system nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi w ... · cjalnych determinuje ich...

II.SystemnadzoruikontrolinadsłużbamispecjalnymiwPolsce... 23

Piotr Burczaniuk

System nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi w Polsce – stan obecny na tle analizy prawno-porównawczej

wybranych państw. Postulaty de lege ferenda

1. Wstęp

Celemniniejszegoopracowaniajestanalizawybranychaspektówkontroliinad-zorunadsłużbamispecjalnymi,jakiesąwykonywanezarównoprzezorganytrójpo-działuwładzy(ustawodawczej,wykonawczejisądowniczej),jakiwramachdziałańprowadzonych przez instytucje autonomiczne, takie jak Najwyższa Izba Kontroli,Rzecznik Praw Obywatelskich oraz społeczeństwo obywatelskie. Należy wskazać,żeomawianezagadnieniebyłoijestporuszane,nagruncierozważańdoktrynalnych, w bogatym dorobku naukowym1.Autorma na celu ujęcie przedmiotowego tematu zperspektywyaktualnegostanuprawnego,w tymUstawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych2, oraz jego uzupełnienie o analizę prawno- -porównawcząmodelinadzoruikontrolinadsłużbami,którewystępująwwybranychporządkachprawnychpaństwtożsamychkulturowo.Autorpokusiłsiętakżeowypro-wadzeniepostulatówde lege ferenda.

Przechodzącdorozważańmerytorycznych,zapunktwyjścianależyprzyjąćanali-zęnajważniejszychpojęć:k o n t r o l a, n a d z ó r i s ł u ż b y s p e c j a l n e .

Wdoktrynieprawniczejprzezk o n t r o l ę rozumiesięporównywaniestanufak-tycznegozestanemwymaganym,wyznaczonymprzeznormyprawne,techniczne,eko-nomiczneitd.K o n t r o l a a dm i n i s t r a c j i polegawięcnabadaniujejstanuorgani-zacyjnegoorazzachowania(działanialubniedziałania)zewzględunaokreślonekryteria.Przedmiotemkontrolimożewięcbyćzarównostrukturaorganizacyjnaadministracji,jakijejdziałalność.Zkolein a d z ó r tostałeibieżącekontrolowaniepodległejlubpodpo-rządkowanejjednostkizrównoczesnymwydawaniemstosownychdecyzji,mającychnaceluusprawnienieiudoskonaleniedziałalnościnadzorowanejjednostki. Uprawnienianadzorczeoznaczajątyle,coprawodokontroliwrazzmożliwościąwiążącegowpływa-nia na organy czy instytucje nadzorowane3.JakwskazujeSławomirZalewski,

(…)kontrolapolitycznaoznaczarozciągnięciepełnejwładzynadinstytucjami,któresłużąochroniepaństwa,ochroniejegoważnychinteresóworazzapewnieniabezpieczeństwajegoobywateli.Jakważnajestrolacywilnejkontroli,obrazujeobecnośćtreścizwiązanych

1Szerokona ten tematpisalim.in.S.Zalewski,Służby specjalne w państwie demokratycznym,wyd.2,Warszawa2005;M.Bożek,Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad służbami specjalnymi i sposoby jego reali-zacji w świetle obowiązującego ustawodawstwa,„PrzeglądSejmowy”2010,nr3;P.Pogonowski,Nadzór nad służbami specjalnymi a bezpieczeństwo państwa na tle doświadczeń krajów demokratycznych,w:Interdyscy-plinarność nauk o bezpieczeństwie. Paradygmat, wiedza, demarkacja,K.Raczkowski,K.Żukrowska,M.Żu- ber(red.),Warszawa2013;T.Kuć,Analiza funkcjonalności systemu kontroli i nadzoru nad służbami specjal-nymi w Polsce,„PrzeglądBezpieczeństwaWewnętrznego”2017,nr16,s.190–214.

2Dz.U.z2016r.poz.904,zezm.3M.Wierzbowski,Prawo administracyjne,wyd.4,Warszawa2001.

24Uprawnieniasłużbspecjalnychzperspektywywspółczesnychzagrożeń...

z tym zagadnieniem w ustawach zasadniczych demokratycznych państw, aktach prawapowszechnie obowiązującego, dokumentach politycznych rządów oraz porozumieniachsojuszniczych.Cywilnakontrolanadwojskiem,policjąisiłamibezpieczeństwawyznaczastandarddemokracji. (…)Oileokontrolisłużbspecjalnychmówimywsensieszerszym–obejmującymoddziaływaniepolityczneispołeczne,otylenadzórnadsłużbamitoinstru-mentpaństwademokratycznego,wynikającyzichpodporządkowaniaorganomwładzycy-wilnej.Celemnadzorcyjestzapewnienieefektywnegofunkcjonowaniasłużbwokreślonychwarunkachpolitycznychiprawnychtak,abyzapewniaływsparciepolitykipaństwa4.

Zasadywyznaczanialiniipodziałuinstytucjisprawującychkontrolęinadzórnadsłuż-bamispecjalnymiwPolsceniesąwpiśmiennictwiejednolite.AndrzejŻebrowskiwyróż-nianastępującerodzajekontroliinadzoru:polityczny(wykonywanyprzezparlamentorazpodmiotywskazanew konstytucji), administracyjny (realizowany przezRadęMinistrów ipodleglejejorgany)orazprawny(wykonywanyprzezkonstytucyjneorganyochronypraw-nej)5.ZkoleiS.Zalewskiprzeprowadzaliniępodziałunapodstawiemonteskiuszowskiegotrójpodziałuwładzy,wydzielająckontrolęinadzórsprawowaneprzezorganywładzyusta-wodawczej,organywładzywykonawczej,atakżeorganywładzysądowniczej6.

WedługautoraprzyjętąprzezS.Zalewkiegoliniępodziałunależyuznaćizaak-ceptować.Wcelupełnegowykazaniaorganówsprawującychnadzórikontrolęnadsłuż-bamispecjalnyminależywyszczególnićrównieżorganyochronyikontroliprawa7 jako odrębnąkategoriępodmiotów,naczelezNajwyższą IzbąKontroliorazRzecznikiemPrawObywatelskich.Uwagiwymagająrównieżpozycjaiznaczeniespołeczeństwaoby-watelskiegoorazfunkcjonalnieznimsprzężonychmediów.

Pomimowskazanychpowyżej różnicpodziałowych, jednolitewydaje siębyćpa-trzenienaposzczególne,wymienioneinstytucjeprzezpryzmatroli, jakąodgrywająonew tymsystemie.Rolawładzywykonawczejkoncentruje sięnaefektywności– służbaspecjalnajakoelementegzekutywysprzężonyzniąm.in.administracyjno-prawnymsto-sunkiem zależności jest rozliczana przez pryzmat celów i zadań stawianych przed niąprzezrząd(premiera).Rolawładzysądowniczejjestopartanaelemencielegalistycznym,nakierowanymnanadzórikontrolęczynności,szczególnieoperacyjno-rozpoznawczych,wykonywanychprzezsłużbyorazwyciąganiukonsekwencjiwprzypadkuichnadużycia(identyfikacji bezprawności działania). Rola ustawodawcy wydaje się nakierowana natrzyelementy:pierwszy–legislacyjny,skoncentrowanynawłaściwymokreśleniuzadań iuprawnieńsłużbzuwzględnieniemzasadyproporcjonalnościprzyograniczaniukonsty-tucyjnychpraw iwolnościobywatelskich;drugi–efektywności,nakierowanyna reali-zacjęcelówzidentyfikowanychwdrodzedemokracjipośredniejprzez suwerena; trzeci–legalistyczny,związanyzkontroląprzestrzeganiaobowiązującegoprawa,głównieprzezzagwarantowaniewłaściwychnarzędzikontrolnychopozycjiparlamentarnej8.

4A.Zalewski,Służby specjalne w państwie…,s.105–106.5 Zob. A. Żebrowski, Ewolucja polskich służb specjalnych. Wybrane obszary walki informacyjnej,

Kraków2005,s.196–221.6Zob.A.Zalewski,Służby specjalne w państwie…, s. 105.7Zgodnie z art. 175KonstytucjiRPwymiar sprawiedliwościwRzeczpospolitejPolskiej sprawująSąd

Najwyższy,sądypowszechne,sądyadministracyjneorazsądywojskowe.Wobectakprzyjętegoprzezustawęzasadnicząpodziałuwładzysądowniczej,niejestmożliwezaliczenieorganówochronyprawadotejkategorii.Grupatychpodmiotówpowinnastanowićodrębnyfilarwyszczególnionywramachorganówodpowiedzial-nychzakontrolęinadzórnadsłużbamispecjalnymi.

8Por.M.Caparini,Controlling and overseeing intelligence services In democratic states,w: Democratic


Trzecim najważniejszym dla powyższego zagadnienia pojęciem, jest pojęcies ł u ż b y s p e c j a l n e.Aktualneaktynormatywnewprowadzająwtymzakresiedefi-nicjęlegalnątegopojęcia,ujętąodstronypodmiotowej,przezwymienienieenumera-tywnepodmiotówzaliczanychdosłużbspecjalnych.Zgodniezart.11ustawyoABWorazAW–AgencjaBezpieczeństwaWewnętrznego,AgencjaWywiadu,SłużbaKon-trwywiaduWojskowego,SłużbaWywiaduWojskowegoorazCentralneBiuroAntyko-rupcyjnesązwane–napotrzebytejustawy–s ł u ż b am i s p e c j a l n ym i.Ustawa oSKWorazSWWwart.4ust.2pkt3przyjmujerozumienietegopojęciazgodnezustawąoABWorazAW,natomiastwart.1ust.1ustawyoCBAwskazano,żetworzysięCBAjakosłużbęspecjalną.

Analogicznądefinicjęwprowadzateżart.142ust.2Regulaminu Sejmu RP,wska-zując,żesłużbamispecjalnymiwrozumieniutegoRegulaminusą:AgencjaBezpieczeń-stwaWewnętrznego,AgencjaWywiadu, Służba KontrwywiaduWojskowego, SłużbaWywiaduWojskowegoorazCentralneBiuroAntykorupcyjne.

2. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi sprawowane przez organy władzy ustawodawczej

Sejm Rzeczpospolitej Polskiej

PodstawyprawnejuprawnieńkontrolnychSejmuRPwobecsłużbspecjalnychna-leżyposzukiwaćwsamejKonstytucjiRzeczypospolitejPolskiej.Zgodniezjejart.95ust.1władzęustawodawcząwRPsprawująsejmisenat.Wtensposóbobatekonsty-tucyjneorganywładzy,jakoelementydemokracjipośredniej,realizująwyrażoneprzeznaródwakciegłosowaniaoczekiwania,wtymstawianewobecsłużbspecjalnych,za-równowwymiarze ichzadań, jak imodelowanianarzędziorazśrodków,któresą im wdrodzeustawyprzyznawane.Wtejjednejzasadzieustrojowejsąwyrażonewięcdwazadaniastawianeprzedtymorganemwładzywodniesieniudosłużbspecjalnych,tj.rolalegislacyjna(kreatorzadańinarzędzi)orazkontrolaefektywności(rozliczaniezjakościwykonanychzadań).JakwskazujeTomaszKuć

(…)rolawładzyustawodawczejwtworzeniumechanizmówskutecznegonadzoro-waniatajnychsłużbikontrolinadnimizarysowujesięjużnaetapieprocesulegislacji.Jestonapochodnąfunkcjiustawodawczejparlamentuichociażniemożnajejtraktowaćjakokontrolisensustricto,prawnepodstawyfunkcjonowaniasłużbspecjalnychustanawianeprzez SejmRP określają jednocześnie ramy systemu nadzoru i kontroli nad nimi.Niemogąonejednakbyćsprzecznezustawązasadnicząlubodbiegaćodmiędzynarodowychstandardówwzakresieochronyprawiwolnościobywatelskich9.

Wtymzakresieustawykompetencyjnesłużbspecjalnychpodlegają,nazasadachogólnych,badaniukonstytucyjności,prowadzonejprzezTrybunałKonstytucyjny,którydokonuje ichocenyprzedewszystkimzpunktuwidzeniaważeniazasadkonstytucyj-nych,zwłaszczazasadybezpieczeństwa,zprawamiiwolnościamiosobistymi.

Zgodniezust.2art.95KonstytucjiRPSejmRPsprawujekontrolęnaddziałalno-ściąRadyMinistrówwzakresieokreślonymprzepisamiKonstytucjiRPiustaw.

Control of Intelligence Services,H.Born,M.Caparini(red.),London2007.9T.Kuć,Analiza funkcjonalności systemu kontroli...,s.201.


Ztreściart.95ust.2wynika,żeKonstytucjaRPustaliłakontrolęreprezentacjiNa-rodunaddziałalnościąRadyMinistrów.Podkreślićjednaknależy,żewzakresierealiza-cjifunkcjikontrolnejuczestniczytylkoSejmRP,natomiastSenatRPwdziałaniachtegorodzajuniebierzeudziału,zostałznichcałkowiciewyłączony.Tezępowyższąuzasadniafakt,żewust.2wymienionyzostałtylkoSejmRP,czylipodmiotowyzakrestreściust.1 i2różnisięwsposóbzasadniczy10.

Mowatuoczywiściem.in.oelemencielegalistycznymkontroli.Jejzasadyzostałysprecyzowanewtrzechaktachustawodawczych,tj.Ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wyko-nywaniu mandatu posła i senatora11,Ustawie z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej12 oraz Uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regula-min Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej13.Równieżanalizaustawkompetencyjnychsłużbspe-cjalnychdeterminujeichpodległośćwzakresiekontroliSejmowiRP(art.3ust.1ustawy oABWorazAW;art.5ust.2austawyoCBAiart.3ust.3ustawyoSKWorazSWW).

Kontrolanadsłużbamispecjalnymisprawowanaprzezsejmiposłównapodsta-wiewskazanychaktówprawnychprzybieraróżneformy.Polegaonagłównienaocenie iprognozowaniu politycznym,prawnym,prakseologicznymi społecznymsłużbspe-cjalnych.Ocena ta jest wyrażeniem opinii, poglądów i sugestii o ich faktycznej działal-ności i obejmuje porównanie osiągniętych wyników z przyjętymi kierunkami działania, wykorzystywania budżetu i przestrzegania norm prawnych14.

PosłowiewsprawachdotyczącychsłużbspecjalnychmogąkierowaćdoPrezesaRadyMinistrów:interpelacje(zapośrednictwemMarszałkaSejmu),wnioskioprzed-stawienie informacji bieżących, zapytania poselskie i pytaniaw sprawach bieżących.W tym zakresie posłowiemogą uzyskiwać od Prezesa RadyMinistrów oraz szefówposzczególnychsłużb informacje iwyjaśnieniawsprawachwynikającychzwykony-waniaobowiązkówposelskich.Cowięcej–klubowiposelskiemuorazgrupieconaj-mniej15posłówprzysługujeprawozłożeniawnioskuoprzedstawienienaposiedzeniuSejmuRPprzezczłonkaRadyMinistrówinformacjibieżącej.RozpatrzenieinformacjinaposiedzeniuSejmuRPobejmujeprzedstawienieuzasadnieniawnioskuprzezposławyznaczonegoprzezpodmiotuprawnionydojegozłożeniaorazudzielenieodpowiedziprzezprzedstawicielaRadyMinistrów.PrezesRadyMinistróworazszefdanejsłużbysąobowiązaniprzedstawiaćinformacjeiwyjaśnienianażądaniestałychinadzwyczajnychkomisjisejmowych,wsprawachbędącychprzedmiotemichzakresudziałania.

Komisja do Spraw Służb Specjalnych

Najważniejszym sejmowym elementem nadzoru nad służbami specjalnymi jestfunkcjonującaod1995r.KomisjadoSprawSłużbSpecjalnych.Zgodniezart.18Regu-laminu Sejmu RPjestonajednąz28komisjistałychdziałającychwSejmieRP.Zasadyitrybjejpracyzostałyokreślonewosobnym,12rozdzialedziałuIItegoaktuprawnego,jejprzedmiotowyzakresdziałaniazostałzaśwyliczonywzałącznikudoRegulaminu Sejmu RP.ZgodnieznimdozadańKomisjinależy:

10W.Skrzydło,Komentarz do art. 95 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,LEX/el.11 Dz.U. z 2016 r. poz. 1510.12 Dz.U. z 2016 r. poz. 1024.13M.P.z2012r.poz.32,zezm.14A.Żebrowski,Ewolucja polskich służb specjalnych…,s.199.


a) w zakresie legislacji: – opiniowanie projektów ustaw, rozporządzeń, zarządzeń oraz innych aktównormatywnychdotyczących służb specjalnych,w tym regulujących działal-nośćtychsłużb,

– opiniowanieprojektubudżetuwzakresiedotyczącymsłużbspecjalnych;b) w zakresie opiniodawczym:

– opiniowaniekierunkówdziałańszefówsłużbspecjalnych, – opiniowanie wniosków w sprawie powołania i odwołania poszczególnychosóbnastanowiskaszefówsłużbspecjalnychiichzastępców;

c) w zakresie kontrolnym: – rozpatrywaniecorocznegosprawozdaniazwykonaniabudżetuorazinnychin-formacjifinansowychsłużbspecjalnych,

– rozpatrywaniecorocznychsprawozdańszefówsłużbspecjalnych, – zapoznawanie się z informacjami służb specjalnycho szczególnie istotnychwydarzeniachzichdziałalności,wtymdotyczącychpodejrzeńwystępowanianieprawidłowościw działalności służb specjalnych oraz podejrzeń narusze-niaprawaprzeztesłużby,przezdostępiwgląddoinformacji,dokumentówimateriałówuzyskanychwwynikuwykonaniazadańustawowych,zgodniezprzepisamiustawyoochronieinformacjiniejawnych15orazustawregulują-cychdziałalnośćsłużbspecjalnych(wtymzakresienależypamiętaćoograni-czeniachwynikającychzart.39ustawyoABWorazAWorazart.43ustawyoSKWorazSWWdotyczącychzakazówinformacyjnychobejmującychokre-ślonewnich:osobyorazformyimetodypracyoperacyjnejtychsłużb),

– ocena współdziałania służb specjalnych z innymi organami, służbami i instytucjami uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno- -rozpoznawczychwzakresiepodejmowanychprzezniedziałańdlaochro-nybezpieczeństwapaństwa,

– ocenawspółdziałaniasłużbspecjalnychzsiłamizbrojnymi,organamiadmini-stracjirządowej,organamiściganiaiinnymiinstytucjamipaństwowymiorazorganamijednosteksamorząduterytorialnego,właściwymiorganamiisłużba-mispecjalnymiinnychpaństw,

– ocenaochronyinformacjiniejawnych, – badanieskargdotyczącychdziałalnościsłużbspecjalnych.

Ocenasłużbspecjalnychodbywasięwramachpowyższegokatalogunapodstawieinformacjiisprawozdaniaszefówsłużbspecjalnych,atakżeinnychuprawnionychosób–w tymm.in.prezesaNIK, rzecznikaprawobywatelskich,prokuratorageneralnego. W skład Komisji wchodzi nie więcej niż siedmiu posłów. Dostęp członków Komi-sji do informacji niejawnych o klauzuli „tajne” lub „ściśle tajne” określają przepi-sy ustawy o ochronie informacji niejawnych.Należywskazać, że SejmowaKomisja ds.SłużbSpecjalnychtojedynakomisjasejmowa,wktórejprzypadkuregulaminowoposiedzeniaodbywająsięzwyłączeniemjawności,bezsporządzaniabiuletynu.Niepi-sanązasadąjestrównieżpowierzanienaprzemienniefunkcjiprzewodniczącegoKomisjiprzedstawicielomklubówopozycjiparlamentarnej.Wartododać,żezgodniezart.12 ust.2ustawyoCBAjejszefprzedstawiacorocznie,do31marca,SejmowejKomisjidoSprawSłużbSpecjalnych(orazPrezesowiRadyMinistrów)sprawozdaniezdziałalności

15 Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U.z2016r.poz.1167,zezm.).


CBAzapoprzednirokkalendarzowy.Takiegoobowiązkusprawozdawczegoniemażad-nazpozostałychsłużbspecjalnych.Ponadto,wodróżnieniuodABWiAWorazSKWiSWWszefCBAprzedstawiacorocznie,do31marca,SejmowiRPorazSenatowiRPinformacjęowynikachdziałalnościCBA,zwyjątkieminformacji,doktórychstosujesięprzepisyoochronieinformacjiniejawnych.

Senat Rzeczpospolitej Polskiej

WodróżnieniuoduprawnieńprzysługującychSejmowiRP,uprawnieniaSenatuRP i senatorówwzakresiekontrolinad służbami specjalnymi sąniewielkie iograni-czone.W sprawach dotyczących służb specjalnych senatorowie mogą bowiem uzy-skiwać od Prezesa Rady Ministrów oraz szefów poszczególnych służb informacjei wyjaśnienia w zakresie wynikającym z wykonywania obowiązków senatorskich.Prezes RadyMinistrów oraz szefowie służb są obowiązani przedstawiać informacje iwyjaśnienianażądaniestałychinadzwyczajnychkomisjisenackich,wsprawachbędą-cychprzedmiotemzakresuichdziałania.

3. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi sprawowane przez organy kontroli państwowej i ochrony prawa

Najwyższa Izba Kontroli

Zgodniezart.203ust.1KonstytucjiRPNajwyższaIzbaKontrolinadzorujedzia-łalnośćorganówadministracjirządowej,wtymszefówsłużbspecjalnych,zpunktuwi-dzenialegalności,gospodarności,celowościirzetelności.

Należyzauważyć,żeNIKjakonaczelnyorgankontrolipaństwowej(por.art.202ust.1KonstytucjiRP) jestodstronypodmiotowejnie tylko jednymzelementówkon-trolisprawowanejprzezSejmRPnaddziałalnościąRadyMinistrów(por.art.95ust.2KonstytucjiRP),lecztakżewykonujekontrolępodmiotówsektorafinansówpublicznychorazpodmiotówkorzystającychzfunduszypublicznych,któremająniewątpliwiestano-wićmateriałdoprac legislacyjnychwzakresiezmianyobowiązującegoprawodawstwa (por. art. 203 Konstytucji RP)16.

WpierwszejkolejnościkontrolaNIKjestkontroląwykonaniabudżetuiwtymza-kresieIzbasprawdzarocznieokoło400jednostek,wtymteżsłużbyspecjalne.Wpozo-stałymobszarzekontrolesąuwzględnionewplaniepracyIzbyisąwynikiemwłasnychpropozycjiorazsugestiiprzedstawianychprzezorganySejmuRPiSenatuRP,atakżePrezydentaRPiPrezesaRadyMinistrów.Tematykakontrolinadanyrokjestustalanana podstawie priorytetowych kierunków kontroli uchwalanych przezKolegiumNIK, wktórychramachsąwyznaczanenajważniejszeobszaryfunkcjonowaniapaństwa,prze-widziane do badańw danym roku17. Sama kontrola jest przeprowadzanaw siedzibiekontrolowanegopodmiotuorazwmiejscachwykonywania jegozadań iwgodzinachjego pracy.Co istotne – kontrolerNIKma prawo do swobodnego poruszania się posprawdzanymobiekcie,bezkoniecznościposiadaniaprzepustkiorazbez rewizjioso-

16J.Kulicki,Kontrola skarbowa w systemie kontroli państwowej,LEX/el.17 Kontrole NIK,www.nik.gov.pl/kontrole/informacje-podstawowe-kontrole/[dostęp:25IX2017].


bistej.KierownikkontrolowanejjednostkimaobowiązekudostępnićkontrolerowiNIKwszelkiedokumentyimateriałyniezbędnedoprzygotowaniaiprzeprowadzeniakontro-li,oczywiściezzachowaniemwłaściwychprzepisówo tajemnicachprawniechronio-nych,naczelezprzepisamidotyczącymiochronyinformacjiniejawnych.

Wynikiprzeprowadzonejkontrolikontrolerprzedstawiawwystąpieniupokontro-lnym,zawierającymopisstanufaktycznegoiocenękontrolowanejdziałalności,wtymustalonenieprawidłowości, ichprzyczyny,zakres, skutki,zewskazaniemosóbzanieodpowiedzialnych,atakżeuwagiiwnioskiwsprawieusunięciastwierdzonychniepra-widłowości.Wystąpieniepokontrolneizgromadzonemateriałydowodowesąpodstawądosporządzeniadokumentukońcowego,tj. informacjiowynikachkontroli,którajestprzedkładanam.in.SejmowiRP,PrezydentowiRPiPrezesowiRadyMinistrów18.

Rzecznik Praw Obywatelskich

Drugim z wymienionych przez Konstytucję RP organów kontroli państwowej i ochrony prawa jest Rzecznik Praw Obywatelskich. Do jego zadań należy stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji oraz winnychaktachnormatywnych.

ObserwującpraktykędziałaniaRzecznikaPrawObywatelskich,możnastwierdzić,żeniedasięgoumieścićwtradycyjnejklasyfikacjitrójpodziałuwładz.Powinienonbyćraczejrozpatrywanyjakopodmiotfunkcjonującynaliniiwładzawykonawcza–władzaustawodawcza.Nietrudnobowiemzauważyć,żeprzedmiotemjegozainteresowańjestob-szardziałaniawładzywykonawczej,azdrugiejstronypozostajewznacznympowiązaniuzwładząustawodawczą.PrzyomawianiupowyższegozagadnienianiemożnaoczywiścieniewspomniećostosunkuurzęduRzecznikadowładzysądowniczej.Jesttootyleznaczą-ce,żeformydziałaniaRzecznikaPrawObywatelskichnasuwająpewneanalogiezdzia-łalnościąorganówwymiarusprawiedliwości,ajegokompetencjeorientowanesąwdużejmierzenaochronęobywatela,cozbliżajedozadańwładzysądowniczej.Stwierdzićjed-naktrzeba,żezdecydowaniewięcejjestróżnicniżpodobieństwmiędzyRPOasądami19.

PodjęcieczynnościprzezRzecznikanastępujenawniosekobywateli lub ichor-ganizacji, nawniosek organów samorządów, Rzecznika PrawDziecka lub zwłasnejinicjatywy.Napodstawie skierowanegownioskuRzecznikmożepodjąć sprawę i sa-modzielnie prowadzić postępowaniewyjaśniające lub zwrócić się o zbadanie sprawylubjejczęścidowłaściwychorganów,szczególnieorganównadzoru,prokuratury,kon-trolipaństwowej,zawodowejlubspołecznej,atakżedoSejmuRPozlecenieNajwyż-szej IzbieKontroli przeprowadzenia kontroliw celu zbadania określonej sprawy lubjej części. Wramach takprowadzonegopostępowaniaRPOmożezbadać,nawetbezuprzedzenia,każdąsprawęnamiejscuorazżądaćzłożeniawyjaśnień,przedstawieniaaktkażdejsprawyprowadzonejm.in.przeznaczelneicentralneorganyadministracjipań-stwowej,organyadministracjirządowej,awięcteżprzezsłużbyspecjalne.Możetak-żeżądaćprzedłożeniainformacjiostaniesprawyprowadzonejprzezsądy,prokuraturę orazinneorganyściganiaiżądaćdowgląduwBiurzeRzecznikaPrawObywatelskich

18 Poradnik kontrolowanego,www.nik.gov.pl/kontrole/poradnik-kontrolowanego/[dostęp:25IX2017].19Por.A.Deryng,Rzecznik Praw Obywatelskich jako wnioskodawca w postępowaniu przed Trybunałem

Konstytucyjnym,LEX/el.


aktsądowychiprokuratorskich,atakżeaktinnychorganówścigania–pozakończeniupostępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia. Po zbadaniu sprawy Rzecznikowi przy-sługujem.in.prawodoskierowaniawystąpieniadoorganu,organizacji lubinstytucji, wktórychdziałalnościstwierdziłnaruszeniewolnościiprawczłowiekaorazobywatela,lubzwróceniesiędoorganunadrzędnegonadtąjednostkązwnioskiemozastosowanieśrodkówprzewidzianychwprzepisachprawa.RzecznikPrawObywatelskichwykonujeswojezada-niaprzypomocypodległegomuBiuraRzecznikaPrawObywatelskich,któreznajdujesię wWarszawie.ZadaniaiorganizacjęBiuraokreślastatutBiuraRzecznikaPrawObywatelskich.

4. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi sprawowane przez organy władzy wykonawczej

Prezes Rady Ministrów

Rolawładzywykonawczejwzakresienadzorunadsłużbamispecjalnymikoncen-trujesięnaelemencieefektywności–służbaspecjalnajakocześćegzekutywyopartejnaadministracyjnymsprzężeniujestrozliczanaprzezpryzmatcelówizadaństawianychprzedniąm.in.przezrząd(premiera).Zgodniezart.146ustawyzasadniczejRadaMini-strówprowadzipolitykęwewnętrznąizagranicznąRzeczpospolitejPolskiejorazkierujeadministracjąrządową.DokonstytucyjnychzadańRadyMinistrównależym.in.zapew-nianiebezpieczeństwawewnętrznego izewnętrznegopaństwaorazporządkupublicz-nego.WtymzakresieczęśćztychzadańRadaMinistrówrealizujezapośrednictwemwyspecjalizowanychsłużb,naczelezesłużbamispecjalnymi,któresązależneadmini-stracyjnieodRadyMinistrów.SzefkażdejzesłużbspecjalnychwPolsceodgrywarolęcentralnegoorganuadministracjirządowej(art.3ust.1ustawyoABWorazAW;art.3 ust.1ustawyoSKWorazSWW;art.5ust.2ustawyoCBA),samazaśsłużbajesturzę-demobsługującymtenorgan.Wtensposóbsłużbaspecjalnajestelementemadministra-cjipublicznej,wobecktórejzastosowanieznajdująprzepisyprawaadministracyjnego,naczele z Ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego20. Przekładasiętonasposóbdziałaniasłużby.Jejszefrealizujezadaniaprzezaktyprawneocharakterzewewnętrznym,decyzjeizarządzenia,będącpodporządkowanymnaczelne-muorganowiadministracjirządowej.Zgodniezart.18kpaorganemnaczelnymwstosun-kudoorganówadministracjirządowejsą:PrezesRadyMinistrówlubwłaściwiministro-wie.Zasadytegopodporządkowaniaprecyzujeart.33aUstawy z dnia 4 września 1999 r. o działach administracji rządowej21,zgodniezktórymPrezesRadyMinistrówsprawujenadzórnaddziałalnościąadministracjirządowejnieobjętązakresemdziałówtejadmini-stracji,wykonywanąm.in.przez:AgencjęBezpieczeństwaWewnętrznego,AgencjęWy-wiadu i Centralne Biuro Antykorupcyjne. Zakres nadzoru sprawowanego przez Prezesa RadyMinistrówokreślająustawy;wtymwypadkusątoustawykompetencyjnesłużbspecjalnych–wart.5ust.2ustawyoCBAjestmowawprostonadzorzePrezesaRadyMinistrównadszefemCBA,zkoleiwart.3ust.2ustawyoABWorazAWjestmowa opodległościszefówABWiAWPrezesowiRadyMinistrów22.

20 Dz.U. z 2017 r. poz. 1257.21Dz.U.z2017r.poz.888,zezm.22Wpodległościwyraża się nie tylko nadzór, lecz przedewszystkim stosunek podporządkowania sze-

faABWiAWPrezesowiRadyMinistrów(hierarchicznejpodległości).WprzypadkuszefaCBAmowajestwyłącznieonadzorze,jednakzuwaginaprzysługującePrezesowiRadyMinistrówuprawnieniawzakresie


Nieco inaczej ta podległość wygląda w sytuacji szefów Służby KontrwywiaduWojskowegoiSłużbyWywiaduWojskowego,zgodniebowiemzart.3ust.2Ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego23podlegająoniministrowiobronynarodowej,zzastrzeżeniemokreślonychwustawieuprawnieńPrezesaRadyMinistrówlubministrakoordynatorasłużbspecjal-nych,wprzypadkujegopowołania.Cowięcej–art.5ust.1ustawyoCBAwskazuje,żePrezesRadyMinistrówlubwyznaczonyprzezniegoczłonekRadyMinistrówkoor-dynujedziałalnośćCentralnegoBiuraAntykorupcyjnego,AgencjiBezpieczeństwaWe-wnętrznego,AgencjiWywiadu,SłużbyKontrwywiaduWojskowegoiSłużbyWywiaduWojskowego.

Napłaszczyźnieadministracyjnejkontrolacywilnychiwojskowychsłużbspecjal-nych, realizowana jest przedewszystkimprzezRadęMinistrów i jej uprawnioneorga-ny.(…)KompetencjekontrolneRadyMinistrówpodejmowanewobecsłużbspecjalnychmającharakterogólnyiodnosząsiędocałegorządu.Szczególnekompetencjewzakresiekierowania, koordynowania i kontrolowania służb specjalnych ustawodawca powierzyłPrezesowiRadyMinistrów24.

UprawnieniaPrezesaRadyMinistrówsąelementemjegokonstytucyjnychpre-rogatyw,doktórych,zgodniezart.148,należąm.in.:zapewnieniewykonywaniapo-litykiRadyMinistrówiokreślaniesposobówjejwykonywania,atakżekoordynacjaikontrolapracyczłonkówRadyMinistrów.Zgodniezart.13ustawyoABWorazAWPrezesRadyMinistrów,wcelukoordynacjidziałańwdziedzinieochronybez-pieczeństwaiobronnościpaństwa,wydajewiążącewytyczneorazżądainformacji i opiniim.in. od szefówABW,AW iCBA–wodniesieniudo ichdziałalności, orazodministra obrony narodowej – w odniesieniu do działalności SłużbyKontrwywia-duWojskowegoiSłużbyWywiaduWojskowego.Cowięcej–PrezesRadyMinistrów wceluzapewnieniawymaganegowspółdziałaniasłużbspecjalnychmożeżądaćodszefówtychsłużbinformacjizwiązanychzplanowaniemiwykonywaniempowierzonychzadań (art.13ust.6ustawyoABWorazAW).UprawnieniaPrezesaRadyMinistrówwod-niesieniudoposzczególnychsłużbspecjalnychsąsprawowanewnastępującysposób:

1) wobecAgencjiBezpieczeństwaWewnętrznegoiAgencjiWywiadu: – określakierunkidziałaniaAgencjiwdrodzewytycznych(art.7ust.1ustawyoABWorazAW),

– wyrażazgodęnapodjęciewspółdziałaniazwłaściwymiorganamiisłużbamiinnychpaństw(art.8ust.1ustawyoABWorazAW),

– powołuje i odwołuje szefówABW iAW oraz powierza obowiązki szefów, atakżejestwłaściwywsprawachwynikającychz ichstosunkusłużbowego(art.14ust.1i17ust.1ustawyoABWorazAW),

– nadajeABWiAWstatut,któryokreśla ichorganizacjęwewnętrzną(art.20ust.1ustawyoABWorazAW),

– wyrażazgodęnakontynuowaniesprawyniepozostającejwkompetencjiABWalboAW(art.22aust.6ustawyoABWorazAW),

wydawaniawiążącychwytycznychipoleceńniemawątpliwości,żerównieżwtymwypadkumamydoczy-nieniazpodporządkowaniem.

23Dz.U.z2016r.poz.1318,zezm.24Por.A.Żebrowski,Ewolucja polskich służb specjalnych…,s.210.


– wyrażazgodęnakorzystanieprzezABWlubAWztajnejwspółpracyznadaw-camilubredaktoraminaczelnymi,dziennikarzamilubosobamiprowadzącymidziałalnośćwydawniczą(art.37ust.2ustawyoABWorazAW),

– bierzeudziałwprocedurachdotyczącychstopnioficerskich:składawniosek omianowanienapierwszystopieńwkorpusieoficerskiminastopieńgenerałabrygadyorazmianujenapozostałestopniewkorpusieoficerskim,atakżede-cydujeoichpozbawieniuiprzywróceniu(art.67ust.4,art.75iart.76ustawyoABWorazAW),

– wyrażazgodęnasprawowanieprzez funkcjonariuszyABWlubAWfunkcjizwiązanychzbyciemczłonkamizarządu,radynadzorczejlubkomisjirewizyj-nejspółekprawahandlowego,spółdzielni,zwyjątkiemradnadzorczychspół-dzielnimieszkaniowej,fundacjiprowadzącychdziałalnośćgospodarcząorazposiadaniewspółkachprawahandlowegowięcejniż10proc.akcjilubudziałyprzedstawiającewięcejniż10proc.kapitału zakładowego,wkażdej z tychspółek, a także prowadzenie działalności gospodarczej nawłasny rachuneklubwspólniezinnymiosobami,atakżezarządzanietakądziałalnościąlubby-cieprzedstawicielemczypełnomocnikiemwprowadzeniutakiejdziałalności (art.79aust.2ustawyoABWorazAW);

2) wobec Centralnego Biura Antykorupcyjnego: – wyraża zgodę na podjęcie przez CBAwspółpracy z właściwymi organami i służbami innych państw oraz z organizacjami międzynarodowymi (art. 2 ust.2austawyoCBA),

– powołujenaczteroletniąkadencjęiodwołujeszefaCBAorazpowierzaobo-wiązkiszefowi,atakżejestwłaściwywsprawachwynikającychzichstosun-kusłużbowego(art.6ust.1,art.9,art.54austawyoCBA),

– powołujeiodwołujezastępcówszefaCBA(art.6ust.4ustawyoCBA), – nadajeCBA statut,w którym określa jego organizacjęwewnętrzną (art. 11 ust.1ustawyoCBA),

– określakierunkidziałaniaCBAwdrodzewytycznych(art.12ust.1ustawyoCBA), – wyrażazgodęnazwolnieniezesłużbylubodwołaniepełnomocnikadosprawkon-troliprzetwarzaniaprzezCBAdanychosobowych(art.22bust.1ustawyoCBA),

– wyraża zgodę na korzystanie przezCBA z tajnejwspółpracy z nadawcamioraz redaktorami naczelnymi, dziennikarzami lub osobami prowadzącymidziałalnośćwydawniczą(art.26ust.2ustawyoCBA),

– dokonujeuzgodnieńodpowiedniozMarszałkiemSejmuRPlubMarszałkiemSenatuRPdotyczącychkontrolilubposzczególnychjejczynnościprzeprowa-dzanychwobiektachpozostającychwzarządzieKancelariiSejmuRPiKan-celariiSenatuRP(art.36ust.3ustawyoCBA),

– przyjmujeoświadczeniamajątkoweszefaCBAizastępcówszefaCBAorazdokonujeanalizydanychwnichzawartych(art.72ust.3ustawyoCBA);

3) wobecSłużbyKontrwywiaduWojskowegoiSłużbyWywiaduWojskowego: – zatwierdzawytyczneokreślającekierunkidziałaniaSKWorazSWWokreślo-neprzezministraobronynarodowej,wuzgodnieniuzministremkoordynato-remsłużbspecjalnych(art.7ust.1ustawyoSKWorazSWW),

– wyrażazgodę(pozasięgnięciuopiniiministraobronynarodowej)napodjęciewspółdziałaniazwłaściwymiorganamiisłużbamiinnychpaństw(art.9ust.2ustawyoSKWorazSWW),


– powołuje i odwołuje szefówSKWoraz SWWnawniosekministra obronynarodowejorazpowierzaobowiązkiszefa,atakżejestwłaściwywsprawachwynikającychzichstosunkusłużbowego(art.13ust.1,art.18ustawyoSKWorazSWW),

– wyrażazgodęnanadanieprzezministraobronynarodowejstatutuSKWorazSWW(art.21ust.1ustawyoSKWorazSWW),

– wyrażazgodęnakontynuowaniesprawyniepozostającejwkompetencjiSKWlubSWW(art.27ust.6ustawyoSKWorazSWW),

– wyrażazgodęnasprawowanieprzezfunkcjonariuszySKWlubSWWfunkcjizwiązanychzbyciemczłonkamizarządu,radynadzorczej lubkomisjirewi-zyjnej spółekprawahandlowego, spółdzielni, zwyjątkiem radnadzorczychspółdzielnimieszkaniowej, fundacji prowadzących działalność gospodarcząorazposiadaniewspółkachprawahandlowegowięcejniż10proc.akcjilubudziałyprzedstawiającewięcejniż10proc.kapitałuzakładowego–wkażdejztychspółek,atakżeprowadzeniedziałalnościgospodarczejnawłasnyrachu-neklubwspólniezinnymiosobamiorazzarządzanietakądziałalnościąlubby-cieprzedstawicielemczypełnomocnikiemwprowadzeniutakiejdziałalności (art.41ust.3ustawyoSKWorazSWW).

Zgodnie zustawamikompetencyjnymi służb specjalnychna ich szefachcią-żąokreśloneobowiązkiplanistyczneorazsprawozdawcze.I tak–zgodniezart.7 ust.2ustawyoABWorazAWszefowietychsłużbnajpóźniejnatrzymiesiąceprzedkońcem roku kalendarzowego przedstawiają Prezesowi Rady Ministrów, każdy w zakresie swojej właściwości, roczne plany działania na rok następny, a takżeprzedstawiają mu corocznie do 31 stycznia sprawozdania z działalności obydwuAgencjizapoprzednirokkalendarzowy.Analogicznie,zgodniezart.12ust.2usta-wyoCBA,jejszef,najpóźniejnadwamiesiąceprzedkońcemrokukalendarzowegoprzedstawiaPrezesowiRadyMinistrówdozatwierdzeniarocznyplandziałaniaCBAnaroknastępny,atakżeprzedstawiacoroczniedo31marcaPrezesowiRadyMini-stróworaz–wodróżnieniuodABWiAW–SejmowejKomisjidoSprawSłużbSpe-cjalnychsprawozdaniezdziałalnościCBAzapoprzednirokkalendarzowy.Pełno-mocnikdosprawkontroliprzetwarzaniadanychosobowychprzezCBA,działającywyłączniewtejstrukturze(winnychsłużbachspecjalnychtegotypupełnomocnikniedziała),przedstawiacoroczniedo31marcaPrezesowiRadyMinistrów,Sejmo-wejKomisjidoSprawSłużbSpecjalnychorazGeneralnemuInspektorowiOchronyDanychOsobowych – za pośrednictwem szefa CBA – sprawozdanie za poprzed-ni rok kalendarzowy,w którymomawia stan ochrony danych osobowychwCen-tralnymBiurzeAntykorupcyjnymorazwszystkie przypadki naruszenia przepisów w tym zakresie.

WprzypadkuwojskowychsłużbspecjalnychobowiązkiplanistyczneszefówSKWoraz SWW są nakierowane na ministra obrony narodowej. Corocznie sprawozdania zdziałalnościiwykonaniabudżetuSKWorazSWWzapoprzednirokkalendarzowysze-fowietychsłużbprzedstawiajądo31marcaPrezesowiRadyMinistrówiministrowiobro-ny narodowej. Te plany i sprawozdania oraz wspomniane wytyczne zatwierdza minister obronynarodowejiprzekazujejeniezwłoczniePrezydentowiRzeczpospolitejPolskiej.

PrezesRadyMinistróworazRadaMinistrówwsposóbistotnykształtująfunkcjo-nowaniesłużbspecjalnychprzeztworzenienapoziomieaktówwykonawczychpodstawprawnychichdziałania.WobecPrezesaRadyMinistrówjestskierowanych46delegacji


ustawowychzawartychwustawieoABWorazAW,24delegacjesązawartewustawieoCBAoraz3delegacjesązawartewustawieoSKWorazSWW.RadaMinistrówmaupoważnieniedostanowieniaprawawramach:czterechdelegacjiustawowychzawar-tychwustawieoABWorazAWiczterechzawartychwustawieoCBA.Brakujenato-miastpodstawdotakiegodziałaniaokreślonychwustawieoSKWorazSWW.ZkoleiwzakresiedotyczącymaktówprawnychocharakterzewewnętrznymPrezesowiRadyMinistrówpowierzonowydanie zarządzeńwobecABWorazAWwpięciuzakresachspraw,wprzypadkuCBAzaś–wtrzechzakresachspraw.DokompetencjiPrezesaRMnależyokreślenie:

1) statutu(ABW,AW,CBA),2) sposobuitryburealizacjiprzezszefówsłużbobowiązkówzwiązanychzprzeka-

zywaniemsprawzgodniezwłaściwością(ABW,AW,CBA),3) sposobu współdziałania właściwych organów, służb i instytucji państwowych

z szefemABW–przyprowadzeniu rejestru sporządzonych iwydanychdoku-mentówuniemożliwiającychustaleniedanychidentyfikującychfunkcjonariuszyi pracowników tych organów, służb lub instytucji oraz osób udzielających impomocyprzywykonywaniuczynnościoperacyjno-rozpoznawczych,

4) sposobuwspółdziałaniasłużbspecjalnychzszefemABWwzakresieprowadze-niaewidencjizainteresowańoperacyjnychsłużbspecjalnych,

5) zakresuitrybuwspółdziałaniaorazszczegółowegorozdziałukompetencjimię-dzyABW,AW,SKW,SWWiCBA,

6) warunków,zakresuitrybuwspółdziałaniaszefów:CBA,ABW,SKWorazkomen-dantagłównegoPolicji,komendantagłównegoStrażyGranicznej,komendantagłównego Żandarmerii Wojskowej i szefa KrajowejAdministracji Skarbowej w zakresie zwalczania korupcji w instytucjach państwowych i samorządzieterytorialnym oraz w życiu publicznym i gospodarczym, a także działalno-ści godzącej w interesy ekonomiczne państwa oraz koordynacji dokonywanejprzezszefaCBAwzakresiedziałańocharakterzeoperacyjno-rozpoznawczym iinformacyjno-analitycznym,podejmowanychprzezteorgany,któremogąmiećwpływnarealizacjęzadańCBA.

Zkoleiwodniesieniudosłużbwojskowychstanowienieaktówocharakterzewe-wnętrznymzostałopowierzoneministrowiobronynarodowej,któryposiadawtymza-kresiekompetencjęwpięciukategoriachspraw.Szczegółowyzakresdelegacjiustawo-wychzawartychwustawachkompetencyjnychsłużbspecjalnychobrazujetabela.


tabela.Liczbaupoważnieńustawowychzawartychwustawachkompetencyjnychsłużbspecjalnych.

Rodzaj aktu prawnego i organ uprawniony do

stanowienia

Ustawa o ABW oraz AW

Ustawa o SKW oraz

SWWUstawia o CBA

RozporządzeniaPrezesaRadyMinistrów

46

tj.art.23ust.9, art.27ust.18, art.29ust.5, art.30ust.5, art.32aust.13, art.32cust.14, art.34ust.3, art.34ust.4, art.34aust.15, art.36ust.5, art.45ust.2, art.46ust.3, art.48ust.5, art.51ust.2, art.53ust.3, art.54ust.4, art.56ust.3, art.59aust.12, art.65ust.3, art.71ust.1, art.78,art.86ust.2, art.87ust.1, art.88ust.2, art.89ust.2, art.90ust.4, art.90ust.6, art.92aust.9, art.94,art.96ust.2, art.97ust.4, art.100,art.106ust.2,art.107ust.3, art.108ust.5, art.111,art.116ust.1,art.116ust.2, art.119ust.3, art.125ust.2, art.126ust.2, art.127,art.134aust.3,art.137,art.142ust.3,art. 152 ust. 1

3

tj.art.10ust.4,art.31ust.16, art. 38 ust. 4

24

tj.art.14ust.9, art.17ust.18, art.19ust.6, art.23ust.15,art.25ust.5, art.33ust.8, art.50ust.4,art.52ust.3,art.54ust.5,art.55ust.2,art.57ust.4,art.58ust.4,art.60ust.3,art.69ust.3,art.72ust.6,art.80ust.9,art.83, art.85ust.5,art.87ust.1,art.90ust.1,art.90ust.3,art.94ust.2,art.95ust.2,art. 140

Źródło:Opracowaniewłasne.


Rozporządzenia RadyMinistrów

4tj.art.12ust.9,art.24ust.2,art.32aust.14,art. 114 ust. 4 –

4

tj.art.14ust.10, art.14ust.11,

art.47, art. 89 ust. 6

Zarządzenia PrezesaRadyMinistrów

5tj. art. 20 ust. 1; art.22aust.9–niepodlegaogłoszeniu, art.35ust.7, art.40ust.3, art. 42 ust. 2

–

3tj.art.11ust.1, art.24ust.5, art. 29 ust. 3

Zarządzenia RadyMinistrów

1tj. art. 23 ust. 10 – –

Zarządzeniaministraobrony narodowej po uzyskaniu zgody PRM

–

3art.21ust.1, art. 27 ust. 9 –

Zarządzeniaministraobrony narodowej

–

5art.8–niepod-legaogłoszeniu, art.10ust.2–niepodlegaogłosze-niu, art. 10 ust.2a–niepod-legaogłoszeniu, art. 10 ust. 3 (zMSZ)–niepodlegaogłosze-niu, art. 22 ust. 4

–

Rozporządzeniamini-stra obrony narodowej

–

8art.28ust.2, art.29ust.4, art.33ust.5, art.34ust.5, art.38ust.3, art.47ust.2, art.48ust.2, art. 50 ust. 3

–


Minister koordynator służb specjalnych

Jednymznajistotniejszychelementówzwiązanychznadzoremikontroląnadsłuż-bamispecjalnymiwPolsce,umiejscowionymwramachegzekutywy,jeststanowiskomi-nistrakoordynatorasłużbspecjalnych.Wprzypadkutegopodmiotumamydoczynieniazwysokimpoziomemskomplikowaniajegopozycjiprawno-ustrojowej,zarównowod-niesieniudopodległychmusłużb,jakizwiązanychzjegopozycjąwramachstrukturyRadyMinistrów.Wskazaćbowiemnależy, że jest to stanowiskoniestałe,wpełni uza-leżnioneodwoliPrezesaRadyMinistrów,którynapodstawieart. 148KonstytucjiRPpowierzamuwykonywaniezadańdelegowanychzpierwotnychuprawnieńsamegoszefarządu,wsposóbokreślonywart.33ust.1Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Mini-strów25,tj.przezwydanierozporządzeniaokreślającegozakresjegodziałania,coczynigo tzw.ministrembezteki.Tęsytuacjękomplikujeponadtojegopozycjonowanieustrojowewodniesieniudowojskowychsłużbspecjalnych,wktórychteuprawnieniasąrozdzielanewspecyficznysposóbpomiędzyministrakoordynatoraaministraobronynarodowej.

Obsługę ministra ma zapewniać wyznaczone przez Prezesa Rady Ministrówministerstwobądź innyurządcentralny–wdotychczasowejpraktycezawszebyła toKancelaria Prezesa RadyMinistrów. Pomimo że zadania realizowane przezministrakoordynatorasąuzależnioneodzakresuupoważnieniaudzielonegomuprzezPrezesaRadyMinistrówwewskazanympowyżejrozporządzeniu,ustawykompetencyjnesłużbspecjalnychjednocześniewiążązjegopowołaniemokreśloneprerogatywy,automatycz-nieprzechodzącespodPrezesaRadyMinistrównajegoosobębądźwłączajągowraz zpowołaniemwistniejąceprocedurynadzorcze.Wtymzakresieministerkoordynatormanastępująceuprawnienia:

1) wynikającezustawyoABWorazAW: – wnioskuje do Prezesa Rady Ministrów o wydanie wiążących wytycznych wcelukoordynowaniadziałańwdziedzinieochronybezpieczeństwaiobron-nościpaństwa–jednakwyłączniewzakresiedotyczącymdziałalnościABW,AW,SKWorazSWW(art.13ust.2),

– wraziekoniecznościwspółpracysłużbspecjalnychwcelurealizacjiustawo-wychzadańPrezesRadyMinistrówpowierzaobowiązekkoordynacjidziałańwtymzakresieministrowipowołanemuwcelukoordynowaniadziałalnościtychsłużbalboszefowijednejzesłużb(art.13ust.8),

– wyrażazgodęnakontynuowaniesprawyniepozostającejwkompetencjiABWalboAW(art.22aust.6),

– wyrażaopinięwsprawiedecyzjiszefaABWdotyczącejodstąpieniaodobo-wiązkuzawiadomieniawłaściwegoprokuratoraouzasadnionympodejrzeniupopełnieniaprzestępstwaszpiegostwaalbouprawdopodobnieniadziałalnościzmierzającejdopopełnieniaprzestępstwaocharakterzeterrorystycznymorazosobie,którawedługuzyskanychprzezABWinformacjilubmateriałówmożebyćjegosprawcą–gdyjesttouzasadnionewzględamibezpieczeństwapań-stwa(art.22bust.3),

– wyrażazgodęnakorzystanieprzezABWlubAWztajnejwspółpracyznadaw-camilubredaktoraminaczelnymi,dziennikarzamilubosobamiprowadzącymidziałalnośćwydawniczą(art.37ust.3),

25Dz.U.z2012r.poz.392,zezm.


– jestwłaściwywsprawachwynikającychzestosunkusłużbowegoszefaABWorazszefaAW(art.50a),

– wyrażazgodęnasprawowanieprzez funkcjonariuszyABWlubAWfunkcjizwiązanychzbyciemczłonkamizarządu,radynadzorczejlubkomisjirewizyj-nejspółekprawahandlowego,spółdzielni,zwyjątkiemradnadzorczychspół-dzielnimieszkaniowej,fundacjiprowadzącychdziałalnośćgospodarcząorazposiadaniewspółkachprawahandlowegowięcejniż10proc.akcjilubudzia-łówprzedstawiającychwięcej niż10proc. kapitału zakładowego,wkażdej z tychspółek,a takżeprowadzeniedziałalnościgospodarczejnawłasny ra-chuneklubwspólniezinnymiosobamiorazzarządzanietakądziałalnościąlubbycieprzedstawicielemczypełnomocnikiemwprowadzeniutakiejdziałalno-ści(art.79aust.3);

2) wynikającezustawyoCBA: – koordynujedziałalnośćCBA,ABW,AW,SKWorazSWW(art.5ust.3), – wyraża zgodę na korzystanie przezCBA z tajnejwspółpracy z nadawcamioraz redaktorami naczelnymi, dziennikarzami lub osobami prowadzącymidziałalnośćwydawniczą(art.26ust.3),

– jestwłaściwywsprawachwynikającychzestosunkusłużbowegoszefaCBA(art. 54a);

3) wynikającezustawyoSKWorazSWW: – uzgadniawytyczneokreślającekierunkidziałaniaSKWorazSWWokreśloneprzezministraobronynarodowej(art.7ust.1),

– wyrażazgodęnakontynuowaniesprawyniepozostającejwkompetencjiSKWlubSWW(art.27ust.7),

– wyrażaopinięwsprawiedecyzjiszefaSKWdotyczącejodstąpieniaodobo-wiązkuzawiadomieniawłaściwegoprokuratoraouzasadnionympodejrzeniupopełnieniaprzestępstwaszpiegostwaalbouprawdopodobnieniadziałalnościzmierzającejdopopełnieniaprzestępstwaocharakterzeterrorystycznymorazosobie,którawedługuzyskanychprzezSKWinformacjilubmateriałówmożebyćjegosprawcą,gdyjesttouzasadnionewzględamibezpieczeństwapaństwa(art.27aust.3),

– wyrażazgodęnasprawowanieprzezfunkcjonariuszySKWlubSWWfunkcjizwiązanychzbyciemczłonkamizarządu,radynadzorczej lubkomisjirewi-zyjnej spółekprawahandlowego, spółdzielni, zwyjątkiem radnadzorczychspółdzielnimieszkaniowej, fundacji prowadzących działalność gospodarcząorazposiadaniewspółkachprawahandlowegowięcejniż10proc.akcjilubudziałówprzedstawiającychwięcejniż10proc.kapitałuzakładowego,wkaż-dejz tychspółek,a takżeprowadzeniedziałalnościgospodarczejnawłasnyrachuneklubwspólniezinnymiosobami,jakrównieżzarządzanietakądzia-łalnościąlubbycieprzedstawicielemczypełnomocnikiemwprowadzeniuta-kiejdziałalności(art.41ust.4).

Należyzwrócićuwagętakżenaodmiennąsiatkęterminologicznąokreślającąoso-bęministra koordynatora.UstawaoABWorazAWposługuje się zwrotem„minister–członekRadyMinistrówwłaściwydosprawkoordynowaniadziałalnościsłużbspe-cjalnych”,zkoleiustawaoCBAstanowio„powoływanymministrzewcelukoordyno-waniadziałalnościsłużbspecjalnych”,ustawaoSKWorazSWWwart.4ust.2pkt3wprowadzazaśdefinicjęlegalnątegopojęcia,określając,żegdymowajestoMinistrze


Koordynatorze Służb Specjalnych –należyprzeztorozumiećMinistra – członka Rady Ministrów,któregozakresdziałaniajestwyznaczonynapodstawieart.33ust.1Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów26iobejmujezadaniazwiązanezdziałal-nościąsłużbspecjalnychwrozumieniuustawyoABWorazAW,w tymkoordynacjędziałalnościtychsłużb.

PorazpierwszykoordynatorsłużbspecjalnychzostałpowołanynamocyRozpo-rządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1997 r. w sprawie ustalenia szcze-gółowego zakresu działania Ministra – członka Rady Ministrów Zbigniewa Siemiąt-kowskiego27wceluwykonywaniazadańwyznaczonychprzezPrezesaRadyMinistrówzwiązanych zwłaszcza z inicjowaniem, programowaniem i koordynowaniem działańUrzęduOchronyPaństwa iWojskowychSłużb InformacyjnychorazpodejmowanychwceluochronybezpieczeństwapaństwadziałańPolicji,StrażyGranicznej,ŻandarmeriiWojskowej i innychjednostek.Tejegouprawnieniabyłyskoncentrowanenaczterechwyodrębnionychtematyczniezagadnieniach:

1) projektowych–wzakresiepolitykibezpieczeństwapaństwarealizowanychprzezUOPiWSI,wzakresieplanówikierunkówichdziałaniaorazrozwiązańlegisla-cyjnychwtymzakresie,atakżedokonywaniuocenstanubezpieczeństwapań-stwaiwykonywanychprzeztesłużbyzadań,

2) realizacjiczęścizadańnadzorczychPrezesaRadyMinistrównadUOPorazzwią-zanychzodpowiedzialnościązadziałalnośćobusłużbspecjalnych,

3) wykonywaniuoraznadzorowaniuzadańimisjispecjalnychwdziedziniebezpie-czeństwapaństwawyznaczonychprzezPrezesaRadyMinistrów,

4) reprezentowaniu Prezesa Rady Ministrów w kontaktach międzynarodowychzwiązanychzdziałalnościąsłużbspecjalnych.

Tożsameuprawnieniakoordynacyjnemiałkolejnykoordynatorsłużbspecjalnych,JanuszPałubicki,powołanyRozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listo-pada 1997 r. w sprawie ustalenia szczegółowego zakresu działania Ministra – członka Rady Ministrów Janusza Pałubickiego28.Istotnazmianawzakresiezadańiuprawnień,wktórezostałwyposażonykoordynator,nastąpiławrazzpowołaniemnatostanowisko ZbigniewaWassermanaRozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – członka Rady Ministrów – Koordynatora Służb Specjalnych, Zbigniewa Wassermanna29. Powierzono mu wykony-waniewyznaczonychprzezPrezesaRadyMinistrówzadań,wtym:realizacjęczynnościwynikającychzbezpośredniejpodległościszefówABWorazAW,wykonywanieczyn-nościwynikającychzesprawowanejprzezPrezesaRadyMinistrówfunkcjinadzorunaddziałalnościąABW,AWorazCBA,zwyłączeniemnadzoruprocesowego,koordyno-wanieikontrolowaniedziałalnościsłużbspecjalnychorazichwspółdziałaniazinnymisłużbamiiorganamiochronyprawa,koordynowaniewspółdziałaniasłużbspecjalnychzwłaściwymiorganami isłużbami innychpaństworazwykonywanie inadzorowanieinnychwyznaczonychprzezPrezesaRadyMinistrówzadańwdziedziniebezpieczeń-stwapaństwa,wtymmisjispecjalnych.Koordynatorzostałwyposażonywwieleupraw-nień,wtymtożsamychzpoprzednikami,aleuzyskałrównieżprawożądaniainformacjiiopiniiwodniesieniudodziałalnościABW,AWiCBAorazżądaniaodszefówABW,

26 Dz.U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064.27 Dz.U. z 1997 r. poz. 27.28Dz.U.z1997r.poz.924,zezm.29 Dz.U. z 2006 r. poz. 998.


AW,CBAorazSKWorazSWW(po zawiadomieniuministra obronynarodowej) in-formacji, dokumentów i sprawozdańdotyczącychposzczególnej sprawyalbo rodzajuspraw.MinistermiałtakżeuprawnieniedownioskowaniadoPrezesaRadyMinistrówozastosowanieśrodkównadzoru,określonychwustawach,wynikającychzodpowie-dzialnościzadziałaniasłużbspecjalnychiorganóworazdoprowadzeniapostępowańkontrolnychrealizacjizadańsłużbspecjalnych,atakżeichwspółdziałaniazorganami wdziedzinieochronybezpieczeństwapaństwa.Wlatach2007–2008zadaniazwiązane zkoordynacjąrealizowałPawełGraśwramachstanowiskapełnomocnikarząduds.bez-pieczeństwaikoordynowaniasłużbspecjalnych.Rozporządzeniem Prezesa Rady Mini-strów z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Jacka Ci-chockiego-Ministra Spraw Wewnętrznych – w zakresie koordynacji służb specjalnych30,nastanowiskotozostałpowołanyJacekCichocki,anamocyRozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Bartłomieja Sienkiewicza-Ministra Spraw Wewnętrznych – w zakresie koordynacji służb specjalnych31realizacjętychzadańprzejąłBartłomiejSienkiewicz.Poanalizieoburoz-porządzeńmożna wywnioskować, że realizowane przez obu koordynatorów zadaniabyły tożsame i oscylowaływokół zagadnień legislacyjnych związanych z prowadze-niemprocesulegislacyjnegoprojektówaktówprawnychdotyczącychsłużbspecjalnych,prawem żądania od szefów służb specjalnych informacji związanych z planowaniem iwykonywaniempowierzonychimzadań,atakżezapewnianiemwspółdziałaniasłużbspecjalnychw celu realizacji ich ustawowych zadań oraz prawem zapoznawania się zinformacjamiprzedstawianymiprzezsłużbyspecjalne.

Zmianarząduspowodowanawerdyktemwyborczymzjesieni2016r.stałasięprzy-czynkiemdo kolejnej zmiany koncepcji prowadzenia nadzoru nad służbami specjalny-miprzezegzekutywę.SprowadzasięonadoscedowaniazasadniczejczęściprerogatywiobowiązkówszefarządunaczłonkaRadyMinistrówzajmującegosięjedyniekontroląinadzoremnadsłużbami32.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra-Członka Rady Ministrów Mariusza Kamiń-skiego – Koordynatora Służb Specjalnych33wsposóbwyraźnywyróżniłoiwydzieliłojegozadaniawzakresienadzoru ikontrolinadsłużbamispecjalnymiorazkoordyno-waniatychzadań.WramachzadańnadzorczychPrezesRadyMinistrówpowierzyłmu:

1) wyznaczanie strategicznych kierunków rozwoju i funkcjonowania służb specjalnych,

2) badanie,ocenianieimonitorowaniepoprawnościrealizacjiprzezsłużbyspecjal-nezadańokreślonychwprzepisachprawa,wytycznych,planachiprogramach,

3) opracowywanieprogramówdziałalnościsłużbspecjalnychwdziedzinieochro-nybezpieczeństwapaństwa,stanowiącychpodstawęwydawaniawytycznychdlatychsłużb,

4) zatwierdzanierocznychplanówisprawozdańprzygotowywanychprzezszefówsłużbspecjalnych,

30 Dz.U. z 2011 r. poz. 1524.31 Dz.U. z 2013 r. poz. 272.32Por.T.Kuć,Analiza funkcjonalności systemu kontroli…, s. 198.33 Dz.U. z 2015 r. poz. 1921.


5) dokonywanieocenystopnia realizacji rocznychplanówdziałalnościsłużbspe-cjalnychorazformułowaniewnioskówirekomendacjiwynikającychztejoceny,

6) wyznaczanie celów i kierunków rozwoju współpracy międzynarodowej służbspecjalnychorazdokonywanieocenyefektówtejwspółpracy,

7) wyznaczaniestandardówiminimalnychwymagańwzakresiezarządzaniazaso-bamiludzkimiimieniemwsłużbachspecjalnych,

8) analizowanie idokonywanieocenydziałańzwiązanychz realizowanymiprzezABW i SKW zadaniami z obszaru ochrony informacji niejawnych, o którymmowawart.10ust.1ustawyoochronieinformacjiniejawnych,

9) rozpatrywanieskargnadziałalnośćsłużbspecjalnych.Zkoleiwramachdziałańkontrolnychzadaniemkoordynatorapozostaje:

1) przeprowadzaniekontroliwsłużbachspecjalnychnazasadachiwtrybieokreślo-nychwprzepisachokontroliwadministracjirządowej,

2) przeprowadzaniekontroliprawidłowościrealizacjipostępowańsprawdzających,kon-trolnychpostępowańsprawdzającychorazpostępowańbezpieczeństwaprzemysłowe-gonazasadachiwtrybieokreślonymwprzepisachoochronieinformacjiniejawnych,

3) analizowanieidokonywanieocenystosowaniaprzezsłużbyspecjalneuprawnieńumożliwiającychingerencjęwprawaiwolnościczłowiekaiobywatela.

W ramach uprawnień koordynacyjnych minister koordynator m.in. podejmujedziałaniasłużącezapewnieniuwspółdziałaniasłużbspecjalnychwramachprzyznanychimkompetencjiipostawionychprzednimizadań,organizujewspółpracęsłużbspecjal-nychzinnymisłużbamiiinstytucjamirealizującymizadaniawzakresiebezpieczeństwapaństwaorazzapewniaoptymalnewarunkiwspółpracysłużbspecjalnychzesłużbamispecjalnymiinnychpaństwiorganizacjamimiędzynarodowymi,rozstrzygasporykom-petencyjnemiędzysłużbamispecjalnymi,atakżewykonujezadaniaocharakterzelegi-slacyjnymwobecsłużbspecjalnych.

Wcelurealizacjiwskazanychzadańministrowiprzyznanowieleuprawnieńzwią-zanychzprawemdo:

1) żądaniainformacji,wtymniejawnych,dokumentów,analizisprawozdańokre-sowych lub dotyczących poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od szefówsłużbspecjalnychorazinformacjidotyczącychbudżetuipolitykikadrowejsłużb,atakżeinformacjiokreślonychwustawachkompetencyjnychsłużb,

2) wydawaniaszefomsłużbspecjalnychwiążącychichwytycznychipoleceń,3) wydawaniadecyzjiizgodysprecyzowanychwustawachkompetencyjnychsłużb,4) występowaniadoczłonkówRadyMinistróworazorganówadministracjirządo-

wejoprzedstawienieinformacjiniezbędnychwsprawachnadzoru,kontrolinadsłużbamispecjalnymiikoordynacjiichdziałalności,

5) zapoznawaniasięzinformacjami,wtymmogącymimiećistotneznaczeniedlabezpieczeństwaimiędzynarodowejpozycjiRzeczpospolitejPolskiej.

Kolegium do Spraw Służb Specjalnych

KolegiumdoSprawSłużbSpecjalnychzostałopowołanenamocyart.34Ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie go-spodarki i administracji publicznej34,nowelizującegoUstawę z dnia 6 kwietnia 1990 r.

34Dz.U.z1996r.poz.496,zezm.


o Urzędzie Ochrony Państwa35.Było tościślezwiązanezezmianąkoncepcjinadzorunadsłużbamispecjalnymi,szczególnieUrzęduOchronyPaństwa.Wnastępstwiewej-ściawżyciewskazanychprzepisówod1października1996r.nadzórnadtąsłużbąprze-szedłspodjurysdykcjiministrasprawwewnętrznychnaPrezesaRadyMinistrów.Kole-giumzostałoukształtowanejakociałoocharakterzekolegialnym,podprzewodnictwemPrezesaRadyMinistrów.W jego składzie znaleźli się:minister sprawwewnętrznych iadministracji,ministersprawzagranicznych,ministerobronynarodowej,szefUrzęduOchronyPaństwa, sekretarzKomitetuObronyKraju, przewodniczącyStałegoKomi-tetuRadyMinistrówwłaściwegow sprawach zewnętrznego iwewnętrznego bezpie-czeństwapaństwaorazprzedstawicielPrezydentaRP.WpracachKolegiumuczestniczyłtakżesekretarzKolegium,powoływanyiodwoływanyprzezPrezesaRadyMinistrów.Co istotne – zgodnie zRozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1997 r. w sprawie zadań, szczegółowych zasad i trybu funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych przy Radzie Ministrów, zasad udziału w posiedzeniach Kolegium przedstawicieli służb specjalnych i innych właściwych organów, a także zakresu czyn-ności Sekretarza Kolegium36 swoje zadania wykonywał on przy pomocy Sekretaria-tu Kolegium, będącego komórką organizacyjną Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wsprawachnależącychdojegozakresudziałaniazaś,–byłuprawnionydozwracaniasiędoorganówadministracjirządowejoprzedstawienie,napotrzebyKolegium,informacjiniezbędnychdowłaściwegorozpatrzeniaspraw.Wskazanapowyżejsytuacjajestotyleistotne,żepozycjasekretarzaKolegium,azwłaszczatworzonegoprzynimsekretaria-tu, stała siępierwsząnamiastkąquasi-urzęduzwiązanegoznadzorowaniem,kontrolą i koordynacją służb specjalnych.Omawiane przepisy dotycząceKolegiumwłaściwie w niezmienionej formie zostały wprowadzone do ustawy oABW orazAW jako jejrozdział 2.Wskazanownim, żeKolegiumdziała przyRadzieMinistrów jakoorganopiniodawczo-doradczyw sprawach programowania, nadzorowania i koordynowaniadziałalnościABW,AW,SKW,SWWiCBAorazdziałańPolicji,StrażyGranicznej,Żan-darmeriiWojskowej,SłużbyWięziennej,BiuraOchronyRządu,SłużbyCelnej,urzędówskarbowych,izbskarbowych,organówkontroliskarbowej,organówinformacjifinanso-wejorazsłużbrozpoznaniaSiłZbrojnychRzeczypospolitejPolskiej–podejmowanychwceluochronybezpieczeństwapaństwa.DozadańKolegiumnależyformułowanieocenlubwyrażanieopiniim.in.wsprawach:

– powoływaniaiodwoływaniaszefówsłużb, – ustalaniakierunkówiplanówdziałaniasłużbspecjalnych, – szczegółowychprojektówbudżetówsłużb specjalnych,przed ich rozpatrze-niemprzezRadęMinistrów,

– projektówaktównormatywnych i innychdokumentów rządowychdotyczą-cychdziałalnościsłużbspecjalnych,

– wykonywaniaprzezsłużbyspecjalnepowierzonychimzadań,zgodniezkie-runkamiiplanamidziałaniatychsłużb,

– rocznych sprawozdań przedstawianych przez szefów z działalności podle-głychimsłużbspecjalnych,

– koordynowania działalności służb specjalnych, a także działalności służbspecjalnych z Policją, Strażą Graniczną, Żandarmerią Wojskową, BiuremOchronyRządu, SłużbąCelną, urzędami skarbowymi, izbami skarbowymi,

35Dz.U.z1999r.poz.526,zezm.36Dz.U.z1997r.poz.412,zezm.


organami kontroli skarbowej, organami informacji finansowej i służbamirozpoznaniaSiłZbrojnychRzeczpospolitejPolskiejoraz ichwspółdziałania wdziedzinieochronybezpieczeństwapaństwa,

– współdziałaniapodmiotóworganówadministracji rządowej,organówsamo-rząduterytorialnego,instytucjipaństwowychorazprzedsiębiorcówprowadzą-cychdziałalnośćwzakresieużytecznościpublicznej,zesłużbamispecjalnymi,

– współdziałaniasłużbspecjalnychzwłaściwymiorganamiisłużbamiinnychpaństw,

– organizacjiwymianyinformacjiistotnychdlabezpieczeństwaimiędzynarodo-wejpozycjiRzeczpospolitejPolskiejmiędzyorganamiadministracjirządowej.

SzczegółowytrybizasadyfunkcjonowaniaKolegiumdoSprawSłużbSpe-cjalnychorazzakresczynnościsekretarzategoKolegiumregulujeRozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu i zasad funkcjonowania Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz zakresu czynności sekretarza tego Kolegium37. Obsługą organizacyjną, prawną oraz kancelaryjno- -biurowąKolegiumwKancelariiPrezesaRadyMinistrówzajmujesięBiuroKolegium ds.SłużbSpecjalnych.

Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej

Uprawnienia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie kontroli i nadzo-runadsłużbamispecjalnymisąwaktualnymstanieprawnymznacznieograniczonei sprowadzają sięwwiększościprzypadkówdo jegoudziału, jakoorganuopiniują-cego,wzróżnicowanychprocedurachdotyczącychsłużbspecjalnych.Jednocześnie,sięgającdokonstytucyjnychprerogatywprezydenta dotyczących zadań związanych z jego funkcjonowaniem jako najwyższego reprezentanta Rzeczpospolitej Polskiejoraz gwaranta ciągłości funkcjonowania wszystkich organów władzy państwowej, a także związanych z jego zadaniami dotyczącymi stania na straży suwerenności ibezpieczeństwapaństwa,możnawskazać,żezadaniaprezydentawomawianymza-kresiekorespondujązkoniecznościąposiadaniaprzezniegookreślonegozasobuwie-dzywrażliwej,którądysponująsłużbyspecjalne.Tozkoleiprzekładasięnaprawodoinformacjiiwysłuchania,któremożnatraktowaćjakoprzejawfunkcjikontrolnejorazzadaniowaniai–poczęści–profilowaniakierunkówpracysłużbspecjalnych.Każda zustawkompetencyjnychsłużbspecjalnychprzewidujeprezydentajakopodstawowe-goadresataposiadanychinformacji.Zgodniezart.18ust.1i2ustawyoABWorazAWszefowieAgencji,każdywzakresieswojejwłaściwości,przekazująniezwłocz-nie prezydentowi informacje mogące mieć istotne znaczenie dla bezpieczeństwa imiędzynarodowejpozycjiRzeczpospolitejPolskiej.WodróżnieniuodPrezesaRadyMinistrów, przekazanie tych informacji następuje w każdym przypadku, w którymprezydenttakzdecyduje.Analogicznyprzepis,art.19ust.1i2,jestzawartywustawie oSKWorazSWW.Zgodniezart.2ust.1pkt7PrezydentRP,obokinnychorganów,jestwskazany jako adresat informacji odnoszących się do prowadzonej przezCBAdziałalności analitycznej dotyczącej zjawisk występujących w obszarze właściwo-ścitegoBiura.Ustawoweuprawnieniaprezydentawodniesieniudoposzczególnychsłużbspecjalnychsązróżnicowaneikształtująsięwsposóbnastępujący:

37 Dz.U. z 2002 r. poz. 929.


1) wobecAgencjiBezpieczeństwaWewnętrznegoiAgencjiWywiaduPrezydentRP: – opiniuje wydawane przez Prezesa RadyMinistrówwytyczne w celu koor-dynacjidziałańwdziadzienieochronybezpieczeństwaiobronnościpaństwa (art.13ust.2)orazjestinformowanyoichwydaniu(art.13ust.5),

– opiniujepowołanieiodwołanieszefówABWiAW(art.14ust.1), – jestpowiadamianyprzezszefówABWiAWowystąpieniudoPrezesaRadyMinistrówzwnioskiemoudzieleniezgodynaprowadzenieczynnościwtrybieart.22austawyoABWorazAW,tj.wsytuacji,gdysprawa,wktórejsąprowa-dzoneczynności,należydokompetencjiinnychsłużblubinstytucji(art.22aust.6)orazpowiadamianyiwyrażeniutejzgody(art.22aust.8),

– mianuje na pierwszy stopieńw korpusie oficerów oraz na stopień generałabrygady (art. 67 ust. 4) oraz decyduje o utracie lub pozbawieniu stopnia pod-porucznikaorazstopniagenerałabrygady(art.75);

2) wprzypadkuCentralnegoBiuraAntykorupcyjnegoopiniujepowołanieiodwoła-nieSzefaCBA(art.6ust.1);

3) wobecSłużbyKontrwywiaduWojskowegoiSłużbyWywiaduWojskowego: – jestinformowanyprzezministraobronynarodowejowytycznychokreślają-cychkierunkidziałaniaSKWorazSWWorazzatwierdzonychplanachdzia-łaniana roknastępny i sprawozdaniachzdziałalności iwykonaniabudżetuSKWorazSWWzapoprzednirokkalendarzowy(art.7ust.6),

– opiniujepowołanieiodwołanieszefówSKWorazSWW(art.13ust.1), – jestpowiadamianyprzezszefówABWiAWowystąpieniudoPrezesaRadyMinistrówzwnioskiemoudzieleniezgodynaprowadzenieczynnościwtrybieart.27ustawyoSKWorazSWW,tj.wsytuacji,gdysprawa,wktórejprowa-dzonesączynności,należydokompetencjiinnychsłużblubinstytucji(art.27ust.6)orazpowiadamianyiwyrażeniutejzgody(art.22aust.8),

– mianuje na pierwszy stopieńw korpusie oficerów oraz na stopień generałabrygady oraz decyduje o utracie lub pozbawieniu stopnia podporucznika oraz stopniagenerałabrygady.

Wartoteżodnotować,żeczłonkiemrządowegoKolegiumdoSprawSłużbSpe-cjalnych jest podległy PrezydentowiRP szefBiuraBezpieczeństwaNarodowego,coniewątpliwiewzmacniapozycjęprezydentawzakresiewiedzyo funkcjonowa-niusłużbspecjalnych,przekładającsięnarzeczywistywpływnadzorczo-kontrolny natesłużby.

5. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi sprawowane przez organy władzy sądowniczej i prokuraturę

Rola władzy sądowniczej w procesie nadzoru i kontroli służb specjalnych jestopartanaelemencielegalistycznym,nakierowanymnalegalnośćdziałaniasłużb,wtymsposobuwykonywaniaczynności,zwłaszczaoperacyjno-rozpoznawczych,orazwycią-ganiukonsekwencjiwprzypadkunadużyciazasadlubsposobuichwykonywania(iden-tyfikacjibezprawnościdziałania).Zgodniezart.173KonstytucjiRPelementamiwładzysądowniczejwPolsce są trybunały –Konstytucyjny i Stanu oraz sądy –Najwyższy,powszechne,administracyjneorazwojskowe.Zpunktuwidzeniatematuniniejszejpracynależyzwrócićszczególnauwagęnarolętrybunałów,zwłaszczaTrybunałuKonstytu-cyjnego,orazsądówwprocesienadzoruikontrolinadsłużbamispecjalnymi.


Trybunał Konstytucyjny

Podstawowym zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie o zgodnościustawiumówmiędzynarodowychzKonstytucjąRP(art.188pkt1).Tozadaniewbez-pośrednisposóbjestelementemnadzoruwładzysądowniczejnadsłużbamispecjalnymi.Roląsądukonstytucyjnegojestdokonanieocenyzgodnościm.in.przyjętejprzezparlamentustawykompetencyjnej służbyspecjalnej,w tymocenaokreślonychwniej zadańorazprzydzielonychsłużbomnarzędziiśrodków,zpunktuwidzeniakonstytucyjnychwolno-ściprawiobowiązkówczłowiekaiobywatela.PodstawowymwzorcemkonstytucyjnymstosowanymprzezTKwtychsprawachjestart.31ust.3KonstytucjiRP,naktóregogrun-ciezostajewyznaczanaprzezTrybunałdopuszczalnagranicaingerencjizestronypaństwa wgwarantowanąjednostceochronęm.in.napodstawiezasadyproporcjonalności.

Racjonalnyprawodawcawybierazatemcelesłużącenajpełniejrealizacjiwyrażone-gowKonstytucjisystemuwartości,anastępniedobieraśrodkinajbardziejadekwatnedorealizacjitychcelów.Zaśrodkinajbardziejadekwatnenależyuznaćte,któresąpopierw-szeskutecznewrealizacjipożądanegostanufaktycznego,apodrugiezgodnezprzyjętymsystememwartości38.

Proporcjonalność jest sumą składową trzech zasad: przydatności, koniecznościorazproporcjonalnościsensustricto, tzn. zakazu nadmiernej ingerencji39.Ograniczeniawzakresiekorzystaniazkonstytucyjnychwolnościiprawmogąbyćustanawianetylkowtedy,gdysąkoniecznewdemokratycznympaństwiedlajegobezpieczeństwalubpo-rządkupublicznegobądźdlaochronyśrodowiska,zdrowiaimoralnościpublicznej,bądźwolnościiprawinnychosób.Podstawowąwięcprzyczynąograniczaniaprawjednostkimogąbyćwzględywynikającezpotrzebbezpieczeństwaiobronnościkraju.

Jakwynikazart.5Konstytucji,jednymzpodstawowychzadańRPjeststrzeżenieniepodległościinienaruszalnościterytorium.Wświetletegoprzepisu,któremu–zważyw-szynasystematykęKonstytucji–zostałanadananajwyższaranga,niemożebudzićwąt-pliwości,żezapewnieniebezpieczeństwapaństwajestcelemusprawiedliwiającymogra-niczeniawszelkichprawiwolnościobywatelskich.(…)Ochronabezpieczeństwapaństwajestszczególnąwartością,wzderzeniuzktórąprawajednostki,nawetprawapodstawowe,mogąbyć–wniezbędnymzakresie–ograniczane(wyrokz3lipca2001r.,K3.01)40.

Warto wskazać, że Trybunał Konstytucyjny już kilkukrotnie dokonywał ocenyustawkompetencyjnychsłużbspecjalnych:

1) ustawyoABWorazAW,wsześciusprawach,osygnaturach: – K23/11(art.5,27,28iinne)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadysto-sowaniakontrolioperacyjnej,

– K45/02 (art.14,23,41,230 i inne)–dotyczącejprzepisówprzejściowych idostosowującychodnośniedolikwidacjiUOP,

38Por.K.Wojtyczek,Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków1999,s.166–167.

39Por.wyrokTKz11IV2000r.,K15/98.40 Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego,wyd. 14,Warszawa 2015,

s.166–167.


– K10/11(art.25ust.3)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadystosowaniaśrodkówprzymusubezpośredniego,

– K18/14(art.52)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadybezpieczeństwa ihigienysłużbywsłużbachmundurowych,

– P30/05(art.93)–dotyczącejzasadstosowaniaprzepisówprawapracyzwią-zanychzmacierzyństwem,

– SK48/13 (art. 128)–dotyczącej pominięciaprawado ekwiwalentupie-niężnegozaurlopwypoczynkowyniewykorzystanywrokuzwolnieniazesłużby;

2) ustawyoCBA,wtrzechsprawach,osygnaturach: – K 54/07 (art. 1, 2, 5 i inne) –w zakresie,w jakim pod pojęciem korupcji wsektorzeprywatnymnależyuznawaćzachowaniejakiejkolwiekosobynie-pełniącejfunkcjipublicznej,niezawężająctegookreśleniazapomocąprzesła-nekszkodliwychspołecznieodwzajemnień,

– K10/11(art.15)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadystosowaniaśrod-kówprzymusubezpośredniego,

– K23/11(art.17,18)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadystosowaniakontroli operacyjnej;

3) ustawyoSKWorazSWW,wdwóchsprawachosygnaturach: – K52/07(art.3,7,27i41)–związanejzlikwidacjąWSI, – K23/11(art.5,31,32)–dotyczącejregulacjiokreślającychzasadystosowania

kontroli operacyjnej.

Sądy powszechne

Przechodzącnagruntsądownictwapowszechnego,należywskazać,że:

(…)wkażdymkrajudemokratycznymniezawisławładzasądownicza jestpowo-łanadoocenynaruszenia,czyzagrożenianaruszeniauprawnieńpodmiotu,czyrealizacjiprzeztenpodmiot(obywatela,przedsiębiorcę,cudzoziemca)nałożonychnaniegoprzezprawo obowiązków. Dotyczy to także sfery działalności służb specjalnych, zarówno wzakresiezbieraniainformacji,metodiśrodkówprzedsiębranychdorealizacjizadań,jakiocenyewentualnegonaruszeniaprzeztedziałaniaprawpodstawowychprzysługującychpodmiotom prawa41.

Wtymzakresiedziałaniawładzysądowniczejkoncentrująsięprzedewszystkimnaoceniemateriałudowodowegozebranegopodczasprowadzonegoprzezprokuraturępostępowaniaprzygotowawczego,zebranegowakcieoskarżeniaprzeciwkofunkcjona-riuszomsłużbspecjalnych.Sądpowszechnyjestwwieluprzypadkachpodmiotem,odktóregodecyzjiuzależnionajestwogólemożliwośćprowadzeniaprzezsłużbyspecjalneczynności,wtymszczególnieczynnościoperacyjno-rozpoznawczych.Wtymzakresienależyzwrócićuwagę,że:

1) kontrolęoperacyjnązarządza(orazprzedłuża)SądOkręgowywWarszawienapi-semnywniosekszefa służby,złożonypouzyskaniupisemnejzgodyprokuratorageneralnego,awprzypadkuwnioskuojejprzedłużenie–zapoznajesięzmateriała-

41Por.P.Pogonowski,Nadzór nad służbami specjalnymi…


miuzasadniającymiwniosek,zwłaszczazgromadzonymipodczasstosowaniakon-trolioperacyjnejzarządzonejwtejsprawie(art.27ust.1ustawyoABWorazAW, art.17ust.1ustawyoCBA;art.31ust.1ustawyoSKWorazSWW);

2) sąd,nawniosekprokuratorageneralnego,wydajepostanowienieodopuszczeniudowykorzystaniawpostępowaniukarnymmateriałówzawierającychinformacjestanowiącetajemnicezwiązanezwykonywaniemzawodulubfunkcji,gdyjesttoniezbędnedladobrawymiarusprawiedliwości,aokolicznośćniemożebyćusta-lona na podstawie innego dowodu; zarządza również niezwłoczne zniszczeniemateriałów,którychwykorzystaniewpostępowaniukarnymjestniedopuszczalne(art.27ust.15justawyoABWorazAW;art.17ust.15hustawyoCBA;art.31ust.14hustawyoSKWorazSWW);

3) SądOkręgowywWarszawie sprawujekontrolęnaduzyskiwaniemprzez służ-będanychtelekomunikacyjnych,pocztowychlubinternetowych,wramachktó-rejotrzymujeodszefówsłużbpółrocznesprawozdaniaorazmożezapoznaćsię z materiałami uzasadniającymi udostępnienieABW danych telekomunikacyj-nych,pocztowychlubinternetowych(art.28austawyoABWorazAW,art.18aust.1ustawyoCBA,art.32aust.1ustawyoSKWorazSWW);

4) SądOkręgowywWarszawie,napisemnywniosekszefaABWzłożonypouzy-skaniupisemnejzgodyProkuratoraGeneralnego,wdrodzepostanowieniamożezarządzićzablokowanieprzezusługodawcęświadczącegousługidrogąelektro-niczną dostępnościw systemie teleinformatycznymokreślonych danych infor-matycznych, mających związek ze zdarzeniem o charakterze terrorystycznymlubokreślonychusługteleinformatycznychsłużącychlubwykorzystywanychdospowodowaniazdarzeniaocharakterzeterrorystycznym(art.32custawyoABWorazAW);

5) SądOkręgowywWarszawie,napisemnywniosekszefaABWlubCBA,wydajewdrodzepostanowieniazgodęnakorzystanieprzezABWiCBAzprzetwarza-nychprzezbanki informacji stanowiących tajemnicębankowąoraz informacjidotyczącychumóworachunekpapierówwartościowych,umóworachunekpie-niężny,umówubezpieczenialubinnychumówdotyczącychobrotuinstrumenta-mifinansowymi, świadczeniausługpłatniczych lubzawieranychzuczestnika-mifunduszyinwestycyjnych,aszczególniezprzetwarzanychprzezuprawnionepodmiotydanychosób,którezawarłytakieumowy(art.34aust.4ustawyoABWorazAW;art.23ust.4ustawyoCBA);

6) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest ostatnią instancją, która wyda-je ostateczną decyzję w zakresie stwierdzenia zasadności uwzględnieniażądania prokuratora lub sądu o zwolnienie funkcjonariusza, pracownikalub osoby udzielającej im pomocywwykonywaniu czynności operacyjno- -rozpoznawczychodobowiązkuzachowaniawtajemnicyinformacjiniejaw-nychoklauzuli„tajne”lub„ściśletajne”,zgłoszonegowzwiązkuzpostępo-waniemkarnymoprzestępstwookreślonewart. 105§1Kodeksukarnegolub o zbrodnię godzącąw życie ludzkie albo owystępek przeciwko życiu lubzdrowiu,gdyjegonastępstwembyłaśmierćczłowieka(art.39ust.6usta-wy oABWorazAW; art. 28 ust. 15 ustawy oCBA; art. 43 ust. 6 ustawy oSKWorazSWW).


Prokuratura

Ewentualnedziałaniafunkcjonariuszysłużbspecjalnychpowinnybyćisąocenia-nezperspektywy ich legalnościprzezprokuraturędysponującąuprawnieniamiwyni-kającymizUstawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego42.Wtymzakresieprokuraturze,naczelezprokuratoremgeneralnym,przysługujepełnespektrumnarzędzi kontrolnych i nadzorczychwobec czynności dochodzeniowo-śledczych orazoperacyjno-rozpoznawczych,podejmowanychprzezsłużbyspecjalne.

Zgodnie z art. 311§ 1 i 2 kpk śledztwoprowadzi prokurator. ProkuratormożepowierzyćPolicjiprzeprowadzenieśledztwawcałościlubwokreślonymzakresiealbodokonanieposzczególnychczynnościśledztwa;wwypadkachokreślonychwart.309pkt2i3możnapowierzyćPolicjijedyniedokonanieposzczególnychczynnościśledz-twa.Napodstawieart.312kpkteuprawnieniaprzysługujątakżeABW,CBAiinnymorganomprzewidzianymwprzepisach szczególnych.Zgodniezart.21ust.2ustawy oABWorazAWAgencjaBezpieczeństwaWewnętrznegowykonuje również czyn-nościnapoleceniesądulubprokuratorawzakresieokreślonymwkpkorazkodeksiekarnym wykonawczym43.Zgodniezart.22ust.3tejustawy,jeżeliinformacjeimate-riałyuzyskaneprzezABWalboAWwskazująnauzasadnionepodejrzeniepopełnieniaprzestępstwa lubprzestępstwaskarbowegoalbopotwierdzają jegopopełnienie, szefwłaściwejAgencjiprzedstawia jewłaściwemuprokuratorowiwcelupodjęciadecy-zjicodoichdalszegoprocesowegowykorzystania44. Zgodnie z art. 23 ust. 7 ustawy oABW orazAW na sposób przeprowadzenia zarówno czynności dochodzeniowo- -śledczych,jakiadministracyjno-porządkowychbędącychwkompetencjiABW,przy-sługujezażaleniedoprokuratorawłaściwegozewzględunamiejsceprzeprowadze-niaczynności45.Prokuraturaprowadząclubnadzorująpostępowanieprzygotowawcze w sprawach karnych i zlecając przeprowadzenie śledztwaABW lub CBA w cało-ści bądź powierzając im przeprowadzenie określonych czynności dochodzeniowo- -śledczych,czuwajednocześnie,wramachnadzoruprokuratorskiego,nadsposobemjegoprowadzenia,wtymnadocenąsamegolegalizmudziałania.

Prokuratorgeneralnyjestjednymznajważniejszychpodmiotówuczestniczącychwprocedurzeuruchamianiaustawowookreślonychczynnościoperacyjno-rozpoznawczych,wtymzakresie,i:

1) wyrażaopinięwsprawiedecyzjiszefaABWdotyczącejodstąpieniaodobo-wiązkuzawiadomieniawłaściwegoprokuratoraouzasadnionympodejrzeniupopełnienia przestępstwa szpiegostwa albo uprawdopodobnienia działalno-ścizmierzającejdopopełnieniaprzestępstwaocharakterzeterrorystycznymorazosobie,którawedługuzyskanychprzezABWinformacjilubmateriałów,możebyćjegosprawcą–gdyjesttouzasadnionewzględamibezpieczeństwapaństwa(art.22bust.3ustawyoABWorazAW,art.27aust.3ustawyoSKWorazSWW);

2) podejmuje decyzje w zakresie stosowania kontroli operacyjnej:

42Dz.U.z2016r.poz.1749,zezm.43Podobnieart.13ust.2ustawyoCBAwskazuje,żeCBAwykonujerównieżczynnościnapoleceniesądu

lubprokuratorawzakresieokreślonymwUstawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U.poz.555,zezm.)orazUstawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 665).

44Podobnieart.27ust.3ustawyoSKWorazSWW.45Podobnieart.14ust.7ustawyoCBAiart.29ust.2ustawyoSKWorazSWW.


– wyrażaw drodze postanowienia zgodę na zarządzenie kontroli operacyjnej(art.27ust.1ustawyoABWorazAW,art.17ust.1ustawyoCBA,art.31 ust.1ustawyoSKWorazSWW),

– wyraża pisemną zgodę na zarządzenie kontroli operacyjnej w przypadkachniecierpiącychzwłoki(art.27ust.3ustawyoABWorazAW,art.17ust.3ustawyoCBA,art.31ust.3ustawyoSKWorazSWW),

– wyraża pisemną zgodę na przedłużenie kontroli operacyjnej (art. 27 ust. 8ustawyoABWorazAW,art.17ust.8ustawyoCBA,art.31ust.6ustawy oSKWorazSWW),

– jest informowanyprzez szefaABWowynikachkontroli operacyjnejpo jejzakończeniu,anajegożądanie–równieżoprzebiegutejkontroli,przedsta-wiajączebranewjejtokumateriały(art.27ust.14ustawyoABWorazAW,art.17ust.14ustawyoCBA,art.31ust.13ustawyoSKWorazSWW),

– wprzypadkuuzyskaniadowodówpozwalającychnawszczęciepostępowaniakarnegolubmającychznaczeniedlatoczącegosiępostępowaniakarnegoszefABWprzekazujemuwszystkiemateriałyzgromadzonepodczasstosowaniakontrolioperacyjnej(art.27ust.15ustawyoABWorazAW,art.17ust.15ustawyoCBA,art.31ust.14ustawyoSKWorazSWW),

– wyrażapisemnązgodęnazachowaniemateriałówzkontrolioperacyjnej,któresąistotnedlabezpieczeństwapaństwa(art.27ust.15fustawyoABWorazAW),

– jestinformowanyozniszczeniumateriałówzkontrolioperacyjnej,któreniesąistotnedlabezpieczeństwapaństwalubniesąinformacjamipotwierdzającymizaistnienieprzestępstwa(art.27ust.15lustawyoABWorazAW,art.17ust.15justawyoCBA,art.31ust.15austawyoSKWorazSWW);

3) otrzymuje informacjęodanychniestanowiących treści odpowiednio–przeka-zu telekomunikacyjnego, przesyłki pocztowej albo przekazuw ramach usługiświadczonejdrogąelektroniczną,któremająznaczeniedlapostępowaniakarne-go,atakżepodejmujedecyzjęozakresieisposobiewykorzystaniatychdanych(art.28ustawyoABWorazAW,art.18ust.6ustawyoCBA,art.32ust.8ustawyoSKWorazSWW);

4) wyrażazgodęnaprzeprowadzenieczynnościoperacyjno-rozpoznawczychzmie-rzających do sprawdzenia uzyskanych wcześniej wiarygodnych informacji oprzestępstwieorazwykryciasprawcówizdobyciadowodów;teczynnościmogąpolegaćnadokonaniuwsposóbniejawnynabycialubprzejęciaprzedmiotówpo-chodzącychzprzestępstwa,ulegającychprzepadkowialboktórychwytwarzanie,posiadanie,przewożenielubktórymiobrótsązabronione,atakżenaprzyjęciulubwręczeniukorzyścimajątkowej(prokuratorgeneralnyjestnabieżącoinformowa-nyo ichprzebiegu iwynikach).Wprzypadkupotwierdzenia informacjioprze-stępstwieszefABWprzekazujeprokuratorowigeneralnemuwszystkiemateriałyzgromadzonewwynikuwykonywaniaczynności(art.29ust.4ustawyoABWorazAW,art.19ust.2ustawyoCBA,art.33ust.4ustawyoSKWorazSWW);

5) jest zawiadamiany o zarządzeniu, przebiegu i wynikach czynności operacyj-no-rozpoznawczych niejawnego nadzorowania wytwarzania, przemieszczania,przechowywaniaiobrotuprzedmiotamiprzestępstwa.Wprzypadkupotwierdze-niainformacjioprzestępstwie,szefABWprzekazujeprokuratorowigeneralne-muwszystkiemateriałyzgromadzonewwynikuwykonywaniaczynności(art.31 ust.4ustawyoABWorazAW,art.34ust.2ustawyoSKWorazSWW);


6) podejmujedecyzjewzakresiestosowaniablokadydostępnościdanych: – wyraża pisemną zgodę na zablokowanie przez usługodawcę świadczącegousługidrogąelektronicznądostępnościwsystemieteleinformatycznymokre-ślonychdanychinformatycznychmającychzwiązekzezdarzeniemocharak-terze terrorystycznym lubokreślonychusług teleinformatycznych służącychlub wykorzystywanych do spowodowania zdarzenia o charakterze terrory-stycznym(art.32custawyoABWorazAW),

– wyrażazgodęnablokadędostępności,wprzypadkachniecierpiącychzwłoki(art.32cust.4ustawyoABWorazAW),

– wyrażapisemnązgodęnaprzedłużenieblokadydostępności (art.32cust.4ustawyoABWorazAW).

6. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi sprawowane przez społeczeństwo obywatelskie

Koncepcjanowoczesnegopaństwademokratycznegozawieraokreślonymodelre-lacjimiędzypaństwemaspołeczeństwem.Modelten,mówiącnajkrócej,opierasięnaza-łożeniuistnienianieprzekraczalnychgranicdlaingerencjipaństwawstrefęprawipodsta-wowychswobódobywatelskich,ajednocześnieustanawiawłaściwąproporcjępomiędzyinteresem grupowym a publicznym46.

W literaturze pojawia się wiele definicji pojęcia s p o ł e c z e ń s t w o o b y -wa t e l s k i e. Najczęściej podkreśla się dwa jego aspekty: idee przyświecające pew-nejgrupie ludziorazformyorganizacyjne,wktóre tegrupyludzisięsamoorganizują wcelu realizacji tych idei.Wkontekście społeczeństwaobywatelskiegoczęstomówisię,żejestonotzw.trzecimsektorem,wktórympodmiotysąprywatne,acelepubliczne, wodróżnieniuodsektorów:prywatnego(gdziepodmiot icel jestprywatny)orazpu-blicznego(gdziepodmioticeljestpubliczny).ZdaniemKarlaPopperaspołeczeństwoplemienne,kolektywneczy rządzone autorytarnie, to społeczeństwozamknięte, nato-miastspołeczeństwo,wktórymjednostkamaprawodoosobistychdecyzji,azatempo-siadagwarancjedlaswojegoindywidualizmu–tospołeczeństwootwarte47.Działalnośćspołeczeństwaobywatelskiegorealizujesięzarównoprzezinstytucjeformalne(np.par-tie polityczne, związki zawodowe, stowarzyszenia, fundacje), jak i działania niesfor-malizowane (np. rodziny,mniejszości narodowe i etniczne,mieszkańcydanejwspól-noty).Działaniaspołeczeństwaobywatelskiegoprzybierająróżneformyicele.Jednymz nich jest stosowanie mechanizmów kontroli organów władzy publicznej, głównie w kontekście ochrony praw człowieka i podstawowych wolności. Podstawą prawnątakichdziałań jestUstawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicz-nego i o wolontariacie48,wktórejokreślonopodmiotowe iprzedmiotowe ramydzia-łania tego typupodmiotóworaz zawartom.in. definicje legalne następującychpojęć:d z i a ł a l n o ś ć p o ż y t k u p u b l i c z n e g o oraz o r g a n i z a c j a p o z a r z ą d ow a .DrugąpodstawąjestUstawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicz-nej49,którakażdejosobie,wtymorganizacjompozarządowym,przyznajeuprawnienie

46Zob.A.Krasnowolski,Społeczeństwo obywatelskie i jego funkcje,Warszawa2014.47K.Popper,Społeczeństwo otwarte i jego wrogowie,t.1i2,Warszawa2007.48Dz.U.z2016r.,poz.1817,zezm.49Dz.U.z2016r.,poz.1764,zezm.


douzyskania informacji publicznej, a także do dostępu do dokumentówurzędowych iprawowstępunaposiedzeniakolegialneorganówwładzypublicznej.Taustawa,przezwymienioneuprawnienia, przyznaje społeczeństwuobywatelskiemu istotnenarzędzianadzorczo-kontrolnenadsłużbamispecjalnymi.Kluczemjednakdojejwłaściwegoro-zumieniaistosowaniajestwyważenieproporcjimiędzypotrzebądostępudoinforma-cji,podyktowanąm.in.wolądziałaniawceluochronyprawiwolnościobywatelskich,aprawemodmowy takiegodostępu,wynikającegozochronybezpieczeństwapaństwa.Problem koncertuje się więc na właściwymwyważeniu proporcji między przejrzysto-ściądziałalności służbspecjalnych,aograniczeniemdostępności informacjioniejoraz nastosowanychprzeznieśrodkach,formachimetodachpracy.Zuwaginato,żeustawaodostępiejestopartanaelemenciedecyzyjnościprzybierającejformędecyzjiadministra-cyjnej,doktórejzastosowanieznajdująregułypostępowaniaadministracyjnego,organemostatecznieupoważnionymdoocenytejproporcjonalności(ważeniadóbr)jestsądadmi-nistracyjny,wramachkontrolipodwzględemzgodnościzprawemzaskarżonejdecyzji oodmowieudostępnieniawnioskowanychinformacji.Wartotuprzytoczyćelementyuza-sadnieniaWojewódzkiegoSąduAdministracyjnegowWarszawiewsprawieosygn.IISA/Wa291/17z29maja2017 r.,wktórymsądprzyznaje rację szefowiABWwzakresieodmowyprzekazaniawnioskującej fundacji informacjio liczbieporozumieńzawartychmiędzyABWausługodawcamiświadczącymiusługidrogąpubliczną.Jakwskazałsąd:

(…) przedmiot sprawy dotyczy zagadnień związanych z bezpieczeństwem Pań-stwa,aprzedewszystkimbezpieczeństwempublicznym.ZatemSzefABWniepozostaje wbłędzietwierdząc,żeujawnienieżądanejinformacjimożepowodowaćzagrożeniedlabezpieczeństwa Państwa (…) Udostępnienie żądanej informacji może więc w sposóbpośredni(wzestawieniuzinnymidanymipowszechniedostępnymi)ujawnićskalędzia-łańorganuwramachuprawnieńnadanychpowyższymprzepisem,równieżgdyzostanieujawnionajakobieżącedanestatystyczne.(…)WocenieWojewódzkiegoSąduAdmini-stracyjnegowWarszawieargumentacjaSzefaABWjestuzasadniona,gdyzważysięstan(niewypowiedzialnej,alerzeczywistej)wojnyzterroryzmemzcałymświatemdemokra-tycznym,falęzamachówterrorystycznychnękającąpaństwazachodnieUniiEuropejskiej(nawetpomimoustanowieniawniektórychznichodpółtora rokustanuwyjątkowego) i otwartąwojnę terrorystyczną tzw. „państwa (…)” z całą cywilizacją demokratyczną. Wświetletychwydarzeńi[wzwiązkuz]ichagresywnymcharakterem,oczywistymjestzwiększeniedziałańdyskrecjonalnychpaństwdemokratycznychwzakresiebezpieczeństwawewnętrznegoichobywateli.(…)Żądaniedostępudoinformacjipublicznejwtrybieusta-wyodostępiedoinformacjipublicznejniemożesłużyćweryfikacjiklauzultajności.Takierozumienieinstytucjiobywatelskiegodostępudoinformacjipublicznych,czyniłobyustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i nadto naruszałoby zasadę wyrażoną wart.61ust.3Konstytucji,któryzezwalanaustawoweograniczenieprawadostępudoinformacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiegoporządkuprawnego,ustawęoochronieinformacjiniejawnychorazodpowiedniąnormękolizyjnąwustawieodostępiedoinformacjipublicznej(art.5ust.1).

Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wwyrokuz17sierpnia2017r.wsprawieosygn.IISA/Wa80/17,wskazującwust-nychmotywachwyroku,żesąd,podzielającstanowiskoszefaABW,wskazał,żeposiadaon uprawnienie do oznaczania określonych informacji klauzulą tajności, jeżeli organ


uznajezainformacjeniejawneistwierdzi,żenależyjechronić.Odnoszącsiędoskargi w zakresie udostępnienia informacji o stosowaniu uprawnień, o których mowa w art. 9–11 ustawy o działaniach antyterrorystycznych, Sąd opowiedział się za liniąorzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że nie wszystkie dane staty-styczne dotyczące funkcjonowania służb specjalnych mogą być upublicznione. Bio-rącpoduwagę aktualną sytuacjęgeopolityczną, a zwłaszcza zagrożenie terrorystycz-ne,Sądpodzieliłstanowiskoorganu,żeujawnieniewnioskowanychinformacji,możeosłabić efektywność polskich służb specjalnych, a tow konsekwencjimoże utrudnićorganowiwykonywaniejegoustawowychdziałań,awięcmożenarazićpolskiepaństwo na uszczerbek.

7. Kontrola i nadzór nad służbami specjalnymi w wybranych państwach

Republika Francuska

DogronasłużbwywiadowczychweFrancji,zgodniezart.R811-1ustawykodeksbezpieczeństwawewnętrznego,zaliczająsięnastępującepodmioty:

1) GeneralnaDyrekcjaBezpieczeństwaZewnętrznego(DirectionGénéraledelaSé-curitéExtérieure–DGSE),

2) DyrekcjaWywiadu i Bezpieczeństwa Sił Zbrojnych (Direction du Renseigne-mentetdelaSecuritédelaDéfense–DRSD),

3) DyrekcjaWywiaduWojskowego(DirectionduRenseignementMilitaire–DRM),4) GeneralnaDyrekcjaBezpieczeństwaWewnętrznego (DirectionGénérale de la

SécuritéIntérieure–DGSI),5) Narodowa DyrekcjaWywiadu i Dochodzeń Celnych (Direction Nationale du

RenseignementetdesEnquêtesDouanières–DNRED),6) SłużbaZwalczaniaNielegalnegoObrotuŚrodkamiFinansowymi(Traitementdu

RenseignementetActionContrelesCircuitsFinanciersClandestins–TRACFIN).Kontrolanadtymisłużbamijestsprawowanaprzedewszystkimprzezorganywła-

dzywykonawczej –ministrówobrony, sprawwewnętrznych i finansów. Pomocnicząrolęodgrywapowołanaw2007r.DelegacjaParlamentarnads.Wywiadu.Istotnąfunkcjępełniątakżeniezależneiwyspecjalizowaneorganyadministracyjne–powołananamocyustawyowywiadziez2015r.(fr.la loi sur le renseignement)NarodowaKomisjaKon-troliTechnikPozyskiwaniaInformacji(CNCTR),MiędzyresortowaGrupaKontroliczyNarodowaKomisjads.InformatykiiWolności(CNIL).

Francuskisystemkontrolinadsłużbamiwywiadowczymimacharakterrozproszo-ny.Jakwskazanopowyżej,każdazsześciuwymienionychsłużbpodlegaokreślonemuministrowi:

1) DGSI–MinistrowiSprawWewnętrznych,2) TRACFINiDNRED–MinistrowiFinansów,3) DGSE,DRMiDRSD–MinistrowiObrony.

Funkcję koordynacyjną w stosunku do wszystkich służb pełni Narodowy Ko-ordynatords.Wywiadu iZwalczaniaTerroryzmu.Nazwa tegoorganuuległazmianie na podstawie dekretu nr 2017-1095 z 14 lipca 2017 r. – poprzednio nosił on nazwęNarodowegoKoordynatorads.Wywiadu.Zgodniezart.1dekretu,któryzmieniłprzepi-syart.R*1122-8doR*1122-8-2ustawykodeksobrony,Koordynatorjestpowoływany napodstawiedekretuRadyMinistrów,jegozaśgłównymzadaniemjestpełnieniefunk-


cji doradczej wobec prezydenta w zakresie wywiadu i zwalczania terroryzmu. Ten organ koordynujedziałaniasłużbwywiadowczychwymienionychwart.R811-1ustawyko-deksbezpieczeństwawewnętrznegooraz,jeżelizachodzitakapotrzebaitylkowcelachzwiązanychzpolitykąwywiadowcząizwalczaniemterroryzmu–innychsłużbwymie-nionychwart.R811-2tejustawy(m.in.niektórejednostkiorganizacyjnePolicji).

Dekretnakładanakoordynatoraobowiązekzapewnieniaefektywnejwspółpracymiędzysłużbamiwywiadowczymiprzezwspieranieskutecznegoprzepływuinformacjimiędzytymiinstytucjami,zwłaszczawprzypadkuzagrożeniaterrorystycznego.Biorącpoduwagęopisanypowyżej trójpodziałkontrolinadsłużbamiwywiadowczymispra-wowanyprzeztrzechministrów(sprawwewnętrznych,obronyifinansów),koordyna-tornadzorujeprocestworzeniaorazdążydozapewnieniaskutecznościwewnętrznychmechanizmówkoordynacji iwymiany informacji dotyczących zagadnień związanychzesłużbamiwywiadowczymiwkażdymzwyżejwymienionychministerstw.Wspieraonponadto, szczególniewzakresiezwalczania terroryzmu,wykorzystywanie technikpozyskiwania informacji wprowadzonych na mocy ustawy o wywiadzie, opisanych wczęściVIIIustawykodeksbezpieczeństwawewnętrznego,orazwspólnewykorzysty-wanieinstrumentówtechnicznychmiędzysłużbamiwywiadowczymi.

Szefowiesłużbwywiadowczychsązobowiązanido informowaniakoordynatora osprawach,którepowinnyzostaćprzedstawioneprezydentowiipremierowi.Koordy-natorjestteżodpowiedzialnyzadokonywanieogólnychanalizzagrożeńbezpieczeństwaFrancjiiprzedstawianieprezydentowi,napodstawietychanaliz,ogólnychzałożeńdzia-łańwywiadowczychorazdziałańdotyczącychzwalczaniaterroryzmu,atakżeokreśle-nie,którezdziałańsłużbmającharakterpriorytetowy.WrazzwłaściwymiministramikoordynujedziałaniapodejmowaneprzezFrancjęwzakresiewspółpracywwymiarzeeuropejskimimiędzynarodowym.

Istotnymelementemsystemunadzorunadsłużbamiwywiadowczymi jestutwo-rzonynamocydekretunr2014-833InspektoratSłużbWywiadowczych(L’Inspectiondes servicesde renseignement).Tenorganpodlegabezpośredniopremierowi (art. 1).Realizujeonzadaniapolegającenadokonywaniuczynnościkontrolnych,prowadzeniuaudytu,opracowywaniuanaliz, studióworazocenyposzczególnychaspektówdziałańsłużbwywiadowczychorazAkademiiWywiadu.Tedziałaniasąprowadzonenapolece-niepremiera,ministrówwłaściwychdosprawobrony,bezpieczeństwawewnętrznego,gospodarki,budżetu–działającegozinicjatywywłasnejlubnawniosek–lubkoordy-natora(art.2).Zgodniezart.3dekretuczłonkowieInspektoratusąwyznaczaniprzezpremiera,pouzyskaniuopiniikoordynatora,nawniosek:

1) ministrów właściwych do spraw obrony, bezpieczeństwa wewnętrznego, go-spodarki, budżetu, którzymogąwskazać osobęmającą dostęp do niejawnychinformacjiwojskowychnapoziomieTrèsSecret-Défensebędącączynnympra-cownikiemGeneralnegoInspektoratuSiłZbrojnych,Generalnego InspektoratuAdministracji,GeneralnegoInspektoratuFinansówlubRadyOgólnejds.Gospo-darki,Przemysłu,EnergiiiTechnologii;tewnioskisąopracowywanepouzyska-niuopiniiszefatychorganów;

2) ministrawłaściwegodosprawobronyspośródgeneralnychinspektorówsiłzbroj-nychmającychdostępdoniejawnychinformacjiwojskowychnapoziomieTrèsSecret-Défense.

Premier określamandat oraz skład grupy inspektorówwodniesieniu do każdejrealizowanejprzeznichmisjikontrolnej,wyznaczarównieższefatejgrupy.Wramach


powierzonychimzadańinspektorzysąupoważnienidodostępudowszystkichmiejsc,przedmiotów,informacjiidokumentów,któremogąokazaćsięprzydatnewrealizowa-nychprzez nich zadaniach.Raport zmisji kontrolnej jest przekazywanypremierowi,ministromnadzorującymdanąsłużbęwywiadowcząorazkoordynatorowi(art.4).

ZakreskontroliparlamentarnejnadsłużbamiwywiadowczymiweFrancjinależyokreślić jakoograniczony. Jedynymorganemwładzyustawodawczejmogącym reali-zować zadania kontrolnewobec służbwywiadowczych jestDelegacja Parlamentarna ds.Wywiadupowołananapodstawieustawynr2007-443z9października2007r.

Brak formalnoprawnychpodstawsprawowania funkcjikontrolnychprzezparla-mentwobecsłużbwywiadowczychbyłdo2007r.elementemwyróżniającymFrancjęnatleinnychpaństweuropejskich.DochwiliutworzeniaDelegacjiprzyjmowanoroz-wiązaniapośrednie–m.in.utworzeniew2002r.Komisjids.WeryfikacjiFunduszySpe-cjalnych(fr.commission de vérification des fonds spéciaux) czy przewidziana w art. 5 bisrozporządzenianr58-100z27listopada1958r.odziałalnościzgromadzeńparla-mentarnychmożliwośćwysłuchania przez stałą komisję parlamentarną każdej osoby,jeżeliuznajetozastosowne–zwyłączeniemsprawzawierającychinformacjeniejawnedotyczącychsferyobronności,sprawzagranicznychorazbezpieczeństwawewnętrznegoizewnętrznego.Wart.6tegosamegorozporządzenianadanoparlamentarnymkomisjomśledczymprawożądaniaudostępnieniawszelkichdokumentówdotyczącychrozpatry-wanejprzezniesprawy,zanalogicznymwyłączeniem,jakwprzypadkuart.5bis.Ztegowzględuuzyskanieprzezparlamentinformacjidotyczącychobszarudziałalnościsłużbspecjalnychbyłopraktycznieniemożliwe.DelegacjajestwspólnymorganemZgroma-dzeniaNarodowego iSenatu;w jej składwchodzi czterechdeputowanych i czterechsenatorów,a jejczłonkamizmocyprawasąprzewodniczącykomisjibezpieczeństwawewnętrznegoiobrony.Pozostaliczłonkowiezaśsąwyznaczaniprzezprzewodniczą-cychobuizb.ZadaniemDelegacjijestogólnemonitorowaniedziałalnościsłużbwywia-dowczychorazśrodkówpozostającychwichdyspozycji.Jejpracemającharakternie-jawny.Delegacjamożeprzedstawiaćopinieirekomendacjeprezydentowiipremierowi.

Republika Federalna Niemiec

Podobnie jak wszystkie inne organy władzy wykonawczej, służby specjalne wNiemczechpodlegająparlamentarnejkontrolidziałalności rząduzapośrednictwemplenumniemieckiegoparlamentu–Bundestagu,szczególniezapośrednictwemParlamen-tarnegoKomitetuObronności,ParlamentarnegoKomitetuSprawWewnętrznych,Parla-mentarnegoKomitetuBudżetowegoorazgremiówpolitycznychiposzczególnychdepu-towanychBundestagu.Parlamentmaprawownioskowaćo informacjedotyczące służbspecjalnychwformieustnychipisemnychzapytańlubinterpelacjikierowanychdorządu,atakżeprzezpowołaniekomisjiśledczych.Jednakzewzględunapotrzebęochronyformimetoddziałaniasłużb,atakżekoniecznośćzachowaniawtajemnicyinformacjiniejaw-nych,RządFederalnyczęstoodwołujesiędokompetencjispecjalnychorganówparlamen-tarnych,którymisą:KomisjaKontroliParlamentarnejorazKomisjaG-10.

Trzyniemieckie służby specjalne:FederalnyUrząddoSprawOchronyKonsty-tucji (Bundesverfassungschutzamt –BfV), FederalnaSłużbaWywiadowcza (Bundes- nachrichtendienst–BND)orazFederalnaWojskowaSłużbaKontrwywiadu (Bundes- amt für denMilitärischenAbschirmdienst – BAMAD) są nadzorowane na poziomiecentralnym przez Parlamentarną Komisję Kontrolną Bundestagu (Parlamentarischen


KontrollgremiumdesBundestags –PKGr). Jest to organ składający się z dziewięciudeputowanychBundestaguimusibyćinformowanyprzezRządFederalnyodziałalno-ścisłużb.Gremiumspotykasięprzynajmniejraznakwartał.CzłonkowiePKGrmogąwnioskować o raporty dotyczące działalności służb i samodzielnie kontaktować się zpersonelemsłużbspecjalnych,atakżemusząbyćinformowanioszczególnychwyda-rzeniachdotyczącychsłużb.PonadtoPKGrmusiinformowaćBundestagoswoichpra-cach,jednakprzyzachowaniuprzepisówdotyczącychochronyinformacjiniejawnych.

KomisjaG-10jestuprawnionadoszczególnegonadzorunadniejawnymimetoda-mi,któreograniczająprawaobywatelskiewzakresieprywatnościkorespondencji,pocz-tyitelekomunikacji.PKGrmianujeczterechczłonkóworazczterechzastępcówdotejKomisji.Komisjajestcomiesiącinformowanaprzezsłużbyoprzeprowadzaniuprzeznie czynności związanych z kontrolą, która stanowi naruszenie przepisówo tajemni-cykorespondencji,pocztyitelekomunikacji.TaniezależnaKomisja,którejczłonkowieniemusząbyćdeputowanymiBundestagu,możeprzeprowadzićkontrolęwsłużbach. WramachkontroliczłonkowieKomisjimogąuzyskaćdostępdowszelkichdokumen-tóworazdanych teleinformatycznych.Ponadto tenorgandecydujeo tym,czysłużbyspecjalnemogąprzeprowadzaćczynnościzwiązanezkontrolą,któranaruszaprzepisyo tajemnicy korespondencji, poczty i telekomunikacji.Zatem, gdy zachodzi potrzebazałożeniapodsłuchutelefonicznegoprzezjednązesłużb,musizostaćzłożonystosownywniosekdoFederalnegoMinisterstwaSprawWewnętrznych,aKomisjaG-10musiwy-razićzgodęnapodjecietakichdziałań.WprzypadkuzastosowaniametodpozostającychpodnadzoremKomisji,decydujeona,czyosobypodsłuchiwanezostanąotympoinfor-mowane,gdyjużdziałaniaoperacyjnezostanązakończone.

Kontrolawsłużbachodbywasiętakżezapośrednictwemtzw.KomisjiZaufania(Po-wierniczej)składającejsięzczłonkówKomitetuBudżetowegoBundestagu.Komisjamusizatwierdzićniejawneplanyfinansowesłużb.Kontrolęrealizacjibudżetuorazzarządzaniafinansowego w służbach przeprowadza przewodniczący Federalnego Trybunału Obra-chunkowegowrazzdwomainnymiurzędnikami.FederalnyKomisarzdoSprawOchronyDanychiWolnościInformacjikontroluje,czysłużbyprzestrzegająprzepisówoochroniedanych.Opiniapublicznajestcorokuinformowanaodziałaniachpodejmowanychprzezsłużbywjawnymraporciedotyczącymochronyporządkukonstytucyjnego.

Stany Zjednoczone Ameryki

ObowiązkiwykonywanianadzorunadWspólnotąWywiadowczą50wUSAnale-żązarównodowładzywykonawczej,jakiustawodawczejorazsądowniczej.Niniejszynadzóroznaczakontrolęnadsłużbamispecjalnymi(CIA,FBI,NSA51)wtakisposób,abyponosiłyoneodpowiedzialnośćzaswojedziałania.Nadzórobejmujenastępującekwestie: wykonywanie wytycznych decydentów politycznych, jakość sporządzanychdokumentówanalitycznych,podjęteczynnościiichzgodnośćzprawem.

Należypodkreślić,żewsystemieamerykańskimnadzórwładzywykonawczejnaddziałalnościąWspólnotyWywiadowczejmacharakterpriorytetowy(względemwładzywykonawczejorazsądowniczej)wzakresiebezpieczeństwanarodowegoorazdziałal-ności wywiadowczej, w tym wyznaczania zakresu prowadzonych przez nie działań.

50Ang. IntelligenceCommunity.Pod tympojęciemnależy rozumieć służbyspecjalneokompetencjachwywiadowczychikontrwywiadowczych.

51CIA–CentralIntelligenceAgency,FBI–FederalInvestigationBureau,NSA–NationalSecurityAgency.


Uprawnieniaprezydenckieodgrywajązasadnicząrolęwnadzorzewładzywykonawczej(tajne operacje52prowadzoneprzezsłużbyspecjalnesązatwierdzaneprzezprezydenta).Prezydentmaponadtouprawnieniedopowoływaniakomisjimającychoceniaćsprawywywiadowcze oraz kontrwywiadowcze53.Należypodkreślić,żewramachsprawowa-nia funkcjinadzorczejprzezwładzęwykonawcządziałaPrezydenckaRadaDoradczado SprawWywiadu54 (PIAB), w której ramach funkcjonuje Rada Nadzoru DziałańWywiadowczych55 (IOB) mająca kompetencje do prowadzenia postępowań karnych idziałańanalitycznychdlaprezydenta.CzłonkowiePIABsąmianowaniprzezprezy-denta; są nimi osobywyróżniające się doświadczeniemwprzedmiotowej dziedzinie. W2008 r. prezydentGeorgeW.Bush pozbawił IOB części uprawnień nadzorczych.PrzedtązmianąIOBpozdobyciuwiedzyodomniemanymbezprawnymdziałaniuwy-wiadowczym, niezgodnym z dyrektywą prezydencką, była zobligowana powiadomićprezydentaiprokuratorageneralnego,obecniezaśjestzobligowanapowiadomićDepar-tamentSprawiedliwościwceluwszczęciapostępowaniakarnego56.

Należyzaznaczyć,żeprzykażdejzamerykańskichagencjiwywiadowczychdziałaBiuro Inspektora Generalnego57(OIG)orazRadcaGeneralny58,którzymająkompeten-cjenadzorcze.BiuroInspektoraGeneralnegoskładaraportysekretarzowiDepartamentulubdyrektorowiAgencji.WkompetencjachOIGjestprowadzenieniezależnychpostę-powań,audytów,inspekcjiispecjalnychprzeglądówzarównopersonelu,jakirealizowa-nychzadań,wceluwykryciaorazzapobieganiamarnotrawieniuśrodków,nadużyciom,defraudacjomorazpromowaniupraworządności,gospodarności,wydajnościiskutecz-nościwdziałaniu.

W ramach amerykańskiej egzekutywy funkcjonuje również Biuro ProgramówWywiadowczych59 (OIP) iNarodowaRadaBezpieczeństwa60 (NSC), które zapewniaprowadzenierutynowychdziałańnadzorczych,politykiwywiadowczejdlaWspólnotyWywiadowczejStanówZjednoczonychAmeryki.DziałanianadzorczewzakresiesłużbspecjalnychprowadzirównieżDyrektorWywiaduNarodowego61(DNI),którymakom-petencje nadzorcze w zakresie wdrażania Narodowego ProgramuWywiadowczego62 dlasłużbspecjalnych.OrganemstrictenadzorczymwBiurzeDNIjestWspólnaRadaWspólnotyWywiadowczej63 (JICC), która jest kierowana przez DNI, a pozostałymiczłonkamiww. Rady są sekretarze: Stanu, Skarbu,Obrony, Energii, BezpieczeństwaWewnętrznegoiProkuratorGeneralny64.

PodstawowąprerogatywąwzakresiewładzyustawodawczejsąuprawnieniaKon-gresu Stanów ZjednoczonychAmeryki o charakterze nadzorczymwobecWspólnotyWywiadowczej.Tezadaniapolegająnanadzorowaniubudżetu,jakościsporządzanych

52 Ang. covert operations.53PrzykłademmogąbyćNarodowaKomisjadoSprawAtakówTerrorystycznychczyKomisjaWywiadow-

cza w sprawie Iraku.54Ang.President’sForeignIntelligenceAdvisoryBoard.55Ang.IntelligenceOversightBoard.56https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GPO-INTELLIGENCE/html/int018.html[dostęp:20IX2017].57Ang.TheOfficeoftheInspectorGeneral.58 Ang. General Counsel.59Ang.OfficeofIntelligencePrograms.60Ang.NationalSecurityCouncil.61Ang.DirectorofNationalIntelligence.62 Ang. National Intelligence Program.63 Ang. Joint Intelligence Community Council.64https://publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmhaff/231/23110.htm[dostęp:21IX2017].


analiz, badaniu zgodności z prawempodejmowanychdziałań i błędachpopełnianychwpracywywiadowczejorazkontrwywiadowczej.Wymienionezadania są realizowa-neprzezdwiepodstawowekomisjemająceuprawnieniadoprowadzenianadzorunadWspólnotąWywiadowczą.PierwsząkomisjąjestHousePermanentSelectCommitteeonIntelligence(HPSCI),drugązaś–SenateSelectCommitteeonIntelligence:OversightSubcommittee(SSCI).

WHPSCIzasiada22członków,wdrugiejKomisjiSSCInatomiast–15senatorów.Partia,któramaprzewagę,posiadaośmiuczłonkówwKomisji.Kongres–pozadwiemawyżejwymienionymiKomisjami–marównieżinnemożliwościsprawowanianadzoruorazkontrolinadWspólnotąWywiadowczą.Jednąznichjestprocesuchwalaniabudże-tu, azwłaszczaprzyznawanie środkówfinansowychorazzatwierdzanie ichwykorzy-stania.Podmiotem,którymauprawnieniawpowyższymzakresie,jestHPSCIiSSCI.

Istotnym uprawnieniemKongresu jest również prawo do prowadzenia przesłu-chań65wceluzwracaniasięoprzekazanieinformacjiorazichuzyskiwanieodurzędni-kówpaństwowychorazekspertów.Przesłuchaniamająrównieżaspektnadzorczy,gdyż wichtokuczłonkowieKongresumogąuzyskaćinformacjeowydajności,systemiefinan-sowania i skuteczności działań prowadzonychprzez służby specjalne.Rezultatem tychprzesłuchańjestsporządzanieprzezjegoczłonkówraportupodsumowującegoustalenia.

Istotne są również uprawnienia senatuw zakresie zatwierdzania lubodrzucanianominacjiprezydenckichnastanowiska,którepozostająwgestiiprezydenta.Toupraw-nieniemaniebagatelneznaczeniedlaobsadystanowiskweWspólnocieWywiadowczej(np.stanowiskoDyrektoraDNI)66.

Najważniejszymorganemwramachwładzysądowniczej,którypełninadzórnadWspólnotąWywiadowczą,jestsądwłaściwywsprawachinwigilacjizwiązanejzdzia-łaniamiwywiadowczymi67, który jest sądem federalnymustanowionymnapodstawieustawyFISAz1978r.68Głównymzadaniemsądu jestzatwierdzaniewnioskówsłużbspecjalnychostosowanieszerokopojętejinwigilacjiwceluzapobieganiadziałalnościszpiegowskiejwStanachZjednoczonychAmeryki69.

Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

WWielkiejBrytaniiWspólnotaWywiadowcza,tworzonaprzezsłużbyspecjalne okompetencjachwywiadowczychorazkontrwywiadowczych(MI5,SIS,GCHQ),pod-leganadzorowizestronywładzywykonawczej,ustawodawczejorazsądowniczej.

CentralnymorganemrządowymodpowiedzialnymzasferęwywiadowcząwWiel-kiejBrytanii jestWspólnyKomitetWywiadowczy70 (JIC),który jestwspieranyprzezWspólnąOrganizacjęWywiadowczą71(JIO).ZasadnicząroląJICjestnadzórnadsłużba-mispecjalnymi.Jestonkierowanyprzezstałegoprzewodniczącego,któryjestczłonkiemSłużbyCywilnej.Członkowietegoorganusąpowoływanizposzczególnychresortów:sprawzagranicznych,obrony,sprawwewnętrznych,rozwojumiędzynarodowego,skar-bu,atakżesiłzbrojnychigabinetupremiera.WspólnyKomitetWywiadowczypodlega

65 Ang. hearings.66https://fas.org/sgp/crs/intel/RL32525.pdf[dostęp:21IX2017].67Ang.UnitedStatesForeignIntelligenceSurveillanceCourt(FISC).68 Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978. 69https://www.justice.gov/nsd/office-intelligence[dostęp:20IX2017].70 Ang. Joint Intelligence Committee.71Ang.JointIntelligenceOrganisation.


nadzorowiKomitetuWywiadu iBezpieczeństwa72. JICodpowiadamiędzy innymi zaformułowaniepriorytetówwywiadowczychiinnychzadań,któremajązostaćwykonaneprzez służbywywiadowcze. Ponadto sprawuje nadzór nadWspólnotąWywiadowcząijejdziałaniamianalitycznymi.Wartopodkreślić,żeJICzapewniasporządzaneprzezswoichczłonkówocenyNSC,którastanowigłówneforumdyskusyjnedlarząduwza-kresiebezpieczeństwanarodowego.ZkoleiJIOoceniainformacjewywiadowczegro-madzoneprzezposzczególne służby iprzedstawia jeministromwceluumożliwieniaprowadzeniaskutecznegoprocesudecyzyjnegonaszczeblupolitycznym.PonadtoJIOwytwarzaniezależne,pochodzącezewszystkichdostępnychźródeł,ocenywzakresietematykibezpieczeństwanarodowegoipolitykizagranicznej,wspierającjednocześniedziałaniaSekretariatuRadyBezpieczeństwaNarodowego73.

Należy zaznaczyć, że strategiczne zarządzanie politykąwywiadowczą i agendąrządowąwzakresiebezpieczeństwamiędzynarodowegojestprowadzoneprzezDoradcędoSprawBezpieczeństwaNarodowego74(NSC),którystoinaczeleSekretariatuRadyBezpieczeństwaNarodowego75(SNSC),iktóryzapewniakoordynacjęwzakresiebez-pieczeństwa idziałańwywiadowczycho strategicznymznaczeniudla rządu.PonadtoSekretariatRadywspierarównieżdziałalnościądoradcząpremieraiinnychministrów.

DoradcadoSprawBezpieczeństwaNarodowego,którystoinaczeleSNSC,jestodpowiedzialnyzakoordynacjęorazprzedstawianierządowejagendywzakresiebez-pieczeństwanarodowego,aleprzedewszystkimpełnifunkcjędoradcypremiera76.

PodstawowymorganemokompetencjachnadzorczychnaddziałaniamiWspólnotyWywiadowczej–wramachwładzyustawodawczej–jestParlamentarnyKomitetWy-wiaduiBezpieczeństwa77(ISC),ustanowionynapodstawieustawyoSłużbachWywia-dowczychz1994r.78JegocelemjestkontroladziałańiwydatkówMI5,SISiGCHQ.Na podstawie ustawy o sprawiedliwości i bezpieczeństwie z 2013 r.79 zreformowanoISC,zapewniającmuwiększeuprawnienia,wtymnadzórnaddziałaniamioperacyjnymi iszerszeuprawnieniawzakresiedziałańwywiadowczychorazwsferzebezpieczeństwaprowadzoneprzezrząd.PozatrzemawyżejwymienionymisłużbamispecjalnymiISCnadzoruje równieżdziałania związane ze sferąwywiadowcząBiuraPremiera,w tymdziałaniaJICorazSNSC.PonadtoISCzapewniarównieżnadzórnadWywiademWoj-skowymiBiuremdoSprawZwalczaniaTerroryzmuiBezpieczeństwa.CzłonkowieISCsąmianowaniprzezParlament.KomitetodpowiadatakżebezpośrednioprzedParlamen-tem.Możeonrównieżsporządzaćraporty(któresąkierowanedopremiera)wzakresiezagadnieńszczególnieistotnychdlabezpieczeństwanarodowego.CzłonkowieKomitetumajądostępdomateriałówniejawnychonajwyższychklauzulachwceluwykonywaniaswoichobowiązkówzwiązanychzpracamitegoKomitetu80.

Nadzórnadsłużbamispecjalnymiwramachwładzysądowniczejbyłdo31sierp-nia2017r.wykonywanyprzezGłównegoKomisarzadoSprawUprawnieńOperacyjno-

72Ang.IntelligenceandSecurityCommittee.73https://publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmhaff/231/23110.htm[dostęp:21IX2017].74Ang.NationalSecurityAdvisor.75Ang.SecretariatfortheNationalSecurityCouncil.76https://www.gov.uk/government/groups/joint-intelligence-committee[dostęp:21IX2017].77Ang.TheIntelligenceandSecurityCommitteeofParliament.78 The Intelligence Services Act 1994.79 The Justice and Security Act 2013.80http://isc.independent.gov.uk/[dostęp:21IX2017].


-Rozpoznawczych81, Komisarza do Spraw Służb Wywiadowczych82 i Komisarza do SprawPrzechwytywaniaKomunikacji83.Komisarzebyliwybieranispośródbyłychsę-dziów.Zadaniemkomisarzybyłomonitorowaniedziałańpodejmowanychprzezsłużbywkontekście ichzgodnościzwłaściwymiprzepisamiustawregulujących ichdziałal-ność.Coistotne–powyższedziałaniamiałycharakternastępczy,anieuprzedni.Wyżejwymienionedziałaniamonitorującemiałycharakterkontrolnywodniesieniudonaka-zów i decyzji upoważniających do podejmowania działań, które są przygotowywanei wydawane przez poszczególne służby, nie miały jednak, co do zasady, charakterukontrolnego co do indywidualnych przypadków. Skargi od podmiotów indywidual-nychsąbezpośredniokierowanedoTrybunałudoSprawUprawnieńDochodzeniowo- -Śledczych84.WWielkiejBrytaniitakinadzórjestrealizowanyrównieżprzezTrybunałdoSprawUprawnieńDochodzeniowo-Śledczych85.

Zdniem1września2017r.wWielkiejBrytaniiwmiejscedwóchdotychczaso-wychkomisarzy (KomisarzadoSprawSłużbWywiadowczych iKomisarzadoSprawPrzechwytywania Komunikacji) został powołany jeden nowy organ – Komisarz doSpraw Uprawnień Dochodzeniowo-Śledczych86, którego zadaniem jest kontrola oraznadzórnadsłużbamiwywiadowczymi.Tenorganjestniezależnympodmiotemokom-petencjach nadzorczych i kontrolnych.Będzie on dysponowałBiuremKomisarza doSpraw Uprawnień Dochodzeniowo-Śledczych87, które przejmie zadania prowadzoneprzezpoprzedniofunkcjonującychkomisarzy88.

8. Zakończenie. Postulaty de lege ferenda

Wdoktrynie prawniczej oraz rozważaniach politologicznych dyskusja nadmo-delemnadzorczo-kontrolnymsłużbspecjalnychjestżywaiprzeważniesprowadzasiędowskazywanianapotrzebęwprowadzeniawnimistotnychzmian,częstojednakbez dokładnej ichkonkretyzacji.Należyzaznaczyć,żepolskimodelnadzoru,wznacznejmierzekorespondujezanalogicznymirozwiązaniamistosowanymiwinnych,tożsamychnamprawniepaństwachświata,zwłaszczazmodelemfrancuskim.Cowięcej–wyda-je się, że dyskusjaw tym zakresie powinna uwzględniać zróżnicowanie celowościo-wenadzoruikontroliprowadzonychprzezkażdąztrójdzielnychwładz,uzupełnianych wsposóbracjonalnyoczynnikobywatelski.

Wydajesię,żejednymznajistotniejszymelementówwymagającychobecnieprze-kształceniajestpozycjaministrakoordynatorasłużbspecjalnych.Funkcjata,jakautorwykazałwcześniej, jest jednymznajistotniejszychelementównadzorczo-kontrolnychnadsłużbami,odgrywającdodatkowozasadnicząrolęwzakresiekoordynowaniatychsłużb.Wydajesięjednak,żepozycjategoministra–szczególniewobecinnychmini-strówkonstytucyjnychsprawującychnadzórnadsłużbamimundurowymi, tj.głównie

81Ang.ChiefSurveillanceCommissioner.82Ang.IntelligenceServiceCommissioner.83Ang.TheInterceptionofCommunicationsCommissioner.84 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61808/nim-november

2010.pdf[dostęp:21IX2017].85 Ang. Investigatory Powers Tribunal.86 Ang. Investigatory Powers Commissioner.87Ang.InvestigatoryPowersCommissioner’sOffice(IPCO).88https://www.gov.uk/government/news/investigatory-powers-commissioner-establishes-oversight-regime

[dostęp:22IX2017];http://ipco.org.uk/[dostęp:22IX2017].


ministraobronynarodowej iministrawłaściwegodosprawwewnętrznych–wymagawzmocnienia,główniezuwaginaczynnikjejniestałości,uzależnionyoddecyzjiPreze-saRadyMinistrówdelegującegonaniegoswojeuprawnienia.Zdaniemautoranależyprzeprowadzićdebatęwzakresiezmianymodelufunkcjonowaniaministrakoordynato-ra,sprowadzającegosiędouczynieniazniegoministrakonstytucyjnego,zprzypisanymokreślonymdziałemadministracji rządowejzamiast, jakobecnie,„ministrabez teki”.Takizabiegwymagałbyrównieżodpowiednichzmianwstrukturzedziałówadministra-cji rządowej iwymagałbywykreowania nowego działu, systemowoukształtowanegoprzezzadaniamiędzydziałem„bezpieczeństwowewnętrzne”a„obronanarodowa”.

Wykreowanieministrakonstytucyjnegopopierwszerozwiązałobyproblemjegoniestałości, a po drugie – umożliwiłoby rozbudowanie niezbędnego aparatu urzędni-czo-pomocniczego,którybyłbygowstanieskutecznieobsługiwać.Wydajesię,żetakiaparat urzędniczy (ministerstwo)mógłbypełnić nie tylkogłówną funkcjęw zakresienadzoruikontrolinadpodległymimusłużbamiorazwzakresierozliczalnościizada-niowości, lecz takżemógłby stanowić centrumanalityczne bazujące na informacjachpochodzącychzwszystkichpodległychministrowisłużb.Odpowiednichzmianlegisla-cyjnychwymagadoprecyzowanieiukształtowanienapoziomieustawodawczymzadańiuprawnieńtegoministranp.wtakisposób,wjakiuczyniłotoobecnerozporządzeniewsprawieszczegółowegozakresudziałaniaministrakoordynatorasłużbspecjalnych,przezwyróżnieniezadańwsferzenadzoruikontrolinadsłużbamispecjalnymi,koordy-nacjiorazprzyznanychuprawnień,atakżeichsprzężeniezustawamikompetencyjnymitychsłużb.

Nazakończenienależywskazać,żewpływnasłużbyspecjalnemabezwątpieniaich odbiór społeczny, na który składa sięwiele ocen cząstkowych o charakterze po-litycznym, prawnym, prakseologicznym i emocjonalnymdostarczanych przez organykontroliinadzorunadnimi.Jakośćtychocenisposóbichprezentowaniaopiniipublicz-nejprzekładają sięnaodbiór ipodejście społeczeństwado służb specjalnych.Wobecpowyższego–organynadzoruikontrolipowinnyskupićsięnaformułowaniujasnych iprzejrzystychocen,zapewniającichprezentacjęszerokiemukręgowiodbiorców.

system nadzoru i kontroli nad służbami specjalnymi w ... · cjalnych determinuje ich...

Documents