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TEMA 1. Aportación de datos para la elaboración de un plan de emergencias. Vamos a introducir en este tema los conceptos básicos sin los cuales no podríamos afrontar el estudio de las emergencias y cómo se estructuran y se organizan en términos operativos.

a. Conceptos relacionados con el plan de emergencias: riesgo, daño, vulnerabilidad, demultiplicación y rehabilitación.

Como ya ha quedado dicho abordaremos en este apartado la definición y explicación de algunos conceptos básicos desde los que poder afrontar un estudio en mayor profundidad de las emergencias y de los planes para su afrontamiento.

Vamos a destacar cinco conceptos básicos:

1. Riesgo 2. Daño 3. Vulnerabilidad 4. Demultiplicación 5. Rehabilitación

Pero antes de comenzar con ellos tenemos una cuestión previa. ¿A qué o a quién se aplican estos conceptos? Y la respuesta es: a los bienes. Así pues, deberemos comenzar por intentar definir el concepto de “bien” para lo que aquí nos atañe. Un bien es aquello que posee o a lo que otorgamos un valor positivo y que precisamente por ello es objeto de nuestra valoración. En emergencias un bien es, sencillamente, aquello que intentamos proteger.

Cuando un bien experimenta una disminución en su valor debido a causas que no forman parte de la propia naturaleza de ese bien podemos hablar de daño. Es decir que el deterioro natural de cualquier bien en función de su vida útil no habrá de ser considerado un daño. Si lo consideramos desde el punto de vista temporal un daño sería la disminución brusca e inmediata del valor del bien referido. El daño es lo que pretendemos evitar.

Aquello que puede causar un daño queda inmerso en el concepto de riesgo. Con más exactitud podemos definir el riesgo como la probabilidad de que un bien sufra un daño. El riesgo es lo que intentamos controlar.

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Por riesgo se entiende la probabilidad de que se desencadene un determinado fenómeno o suceso que, como consecuencia de su propia naturaleza o intensidad y la vulnerabilidad de los elementos expuestos puede producir efectos perjudiciales en las personas o pérdidas de bienes.

En el lenguaje común por riesgo cabe también entender el fenómeno, suceso o actividad humana, susceptible de producir daños en personas y/o bienes.

Los riesgos suelen dividirse en naturales y tecnológicos. Al primer grupo corresponden los procesos o fenómenos naturales potencialmente peligrosos. Al segundo grupo los originadas por accidentes tecnológicos o industriales, fallos en infraestructuras o determinada actividades humanas.

Dirección General de Protección Civil y Emergencias,

http://www.proteccioncivil.es/web/dgpcye/riesgos

Pero no todos los bienes están sometidos a todos los riesgos, e incluso aquellos que sí lo estuvieren no tienen porqué estarlo en la misma medida. A esta medida la llamamos vulnerabilidad. De forma más técnica podemos afirmar que la vulnerabilidad es el grado de susceptibilidad de un bien a sufrir un daño a consecuencia de un riesgo. En consecuencia, y ante una agresión de igual

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intensidad un bien de baja vulnerabilidad sufrirá menores daños que un bien de alta vulnerabilidad.

En todo caso, además del fenómeno peligroso, es preciso considerar la vulnerabilidad, como determinante del tipo y cantidad de los daños acaecidos. La vulnerabilidad de una comunidad vendrá determinada por factores físicos y sociales, incluidos los económicos, que condicionan su susceptibilidad a experimentar daños como consecuencia del fenómeno peligroso.

Actualmente viene utilizándose el concepto de resiliencia, para designar la capacidad de una sociedad, resistiendo o cambiando, con el fin de mantener un nivel aceptable en su funcionamiento, tras la ocurrencia de un fenómeno o suceso peligroso.

Dirección General de Protección Civil y Emergencias

http://www.proteccioncivil.es/web/dgpcye/riesgos

Aún a pesar de que hayamos definido los bienes a proteger y su vulnerabilidad y de que se hayan establecido correctamente los niveles de riesgo para esos bienes puede ocurrir que suframos un daño. ¿Qué hacer? Bien, aquí viene en nuestra ayuda el concepto de demultiplicación, que no supone otra cosa que los procedimientos organizativos destinados a reparar los daños y a ponerse en

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disposición de retornar lo antes posible a la situación de normalidad previa a la ocurrencia del daño. Y es en este retorno a la normalidad donde aparece el último de los conceptos básicos con los que queremos trabajar: la rehabilitación. La rehabilitación incluye no sólo las medidas pertinentes para la vuelta a la normalidad sino también aquellas otras, de carácter preventivo, que se anticipen a la probabilidad de que se repita el suceso.

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Todos estos conceptos y sus consecuencias reales se presentan ante nosotros cada vez que presenciamos imágenes de una catástrofe en cualquier rincón del planeta. Todos sabemos, al menos de forma intuitiva, qué es una catástrofe. No obstante, aportaremos una definición técnica: “Una catástrofe es un acontecimiento de aparición brusca, que surge en un momento determinado y limitado en el tiempo cuya duración y extensión puede ser prolongada o fugaz pero siempre afecta a un elevado número de habitantes de una región determinada”1. Excepcionalidad y gravedad son dos ideas fuertes que enmarcan el concepto de catástrofe.

b. Planes de emergencia.

El Plan de Emergencia no es sino el conjunto de medidas para hacer frente a una situación de riesgo de forma rápida y ordenada. Por tanto, el Plan de Emergencia debe contener las respuestas a las siguientes preguntas:

1 Recio Pérez, Jesús: Emergencias Sanitarias y Dispositivos de Riesgo Previsible. Preparación y ejecución de Planes de Emergencia y Protocolos de Actuación. Vigo, Ideaspropias Editorial, 2007.

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El Plan de Emergencia ha de ser un documento vivo que debe partir para su redacción de tres cuestiones previas:

¿quién tiene la COMPETENCIA sobre los recursos? ¿quién posee la CAPACIDAD de atención y movilización inmediata? (Sin

necesidad de autorizaciones). ¿cuáles son los RECURSOS disponibles?

En función de estas tres cuestiones previas se establecerá una tipología de los Planes; así:

Como cuestiones aclaratorias del cuadro anterior diremos que los Planes Territoriales se establecen para dirigir la planificación local, teniendo el carácter de Plan Director.

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Los Planes Específicos atienden, naturalmente, a riesgos específicos que puedan afectar al interés nacional. Y, por último, los Planes de Autoprotección2, que deben ser redactados por los titulares de las entidades que generen riesgos.

c. Estructura general del plan de emergencias.

Todo Plan de Emergencias, cualquiera que sea su tipo, ha de responder a una estructura común. Esta estructura quedará preconfigurada en atención a los objetivos a los que debe responder el Plan.

Lo primero que debe determinar un Plan es el alcance, y el alcance no es otra cosa que la delimitación territorial y competencial del Plan y que deberá incluir los datos relevantes sobre el personal participante y la estructura y/o instalaciones objeto de la protección.

Una vez definido el alcance debemos establecer los motivos por los que se crea el Plan, y éstos no son otros que los riesgos. Por tanto, debemos realizar una identificación de los riesgos. Esto significa definirlos, es decir, qué son, a qué pueden afectar y cómo. Tras ello, los analizaremos atendiendo a tres criterios:

Probabilidad (P): debemos determinar para cada riesgo previamente definido las posibilidades de que un evento suceda.

Exposición (E): atenderá al número de veces, a la intensidad y a la duración en que un evento pueda suceder.

Consecuencias (C): con este criterio intentaremos determinar el coste económico y otras pérdidas potenciales, como el daño a la imagen de la entidad.

Tras esta labor aún nos queda,con los datos obtenidos, realizar la evaluación de riesgos. Delimitar los daños y pérdidas y establecer la probabilidad de ocurrencia 2 Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, por el que se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia.

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contiene algunos elementos subjetivos que debemos intentar superar. A menor subjetividad en la evaluación menor incertidumbre sobre los riesgos y, por tanto, mayor control sobre nuestros objetivos.

Finalmente, tras la evaluación, afrontaremos la clasificación de los riesgos como colofón al trabajo previo. Esta fase final de la identificación de riesgos nos facilitará la toma de decisiones en cuanto a los medios y medidas adecuados para poner en valor la totalidad del Plan.

Existen variadas metodologías para la identificación y análisis de riesgos, algunas de las cuales son:

۷ Método Mosler ۷ Modelo del queso suizo ۷ MAGERIT ۷ Método Montecarlo ۷ …

Bien, ya tenemos el alcance y la identificación de los riesgos; como ya ha quedado dicho tenemos que dar un paso más referido a la identificación de los medios de protección. Dispondremos de medios materiales y de medios humanos. Debemos describir estos medios y tenerlos localizados para poder ponerlos en marcha de inmediato en caso de necesidad. Pero también hemos de saber qué hacer con ellos en caso de incidente. Aquí intervienen los protocolos y los planes de actuación. Esto no significa otra cosa que hacer supuestos sobre “qué haremos si…” y establecer los mecanismos de respuesta con los medios disponibles.

Recordemos que todo lo que venimos explicando debe quedar recogido por escrito en un documento para su uso por todos los equipos que deberán intervenir en la emergencia. Además hemos de darlo a conocer a todos los posibles involucrados en la emergencia. Con ello entramos en la última fase del Plan: la implantación. Este darlo a conocer se suele llevar a cabo mediante la formación; lo indicado es establecer y mantener un plan de formación que no descuide lascuestiones generales, por una parte, y por otra, atienda a la especificidad de los posibles incidentes que activen el Plan de Emergencias.

Hasta aquí nos hemos ido moviendo en el terreno de lo teórico. Nos queda, pues, un detalle fundamental: la puesta en práctica. Constituye la última fase de la implantación y es la realización de un simulacro, es decir, la realización de un ejercicio práctico dotado de realismo que ponga a prueba las habilidades y conocimientos de los participantes así como la idoneidad del propio Plan. Un simulacro debe ser primero planificado y a su terminación analizado para así poder establecer las medidas correctoras necesarias para el perfeccionamiento del Plan.

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d. Objetivos generales y específicos del plan de emergencias.

Determinar los objetivos de cualquier acción es fundamental para llevar las actuaciones a buen puerto. En un Plan de Emergencias este principio general cobra aún mayor relevancia por lo que con él nos jugamos.

Hemos de pensar que hay que establecer dos tipos de objetivos:

Generales Específicos

Entre los primeros, el más importante, sin discusión, es la salvaguarda de la vida e integridad de las personas afectadas. Después de esto atenderíamos a la protección de los bienes materiales.

La eficacia en la consecución de los objetivos generales se va consiguiendo mediante el establecimiento y cumplimiento de objetivos específicos. Y para tener éxito en los objetivos específicos hemos de tener objetivos específicos.

De lo anterior podemos colegir que los objetivos generales necesitan planificación y acciones a largo plazo, mientras que los específicos requerirán de tácticas y acciones a corto y medio plazo.

La definición de los objetivos se relaciona directamente con el organigrama jerárquico del propio Plan, del que hablaremos en el siguiente apartado. El responsable principal establecerá los objetivos generales, es decir, qué se quiere conseguir. Los técnicos determinarán los específicos, que, finalmente, no son otra cosa que los pasos intermedios que hay que dar para culminar con éxito el camino hacia los objetivos generales.

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No obstante lo anterior hemos siempre de tener en cuenta que la propia emergencia puede evolucionar en un sentido no deseado y ello podría alterar los objetivos iniciales.

e. Organigrama jerárquico y funcional del plan de emergencias.

Como bien sabemos el organigrama nos ofrece la imagen de la estructura de una organización. A través del organigrama accedemos a la visión no sólo de los responsables sino también de las funciones y a cómo se relacionan entre ellos mediante la jerarquización.

Como anticipamos en el apartado anterior, del organigrama parte la definición de los objetivos generales y los objetivos específicos cuyo cumplimiento perseguiremos tras la activación del Plan de Emergencia.

El organigrama nos dirá quién es quién en la ejecución del Plan, pero además nos da información relevante sobre dónde se originan las decisiones y cómo fluyen por la escala de mando hasta llegar a quienes realizan efectivamente una acción. Visto de otra manera, también será válido afirmar que esta fotografía de la estructura de la organización demarca la línea de la responsabilidad de cada elemento. Desde la cúpula del organigrama surgen las políticas de mando y control y, en consecuencia, los procedimientos de supervisión.

Un organigrama adecuado será aquel que distribuya de forma eficiente las funciones y competencias sin exceder el alcance de control manejable3 de los miembros del mismo.

Como norma general es conveniente establecer tres niveles básicos que delimitarían la Dirección Estratégica, el Mando Operacional y los Equipos Tácticos. Y, asimismo, como norma general, en atención al uso y coste de los recursos, es más que acertado y más que conveniente hacer crecer o hacer menguar el organigrama –es decir, la estructura- en función del crecimiento o reducción de la emergencia4. Corresponde al Responsable de la Emergencia que el equipo sea eficaz –es decir, que consiga el objetivo final del control del incidente- y que sea eficiente –o sea, que se utilicen los medios necesarios sólo cuando son necesarios.

f. Recursos humanos y funciones: órganos directivos, órganos asesores, órganos operativos, órganos de apoyo.

3 El alcance de control se refiere al número de individuos que alguien puede manejar durante un incidente. Aunque en función de varios tipos de cuestiones este número puede cambiar debe situarse entre 3 y 7 personas, siendo 5 el número ideal. 4 Para conseguir este objetivo es recomendable generar un tipo de organización modular en el que el personal se vaya incrementando de arriba hacia abajo. La organización modular nos permitirá expandir o contraer el organigrama en paralelo a la expansión o contracción del incidente.

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Acabamos de ver qué es un organigrama; avancemos un paso más y pasemos a describir las funciones que en él han de definirse.

El primer nivel es el Directivo, y en él quedará definida la figura del Mando (bien individual, bien colegiado). En cualquier caso, las funciones serán:

Declarar la situación de emergencia Activar el Plan Consecuentemente con lo anterior, activar la organización que el Plan define Constituir el Centro de Coordinación Asumir la Dirección Aprobar la información transmisible a la sociedad Declarar el final de la emergencia Procurar la asistencia a los damnificados

En función del tamaño de la emergencia el Director del Plan puede tener un órgano asesor, que podría ser integrado por:

Jefes de diversos operativos movilizados Directores de Planes menores Jefe de un Equipo de Comunicación Externa Técnicos Cualquier otra persona que el Director de la Emergencia estime conveniente

Los operativos movilizados son aquellos que participan de forma efectiva en la emergencia. Son, por tanto, ellos los que aplicarán los procedimientos establecidos previamente en el Plan u otros, si la situación lo requiriera. Son:

Órgano de Intervención: bomberos, equipos de salvamento y rescate, etc. ۷ Valoran la emergencia ۷ Valoran los riesgos asociados ۷ Definen el perímetro: zona caliente, zona templada, zona fría ۷ Reducen y/o eliminan los efectos del incidente ۷ Búsqueda y rescate

Órgano Sanitario: se compone de dos partes; en primer lugar el equipo de atención y traslado y en segundo la hospitalización.

۷ Evalúan la situación sanitaria ۷ Se encargan de la atención inicial, la evacuación y el traslado ۷ Organizan la recepción hospitalaria ۷ Se encargan, en su caso, de la zona de atención de cadáveres ۷ Control sobre los riesgos asociados, por ejemplo, posibilidad de

epidemia. Órgano de Seguridad: miembros de la Seguridad pública.

۷ Garantizan la seguridad y el orden público

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۷ Se encargan del control de accesos en las zonas de emergencia ۷ Establecen y controlan las vías de acceso y evacuación de la zona ۷ Son los encargados, en su caso, de la identificación de cadáveres

Órgano Logístico: responsables de la movilización y distribución de equipo y material en la zona.

۷ Mantienen el equipo y el material ۷ Responsable de la organización de la zona que se le asigne para

almacenar debidamente equipos y material ۷ Responsable de reponer lo necesario ۷ Control de gastos

Órganos Técnicos: constituidos por los técnicos y pueden a diversos servicios, desde distribuidores eléctricos a empresas de telefonía.

۷ Atienden las demandas del Órgano Operativo ۷ Proponen medidas y las establecen de cara al posterior proceso de

rehabilitación ۷ Garantizan el abastecimiento de sus correspondientes servicios

Pueden existir, además de los mencionados, otros órganos de apoyo en función del tipo de incidente declarado.

El Equipo de Comunicación será el responsable de la coordinación y preparación de la información que se transmitirá a los medios de comunicación. También deberá hacerse cargo de la posible intervención de las autoridades públicas ante los medios. Y, por supuesto, será el encargado de la difusión de las recomendaciones, si las hubiere, a través de los medios de comunicación ya mencionados.

g. Grupo operativo sanitario.

De nuestra particular incumbencia es el Grupo Operativo Sanitario por lo que le dedicaremos aquí un espacio adicional. El personal sanitario debe estar previamente acreditado. Para el mejor cumplimiento de las funciones encomendadas el grupo sanitario se puede descomponer en:

۞ Servicio Sanitario de Primera Intervención

Es decir, es quien dará la primera respuesta en la emergencia. Este equipo adquiere una gran importancia puesto que además de dar la primera asistencia sanitaria pueden transmitir información relevantes para los demás.

۞ Servicio en la Estación de Clasificación

Son los encargados de clasificar a los heridos de la mejor forma para conseguir una mayor eficiencia en el sistema. Determinan las prioridades en el transporte y están coordinados con el servicio hospitalario.

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۞ Transporte Sanitario

Son los responsables del traslado de los heridos a los hospitales asignados previamente. Debe estar coordinado con el grupo de seguridad ya que éste es el responsable de los accesos y salidas de la zona de emergencia.

۞ Servicio Hospitalario

Recepcionan a pacientes y heridos originados en la emergencia con la finalidad de prestarles la asistencia hospitalaria adecuada.

۞ Servicio Sanitario en Áreas de Recepción Social

Se hacen cargo de las funciones sanitarias en las zonas que se hayan determinado para albergar a los damnificados y desplazados por la emergencia.

h. Objetivos de revisión de un plan de emergencias.

Un Plan de Emergencias, del tipo que sea, debe contener un apartado donde quede establecido la obligatoriedad de su propia revisión de acuerdo a un plazo preestablecido. Disponer de nuevos materiales, nuevos procedimientos, mejor preparación de los medios humanos sería completamente inútil si no lo ponemos en valor a través de la revisión del Plan. Cualquier modificación, por pequeña que sea, debe ser puesta en conocimiento de los restantes miembros que participan en el Plan de Emergencias. Y es su Director el responsable de ello, tanto para una pequeña modificación como para la revisión completa, aunque podrá y deberá contar con el asesoramiento de otros miembros del organigrama.

i. Mecanismos de revisión de un plan de emergencias.

Mecanismo fundamental para la revisión es el análisis. Las modificaciones que, aunque no sean originadas por nuestra entidad, estén presentes en el desarrollo normal de lo que ocurre a nuestro alrededor. Si cerca de nuestro establecimiento sitúan una estación de gasolina afecta a nuestros riesgos. Si la situación social ha cambiado y estamos presenciando continuas manifestaciones, puede afectar a nuestros riesgos, etc. Es decir, tenemos que replantear nuestra situación para el análisis desde un punto de vista general y después desde un punto de vista particular, específico. ¿Se han ampliado o reducido nuestras instalaciones? Afecta al riesgo. ¿Ha aumentado o disminuido nuestro personal? Puede afectar al riesgo. O sea, que hemos de volver a trabajar en el análisis de riesgos.

Y ¿qué haremos después con ello? Pues lo que ya hemos visto anteriormente: preparar a los integrantes del Plan sobre esa materia y sobre sus novedades, es decir, formarlos, y ponerlo todo a prueba mediante la realización de un simulacro.

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Para obtener un resultado positivo de un simulacro debemos establecer unos criterios previos.

j. Indicadores del plan de emergencias y puntos críticos.

Cualquier ejercicio de simulación que pretendamos realizar debe estar enmarcado por unos criterios de eficacia y eficiencia que llamamos indicadores. Estos indicadores deben ser marcados por el Director del Plan de Emergencias, y deben ser medibles. Establecemos tres tipos:

1. Indicadores físicos

Se miden los tiempos de la activación y de la toma de medidas. Se mide el tiempo de resolución de la emergencia.

2. Indicadores de percepción

Se mide la repercusión social del incidente. Se mide la forma de poner en marcha los procedimientos.

3. Indicadores económicos

Se mide el coste económico de la emergencia.

Los fallos en los procedimientos, los fallos humanos –normalmente por falta de formación suficiente-, los medios materiales que no funcionan, en definitiva, todo lo que puede generar un aplazamiento en el control de la situación o la pérdida de control de la misma, sonaspectos de una emergencia que un buen ejercicio de simulación nos puede desvelar como puntos críticos. Un buen conocimiento de las fortalezas y debilidades de nuestro sistema es en sí mismo una fortaleza puesto que nos permitirá adquirir las herramientas necesarias para fortalecer la estructura completa del Plan de Emergencias así como también nos ayudará en la acertada toma de decisiones para implementar medidas paliativas de nuestras debilidades.