loyers de petites surfaces, les tarifs proposs par les CROUS peuvent tre trs proches du march locatif priv (cas relevs au Creusot, Auxerre, Prigueux, Pau ou encore Saint-Brieuc).

Lexemple des CROUS de Dijon, Crteil et Bordeaux Dans lacadmie de Crteil, sept rsidences affichent un dficit

dexploitation en 2012 : Fontainebleau et Frida Khalo Bobigny, Moissy, Boissy-Saint-Lger et les deux rsidences de Crteil, enfin, la rsidence internationale de Saint-Denis. Ces dficits sexpliquent selon les cas par un trop grand loignement par rapport aux ples universitaires, par des charges lies la scurisation des sites ou par une redevance leve, comme Crteil par exemple.

Dans lacadmie de Dijon, de fortes diffrences existent entre les logements situs sur le campus dijonnais, qui ont une bonne rentabilit, et certaines rsidences au Creusot ou Auxerre, au dficit prononc. Le taux doccupation nest quun des facteurs de ce dficit, les recettes devant aussi tre compares aux charges supportes par le CROUS et au loyer vers au bailleur social. En 2012 le CROUS compte ainsi deux locations trs dficitaires Auxerre, o les recettes ne couvrent pas les loyers verss au propritaire ni les charges courantes.

Le CROUS de Bordeaux a dnonc certaines conventions non rentables dans le cadre de locations simples, comme Dax. Sur le secteur de Pau, des Pays de lAdour et des Landes, le taux doccupation baisse compte tenu du niveau des loyers proposs trs proches de ceux du march, de la concurrence de rsidences prives et dune demande tudiante moins leve. Le logement des tudiants au domicile parental est en effet plus courant sur ces sites qui proposent beaucoup de formations de premier cycle.

Au vu de ces constats, il est donc essentiel pour le rseau de revoir lensemble des relations contractuelles avec les bailleurs sociaux propritaires des rsidences. Par ailleurs, le plan dinvestissement pour le logement doit financer exclusivement les zones dficitaires et tenir compte dune analyse locale de la couverture des besoins.



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IV - La restauration universitaire : un dficit croissant

Contrairement aux bourses et au logement, la restauration est ouverte tous les tudiants. Le prix du ticket, fix au niveau national, est de 3,20 depuis le 1er aot 2014 et donne droit un repas complet. ct des restaurants universitaires traditionnels (RU), les CROUS ont dvelopp de nombreuses caftrias dans les locaux universitaires. Dans certaines villes o les CROUS ne sont pas prsents, les tudiants bnficient galement de repas servis dans des restaurants dits agrs (lyces, hpitaux, foyers de jeunes travailleurs, etc.) contre le prix du ticket acquitt par ltudiant et une subvention dquilibre du CROUS.

Le dficit de la restauration saccrot, et est la principale cause des difficults financires que rencontrent les CROUS.

A - Une frquentation en baisse et de plus en plus saisonnire

La frquentation des restaurants ne cesse de baisser. Le nombre dquivalents-repas tudiants servis est ainsi pass denviron 52,9 millions en 2008-2009 45,9 millions en 2013-2014248, et la part de la restauration dans les activits des CROUS diminue par rapport lhbergement. En 2012, la restauration (196 M) ne reprsente que 32 % du chiffre daffaires total des CROUS, contre 36 % en 2008. La hausse du prix du ticket de RU de 14 % en six ans (il valait 2,80 en 2008) ne parvient pas compenser la baisse de la frquentation.

Les principales raisons tiennent la fois la prfrence croissante des tudiants pour la restauration rapide au dtriment du repas classique et la modification des rythmes universitaires. Avec la mise en place du systme licence-master-doctorat (LMD) et la semestrialisation des tudes, les cours luniversit sinterrompent ds la fin du mois davril, les mois de mai et juin tant occups par les examens. Les CROUS ralisent dsormais 70 % de leur chiffre daffaires entre septembre et fvrier.

248 Source : MENESR, Repres et rfrences statistiques sur les enseignements, la

formation et la recherche, 2014, p. 365.


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Graphique n 3 : quivalents-repas servis par mois en 2012-2013249


La semaine tend par ailleurs se resserrer sur trois jours, avec des pauses mridiennes courtes qui occasionnent des files dattente.

B - Une diversification des prestations sans rflexion pralable

Face la baisse de la frquentation, les CROUS orientent leurs efforts dans deux directions : la reconqute du public tudiant dune part, travers lamnagement des structures et la diversification des prestations, et le dmarchage de nouveaux publics dautre part.

Pour limiter les files dattente et diversifier loffre, des stands de ptes, grills, pizzas ou chanes thme ont t mis en place dans les restaurants traditionnels. Les caftrias se sont fortement dveloppes et dautres formules innovantes sont exprimentes250. Ces volutions saccompagnent dune diversification des tarifs qui nest pas toujours bien accepte par les associations tudiantes.

Les CROUS dveloppent en parallle des offres qui les mettent en concurrence avec la restauration prive. Afin de diversifier leurs publics,

249 Lquivalent repas sobtient en divisant les recettes de la restauration par le prix du

ticket de RU. Cet indicateur a une limite : le tarif tudiant tant infrieur aux tarifs de la restauration non tudiante, cela conduit surestimer le nombre dquivalents-repas de la restauration non tudiante. 250

Commande en ligne, food trucks mobiles ou piceries de proximit, cration dunits centrales de production de sandwichs ou de plats emporter et promotion de loffre pour remdier au dficit dimage dont souffrent les CROUS.



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ils proposent des prestations de type traiteur (pauses cafs, cocktails, buffets, livraison de plateaux repas) destines aux administrations ou aux entreprises. La restauration non tudiante et exceptionnelle progresse et reprsente 47 M en 2013, soit 24 % des recettes de la restauration. Les distributeurs automatiques apportent par ailleurs 6 M de recettes par an.

Ces activits loignent les CROUS de leur mission historique. En outre, le choix dinvestir le segment trs concurrentiel de la restauration rapide, tout en maintenant la gestion en rgie directe des structures, na donn lieu aucune rflexion pralable sur son bien-fond et son cot de gestion.

C - Des implantations lourdement dficitaires

En dpit des efforts dploys pour reconqurir le public tudiant, certains restaurants restent lourdement dficitaires, notamment dans les villes moyennes. Les universits ont eu tendance crer des antennes dlocalises dans une logique damnagement du territoire, avec le soutien des collectivits territoriales. Limplantation dunits de restauration a suivi, sans tenir compte dun seuil minimum de frquentation.

1 - Des structures surdimensionnes par rapport au besoin

Chaque contrle a conduit la Cour identifier une ou plusieurs structures de restauration dont le dficit contribue dgrader la situation financire de lactivit.

Les restaurants du centre-ville de Rennes : une implantation dans une zone trop concurrentielle

Le CROUS de Rennes compte trois RU dans le centre-ville de Rennes. La Brasserie Hoche (179 places) est situe 500 mtres du RU Fougres (598 places), lui-mme situ 500 mtres du RU Duchesse Anne (470 places). Ces restaurants trop proches les uns des autres se font concurrence, et la frquentation des RU Fougres et Duchesse Anne diminue tous les ans.


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Le restaurant de Saint-Brieuc : une implantation trop loigne des lieux dtude

Ce RU de 380 places a t construit en 1995 dans les locaux dune ancienne gare, situe plus dun km de lIUT et du campus universitaire qui regroupent la majorit des tudiants de la ville. Le restaurant a servi 53 500 quivalents-repas en 2013, contre 69 000 en 2008, soit une baisse de 22 %. Sa frquentation est en dclin et son taux de couverture des dpenses par les ressources propres est le plus mauvais de Bretagne (45 %). Les restaurants de lacadmie de Crteil : des implantations adosses

des units denseignement trop petites Les units de Villetaneuse, Marne-la-Valle, Saint-Denis, Bobigny,

proches des grands ples universitaires, enregistrent un nombre de passages en caisse en forte croissance, tandis que les sites de Seine et Bivre, et de Fontainebleau voient leur frquentation nettement diminuer. Certaines structures prsentent mme un nombre de passages en caisse infrieur 11 000 par an. Tel est le cas notamment des RU de Montreuil, Tremblay-en-France et Torcy, de la caftria de lIFSI, de la caftria Val dEurope et du comptoir de lArchipel.

Le restaurant du Creusot : une construction surdimensionne par rapport au besoin

Au Creusot, troisime ville tudiante de Bourgogne, le CROUS grait un RU situ 15 minutes pied des lieux denseignement et, de ce fait, peu frquent. Louverture en 2012 dun nouveau restaurant, plus proche des lieux dtude, a t soutenue par les collectivits territoriales. Son dimensionnement (250 places) a cependant t tabli sur des hypothses trop optimistes, avec un objectif de 500 550 repas par service.

Ces estimations reposaient galement sur lespoir de capter une clientle non tudiante, alors que loffre de restauration collective tait dj importante. Aujourdhui, la frquentation se situe autour de 200 repas par jour. Le surdimensionnement du restaurant occasionne des surcots que le CROUS doit assumer, car sil a bnfici de subventions dinvestissement des collectivits pour construire le restaurant, il ne reoit pas de subventions de fonctionnement. Sy ajoute le loyer de lancien restaurant, que le CROUS continue de payer.



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2 - Des dcisions trop longtemps diffres dans les villes moyennes

Les restaurants traditionnels peuvent parfois tre convertis en locaux multiservices intgrant une unit de restauration rduite, un espace associatif, des services courants ou un accueil administratif et social251. Cependant, dans un contexte budgtaire contraint, ltat doit aussi envisager la fermeture des structures de restauration mal situes ou surdimensionnes. Or, si les CROUS ont abandonn un certain nombre de caftrias non rentables, la fermeture de restaurants est beaucoup plus rare.

Des solutions existent pour mutualiser les capacits de production et maintenir une offre tarif social dans les villes moyennes ou les petites villes, travers des conventions passes avec dautres organismes publics grant de la restauration et facturant au cot marginal. En 2013, les 213 restaurants agrs par le rseau ont servi plus de 3,2 millions de repas, pour une dpense des CROUS de 4,14 M. La subvention dquilibre slve ainsi 0,91 en moyenne par repas, contre un cot moyen de 5,36 pour un repas prpar au CROUS252.

D - Un cadre demploi trop rigide des personnels ouvriers

Les CROUS emploient 8 021 personnels ouvriers en CDI253, dont 60 % travaillent dans la restauration. Lorganisation du temps de travail est encadre par des dispositions applicables aux personnels ouvriers des uvres universitaires et scolaires (DAPOOUS). Le temps de travail journalier peut tre modul (entre cinq et dix heures par jour), mais le temps de travail hebdomadaire doit tre compris entre 32 et 43 heures. Or, les variations de frquentation des restaurants universitaires sont beaucoup plus importantes. Le rseau des CROUS est aussi lun des rares

251 Le CROUS de Bordeaux conduit ainsi un projet de restructuration dun ancien

restaurant universitaire en espace multi-services sur le campus bordelais. Il en va de mme pour les CROUS de Grenoble et Montpellier. 252

Ce cot moyen est par ailleurs incomplet. Les calculs effectus par la Cour pour le CROUS de Dijon ont ainsi fait apparatre un cot plus proche de 7,25 par repas, au lieu des 6,23 affichs par ltablissement. 253

ETP au 31 dcembre 2013.


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secteurs de la restauration collective o les agents travaillent temps complet, avec des mtiers trs segments254.

Face une activit de plus en plus cyclique et un cadre demploi rigide, les CROUS dveloppent des emplois prcaires. Le nombre total dagents en contrats dure dtermine (CDD) est pass de 1 239 ETP en 2008 1 482 ETP en 2013. Le dveloppement des CDD peut profiter lemploi tudiant, comme cela a t constat Bordeaux ou Crteil. Mais ce nest pas systmatique et au niveau de lensemble des CROUS, le recours lemploi tudiant baisse les CDD tudiants ne reprsentent que 681 ETP en 2013, contre 721 ETP en 2008255.

Pour freiner cette tendance, il est indispensable dassouplir le cadre de gestion des personnels ouvriers en autorisant le recrutement dagents temps incomplet, en rduisant le nombre de fiches-mtiers et en dveloppant la polyvalence entre les activits dhbergement et de restauration. Le recours systmatique la gestion en rgie directe, au moment o les CROUS dveloppent des activits de restauration rapide et de traiteur, doit aussi tre remis en question.

V - Une rorganisation ncessaire

Il ressort des contrles de la Cour que lexistence dun rseau dtablissements publics nationaux ne garantit pas un gal accs aux services de vie tudiante. Loffre de logement reste ingalement rpartie sur le territoire. Le contrle dassiduit des tudiants boursiers est htrogne. Les situations financires des CROUS sont disparates et certains tablissements en difficult ne peuvent garantir le mme niveau de services.

Le rseau peine aussi sadapter aux mutations de lenseignement suprieur. Lanne universitaire sest raccourcie et les tudiants sont devenus plus mobiles en raison du dveloppement des stages et des sjours ltranger. Les besoins ont donc volu, tandis que lorganisation et les modes de gestion du rseau sont rests inchangs. Face des activits de plus en plus saisonnires, les CROUS privilgient toujours la rgie directe et lemploi de personnels temps complet. La

254 On ne compte pas moins de 18 fiches-mtiers pour les personnels de restauration.

255 Source : bilans sociaux consolids du rseau.



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faible capacit dinvestissement du rseau limite ses possibilits dadapter ses structures.

Dans le contexte actuel des finances publiques, lorganisation et les modes de gestion des CROUS doivent tre adapts pour dgager des conomies de fonctionnement.

A - Rformer les modes de gestion et dgager des conomies dchelle

1 - Des situations financires proccupantes

Les dpenses de fonctionnement des CROUS augmentent plus vite que leurs recettes et leur rsultat a t divis par deux en cinq ans, passant de 34 M en 2008 17 M en 2013. Lhbergement et la restauration sont deux activits distinctes, qui rpondent des logiques conomiques diffrentes, mais lquilibre budgtaire des CROUS est global. Lexcdent de lhbergement est donc absorb par le dficit de la restauration, ce qui menace terme la capacit du rseau investir et entretenir son patrimoine, y compris les rsidences tudiantes.

Tableau n 3 : volution du budget consolid du rseau (en M)

Source : Cour des comptes, daprs Rapports annuels de performances 2008-2013

La consolidation des donnes cache en outre des disparits. Depuis 2008, sept CROUS en dficit ont fait lobjet dun plan de retour lquilibre (Antilles-Guyane, Clermont-Ferrand, Crteil, Grenoble, Limoges, Reims et Rennes). Plusieurs dentre eux, en particulier Crteil et Antilles-Guyane, doivent en mme temps accueillir une forte

2008 2013 Evolution 2013/2008

Personnel 397,07 429,46 8%Fonctionnement 490,25 686,34 40%Total dpenses 887,32 1 115,80 26%

Subventions de ltat 339,49 386,31 14%Autres subventions 2,63 8,18 211%Ressources propres et autres 579,59 738,58 27%Total recettes 921,71 1 133,07 23%

RESULTAT 34,39 17,28 -50%

Dpenses de fonctionnement

Recettes de fonctionnement


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proportion dtudiants issus de milieux dfavoriss. Dautres tablissements, dont Paris, Bordeaux, Aix-Marseille ou Nantes, sont dans une situation financire plus confortable.

Les CROUS ont enfin contract vis--vis des bailleurs sociaux des engagements hors bilan hauteur de 1,12 Md. Ceux-ci napparaissent pas dans les comptes des CROUS, mais entranent des dpenses de remboursements annuels qui ont un impact sur leur quilibre financier. Ils peuvent donc tre assimils de la dette indirecte.

2 - Rformer les modes de gestion

Pour garantir lquilibre financier de lhbergement, les rgles de gestion des rsidences doivent tre assouplies. Les CROUS doivent notamment diversifier leurs publics et dvelopper les courts sjours afin doptimiser leurs taux doccupation. Laccueil des publics extrieurs est actuellement encadr par une dcision du CNOUS de 2011 et limit la sphre de lducation nationale et de la fonction publique256.

En outre, les CROUS ne construisent gnralement pas les rsidences quils grent, mais supportent lintgralit du risque financier. Ils paient des frais de gestion levs aux bailleurs propritaires ainsi que des provisions annuelles pour lentretien des rsidences, sans que les travaux soient toujours effectus. Les bailleurs peuvent rengocier leurs prts sans revoir en consquence la redevance paye par les CROUS. Compte tenu des engagements hors bilan en jeu, les relations avec les bailleurs sociaux doivent tre rquilibres.

Dans lactivit de restauration, secteur par essence concurrentiel, une rflexion doit tre mene sur le mode de gestion des nouvelles structures, qui pourrait inclure, selon les sites, des cooprations avec dautres collectivits publiques ou des dlgations de service des entreprises prives. La Cour a constat quaucune tude comparative de cots navait t mene en la matire257. La cration de nouvelles

256 Fonctionnaires, stagiaires de la formation continue, associations et syndicats

dtudiants ou dagents publics, passagers ou personnels dentreprise ayant traiter avec les CROUS ou les tablissements denseignement suprieur, participants des changes internationaux, lves en voyage scolaire. 257

Au sein du rseau, trois marchs avec des entreprises prives ont t recenss, pour un cot moyen par repas compris entre 5,14 et 7,50 . Ce prix est dans la fourchette du prix de revient en cots complets des repas produits par les CROUS.



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structures, compte tenu de leur poids pour le budget de ltat, devrait tre revue sur la base de ce type dtudes.

3 - Revoir lorganisation pour dgager des conomies

Lorganisation actuelle des CROUS, calque sur le dcoupage acadmique, apparat aujourdhui dconnecte des bassins de vie universitaire. La rforme territoriale, qui est en projet, dessine une nouvelle organisation des territoires et des comptences des rgions. Sagissant du monde universitaire, des fusions duniversits et des regroupements sont en cours. Dans ce contexte, le rseau des uvres ne peut faire lconomie dune rflexion sur sa propre organisation territoriale.

Les CROUS se sont dj engags dans des mutualisations de moyens. Six plateformes interrgionales dachats ont t cres et le CNOUS travaille la mise en place de marchs publics nationaux. Une plateforme dinstruction des dossiers de bourses commune la rgion le-de-France est galement exprimente depuis 2012.

court terme, le regroupement de certains CROUS permettrait de dgager des conomies sur les fonctions support des services centraux (finances, ressources humaines, immobilier) sans supprimer les accueils de proximit. Cette option concerne particulirement les CROUS de Dijon et Besanon et ceux de Caen et Rouen, situs dans des acadmies o les universits se sont engages dans un processus de regroupement interrgional. Un autre regroupement est envisag entre les universits des rgions Bretagne et Pays de la Loire, qui pourrait conduire la fusion des CROUS de Rennes et Nantes.

Le contrle du CROUS de Crteil a par ailleurs montr que les problmatiques spcifiques lle-de-France plaidaient pour une fusion des CROUS de Versailles, Paris et Crteil ou pour une mutualisation de leurs moyens, notamment en termes de logement tudiant. Lorganisation des CROUS par acadmie, qui date de 1971, est devenue inadapte alors que la gestion du logement et limplantation de nouvelles rsidences sapprhendent lchelle rgionale. Les difficults structurelles des CROUS de Versailles et Crteil contrastent avec la situation financire trs favorable du CROUS de Paris. De tels regroupements faciliteraient la prquation des moyens et une coordination des stratgies de dveloppement.


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B - Vers un transfert des activits des CROUS

Deux pistes dvolutions pourraient tre explores plus long terme : confier les missions du rseau aux communauts duniversits et tablissements (COMUE), ou dcentraliser et confier les comptences des CROUS aux conseils rgionaux la suite de la nouvelle rforme territoriale.

Les rgions simpliquent dans le logement tudiant et grent dj les personnels techniciens, ouvriers et de services des lyces. Toutefois, llaboration dun projet commun de vie tudiante au niveau des tablissements denseignement suprieur peut seule permettre de dvelopper une stratgie complte de russite ducative et une vision globale des services rendus aux tudiants. La loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et la recherche va dans ce sens, en prvoyant llaboration dun projet commun d'amlioration de la qualit de la vie tudiante dans chaque COMUE. Ce domaine reste toutefois au second plan par rapport aux cooprations qui se nouent en matire de recherche et de formation.

lheure actuelle, le calendrier universitaire a un impact sur lquilibre conomique de la restauration, mais les universits, qui nont pas la charge de cette activit, ne sont pas incites prendre les mesures propres encourager la frquentation des restaurants. Il en va de mme pour le contrle dassiduit des tudiants boursiers, pour lequel les tablissements denseignement suprieur sont dresponsabiliss.

Limbrication des comptences en matire daide sociale et daction culturelle nuit la lisibilit de loffre et cre des doublons. Le soutien aux associations tudiantes est pris en charge la fois par les services daction culturelle des CROUS et par les universits travers le Fonds de solidarit et de dveloppement des initiatives tudiantes (FSDIE). En matire daction sociale, les CROUS grent un fonds national daide durgence et emploient 175 assistantes sociales. Les universits disposent de leurs propres services sociaux, qui peuvent tre ou non regroups avec ceux des CROUS en services communs. Une part du FSDIE peut tre affecte de laide durgence, sans coordination avec les versements effectus par les CROUS.

Enfin, lamlioration de laccueil des tudiants trangers passe par une bonne coordination entre les universits, Campus France et le rseau des uvres, qui loge 25 % dtudiants trangers dans son parc et qui a conserv des services tudiants internationaux dans les CROUS de



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taille importante comme Paris, Lyon, Aix-Marseille, Lille ou Bordeaux et des cellules internationales dans les tablissements de taille moyenne.

Une fois les regroupements stabiliss, lintgration des activits des CROUS au sein des communauts duniversits et tablissements permettrait de mieux contrler lassiduit des boursiers, de supprimer les doublons inutiles, et doffrir un interlocuteur unique aux tudiants.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________ Les CROUS peinent sadapter aux nouveaux rythmes

universitaires et lorganisation en rseau ne garantit pas un gal traitement des tudiants sur le territoire. Le contrle dassiduit, qui est la contrepartie du bnfice des bourses, est notamment conduit de faon inefficace et inquitable.

En matire de logement tudiant, les CROUS ont dvelopp leur parc mais loffre est insuffisante et mal rpartie et lquilibre financier de cette activit reste fragile. La restauration universitaire est devenue une prestation coteuse, dont le dficit saccrot. Le cadre national de gestion des personnels ouvriers nest plus adapt au caractre cyclique de la restauration, et conduit les CROUS crer des emplois prcaires.

long terme, seule une meilleure implication des tablissements denseignement suprieur et de leurs groupements peut conduire llaboration dune conception globale des services rendus aux tudiants sur un mme territoire.

Le dficit de la restauration et lquilibre fragile de lhbergement ncessitent toutefois des rformes structurelles court terme. Ces constatations conduisent la Cour en consquence formuler les recommandations suivantes :

1. rformer la dfinition et la mise en uvre du contrle dassiduit des tudiants boursiers ;

2. concentrer les nouvelles constructions de rsidences universitaires sur les zones dficitaires ;

3. revoir les relations contractuelles avec les bailleurs sociaux pour assurer lentretien du patrimoine ;

4. fermer les installations dhbergement et de restauration trop peu frquentes ;

5. assouplir le cadre de gestion des personnels ouvriers ; 6. fusionner les CROUS dle-de-France.


Rponses

Rponse de la ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche .................................................................... 469 Rponse commune du ministre des finances et des comptes publics et du secrtaire dtat charg du budget auprs du ministre............................ 473 Rponse du prsident de la confrence des prsidents dUniversit ....... 474 Rponse du directeur du Centre national des uvres universitaires et scolaires (CNOUS) ................................................................................. 478 Rponse du directeur du CROUS dAix-Marseille ................................. 494 Rponse du directeur du CROUS dAmiens-Picardie ............................ 498 Rponse de la directrice du CROUS dAntilles Guyane ........................ 499 Rponse de la directrice du CROUS de Besanon ................................. 499 Rponse du directeur du CROUS de Bordeaux ...................................... 499 Rponse de la directrice du CROUS de Caen ......................................... 499 Rponse du directeur du CROUS de Clermont-Ferrand ......................... 499 Rponse du directeur du CROUS de Versailles...................................... 500 Rponse commune des CROUS de Crteil-Paris-Versailles .................. 505 Rponse du directeur du CROUS de Grenoble ....................................... 515 Rponse du directeur du CROUS de La Runion ................................... 519 Rponse du directeur du CROUS de Lille .............................................. 519 Rponse du directeur du CROUS de Lyon Saint-tienne ...................... 519 Rponse du directeur du CROUS de Montpellier ................................... 519 Rponse du directeur du CROUS de Nantes .......................................... 520 Rponse de la directrice du CROUS dOrlans-Tours ........................... 520 Rponse du directeur du CROUS de Rouen ........................................... 520 Rponse de la directrice du CROUS de Toulouse-Midi-Pyrnes ......... 520


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Destinataires nayant pas rpondu

Directeur du CROUS de Corse Directeur du CROUS de Dijon Directeur du CROUS de Limoges Directeur du CROUS de Nancy-Metz Directeur du CROUS de Nice Directeur du CROUS de Poitiers Directeur du CROUS de Reims Directeur du CROUS de Rennes Directeur du CROUS de Strasbourg



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RPONSE DE LA MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE, DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE

Je souhaite en premier lieu rappeler les progrs raliss et les rsultats obtenus par le rseau des uvres tant en matire defficacit et defficience quen matire de services rendus aux tudiants dont faisaient tat les prcdents rapports de la Cour. Il a gr avec efficacit :

- laugmentation importante du nombre des boursiers, qui sont passs de 527 090 en 2008 640 950 en 2013, tout en amliorant les dlais dinstruction des dossiers et de mise en paiement des bourses ;

- quatre rformes des aides aux tudiants, sur la priode 2008 2014 ;

- la mutualisation entre les CROUS notamment en matire dachat, de norme de construction de rsidence et de partage dun systme dinformation modernis, qui a t source dconomies.

Par ailleurs, le rapport indique que le ministre ne formule pas dorientation stratgique pour le rseau des CROUS, ni pour la vie tudiante .

Or, mon dpartement ministriel a donn ces derniers mois des orientations stratgiques aux tablissements denseignement suprieur et au rseau en matire de politique de sant, de dveloppement de lengagement tudiant, de dveloppement des pratiques culturelles des tudiants, de dveloppement de lemploi tudiant ou de politique daide sociale.

En outre, il a fait inscrire dans la loi du 22 juillet 2013 relative lenseignement suprieur et la recherche (articles L. 718-4 et L. 718-5 du code de lducation) que, sur un territoire donn, les tablissements publics denseignement suprieur relevant du MENESR et les organismes de recherche partenaires coordonnent leur offre de formation et leur stratgie de recherche et de transfert. Cette coordination porte galement sur la vie tudiante. L'tablissement d'enseignement suprieur charg d'organiser la coordination territoriale labore avec le rseau des uvres universitaires et scolaires un projet d'amlioration de la qualit de la vie tudiante et de promotion sociale sur le territoire, en associant l'ensemble des tablissements partenaires.

Pour accompagner cette dmarche, le ministre a adress une note mthodologique aux tablissements en leur rappelant que la vie tudiante doit tre entendue dans une acception globale : la restauration, le logement, la politique sociale et de sant, les projets relatifs


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l'amlioration des rythmes tudiants (quotidien, avec la pause mridienne, comme hebdomadaire et annuel), au transport, aux pratiques culturelles et sportives ou encore le dveloppement de la participation et de l'engagement tudiants.

Par ailleurs, la diversit de la population estudiantine doit amener les tablissements intgrer dans leur projet les tudiants en situation de handicap et les tudiants trangers.

Sagissant des missions du CNOUS, celles-ci ne sont, comme le relve la Cour, quimparfaitement prcises par le dcret n87-155 du 5 mars 1987 relatif aux missions et lorganisation des uvres universitaires. Une clarification des missions est donc ncessaire et le MENESR rcrira, dici la fin de lanne 2015, le dcret du 5 mars 1987. Le CNOUS sera clairement investi dune mission de pilotage du rseau : coordination des CROUS, fixation des objectifs, rpartition des moyens et valuation des rsultats.

La Cour prsente lhypothse dun transfert des activits des CROUS vers les communauts duniversits et dtablissements (COMUE), voire une dcentralisation vers les rgions. De tels transferts seraient en contradiction avec la recherche dconomies dchelle par laffirmation du pilotage renforce du CNOUS sur le rseau, la mutualisation des marges, voire la fusion de certains CROUS. En revanche une meilleure coordination avec lensemble des acteurs de la vie tudiante est ncessaire au bnfice des tudiants. Cest dans cet esprit que la loi du 22 juillet 2013 a prvu que les tablissements denseignement suprieur, une fois regroups par site, laborent et mettent en uvre avec le rseau des uvres, en y associant les collectivits, un schma directeur de la vie tudiante.

Les recommandations formules par la Cour en conclusion de son projet dinsertion appellent de ma part les observations suivantes.

Sagissant de lassiduit des tudiants boursiers, elle a fait lobjet dobservations dans les diffrentes tudes conduites ces dernires annes sur le systme des aides directes aux tudiants. Plusieurs rapports, dont le rapport de 2006 de la mission daudit de modernisation sur la gestion des bourses de lenseignement suprieur, le rapport CIMAP de 2013 sur les aides sociales et fiscales en faveur des tudiants, le rapport daudit sur le processus dallocation et de comptabilisation des bourses de lenseignement suprieur et le rapport de la Cour sur les comptes et la gestion du CNOUS, soulignent les dysfonctionnements lis aux contrles de lassiduit, lhtrognit de lapplication des rgles, linefficacit de certains contrles et une disparit dans les remboursements des indus.



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Le ministre a adress un courrier lensemble des recteurs et vice-recteurs le 21 juillet 2014 afin de leur rappeler les enjeux dun contrle dassiduit efficient tout au long de lanne et de mettre en place un contrle de linscription pdagogique des tudiants au dbut du premier semestre : tout tudiant nayant pas procd son inscription pdagogique la date qui leur semblera la plus pertinente (au plus tard avant la fin du premier semestre de lanne universitaire) compte tenu des pratiques des tablissements devra voir le paiement de sa bourse immdiatement suspendu de faon limiter les paiements indus et des ordres de reversement portant sur plusieurs mensualits.

Des runions sont prvues avec les matrises duvre des applications grant dune part, la scolarit des tudiants et, dautre part, les demandes de bourse afin dorganiser une meilleure communication entre elles et dassurer une information immdiate du CROUS en cas de manquement dun tudiant boursier son obligation dassiduit.

Quant la prconisation de concentrer les nouvelles constructions de rsidences universitaires sur les zones dficitaires , la principale proccupation du MENESR en matire de logement tudiant est de combattre la pnurie dans les zones de tension (acadmies dficitaires privilgies), en construisant de nouveaux logements pour les tudiants et en dveloppant de nouveaux mcanismes pour diversifier une offre rpondant lensemble des demandes.

Conformment lengagement du Prsident de la Rpublique, le Gouvernement a fix un objectif de production de 40 000 places nouvelles pendant le quinquennat, prioritairement au sein des rgions o le dsquilibre entre offre et demande de logements tudiants est le plus marqu.

Dans le cadre du plan 40 000 logements , le parc des rsidences universitaires des Crous est sollicit pour 30 000 de ces nouveaux logements qui se rpartiront gographiquement en priorit dans les six rgions o le dficit de logements par rapport au nombre dtudiants est le plus fort : le- de-France, Aquitaine, Provence-Alpes-Cte-Dazur, Midi-Pyrnes, Rhne-Alpes et Nord-Pas-de-Calais.

Dans chaque rgion, le prfet de rgion et le ou les recteurs dacadmie ont t invits mettre en place une instance de pilotage afin dorganiser la mutualisation des informations sur loffre existante et la production de logements pour les tudiants ainsi que la mobilisation de toutes les parties prenantes du logement tudiant.

Enfin, il est prciser que les obstacles la ralisation de nouvelles oprations de construction ne tiennent pas la situation


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financire des CROUS, mais au dsistement de certaines collectivits territoriales pour le logement tudiant et la lenteur de certains processus de dlivrancedes autorisations de construire.

Le MENESR prendra en considration les deux recommandations visant revoir les relations contractuelles avec les bailleurs sociaux pour assurer lentretien du patrimoine et assouplir le cadre de gestion des personnels ouvriers lors de llaboration du contrat dobjectifs de loprateur.

Sagissant de la proposition de fermer les installations dhbergement et de restauration trop peu frquentes , il est important de rappeler que le rseau des uvres sest engag dans des rformes touchant lharmonisation de bonnes pratiques, loptimisation et la mutualisation des achats alimentaires et des produits industrialiss, lharmonisation des rfrences, la professionnalisation des acteurs concerns, la mise en place de nouveaux modles conomiques et la rationalisation de la cartedes restaurants universitaires (RU).

Une restauration diversifie, rpondant aux nouvelles attentes des tudiants ainsi quaux besoins dautres composantes de la communaut universitaire, doit tre dveloppe.

Concernant la rationalisation de la carte des RU, il est actuellement procd par le CNOUS une analyse au cas par cas de la situation des structures de restauration dont le modle conomique est fortement et durablement dficitaire, la frquentation tudiante faible, ou le cot de rhabilitation trop lev. La fermeture de certaines de ces structures sera envisage. En revanche, pour dautres structures, plusieurs leviers devront tre mobiliss afin de rduire fortement leur besoin de financement.

Enfin, sur la question de la fusion des CROUS dle-de-France, la mutualisation de certaines missions des CROUS franciliens est dj effective. Cest ainsi qua t mise en place en le-de-France une plate-forme commune pour le dossier social tudiant, que les trois CROUS franciliens ont regroup leurs achats de denres alimentaires et quune approche conjointe sur le logement tudiant se met en place.

Plus globalement est actuellement ltude une mutualisation des fonctions supports entre certains CROUS mtropolitains.

La nouvelle organisation territoriale de la Rpublique, actuellement en cours de configuration, aura des consquences sur lvolution du rseau des uvres universitaires et scolaires et pourra entraner des fusions.



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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS ET DU SECRTAIRE DTAT CHARG DU

BUDGET AUPRS DU MINISTRE

Nous avons pris connaissance avec un grand intrt de lanalyse et des propositions de la Cour. A cet gard, nous appuyons vos prconisations sur la ncessit dune part, damliorer la cohrence et lefficacit de lorganisation du rseau des uvres, et, dautre part, damliorer lefficience des activits des centres rgionaux des uvres universitaires et scolaires (CROUS).

Tout dabord, la Cour met un certain nombre de recommandations relatives lvolution de la gouvernance et de lorganisation du rseaudes uvres. Il nous apparat en effet essentiel que la politique dela ville tudiante sadapte pleinement aux restructurations actuellesdu secteur de lenseignement suprieur, notamment la cration de communauts duniversits et dtablissements (COMUE). Toutefois, pralablement toute rorganisation territoriale du rseau des uvres, il nous semble ncessaire de renforcer le pilotage qui doit en tre fait par le centre national des uvres universitaires et scolaires (CNOUS), ce qui sera fait travers la rnovation du dcret statutaire de ltablissement. Ce chantier actuellement en cours permettra dassurer une vision consolide de la situation financire du rseau et den amliorer sa gestion globale.

Cette rflexion ne devra toutefois pas se faire au dtriment de la mise en uvre rapide de rationalisations de sites dj bien identifis, comme vous le proposez dailleurs pour certains CROUS. Des analyses approfondies seront lances ds 2015 pour tudier la faisabilit de certains rapprochements dont vous faites tat juste titre.

Nous souscrivons entirement au diagnostic tabli par la Cour sur la gestion des aides directes aux tudiants, suggrant en particulier le renforcement du contrle dassiduit des tudiants boursiers. Les pistes damlioration que vous prsentez auront dailleurs vocation tre discutes avec le ministre, avec pour objectif une application ds la rentre 2015.

Nous rejoignons galement lanalyse apporte par la Cour sur les activits marchandes du rseau. Sur le logement tudiant, les efforts visant amliorer lquilibre financier de lactivit doivent tre poursuivis pour dune part, rnover les modalits de gestion des rsidences tudiantes, et, dautre part, rquilibrer loffre de logement sur le territoire,ce qui suppose la fois de concentrer les constructions


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nouvelles dans les zones dficitaires et de fermer les rsidences trop peu frquentes.

Sur la restauration tudiante, la ncessaire refonte de son modle conomique doit amener envisager la fois la mise en uvre de nouveaux types de gestion (exprimentation, mutualisation) et la fermeture des structures dficitaires.

RPONSE DU PRSIDENT DE LA CONFRENCE DES PRSIDENTS DUNIVERSIT

La CPU partage un certain nombre des recommandations mises par ce projet mais souhaite nanmoins apporter quelques prcisions et clairages complmentaires ceux de la Cour.

Le rseau des uvres universitaires et scolaires a fait de lamlioration de son image un axe de son projet stratgique lhorizon 2020. Il est incontestable quil reste du chemin parcourir pour que limage vieillotte des CROUS, soit compltement gomme.

Nanmoins, au quotidien, sur les campus, les tablissements denseignement suprieur sont tmoins des transformations engages depuis plusieurs annes par le rseau des uvres : ces transformations permettent d'amliorer le service rendu la communaut univers

synthèse du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes

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