tesi mapaus5 mariafernandaincote - masterecopolis.it€¦ · 2 "dice (il gran kan): - tutto è...

1

mapaus master in programmazione di ambienti urbani sostenibili Università degli Studi di Ferrara (Italia) Pontifícia Universidade Católica do Paraná (Brasil) Università Cattolica di Cordoba (Argentina) Università Tecnica Federico Santa Maria di Valparaiso (Chile) Universidad de la República (Uruguay) anno accademico 2007-2008

DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E ORDENAMENTO URBANO Um estudo sobre os instrumentos para o desenvolvimento local sustentável no Brasil

Maria Fernanda Incote

Curitiba, 17 de novembro de 2008.

2

"Dice (il Gran Kan): - Tutto è inutile, se l’ultimo

approdo non può essere che la città infernale, ed è là

in fondo che, in una spirale sempre più stretta, ci

risucchia la corrente.

E Polo: - L’inferno dei viventi non è qualcosa che

sarà; se ce n’è uno, è quello che è già qui, l’inferno

che abitiamo tutti i giorni, che formiamo stando

insieme. Due modi ci sono per non soffrirne. Il primo

riesce facile a molti: accettare l’inferno e diventarne

parte fino al punto di non vederlo più. Il secondo è

rischioso ed esige attenzione e apprendimento

continui: cercare e saper riconoscere chi e che

cosa, in mezzo all’inferno, non è inferno, e farlo

durare, dargli spazio."

“Le Cittá Invisibile”, Italo Calvino.

3

“Disse (o Gran Kan): - É tudo inútil, se o último porto

só pode ser a cidade infernal, que está lá no fundo e

que nos suga num vórtice cada vez mais estreito.

E Polo: - O inferno dos vivos não é algo que será; se

existe, é aquele que já está aqui, o inferno no qual

vivemos todos os dias, que formamos estando juntos.

Existem duas maneiras de não sofrer. A primeira é

fácil para a maioria das pessoas: aceitar o inferno e

tornar-se parte deste até o ponto de deixar de

percebê-lo. A segunda é arriscada e exige atenção e

aprendizagem contínuas: tentar saber reconhecer

quem e o que, no meio do inferno, não é inferno, e

preservá-lo, e abrir espaço.

“As Cidades Invisíveis”, Italo Calvino.

4

SUMÁRIO

RESUMO ..................................................................................................................................... 1 ABSTRACT ................................................................................................................................. 2 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................................... 3

INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 4

1. Desenvolvimento sustentável .............................................................................................. 5

1.1. O surgimento da idéia de desenvolvimento sustentável ............................................... 5

1.2. As dimensões do desenvolvimento sustentável ........................................................... 7

1.3. O dinamismo do conceito de desenvolvimento sustentável ....................................... 11

2. Desenvolvimento sustentável e ordenamento territorial .................................................... 12

2.1. A questão da sustentabilidade nas diversas escalas de ordenamento territorial ....... 12

2.2. Desenvolvimento local sustentável ............................................................................. 15

2.3. Instrumentos para a concretização do desenvolvimento local sustentável ................ 18

3. Desenvolvimento sustentável nos ambientes urbanos atuais ............................................ 20

3.1. Desenvolvimento urbano sustentável ......................................................................... 20

3.2. As questões da sustentabilidade urbana no Brasil ..................................................... 21

3.3. A importância da esfera municipal para o desenvolvimento sustentável no Brasil .... 24

4. Instrumentos legais para o desenvolvimento urbano no Brasil ......................................... 27

4.1. Constituição Federal de 1988 ...................................................................................... 27

4.2. Estatuto da Cidade ...................................................................................................... 28

4.3. Plano Diretor ............................................................................................................... 33

4.4. Limitações do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores .......................................... 35

CONCLUSÃO ............................................................................................................................ 38 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS

1

Resumo

Este trabalho tem como objetivo abordar as questões do desenvolvimento sustentável no que tange o

planejamento urbano, com uma análise dos instrumentos legais criados no Brasil nas duas últimas

décadas.

Inicialmente é apresentado um breve histórico sobre a origem do conceito de desenvolvimento

sustentável e sua definição de acordo com alguns autores. Essa questão é aprofundada com a

análise da interação entre as dimensões do desenvolvimento sustentável, situando os parâmetros

sociais, ambientais, geográficos, culturais e econômicos pelos quais a sociedade pode buscar o

equilíbrio sustentável.

Após a apresentação do conceito é realizada uma abordagem mais específica sobre a questão do

desenvolvimento dentro do ordenamento territorial. Brevemente são elencadas as principais escalas

territoriais como uma introdução à exposição sobre o desenvolvimento local sustentável.

Em seguida, é colocado o tema sobre o desenvolvimento urbano e como ele pode ser planejado de

maneira sustentável. Relacionada a isto, é apresentada uma sucinta análise sobre a situação geral

das cidades brasileiras, evidenciando os principais problemas enfrentados atualmente no país.

Por fim, são descritos os principais instrumentos existentes na legislação brasileira que podem ser

utilizados para o desenvolvimento urbano com um enfoque na sustentabilidade. É apresentada a

abordagem dada à política urbana presente na Constituição Federal de 1988 e seus avanços

posteriores com o Estatuto da Cidade. É também colocada a autonomia dos municípios brasileiros

para a elaboração de seus Planos Diretores com a possibilidade de inserção de diversos

instrumentos para o otimização do ordenamento territorial urbano.

Como conclusão do trabalho, são avaliados os instrumentos legais existentes no Brasil em relação ao

desenvolvimento local sustentável, destacando os potenciais para o planejamento urbano e

estratégico dos municípios brasileiros.

2

Abstract

Il presente documento ha lo scopo di affrontare le questioni dello sviluppo sostenibile in materia di

pianificazione urbana, con un'analisi degli strumenti giuridici creati in Brasile negli ultimi due decenni.

Inizialmente, presenta una breve storia sull' origine del concetto di sviluppo sostenibile e la sua

definizione secondo alcuni autori. La questione è approfondita con l'analisi e con la verifica

dell'interazione tra le dimensioni dello sviluppo sostenibile, ponendo i parametri sociali, ambientali,

geografici, culturali ed economici attraverso i quali la società può cercare un equilibrio sostenibile.

Dopo la presentazione del concetto, è realizzato un approccio più specifico, relativo alla questione

dello sviluppo all'interno dell’ordinamento territoriale. Velocemente sono elencate le principali scale

territoriali come introduzione all’esposizione del tema dello sviluppo locale sostenibile.

Quindi, è posto il problema dello sviluppo urbano e di come può essere pianificato in modo

sostenibile. Collegato a questo, è presentata una breve analisi della situazione generale delle città

brasiliane, evidenziando i principali problemi attualmente affrontati nel paese.

Inoltre, sono descritti i principali strumenti presenti nella legislazione brasiliana che possono essere

utilizzati per lo sviluppo urbano, con particolare attenzione alla sostenibilità. È presentato l’approccio

alla politica urbana nella Costituzione Federale del 1988 e i suoi successivi progressi ottenuti con lo

Statuto della Città. È anche descritta l'autonomia dei Comuni brasiliani per la preparazione (o meglio

“redazione”) dei loro Master Plan, autonomia che si concretizza nella possibilità di inserire diversi

strumenti per l'ottimizzazione della pianificazione urbana.

Come conclusione del lavoro sono valutati gli strumenti giuridici esistenti in Brasile in relazione allo

sviluppo sostenibile locale, evidenziando le potenzialità della pianificazione urbana e strategica dei

comuni brasiliani.

3

Justificativa

A escolha deste tema para o desenvolvimento do trabalho de conclusão do curso internacional

Master in Programmazione di Ambienti Urbani Sostenibili tem como origem o trabalho executado

durante o estágio de quatro meses realizado junto a uma cooperativa de planejamento urbano e rural,

situada na cidade de Curitiba.

Este estágio consistiu em participar da equipe técnica contratada pelas prefeituras dos municípios de

Cambará do Sul e São José dos Ausentes, no Rio Grande do Sul, para a elaboração de seus Planos

Diretores. Durante o período do estágio foi possível acompanhar as fases de leitura da realidade

existente e projeção da realidade desejada para os municípios.

Tendo como base essa experiência, foi possível aprofundar durante o presente trabalho as questões

mais abrangentes sobre o Estatuto da Cidade e Planos Diretores. Não foram tratadas as questões

especificas relativas aos municípios gaúchos citados acima, pois estes ofereciam pouco para um

estudo deste nível, considerando suas pequenas dimensões.

Desta forma, abriu-se um leque para abordar a questão da sustentabilidade e como ela se insere

dentro do planejamento territorial, buscando expor a realidade brasileira dentro desse contexto.

4

Introdução

As últimas décadas vêm presenciando uma transformação do pensamento sobre os rumos do

desenvolvimento do planeta. A idéia de desenvolvimento atrelado ao crescimento econômico vem

sendo discutida e gradativamente abandonada, vistos os problemas ambientais e sociais que a

maioria das nações enfrenta atualmente.

A partir dessa mudança surge o conceito de desenvolvimento sustentável, como um crescimento

controlado e capaz de atender às necessidades das gerações presentes sem comprometer a

possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades.

É possível afirmar que o desenvolvimento sustentável possui dois condicionantes – tempo e espaço

físico. O condicionante temporal expressa a relação entre os resultados das ações presentes às

implicações futuras, sendo fundamental, portanto, planejar as ações futuras para obter resultados

positivos em direção à sustentabilidade, levando em consideração o tempo desejado para obter os

benefícios dessas ações.

O condicionante espacial é o locus das transformações causadas pela intervenção humana no

ambiente. Esse condicionante pode ser expresso em inúmeras escalas de território, da escala local a

global. Como o ponto de interação humana mais profícua é o meio urbano, onde as relações sociais

decorrentes da proximidade físico-territorial ocasionam mudanças profundas no ambiente, é possível

analisar a cidade como uma escala de território local, de onde se irradiam ações para escalas

maiores.

O planejamento urbano sustentável é, portanto, a determinação de diretrizes sobre como um centro

urbano deve desenvolver-se pautado em premissas de lhe permitam usufruir de um futuro equânime

entre os aspectos sociais, ambientais, econômicos, físicos e culturais – ou seja, um presente

sustentável, visando um futuro equilibrado.

O presente estudo discorre sobre esse tema e exemplifica-o através da realidade brasileira,

observando os instrumentos existentes e que podem ser utilizados para a transformação dos meios

urbanos em locais mais justos social e ambientalmente.

5

1. Desenvolvimento Sustentável

1.1 O surgimento do conceito “desenvolvimento sustentável”

O conceito de desenvolvimento sustentável, tão veiculado nas mais diversas áreas atualmente, tem

sua origem nos anos 70, quando pensadores de diversas áreas iniciaram um processo de reavaliação

das noções de desenvolvimento, inserindo fatores até então desconsiderados para esta conceituação

– como os aspectos ecológicos e sociais – além da idéia, então predominante, de desenvolvimento

ligado ao crescimento econômico.

O direito ao desenvolvimento é considerado um direito inalienável de acordo com o artigo 1º da

Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento – Resolução 41/128:

“O direito ao desenvolvimento é um inalienável direito humano, em virtude do qual toda

pessoa humana e todos os povos têm reconhecido seu direito de participar do

desenvolvimento econômico, social, cultural e político e a ele contribuir e dele desfrutar,

e no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente

realizados”. (ONU (1986)

Fundamentalmente, o início da discussão sobre o desenvolvimento é gerado a partir da tomada de

consciência sobre os limites de recursos naturais disponíveis e da capacidade de carga do ambiente

natural. O planeta possui um limite para suportar o crescimento populacional, o aumento do consumo

de bens e alimentos e a deposição de resíduos. Todos esses fatores são causados única e

exclusivamente pela ação do homem sobre o ambiente em que vive, e já podemos perceber diversas

reações do planeta a estas intervenções.

Há muito tempo alguns pensadores vêm questionando os limites de crescimento da nossa civilização.

Em 1798, Malthus publicou o “Essay on the Principle of Population”, no qual afirma que a curva de

crescimento populacional cresce em progressão geométrica enquanto a disponibilidade de alimentos

cresce em uma curva de progressão aritmética.

Nos anos 70, um grupo de cientistas e empresários preocupados com o futuro do planeta criou o

Clube de Roma. Dentre as ações tomadas por este grupo, destaca-se a elaboração de estudos e

projetos relacionados às questões globais. A pesquisa que teve maior repercussão foi apresentada em

1972, com o título “The Limits of Growth”. Carla Canepa aponta para esse relatório como um retorno

às idéias de Malthus.

Em 1987 foi apresentado pela primeira vez o conceito de desenvolvimento sustentável, através do

Relatório Brundtland elaborado pela World Commission on Environmental and Development (WCED),

afirmando que o desenvolvimento sustentável é o que atende às necessidades das gerações

presentes, sem comprometer a possibilidade das gerações futuras atenderem às suas próprias

necessidades.

Em 1992 foi promovida no Rio de Janeiro a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e

Desenvolvimento. Hans van Bellen descreve esta conferência como um marco para o aumento do

6

“grau de consciência sobre o modelo de desenvolvimento adotado mundialmente e também sobre as

limitações que ele apresenta. Finalmente a interligação entre desenvolvimento socioeconômico e as

transformações do meio ambiente entrou no discurso oficial da maioria dos países do mundo”

(BELLEN, 2007).

Bellen destaca o conceito de desenvolvimento oferecido por Constanza:

“Para CONSTANZA o conceito de desenvolvimento sustentável deve ser inserido na

relação dinâmica entre o sistema econômico humano e o sistema ecológico. Para ser

sustentável essa relação deve assegurar que a vida humana possa continuar

indefinidamente, com crescimento e desenvolvimento da sua cultura, observando-se que

os efeitos das atividades humanas permaneçam dentro de fronteiras adequadas, de modo

a não destruir a diversidade, a complexidade e as funções do sistema ecológico de

suporte à vida.” (BELLEN, 2007)

Um dos precursores da ideologia do desenvolvimento sustentável foi Ignacy Sachs, nascido na

Polônia, graduado em Economia no Rio de Janeiro e doutorado na Índia. Devido à sua formação

multidisciplinar é considerado um eco-sócio-economista, sendo responsável pela formulação do

conceito de ecodesenvolvimento, que posteriormente embasou o conceito de desenvolvimento

sustentável.

A visão de Sachs sobre a sustentabilidade baseia-se na harmonização entre os aspectos sociais,

ambientais e econômicos, e segundo Carla Canepa essa abordagem é válida, “entendendo ele que

os objetivos da sustentabilidade formam um verdadeiro tripé: 1) preservação potencial da natureza

para a produção de recursos renováveis; 2) limitação do uso de recursos não-renováveis, e 3)

respeito e realce para a capacidade de autodepuração dos sistemas naturais”.

Bellen reafirma esse conceito, dizendo que para assegurar a sustentabilidade do desenvolvimento

devem-se considerar os fatores social, ecológico e econômico, dentro das perspectivas de curto,

médio e longo prazo.

Qualquer estratégia de desenvolvimento sustentável aborda necessariamente a questão temporal, já

que relaciona os resultados das ações presentes às possibilidades e alternativas para ações futuras.

Dentro do aspecto temporal, é importante o conceito formulado por Sachs, descrito por Sergio C.

Buarque da seguinte forma:

“o desenvolvimento sustentável só é possível a partir de uma solidariedade sincrônica

(com a geração à qual pertencemos) e de uma solidariedade diacrônica (com as

gerações futuras); o bem-estar das gerações atuais não pode comprometer as

oportunidades e necessidades futuras, reduzindo as possibilidades de reprodução e

desenvolvimento futuro; e o bem-estar de uma parcela da geração atual não pode ser

construída em detrimento de outra parte, com oportunidades desiguais na sociedade. A

solidariedade intragerações é uma condição indispensável para a solidariedade

intergerações, na medida em que os povos e grupos sociais pobres e miseráveis, não

satisfazendo às suas necessidades no presente, não podem pensar nas gerações

7

futuras e não podem se sacrificar – poupar a exploração dos recursos naturais, que nem

mesmo assegura sua sobrevivência – em função de um futuro improvável e

imponderável para seus filhos e netos.” (BUARQUE, 2004)

Ou seja, o desenvolvimento sustentável é entendido como a possibilidade de realização das

necessidades das populações futuras, mas sem inviabilizar ou dificultar a qualidade de vida atual das

populações.

Buarque também aponta para a opinião de Altvater, que considera necessário buscar também uma

terceira solidariedade – a solidariedade espacial – já que não é possível considerar sustentável o

desenvolvimento de uma região ou povo em detrimento de outros, através da exploração do capital

natural e humano de regiões subdesenvolvidas em função do crescimento econômico e industrial das

regiões e países desenvolvidos.

“De acordo com essa visão, não é tolerável que algumas regiões ou países ganhem

qualidade de vida e conservação ambiental ao custo da insustentabilidade de outros

espaços sociais, como de fato ocorre na atualidade, quando o atraso industrial dos

países subdesenvolvidos é condição para moderar as graves agressões ambientais das

nações industrializadas.” (ALTVATER, 1995).

Amplia-se, portanto, o conceito de desenvolvimento sustentável para além da busca do equilíbrio entre

as populações atuais e as futuras, alcançando ainda o equilíbrio entre as populações das diversas

partes dos planetas.

Caso contrário se consideraria, equivocadamente, que visando o suprimento das necessidades futuras

de uma determinada localidade, seria legítimo transferir a carga exercida por sua população para outra

região; garantindo a sustentabilidade da primeira localidade em detrimento da segunda.

1.2 Dimensões do desenvolvimento sustentável

Ao analisar um determinado território, povo ou atividade sob a ótica da sustentabilidade, é fundamental

aplicar uma abordagem sistêmica, observando como cada um dos aspectos referentes ao

desenvolvimento se comporta em relação ao demais.

É possível visualizar o contexto como uma balança – quanto mais equilibrada ela estiver, mais próximo

da sustentabilidade está o território, o povo ou a atividade em questão.

No passado, a despreocupação sobre a sustentabilidade estava, até um determinado ponto, ligada às

pequenas dimensões do impacto exercido pela ação humana sobre o sistema, que se encontrava mais

equilibrado. Tais condições foram alteradas a partir do momento em que o crescimento da atividade

humana tornou o ambiente natural incapaz de absorver a carga que recebe, causando desequilíbrio no

sistema.

8

Porém, devem-se evitar análises simplistas, pois sistemas que apresentam um equilíbrio entre o meio

natural e o crescimento econômico podem apresentar, por exemplo, graves problemas sociais. Bellen,

seguindo opinião de BOSSEL, aponta para a importância do equilíbrio entre setores da sociedade,

evitando a exploração entre eles:

“(...) algumas civilizações se mantiveram sustentáveis em seus ambientes, durante muito

tempo, pela institucionalização de sistemas de exploração, injustiça e de classes que são

atualmente inaceitáveis. Para BOSSEL (1999), se a sustentabilidade ambiental estiver

relacionada com o prolongamento das tendências atuais, onde uma minoria dispõe de

grandes recursos, à custa de uma maioria, o sistema será socialmente insustentável em

função da pressão crescente que decorre de um sistema institucionalmente injusto. Uma

sociedade ambiental e fisicamente sustentável, que explora o ambiente em seu nível

máximo de sustentação, pode ser psicológica e culturalmente insustentável. Para ele, a

sustentabilidade deve abordar as dimensões material, ambiental, social, ecológica,

econômica, legal, cultural, política e psicológica.” (BELLEN, 2007)

A sustentabilidade é atingida quando o sistema entra em equilíbrio. Os componentes desse sistema

são descritos por Sachs (1997) como cinco dimensões: (I) social, (II) ambiental e ecológica, (III)

econômica, (IV) geográfica e (V) cultural.

A sustentabilidade somente é alcançada em sua completude quando observados todas as suas

dimensões. Sociedades economicamente harmônicas, por exemplo, não são necessariamente

sustentáveis, na medida em que, apesar da harmonia econômica, podem apresentar grandes

distorções e iniqüidades em outros aspectos, tais como sociais ou culturais.

I. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO SOCIAL

A sustentabilidade a partir da perspectiva social considera o acesso de toda população ao saneamento

básico, que abrange o abastecimento de água, tratamento de esgoto e disposição de resíduos sólidos;

além do acesso a serviços e infra-estrutura básica de educação, saúde, assistência social e

segurança. Nas palavras de Sachs, apontadas por Bellen:

“(...) a sustentabilidade social refere-se a um processo de desenvolvimento que leve a um

crescimento estável com distribuição eqüitativa de renda, gerando, com isso, a diminuição

das atuais diferenças entre os diversos níveis na sociedade e a melhoria das condições

de vida das populações.” (BELLEN, 2007)

Nessa perspectiva considera-se importante a criação de postos de trabalho que permitam a obtenção

de renda individual adequada, já que não se pode considerar sustentável a sobrevivência de uma

parcela da população através de práticas assistencialistas do governo.

A sustentabilidade social implica na redução das desigualdades entre ricos e pobres e garantia dos

direitos humanos para todos os cidadãos.

9

II. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO AMBIENTAL E ECOLÓGICA

A sustentabilidade ambiental leva em conta a conservação do capital natural e os impactos produzidos

pela atividade humana no meio ambiente. Está relacionada à capacidade de suporte dos ecossistemas

de absorver ou se recuperar das agressões derivadas da ação humana, implicando um equilíbrio entre

as taxas de emissão e/ou produção de resíduos e as taxas de absorção e/ou regeneração da base

natural de recursos.

A sustentabilidade ecológica considera os cuidados com a preservação dos ecossistemas naturais, a

conservação da biodiversidade, o controle sob a emissão de poluentes, a aplicação de tecnologias de

reciclagem e o uso racional de energia, sempre buscando a maior eficiência no uso e exploração dos

recursos naturais incorporados às atividades produtivas.

Para atingir esse nível de sustentabilidade, é importante produzir respeitando os ciclos ecológicos dos

ecossistemas, utilizar com prudência os recursos naturais não renováveis, dar prioridade à produção

de biomassa e à industrialização de insumos naturais renováveis, reduzir a consumo energético e

aumentar a conservação de energia, além de utilizar tecnologias e processos produtivos de baixo

índice de resíduos. Todos esses aspectos têm como objetivo a melhoria da qualidade do ambiente

natural e a preservação de recursos para as futuras gerações.

III. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO ECONÔMICA

Com a Revolução Industrial, o modelo de desenvolvimento do pós-guerra foi pautado no aumento do

capital monetário. Segundo Buarque, tanto os países industrializados quanto os países emergentes

procuravam fundar seu desenvolvimento “sobre o tripé abundância de recursos naturais (e

energéticos), aumento da produtividade do trabalho e presença do Estado de Bem-Estar (ou do

Estado desenvolvimentista, no caso do Brasil)”.

Na década de 70, este modelo entra em colapso, na medida em que se expõe o esgotamento de

recursos naturais e a excessiva rigidez do sistema financeiro do Estado de Bem-Estar Social,

causando o declínio da produtividade industrial e o endividamento de vários países do terceiro

mundo.

A partir deste momento histórico, inicia-se a formação de novos paradigmas de desenvolvimento,

como a competitividade baseada em tecnologia, conhecimento, informação e recursos humanos

qualificados e no controle e qualidade ambiental. Sergio C. Buarque postula sobre isso:

“De uma vantagem locacional marcada pela abundância de recursos naturais, baixos

salários e reduzidas exigências ambientais – que caracterizou o ciclo expansivo do pós-

guerra -, a competitividade se desloca para as vantagens em conhecimento e informação

(tecnologia e recursos humanos) e para a qualidade e excelência do produto ou serviço.

Adicionalmente, a qualidade emerge como uma referência importante de disputa

competitiva, incluindo a qualidade do meio ambiente e os processos sustentáveis de

produção como diferencial de competitividade, refletindo os avanços tecnológicos e o

crescimento da consciência ambiental.”

10

Hoje, quando se menciona a sustentabilidade econômica pensa-se em geração de riqueza endógena

– sem dependência de investimentos externos para a subsistência de uma determinada população ou

empresa – além de responsabilidade sócio-ambiental pelos setores público e privado. Para que um

sistema econômico seja sustentável, deve ser capaz de gerar excedentes e know-how técnico em

bases confiáveis e constantes (SACHS, 2000).

O conceito de desenvolvimento sustentável repudia a visão de aumento de lucros financeiros ao

custo da degradação ambiental e social, e prega que o crescimento econômico é componente da

sustentabilidade tanto quanto a preservação do meio ambiente e a garantia de qualidade de vida à

todos os seres humanos.

IV. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO GEOGRÁFICA

A sustentabilidade geográfica está ligada à otimização da ocupação do território, buscando a

preservação de áreas de importância ecológica e a disposição adequada das ocupações urbanas e

áreas rurais, de modo a proteger a biodiversidade e garantir ao homem um ambiente de qualidade

para trabalhar, morar e se deslocar.

O solo caracteriza-se como um dos mais importantes recursos a serem preservados para as futuras

gerações, principalmente para o cultivo e produção de alimentos e recursos renováveis. Em função

disso, as cidades precisam ser pensadas para o adensamento demográfico das áreas providas de

infra-estrutura, dentro de limites de qualidade ambiental e de vida dos cidadãos. A expansão das áreas

urbanas para periferias acarreta na diminuição das áreas rurais e, em alguns casos, na ocupação

irregular de áreas de preservação ambiental.

A dimensão geográfica da sustentabilidade é atingida principalmente através do planejamento urbano

bem sucedido, tema que será abordado adiante neste estudo. O planejamento tem a função de

desenhar a linha tênue entre o adensamento populacional suficientemente dimensionado para garantir

o melhor aproveitamento da infra-estrutura urbana e o desastroso crescimento sem limites, que gera

impactos negativos no ambiente natural do assentamento urbano e na qualidade de vida dos citadinos.

V. SUSTENTABILIDADE NA DIMENSÃO CULTURAL

A sustentabilidade cultural está relacionada à busca ou à manutenção da identidade cultural de uma

nação ou de um povo dentro do contexto atual de globalização, com a ampliação da consciência

coletiva sobre os problemas de ordem social e ambiental que dificultam o desenvolvimento. Segundo

BELLEN:

“Alcançar o progresso em direção à sustentabilidade é claramente uma escolha da

sociedade, das organizações, das comunidades e dos indivíduos. Como envolve diversas

escolhas, a mudança só é possível se existir grande envolvimento da sociedade. Em

resumo, o desenvolvimento sustentável força a sociedade a pensar em termos de longo

prazo e reconhecer o seu lugar dentro da biosfera.” (BELLEN, 2007)

11

Essa dimensão de sustentabilidade demonstra a necessidade de abordar de maneira particular cada

nação, povo, etnia ou grupo social, adaptando as soluções de sustentabilidade às tradições mantidas

por cada cultura.

1.3 O dinamismo do conceito de desenvolvimento sustentável

A necessidade de ponderar como estão equilibradas as cinco dimensões mencionadas provocou o

surgimento de metodologias de indicadores de sustentabilidade, que trabalham agregando dados de

todas ou algumas das cinco dimensões para resumir uma enorme quantidade de informações em

números ou dados sintéticos que podem ser utilizados em análises comparativas.

No entanto, cada metodologia de indicador, por possuir sua base própria de informações, oferece

resultados próprios, dificilmente idênticos aos de outro indicador. Não existe uma fórmula para a

concretização total da sustentabilidade, já que são inúmeras as variáveis dinâmicas dentro de cada

sistema, tornando sua complexidade tão grande que não nos permite conhecer plenamente como o

sistema opera.

Sobre essa questão, BOSSEL afirma:

“o conceito de desenvolvimento sustentável deve ser dinâmico. A sociedade e o meio

ambiente sofrem mudanças contínuas, as tecnologias, culturas, valores e aspirações se

modificam constantemente e uma sociedade sustentável deve permitir e sustentar essas

modificações. O resultado dessa constante adaptação do sistema não pode ser previsto

pois é conseqüência de um processo evolucionário.” (BELLEN, 2007)

Alguns autores visualizam esta questão como um processo auto-regulatório do sistema. BUARQUE

aponta para a comparação que MORIN faz entre o sistema e funcionamento de uma máquina viva:

“Uma vez constituída, a maquina artificial não pode senão degenerar, ao passo que a

maquina viva é, mesmo temporariamente, não degenerativa, ou mesmo generativa, isto

é, capaz de aumentar sua complexidade. (...) Capaz de realizar os seus fins com os

recursos que o acaso lhe proporciona, enquanto a maquina artificial é , quando muito,

capaz de diagnosticar o erro e parar em seguida.” (BUARQUE, 2004)

Portanto, tanto o conceito quanto os marcos regulatórios do desenvolvimento sustentável contam

com uma permanente, embora sutil, transformação e adaptação ao longo do tempo. Sabe-se que a

sustentabilidade completa e absoluta jamais pode ser atingida na sociedade humana atual, porém

estudando a regulação do sistema e suas variáveis e possível planejar as ações futuras com o

objetivo de maximizar o equilíbrio entre as várias dimensões existentes.

12

2 Desenvolvimento sustentável e ordenamento territorial

2.1 A questão da sustentabilidade nas diversas escalas de ordenamento territorial

Partindo para a análise do ordenamento territorial sob a ótica do desenvolvimento sustentável, é

importante observar que as questões relativas ao desenvolvimento são diferentes para cada escala

de abordagem.

Inicialmente, cabe trazer o conceito de ordenamento territorial. Tatiane de Abreu Sá, da Empresa

Brasileira de Pesquisa Agropecuária – EBRAPA sintetiza o conceito de modo claro e objetivo:

“É a expressão da organização territorial, que se caracteriza pelas múltiplas dimensões

(física, cultural, política, econômica e social), nas várias escalas geográficas. Reflete as

múltiplas facetas do “viver” das pessoas no espaço físico.”

Carlos Antonio Franco da Silva conceitua ordenamento territorial com base nas forças que o

compõem:

“Ordenamento territorial é uma forma singular de uso do território que apresenta um

arranjo de objetos sociais, naturais e culturais historicamente estabelecido. Mas esse

ordenamento não é apenas condição social de reprodução da ordem capitalista. O

ordenamento territorial resulta do avanço do processo de homogeneização

(globalização) extensiva do capitalismo e de fragmentação (diferenciação) de parcelas

do espaço geográfico em arranjos de objetos e de ações articulados em rede.”

Portanto, as escalas de ordenamento territorial não são desenhadas com bases adstritas aos limites

dos mapas políticos, muito embora sejam também por estes influenciadas, mas sim pela

consideração simultânea destes últimos, somados à aspectos geográficos, econômicos, sociais e

culturais.

Tais escalas, portanto, não são sempre delimitadas de maneira uniforme, dependendo muito da

predominância observada para cada fator.

De todo modo, ao estudarmos as questões pertinentes à sustentabilidade em cada uma dessas

escalas, será importante observar que tais questões serão sempre muito distintas de acordo com a

escala analisada.

I. ESCALA GLOBAL

A escala global envolve tanto a atividade isolada quanto a atividade conjunta dos diversos e países e

nações. Na escala global são analisados os efeitos das atividades dos países sobre o globo como um

todo, de modo difuso. Embora cada território tenha a autonomia para definir e restringir suas próprias

ações, as conseqüências quase nunca permanecem restritas ao território nacional – afetando todo o

planeta.

13

A escala global vai além dos efeitos da atividade de um território sobre outro, tratando das

conseqüências ao planeta, de modo difuso e indivisível. Nesta escala encontram-se questões como o

aquecimento global, o derretimento das calotas polares, os danos à camada de ozônio, dentre outras.

Por esse motivo, as questões acerca da sustentabilidade dentro desta escala envolvem sempre

complexos aspectos diplomáticos e, via de regra, são trabalhados por meio de acordos internacionais

de cooperação.

Usualmente, os maiores prejudicados em questões de sustentabilidade global são as nações pobres,

carentes de estrutura que lhes proteja de catástrofes naturais e colapsos econômicos e produtivos.

Segundo Celso Lafer, o desenvolvimento sustentável é uma questão global, em que os objetivos são

convergentes e as responsabilidades são comuns, embora diferenciadas.

Para Buarque, “a globalização tem um efeito contraditório sobre a organização do espaço. Por um

lado, demanda e provoca um movimento de uniformização e padronização de mercados e produtos,

como condição mesmo para a integração dos mercados; mas, por outro lado, com a diversificação e

flexibilização das economias e dos mercados locais, cria e reproduz diversidades, decorrentes da

integração dos valores globais com os padrões locais, articulando o local ao global.”

O grande desafio da discussão da sustentabilidade na escala global é a dificuldade em identificar

vitimas e responsáveis, definir metas, objetivos e prazos. As concessões feitas pelas nações em

nome da sustentabilidade global são palpáveis, mas os benefícios, não. Isso torna o

comprometimento das nações um desafio politicamente delicado.

II. ESCALA CONTINENTAL

Na escala continental é possível observar as interações das conseqüências da atividade de um país

sobre seus vizinhos mais imediatos. Territórios que dividem o mesmo litoral ou bacias hidrográficas,

ligados por correntes de ar e marítimas são algumas formas de interação direta.

Dentro desta escala podemos identificar situações de homogeneidade, positivas e negativas.

Positivas quando diferentes nações vizinhas desenvolvem políticas de sustentabilidade similares,

coordenadas ou até mesmo compartilhadas. Negativas como nos casos de regiões onde políticas de

sustentabilidade são uniformemente inexistentes.

Como exemplo do primeiro caso, é possível citar a União Européia como grupo de nações que, de

forma integrada, incluíram a sustentabilidade em suas agendas governamentais. A legislação comum

européia denominada “Perspectiva de Desenvolvimento do Espaço Comunitário” se presta a exemplo

quando, ao indicar seus objetivos, afirma:

“The aim of spatial development policies is to work towards a balanced and sustainable

development of the territory of the European Union. In the Ministers' view, what is

important is to ensure that the three fundamental goals of European policy are achieved

equally in all the regions of the EU:

14

• economic and social cohesion;

• conservation and management of natural resources and the cultural heritage;

• more balanced competitiveness of the European territory.”1

Valido anotar que tal documento indica a busca da sustentabilidade em todos os seus aspectos

(econômico, social, natural, cultural e econômico), seguindo em linhas gerais a indicação das

dimensões proposta por Ignacy Sachs.

O exemplo contrário pode ser indicado em países da África Subsaariana, em que não há nenhuma

política concreta de sustentabilidade (talvez com a exceção da África do Sul).

Há ainda casos de relações continentais de disparidade acentuada, em que diferentes nações

demonstram comportamentos díspares sobre a sustentabilidade. Como exemplo, podemos indicar as

relações entre Japão e China, onde as políticas de sustentabilidade promovidas por um, não

encontram ressonância além de suas fronteiras, fazendo com que atuem de modo individual e

isolado.

III. ESCALA NACIONAL

A escala de um território nacional apresenta as particularidades de como cada país observa a

questão do desenvolvimento. Há países com uma consciência ambiental muito forte há anos, que

buscam ferrenhamente a sustentabilidade. Outros historicamente privilegiam o crescimento de seu

capital monetário e produtivo a todo custo, enquanto muitos países ainda encontram-se no mais

complexo subdesenvolvimento social, dependentes da exploração e devastação de seus recursos

naturais.

Ainda assim, não é possível classificar países simplesmente como “sustentáveis” ou “não

sustentáveis”. Não raro, algumas nações desenvolvem políticas de sustentabilidade que, porém, não

abrangem todas as suas dimensões. Ou, ainda, países com grandes disparidades dentro de seu

próprio território.

O Brasil, particularmente, é caracterizado pela grande heterogeneidade de seus fragmentos de

território, com extremos de desenvolvimento social, ambiental e econômico. Em razão de suas

dimensões continentais, bem como das disparidades regionais, o Brasil enfrenta desafios em termos

de sustentabilidade ao mesmo tempo variados e díspares.

Cada um desses desafios é mais bem compreendido dentro das escalas regional e local.

IV. ESCALA REGIONAL

A escala regional apresenta-se como a união de diversas localidades com características

homogêneas ou com interesses em comum. Também pode ser entendida como uma divisão política

1 Disponível em: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/concl_en.pdf

15

ou político-administrativa do território nacional (como no caso do Brasil), levando em conta apenas a

distribuição geográfica das localidades.

O principal foco de abordagem do desenvolvimento sustentável dentro da escala regional é a rede de

organização das diversas localidades. Quando essa rede é bem estruturada, com infra-estrutura,

atividades e serviços planejados para atender e interligar as localidades, as possibilidades de

desenhar um desenvolvimento sustentável comum são mais concretas.

V. ESCALA LOCAL

A escala local é a menor escala de planejamento, podendo ser definida como um município, um

bairro, uma região da cidade ou uma porção rural de território. O desenvolvimento local é o impulsor

do desenvolvimento regional e nacional. Nesse sentido, podemos afirmar que é possível promover o

desenvolvimento regional e nacional a partir do desenvolvimento local, e somente a partir do

desenvolvimento igualitário e homogêneo das localidades é possível alcançar um verdadeiro

desenvolvimento sustentável na esfera nacional. O próximo item aborda essa questão e suas

implicações em detalhes.

2.2 Desenvolvimento local sustentável

O conceito de desenvolvimento local baseia-se na menor escala de planejamento de ações para um

território e população, buscando a maior eficiência em relação à sustentabilidade autônoma de um

local. Este conceito implica, necessariamente, em um processo de desenvolvimento endógeno, “que

leva ao dinamismo econômico e à melhoria da qualidade de vida da população em pequenas unidades

territoriais e agrupamentos humanos.” (BUARQUE, 2004)

Carla Canepa aponta para a importância da micro escala para o desenvolvimento do macro território,

pois, segundo ela “é na vida quotidiana, no espaço habitado pelo Homem, no âmbito local, portanto,

que se mostram e se detectam as reais necessidades, e é dessa esfera que partirão as propostas e

decisões que basearão as providências em nível nacional.” (CANEPA, 2007)

A partir desse pressuposto, é possível afirmar que para construir um plano de desenvolvimento

verdadeiramente sustentável para um território de grande escala, é preciso antes pensar o

desenvolvimento na escala local. Tal plano de desenvolvimento, em escala nacional, teria como base

uma imensa rede de menores escalas planejadas para um desenvolvimento sustentável, tornando a

relação entre estas dimensões um diálogo, e não uma simples ditadura unilateral do maior ao menor.

Essa questão passa pelas cinco dimensões do desenvolvimento sustentável citadas anteriormente,

sendo que a interação entre elas torna-se forte e indissociável. Quando se avalia uma região é

possível observar que as questões referentes à sustentabilidade tomam forma, passam a ser

concretas, a possuir atores e aspectos físicos. Desta forma, não é possível mencionar a

sustentabilidade local apenas etérea ou hipoteticamente. Por esta razão são apresentados a seguir

alguns aspectos ligados às dimensões da sustentabilidade, sem pretender abordar a questão em sua

totalidade, mas relacionando os problemas mais presentes na realidade brasileira.

16

Dentro dessa realidade, a grande questão a solucionar na dimensão econômica trata-se em romper as

antigas dependências históricas de transferência de capital gerado em um espaço para a subsistência

de outro desfavorecido, e criar oportunidades de crescimento ou aceleração da economia local. A

eficiência econômica é fundamental para a elevação no nível da qualidade de vida da população de

forma continuada e consistente. No entanto se a subsistência de uma população baseia-se em

investimentos de capital externo, que não se irradiam da economia local, não pode ser considerada

sustentável.

O desenvolvimento local em relação à dimensão ambiental implica em abolir a exploração unilateral de

recursos naturais de regiões pouco urbanizadas por grandes centros produtores, o que acarreta na

transferência de matéria-prima (e riqueza) a localidades preparadas para seu processamento e

beneficiamento. O capital natural das áreas de preservação deve ser visto como uma riqueza a ser

conservada, e não explorada de maneira degradatória. A conservação ambiental é um potencial

permanente de desenvolvimento, que se perde com a destruição do meio por fins lucrativos imediatos.

Na dimensão social o principal desafio se apresenta na redução da pobreza e das desigualdades

sociais entre regiões e dentro das cidades. As mudanças sociais somente podem ter efeito sólido e

duradouro se construídas sobre uma estrutura de renda justa e equânime.

O desenvolvimento local sustentável precisa levar em conta as bases culturais do povo que ali habita,

construindo sobre ela as modificações necessárias ao crescimento econômico e social. A dimensão

cultural torna-se um diferencial para algumas localidades, como um atrativo turístico. Porém essa

abordagem requer cuidados, para que não se torne a cultura um bem comercializável, unicamente

turístico, perdendo o referencial humano original. Da mesma forma, sustentabilidade cultural significa

manter as tradições locais mesmo quando há uma forte pressão externa de culturalização. Em tempos

de globalização da economia, muitas localidades perderam sua identidade cultural em função da

inserção de elementos externos, descaracterizando em poucos anos o que muitas gerações

construíram como tradição. A busca pela identidade local é um processo de valorização das

diversidades, das particularidades e das especificidades, ressaltando a vantagem competitiva da

localidade.

A preservação da identidade local não implica em isolamento da localidade em relação à região em

que se insere. Todo bom planejamento local participa de um planejamento regional, com relações e

fluxos interegionais bem definidos. Para que uma localidade seja sustentável geograficamente, precisa

ter autonomia gerencial e econômica, evitando a servidão de seu solo para áreas maiores. No Brasil,

este problema fica evidenciado na periferia das metrópoles, nas quais os municípios menores recebem

contingentes populacionais que não produzem renda ali, além de arcarem com custos ambientais de

toda uma população externa ao município. Se essa situação não pode ser evitada, deve ser mitigada e

compensada de outras formas, já que cada município deve ter suas necessidades sanadas para que

toda a região caminhe unida rumo a sustentabilidade.

Carla Canepa descreve brilhantemente a importância da valorização do equilíbrio entre as dimensões

do desenvolvimento em função da administração local:

17

“Pensar localmente é, pois, premissa indispensável para que a economia local mantenha

a vida e o poder da comunidade, utilizando as aptidões e recursos de seus moradores. O

desafio seguinte é distribuir de maneira equânime os benefícios advindos do

desenvolvimento e mantê-los por largo espaço de tempo, para todos os grupos sociais.

Isto só poderá ser conseguindo prevenindo-se o desperdício dos recursos ambientais e a

degradação dos ecossistemas resultantes das atividades econômicas, além de uma

importante implementação e alteração nas políticas públicas no que tange à distribuição

de recursos financeiros, para que seja facilitada a autonomia do Município.” (CANEPA,

2007)

Em algumas localidades brasileiras, o desenvolvimento necessita também de uma dimensão

tecnológica, pois o crescimento requer qualidade de recursos humanos e tecnológicos. A pesquisa

deve ser promovida, além da inovação científica e da educação, com o objetivo de desenvolver as

tecnologias necessárias para elevar a produtividade com qualidade e assegurar sua adequabilidade

aos ecossistemas locais.

O processo de desenvolvimento local sustentável exige alterações estruturais no padrão de consumo

da sociedade global e brasileira, bem como na base tecnológica dominante, no processo produtivo e

na estrutura de distribuição de renda, com autonomia entre cada aspecto, porém sempre observando a

relação de influência entre elas. Buarque sintetiza a interação entre as dimensões da sustentabilidade

da seguinte forma:

“O desenvolvimento local sustentável resulta, dessa forma, da interação e sinergia entre

a qualidade de vida da população local – redução da pobreza, geração de riqueza e

distribuição de ativos –, a eficiência econômica – com agregação de valor na cadeia

produtiva – e a gestão pública eficiente. A interação entre eles deveria ser mediada pela

governança – transbordando da base econômica para as finanças e os investimentos

públicos -, pela organização da sociedade – orientando as políticas e os investimentos

públicos locais – e pela distribuição de ativos sociais -, assegurando a internalização da

riqueza e os desdobramentos sociais da economia. Esses são os três grandes pilares de

um processo de desenvolvimento local, formando uma combinação de fatores que pode

promover a reorganização da economia e da sociedade locais (sem se esquecer,

evidentemente, a conservação ambiental).” (BUARQUE, 2004)

É possível perceber que quando trata-se de desenvolvimento local sustentável a idéia mais defendida

é a de transformação do território, da base social e da economia, com a preservação do ambiente

natural. Esse processo de transformação não é simples, nem tampouco rápido, mas qualquer medida

que se tome em relação a essas transformações tem efeito positivo em direção à busca pela

sustentabilidade.

Para que essa análise não permaneça apenas no campo teórico, são criados instrumentos que

possibilitem a concretização das idéias de desenvolvimento sustentável. No próximo item são

elencados alguns instrumentos utilizados no Brasil e em outras sociedades democráticas.

18

2.3 Instrumentos para a concretização do desenvolvimento local sustentável

Os principais instrumentos para atingir o desenvolvimento local sustentável são a gestão participativa e

o planejamento estratégico, tendo como mediador uma governabilidade eficiente e eficaz, que inicie e

movimente um processo a ser concluído a médios e longos prazos, gerando uma reorientação do

modo de desenvolvimento.

O desenvolvimento local exige boa governabilidade e governança das instituições públicas locais, com

autonomia financeira que possibilite investimentos sociais e de infra-estrutura. É fundamental também

a ativa participação e engajamento das instituições privadas e dos diversos atores da sociedade,

procurando convergir cada interesse particular em um ponto de desenvolvimento comum, buscando os

mesmos objetivos. O processo participativo vem amparar essa demanda, pois tende a dissolver as

estruturas de gestão centralizadas e verticalizadas, elevando os atores sociais à posição de parceiros

e colaboradores, em vez de meros subordinados e dependentes.

Parte fundamental da gestão participativa, o planejamento estratégico é uma ferramenta utilizada para

orientar as ações futuras no sentido da concretização dos desejos da sociedade. Segundo Buarque:

“O planejamento é o processo de tomada de decisões pela sociedade em relação ao

futuro, envolvendo, portanto, escolha entre alternativas e definição de objetivos coletivos

que orientam a ação. Passa por uma negociação de múltiplos e diversificados interesses

dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepções da realidade, vontades

e expectativas sobre o que se pretende alcançar no futuro.” (BUARQUE, 2004)

O planejamento é, portanto, um instrumento para a construção da realidade futura desejada, com base

na realidade existente e nas perspectivas da sociedade. Assume como objetivos as questões

elencadas pela população, buscando desenhar o caminho para atingi-las dentro do menor tempo e

custo possíveis.

Os atores sociais envolvidos no processo são grupos sociais que agregam características

homogêneas e possuem certa capacidade de organização e expressão, como: entidades diversas,

associações comunitárias, sindicatos, federações, associações empresariais, organizações não-

governamentais, movimentos sociais, etc. O Estado não é um ator social, mas a instância jurídico-

política que sintetiza os interesses e poderes presentes da sociedade, sendo que seus órgãos públicos

trabalham as questões técnicas incorporadas à visão de político-gerencial dominante em cada

momento.

Todo processo de planejamento estratégico origina-se de uma síntese técnico-política: o aspecto

técnico deve-se ao uso de instrumentos de organização, sistematização e hierarquização da realidade

e suas condicionantes, tendo como base o levantamento de dados sobre o objeto e os instrumentos

legais e práticos que nele possam intervir; o aspecto político tange a questão das negociações entre

diversos atores sociais.

Evidentemente, cada ator mencionado possui sua própria capacidade de influenciar as tomadas de

decisão, constituindo diversas relações e estruturas de poder durante o processo de planejamento.

Neste jogo são geradas discussões, conflitos e negociações. Esses confrontos são extremamente

19

positivos para a construção de uma sociedade saudável, já que expõe e evidenciam as relações de

poder existentes e tornam possível o rompimento de hegemonias de poder.

Para que cada ator social possa participar deste processo de maneira efetiva, os conhecimentos sobre

a realidade local devem ser levantados tecnicamente e expostos de maneira clara, gerando uma

reflexão estruturada sobre seu contexto e possibilidades futuras. Isso se caracteriza como uma

contribuição inestimável para a capacitação e o desenvolvimento sociopolítico e cultural da sociedade

local, ampliando a capacidade de adaptação humana aos desafios do desenvolvimento sustentável.

No Brasil, existe uma série de modalidades de planos de desenvolvimento elencados pela legislação e

realizados nas diversas esferas de governo, como: Plano Diretor Municipal, Plano de Habitação Social,

Zoneamento Urbano e Ambiental, Plano de Desenvolvimento Econômico e Social, Plano Setorial,

Plano Plurianual, Plano de Manejo de Áreas de Conservação, Operações Urbanas Consorciadas,

entre outros.

O presente estudo não tem o objetivo de relatar as minúcias de cada modalidade elencada, apenas de

mencionar que o conjunto de planos é importante para o desenvolvimento local, e eles devem ser

aplicados onde for pertinente. Este estudo é direcionado nos próximos itens para uma análise do

Município como dimensão territorial passível de planejamento para um desenvolvimento local

sustentável, enfocando o Plano Diretor como instrumento deste planejamento. Os próximos itens

abordam esse tema e relacionam a problemática urbana à questão da sustentabilidade.

20

3. Desenvolvimento sustentável nos ambientes urbanos atuais

3.1 Desenvolvimento urbano sustentável

As cidades são a expressão da civilização que criamos. Nelas ocorreu o desenvolvimento social e

cultural da humanidade e desde seu surgimento constituem-se como centros de acumulação de

riqueza e conhecimento. As cidades são originadas para abrigar os bens das civilizações, e para

concentrar a maior quantidade de facilidades no menor espaço possível. Carla Canepa destaca a

visão de Lewis Mumford sobre as origens da cidade:

“(...) como uma estrutura especialmente equipada para armazenar e transmitir os bens

da civilização e suficientemente condensada para admitir a quantidade máxima de

facilidades num mínimo de espaço, mas também capaz de um alargamento estrutural

que lhe permite encontrar um lugar que sirva de abrigo às necessidades mutáveis e às

formas mais complexas de uma sociedade crescente e de herança social acumulada.”

(CANEPA, 2007)

O processo de explosão das ocupações urbanas inicia-se com a Revolução Industrial e representa

uma importante mudança no estilo de vida de muitas populações, com a criação de uma cultura

urbana de especialização das funções humanas. Maria Lucila Bezerra nos apresenta um significado

para o termo urbano:

“O termo urbano designa uma forma particular de ocupação do espaço por uma

população, ou seja, a aglomeração resultante de uma forte concentração e de uma

densidade relativamente elevada, com uma grande diferenciação funcional e social. Mas,

é sobretudo pelas relações sociais que se estabelecem nesse espaço, decorrentes de

uma aproximação físico-territorial e de um sistema cultural sintonizado com um projeto

de modernidade, que se expressa o modo de vida urbano.” (BEZERRA, 2002)

O desenvolvimento sócio-cultural do Homem tomou forma nas cidades, e elas são o cenário das

experiências bem e mal sucedidas de ocupação do ambiente. O início dos problemas de

sustentabilidade urbana reside no fato do Homem ter se colocado em posição contrária à da natureza,

tentado domina-la em função do ideal de uma vida confortável. Carla Canepa aponta para a opinião de

Palen, que afirma que “a história de uma cidade pode ser considerada como a história das tentativas

do Homem de reduzir o impacto dos fatores ambientais, através do uso da tecnologia e da

organização social”.

A adoção do meio urbano como abrigo pela maioria da população mundial acabou por causar um

crescimento incontrolável na maioria das cidades, gerando crescentes dificuldades em adequar as

necessidades humanas às ambientais.

Hoje, os espaços urbanos são os pontos de profusão cultural dos povos, os locais de concentração

das maiores riquezas econômicas e mazelas sociais. É a expansão urbana que determina como o

território se organiza geograficamente e como são tratadas as áreas de interesse ambiental e

21

ecológico. Portanto, o meio urbano representa o principal locus das reflexões sobre a

sustentabilidade. Carla Canepa aponta para esse tema da seguinte forma:

“À medida que nossas cidades crescem numa velocidade sem precedentes,

estabelecendo os rumos sociais, políticos, culturais e ambientais mundiais, a

urbanização sustentável é um dos desafios mais prementes para a comunidade global

do século XXI.” (CANEPA, 2007)

Tomando como base as cinco dimensões da sustentabilidade elencadas por Sachs (sustentabilidade

social, ambiental e ecológica, econômica, geográfica e cultural), podemos afirmar que estas

dimensões são frutos do conjunto de intervenções humanas sobre um determinado território, portanto

as cidades apresentam-se como grandes vitrines de observação do nível de sustentabilidade de um

povo.

O meio urbano é o espaço sobre o qual ocorrem as intervenções de planejamento, compreendendo o

meio natural e antrópico. As ações determinadas pelo planejamento urbano são decisivas para a

construção da sustentabilidade do território, já que este processo determina o futuro do espaço em

questão e permite que novas relações ali se criem.

Portanto, o planejamento é uma ação necessária a todas as escalas de ordenamento territorial, das

megalópoles aos pequenos centros urbanos, considerando todas as especificidades envolvidas. O

grande desafio de tornar nossas cidades sustentáveis reside na variedade de formas em que o

fenômeno urbano se manifesta. Sob esse ponto de vista, o conceito de escala local, abordado no

item anterior, pode ser entendido como um pequeno aglomerado urbano, ou um conjunto de

pequenos aglomerados que formam um bairro, que formam uma cidade, e assim por diante – a

escala local existe até onde é possível manter a relação com a escala humana, até onde os atores

sociais conseguem participar do planejamento.

Através do planejamento é possível buscar a ordenação do espaço urbano a partir de princípios

fundamentados no direito à sadia qualidade de vida, na administração democrática das cidades, e na

função social desta e da propriedade juntamente com a adoção de mecanismos que incluam no

mínimo a manutenção dos atuais estoques de recursos para as gerações futuras.

3.2 As questões de sustentabilidade urbana no Brasil

O processo de urbanização no Brasil teve um crescimento vertiginoso, coincidindo com o final de um

período de crescimento da economia. Em 1960, a população urbana representava 44,7% da

população total – contra 55,3% de população rural. Em 1970, essa relação se invertera, com números

quase idênticos: 55,9% de população urbana e 44,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da

população brasileira vivia em cidades. Em números absolutos, entre 1960 e 1996, o Brasil

experimentou um aumento de 31 milhões para 137 milhões de moradores urbanos. (Instituto Pólis,

2001)

22

Esta explosão demográfica observada pelas cidades brasileiras não foi acompanhada no mesmo

ritmo por planejamento e investimentos em infra-estrutura, o que passou a retratar injustiças e

desigualdades sociais e devastações ambientais. Questões básicas de urbanização, como o

saneamento ambiental (esgoto, abastecimento de água, coleta de lixo e drenagem), não são

resolvidas na maioria dos municípios.

A grande maioria das cidades brasileiras apresentam duas realidades – a primeira de uma cidade

legal, formal, planejada e a segunda de uma cidade irregular, informal, espontânea e inconseqüente. A

cidade irregular demonstra-se sob diversas formas, como aponta Betânia Alfonsin:

“Essa irregularidade assume múltiplas faces e diversas tipologias estão marcadas pela

condição "irregular" no Brasil. São favelas resultantes da ocupação de áreas privadas

que se encontravam vazias à espera de valorização; favelas em áreas públicas

resultantes da ocupação de áreas doadas ao Poder Público por loteamentos; cortiços

improvisados em casarões deteriorados e sem as mínimas condições de habitabilidade;

loteamentos clandestinos e irregulares; conjuntos habitacionais ocupados e sob ameaça

de despejo; casas sem "habite-se", etc. Além disso, há a irregularidade produzida pelas

classe média e alta, que tem hoje na figura do condomínio fechado (burlando a lei de

parcelamento do solo) e da privatização da orla marítima e fluvial algumas de suas

expressões mais importantes”. (ALFONSIN, 2001)

O crescimento irregular das cidades é o problema que dificulta a sustentabilidade urbana no Brasil. A

carência de oportunidades para o acesso regular à terra para moradia nas cidades leva a população

pobre ao mercado imobiliário ilegal, que atua quase sempre em áreas ambientalmente frágeis. Estas

áreas teoricamente só poderiam ser urbanizadas sob condições muito mais rigorosas e adotando

soluções geralmente dispendiosas, exatamente o inverso do que acaba acontecendo – a invasão

ilegal de áreas de preservação ambiental, como encostas e topos de morros, matas nativas, margens

de mananciais e fundos de vale. Esta expansão horizontal ilimitada, que avança vorazmente sobre

áreas frágeis, evidencia os imensos problemas para sustentabilidade na dimensão ambiental.

O desequilíbrio entre a qualidade de habitabilidade urbana é a expressão das imensas desigualdades

sociais entre a população de baixa e alta renda, mas também caracteriza-se como um dos fatores

para a manutenção da desigualdade. Em uma cidade dividida entre regular e irregular, a população

mais pobre possui um acesso muito limitado ao trabalho, lazer e cultura, já que as oportunidades de

crescimento estão presentes para aqueles que habitam a cidade regular, caracterizando a

insustentabilidade social urbana.

Esse círculo vicioso é um dos fatores que fazem a cidade crescer sem limites, pois a população pobre

não tem condições de “pagar” pela infra-estrutura instalada nas áreas adensadas, ou planejadas para

o adensamento. Consequentemente são ocupadas gradativamente as áreas periféricas às cidades,

que são baratas por não possuir infra-estrutura, ou pior, por não serem apropriadas à ocupação

urbana. Desta forma, as cidades dividem-se também entre a porção que possui e gera circulação de

capital, e a porção que não tem estrutura sequer para garantir uma digna qualidade de vida a quem

ali vive, demonstrando uma clara insustentabilidade na dimensão econômica.

23

Este modelo de crescimento e expansão urbana, que atravessa as cidades de Norte a Sul do país,

tem sido identificado, no senso comum, como “falta de planejamento”. Segundo esta acepção, as

cidades não são planejadas e, por esta razão, são “desequilibradas” e “caóticas”. Entretanto, como

salienta o Instituto Pólis, trata-se não da ausência de planejamento, mas sim de uma interação

bastante perversa entre processos sócio-econômicos, opções de planejamento e de políticas

urbanas, e práticas políticas, que construíram um modelo excludente em que muitos perdem e

pouquíssimos ganham.

Essa questão entra ainda mais afundo quando a concentração das oportunidades de emprego em um

fragmento da cidade, distante das precárias periferias, gera a necessidade de transportar multidões

de trabalhadores, causando os imensos transtornos no sistema viário e transporte coletivo. Uma

cidade que obriga grandes contingentes de habitantes a deslocarem-se por grandes trajetos

diariamente, enfrenta grandes problemas de sustentabilidade na dimensão geográfica.

O dilema da “cidade ilegal” não é exclusividade das grandes cidades brasileiras, pequenos municípios

também sofrem esse problema, inclusive em suas áreas rurais. Historicamente, o Brasil baseia sua

produção agropecuária de larga escala em grandes propriedades privadas, os latifúndios. Existe uma

grande concentração de terras em posse de poucos indivíduos e empresas privadas, o que leva

alguns movimentos sociais à luta pela reforma agrária, buscando uma distribuição das terras entre

pequenos trabalhadores rurais.

Finalmente, é importante destacar que a realidade brasileira atual insere-se em um contexto histórico

bastante recente. Durante as décadas de 70 e 80, a política de planejamento e administração urbana

adotada pelos municípios brasileiros foi pautada pela visão estadista da ditadura militar, baseada na

concepção de que o Estado teria capacidade de financiar o desenvolvimento urbano. Essa

concepção foi abalada pelo processo de redemocratização e pela crise fiscal do Estado. O modelo de

desenvolvimento praticado, com pressupostos de altos investimentos estatais, passou a ter aplicação

inviável a partir de então.

Se nos países ricos, que já haviam posicionado-se num estágio básico de urbanização, o impacto da

crise do Estado trouxe a necessidade de readequar as práticas de planejamento, no Brasil o

problema foi, e é, muito mais complexo. Nosso contexto passou a ser o de privatização de serviços e

empresas públicas e cortes nos gastos sociais, contribuindo para a realidade atual e trazendo a

necessidade urgente da construção de uma nova ordem urbanística.

Nesse sentido, o Ministério do Meio Ambiente elaborou em 2000 o documento “Cidades sustentáveis

– Subsídios à elaboração da agenda 21 brasileira”. Neste estudo foram apresentadas quatro

estratégias de sustentabilidade urbana, identificadas como prioritárias para o desenvolvimento

sustentável das cidades brasileiras, sendo elas:

“1. Aperfeiçoar a regulamentação do uso e da ocupação do solo urbano e promover o

ordenamento do território, contribuindo para a melhoria das condições de vida da

população, considerando a promoção da eqüidade, a eficiência e a qualidade ambiental.

24

2. Promover o desenvolvimento institucional e o fortalecimento da capacidade de

planejamento e de gestão democrática da cidade, incorporando no processo a dimensão

ambiental urbana e assegurando a efetiva participação da sociedade.

3. Promover mudanças nos padrões de produção e de consumo da cidade, reduzindo

custos e desperdícios e fomentando o desenvolvimento de tecnologias urbanas

sustentáveis.

4. Desenvolver e estimular a aplicação de instrumentos econômicos no gerenciamento

dos recursos naturais visando à sustentabilidade urbana.”

Vários instrumentos foram, e vêm sendo criados, com a finalidade de adequar as cidades brasileiras

aos ideais da sustentabilidade e a tão desejada reforma urbana, já que no Brasil o município é a

esfera administrativa com maior capacidade de promover as transformações locais necessárias para

a construção de uma nação sustentável. Esse tema será abordado nos itens adiante.

3.3 A importância da esfera municipal para o desenvolvimento sustentável no Brasil

No Brasil o ente político-administrativo fundamental é o município. Corralo o descreve “como uma

célula estatal de crucial importância no desenvolvimento pátrio, desde os tempos do início da

colonização lusitana até o constitucionalismo brasileiro contemporâneo, com a alternância de

períodos com maior ou menor autonomia, ressaltando-se que esses últimos períodos foram

majoritários”.

A partir da Constituição Federal de 1988, os municípios brasileiros são considerados entes

autônomos integrantes da Federação, conforme o artigo 18 da Constituição: “A organização político-

administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Além de outorgar maiores

poderes políticos e administrativos aos municípios, a Constituição também assegura a autonomia

auto-organizatória, financeira e legislativa dos municípios brasileiros.

A Constituição de 1988 dedicou o Capítulo IV aos Municípios. O artigo 29 estabelece a existência de

dois poderes político-administrativos: o Poder Executivo, composto pelo prefeito e vice-prefeito, e o

Poder Legislativo, composto pelos vereadores. Todos eles são eleitos democraticamente pelos

habitantes da localidade e possuem mandatos políticos de quatro anos.

Esse artigo também outorga a cada Município o poder de elaborar sua própria Lei Orgânica, que é o

equivalente a uma “constituição municipal”. Para as questões de interesse local, há uma grande

liberdade de atuação das municipalidades, resguardando os limites previstos pela legislação federal e

estadual, às quais a legislação municipal jamais pode sobrepor. Giovani Corralo descreve essa

relação da seguinte maneira:

25

“É nessa perspectiva que a repartição de competências deve ser compreendida, já que

interliga-se com a autonomia local, tanto que o texto constitucional resguardou

competências expressas para o Município, centrada na concepção de interesse local. Tal

autonomia se apresenta de singular importância, seja pelo seu caráter inovador na órbita

constitucional, (...) seja pelo seu caráter único em comparação com os ordenamentos

constitucionais de outros Estados democráticos.” (CORRALO, 2006)

Com a Constituição de 1988, os Municípios receberam algumas competências comuns com a União

e os Estados, como zelar pela guarda da Constituição e das instituições democrática; cuidar da saúde

e assistência públicas; proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; proteger o

meio ambiente, etc. Além disso, também conquistou competências privativas, dentre elas, a de

legislar em assuntos de interesse local, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber,

e de promover um adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,

parcelamento e da ocupação do solo urbano, de acordo com o artigo 302. Portanto, as ações mais

concretas no que concerne à função urbanística e ambiental são executadas na esfera municipal.

Os Estados Federados podem editar normas gerais de direito urbanístico, na ausência da lei federal,

visando a capacitar os municípios para a execução da política urbana Municipal, de modo a aplicar

essas políticas de forma integrada com seus Municípios. Também aos Estados cabe instituir um

2 O texto Constitucional refere-se às competências e fiscalização municipal nos seguintes termos:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”

26

sistema de política urbana metropolitana com organismos e instrumentos próprios, cuja política deve

ser destinada em especial para as áreas metropolitanas.

A União, de acordo com a Constituição Federal, tem competência para elaborar e executar planos

nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Além

disso, tem a competência de estabelecer as diretrizes para a habitação, saneamento básico e

transportes urbanos.

A principal ferramenta de regulamentação dos instrumentos urbanísticos, que compete à União, é a

lei federal de desenvolvimento urbano que regulamenta os instrumentos de política urbana que

devem ser aplicados pela União, Estados e especialmente pelos Municípios. Esta lei é denominada

Estatuto da Cidade e será abordada especificamente em um item adiante.

27

4. Instrumentos legais para o desenvolvimento urbano no Brasil

4.1 A Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 determinou em seus artigos 182 e 183 diretrizes gerais para o

desenvolvimento urbano no Brasil, caracterizando pela primeira vez a inclusão no texto constitucional

de instrumentos que levassem à reforma urbana. Essas diretrizes foram pautadas na ideologia de

direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da democratização da

gestão urbana. Pela primeira vez na história do Direito Constitucional Brasileiro, incluiu um capítulo

específico para a política urbana, que prevê uma série de instrumentos para a garantia, no âmbito de

cada município, do direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade e da

democratização da gestão urbana.

Esta lei determinou como principal instrumento da política de desenvolvimento e de expansão urbana

o plano diretor municipal, que tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções da

cidade e garantir o bem estar da comunidade local, tornando-o obrigatório para os municípios com

população igual ou superior a vinte mil habitantes.

Durante o processo de consolidação da Constituição de 1988, um movimento multissetorial e de

abrangência nacional lutou e conseguiu incluir no texto constitucional instrumentos que levassem à

instauração da função social da cidade e da propriedade no processo de construção das cidades. A

Constituição passou então a determinar que a propriedade urbana deve cumprir sua função social, ou

seja, o solo urbano deve servir para o benefício da coletividade, e não apenas aos interesses de seu

proprietário.

A Constituição outorga ao Poder Público Municipal a definição prática desta função social, que deve

ser incluída na lei do plano diretor municipal. Como instrumento para efetivação da função social da

propriedade privada, o artigo 182 faculta ao Poder Público Municipal a inclusão de artigos no Plano

Diretor que exijam do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que

promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios;

aumento progressivo do imposto sobre a propriedade e desapropriação.

O Município, com base no artigo 182 e no princípio da preponderância do interesse, é o principal ente

federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento

das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a

propriedade urbana cumpra sua função social, de acordo com os critérios e instrumentos

estabelecidos no Plano Diretor, definido constitucionalmente como o instrumento básico da política

urbana.

O artigo 183 regulamenta a aquisição de imóveis através da usucapião, determinando que um

possuidor de terras urbanas “de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos,

ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o

28

domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural” (CONSTITUIÇÃO

FEDERAL, 1988).

Mesmo caracterizada como um importante passo para o desenvolvimento urbano no Brasil, o texto

constitucional requeria uma legislação específica de abrangência nacional. Para que os princípios

determinados pela Constituição fossem efetivamente implementados fazia-se necessária a criação de

uma legislação complementar de regulamentação dos instrumentos e a estipulação de um prazo para

que os municípios criassem seus planos diretores.

Iniciou-se, então, na esfera federal, um período de mais de uma década de elaborações e

negociações em torno de um projeto de lei complementar, que ficou conhecido como o Estatuto da

Cidade, tendo sido aprovado em julho de 2001.

4.2 Estatuto da cidade

A busca de diferentes setores da sociedade por um instrumento capaz de pautar o crescimento das

cidades brasileiras em pressupostos de justiça social, fortalecimento econômico e conservação dos

recursos naturais resultaram em um processo de onze anos de debates sobre uma legislação federal

que conciliasse todos os interesses e necessidades urbanas.

Essas reivindicações resultaram na regulamentação da Lei nº 10.257/01, mais conhecida como

Estatuto da Cidade. Com ele, os municípios dispõem de um marco regulatório para a política urbana,

que pode levar a importantes avanços, sob uma nova ótica de planejamento urbano.

O maior mérito alcançado dentro dessa legislação é o fato das diretrizes e os instrumentos de política

urbana terem sido regulamentados com base nas experiências de política urbana, habitacional e de

regularização fundiária e de participação popular vivenciadas em diversas cidades brasileiras nos

anos 1990. O Estatuto da Cidade é uma lei inovadora que abre possibilidades para o

desenvolvimento de uma política urbana com a aplicação de instrumentos de reforma urbana

voltados a promover a inclusão social e territorial nas cidades brasileiras, considerando aspectos

urbanos e sociais e políticos. O fato de ter levado mais de uma década para ser instituída não

significa que seja uma lei antiga ou desatualizada – pelo contrário, é uma lei madura, que contempla

um conjunto de medidas legais e urbanísticas essenciais para a implementação da reforma urbana

nas cidades brasileiras.

O Estatuto da Cidade é um instrumento importantíssimo para o desenvolvimento sustentável das

cidades brasileiras. Esta Lei deixa explícita a necessidade de basear o desenvolvimento urbano em

pressupostos sustentáveis, equilibrando as dimensões econômica, social, ambiental e territorial, como

podemos observar claramente nas seguintes diretrizes gerais elencadas a partir do Artigo 2º desta Lei:

“Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais

da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

29

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à

moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,

ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;“

A primeira diretriz do Estatuto da Cidade reconhece como princípio fundamental o direito às

cidade sustentáveis, que passa a ter vigência como um dos direitos fundamentais da pessoa humana,

incluído no conjunto dos direitos humanos. O direito à cidade tem como origem os princípios

constitucionais da função social da cidade e da propriedade, e indica o objetivo fundamental para o

desenvolvimento urbano brasileiro: tornar as cidades brasileiras mais justas, humanas, democráticas

e sustentáveis. O direito à cidade está presente na Constituição Federal dentro do rol dos direitos

fundamentais e prevê a prioridade das pessoas humanas dentro da política urbana. O pleno exercício

do direito a cidades sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar plenamente a

cidadania e os direitos humanos (direitos civis e políticos, econômicos, sociais, culturais e

ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver numa cidade com qualidade de vida, sob os

aspectos social e ambiental.

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e

das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e

corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

O Estatuto da Cidade analisa o crescimento urbano como um processo que pressiona o equilíbrio de

todas as dimensões da sustentabilidade. Nesse artigo, expressa a atenção que deve ser despendida

à busca do equilíbrio das dimensões econômica e geográfica para a sustentabilidade local e urbana.

Portanto, o planejamento urbano deve contemplar os conflitos e corrigir os desequilíbrios causados

pela urbanização, tendo uma visão abrangente de todas as dimensões da sustentabilidade dentro das

regiões urbanizadas e as áreas sob sua influência direta.

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o

desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

Esse artigo leva em conta a relação de dependência entre as regiões urbanas e rurais brasileiras,

estendendo as premissas do Estatuto para além da região urbanizada do município. Esta diretriz

afirma a responsabilidade do município em relação às dimensões geográfica e econômica da

sustentabilidade, prevendo o controle do uso e ocupação do solo das zonas rurais e as relações

econômicas envolvidas nesse processo.

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana

compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do

território sob sua área de influência;

A sustentabilidade, aqui, é percebida em um sentido mais amplo, contemplando as dimensões

ambiental, social, econômica e geográfica da sustentabilidade. Coloca-se a idéia do direito às cidades

sustentáveis, como um dos princípios norteadores da política urbana, deixando claro que o

crescimento da produção e consumo de bens também deve ter um limite estabelecido.

30

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do

patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

Nesse artigo é reconhecida a importância da dimensão cultural da sustentabilidade como parte do

direito às cidades sustentáveis, a ser garantido pelos instrumentos urbanísticos.

O documento elaborado em conjunto pelo Ministério das Cidade e Instituto Pólis, entre outros,

classifica os instrumentos que fazem parte do Estatuto configuram-se basicamente em três áreas

distintas:

• um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do

que simplesmente normatizar – as formas de uso e ocupação do solo;

• uma nova estratégia de gestão democrática, que incorpora a idéia de participação direta do

cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade;

• e a ampliação dos instrumentos jurídicos para regularização das posses urbanas, como

ocupações irregulares antigas situadas na fronteira entre o legal e o ilegal.

No conjunto dos instrumentos urbanísticos, estão presentes dispositivos que visam combater a

especulação imobiliária, coibindo a retenção especulativa de imóveis não utilizados e dispositivos que

consagram a separação entre o direito de propriedade e potencial construtivo dos terrenos atribuído

pela legislação urbana.

A aplicação desses dispositivos pode representar uma possibilidade de intervir efetivamente no

crescimento da cidade, promovendo uma ocupação mais intensa nas áreas onde a infra-estrutura é

mais presente e dessa maneira reduzir a pressão pela urbanização das áreas periféricas, sem infra-

estrutura e ambientalmente frágeis. Este combate ao espraiamento significa também menores

necessidades de deslocamento, otimizando o uso da malha viária e das redes de transporte público,

aumentando o equilíbrio entre as dimensões geográfica e social da sustentabilidade urbana. Dentre

esses dispositivos, é possível destacar:

• Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: áreas consideradas vazias ou

subutilizadas situadas em regiões dotadas de infra-estrutura estão sujeitas à edificação e

parcelamento compulsórios. O município tem o poder de determinar os critérios de definição

das terras que considera ociosas ou subutilizadas, e poderá definir prazos e condições para

induzir o aproveitamento dos terrenos pelos proprietários – no mínimo um ano para a entrada

de um projeto no órgão competente, e dois anos a partir de sua aprovação para a efetiva

edificação.

• IPTU progressivo no tempo: no caso do não-cumprimento dos prazos ou condições da

edificação ou utilização compulsória, o Município poderá aplicar sobre os imóveis ociosos

este instrumento, que consiste no aumento progressivo da alíquota de imposto sobre a

propriedade predial e territorial, por até cinco anos consecutivos. A alíquota de IPTU poderá

dobrar de ano a ano, podendo atingir um máximo de quinze por cento do valor venal do

31

imóvel. Se o proprietário ainda assim não realizar o aproveitamento do terreno, a cobrança

poderá permanecer na alíquota máxima.

desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública: trata-se da última das

penalidades constitucionais previstas no capítulo da política urbana. Se após cinco anos de

cobrança do IPTU progressivo o proprietário não tiver cumprido a obrigação o Município

poderá desapropriar o imóvel pelo preço-base de cálculo do IPTU, pagando ao proprietário

com títulos da dívida pública.

• outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso: possibilidade de estabelecer

um coeficiente de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o excedente pode ser

adquirido pelo poder público municipal.

• transferência do direito de construir: possibilita ao proprietário de um terreno edificar em outro

imóvel através de uma negociação. Este instrumento é muito útil para a implantação de

equipamentos urbanos, já que reduz os custos com desapropriações, para a preservação do

patrimônio histórico e cultural e para a regularização de áreas ocupadas por população de

baixa renda;

• operações urbanas consorciadas: permitem um conjunto de intervenções e medidas,

consorciadas entre poder público e iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações

urbanísticas de maior monta. No âmbito das operações, o direito de construir pode ser

expresso em certificados de potencial adicional de construção, vendidos em leilão ou

utilizados para o pagamento de obras;

• estudo de impacto de vizinhança: documento técnico a ser exigido, com base em lei

municipal, para a concessão de licenças e autorizações de construção, ampliação ou

funcionamento de empreendimentos ou atividades que possam afetar a qualidade de vida da

população residente na área ou nas proximidades.

• consórcio imobiliário: poderá ser constituído nos imóveis alcançados pela obrigação de

parcelar, construir ou utilizar. O proprietário transfere seu imóvel ao Poder Público e recebe

como pagamento, após a realização das obras, unidades imobiliárias urbanizadas ou

edificadas.

• direito de superfície: permite a transferência, gratuita ou onerosa, por escritura pública, do

direito de construir sem que este alcance o direito de propriedade do terreno. Torna mais

flexível a utilização de terrenos urbanos;

• direito de preempção: assegura preferência ao poder público na aquisição de imóveis

urbanos desde que, devidamente notificado pelo proprietário, manifeste o interesse pela

compra, no prazo de trinta dias, findo o qual o direito deixa de prevalecer. Objetiva permitir a

formação de estoque de terras públicas sem a necessidade de procedimentos de

desapropriação;

32

O segundo conjunto de instrumentos trata da regularização fundiária de áreas ocupadas e não

tituladas da cidade, como favelas, assentamento irregulares, ilegais ou clandestinos, que contrariam

de alguma maneira as formas legais de urbanização. Para enfrentar esta questão, o Estatuto da

Cidade prevê os seguintes instrumentos:

• Usucapião: esse instrumento é aplicável a imóveis privados de até 250 metros quadrados,

que são a única moradia do ocupante da terra há mais de cinco anos, sem contestação por

parte do proprietário legal. O usucapião urbano pode ser concedido de forma coletiva, para

um grupo de moradores que ocupa um mesmo terreno, o que pode facilitar a regularização

fundiária de áreas urbanas de difícil individualização, como as favelas;

• concessão de uso especial para fins de moradia: instrumento inovador, permite que imóveis

públicos ocupados há mais de cinco anos sem oposição tenham a posse regularizada de

maneira assemelhada aos casos de usucapião de imóveis particulares, mas sem

transferência da propriedade.

No terceiro conjunto de instrumentos, o Estatuto prevê a participação direta e universal de todos os

cidadãos nos processos de planejamento e decisão. São dispositivos que os municípios devem

utilizar para promover a participação popular:

• Audiências e consultas públicas: realizadas para a aprovação e a implementação dos planos

diretores e das leis orçamentárias;

• Conselhos - sistemas de gestão democrática da política urbana;

• Conferências sobre assuntos de interesse urbano;

• Iniciativa popular de leis;

• Estudo de impacto de vizinhança: para empreendimentos que a lei municipal considerar como

promotores de mudanças significativas no perfil da região aonde se irá se instalar deve ser

feito o estudo, levando em consideração os efeitos positivos e negativos decorrentes dos

grandes empreendimentos no que diz respeito à vida dos moradores das áreas próximas ao

possível empreendimento, e deverá obrigatoriamente garantir o acesso aos documentos e a

consulta pública junto à comunidade afetada.

Segundo Raquel Rolnik, são muitos os potenciais resultados da aplicação dos instrumentos

propostos no Estatuto da Cidade, como:

“a democratização do mercado de terras; o adensamento das áreas mais centrais e

melhor infra-estruturadas, reduzindo também a pressão pela ocupação das áreas mais

longínquas e ambientalmente mais frágeis; a regularização dos imensos territórios

ilegais. Do ponto do vista político, os setores populares ganham muito, à medida que a

urbanização adequada e legalizada dos assentamentos mais pobres passa a ser vista

como um direito, e deixa de ser objeto de barganha política com vereadores e o poder

Executivo. O Legislativo também ganha, pois a superação das práticas clientelísticas

33

pode elevar o patamar da política praticada na Câmara, em direção aos seus reais

objetivos: a elaboração e aprovação das leis e o acompanhamento crítico da atuação do

Executivo. O Estatuto abre novas possibilidades de prática do planejamento e da gestão

urbana, mas depende fundamentalmente de seu uso eficaz no nível local. Mesmo

havendo perdas pontuais para alguns dos grandes proprietários urbanos, a coletividade

tem muito a ganhar com a democratização do planejamento e da gestão urbana que o

Estatuto agora permite.”

O Estatuto da Cidade apresenta-se como uma “caixa de ferramentas” à disposição dos municípios e

a “chave” para usá-la é o Plano Diretor, segundo Raquel Rolnik. Para que um município possa utilizar

a maior parte dos instrumentos contidos no Estatuto, deve necessariamente elaborar o Plano Diretor,

tema abordado no item a seguir.

4.3 Plano diretor

O Plano Diretor é uma lei municipal fruto de um pacto realizado entre todos os segmentos da

população local. A função mais importante do Plano Diretor é ordenar os instrumentos pelos quais o

município pretende cumprir a função social da cidade e da propriedade, garantindo a toda a

população municipal o acesso à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das

atividades econômicas, segundo o artigo 39 do Estatuto da Cidade.

O artigo 40 determina que o plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da

política de desenvolvimento e expansão urbana. Daí é possível notar sua importância para o

planejamento urbano e para o desenvolvimento local sustentável. Se todo o processo de elaboração

do Plano Diretor for conduzido com o enfoque da sustentabilidade, certamente o município ganhará,

além de uma lei, um plano de desenvolvimento local sustentável.

O Estatuto discorre em seu capítulo III sobre o plano diretor, e estabelece que os municípios que

devem produzir seu Plano Diretor obrigatoriamente são aqueles:

• com mais de 20 mil habitantes;

• parte de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

• onde o poder público queira utilizar os instrumentos urbanísticos de parcelamento ou

edificação compulsórios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo

no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública;

• integrantes de áreas de especial interesse turístico;

• situados em áreas de influência de empreendimentos ou têm atividades com significativo

impacto ambiental (como usinas hidrelétricas, aeroportos, portos, ou grandes obras).

Para implementar o Plano Diretor, o município deve mobilizar uma equipe técnica que coordenará

todas as etapas de elaboração, sendo acompanhada de perto um grupo de membros da sociedade

34

civil. Todo o processo de produção do Plano deve ser fiscalizado pelo poder Executivo, Legislativo,

setores organizados da sociedade civil e qualquer cidadão. Para que essa participação popular se

efetive é necessário realizar oficinas de capacitação, através de encontros, debates, seminários e

materiais didáticos.

De acordo com o Ministério das Cidades, o processo de elaboração do Plano Diretor pressupõe a

realização de, pelo menos, quatro etapas: (i) metodologia, (ii) leitura da realidade municipal, (iii)

seleção e pactuação de temas prioritários e (iv) elaboração do projeto de lei do plano diretor.

A etapa de determinação da metodologia (i) é aquela em que será definido o processo de elaboração

do plano diretor, mediante o estabelecimento dos prazos, custos, cronograma de atividades,

estratégia de mobilização da população, formas de divulgação do processo e a formação da equipe

técnica e do grupo de acompanhamento.

A etapa de leitura da realidade municipal (ii) refere-se ao levantamento de informações sobre o

município. Esta etapa tem como objetivo compreender o que ocorre nas diversas localidade do

município e contempla dois momentos distintos e complementares: a leitura técnica e a leitura

comunitária.

Na leitura técnica a equipe técnica deve produzir um documento com os dados socioeconômicos,

ambientais, culturais, de infra-estrutura e serviços públicos disponíveis na área urbana e rural do

município. Isso deve ser feito através de análise de indicadores, levantamento de dados em campo,

informações coletadas in loco e em pesquisas realizadas com cidadãos e instituições e qualquer

outro instrumento que possibilite compreender a realidade existente do município.

A leitura comunitária tem como objetivo trazer as impressões da realidade municipal através do olhar

das dos representantes da sociedade civil, ampliando a percepção da dinâmica urbana.

Para a sistematização das informações de leitura da realidade é necessária a realização de vários

encontros para a promoção da participação popular. Somente com um debate intenso é possível

encaminhar a elaboração do plano diretor para as definições de temas prioritários para o

planejamento do município.

A etapa de seleção e pactuação de temas prioritários (iii) compreende o estabelecimento da

hierarquia das ações e metas a serem implementadas pelo plano diretor. As demandas existentes no

município formam uma extensa lista de ações a serem desenvolvidas pelo poder público e pela

iniciativa privada. O objetivo desta etapa é estabelecer a agenda de desenvolvimento do município,

priorizando os aspectos mais relevantes.

Em seguida, é elaborado o projeto de lei do plano diretor, que deve ser discutido e aprovado em

conferência municipal, através de participação popular. É obrigatória a realização de audiências

públicas para a discussão do projeto e a população deve ser capacitada para entender e discutir

todas as propostas.

Segundo o Instituto Pólis (2004), projeto de lei do Plano Diretor deve conter:

35

• princípios fundamentais e objetivos gerais da política urbana;

• ordenamento territorial, ou seja, o macrozoneamento;

• zoneamento e seus parâmetros, objetivos e diretrizes;

• parâmetros para uso, ocupação e parcelamento do solo;

• definição de objetivos, diretrizes e ações estratégicas para as políticas setoriais relacionadas

ao desenvolvimento urbano;

• instrumentos de planejamento, jurídicos, urbanísticos, tributários e de democratização que

poderão ser utilizados para a política urbana;

• descrição sobre a gestão da política territorial e sistema de planejamento;

• sistema de gestão, estabelecendo relações entre os instrumentos de participação popular,

prazos para sua realização e critérios de composição;

Após a redação da versão final do Projeto de Lei de Plano Diretor, o poder executivo deve

encaminhá-lo à Câmara de Vereadores, que deve aprová-lo para que o Plano Diretor seja efetivado.

O Plano Diretor deverá contar necessariamente com a participação da população dos vários

segmentos econômicos e sociais, durante todo o processo de elaboração. Assim, mais do que um

documento técnico, o Plano é um espaço de debate dos cidadãos e de definição de opções,

conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no território e pode ser conduzido como

um plano de desenvolvimento local sustentável, se consideradas todas as dimensões da

sustentabilidade para a determinação de diretrizes de desenvolvimento urbano.

4.4 Limitações do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores

Não há dúvidas quanto à afirmação de que o Estatuto da Cidade tenha sido uma conquista imensa

para a busca da reforma urbana brasileira. Os instrumentos contidos no Estatuto permitem aos

municípios realizar grandes avanços no sentido da sustentabilidade. Porém em muitos casos, existe

uma grande distância entre a norma e a realidade. A eficácia dessa lei depende, e muito, do nível de

compromisso entre poder público (municipal, estadual e federal) e da comunidade em questão para o

cumprimento e materialização do direito. Infelizmente, uma grande parte dos municípios brasileiros

não possui um plano diretor verdadeiro, mas simples arremedos de plano, o que traz muitos problemas

para a organização e planejamento urbano e intensifica os problemas ambientais.

O Estatuto criou instrumentos que, se bem utilizados, podem viabilizar mudanças concretas da rede

urbana brasileira. Alguns deles, porém, podem ser utilizado apenas em cidades de maior porte, em

que existe uma especulação imobiliária presente e forte. Nesse caso, os instrumentos como a Outorga

Onerosa, as Operações Urbanas Consorciadas, a Transferência do Direito de Construir são inúteis à

maioria das cidades pequenas e médias.

36

No entanto, instrumentos como o Direito de Preempção e as Zonas Especiais de Interesse Social,

podem melhorar a qualidade das áreas urbanas de menor porte, onde forem aplicáveis. No que se

refere às áreas rurais, correspondentes a maior parte da superfície dos municípios brasileiros, o

Estatuto da Cidade não contempla políticas específicas, também pelo fato de ser um tema tratado pela

União, mas determina que os planos sejam obrigatórios para os municípios como um todo.

Segundo o urbanista Flávio Villaça, o sucesso dos instrumentos associados ao controle do uso e

ocupação do solo, como a Outorga Onerosa, a Transferência do Direito de Construir e as Operações

Urbanas Consorciadas, depende do interesse que venham a despertar no mercado imobiliário local, se

este for dinâmico. O autor destaca como os maiores avanços do Estatuto da Cidade os dispositivos

sobre a função social da propriedade, a força conferida ao Plano Diretor e as penalidades aplicáveis

aos imóveis ociosos.

Os instrumentos do Estatuto conferem aos municípios poderes para interferir sobre a especulação do

mercado imobiliário, o que significa mexer com privilégios de grandes investidores. Em alguns

municípios, essa situação se torna uma verdadeira guerra de interesses, e infelizmente em alguns

casos o capital financeiro acaba levando vantagem. Para quebrar essa realidade, é fundamental que o

Poder Público posicione-se como intermediário dos conflitos, e jamais tome partido de uma situação

específica. Apenas dessa maneira ficará claro que em alguns momentos é necessário que uma

minoria abra mão de seus privilégios para que sejam garantidos os recursos territoriais e materiais que

permitirão um crescimento mais equilibrado da cidade.

Para que haja eficácia plena do Plano Diretor, todo o processo deve ser conduzido com a participação

popular, objetivo este que apresenta grandes dificuldades dentro da realidade brasileira. As equipes

técnicas, ainda que bastante empenhadas em conduzir o processo participativo, enfrentam o problema

da baixa escolaridade e precária formação da população, mesmo da população dita alfabetizada.

As grandes desigualdades sociais geram imensas demandas por serviços públicos de assistência, e

muitos municípios acabam adotando medidas clientelistas, em nada sustentáveis socialmente. Dentro

desse problema, Buarque (1991) aponta a tendência imediatista dos países pobres:

“nos paises subdesenvolvidos, a existência de elevados níveis de pobreza numa

sociedade tende a criar uma acentuada orientação para o curto prazo, gerando um

imediatismo nas praticas econômicas e sociais e nas escolhas políticas que compromete

a solidariedade entre as gerações; o predomínio das emergências levaria à quebra

dessa solidariedade. A pressão dos pobres pela sobrevivência gera um efeito direto

sobre o meio ambiente e um impacto sobre as orientações e decisões políticas.

Configura-se assim uma espécie de “preferência pelo curto prazo”, que se contrapõe ao

desenvolvimento sustentável, transbordando do cotidiano das populações pobres para

as expectativas e propostas de desenvolvimento.”

A linha que separa as ações de planejamento que priorizam a resolução de problemas sociais da

simples adoção de práticas clientelistas é muito tênue, e é necessário haver uma administração

pública e sociedade civil conscientes e preparadas para delimitá-la com precisão no Plano Diretor.

37

Muitos Planos Diretores acabam sendo elaborados com modelos prontos, preparados por consultores

técnicos externos às prefeituras, aprovados na Câmara de Vereadores sem levar em conta as

peculiaridades locais. Porém não há, e nem deve haver, um modelo capaz de abranger toda a

heterogeneidade dos municípios brasileiros.

Esse problema também é causado pela escassez de recursos municipais para financiar a elaboração

de um plano diretor, que acaba sendo feita por profissionais desqualificados. Os pequenos municípios

são totalmente dependentes de financiamentos do governo estadual e federal para conseguir realizar

seus planos.

Por fim, é possível apontar como problema, a profusão de planos diretores aprovados e sem

implantação efetiva. Em vários municípios, tenha sido o processo de elaboração do plano bem

executado ou não, o Plano Diretor acaba sendo aplicado apenas como normativa de zoneamento de

uso e ocupação do solo. Em alguns municípios o Plano Diretor é visto como a salvação para todos os

problemas durante o processo de elaboração, e após sua aprovação, os instrumentos nele contidos

acabam não sendo utilizados em sua totalidade, ocasionando uma aplicação deficiente e ineficaz das

diretrizes estabelecidas.

38

Conclusão

O Brasil é um país com um território imenso, e com imensas diferenças entre suas regiões e cidades.

No entanto, existem hoje instrumentos legais capazes de possibilitar a cada município a promoção de

seu desenvolvimento local. O Estatuto da Cidade traz positivado o direito de todos os cidadãos a

cidades sustentáveis, e vai além da força dessa afirmação, abrindo um leque de dispositivos

utilizáveis pelas cidades para alcançar esse objetivo.

Como dito anteriormente, o simples fato de existirem normas não determina que a rede urbana do

país caminhe para um desenvolvimento planejado. A transformação dos instrumentos legais em

práticas concretas depende de um trabalho intenso de cada poder público municipal e sociedade civil

local. O comprometimento das esferas estadual e federal também é necessário para dar suporte e

criar uma rede urbana minimamente homogênea.

Porém, mesmo apresentadas todas as dificuldades relacionadas a realização dos planos diretores, é

inegável que os municípios tem instrumentos poderosos para determinar seu futuro. O Estatuto da

Cidade trouxe muita força ao desenvolvimento local sustentável dos municípios brasileiros, já que

pela primeira vez existem dispositivos que possibilitam a interferência direta na cidade para a

otimização da ocupação do solo urbano, garantindo a preservação de áreas ambientalmente frágeis e

de áreas destinadas ao uso rural.

A participação popular é obrigatória para a aprovação dos planos diretores, e se conduzida

devidamente converge todos os atores sociais para um processo de discussão muito rico sobre a

realidade da cidade.

Para subsidiar as tomadas de decisões devem ser elaboradas, pesquisadas e agrupadas todas as

informações sobre o município, gerando uma base de dados fundamental para a capacitação humana

e para a formação de uma consciência sobre a realidade local e suas potencialidades.

Flavio Villaça destaca a definição do jurista Hely Lopes Meireles, que afirma que plano diretor deve

ser “... o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante

do município sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejando pela comunidade

local”.

Sendo assim, a elaboração de um plano diretor pode ser conduzida como um processo de

desenvolvimento local sustentável, já que nele será exposta a realidade e os desejos para o cada

componente do município, como: infra-estrutura, serviços públicos, dinâmica sócio-econônica,

aspectos sócio-ambientais, aspectos histórico-culturais e capacidade jurídica e administrativa, e

qualquer outro aspecto relevante.

Os municípios devem avaliar estas questões para poder implementar diretrizes gerais de política

urbana, promover a cooperação entre agentes públicos e privados, proteger o meio ambiente natural

e o patrimônio cultural, manter a produção de bens e serviços dentro dos limites da sustentabilidade

ambiental, recuperar através do poder público os investimentos que tenham resultado na valorização

imobiliária, dentro outras possibilidades.

39

Se o desenvolvimento sustentável é possível, ele deve iniciar a partir da menor escala, sendo os

municípios os protagonistas das transformações sociais, ambientais e econômicas para alcançar

esse objetivo.

40

Referências Bibliográficas

ABREU SÁ, Tatiane Deane de. in Para pensar uma política nacional de ordenamento territorial : anais

da Oficina sobre a Política Nacional de Ordenamento Territorial, Brasília, 13-14 de novembro de 2003 /

Ministério da Integração Nacional, Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional (SDR). –

Brasília: MI, 2005. Pg. 71)

ALFONSIN, Betânia. O Estatuto da Cidade e a construção de cidades sustentáveis, justas e

democráticas. Agosto de 2001. Disponível em: http://br.geocities.com/estatutodacidade/Betania.doc.

BASSUL, José Roberto. Reforma urbana e Estatuto da Cidade. EURE (Santiago), Setembro 2002,

vol.28, no.84, p.133-144.

BELLEN, Hans Michael van. Indicadores de Sustentabilidade: uma análise comparativa. Rio de

Janeiro: Editora FGV, 2007.

BEZERRA, Maria Lucila. Desenvolvimento Urbano Sustentável: realidade ou utopia. Julho de 2002.

Disponível em http://www.fundaj.gov.br/tpd/140.html (acesso em março de 2008).

BEZERRA, Maria Lucila. Desenvolvimento Urbano Sustentável: realidade ou utopia. Julho · 2002.

Disponível em: http://www.fundaj.gov.br/tpd/140.html.

BUARQUE, Sergio C. Construindo o desenvolvimento local sustentável. Rio de Janeiro: Garamond,

2004.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm.

BRASIL. Estatuto da Cidade - LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm.

CALVINO, Italo. Le città invisibile. Verona, Itália: Oscar Mondadori, 2005.

CANEPA, Carla. Cidades sustentáveis: o município como locus da sustentabilidade. São Paulo: RCS

Editora, 2007.

COMISSÃO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum.

Rio de Janeiro: Editora FGV, 1991.

CORRALO, Giovani. A autonomia municipal como um direito fundamental na constituição brasileira.

Curitiba, 2006.

INSTITUTO PÓLIS. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. São

Paulo, 2001.

41

INSTITUTO PÓLIS. Dicas Instituto Pólis no 181. Estatuto da Cidade. São Paulo, 2001. Disponível em:

http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/dicas_interna.asp?codigo=57.

INSTITUTO PÓLIS. Dicas Instituto Pólis no 221. Plano Diretor. São Paulo, 2001. Disponível em: h

http://www.polis.org.br/publicacoes/dicas/dicas_interna.asp?codigo=93.

LAFER, Celso. Rio+10: o Brasil na cúpula sobre desenvolvimento sustentável. Disponível em:

http://www.qprocura.com.br/dp/73267/Rio10:-o-Brasil-na-cupula-sobre-desenvolvimento-

sustentavel.html.

MARCO, Cristhian Magnus de. Evolução constitucional do município brasileiro Elaborado em

01.2003. http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6798&p=2.

MINISTÉRIO DAS CIDADES. Política nacional de desenvolvimento urbano. Cadernos MCidades

Desenvolvimento Urbano. 2004.

MOTA, Suetônio. Urbanização e Meio Ambiente. Rio de Janeiro: ABES, 1999.

NEIRA ALVA, Eduardo. Cidades (In)Sustentáveis. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1997.

ROGERS, Richard. Cidades para um pequeno planeta. Barcelona: Editorial Gustavo Gill, AS, 2001.

SACHS, Ignacy. Desenvolvimento sustentável, bioindustrialização, descentralização e novas

configurações rural-urbanas. Os casos da Índia e do Brasil. In: VIEIRA, P.F.; WEBER, J. (Orgs.)

Gestão de recursos naturais renováveis e desenvolvimento: novos desafios para a pesquisa ambiental.

São Paulo: Cortez, 1997.

SAULE Jr, Nelson. Estatuto Da Cidade Instrumento De Reforma Urbana. 2006

SILVA, Carlos A. Franco da. Fronteira agrícola capitalista e ordenamento territorial. In: SANTOS,

Milton. et al. Território, territórios: ensaios sobre ordenamento territorial. 3. ed. Rio de Janeiro:

Lamparina. 2007.

SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: Garamond, 2000.

VILLAÇA, Flávio. As ilusões do Plano Diretor. Disponível em http://www.usp.br/fau/fau/

galeria/paginas/index.html (acesso em março/08). São Paulo, edição do autor, ago. 2005.

tesi mapaus5 mariafernandaincote - masterecopolis.it€¦ · 2 "dice (il gran kan): - tutto è...

Documents