Teoria da Regulação Econômica: Estado Atual ePerspectivas Futuras

Ronaldo Fiani1

AbstractThis paper presents a sketch of a broader approach

of economic regulation. That approach tries to integrateelements that are scattered in the economic literature,such as vertical relations, internationalcompetitiveness, interest groups, etc., into the economicregulation analysis. In other words, an effort is made toinvestigate what could be called the environment ofmonopoly regulation.

JEL classification: K23, L63, L96, L98.

Apresentação

O debate sobre a intervenção do Estado na Economia,nos anos oitenta, deu origem a uma série de experimentosno campo da regulação, principalmente no tratamentoadotado em relação aos chamados monopólios naturais.Estes experimentos se deram tanto na América do Norte(especificamente Estados Unidos e Canadá), quanto naEuropa (notadamente no Reino Unido). Antecedendo a estasiniciativas, um intenso debate acadêmico provocou arevisão de conceitos estabelecidos da teoria. Este artigoapresenta uma síntese do estado atual da teoria daregulação de monopólios, situando-a em uma perspectivahistórica e confrontando sempre que possível as previsõesteóricas com a evidência empírica disponível.

I. Introdução: A Regulação Econômica como um Aspecto daRelação entre Estado e Economia

A questão da regulação econômica, definida como aação do Estado que tem por finalidade a limitação dosgraus de liberdade que os agentes econômicos possuem noseu processo de tomada de decisões é, indiscutivelmente,um dos principais pontos da agenda dos anos oitenta, epermanece entre os principais dos anos noventa, aindaque, tanto em um momento quanto em outro, abordado pelasua antítese, isto é, como “desregulamentação” daatividade econômica.

1 UFRJ-IE. O autor agradece os comentários de M. L. Possas e arevisão final de Clara M. Flaksman. Quaisquer erros e omissões queporventura permaneçam são, todavia, da exclusiva responsabilidade doautor.

Na verdade, a antinomia regulamentação versusdesregulamentação, que vem presidindo até aqui a maiorparte do debate, reflete em maior medida as vicissitudesda controvérsia política do que exatamente a natureza dosprocessos econômicos envolvidos no tema. Com efeito, estapolaridade só existe a partir da noção de mercado comoinstituição distinta e de comportamento autônomo frenteàs demais instituições sociais. Esta noção de mercadocomo um elemento que pode ser percebido como “isolado” dorestante da sociedade, ainda que em vários contextos deanálise possa se revelar um artifício simplificadorbastante útil, quando se trata de discutir qualquer temaque envolva as relações entre economia e Estado quasesempre conduz a um reducionismo equivocado, cujo efeitoempobrecedor sobre o debate acaba produzindo conclusõesque avançam muito pouco além do mero aperfeiçoamento deteses político-partidárias.

Em função disto este tipo de abordagem, queprivilegia uma dicotomia absoluta entre mercado esociedade, vem encontrando oposição crescente no meioacadêmico, no que diz respeito ao estudo dos processos deregulação. É na vertente que rejeita esta abordagem comoequívoca e empobrecedora que se situa este trabalho.Assim, a discussão será aqui desenvolvida tendo comopreocupação central a questão da regulação e desregulaçãodo mercado como uma instância social, vale dizer,integrada e condicionada pelos processos de naturezahistórica e política que afetam o conjunto da sociedade2.

Definido assim o método de análise, este trabalho sedivide em cinco seções: na primeira se apresenta de umaforma muito sintética um panorama geral da performance dosistema capitalista, basicamente nos países maisavançados, de meados do século passado até a década dosoitenta deste século. O objetivo é estabelecer umaperspectiva histórica da evolução nas teorias de

2 Este tipo de abordagem do mercado como uma instância socialintegrada, condicionada política e historicamente, possui como umadas suas referências fundamentais Polanyi (1980). Sua afirmação docaráter equívoco da análise do mercado como entidade autônoma temcomo base a constatação de que trabalho, moeda e recursos naturais,ainda que sejam percebidos pelos agentes sociais como mercadorias,nunca se constituem plenamente como tais, no sentido de que seuspreços (salários, juros e renda) não são determinados exclusivamentepela oferta e demanda, sendo, portanto, “mercadorias fictícias”.Como afirma Block:

In short, the markets in none of these fictitious commoditiescan “clear” through simple variations in prices. Hence, theideal of an interlocking system of self-regulating marketscannot possibly be achieved. There is no alternative to thecreation of regulatory regimes that establish rules forstructuring particular markets and for shaping the ways thatthese particular markets will interconnect. (Block, 1997, p.3)

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regulação de monopólios. A seguir é vista a abordagemtradicional da regulação, dominante até meados da décadade setenta. A terceira seção apresenta os enfoquesalternativos que foram desenvolvidos nos anos setenta eoitenta. Na quarta são examinadas brevemente evidênciasempíricas oriundas de algumas das experiências maisimportantes de desregulação no final deste século. Aquinta e última seção resume as principais conclusões eprocura traçar as perspectivas futuras do debate sobreregulação.

II. Um Breve Panorama Histórico

II.1. A Necessidade da Periodização

Já se tornou convenção dividir o desempenho dosistema capitalista nos países avançados, neste século,em três fases distintas: a primeira, que vai do início doséculo até a década dos trinta; a Grande Depressão, quese inicia a partir de então até a II Guerra; a chamada“Era Dourada”, dos anos cinqüenta até o primeiro choquedo petróleo em 1973; e a partir daí até os anos oitenta,um período de taxas de crescimento medíocres e aumentoexpressivo das taxas de inflação, fenômeno que foipopularizado através do termo “estagflação”. O final doséculo talvez venha a ser conhecido como a era dadesregulamentação ou da liberalização, em função daretórica agressiva adotada não só na imprensa e nos meiospolíticos, como também pelos mais proeminentes scholarsdos países desenvolvidos em favor da redução no alcance evolume dos controles econômicos à disposição do Estado,tanto no âmbito de suas economias nacionais, quanto nocomércio internacional.

O interesse nesta periodização histórica reside nofato de que é possivel traçar, a grosso modo, umdesenvolvimento paralelo entre as fases da performance dosistema capitalista por um lado, e os ciclos deregulamentação econômica por outro3. Assim, seriapossível identificar um primeiro período no qual aregulamentação surge como um resultado espontâneo e poucoplanejado das transformações por que passava a baseprodutiva das principais economias avançadas na virada doséculo, com o desenvolvimento da eletrificação,telefonia, gás encanado, expansão do sistema ferroviárioe marítimo, etc. A seguir um período deinstitucionalização, em que a regulação da atividadeeconômica se torna uma atividade na qual passam a estarenvolvidos corpos técnicos qualificados, no interior deinstituições governamentais dotadas de atribuições bem

3 Esta abordagem histórica foi inicialmente sugerida por Chang(1997).

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definidas. Este período iria da Grande Depressão até ofinal da “Era Dourada”, no início dos anos setenta4. Oterceiro período seria um período de transição,correspondente à decada dos setenta, de indefinição comalgumas tentativas pouco articuladas de“desregulamentação”. O último período se iniciaria apartir dos anos oitenta, a “Era da Liberalização” ou da“Desregulamentação”.

Ocorre porém que, além deste paralelismo entre odesempenho das economias capitalistas avançadas e anatureza da atividade regulatória do Estado, existetambém (e este é o maior interesse deste trabalho) umparalelismo entre a natureza da atividade regulatória e ateoria econômica que visa dar suporte conceitual eanalítico à regulação. Em outros termos, há um vínculoentre performance do sistema-atividade regulatória-teoriada regulação, vínculo este que por ser de naturezaqualitativa não é, infelizmente, passível de testeestatístico rigoroso, mas cujo conhecimento éindispensável ao pesquisador interessado na evolução dasidéias sobre regulação econômica, sob pena de (1) selimitar a reproduzir um roteiro meramentehistoriográfico, sem auxiliar na produção de nenhumareflexão criativa que forneça subsídios para oenfrentamento de questões futuras, e (2) tornar-se vítimafácil de discursos ideológicos, muito comuns no tema. Apartir desta hipótese de análise teórico-histórica,passa-se agora a examinar alguns indicadores dedesempenho das economias capitalistas avançadas, davirada do século até os anos oitenta5.

II.2. Os Ciclos de Desempenho das Economias CapitalistasDesenvolvidas

a) Do século XIX ao final da II Guerra

Sem dúvida, o fato mais marcante quando sãoconsiderados mesmo os indicadores mais agregados de

4 Não foi possível aferir a origem do termo "Era Dourada", que sepopularizou nas análises históricas que tratam do desempenho dosistema capitalista no período que vai do final da Segunda GrandeGuerra até o final dos anos sessenta. Mas uma demonstração de suaampla aceitação é o fato de servir de título à obra editada porStephen Marglin e Juliet Schor (Marglin & Schor, 1990), na qual sebaseia este trabalho para reconstituir as ligações entre o ciclohistórico de desempenho das economias nos países capitalistasavançados e as inflexões da atividade regulatória do Estado.5 Na maior parte da discussão que se segue toma-se como referênciaos países capitalistas avançados. Alguns comentários também sereferem aos chamados países em desenvolvimento, mas a base daanálise será o comportamento das economias capitalistasdesenvolvidas.

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desempenho é a depressão econômica no entre-guerras. Istopode ser claramente ilustrado na Tabela 1 abaixo6:

Tabela 1: Média Anual das Taxas Compostas de Crescimento (%) nosPaíses Capitalistas Avançados

Período PIB PIB per

Capita

Estoque deCapitalFixo (NãoResidenc.)

Volume

de

Export.

1820-70 2,2 1,0 (n.d.) 4,0

1870-1913 2,5 1,4 2,9 3,9

1913-50 1,9 1,2 1,7 1,0

Fonte: Glyn et al. (1990)

Merece destaque a queda dos principais indicadores dedesempenho na Grande Depressão (Tabela 1), após umarelativa estabilidade ao longo do século XIX .As reduçõesmais significativas se dão nas taxas de crescimento doestoque de capital e do volume exportado, esta últimadiminuindo para menos da metade do valor, sem dúvida emfunção das barreiras protecionistas que caracterizarameste período.

Neste período temos o estabelecimento da atividaderegulatória na virada do século, com aceleraçãosignificativa a partir dos anos trinta. Se tomarmos comoreferência o caso americano7, pode-se identificar como umdos marcos iniciais da atividade regulatória do Estado adecisão da Suprema Corte Americana no caso Munn v.Illinois, em 18778. Naquele episódio a Suprema Cortedeterminou que qualquer atividade, revestida de"interesse público", em que fosse empregada propriedadadeprivada, seria passível de regulação por parte do Estado,não obstante a injunção da 14ª emenda que visava protegero caráter privado da propriedade.

6 Glyn et al., fonte de todos os dados de desempenho econômicoapresentados nesta seção, utilizam uma amostra ponderada de paísescapitalistas desenvolvidos, variável em seu tamanho de acordo com adisponibilidade de dados. Para maiores detalhes sobre a metodologiaempregada ver Glyn et al. (1990).7 A referência ao caso americano se justifica não apenas por tersido objeto do maior volume de estudos e análises, mas também peloseu caráter paradigmático como economia de pequena intervenção doEstado.8 As referências destes e de outros casos apresentados a seguir sãoKahn (1970) e Viscusi et al. (1995).

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Aquela decisão foi acompanhada de uma série demedidas, a maior parte delas voltada para a área deinfraestrutura e sistema financeiro: ferrovias noInterstate Commerce Act de 1887, eletricidade, telefoniae trânsito no Estado de Massachusetts em 1885, ligaçõesinterurbanas pelo Mann-Elkins Act (1910), Cias. de Segurocontra Incêndios em 1913, entre outros.

A década de trinta e a Grande Depressão, com oconseqüente aumento na demanda pela intervenção do Estadona economia gerou uma série de medidas nos EUA: osBanking Acts de 1933 e 1935 que, entre outrasprovidências, instituíram a Federal Deposit InsuranceCompany, o Securities Act (1933) e o Securities ExchangeAct (1934), o último tendo criado a Securities andExchange Commission. Também é do mesmo período a criaçãoda Federal Communications Commission (1934), FederalPower Commission (1935), Federal Maritime Commission(1936) e Civil Aeronautics Board (1938).

b) Do Final da II Guerra ao Final dos Anos Sessenta

É a este período que mais propriamente a literatura serefere quando menciona uma Era Dourada no desenvolvimentocapitalista. A Tabela 2 abaixo ilustra o desempenho daseconomias capitalistas no período:

Tabela 2: Média Anual das Taxas Compostas deCrescimento (%)

Período PIB PIB percapita

Estoquede

CapitalFixoNão-

Residen.

Volumede

Export.

1950-73 4,9 3,8 5,5 8,6

Fonte: Glyn et al. (1990)

Da comparação entre as Tabelas 1 e 2 observa-se umadiscrepância expressiva entre os principais indicadoresde performance das economias capitalistas avançadas. Sópara citar as diferenças mais significativas, a taxapercentual de crescimento do PIB per capita mais do quedobra: passa de 1,4% ao ano no período 1870-1913 (seumelhor desempenho até então nos períodos considerados)para 3,8% no período 1950-73. Se considerarmos o volume

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de exportações, o crescimento se revela ainda maisexpressivo, saltando de 4,0% ao ano no período 1820-70 (amelhor performance até a II Guerra) para mais do que odobro (8,6%) em 1950-73.

Neste período temos o aperfeiçoamento das instituiçõesregulatórias, com a difusão das práticas regulacionistasnão apenas entre os países capitalistas avançados mastambém naqueles em desenvolvimento, tendência que severificou paralelamente aos movimentos de emancipaçãonacional. Os enfoques, todavia, diferiram radicalmente deacordo com o grau de desenvolvimento industrial dospaíses, como explica Chang (1997): enquanto nos EUA aregulação privilegiava a eficiência alocativa e aeqüidade distributiva, visando uma oferta de bens eserviços mais diversificada e a custos mais reduzidos, aEuropa Ocidental e o Japão estabeleciam como metafundamental garantir um grau de desenvolvimento econômicoe tecnológico paralelo ao registrado pela economiaamericana, mesmo que muitas vezes isto implicasse emcustos não tão baixos quanto seria possível e nem em umadefesa muito rígida da concorrência em determinadossetores de atividade. Isto porque a regulação nestespaíses enfatizava considerações de ordem dinâmica,basicamente aumento de produtividade e maior capacitaçãotecnológica, no âmbito do contexto mais amplo de suaspolíticas industrias nacionais.

No caso dos países em desenvolvimento, o enfoque daregulação se norteou por objetivos desenvolvimentistas,privilegiando a industrialização através de investimentosrealizados ou regulados pelo Estado, notadamente atravésde empresas estatais e de programas de investimento nosetor público. É também característico deste bloco depaíses a intensa atividade regulatória ligada ao comércioexterior, com a meta de proteger indústrias nascentes eestimular o desenvolvimento de tecnologia nacional.

c) Inflexão e Crítica: Anos Setenta e Oitenta

Na literatura sobre história econômica a década dossetenta se destaca pela sua combinação entre altas taxasde inflação e desemprego, o que levou à popularização dotermo "estagflação" para descrever o comportamento dasprincipais economias capitalistas no período. Um panoramamuito sintético pode ser obtido das Tabela 3 e 4 abaixo:

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Tabela 3: Média Anual das Taxas Compostas deCrescimento (%)

Período PIB PIB percapita

Estoquede

CapitalFixoNão-

Residen.

Volumede

Export.

1973-9 2,5 2,0 4,4 4,8

Fonte: Glyn et al. (1990)

Tabela 4: Taxa Média de Desemprego (% da Força deTrabalho) e Média Anual do Aumento dos Preços aoConsumidor (%) nos Países Capitalistas Avançados.

Período Taxa Média deDesemprego (%)

Média Anual deAumento nos Preçosao Consumidor (%)

1870-1913 4,5 0,4

1920-38 7,3 -0,7

1950-73 3,0 4,1

1973-79 4,1 9,5

Fonte: Glyn et al.(1990)

Quando se analisa a Tabela 3, comparando-a com asTabelas 1 e 2, observa-se uma desaceleração em todos osindicadores de desempenho das economias capitalistasavançadas. Tal desaceleração não chega a ser grave: maisespecificamente, os indicadores ainda se mostram melhoresdo que no período crítico conhecido como GrandeDepressão. Porém, nos dois casos a redução nas taxas decrescimento é, de qualquer forma, bastante expressiva. OPIB dos principais países capitalistas reduz sua taxa decrescimento de uma média anual de 4,9% no período 1950-73para praticamente a metade (2,5%) no período 1973-79;enquanto que o crescimento do volume de exportações passados 8,6% em 1950-73 para 4,8% em 1973-79.

A Tabela 4, contudo, fornece melhores indícios do graude insatisfação social com a performance nos países

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capitalistas avançados9. Enquanto que a taxa dedesemprego aumenta de 3,0% no período 1950-73 para 4,1%da força de trabalho na década dos setenta nos paísescapitalistas avançados (ainda assim bem abaixo da médiade 7,3% no período da Grande Depressão), a taxa deinflação (medida pelo aumento nos preços ao consumidor)atinge o recorde histórico de 9,5% no período 1973-79,mais do que o dobro da taxa média registrada no períodoanterior (1950-1973).

A combinação inflação-redução do nível de atividadecolocava a política de regulação nos países capitalistasavançados sob dupla pressão. Por um lado, garantir umacapacidade de resposta elástica aos setores regulados (emgeral serviços públicos básicos) aos aumentos sucessivosde custos, por outro garantir receita em níveis adequadosàs necessidades de investimento para manutenção emodernização do estoque de capital, frente a um volume dereceita que já não crescia tão rapidamente quanto antes,por conta do menor nível de atividade econômica.

O que se verificou foi que na maior parte dos casos aatividade de regulação econômica não demonstrou umacapacidade de resposta adequada ao nível do desafio queestava enfrentando.

Assim, embora no período anterior a políticaregulatória tenha sido, em geral, bem sucedida em seusobjetivos, tanto nos países capitalistas avançados ondefoi vista como um instrumento de política industrialquanto nos EUA com sua ênfase na eficiência alocativa eprodutiva10, a insatisfação com o comportamento daeconomia nos países capitalistas desenvolvidos na décadade setenta vai estimular uma revisão teórica que iráembasar as experiências práticas de "desregulamentação"dos anos oitenta.

Vejamos agora como este ciclo de performance naseconomias capitalistas avançadas estimulou umdesenvolvimento paralelo na parte da teoria econômica quese vincula à questão da regulação econômica.

9 Obviamente, o grau de insatisfação social variava de país a país,na medida em que cada um deles conseguia lidar com maior ou menorsucesso com os problemas da inflação e desemprego. No caso de algunspaíses específicos (sendo mais notório o caso japonês) é justamenteneste período que se verifica um desempenho unanimemente apontadocomo extraordinário. Estes casos são, todavia, exceções no conjuntodas economias capitalistas desenvolvidas.10 Para uma avaliação dos resultados nas décadas de cinqüenta esessenta ver Chang (1997). Nos países em desenvolvimento o mesmoautor observa que os resultados não foram tão claros, mas mesmoassim é possível identificar sucessos significativos.

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III. A Abordagem Convencional da Regulação Econômica

Os princípios básicos que nortearam as iniciativasno campo da regulação econômica até os anos setenta sefundamentaram na análise tradicional do bem estar, razãopela qual será feita agora uma breve digressão sobre estetema11.

Com efeito, é a partir da teoria do bem estar que setornou efetivamente possível para a teoria econômicatratar de uma maneira formalizada a intervenção do Estadona economia, uma vez que a própria análise econômica éfundada, a partir do surgimento d’A Riqueza das Nações deA. Smith, negando a necessidade desta intervenção. Como ésabido, uma das principais preocupações de Smith, alémdas causas do crescimento econômico, era demonstrar que abusca do interesse individual através da atividadeeconômica, produzindo e trocando bens, conduzirianecessariamente ao bem comum. Esta demonstração, casotivesse sucesso, fatalmente teria como corolário ocaráter desnecessário e até mesmo nocivo de qualquerinterferência nesta busca, pelos indivíduos, de seuinteresse privado na esfera econômica. Obviamente, aatividade regulatória do Estado, ao estabelecer preços,quantidades, padrões de qualidade ou metas deinvestimento seria um exemplo típico de uma interferênciainútil ou nociva na busca do auto-interesse.

Isto, a menos que existissem circunstânciasespecíficas em que a busca do interesse privado nãoconduzisse, necessariamente, ao bem comum12. Em termosmuito gerais (e de forma pouco rigorosa), pode-se afirmarque a análise do bem estar busca definir sob quecondições a busca do auto-interesse na atividadeeconômica conduz ao bem comum e sob que condições ela nãoo faz.

Convencionou-se estabelecer como marco inicial daanálise do bem estar a publicação do The Economics ofWelfare de A. C. Pigou. A esta obra seguiu-se uma sériede desenvolvimentos teóricos, que condicionaram de formasignificativa a análise da regulação econômica, além de

11 A literatura sobre o tema é abundante e o leitor pode facilmenteencontrar várias resenhas teóricas sobre Teoria do Bem Estar. Dentreas várias sínteses eficientes dos princípios e da evolução nestecampo temos Feldman (1987) e Jackson (1992).12 Obviamente, a possibilidade de tais circunstâncias irá depender emgrande medida do que se defina como “bem comum”. Este tem sido umamplo campo de debate desde que as primeiras análises econômicas dobem estar foram formuladas. Entretanto, este tópico não seráabordado, pois conduziria para muito longe do tema central dadiscussão.

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outras formas de atuação econômica do Estado, tais comotributação, oferta de bens públicos, etc. Partindo de umavisão dominada pelo chamado “individualismometodológico”13, são investigadas as condições sob asquais o mercado, isto é, a livre interação entreofertantes e demandantes atua no sentido de promover obem comum.

Para uma adequada compreensão do sentido do conceitode falhas de mercado, e como ele afeta a soluçãoregulatória, é interessante rever o chamado "primeiroteorema fundamental do bem estar social"14.

O primeiro teorema fundamental do bem estar socialafirma que: (a) se existir um número suficiente demercados, (b) se todos os consumidores e produtores secomportam competitivamente e (c) se existir umequilíbrio, então a alocação de recursos no equilíbrio éótima no sentido de Pareto15.

A existência ou não de equilíbrio (condição (c))muitas vezes está associada a comportamentos não-competitivos16, razão pela qual ela não será tratadaisoladamente, apenas as condições (a) e (b).

A existência de mercados "em número suficiente" dizrespeito diretamente ao problema das externalidades. Deforma geral, há uma externalidade sempre que umaatividade de natureza econômica de um agente gerar umcusto ou um benefício, sem que o agente em questão tenhaque arcar com este custo ou possa ser remunerado pelobenefício. Assim, externalidades surgem em função daausência de um mercado que determine a alocação destecusto ou benefício. Quando isto ocorre, custos ebenefícios que poderiam ser minimizados ou maximizadossocialmente deixam de sê-lo, e o mercado "falha" na suatarefa de gerar um ótimo paretiano. A solução advogadaentão seria a interferência econômica do Estado atravésde impostos, subsídios, regulação de quantidades, etc.,de forma a promover um nível superior de bem estarsocial.

A condição (b), referente ao comportamentocompetitivo dos agentes, encontra sua expressão maisconvencional na análise dos monopólios, especificamente

13 “...that is, the individual is the best judge of his/her ownwelfare; second, the welfare of society depends only upon thewelfare of the individuals who comprise it.”(Jackson, 1992, p.104)14 A discussão que se segue está baseada em Ledyard (1987).15 Ledyard (1987, p.328)16 O caso de rendimentos crescentes degenerando em monopólio é areferência mais óbvia deste tipo de convergência.

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no tipo que os livros-texto denominam monopólio natural.Como é sabido, monopólio natural é aquele em que, dada apresença de retornos crescentes de escala, toda a demanda(ou sua quase totalidade) pode ser atendida, a um preçoque cubra o custo de oportunidade, por um únicoofertante. Em termos operacionais, a equação preço =custo marginal implica em preço < custo médio de longoprazo, uma vez que os retornos crescentes de escaladeterminam que custo médio de longo prazo > customarginal. A tarefa do regulador seria então discriminarcustos e arbitrar uma taxa de retorno adequada àsobrevivência da firma monopolista, minimizando suaspossibilidades de extração de renda econômica17.

Assim, regulação era, antes de mais nada, regulaçãode monopólios naturais. Ocasionalmente, também desituações de externalidades18. De qualquer forma, o campoda regulação econômica era um campo limitado, porémaparentemente seguro, no sentido de que seus limites nãoestavam sujeitos à contestação. As transformações daseconomias dos países capitalistas avançados, todavia,colocariam em pauta uma revisão radical e sistemática dosfundamentos teóricos da regulação econômica. Este será oassunto do próximo tópico.

IV. A Revisão Teórica

Progressivamente não apenas os limites do camporegulatório começaram a ser questionados, como até mesmoo sentido da regulação foi objeto de revisão crítica.Neste processo houve um passo teórico fundamental. Àanálise das falhas de mercado a teoria econômica veio aacrescentar, a partir dos anos setenta, a análise das"falhas de governo". Compreender adequadamente o conceitode falhas de governo não é tarefa tão simples como oestudo das falhas de mercado: enquanto o último sefundamenta em uma discussão dos obstáculos à consecuçãode um ótimo de Pareto pelo mercado (utilizando comoferramenta a análise de equilíbrio parcial ou geral, jásolidamente estabelecidas na tradição da teoriaeconômica), a análise de falhas de governo obviamente não

17 Para uma descrição excelente do papel tradicional do regulador,ver Kahn (1970).18 Aqui cabe uma referência ao famoso teorema de Coase. Segundoaquele autor, o problema de insuficiência quantitativa de mercadospoderia, em princípio, ser resolvido desde que não houvesseassimetria de informações em nível significativo: bastaria atribuirdireitos de propriedade ao agente que gera ou sofre externalidades,para que o mercado recém-criado produzisse uma alocação Pareto-ótimasem a necessidade de interferência por parte do Estado. Como umadiscussão das dificuldades de natureza teórica e empírica desteteorema levaria para além dos limites deste trabalho, sugere-se aoleitor interessado a consulta de Ledyard (1989)e Eggertson (1990).

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pode recorrer ao mesmo tipo de suporte teórico-analítico,pelo simples fato de que a atuação do governo não éorientada por profit-seeking.

Isto significa simplesmente que novos conceitosteriam de ser criados ou incorporados à discussão sobreos determinantes, restrições e efeitos da atuação dogoverno na economia. Com efeito, é isto que passa a serfeito a partir de meados dos anos sessenta, em particularcom relação a dois conceitos que se tornariamfundamentais na análise de regulação econômica: grupos deinteresse e rent seeking. Pela importância que assumiram,esses dois conceitos merecem uma breve apresentação.

IV.1. Os Novos Conceitos: Grupos de Pressão e Rent-Seeking

O conceito de grupo de interesse ganhou destaque naanálise econômica a partir do trabalho de Mancur Olson.Em sua versão original, o modelo clássico de Olson19 tempor objetivo estudar os grupos de interesse,caracterizados como associações que visam promover ointeresse comum de seus membros20. A forma pela qual osgrupos de interesse cumprem seu objetivo é através daprovisão de bens coletivos ou públicos a seus membros21.

O modelo de Olson é bastante simples, tendo sidoformulado para demonstrar que sob determinadas condições,as vantagens da oferta do bem coletivo para um grupopequeno podem ser tão significativas que o grupo seconstitua para a obtenção do referido bem, sem anecessidade de qualquer coerção ou estímulo adicional22.Seja C o custo associado a uma dada taxa ou nível T dobem público obtido pelo grupo de interesse, C = f(T) como formato convencional em U. Seja Sg o tamanho do grupo eVg o ganho do grupo, com Vg = SgT. Vamos definir ainda,para um dado indivíduo i, Vi como o ganho que o indivíduo

19 Olson (1965)20 Olson (1965, pp. 6-7). Isto obviamente não exclui, como o próprioautor admite, a existência de rivalidades entre subgrupos dentro deum dado grupo de interesse: veja-se Olson (1965, p. 8 n. 11).21 O autor não distingue entre bem coletivo, comum ou público, usandoos três termos indistintamente para representar aqueles bens cujoconsumo por um dos membros do grupo não exclui os demais de consumi-lo. Por exemplo, uma regulação que favoreça um determinado grupo deprodutores beneficia a todos os membros do grupo indistintamente doseu nível de participação.22 Olson (1965, p. 33). Mais especificamente:

...in a very small group, where each member gets a substantialproportion of the total gain simply because there are a fewothers in the group, a collective good can often be providedby the voluntary, self-interested action of the members of thegroup.(Olson, 1965, p.34)

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obtém do bem público: a proporção do ganho do indivíduo iem relação ao ganho do grupo, Fi, seria dada então por: Fi= Vi/ Vg. Temos então que a vantagem para o indivíduo, Ai,seria dada por: Vi - C.

Segue-se então que: dAi/dT = dVi/dT - dC/dT. Dacondição de primeira ordem de maximização23: dAi/dT = 0.E, portanto: dVi/dT = dC/dT. Supondo a proporção do ganhodo indivíduo i em relação ao ganho do grupo, Fi, comoconstante, temos o resultado equivalente: Fi(dVg/dT) =dC/dT. A última equação fornece o ponto de ótimo de ummembro considerado individualmente.

Para sabermos se haverá uma oferta estritamentepositiva do bem público em questão, isto é, se nos termosdefinidos pela análise de Olson, se o grupo de interesseirá se constituir, é preciso saber se no ponto de ótimode pelo menos um dos membros (isto é, ao nível de T ondeFi(dVg/dT) = dC/dT) também vale a desigualdade Fi(Vg) > C,ou seja, a vantagem total obtida por ao menos um membroindividualmente é maior que o custo total da oferta dobem público para o grupo (veja-se Olson, 1965, pp. 24-5)24. Caso isto se verifique estará garantida aconstituição do grupo de interesse e a oferta do bempúblico.

Olson em seguida indaga se a quantidade do bempúblico fornecida pelo grupo de interesse é Pareto-Ótima,isto é, se dVg/dT = dC/dT. Este aparenta ser o caso, umavez que Σi Fi = 1. Da mesma forma, também parece serrazoável supor que os membros do grupo de interessepartilhariam o custo do bem público de acordo com aparcela de benefício que obtêm (Fi).

Na verdade, como o próprio Olson faz questão deenfatizar, as duas conclusões são falsas. Isto se dá, emprimeiro lugar, pela própria peculiaridade que

23 Olson supõe, como de praxe, que a condição de segunda ordem éatendida (Olson, 1965, p. 23, n.40).24 Textualmente:

...if at any level of purchase of the collective good, thegain to the group exceeds the total cost by more than itexceeds the gain to any individual, then there is apresumption that the collective good will be provided, for thegain to the individual exceeds the total cost of providing thecollective good to the group. (Olson, 1965, p.33).Em outros termos, se para ao menos um de seus membros a

parcela do benefício total de que se apropria supera o custo totalda oferta do bem público, mesmo que ele suporte sozinho o custo dofornecimento do bem público para o grupo ele estará ainda em umasituação melhor do que se não o fizer; desta forma estará garantidaa oferta do bem público em questão, e a constituição do grupo deinteresse (veja-se Olson, 1965, p. 34).

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caracteriza o bem público: seu consumo não excludente.Assim, uma vez que qualquer quantidade do bem públicoseja oferecida, os demais membros do grupo, tenham ou nãocontribuído para a sua oferta, poderão dela desfrutar semsofrer qualquer tipo de impedimento25. Em segundo lugarpelo fato de que cada membro só usufrui de parte do bempúblico, de forma que sua contribuição é interrompidaassim que o montante do bem público é exatamentesuficiente para maximizar sua satisfação, dada a parcelade que desfruta. Por conseguinte, uma vez que a ofertatotal do bem público para o grupo tenha atingido o nívelque gera o máximo de satisfação para o indivíduo commaior Fi, nenhuma unidade adicional do bem público seráoferecida26, e a oferta do bem público pelo grupo deinteresse será subótima27.

Isto leva diretamente à consideração das diferençasde desempenho entre grupos grandes e pequenos. Do que foidito conclui-se que o hiato em relação ao ótimo do grupode interesse na oferta de um bem público tende a ser maisgrave quanto maior for o número de seus membros, pois,coeteris paribus, menor será o maior Fi de seus membros28.Conclui Olson, quanto maior o tamanho do grupo, maior ohiato entre a quantidade ótima e a quantidadeefetivamente oferecida do bem público.29

25 Ver Olson (1965, p.28). Além disso, como o próprio Olson observa,...the amounts of the collective good that a member of the groupreceives free from other members will further reduce his incentiveto provide more of that good at his own expense. (Olson, 1965, p.35)26 Olson (1965, p.28). Dito de outra forma, não há porque esperar umcomportamento solidário de um membro em relação ao restante dogrupo, uma vez que Olson parte do paradigma convencional do agentemaximizador racional. Não é do escopo deste trabalho desenvolver umaanálise crítica da teoria de Olson, nem oferecer uma resenhaabrangente da discussão de seu modelo. O leitor interessado pode,contudo, consultar Reisman (1990) para uma crítica da hipótese doagente racional maximizador na explicação do comportamento coletivo,e Moe (1980) para um modelo o qual, ainda que tomando como base omodelo de Olson (e reconhecendo sua performance empíricasatisfatória), desenvolve um modelo mais amplo que incorpora fatoresde natureza política nas organizações através das quais operam osgrupos de interesse.27 Olson (1965, p.28)28 Obviamente, como o próprio Olson reconhece, não basta considerarapenas o número de membros do grupo, mas também a desigualdade entreos vários Fi:

A group composed of members of unequal Si, and, therefore,unequal Fi, will show less of a tendency toward suboptimality(and be more likely to provide itself with some amount of acollective good) than an otherwise identical group composed ofmembers of equal size. (Olson, 1965, pp. 28-9).

29 Olson (1965, p.35).

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Da mesma forma, o custo tende a se distribuirdesigualmente pelos membros do grupo de interesse: comoexplica Olson,

Since no one has an incentive to provide any more ofthe collective good, once the member with thelargest Fi has obtained the amount he wants, it isalso true that the distribution of the burden ofproviding the public good in a small group will notbe in proportion to the benefits conferred by thecollective good. The member with the largest Fi willbear a disproportionate share of burden.30

Até aqui foram analisadas as diferenças que otamanho do grupo de interesse provoca no hiato entre aquantidade ótima a ser oferecida do bem público e aquantidade efetivamente oferecida, assim como nadistribuição do custo do bem público entre os membros dogrupo de interesse. Ocorre que o tamanho do grupo tambémpode representar um obstáculo em termos absolutos àconstituição do grupo de interesse e à conseqüente ofertado bem público.

Para entender este ponto é necessário levar emconsideração que um grupo deve apresentar um nívelmínimo de consenso e organização, o que determina aexistência de “custos fixos” de organização, isto é,custos que não dependem da quantidade de bem públicoofertado. Estes custos dependem, todavia, do número demembros do grupo: quanto maior o número de membros, maioro custo de organização do grupo de interesse31.

A existência deste gênero de custos pode tornar aobtenção da primeira unidade do bem públicoexcessivamente onerosa para grupos muito grandes. Como emgrupos muito grandes a maior fração de benefícios obtidaindividualmente tende a ser muito pequena, e apossibilidade de detecção de falta de colaboração porparte de um de seus membros, no que diz respeitoespecificamente aos custos fixos de organização, é muitoremota, há uma probabilidade significativa que um grandegrupo de interesse não venha a ser constituído32.

30 Olson (1965, p.29, grifo do original). Apesar disso, o efeito-renda deve impedir que o membro de maior Fi acabe por arcar com todoo ônus da oferta do bem público pelo grupo de interesse: veja-seOlson (1965, p.29 n.46).31 Olson (1965, p. 47)32 Olson (1965, p. 47-8). Tollison (1982) aponta dois outrosaspectos a serem considerados também no que toca aos custos fixos deorganização. O primeiro deles é o fato de que Groups that havealready incurred start-up costs, for reasons unrelated to lobbying,will have a comparative advantage in seeking transfers, obviamente

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Isto não significa que grandes grupos deinteresse não possam ser constituídos, o que é provadopela experiência histórica de vários países. O que Olsonprocura enfatizar é que grandes grupos exigem coerção ouestímulos adicionais (em relação à oferta do próprio bempúblico em si) para se constituírem.

Em resumo: quanto menor o número de membrospotenciais do grupo de interesse, maior a probabilidadede que alguma quantidade do bem público venha a seroferecida (e portanto que o grupo de interesse venhaefetivamente a ser constituído), pois maior será obenefício líquido dos custos (incluídos aqui os custosmínimos de organização) que cada membro potencial poderáobter da oferta do bem público para o grupo e,assim,maior a chance de que pelo menos um de seus membrospotenciais decida arcar com os custos da provisão do bempúblico ainda que independentemente dos demais, sem aameaça de omissão de qualquer um dos seus membros, o queelimina a necessidade de se considerar o papel demecanismos de coerção ou de estímulo, e diminui o grau deincerteza quanto à constituição do grupo de interesse33.

Até aqui discutiu-se a questão dos grupos deinteresse sem uma referência muito nítida a seusobjetivos. Para melhor definir os objetivos quedeterminam a constituição dos grupos de interesse temosde estudar a questão da renda econômica. A definiçãoconvencional de renda econômica é a do retorno obtidoalém do custo de oportunidade de um recurso econômico34.As rendas podem ser obtidas de duas maneiras distintas. A

em relação a grupos que venham a ser criados a posterioriexclusivamente com a finalidade de promover redistribuições de rendaa favor de seus membros. O segundo aspecto é que grupos de interessetambém estão sujeitos a economias de escopo, na medida em que Somegroups will be able to produce lobbying as a by-product ofperforming some other function, thereby avoiding start-up costs forlobbying.(Tollison, 1982, p.590).

33 A análise foi desenvolvida até aqui tomando como parâmetro umadualidade rígida entre grupos de interesse grandes e pequenos.Obviamente, como o próprio Olson faz questão de reconhecer, há casosintermediários, como, e.g., aquele em que o grupo é suficientementegrande para que nenhum membro se veja estimulado a arcar sozinho comos custos da oferta do bem público, mas ao mesmo temposuficientemente pequeno para que a omissão de um de seus membrosseja percebida pelos demais. Neste caso, segundo Olson, o resultadofinal é “indeterminado”, sendo um campo para a aplicação doinstrumental da teoria dos jogos, o qual ele lamenta não estarsuficientemente desenvolvido naquele momento para fornecer umasolução com o nível de generalidade e abstração exigido pela suaanálise (veja-se Olson, 1965, pp. 43-4).34 Esta apresentação do conceito de rent-seeking se baseiasubstancialmente em Tollison (1982).

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primeira delas pela operação do sistema de preços, o quepoderia ser considerado o caso clássico, objeto de estudodesde os tempos de A. Smith, e apresentariam um caráterrelativamente efêmero, sendo em geral anuladas pelopróprio processo de concorrência econômica. A segundaseria gerada por fatores alheios ao sistema de preçosrelativos, como, por exemplo, regulamentaçãogovernamental35.

Da mesma forma que se pode distinguir entre doistipos gerais de fonte de renda econômica, pode-sedistinguir entre dois processos de concorrência em buscade renda econômica. No primeiro caso (em que a renda égerada pela operação do sistema de preços relativos), ...it is a fair guess that most economists would consider‘rent seeking’ to be the equivalent to ‘profit seeking’,whereby it is meant that the expectation of excessreturns motivates value-increasing activities in theeconomy36. Mas é o segundo caso que interessa maisdiretamente, uma vez que The theory of rent seekinginvolves the study of how people compete for artificiallycontrived transfers37. Em resumo: quando se dá atravésfuncionamento do sistema de preços, a busca de renda geraaumento do produto social, pois se traduz em busca delucro na produção. Qualquer outra forma de busca de rendaque não se utilize do sistema de preços é "artificial" namedida em que não estimula a produção.

O ponto é que os recursos empregados pelo potencialmonopolista para a obtenção da renda econômica quesurgiria, por exemplo, da transformação de uma situaçãoanteriormente concorrencial em uma situação de monopólio,também fazem parte do custo do monopólio38.

Se for considerada como medida do bem estar social oexcedente total, isto é, a soma dos excedentes dosconsumidores e dos produtores, vê-se claramente que apassagem de uma situação concorrencial para uma situaçãode monopólio implica uma redução do nível de bem estar:há uma mera transferência do excedente dos consumidoresna forma de renda apropriada pelo produtor monopolista,mas há também uma perda do excedente total, causada pelomenor nível de produção associado ao monopólio, quesimplesmente não é apropriada nem pelo monopolista, nem

35 Tollison (1982, p. 575)36 Tollison (1982, p. 575)37 O estudo deste gênero de competição apresenta um interesseeconômico em si mesmo, na medida em que a concorrência por rendasobtidas através de ingerência governamental resulta em uma reduçãolíquida do bem estar social, como veremos a seguir. Veja-se Tollison(1982, p. 576).38 Tollison (1982, p.581)

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pelos consumidores (o "peso morto" do monopólio, deadweight loss). Na situação de concorrência perfeita, nãohaveria excedente dos produtores, mas o excedente global(que era idêntico ao excedente dos consumidores) seriasuperior à soma dos excedentes do monopolista e dosconsumidores sob monopólio.

Até aqui trata-se da análise convencional dos custosdo monopólio. Ocorre que o custo do monopólio, quando é oresultado da regulamentação econômica, não se limitaapenas ao “peso morto” (dead weight loss) do monopólio,mas também inclui os recursos aplicados com o objetivo deobter esta transferência. Ou seja, a perda de bem estarsocial decorrente da criação do monopólio onde antesvigorava a concorrência perfeita não se limita à reduçãodo excedente do consumidor (medido pelo peso morto domonopólio), mas também ao custo do monopolista para aobtenção do direito à exclusividade da produção naquelemercado, na medida em que estes recursos poderiam estarsendo utilizados produtivamente.

Até aqui a análise foi desenvolvida levando apenasem consideração a mobilização de recursos por parte decandidatos potenciais ao direito de monopólio sobre omercado em questão. Ocorre porém que a questão é bem maiscomplexa, e pode envolver de forma estratégica o caráterdo agente regulador.

Para tanto pode ser tomado o exemplo discutido porTollison39. Vamos supor que, além do candidato potencial(ou candidatos potenciais) a monopolista também osconsumidores se mobilizem em um grupo de interesse paraimpedir que o mercado em questão seja transformado,através de regulamentação governamental, de mercadoconcorrencial em monopólio. Segue-se daí que, além decalcular os recursos desperdiçados pelo candidato amonopolista, teríamos de incluir também os recursosempregados pelo grupo de interesse dos consumidores paraimpedir o sucesso do monopolista virtual.

Em outras palavras, além de ações de rent-seeking,teríamos também aquilo que foi chamado de rent avoidance,isto é, a tentativa por parte de um agente de minimizar asubtração de renda a que está sujeito, caso se mantenhainativo40.

É neste ponto que as expectativas dos dois grupos deagentes (produtores lutando para obter o direito demonopólio e consumidores lutando para impedi-los) quanto

39 Tollison (1982, pp. 582-84)40 A definição é de Tullock, citado em Benson (1984, p.389).

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ao comportamento do agente regulador assumem um papelcrucial. Caso os produtores acreditem (por exemplo, emfunção do histórico recente de decisões do agenteregulador) que o regulador irá sempre estabelecer o preçoao seu nível concorrencial, isto é, que não irá adotarnenhuma medida que restrinja a oferta (por exemplo,limitando o número de firmas abaixo do nível determinadoconcorrencialmente), nenhum gasto será realizado pelosprodutores para obter uma regulação que faça surgir rendaeconômica. Pelo mesmo motivo, o grupo de interesse dosconsumidores também não deverá empregar nenhum recursoneste sentido41.

A questão se torna ainda um pouco mais complexa senão há certeza por parte dos grupos de interesse quanto àdecisão do agente regulador. Nesta situação o grupo deinteresse dos virtuais monopolistas deverá empregarrecursos em rent-seeking no montante igual ao valor darenda esperada, e da mesma forma o grupo de interesse dosconsumidores irá também empregar recursos na tentativa deimpedir o sucesso do grupo de interesse dos virtuaismonopolistas, no montante igual ao valor esperado queestes esforços possuem para os consumidores42. Obviamenteneste caso o desperdício de recursos (e a redução no bemestar social) não se resumiria aos gastos realizados pelogrupo de interesse dos virtuais monopolistas, mas teriade ser adicionado aos gastos oriundos do grupo deinteresse dos consumidores.

Esta ilustração simples da interação entre apenasdois grupos de interesse e um agente regulador já indicaem boa medida o quanto a questão da atividade de rent-seeking, como fonte de redução de bem estar social pelodesperdício de recursos que promove, pode ser tornadacomplexa quando são considerados os efeitos derivados dainteração dos grupos de interesse43. Em situaçõesconcretas, dificilmente a atividade regulatória irá sedefrontar com apenas dois grupos de interesse: não érazoável supor que, apenas para citar um exemplo bastanteóbvio, os consumidores de serviços telefônicos em zonasrurais tenham interesses (para não falar em capacidadeorganizativa) no mesmo nível que os consumidores urbanosrepresentados pelas empresas financeiras. Logo, o exemplo

41 Por simetria, se ambos os grupos esperam que o reguladorestabeleça o preço ao seu nível de monopólio, restringindo a ofertano setor a uma única firma, também nenhum dos grupos tomará nenhumainiciativa neste sentido.42 Tollison (1982, p.584)43 Todavia, há alguma controvérsia acerca da generalização, paraqualquer caso, da tese de que a atividade de rent-seeking provocaredução do bem estar social. Ver a este respeito Benson (1984, pp.389-90).

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acima, quando trata de “consumidores”, já trabalha comuma categoria talvez excessivamente abstrata frente àrealidade da regulação econômica.

A conclusão que é importante, contudo, é de que oagente regulador, através de sua atuação esperada, possuium papel fundamental na determinação dos recursos a seremempregados em rent-seeking pelos diferentes grupos depressão; ou segundo Tollison:

Thus, while the conventional result that rent-seeking expenditures are socially wasteful stands,the extent of such welfare losses is related to thenature of the institutional environment in whichrent seeking takes place44.

IV.2. Os Modelos de Regulação

A resultante do desenvolvimento e integração destesdois conceitos, grupos de interesse e rent-seeking, foique o Estado deixou de ser visto, no papel de agenteregulador, como uma entidade cuja atuação econômicaestava fundamentalmente voltada para o bem público.Agora, tanto legisladores encarregados das normas queorientam a atividade regulatória, quanto burocratasresponsáveis pela implementação e fiscalização doacompanhamento destas normas estariam sujeitos acooptação por parte de grupos de interesse interessadosem garantir renda extraordinária45, ou seja, envolvidos ematividades de rent-seeking, com os prejuízos jádiscutidos em termos de bem estar social. Estasabordagens do processo regulatório ficaram conhecidascomo Teorias da Captura, pois discutem as formas e asconsequências da "captura" das instituições reguladorasdo Estado por interesses privados.

As primeira versões da Teoria da Capturaapresentavam, contudo, uma grave deficiência: a simetriaem relação às teorias do regulador benevolente. Se anteso agente regulador era visto como essencialmente voltadopara o bem estar social, agora ele passava a ser vistocomo órgão que apenas sancionava passivamente osinteresses privados das empresas reguladas. Obviamente,como o processo regulatório é bastante complexo,envolvendo vários grupos de interesse, não foi difícilencontrar evidências empíricas que contrariassem estainterpretação mais superficial do processo de captura46.

44 Tollison (1982, p.584)45 Esta cooptação poderia ocorrer de diferentes formas: desde osimples suborno até verbas para reeleição, ameça de retirada deapoio político, etc.

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Entretanto, para a maior parte dos casos analisados, ahipótese da captura se mostrava essencialmente válida.

Ainda assim, essa versão mais simples apresentavauma deficiência séria: tratava-se de uma generalizaçãoempírica, e portanto deixava em aberto questõesimportantes. A principal, e mais óbvia delas, diziarespeito ao motivo pelo qual o agente reguladorestimularia o monopólio47.

Neste sentido, a contribuição de Stigler representouum indiscutível avanço analítico48. O autor procurava darresposta à questão acerca dos motivos que determinam aexistência da regulação. Com esta finalidade Stiglerespecifica uma função-objetivo do agente regulador em quesua utilidade deriva de sua remuneração e dos votos doseleitores. Além disso, campanhas com mais recursos tendema obter um melhor desempenho eleitoral: portanto,pequenos grupos, ainda que representem um número deeleitores bastante reduzido em relação ao conjunto deeleitores relevante para o agente regulador, pode, mesmoassim, ser determinantes nas decisões do agenteregulador. Isto pelos motivos que foram examinados quandoda análise das idéias de Olson mais acima.

Assim, a teoria de Stigler, apoiando-se nas análisesde Olson, parecia dar um suporte bastante sólido àconcepção do regulador como um agente capturado porinteresses de grupos privados. Como aponta Peltzman,contudo, no mesmo número do Bell Jounal em que Stiglerpublicou seu artigo, outro trabalho de autoria de RichardPosner enfatizava deficiências empíricas da abordagem dacaptura49. Especificamente, a abordagem da captura nãoconseguia explicar o caso empiricamente verificado ebastante comum do subsídio cruzado, isto é, aquelasituação em que um (ou mais) mercado(s) é (são) atendido(s) pelo monopolista a um preço superior aos custosvisando subsidiar mercados onde vigoram preços inferioresaos custos.

46 Ver Viscusi et al. (1995). Peltzman identifica em artigo de ClaireFriedland e George J. Stigler publicado no Journal of Law andEconomics em 1962 sobre a regulação das tarifas de energia elétricao precursor deste tipo de abordagem: The importance of the Stigler-Friedland article lies ... in its catalystic role.(Peltzman, 1989,p.5)47 A mesma questão, na sua formulação inversa poderia ser feita paraa hipótese anteriormente prevalecente do regulador benevolente: porque motivo sua atuação estaria voltada para o bem comum?48 Stigler (1971)49 Peltzman (1989, pp.8-9)

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Os modelos subsequentes se esforçariam por superar odilema regulador benevolente-capturado, estabelecendoparâmetros de análise mais sofisticados. Este é o caso domodelo de Peltzman50.

O modelo de Peltzman estabelece como função-objetivodo regulador uma função de apoio político M, sendodefinida como M(P,r), onde P é o nível da tarifa doagente regulado e r sua taxa de lucro. A hipótese é que oagente regulador procura conquistar o máximo de apoiopossível de ambos os grupos: dos consumidores mantendo atarifa tão baixa quanto puder, da indústria garantindo amaior taxa de lucro viável. Supõe-se uma taxa marginaldecrescente entre P e r, isto é, existe um limite naspossibilidades que o regulador pode "trocar" uma maiortarifa por um retorno maior, ou um retorno menor por umatarifa menor, e permanecer com o mesmo nível de apoio queantes.

A decisão do agente regulador, isto é, a que nívelele irá estabelecer a tarifa (e consequentemente a taxade lucro na indústria regulada) depende do comportamentoda taxa de retorno em função da tarifa. De uma formageral, espera-se que r tenha valor nulo para o nível detarifa que equivaleria à concorrência perfeita, e apartir daí comece a aumentar até atingir o máximo nonível de tarifa que seria o equivalente à situação demonopólio e decaia para níveis de tarifa superiores ao demonopólio.

A primeira conclusão que pode ser extraída do modelode Peltzman é a de que o agente regulador não iráestabelecer a tarifa nem ao nível equivalente ao quevigoraria se a indústria fosse competitiva, nem ao nívelque vigoraria caso a indústria se comportasse comomonopolista, mas em algum nível intermediário entre osdois. Com efeito, esta conclusão não deve surpreender, namedida em que: (a) a função-objetivo do regulador procuramaximizar o apoio conjunto dos dois grupos (dosconsumidores e da indústria); (b) há um limite para apossibilidade por parte do regulador de trocar o apoio deum grupo por outro.

A conclusão realmente interessante do modelo dePeltzman diz respeito a quais indústrias serão reguladas.Com efeito, não devemos esperar que, dados os formatos deM(P,r) e da função r(P), venham a ser reguladasindústrias em que o regulador estabeleça como tarifa quemaximiza sua função de apoio, P*, um valor mais ou menoseqüidistante daqueles que vigorariam caso a indústria

50 Peltzman (1976)

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fosse concorrencial ou monopolista. Isto porque qualquerum dos dois grupos (consumidores ou indústria) teriapouco a ganhar da imposição da regulação, quer em termosde redução da tarifa, quer em termos de aumento da taxade retorno.

O caso é diferente na hipótese de que P* se situemuito próximo do nível de concorrência ou de monopólio.Na primeira situação, os consumidores teriam muito aganhar da imposição da regulação, na segunda situação, oganho seria dos monopolistas. Assim, é estabelecido umcritério para teste da hipótese acerca de quais asindústrias que serão reguladas, a partir da consideraçãoexplícita dos grupos de interesse.

O modelo seguinte a ganhar destaque academicamenteno tratamento da questão da regulação econômica foi omodelo de Becker51.

O modelo de Becker possui um enfoque bastantedistinto do modelo de Peltzman: o agente regulador apenasresponde ao volume de pressão exercido pelos diferentesgrupos de interesse (representado pela variável pi, ondeo subscrito i identifica um grupo de interesseparticular). O volume de pressão que um dado grupo deinteresse pode exercer depende: (a) inversamente donúmero de seus membros, e (b) diretamente dos recursosutilizados. O volume de riqueza transferido de um grupo aoutro dependeria então positivamente da pressão do grupoque exerce o rent-seeking e negativamente do volume depressão por parte do grupo que sofre a transferência departe de sua renda.

A novidade no modelo de Becker reside no fato deque, para que um dado montante de renda T seja obtido porum grupo, um montante de renda (1+x)T tem de sertransferido, com x > 0. Isto se deve ao fato de que háuma perda de bem estar (x) originada da própria atividaderegulatória, e, por conseguinte, o grupo de pressãovitorioso em rent-seeking obtém na realidade menos do queo valor que é transferido do grupo perdedor, a diferençasendo medida por "x". Segue-se daí que este "peso morto"da atividade regulatória acaba por servir como umalimitação às atividades regulatórias ineficientes. Ocorreque o crescimento marginal de x leva a uma crescenteresistência dos grupos perdedores a maiorestransferências ao grupo vitorioso, o que acaba pordesestimular o esforço deste último por valores maioresde T52.51 Becker (1983)52 Como sugere Peltzman (1989), as versões mais simples da hipótesede captura pressupõem (implicitamente) x=0.

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Estes três modelos (Stigler, Peltzman e Becker),independentemente de qualquer outra avaliação, deslocaramo eixo do debate sobre regulação econômica para um pontomuito distante da mera correção de "falhas de mercado".Mais especificamente, a questão regulatória tornou-se umobjeto de estudo em si mesma, onde a caracterização degrupos dos interesse em uma dada indústria, que se formamvisando rent-seeking passou a ser uma etapa fundamentaldo processo de compreensão das características daatividade de regulação econômica. Resta finalizar agoraexaminando como esta revolução teórica culminou em umareforma prática da regulação nos anos oitenta, e quaissão as perspectivas para este final de século.

V. Da Teoria à Prática: "Desregulamentação" nos AnosOitenta e Perspectivas Para o Final do Século.

Nesta seção serão tratadas: (a) as iniciativas dedesregulação nos anos oitenta, especificamente umaavaliação de seus principais resultados, (b) a inovaçãomais significativa em regulação econômica surgida nomesmo período, o RPI-X na Inglaterra, e (c) asperspectivas em relação à regulação com a aceleração doprocesso de integração econômica mundial (popularizadopela expressão "globalização") e com o surgimento dacompetição em setores antes tidos como monopolistas.Finalmente, algumas considerações são feitas à guisa deconclusão.

V.1. Avaliando As Experiências de Desregulação nos AnosOitenta

As experiências de "desregulação" nos anos oitentaatingiram vários setores em um grande número de países,com características particulares em cada setor e país, oque torna inviável um tratamento completo do assunto. Oque se pretende aqui é fazer uma avaliação sintética dosdois países que tiveram, indiscutivelmente, papel deliderança no processo: EUA e Inglaterra.

Como resume Chang, os anos oitenta foram a décadados cortes orçamentários, da desregulação e daprivatização. O diagnóstico era então de que a regulaçãoexcessiva estava reduzindo a competitividade dos paísescapitalistas avançados em relação ao Japão e aos NICsasiáticos53. Também na maior parte dos países emdesenvolvimento, a insatisfação crescia em relação aosmodelos desenvolvimentistas anteriormente implementados,53 Paralelamente verificava-se um desgaste em relação à políticamacroeconômica keynesiana, baseada na administração das políticasfiscal e monetária e uma descrença nas virtudes do chamado WelfareState: veja-se Chang(1997, p.712).

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na medida em que se reduzia o fluxo de capitais externos(que na maior parte dos casos era a principal fonte definanciamento das iniciativas de industrialização destespaíses), ao mesmo tempo em que aumentavam as pressões dasagências financeiras internacionais pela redução no nívelde regulamentação nas relações entre o Estado e o setorprivado54.

A avaliação da literatura a respeito das iniciativasde desregulação é positiva nos casos em que: (a) nãohavia embasamento para a própria regulação, em geral porse tratar de indústrias competitivas55, ou (b) onde asinovações tecnológicas tornaram inadequado o regimeregulatório anterior, na maior parte das vezesviabilizando a concorrência onde antes vigorava monopólionatural (como, por exemplo, em telecomunicações e geraçãode energia elétrica).

Mas nem todas as iniciativas de desregulamentaçãoforam bem sucedidas. Alguns dos fracassos mais destacadosforam a desregulação financeira no Chile, as associaçõesde poupança e empréstimo nos EUA e a crise mexicana56. Emtermos do desempenho agregado da economia, Chang observaque:

Despite some sectoral success stories, the twoleading countries in deregulation, namely the US andthe UK, have not suceeded in markedly improvingtheir economic performances after their deregulationdrives57.

Ou seja: embora possam ser identificados resultadospositivos em determinados setores, os indicadoresmacroeconômicos dos EUA e Reino Unido não indicam umamelhora radical no desempenho macroeconômico nesteperíodo. Se considerarmos os dados a preços de 1990, ataxa de crescimento média do PIB americano no período1980-89 foi de 2,5% a. a., inferior ao período 1970-79,de 2,8%. No caso do Reino Unido, no período 1980-89registrou-se taxa média de 2,6% a. a., ligeiramentesuperior à taxa do período 1970-79, de 2,2%58.

Especificamente no caso americano, MacAvoy observaque para os setores de transportes aéreos, eletricidade,gás e água e esgotos, o que se verificou foi um nível

54 Chang(1997, p.713)55 Um exemplo muito citado é o de transporte rodoviário de carga nosEUA (Chang, 1997, p.714).56 Chang (1997, pp.714-5)57 Chang (1997, p. 715)58 FMI (1997)

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maior de preços e uma taxa de crescimentosubstantivamente menor, ao nível da taxa média decrescimento nas indústrias não reguladas. As exceçõesforam a indústria de telecomunicações, que cresceu emmédia 1,7% ao ano acima da média da indústria no período1981-1987, e a indústria ferroviária, que apresentou umataxa de -6% ao ano, para o mesmo período, em resposta auma demanda em declínio. De uma forma geral, houve umamudança no perfil das indústrias reguladas, de indústriasde preços baixos e altas taxas de crescimento paraindústrias de preços altos e baixas taxas de crescimento,ao nível do restante da indústria59.

V.2. A Inovação do RPI-X Inglês

Uma das inovações em regulação econômica dos anosoitenta de mais rápida difusão foi o preço-teto (pricecap), na sua versão inglesa batizado como RPI-X (RetailPrice Index Minus X). Inicialmente aplicado para aBritish Telecom em 1984, acabou por se expandir paraoutros setores na Inglaterra (British Gas, BritishAirports Authority, companhias regionais de fornecimentode água e, na distribuição de energia elétrica, oNational Grid Company), assim como para outros países(sendo o caso mais notório o do setor detelecomunicações nos EUA)60.

Basicamente, o sistema consiste em estabelecer umlimite superior para a indústria regulada aumentar seuspreços, limite este que pode ser estabelecido para cadapreço individualmente ou para a média de preços dosserviços fornecidos pela indústria regulada. No caso doRPI-X, o teto do reajuste é estabelecido como sendo umíndice geral de preços61 menos um valor X a título deaumento de produtividade. O documento que teria agidocomo "catalisador" da proposta RPI-X na Inglaterra teriasido o Littlechild Report sobre a British Telecom, de198362.

Naquele documento teriam sido apontadas as seguintesvantagens do RPI-X em relação aos métodos até entãoempregados de regulação, especialmente o baseado na taxade retorno63:

1. É um método que atinge exclusivamente osserviços em que a firma regulada atua como

59 MacAvoy (1992, p.65)60 Armstrong et al (1994, p.165)61 O índice de preços não precisa ser específico em relação aoscustos da firma regulada.62 Littlechild, S. C. (1983): Regulation of BritishTelecommunications Profitability. London, HMSO, apud Armstrong et al(1994, p.165).63 Armstrong et al. (1994, p.167)

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monopolista. Assim, supondo uma firmamultiproduto, que atue também em mercadosconcorrenciais, o RPI-X incidiria apenasnaqueles mercados em que a firma efetivamenteatua como monopolista.

2. Como toda redução de custos é apropriada pelafirma, espera-se que o RPI-X estimule aeficiência produtiva e promova a inovação.

3. O custo da atividade regulatória seria baixo,uma vez que se resumiria ao cálculo de índicesde preços, sem envolver o levantamento de dadoscontábeis a respeito da firma regulada (quasesempre sujeitos a problemas de alocação decustos fixos e avaliação de valor de ativos) ouo incerto exercício de prever movimentos futurosde custos ou demanda.

4. Dada a simplificação do processo regulatório,este se encontra menos sujeito ao risco de serinstrumentalizado pela firma regulada, ou seja,está menos sujeito ao que se conhece como "riscode captura".

Como todo sistema de preço-teto, o RPI-X tambémapresenta problemas, o mais sério deles dizendo respeitoao investimento. Como observam Armstrong et al., todosistema de preço-teto tem como efeito negativo promover osubinvestimento64, com efeitos negativos não apenas sobreo crescimento da oferta da firma regulada, mas tambémsobre a qualidade dos serviços prestados65. Isto temexigido do agente regulador um esforço adicional paracontrolar os planos de investimento e a qualidade dosserviços prestados pela firma regulada66. Isto invalida emgrande medida a vantagem (3) acima.

Outro elemento que também contribui por colocar emdúvida a vantagem (3) e acaba por afetar igualmente avantagem (4) é o fato de que, na prática, ao menos no quediz respeito ao caso inglês, o valor de X não pode ser

64 ...investment issues have been especially prevalent in the waterand airports industries, but regulators of other industriesinformally monitor capital expenditure (...) In the water industryfirms are required...to give Ofwat details of their investimentplans and the objectives that they are designed to achieve...Armstrong et al. (1994, p.181)65 Armstrong et al. (1994, pp. 173-4)66 Both theory and evidence of BT's quality problems in the earlyyears after privatization indicate that a price cap must besupplemented by quality regulation. Armstrong et al. (1994, pp.180).

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estabelecido sem levar em consideração elementos taiscomo taxa de retorno da firma regulada, valor de seusativos, custo do capital, taxas esperadas de crescimentoda produtividade e da demanda, etc., o que torna oprocesso regulatório tão complexo e vulnerável àsassimetrias informacionais quanto o método convencionalbaseado no estabelecimento de uma taxa mínima de retornopara a firma regulada67.

Ainda assim, permanece a vantagem operacional (1) e,salvo as restrições acima e coeteris paribus, espera-seque um teto de preço atue favoravelmente nos setoressujeitos a processos de rápida inovação tecnológica.

V.3. "Desregulamentação": Uma Tendência Inexorável?68

Nesta década popularizou-se na mídia a visão da"desregulamentação", isto é, a renúncia por parte dasinstituições governamentais de suas atribuições decontrole da atividade econômica, como uma tendênciainexorável em âmbito mundial, a se manifestar de maneirauniforme, independentemente do país ou regiãoanalisados69. Esta visão se sedimentou no slogan demercados maiores e mais fortes e governos menores e maisfracos.

Contudo, quando examinamos a evidência empírica,esta concepção popular das tendências da regulação nãoencontra suporte nas principais experiências de reformaregulatória no passado recente. Especificamente, Vogel(1996), ao estudar as experiências dos principais paísescapitalistas avançados nos anos oitenta (com ênfase noscasos inglês e japonês), identifica não umenfraquecimento da atuação governamental de controle esupervisão do funcionamento da economia, mas,paralelamente ao aumento do nível de concorrência emmonopólios anteriormente protegidos, um aumentosignificativo no grau de complexidade e sofisticação daatividade regulatória70. Segundo Vogel, há aqui um

67 Armstrong et al. (1994, pp. 174)68 Esta seção se baseia fundamentalmente em Vogel (1996).69 Na verdade, a tendência à desregulamentação estaria ligada a duasoutras tendências, também de caráter inexorável e uniforme: aglobalização (a dissolução das economias nacionais em um únicomercado global) e a privatização (venda de ativos anteriormentepertencentes ao Estado, com a consequente redefinição dos limitesentre o público e o privado). Ver, a este respeito, Vogel(1996, pp.1-2).70 Um dos problemas típicos criados pela concorrência em atividadesantes exercidas por monopólios protegidos é aquele conhecido naliteratura econômica como de preço de acesso. Este problema écaracterístico em estruturas de rede. Por exemplo, ao se liberarpara a concorrência o serviço de chamadas interurbanas, coloca-se o

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equívoco, pois freqüentemente se confunde o estímulo àcompetição em um dado mercado com a redução daregulamentação governamental:

People tend to use the term "deregulation"indiscriminately to refer both to the introductionof more competition within a market (what I shallcall liberalization) and the reduction orelimination of government regulations (what I shallcall deregulation)-as if these two were naturallyassociated.71

Ainda que esta associação possa ter sido válida emalgum caso específico (por exemplo, no caso das linhasaéreas americanas nos anos oitenta), o que se verificouna maior parte dos casos foi a combinação daliberalização com a substituição das antigas regras pornovas regras de regulação, adaptadas à nova situação72.

Por outro lado, não houve uma convergência dospaíses capitalistas avançados na forma de combinarliberalização e reforma da regulação econômica. Aocontrário, o que se verificou foram diferenças marcantesnas soluções adotadas por cada país. Mais ainda, o papeldo Estado na definição das diferenças foi fundamental.Não que o Estado tenha ignorado o papel dos grupos deinteresse, mas se colocou como, no mínimo, um ator tãorelevante como os demais no momento de estabelecer asreformas, notadamente quando da ocorrência de conflitosentre os grupos de interesse, que deixavam espaço para oEstado atuar como árbitro, de acordo com o viésideológico hegemônico no governo e sua capacidade deatuação instituicional.73

De tudo o que foi visto, pode-se concluir então que:

1. Os fatores históricos indicam que a discussão daatividade regulatória do Estado deve ser aprofundadaconsiderando-se as características da fase em que seencontram as sociedades capitalistas, sejam avançadasou em desenvolvimento, sob pena de produzir conclusões

problema das tarifas que as firmas que prestam o serviço dasligações interurbanas terão de pagar para ter acesso às redes detelefonia locais, no momento de completar as ligações. Este problemase torna ainda mais complexo quando a firma que opera a rede localtambém presta o serviço interurbano.71 Vogel(1996, p.3, grifos do original)72 Exemplos característicos seriam a reforma financeira inglesa de1986 e a privatização das telecomunicações no Japão em 1985: verVogel (1996).73 Vogel (1996, p.286)

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superficiais, pouco esclarecedoras das tendências emvigor e das questões colocadas a cada momento;

2. Definido o ambiente histórico, é importante perceber oprocesso regulatório como resultado da interaçãoestratégica dos vários agentes, na forma de grupos depressão da sociedade e do Estado, também este últimoum agente dotado de agenda e objetivos próprios,compondo e desfazendo alianças com os demais agentesda sociedade, na medida de sua capacitaçãoinstitucional e de seu posicionamento ideológico.

Só assim será possível ter uma compreensão daregulação econômica que transcenda a mera repetição deslogans e lugares-comuns, voltada para um efetivoconhecimento do seu objeto de estudo.

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