EX POST EVALUATION OF INVESTMENT PROJECTS CO‐FINANCED BY THE EUROPEAN REGIONAL DEVELOPMENT FUND (ERDF) OR COHESION FUND 

(CF) IN THE PERIOD 1994‐1999 

FINAL REPORT – EXECUTIVE SUMMARY DE 

TEN PROJECTS OBSERVED 

 

PREPARED BY:  CSIL, CENTRE FOR INDUSTRIAL STUDIES, MILAN 

DKM, ECONOMIC CONSULTANTS, DUBLIN  

PREPARED FOR: European COMMISSION DIRECTORATE‐GENERAL 

REGIONAL POLICY POLICY DEVELOPMENT  

EVALUATION 

‐1,200,000

‐1,000,000

‐800,000

‐600,000

‐400,000

‐200,000

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29

 

  

 

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ZUSAMMENFASSUNG Hintergrund 

Großprojekte, definiert nach Art. 16,2 der EFRE‐Verordnung 2082/1993, bestätigt durch Art. 40 der Verordnung 1083/2006 und den neuen Verordnungsentwürfen, sind ein wesentlicher Bestandteil der Kohäsionspolitik. Erfolgreiche Großprojekte  tragen positiv  zum Wirtschaftswachstum,  zum  sozialen Gemeindewohl und zur Lebensqualität bei. Ihre Bedeutung im Hinblick auf die Investitionskosten, der Absorption  von  EU‐Fonds,  deren  Sichtbarkeit  für  eine  breite  Öffentlichkeit  sowie  das  für  die Umsetzung benötigte Expertenwissen machen eine spezifische Kontrolle erforderlich. 

Ziel  dieser  Studie  ist  es,  Art,  Umfang  und  Zeitrahmen  der  langfristigen  Auswirkungen  von  zehn ausgewählten Großprojekten zu evaluieren, die  im Zeitraum von 1994 bis 1999 umgesetzt wurden, und  die  Mechanismen,  die  die  Ergebnisse  solcher  Projekte  erklären.  Durch  die  Sammlung  der Ergebnisse der  Fallstudien  konnte der Gutachter  einige wichtige  Ideen  für politische  Lernprozesse herausarbeiten und daraus sinnvolle Empfehlungen bezüglich der Kausalitätsketten ableiten, die zu einigen langfristigen Auswirkungen von Investitionen führten.  

 

Bewertungsfragen Der  konzeptionelle  Rahmen,  welcher  der  Studie  zugrunde  liegt,  ist  in  drei  Analysedimensionen organisiert, die  folgende Bewertungsfragen beinhalten  (zusammengefasst unter den Überschriften "Was", "Wann" und "Wie"): 

i. Was sind die langfristigen Auswirkungen dieser Projekte? Unterschieden wurde zwischen den Auswirkungen „wirtschaftliche Entwicklung" und "Lebensqualität“. Zu den ersteren gehören die direkten Auswirkungen auf das Bruttoinlandsprodukt  (BIP) und die endogene Dynamik des Wirtschaftswachstums, wobei letztere als Synonym für soziales Wohlergehen verwendet werden. Sie beinhalten Effekte, die nicht durch ökonomische Variablen erfasst werden, die aber den sozialen und  territorialen Zusammenhalt,  institutionelles Lernen, Umwelt und die soziale Zufriedenheit beeinflussen.   

ii. Wann materialisieren und  stabilisieren  sich  langfristige Auswirkungen? Effekte können  sich nach wenigen Jahren nach Projektabschluss oder nach einem längeren Zeitraum stabilisieren, oder sie benötigen dafür noch Zeit.  

iii. Wie stellen sich  langfristige Effekte ein? Die  folgenden möglichen bestimmenden Faktoren, welche einen Einfluss auf die Schaffung kurz‐ oder  langfristiger Projektauswirkungen haben können,  werden  identifiziert:  Angemessenheit  des  Kontextes,  Projektdesign, Vorhersagefähigkeit, Projekt‐Governance und Führungsantworten. 

Eine vierte Frage der Evaluierung ist schließlich, welche vorhandenen Auswertungsverfahren können eine bestimmte  langfristige Wirkung von verschiedenen  Investitionsarten  in den Bereichen Umwelt und Verkehrsinfrastruktur erfassen. Sie bezieht sich auf die Identifizierung der am besten geeigneten Methode, die es einen ermöglicht, die „Was“, „Wenn“ und „Wie“ Dimensionen zu umfassen und zu entwirren. 

 

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Die  Evaluationsfragen  werden  in  diesem  Bericht  durch  die  große  Anzahl  der  in  den  Fallstudien gesammelten Beispiele beantwortet. 1 

 

Übersicht der ausgewählten Projekte   

Die analysierten Investitionsprojekte umfassen die Bereiche Verkehr (Straße, Schiene, Seehäfen) und Umwelt  (Wasserversorgung,  Abwasserbehandlung,  Abfallwirtschaft)  in  fünf  Mitgliedstaaten: Griechenland, Irland, Italien, Portugal und Spanien: 

i. Hafen von Gioia Tauro (Italien); 

ii. M1 Autobahn (Irland); 

iii. Egnatia Autobahn (Griechenland); 

iv. Metro‐Linie Madrid als Zubringer zum Flughafen Barajas (Spanien); 

v. Mittelmeerkorridor (Spanien); 

vi. Wasserversorgung in der Stadt Palermo (Italien); 

vii. Behandlung fester Siedlungsabfälle in Nord Lissabon (Portugal); 

viii. Abfallwirtschaft in Galicien (Spanien);  

ix. Abwasserbehandlung in Ría de Vigo (Spanien); 

x. Abwasserbehandlung in Dublin (Irland). 

 Zusammengenommen  umfassen  diese  Projekte mehr  als  10 Milliarden  Euro  an  Investitionen  und knapp  5 Milliarden  Euro  Ko‐finanzierung  durch  die  Europäische  Kommission  (EK).  Sie wurden  auf Grundlage objektiver Auswahlverfahren  (unter Berücksichtigung der  geografischen Reichweite, Art der  Infrastruktur,  Größe  und  anderen  Kriterien)  ausgewählt  und  auch,  weil  sie  wahrscheinlich interessante  spezifische  Projektgeschichten  liefern,  aus  denen  effektive  politische  Lehren  gezogen werden können. 

Die EU‐Kofinanzierung reicht von 44 Mio. EUR für das Wasserversorgungsprojekt  in Palermo bis hin zu mehr als 3 Milliarden Euro für die Egnatia Autobahn. Wie  in der unteren Karte gezeigt, erhielten die meisten  dieser  Projekte  finanzielle  Beiträge  aus  dem  Kohäsionsfonds  oder  dem  Europäischen Fond  für  Regionale  Entwicklung,  wohingegen  einige  von  ihnen  auch  Finanzierung  aus  dem Europäischen  Sozialfond,  dem  Etat  des  Trans‐Europäischen  Verkehrsnetzes  (TEN‐T)  und  der Europäischen Investitionsbank erhielten. 

  

                                                            1  Alle  Fallstudien  sind  auf  der  Internetseite  der  Dg  Regio  erhältlich http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/archives_1989_1999_en.cfm#1. Eine Zusammenfassung  ist auch  im Anhang 1  dieses Schlussberichtes zur Verfügung gestellt.  

 

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STANDORT, INVESTITIONSKOSTEN UND FINANZIERUNGSQUELLEN DER AUSGEWÄHLTEN PROJEKTE 

 Hinweis: Die Gesamtkosten des Projekts sind in Mio. EUR zum Preis von 2011 angegeben. Quelle: Autoren

Land / Region: Griechenland/Ost Mazedonien& Trace, Zentral Mazedonien, West Mazedonien, Epirus, ThessalierProjektname: Die Egnatia AutobahnSektor: Transport – AutobahnInvestitionsperiode: 1994‐2011Gesamtkosten: € 7,053EU Co‐Finanzierungsrate: 14.7% (KF) 28.7% (EFRE) 0.4% (TEN‐T Fund)EIB Beitrag: 41%

Land / Region : Irland / Grenze, Mittel‐Ost, DublinProjekttitel: M1 AutobahnSektor: Transport – AutobahnInvestitionsperiode: 1989‐2005Gesamtkosten: € 787EU Co‐Finanzierungsrate: 38% (KF)

Land / Region : Italien/SizilienProjektname: Wasserversorgung in der Stadt PalermoSektor: Umwelt‐WasserversorgungInvestitionsperiode: 1997‐2004Gesamtkosten: € 120EU Co‐Finanzierungsrate: 37% (EFRE)EIB Beitrag: 18%

Land / Region : Spanien/MadridProjektname: Madrid Metro Line – ZubringerzumBarajas FlughafenSektor: Transport ‐MetrolinieInvestitionsperiode: 1997‐2002; 2006‐2007Gesamtkosten: € 518EU Co‐Finanzierungsrate: 76% (KF)

Land / Region : Spanien/GalizienProjektname: StädtischeAbfallwirtschaft in GalizienSektor: Umwelt‐ AbfallwirtschaftInvestitionsperiode: 1997 – 2010 (KF Projekt 1997 – 2001)Gesamtkosten: € 275EU Co‐Finanzierungsrate: 36% (KF)

EU Co‐Finanzierungsrate: 69% (KF)Land / Region : Portugal/LissabonProjektname: Integriertes Abwassermanagement in Nord LissabonSektor: Umwelt‐AbwasserbehandlungInvestitionsperiode: 1996‐2002; 1999‐2008Gesamtkosten: € 366EU Co‐Finanzierungsrate: 37% (KF)EIB Beitrag: 34%

Land / Region: Irland/DublinProjektname: Abwasserbehandlung in Dublin Sektor: Umwelt‐AbwasserbehandlungInvestitionsperiode: 1995‐2003Gesamtkosten: € 296EU Co‐Finanzierungsrate: 53% (KF)

Land / Region: Italien/CalabrienProjektname: Hafen von Gioia TauroSektor: Transport ‐HafenInvestitionsperiode: 1994‐1998Gesamtkosten: € 418EU Co‐Finanzierungsrate: 13% (EFRE) 2% (ESF)

Land / Region : Spanien/Barcelona‐ValenciaProjektname: Der MittelmeerkorridorSektor: Transport ‐ SchienenverkehrInvestitionsperiode: 1993‐2002Gesamtkosten: € 759EU Co‐Finanzierungsrate: 70% (KF)

Land / Region : Spanien/GalizienProjektname: Integrierte Umweltregenerierung von Ría de VigoSektor: Umwelt‐AbwasserbehandlungInvestitionsperiode: 1995‐2000Gesamtkosten: € 172EU Co‐Finanzierungsrate: 69% (KF)

 

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Entwicklungseffekte (ʺWasʺ) 

Die  untersuchten  Fallbeispiele  haben  insgesamt  zu  positiven  Auswirkungen  der  unterschiedlichen Dimensionen geführt. Sie deuten unumstritten auf direkte Beiträge zum Wirtschaftswachstum und zur Verbesserung der Lebensqualität hin, während sich die Stärke der einzelnen Arten von Effekten nach Sektor (Verkehr oder Umwelt) oder Projekt unterscheiden können. 

• Direktes  Wohlstands‐  und  Wirtschaftswachstum.  Infrastrukturprojekte  lösen  nicht  nur wirtschaftliche  Wachstumseffekte  in  Hinblick  auf  ein  reales  BIP‐Wachstum  aus  sondern bringen auch weiterreichende Effekte für das Wohlergehen der Nutzer mit sich, zum Beispiel durch die Bereitstellung von verbesserten öffentlichen Dienstleistungen. Wie die Fallstudien der Autobahnen Egnatia und M1 zeigen, können Verkehrsprojekte wichtige Auswirkungen in Bezug auf das direkte wirtschaftliche Wachstum haben, vor allem durch Reisezeitersparnis, aus der sich Produktivitätssteigerungen und Mitnahmeeffekte für die regionale Entwicklung ergeben. Bei Umweltprojekten sind vor allem die Vorteile für die Nutzer von Bedeutung, wie bei den Projekten zur Abwasserbehandlung  in Dublin und Ria de Vigo, die der Bevölkerung verbesserte  öffentliche  Dienstleistungen  und  einen  verbesserten  Nutzungswert  der öffentlichen Güter gebracht haben (wie sauberes Meerwasser und Strände), zum Nutzen der Einwohner und Touristen. Die Typologie der  Infrastruktur spielt ebenfalls eine Rolle: für die beiden betrachteten Abfallverbrennungsanlagen  (in Galizien und Nord  Lissabon)  sind,  zum Beispiel, die aus den Nebentätigkeiten entstehen Geschäftsmöglichkeiten (insbesondere der Verkauf  von  Strom  und  der  Beitrag  zum Markt  von  recycelten Materialien)  ein wichtiger Faktor  der  direkten  wirtschaftlichen  Wachstumseffekte,  die  über  die  lokale  Ebene hinausgehen können. 

• Endogene  Dynamik.  Die  Einflussnahme  zwischen  der  Infrastrukturausstattung  und  dem Wirtschaftswachstum  sind  auch  indirekt,  wenn  auch  in  einem  geringeren  Maße  als  die direkten  Auswirkungen  auf  das  Wohlergehen  und  das  Wirtschaftswachstum.  Das Wirtschaftswachstum wurde endogen gefördert durch die Verbesserung des Humankapitals (durch  die  Organisierung  von  Schulungen  für  die  Hafenarbeiter  von  Gioia  Tauro),  durch zunehmenden  technologischen  Fortschritt  (durch  den  Einsatz  einer  Hochleistungs‐Bahntechnologie  für  das  Mittelmeerkorridor  Projekt  oder  den  Systemen  zur Abwasserbehandlung  in  den  Ría  de  Vigo  Gemeinden)  und  durch  die  Förderung  von organisatorischen  Veränderungen  (wie  die  Einbindung  eines  internationalen  Ingenieur‐Unternehmens  innerhalb des "Egnatia Odos", der für die Verwaltung der Egnatia Autobahn zuständigen  griechischen  Behörde).  Umweltprojekte  weisen  einen  etwas  niedrigeren endogenen Wachstumseffekt aus als Verkehrsprojekte. 

• Sozialer  Zusammenhalt.  Effekte  auf  den  sozialen  Zusammenhalt  sind  in  der  Regel Nebenwirkungen,  aber  sie  können  signifikante  Größenordnung  erreichen,  wenn  sie entsprechend  genutzt werden.  Eine  beispielhafte Veranschaulichung  stellt  die Metro‐Linie Madrid  dar:  durch  die  Bereitstellung  eines  qualitativ  hochwertigen  und  erschwinglichen öffentlichen Verkehrsmittels zwischen dem Zentrum von Madrid und dem Bezirk Barajas hat das Projekt für einen besseren Zugang der Bewohner (meist Einwanderer oder Personen mit begrenzten Ressourcen) der weniger entwickelten angrenzenden Gebiete gesorgt. 

 

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• Auswirkungen  auf  die  Umwelt.  Es  überrascht  nicht,  dass  Umweltprojekte  positive Auswirkungen  auf  die  Umwelt  haben,  obwohl  ihre  vollständige  Umsetzung  von verschiedenen  operationellen  Schwierigkeiten  erschwert  wird.  Ein  wiederkehrendes Merkmal von Umweltprojekten  ist zum Beispiel die Tatsache, dass  sie häufig von weiteren Investitionen abhängen (in Vigo muss eine neue Kläranlage gebaut werden, um die Kapazität und  die  Aufbereitungsprobleme  der  bestehenden  Anlage  anzugehen,  und  es  wurde  eine neue  Müllverbrennungsanlage  geplant,  um  die  Kapazitätsprobleme  der Müllverbrennungsanlage  in  Galizien  zu  lösen)  oder  von  Verhaltensänderungen  (z.  B. Verbesserung  der  Abfalltrennung  in  den  Haushalten  sowohl  in Galizien  als  auch  in Nord‐Lissabon), damit  ihre Auswirkungen  ihr volles Potenzial entfalten. Transportprojekte haben ebenfalls positive ökologische Nebenwirkungen,  insbesondere wenn der Verkehr vom Auto auf die Schiene verlagert wird (wie bei der Metro‐Linie Madrid und dem Mittelmeerkorridor Projekt). 

• Territoriale Kohäsion. Verkehrsprojekte  sind, was den  territorialen  Zusammenhalt  angeht, weit  relevanter.  Insbesondere  ist  dies  bei  der  Egnatia  Autobahn  der  Fall,  welche verschiedene Regionen Griechenlands untereinander und mit den Balkanländern verbindet. Andere  Projekte  haben  einige  positive Auswirkungen  auf  den  territorialen  Zusammenhalt, auch wenn  dieses  Ziel  nicht  oberste  Priorität war:  zum  Beispiel  hat  die  neue Metro‐Linie Madrid  den  Zusammenhalt  zwischen  Madrid  und  einem  relativ  abgelegenen  Gebiet sicherstellt.   

• Institutionelle  Qualität.  Institutionelle  Lerneffekte  sind  insgesamt  gering  und  sogar  noch geringer bei Umweltprojekten. Dies ist wahrscheinlich auf die Tatsache zurückzuführen, dass wichtige  Infrastrukturprojekte  zwar  groß,  aber  standort‐gebunden  und  nicht  Teil  eines Netzwerks sind. Sie bieten wenig Gelegenheit, mit Zielvorgaben verglichen zu werden und als solche Lernmechanismen auslösen, es sei denn, sie werden von institutionalisierten Formen des Lernens begleitet. Es gibt Hinweise darauf, dass bei Autobahnen Egnatia und M1 einige Lerneffekte auf institutioneller Ebene stattfanden (durch die Einrichtung der ad‐hoc Agentur „Egnatia“2 beziehungsweise durch die Einführung  innovativer Design‐Build Verträgen3). Das Projekt für die Abfallbehandlung in Nord Lissabon ist das Umwelt‐Projekt mit der günstigsten institutionellen Entwicklung. Als Pionierprojekt  trug es  zur Entwicklung der  regulatorischen Kapazität von Institutionen in der Abfallwirtschaft bei.   

• Soziale Zufriedenheit. Auswirkungen auf die soziale Zufriedenheit können durch den Verweis auf  Vorstellungen  oder  subjektive Wahrnehmung  des Wohlstandes  stattfinden,  die  nicht durch andere Dimensionen erfasst werden. Diese Effekte sind sowohl im negativen als auch im positiven Sinne relevant und weisen keinen wirklichen Unterschied zwischen Umwelt‐ und Verkehrsprojekten  auf.  Sie  stehen  kaum  in  Bezug  zur  Projektleistung  entlang  anderer Dimensionen  (zum  Beispiel  besteht  kaum  ein  Zusammenhang  zwischen  der  Höhe  der gesellschaftlichen Zufriedenheit und den ökologischen Auswirkungen von Umweltprojekten oder  den  Auswirkungen  im  Hinblick  auf  den  territorialen  Zusammenhalt  von Verkehrsprojekten), aber sie können durch pro‐aktive Maßnahmen beeinflusst werden (z. B. Sensibilisierungskampagnen, wie beim Abfallwirtschaftsprojekt in Nord Lissabon). Sie können 

                                                            2 Verantwortlich für die Durchführung und Verwaltung des Egnatia Autobahnprojektes.  3 Design‐Build  (Generalunternehmer‐Verträge) sind eine Art von Öffentlich‐Privater‐Partnerschaft, bei der die öffentliche Behörde einen Konzessionär ernennt, der den Entwurf und den Bau der Infrastruktur durchführt. 

 

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wichtige  Konsequenzen  für  Projekte  haben,  besonders  wenn  sie  zum  Entstehen  einer organisierten  "Stimme" der  Interessengruppen  führen:  so beeinflussten  lokale Akteure das Design  des  Mittelmeerkorridors  durch  die  Forderung  nach  zusätzlichen  Haltestellen  und Änderungen der Bahnstrecke, um nur ein Beispiel zu nennen. 

Stabilisierung der Projekt‐Effekte (ʺWannʺ) 

Insgesamt  scheint  sich die Mehrheit der  festgestellten Auswirkungen bereits  stabilisiert  zu haben, entweder  in einem kurz‐mittelfristigen  (d.h. von 1 bis 5  Jahren nach Projektabschluss) oder einem langfristigen  (mehr  als  6  Jahre  nach  Projektabschluss)  Zeitraum.  Allerdings  gibt  es  auch wichtige Faktoren,  die  sich  noch  nicht  stabilisiert  haben,  vor  allem  direkte  Wachstumseffekte.  Für Transportprojekte (z.B. Hafen von Gioia Tauro, Egnatia Autobahn und Mittelmeerkorridor) wird mehr Zeit  benötigt,  damit  sich  diese  Wirkungen  verfestigen.  Bei  Umweltprojekten  (z.B.  der Abfallbehandlung  in Galizien und der Abwasserbehandlung  in Ría de Vigo)  ist die Stabilisierung von direktem Wachstum und ökologischen Auswirkungen verknüpft mit der Annahme, dass  zukünftige Entwicklungen, wie weitere  Investitionen  oder  Verhaltensänderungen,  oftmals  zusätzlich  positive Auswirkungen bringen werden. Was die Effekte des  territorialen Zusammenhalts betrifft, so haben sich diese auf lange Sicht gleichmäßiger stabilisiert. Auswirkungen auf die Qualität der Institutionen, die für alle Projekte gering sind, festigten sich kurzfristig eher bei Umweltprojekten (z.B. Entwicklung neuer Kapazitäten  für die Abfallwirtschaft  in den  galizischen Gemeinden), und  auf  lange  Sicht bei Verkehrsprojekten (z. B. Lernkapazitäten  innerhalb des Regionalen Verkehrsverbundes Madrids, der städtischen  Verkehrsagentur).  Schließlich  ist  die  soziale  Zufriedenheit  ein  Effekt,  der  einen  im Wesentlichen projektspezifischen zeitlichen Horizont hat. In jedem Fall deuten die Ergebnisse darauf hin, dass nach Fertigstellung ein Zeitraum von mindestens 5 Jahren notwendig ist, um eine deutliche Stabilisierung der Effekte festzustellen. 

 

Entwicklungsfaktoren (ʺWieʺ)   Bestimmende Faktoren der Projektergebnisse beziehen sich auf die Art und Weise, wie das Projekt mit  dem  Kontext  interagiert,  den  technischen Merkmalen  des  Projekts,  der  Fähigkeit,  zukünftige Trends  vorherzusagen,  der  Aufteilung  der  Rollen  und  Verantwortlichkeiten  und  der  Fähigkeit  des Managements,  auf  unvorhergesehene  Ereignisse  zu  reagieren.  Einige  dieser  Faktoren (Angemessenheit des Kontextes und der Führungskräfteverantwortung) trugen in der Regel positiv zu den  Projekte  bei,  unabhängig  vom  Interventionssektor;  ein  weiterer  Faktor  hatte  einen  im Durchschnitt negativen Effekt (Projekt‐Governance). Der infrastrukturelle Sektor spielt, insbesondere was  das  Projektdesign  betrifft,  eine  besondere  Rolle,  mit  durchschnittlich  positiven  Noten  bei Verkehrsprojekten  und  negativen  Noten  bei  Umweltschutzprojekten.  Weitere  Details  zur  den Entwicklungsfaktoren werden im Folgenden vorgestellt. 

• Angemessenheit gegenüber dem Kontext. Projekte passen  sich generell  ihrem Kontext an statt  ihn zu beeinflussen. Sie  lieferten geeignete Lösungen für die Bevölkerung oder für die Bedürfnisse der Nutzer  (z.B. die neue Müllverbrennungsanlage  in Lissabon zur Bewältigung der  Schließung  der  bestehenden  Deponie)  und  reflektierten  unterschiedliche  sozio‐ökonomische  und  politische  Faktoren  (die  Erweiterung  des Madrider Metro‐Liniennetzes resultierte  aus  einem  höheren  Mobilitätsbedarf  und  wachsendem  Flugverkehr  auf  dem Flughafen  Barajas).  Im  Gegenzug  beeinflusste  der  Kontext  den  Projektentwurf  durch  die 

 

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Auferlegung  von  zeitlichen  (wie  im  Falle  der  Implementierung  des  Projektes  zur Abwasserbehandlung zur Umsetzung der kommunalem Abwasserrichtlinie4 bis Ende 2000), räumlichen  (archäologische  Funde  führten  zur  Änderungen  der  Führung  der  Egnatia Autobahn)  und  Etat‐Einschränkungen  (begrenzte  regionale  Ressourcen  verhindert Umsetzung der besten Projektmöglichkeit in Ría de Vigo).  

• Projekt design. Ein Schwachpunkt bei Umweltprojekten  ist der Projektentwurf, der negativ beeinflusst wird durch den Zeitdruck (durch von der EG‐Verordnungen auferlegten Fristen), Vorhersagefehlern  (wie der Bevölkerungsentwicklung  im  Fall  von Palermo)  sowie  sozialem Druck (Vorort‐Gemeinden Nord Lissabons erwirkten, dass die Abfallaufbereitungsanlagen auf verschiedene  Regionen  verteilt  wurden, mit  negativen  wirtschaftlichen  und  ökologischen Folgen). Anscheinend  sind Verkehrsprojekte  (insbesondere der Hafen von Gioia Tauro und die  Metro‐Linie  Madrids)  generell  durch  eine  effizientere  und  flexiblere  Planung gekennzeichnet, die ihre strategische Sichtweise untermauert.    

• Finanzielle Nachhaltigkeit. Mechanismen zur Sicherung der  finanziellen Nachhaltigkeit sind wesentlicher  Bestandteil  der  Projektplanung.  Im  Allgemeinen  hatten  die  betrachteten Projekte keine  finanziellen Schwierigkeiten. Während der  Investitionsphase entstanden bei einigen Projekten Kostenüberschreitungen, die durch zusätzliche nationale öffentliche Mittel gedeckt  wurden.  Während  der  Betriebsphase  wurden  in  den  Projekten  verschiedene Kombinationen von Betriebseinnahmen  (Tarife) und anderen Finanzierungsquellen genutzt, um Betriebs‐ und Wartungskosten zu decken.  

• Vorhersagefähigkeit. Gute Vorhersagen können sehr wichtig sein für die Entscheidung über eine  entsprechende  Ausrichtung  oder  um  angemessene  Tarife  festzulegen.  Bei Umweltprojekten  war  die  Nachfrage  der  größte  unberechenbarste  Faktor  mit  daraus resultierenden Unter‐Kapazität (wie im Abfallmanagement Projekt in Galizien). In einem Fall (Metro‐Linie  Madrid),  wurde  eine  optimale  Kapazitätsprognose  durch  ein  umfassendes Kontrollsystem während des Baus und Betriebes erreicht.  

• Projektgovernance.  Die  Verwaltung  hatte  einen  entscheidenden  und  im  Durchschnitt  negativen Einfluss auf die Projektumsetzung. Die beiden wichtigsten Komponenten für eine effektive Verwaltungsstruktur sind: eine klare Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den an  der  Projektentwicklung  beteiligten  Akteuren  und  geeignete  Mechanismen,  um  die Ansichten  einer  größeren  Gruppe  von  Akteuren  zu  integrieren.  Umweltprojekte  scheinen besonders anfällig für sozialen Druck zu sein: Gemeinden und Nichtregierungsorganisationen in  Nord  Lissabon  waren  erfolgreich  bei  der  Beeinflussung  des  Projektdesigns  und  damit indirekt  auf  die  Umsetzung.  Im  Gegensatz  dazu  zeigten  Verkehrsprojekte  eine  bessere Fähigkeit, dem Druck standzuhalten (z. B. nahmen die Führungskräfte der Egnatia‐Autobahn anfänglichen wenig Rücksicht auf die Meinungen der Akteure) oder integrieren sie, ohne die grundlegenden  Merkmale  des  Projekts  nachteilig  zu  beeinflussen  (wie  durch  die Einbeziehung  der  Gemeinden  in  den  Entscheidungsprozess  bei  der  Metro‐Linie  Madrid). Einige Verkehrsprojekte brachten Gute Praxis Beispiele in Bezug auf effektive Verteilung der Zuständigkeiten,  die  in  eine  entsprechende  Rechtsform  umgesetzt wurden  (z.B.  durch  die 

                                                            4 Direktive 91/271/EEC. 

 

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Einrichtung eines geeigneten kommerziellen, öffentlichen Unternehmens, wie der  "Egnatia Odos").  

• Führungsantworten. Ein angemessenes Führungsverhalten kann Mängel in Bezug auf Design, Steuerung  oder  Vorausberechnungen  mildern,  aber  es  verursacht  Kosten.  Während  im Verkehrssektor  die  Führungsantworten  weniger  relevant,  häufig  oder  notwendig  waren, zeigen  Umweltprojekte  verschiedene  Möglichkeiten  der  effektiven  Steuerung  durch  das Management.  Ría  de Vigo  bietet  ein  gutes  Beispiel  für  eine wirksame  Reaktion  durch  die Augas  de  Galicia,  der  regionalen  Durchführungsstelle  des  Projektes:  als  sich  einige Gemeinden  in  Ría  de  Vigo  im  Umgang  mit  Ausschreibungen  für  die  Übertragung  der Verwaltung der Aufbereitungsanlagen als ineffizient erwiesen, übernahm die regionale Stelle die  Verantwortung  für  den  Betrieb  der  Anlagen  und  sorgte  so  für  ihre  sofortige Funktionsfähigkeit.  

• Die Rolle der Europäischen Kommission. Neben den bereits erwähnten Faktoren, wurde die Rolle der Europäischen Kommission bei der Projektentwicklung analysiert. Bei verschiedenen Gelegenheiten  hat  die  Kommission  entweder  auf  einen  oder  auf mehrere,  in  der  Studie identifizierten,  Entwicklungsfaktor  eingegriffen.  Bei  einigen  Projekten  (in  der  Regel Umweltprojekten, wie  bei den Abfallaufbereitungsanlagen  in Nord  Lissabon und Galizien), war  sie  lediglich  Finanzgeber  ohne  dabei  in  die  Details  der  Projektausrichtung,  des Managements  und  der  Durchführung  einzugreifen;  in  anderen  Fällen  (meist Verkehrsprojekte,  wie  der  Madrider  Metro‐Linie),  wirkte  sie  in  einer  pro‐aktiven  Weise, etablierte  engere  Beziehungen,  führte  Diskussionen  mit  den  nationalen  Behörden  und beeinflusste die Projektmerkmale. Auch wenn ein hohes Maß an Engagement eingebracht wurde,  ist  es  der  Kommission  jedoch  nicht  immer  gelungen,  die  bereits  bestehenden Einschränkungen  der  nationalen/regionalen  Governance‐Strukturen  (wie  sie  im  Fall  des Mittelmeerkorridors und dem Hafen von Gioia Tauro aufgetreten sind) zu überwinden. Die Europäische  Investitionsbank  war  auch  bei  der  Ko‐Finanzierung  von  drei  der  zehn betrachteten Projekte beteiligt5 und  in allen Fällen gab  sie wertvolle Unterstützung  für die  Verbesserung der Projektausrichtung. 

Diese  unterschiedlichen  Faktoren  sind  tief  miteinander  verflochten,  d.h.  bevor  sie entwicklungspolitische Effekte bringen, greifen sie  in unterschiedlicher Weise  ineinander ein,  in der Regel durch projektspezifische Muster. Zum Beispiel kann der Einfluss der Interessensgruppen auf die Gestaltung  mehr  oder  weniger  bedeutend  sein,  je  nachdem  ob  eine  entsprechende Verwaltungsstruktur  in  der  Lage  ist,  diese  Interessen  zu  besänftigen  oder  zu  integrieren,  eine Vorhersagefähigkeit  zum  Einsatz  entsprechender  Sensibilisierungskampagnen  führt  die  späteren Störeffekten vorgreift, oder ob Führungsantworten in der Lage sind, mögliche nachteilige Folgen auf ein Minimum zu reduzieren.   

Ein in allen betrachteten Fällen gültiges Ergebnis ist, dass Design und Governance die beiden Pfeiler sind, auf dem ein Projekt steht. Eine entsprechende Vorhersagefähigkeit und Führungsantwort sind Faktoren, die  sich das eine oder andere beeinflussen, entweder positiv durch das Ausgleichen von Mängeln, oder negativ, wenn sie falsch oder unzureichend sind. Normalerweise sind sie aber weniger kritisch  und  haben  einen  indirekten  Einfluss  auf die  Projektumsetzung durch das Design oder der                                                             5 Die Egnatia Autobahn, das Wasserversorgungsprojekt in Palermo und integrierte Feststoff‐Abfallbehandlung in Nord Lissabon. 

 

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Governance.  Im  Hinblick  auf  den  Kontext  bestehen  nicht  nur  eine  Reihe  von  Einschränkungen sondern  auch Möglichkeiten,  die  eine  Vision  bilden  hilft,  die  zur Anpassung  und  Entwicklung  des Projekts  führt.  Eine  klare  Vorstellung,  die  eine  entsprechende  Artikulation  von  Zwängen  und Möglichkeiten  vorschlägt  und  die  klar  weiß,  was  das  Projekt  erreichen  will,  bringt  viel  für  die zukünftige Entwicklung des Projektes. 

Schließlich  entsteht  eine  Sektor  spezifische  Geschichte,  da  Umweltprojekte  unter  verschiedenen Mängeln an unterschiedlichen Fronten  leiden  (Design, Vorhersehbarkeit, Governance), die zu einer vergleichsweise schwächeren Leistung (z.B. endogene Dynamik oder  institutionelles Lernen) führen. Die Gründe hängen mit einer schwachen Verwaltungskapazität der lokalen/regionalen Behörden und mit  dem  relativen  ad‐hoc‐Charakter  der  Projekte  zusammen,  die  umgesetzt  werden,  ohne notwendigerweise Teil eines größeren Investitionsprogramms zu sein.    

Gewonnene Erkenntnisse aus der Methodik der Ex‐post‐Evaluierung 

Diese Evaluationsstudie entwickelte und testete einen  innovativen methodischen Ansatz für die Ex‐post‐Bewertung  von  Investitionsprojekten6,  die  sich  als  sehr  wirksam  bei  der  Beantwortung  der Evaluationsfragen  "Was",  "Wann"  und  "Wie"  erwies.  Die  folgenden  methodischen  Neuerungen unterscheiden diese Studie von anderen vergleichbaren Untersuchungen: 

• Kombination  von  Perspektiven.  Die  Evaluierung  umfasste  die  Analysedimensionen  der Mikro‐  (Projektebene)  und  Makroebene  (einschließlich  externer  Systeme,  Bereiche  und Sektoren).  Sowohl  die  Perspektive  der Wirtschafts‐  als  auch  anderer  Sozialwissenschaften wurde berücksichtigt, um die verschiedenen Arten der Entwicklungseffekte zu entwirren, die durch  Investitionen  ausgelöst  wurden.  Eine Mischung  aus  quantitativen  (ex‐post  Kosten‐Nutzen‐Analyse)  und  qualitativen  Techniken  (persönliche  Interviews,  Dokumentenanalyse und Recherche in Archiven der Europäischen Kommission, Regierungen und Zeitungen). Alle diese  Perspektiven  sind  in  einer  erzählerischen  Weise  zusammengefasst,  so  dass  zehn Fallstudien entstanden, die sich als Projekt "Geschichten" lesen. 

• Fokus der Analyse. Der Fokus liegt nicht nur auf den Projekteeffekten, sondern auch auf der Kausalitätskette, die zur Erzeugung bestimmter Effekte zu bestimmten Zeitpunkten führte. 

• Zeitraum  der  Auswertung.  Der  zeitliche  Rahmen  ist  außergewöhnlich  lang,  da  die betrachteten  Projekte  vor  fast  15‐20  Jahren  finanziert  wurden:  dies  ermöglicht  es,  die langfristig  generierten  Auswirkungen  zu  entwirren  und  die  Mechanismen  leichter  zu identifizieren, die solche Wirkungen über die Jahre beeinflusst haben. 

Insbesondere die Ex‐post‐Kosten‐Nutzen‐Analyse erwies sich als ein nützlicher Analyserahmen, um die  wichtigsten  Aspekte  der  ex‐post  Leistungen  und  die  endgültigen  Ergebnisse  der  Projekte auszumachen.  Die  Studie  führte  zu  bedeutsamen  methodischen  Erkenntnissen  bezüglich  des Einsatzes der Ex‐post‐KNA und, genauer gesagt, den folgenden Themen: 

• Die  Identifizierung der Analyseeinheit, die weiter als das Projekt sein kann, die das Ziel der Entscheidung zur Anschubfinanzierung ist; 

                                                            6  Vorgestellt  und  erörtert  im  ersten  Zwischenbericht  der  Evaluierungsstudie,  erhältlich  auf  der  Seite  der  DG  Regio http://ec.europa.eu/regional_policy/information/evaluations/archives_1989_1999_de.cfm  

 

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• Der angemessene Zeithorizont, um die mittel bis langfristigen Auswirkungen des Projektes zu erfassen; 

• Die Auswahl der am besten durchführbaren und realistischen kontrafaktischen Szenarios, mit denen die Projektergebnisse vergleichen werden; 

• Der Einschätzung der Projektnachfrage für die kommenden Jahre; 

• Die Berücksichtigung von ad‐hoc sozialen Kosten, die sowohl  landes‐ und zeitspezifisch sind (unterschiedliche  Raten,  die  vergangenen  Cashflows  auszunutzen  und  die  zukünftigen herabzusetzen); 

• Die  Identifizierung  und  Quantifizierung  von  Kosten  und  Nutzen,  mit  dem  Ziel,  die langfristigen Auswirkungen zu evaluieren,  im Gegensatz zu kurzfristigen Ergebnissen, die  in der Regel durch ex‐ante KNA quantifiziert werden; 

• Die Berücksichtigung der geeignetsten Schattenpreise, die, wenn nötig, auch  regions‐ oder zeitspezifisch sein können. 

Die  gewonnenen  Erkenntnisse,  die  sich  durch  die  Anwendung  der  KNA‐Methode  bei  den  zehn Projekten ergeben, sind von allgemeinem  Interesse und können bei  jeder zukünftigen Ex‐post KNA Studie auf EU oder breiter Ebene eingesetzt werden7. 

Schlussfolgerungen und Empfehlungen 

Insgesamt  zeigen  die  gesammelten  Beispiele,  wie  die  Ergebnisse  von  Entwicklungsprojekten  das Resultat  einer  Reihe  von  zufälligen  ökologischen,  sozio‐ökonomischen,  institutionellen  und kulturellen Gegebenheiten ist und den Führungsreaktionen, die durch das Projekt erzeugt werden. Es wurde eine Reihe von spezifischen Vermutungen darüber, was als "Liste der Komponenten" für den Erfolg  öffentlicher  Investitionsprojekte  ausgelegt werden  kann,  identifiziert.  Zunächst  einmal  sind erfolgreiche  Investitionen  eher  in  einem  Kontext  angesiedelt,  in  dem  Unternehmertum, Professionalität,  Führungsdiskretion  und  eine  Rechenschaftspflicht  gegenüber  der  Regierung vorhanden sind, um Projektideen zu fördern, die vielversprechendsten auszuwählen und verhindern wird, dass das Projekt irgendwelchen Störungen ausgesetzt ist, weder während des Aufbaus noch der Umsetzung. Angemessene Anreize und genaue Vorhersagen und Monitoring können wichtig sein, das Erreichen der Projektziele zu gewährleisten. Schließlich kann die Einrichtung formeller Mechanismen, die  zur  Anhörung  aller  Beteiligten  durch  Projekt‐Designer  und  Manager  helfen,  ein  Gefühl  des sozialen  Stolzes  und  der  Identität  herzustellen,  die  wiederum  die  Wahrscheinlichkeit  eines Projekterfolges erhöht. 

Diese  "Komponenten‐Liste  " enthält eine Reihe von praktischen Empfehlungen  für die wichtigsten Phasen des Projektmanagementzyklus. 

• Identifizierung und Formulierung: eine systematische und konsequente Planungsfunktion. In  der  ersten  Phase  des  Projektzyklus  ist  es  notwendig  sicherzustellen,  dass  gute  Ideen entwickelt  und  schlechte  verworfen werden.  Gute  Projektideen  sind  diejenigen,  die  eine 

                                                            7 Zum Beispiel  ist bei der Weltbank eine Diskussion  im Gange, wie KNA als ein notwendiges, aber nicht auschließliches  Instrument  für Projektevaluierung belebt warden kann (World Bank, 2011). 

 

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klare und  zukunftsorientierte Vision der Entwicklung haben und  relevante gesellschaftliche Notwendigkeit  berücksichtigen.  So  sollten  Innovationsfähigkeit  innerhalb  der  öffentlichen Verwaltung  des  Mitgliedstaats,  Professionalität  und  ein  hohes  Maß  an  technischer Kompetenz  sichergestellt  werden,  um  die  vielversprechendsten  Projektideen  zu identifizieren. 

• Design  und  Auswahl:  eine  Investition  in  technisches  Know‐how:  Die  Werkzeuge,  die notwendigerweise  eingesetzt  werden  müssen,  um  hochwertige  Machbarkeitsstudien  zu entwickeln und für eine gute Projektplanung zu sorgen sind die Folgenden: ein solides, aber flexibles  technisches  Design,  eine  genaue  Bedarfsanalyse  mit  einer  soliden Vorausberechnung,  ein  Risiko‐Management‐Plan  und  eine  ex‐ante  Kosten‐Nutzen‐Analyse, ein  Rahmen,  um  systematisch  Akteure  zu  informieren  und  in  die  Projektentwicklung einzubinden, eine  spezifische Bewertung der vorhandenen Governance‐Strukturen und der Änderungen,  die  vorgenommen  werden  sollen8;  Mechanismen  zur  Sicherstellung  der finanziellen  Nachhaltigkeit  der  gesamten  Projektlaufzeit.  Die  Ergebnisse  der Machbarkeitsstudien  und  der  Kosten‐Nutzen‐Analyse,  die  von  einem  unabhängigen Gutachter auf Qualität und Zuverlässigkeit hin überprüft werden, sollten für die Auswahl und Priorisierung von Projekten herangezogen werden. 

• Projektdurchführung: die  systematische Überwachung und Breite. Der Projektzyklus  sollte verfolgt  und  überwacht  werden.  Besondere  Aufmerksamkeit  sollte  besonders  riskanten Projekten  gewidmet  werden.  In  Fällen,  in  denen  der  Monitoring‐Prozess  signifikante Abweichungen  von  der  erwarteten  Leistung  zeigt,  sollten  Korrekturmaßnahmen  durch  die Verwaltungsbehörde vorgeschlagen und durch den Begünstigten übernommen werden. 

• Abschluss: Anreizsysteme und  Lernen. Nach Abschluss des  Projekts  sollte  die  Europäische Kommission  eine  systematische  Ex‐post‐Evaluierung  durchführen  und  die  Ergebnisse öffentlich  macht  en.  Die  Ex‐post‐Evaluierung  sollte  nicht  nur  darauf  abzielen,  die Auswirkungen eines Projekts  zu überprüfen,  sondern auch  leistungsstarke Projektteams  zu identifizieren und zu belohnen. 

Die  Umsetzung  der  hier  vorgestellten  Empfehlungen  verlangt  ein  gemeinsames  Vorgehen  der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten. Insbesondere sollte die EG sorgfältig prüfen, wie sie  eine  beratende  Rolle  bei  den  Mitgliedstaaten  in  Bezug  auf  die  oben  genannten Herausforderungen  spielen  kann,  insbesondere  durch  ihren  Beitrag,  gemeinsame  Ansätze  zur Projektplanung und  ‐prüfung  zu  erlassen, der  Förderung  von Wissenstransfer und dem Austausch guter Praktiken. 

                                                            8 Z.B. über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen institutionellen Parteien.