國立臺灣大學社會科學院政治學系

碩士論文計畫書

Department of Political Science

College of Social Sciences

National Taiwan University

Master Thesis Proposal

防災社區與公民參與之研究

The Study of Community-based Disaster Prevention and

Citizen Participation

史明原

Ming-Yuan SHIH

指導教授林子倫 博士

AdvisorTze-Luen LIN PhD

中華民國 107 年 2 月

Feb 2018

I

目次

第一章 緒論 1

第一節 研究背景與動機 1

第二節 研究目的與問題 6

第二章 文獻探討 7

第一節 防災社區之概念 7

第二節 臺灣防災社區研究成果 9

第三節 公民參與階梯理論分析 13

第四節 小結 31

第三章 研究設計與執行 34

第一節 研究架構和範圍 34

第二節 研究方法 35

第三節 質性深度訪談 36

第四節 資料分析方法 39

第五節 論文章節安排 40

參考文獻 41

II

表圖目次

圖 1-1氣候風險指標 2018 2

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市 2

圖 1-3防災社區推動歷程 5

圖 2-1參與階梯的 8 個層次 14

圖 2-2公民參與新階梯 20

圖 2-3未開發國家之社區參與階梯 22

圖 2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化 25

圖 2-5選擇性參與之形態 26

圖 2-6社會學習之概念架構 27

圖 2-7分裂的參與階梯 29

圖 3-1研究架構圖 35

表 2-1影響防災社區推動之關鍵因素 10

表 2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合 31

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表 37

表 3-2訪談大綱 37

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹研究背景

臺灣地理環境特殊位處歐亞板塊與菲律賓板塊的交界地震發生相當頻繁

大規模地震如 1999 年九二一大地震及 2016 年 0206 高雄美濃地震都造成重大人

命傷亡及財產損失另外由於臺灣地理位置處於西太平洋處於全球颱風好發

路徑上也經常受到颱風侵襲而導致慘重損失2009 年莫拉克颱風即造成臺灣地

區近 700 人死亡或失蹤即是一例而極端氣候造成之豪雨水災土石流等不同

類型之災害也都經常性對民眾之生命財產安全造成威脅傷亡及財產損失非

政府組織德國觀察(Germanwatch)依據近 20 年極端氣候事件及相關社經資料提出

《Global Climate Risk Index 2018》報告我國是全球氣候風險排名第 7 高的國家

該報告指出臺灣 2016 年發生不正常低溫天氣及 6 次颱風其中包括該年度最強

颱風莫蘭蒂(Meranti)是該年度全世界第 5 個等級 5(category 5)的颱風造成嚴重

農業損失及百萬戶停水停電的災情(Eckstein et al 2017如圖 1-1)而歐洲聯盟委

員會(European Commission)在《2015-2025 世界城市風險報告》(World Cities Risk

2015-2025)中亦指出因地理位置暴露於高天然風險威脅下包括颱風地震火

山水災乾旱等災害加上城市本身脆弱性及災後復原重建之韌性及能力評估

結果我國臺北市為國內生產總值(Gross Domestic ProductGDP)風險最高之城

市(Coburn et al 2015如圖 1-2)因此臺灣在這樣高天然災害風險的環境之下

如何與災害共存如何在災害發生時做好準備措施就成為非常重要的課題

2

圖 1-1氣候風險指標 2018

(資料來源Eckstein et al 2017)

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市

(資料來源Coburn et al 2015)

面對災害臺灣的災害防救體制並非一次到位早期(1994 年)以前臺灣並

無災害防救法令或規章當時政府對災害之因應主要著重在災害發生時臨時搶救

及災後對災民救濟及補助直到 1994 年 1 月美國洛杉磯大地震及名古屋華航空難

3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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I

目次

第一章 緒論 1

第一節 研究背景與動機 1

第二節 研究目的與問題 6

第二章 文獻探討 7

第一節 防災社區之概念 7

第二節 臺灣防災社區研究成果 9

第三節 公民參與階梯理論分析 13

第四節 小結 31

第三章 研究設計與執行 34

第一節 研究架構和範圍 34

第二節 研究方法 35

第三節 質性深度訪談 36

第四節 資料分析方法 39

第五節 論文章節安排 40

參考文獻 41

II

表圖目次

圖 1-1氣候風險指標 2018 2

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市 2

圖 1-3防災社區推動歷程 5

圖 2-1參與階梯的 8 個層次 14

圖 2-2公民參與新階梯 20

圖 2-3未開發國家之社區參與階梯 22

圖 2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化 25

圖 2-5選擇性參與之形態 26

圖 2-6社會學習之概念架構 27

圖 2-7分裂的參與階梯 29

圖 3-1研究架構圖 35

表 2-1影響防災社區推動之關鍵因素 10

表 2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合 31

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表 37

表 3-2訪談大綱 37

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹研究背景

臺灣地理環境特殊位處歐亞板塊與菲律賓板塊的交界地震發生相當頻繁

大規模地震如 1999 年九二一大地震及 2016 年 0206 高雄美濃地震都造成重大人

命傷亡及財產損失另外由於臺灣地理位置處於西太平洋處於全球颱風好發

路徑上也經常受到颱風侵襲而導致慘重損失2009 年莫拉克颱風即造成臺灣地

區近 700 人死亡或失蹤即是一例而極端氣候造成之豪雨水災土石流等不同

類型之災害也都經常性對民眾之生命財產安全造成威脅傷亡及財產損失非

政府組織德國觀察(Germanwatch)依據近 20 年極端氣候事件及相關社經資料提出

《Global Climate Risk Index 2018》報告我國是全球氣候風險排名第 7 高的國家

該報告指出臺灣 2016 年發生不正常低溫天氣及 6 次颱風其中包括該年度最強

颱風莫蘭蒂(Meranti)是該年度全世界第 5 個等級 5(category 5)的颱風造成嚴重

農業損失及百萬戶停水停電的災情(Eckstein et al 2017如圖 1-1)而歐洲聯盟委

員會(European Commission)在《2015-2025 世界城市風險報告》(World Cities Risk

2015-2025)中亦指出因地理位置暴露於高天然風險威脅下包括颱風地震火

山水災乾旱等災害加上城市本身脆弱性及災後復原重建之韌性及能力評估

結果我國臺北市為國內生產總值(Gross Domestic ProductGDP)風險最高之城

市(Coburn et al 2015如圖 1-2)因此臺灣在這樣高天然災害風險的環境之下

如何與災害共存如何在災害發生時做好準備措施就成為非常重要的課題

2

圖 1-1氣候風險指標 2018

(資料來源Eckstein et al 2017)

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市

(資料來源Coburn et al 2015)

面對災害臺灣的災害防救體制並非一次到位早期(1994 年)以前臺灣並

無災害防救法令或規章當時政府對災害之因應主要著重在災害發生時臨時搶救

及災後對災民救濟及補助直到 1994 年 1 月美國洛杉磯大地震及名古屋華航空難

3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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II

表圖目次

圖 1-1氣候風險指標 2018 2

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市 2

圖 1-3防災社區推動歷程 5

圖 2-1參與階梯的 8 個層次 14

圖 2-2公民參與新階梯 20

圖 2-3未開發國家之社區參與階梯 22

圖 2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化 25

圖 2-5選擇性參與之形態 26

圖 2-6社會學習之概念架構 27

圖 2-7分裂的參與階梯 29

圖 3-1研究架構圖 35

表 2-1影響防災社區推動之關鍵因素 10

表 2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合 31

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表 37

表 3-2訪談大綱 37

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹研究背景

臺灣地理環境特殊位處歐亞板塊與菲律賓板塊的交界地震發生相當頻繁

大規模地震如 1999 年九二一大地震及 2016 年 0206 高雄美濃地震都造成重大人

命傷亡及財產損失另外由於臺灣地理位置處於西太平洋處於全球颱風好發

路徑上也經常受到颱風侵襲而導致慘重損失2009 年莫拉克颱風即造成臺灣地

區近 700 人死亡或失蹤即是一例而極端氣候造成之豪雨水災土石流等不同

類型之災害也都經常性對民眾之生命財產安全造成威脅傷亡及財產損失非

政府組織德國觀察(Germanwatch)依據近 20 年極端氣候事件及相關社經資料提出

《Global Climate Risk Index 2018》報告我國是全球氣候風險排名第 7 高的國家

該報告指出臺灣 2016 年發生不正常低溫天氣及 6 次颱風其中包括該年度最強

颱風莫蘭蒂(Meranti)是該年度全世界第 5 個等級 5(category 5)的颱風造成嚴重

農業損失及百萬戶停水停電的災情(Eckstein et al 2017如圖 1-1)而歐洲聯盟委

員會(European Commission)在《2015-2025 世界城市風險報告》(World Cities Risk

2015-2025)中亦指出因地理位置暴露於高天然風險威脅下包括颱風地震火

山水災乾旱等災害加上城市本身脆弱性及災後復原重建之韌性及能力評估

結果我國臺北市為國內生產總值(Gross Domestic ProductGDP)風險最高之城

市(Coburn et al 2015如圖 1-2)因此臺灣在這樣高天然災害風險的環境之下

如何與災害共存如何在災害發生時做好準備措施就成為非常重要的課題

2

圖 1-1氣候風險指標 2018

(資料來源Eckstein et al 2017)

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市

(資料來源Coburn et al 2015)

面對災害臺灣的災害防救體制並非一次到位早期(1994 年)以前臺灣並

無災害防救法令或規章當時政府對災害之因應主要著重在災害發生時臨時搶救

及災後對災民救濟及補助直到 1994 年 1 月美國洛杉磯大地震及名古屋華航空難

3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹研究背景

臺灣地理環境特殊位處歐亞板塊與菲律賓板塊的交界地震發生相當頻繁

大規模地震如 1999 年九二一大地震及 2016 年 0206 高雄美濃地震都造成重大人

命傷亡及財產損失另外由於臺灣地理位置處於西太平洋處於全球颱風好發

路徑上也經常受到颱風侵襲而導致慘重損失2009 年莫拉克颱風即造成臺灣地

區近 700 人死亡或失蹤即是一例而極端氣候造成之豪雨水災土石流等不同

類型之災害也都經常性對民眾之生命財產安全造成威脅傷亡及財產損失非

政府組織德國觀察(Germanwatch)依據近 20 年極端氣候事件及相關社經資料提出

《Global Climate Risk Index 2018》報告我國是全球氣候風險排名第 7 高的國家

該報告指出臺灣 2016 年發生不正常低溫天氣及 6 次颱風其中包括該年度最強

颱風莫蘭蒂(Meranti)是該年度全世界第 5 個等級 5(category 5)的颱風造成嚴重

農業損失及百萬戶停水停電的災情(Eckstein et al 2017如圖 1-1)而歐洲聯盟委

員會(European Commission)在《2015-2025 世界城市風險報告》(World Cities Risk

2015-2025)中亦指出因地理位置暴露於高天然風險威脅下包括颱風地震火

山水災乾旱等災害加上城市本身脆弱性及災後復原重建之韌性及能力評估

結果我國臺北市為國內生產總值(Gross Domestic ProductGDP)風險最高之城

市(Coburn et al 2015如圖 1-2)因此臺灣在這樣高天然災害風險的環境之下

如何與災害共存如何在災害發生時做好準備措施就成為非常重要的課題

2

圖 1-1氣候風險指標 2018

(資料來源Eckstein et al 2017)

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市

(資料來源Coburn et al 2015)

面對災害臺灣的災害防救體制並非一次到位早期(1994 年)以前臺灣並

無災害防救法令或規章當時政府對災害之因應主要著重在災害發生時臨時搶救

及災後對災民救濟及補助直到 1994 年 1 月美國洛杉磯大地震及名古屋華航空難

3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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圖 1-1氣候風險指標 2018

(資料來源Eckstein et al 2017)

圖 1-22015 年至 2025 年臺北及東京是全球國內生產總值風險最高之城市

(資料來源Coburn et al 2015)

面對災害臺灣的災害防救體制並非一次到位早期(1994 年)以前臺灣並

無災害防救法令或規章當時政府對災害之因應主要著重在災害發生時臨時搶救

及災後對災民救濟及補助直到 1994 年 1 月美國洛杉磯大地震及名古屋華航空難

3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

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畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

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(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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3

之後政府才開始訂定不同災害由不同主管機關負責之「災害防救方案」建立

中央省(市)縣(市)及鄉(鎮市區)四級之災害防救體系並規範各主管機關

職掌災害之預防應變及復原重建三大重要工作項目1999 年九二一大地震後

政府頒布實施「災害防救法」才真正為我國災害防救工作奠定了重要的基礎

從災害防救組織災害防救計畫災害預防災害應變措施災後復原重建等都

有明確規範建立中央直轄市與縣(市)鄉(鎮市區)三個層級分層負責的概

念同時也延續不同災害由不同災害防救主管機關負責之分工執掌雖然我國災

害防救法規及體制受到 2000 年發生八掌溪事件2005 年成立內政部空中勤務

總隊2009 年莫拉克風災及 2016 年 0206 震災等重大事件影響後續仍進行了多

次修正除 2010 年增設各級災害防救辦公室及行政院國家搜救指揮中心法制化

外整體的架構並無太大變化值得注意的是除了健全公部門之災害防救體系

與措施外災害防救法也同時開始要求推動社區災害防救事宜及成立社區災害防

救團體與志願組織雖然在九二一大地震之前運用民力協助救火救災防災

宣導被視為我國防災社區之濫觴(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全

2015)但災害防救法之制定是我國首次將社區之災害防救明定於法律中自此

之後防災社區計畫開始逐漸擴張發展包括行政院災害防救委員會內政部消

防署內政部建築研究所行政院農業委員會水土保持局經濟部水利署等中央

機關桃園市新北市臺北市等地方政府及部分民間組織都投入相當預算及

心力辦理防災社區相關計畫

事實上防災社區之推動也是國際上的趨勢1994 年聯合國在日本橫濱市召

開第 1 屆世界減災會議(World conference on nature disaster reduction WCNDR)發

表「建立更安全的世界橫濱戰略與行動計畫」(Yokohama Strategy and plan of

action for a safer World)並建立 10 項達成目標之原則其中包括「從地方社區

經由國家到區域及國際各層級之參與對減災措施之成效影響最大」「透過對

全社區(whole community)進行適當的教育及訓練對目標團體實施適當設計及發

展模式可以減少其脆弱性(vulnerability)」2005 年 1 月聯合國於日本兵庫縣神戶

市召開第 2 屆世界減災會議 168 個國家商議通過「兵庫宣言」 (Hyogo

Declaration)與「兵庫行動綱領 2005-2015建立國家和社區的韌性 (Hyogo

Framework for Action 2005-2015 Building the Resilience of Nations and

4

Communities to Disasters)其策略性目標即包括發展並強化各層級的制度組織

機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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機制及能力特別是針對社區層級以有系統地增強災害韌性(resilience)而行

動重點則包括促進社區參與防災鼓勵提倡以社區為基礎的訓練加強社區及各

層級之防災準備以更有效率的應變發展特定的機制以鼓勵社區主動參與防災機

制等而第 3 屆世界減災會議則於 2015 年 3 月 14 日至 18 日在日本仙台舉行由

聯合國國際減災戰略總署和日本政府共同主辦主要目的是針對近十年來世界各

國執行「兵庫行動綱領」的相關成果進行檢討並通過「仙台減災綱領2015-

2030(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)」綱領中與防災社

區相關部分包括社區之災害風險教育與經驗分享強調居民在地經驗與參與

社區的參與權支持與訓練社區醫療團隊建立社區宣導及物資存放中心等工作

細項由此可見國際上重視社區參與之防減災工作且列入當前全球提倡韌性

社區能力之重要目標

貳研究動機

目前防災社區之政策與推動計畫已成為中央及地方政府重要施政目標之一

劉怡君與陳亮全(2015)檢視臺灣過去推動之防災社區計畫將防災社區發展歷程

分為孕育期(1999 年九二一地震前)發軔期(1999 年九二一地震後至 2009 年莫拉

克颱風前)及擴張期(2009 年莫拉克颱風後)等三個階段(如圖 1-3)也就是說九

二一地震後我國防災社區推動持續開展而 2006 年行政院災害防救委員會出

版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》

更成為國內操作防災社區之範本加速不同主管部會推動防災社區之工具後續

防災社區之推動無不參考此手冊之模式時至今日仍為我國防災社區推動重要

參考文獻我國就整體現況而言防災社區之推動貌似相當成功且有持續擴大

發展之趨勢然在推動過程中實際上仍存在許多待改善之問題如社區防災專

業人才不足(Chen et al 2006林建宏2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠

2012)民眾參與不足(林建宏 2008吳秉宸2011劉怡君曾敏惠2012李

美珍2015)政府資源抽離後無法持續推動(吳秉宸2011)各推動計畫或社區

防災組織欠缺整合資源重疊或排斥情形(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮

全2015李美珍2015林杰宏吳室賢2017)等問題都是未來相關單位在

推動防災社區必須去面對去改進的目標才能有效發揮政府與民間之能量達成

5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

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專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

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壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

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貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

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居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

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畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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5

最大之效益

值得注意的是前述的計畫都是由上而下之政府補助經費類型之計畫所以

本來應由政府委託的專業機構或協力團隊協助讓社區有意識地組成自主防災組

織發覺社區災害潛勢與風險進而從事防災整備及訓練演習工作卻似乎變相

為由委託的專業機構或協力團隊協助分派自主防災組織工作自行研判災害潛勢

與風險製作民眾無法理解與應用之防災地圖及資料卷宗由社區內極少數居民

配合形式上之教育訓練或演習似乎僅為了產出一份可以核銷經費之成果報告書

這樣的計畫實質效益為何另外社區居民與幹部自動參與的意願為何不高社區

本身的問題是否透過計畫而得到解決防救災能力又提升了多少而當政府的經費

結束之後專業機構或協力團隊抽離社區又有多少社區能自行持續辦理社區防

救災工作 值得深思

圖 1-3防災社區推動歷程

(資料來源劉怡君陳亮全2015本研究改繪)

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

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力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

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(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

6

第二節 研究目的與問題

壹研究目的

本研究希望透過公民參與階梯理論應用途徑檢視現行防災社區執行之成果

並探究當中所涉公民參與模式與流程找出影響參與之重要因素其權力分配情形

再檢視政府執行部門協力專業團隊及防災社區意見領袖之看法意見最後建構

強化民眾參與之策略讓防災社區之推動能真正由下而上社區民眾能真正積極

參與才能在災害來臨時社區民眾能自主避災離災自助互助減少生命財產

之損失

因此本研究之目的在於

一 分析我國防災社區推動之現況與問題

二 檢視公民參與階梯理論與修正模型

三 檢討我國防災社區之操作模式與權力分配情形

四 建議我國防災社區推動之公民參與策略

貳 研究問題

公民參與顯然是防災社區成功推動的最關鍵因素Arnstein(1969)認為公

民參與即是公民權力的重分配讓在政治及經濟過程沒有權力的公民未來可以

被納入考量加入決定資訊分享目標與政策設定稅收資源配置計畫執行

及契約與資助分配等因此防災社區之推動也應考量權力重分配原本沒有權力

參與和決策的民眾可以獲得主導決策之權力並擁有完全的政策及管理能力

不然若社區居民與幹部若對社區防救災工作漠然則無法由下而上去培養民眾自

主防災之意識自主防災組織也失去自主的意義防災社區之理念與目標自然無

法達成因此本研究針對下列問題進行探討

一 影響防災社區推動之關鍵因素為何

二 以公民參與階梯的理論檢視執行防災社區如何進行權力重分配

三 如何深化防災社區之公民參與程度

7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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7

第二章 文獻探討

第一節 防災社區之概念

社區災害管理(Community-based disaster management)在 1980 年至 1990 年間

非常熱門後來逐漸演變為社區災害風險管理 (Community-based disaster risk

management)或社區降低災害風險(community-based disaster risk reduction)系統其

重點在以社區居民為中心之決策與執行積極投入減少災害風險之活動辨識

分析處理監控及評估災害風險以減少脆弱性及提升社區能力特別是社會

弱勢團體也被納入考量地方及國家層級政府都應介入與支持(ADPC 2003)

Maskrey(1989)指出一般由上而下的減災措施只有解決減少特定危害之風險

但並沒有減少社區本身之脆弱性也就是只有針對災害的癥狀沒有解決災害發

生之原因同時這些措施沒有將受災區域之真實需求及請求納入考量因為忽

略了災害之複雜性減災措施經常與災害無相關或甚至造成反效果此外受到

政治的影響減災的效果只針對富有或有權力的族群而未解決真正受災貧窮民

眾之問題Maskrey 認為只有透過由當地民眾及自主組織所控制之減災活動才

能真正影響發生災害脆弱性之成因社區減災即是實證有效之替代減災手段因

為一般由上而下的減災措施無法處理社區脆弱性問題沒有納入社區民眾參與及

容易淪為操縱手段而社區自主組織可以處理許多問題包括居住健康農業

教育等只有當地人知道他們的需求並定義對他們有利之減災行為讓災害成為

推動社區發展的機會減少社區脆弱性降低災害發生可能性強化社區組織自

信並讓民眾有控制的權力來改善其生活環境

因此社區災害風險管理基本上是由下而上的過程計畫的過程不是只是行

動的機制而已在過程中而要的是社區價值與信念執行的重點在在於瞭解計畫

過程是減災整備及應變之一項工具而不是只是產製文件社區減災工作參與

的過程包含所採用的特定政策網絡策略管理志工資源角色與責任屬性及必

要權力及資源之授予與提供(Tanwattana and Toyoda 2017)以社區為途徑之災

害管理引導居民其他利益團體執行災害管理各階段工作並建立增加社區能力之

方法以適應抵抗及自災害復原同時在政府協助之下將社區居民納入計

8

畫政策制定協調控制及組織將減少災害所造成之後果透過防災社區之活

動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

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力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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動居民應該可以配合政府官員及專家直接參與活動居民會產生自主感而持續

投入長期社區活動執行防災社區活動時也應該考量個別地區之特性由社區

政府部門非政府組織大學及教育單位共同合作參與才能成功達到防災社區

之目的(Jahangiri et al 2011)

另外社區組織(community-based organization)在社區災害管理面向扮演重要的

角色主要的責任在於確認社區成員對於可能發生的事件及降低脆弱度都做好了

準備同時都市中的貧窮弱勢是最容易受災的群體透過社區組織之協助才能

與社區成員間進行知識分享與溝通並以經驗分享方式減少社區日常之脆弱性及

危險最終強化與居民間之連結讓社區永續發展(Zahari and Ariffin 2013)社

區組織對鼓勵民眾及社區投入相關整備活動有非常正面之影響可以增加社會支

持感特別是對地震及自我防護活動在災後立即可以成為檢傷分類及協助的珍

貴資源可以稱之為公私防災整備協力新模型這些組織都有一些共同點包括

強調教育及訓練以街區為基礎的社區組織市政府員工協調分配及社區組織仰

賴個別社區等(Simpson 2002)社區中之防災會議則透過定期會議的方式增加居

民的動機目標方向及行為意圖並建立實質適當的社區防災計畫可協助創造

當地居民可以獲得防災意識及自主撤離之系統會議中的參與者不只是居民

對執行計畫都很重要所以除了防災社區之推動除了瞭解災害以外在不同世代

間人與人之互動與溝通也是非常重要(Nakamura et al 2017)

以日本為例在東京首都直下型地震發生前以社區公部門及居民為主體

結合在地專業人士辦理震災重建社區總體營造之演練從說明會想定受災情

形與應變作為避難場所災後生活場域及未來重建方針訂定可提升社區災後

復原能力(饗庭伸等2007)另觀察臺灣過去社區防救災總體營造實施計畫

(Integrated Community-Based Disaster Management Program)透過參與的過程居民

學習分析社區脆弱性發掘問題解決方案並建立社區組織來執行災害管理工作

項目並透過基本應變訓練課程及災害情境演練以強化居民災害應變之能力強

化社區韌性(Chen et al 2006)而社區災害韌性即遵循社區系統中強調對應災害

應變目標及社區參與之溝通夥伴關係及網絡但沒有所謂最佳作法強化社區

能力之手段必須適時整合及協調不同利害關係者之觀點及技巧包括弱勢族群

9

第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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第一線應變人員學者專家等另社區參與也強調平等不同社區及學術夥伴之

權力提升雙向的知識交流及社區利害關係者之參與社區參與包括支持夥伴關

係之價值策略及行動相互尊重納入參與權力與平等分享及彈性即以利

害關係者間之雙贏策略以達成目標(Well et al 2013)

第二節 臺灣防災社區研究成果

臺灣因為地理環境及氣候的特性長久以來一直是災害發生之「熱點」

(hotspot)除了地震颱風外近來因都市化人口增加而引發之人為災害也不

斷發生當大規模災害發生時政府的救援力量往往無法在第一時間投入所有地

區進行救援這時民眾若有防災知識技能除了能在災後自救保護自己外也能

協助其他受災之災民此即日本在阪神淡路大震災後所發展出來之「自力共助

公助」之概念(日本內閣府2014b)目的即是減少災害所造成之傷亡及損失特

別是臺灣偏遠山區及離島因為地理環境特殊性災害發生時道路橋梁及電信中

斷而形成孤島地區救災人員因為這些外在條件之限制更不容易在第一時間投

入救災資源及裝備這類社區建立自主性防救災社區更顯重要及急迫性(陳紫娥

2013)因此以社區為單位由居民進行災前減災及整備工作災時自救並協助

應變救援工作災後迅速復原重建之防災社區之概念便由此開始建立

防災社區是一個以社區民眾為主體經由社區培力(empowerment)過程來凝聚

社區共識與力量投入災害防救工作成為「具有防救災功能並朝向永續發展」

的社區(陳亮全等200616)即有能力降低災害發生的機會能承受災害衝擊

並降低損失災害能迅速復原重建提供社區居民健康防災宜居之生活環境

並邁向永續社區之目標就可稱為防災社區(陳亮全等2007林杰宏吳室賢

2016)

本研究回顧國內推動防災社區相關重要文獻有分析整體發展脈絡之文獻(劉

怡君曾敏惠2012劉怡君陳亮全2015)有探討山坡地防災社區建構之文

獻(林建宏2008林杰宏吳室賢2017)有以水災或土石流特定災害為主軸

之防災社區文獻(郭俊欽等2007曾敏惠吳杰穎2017)也有防災社區規範

建構之文獻(鄧子正2002陳亮全等2006陳亮全等2007)等類型經歸納

整理後發現影響防災社區推動之關鍵因素包括防災社區推動模式與操作手法

10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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10

專業團隊與人才防災教育與意識公私協力模式及持續性推動機制等(如表 2-1)

以下分別說明

表2-1影響防災社區推動之關鍵因素

（資料來源本研究繪製）

11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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11

壹 防災社區推動模式與操作手法

我國災害防救法規定不同災害由不同主管機關掌理但由於各主管機關屬性

及任務不同在缺乏上位整合平台下防災社區計畫就只委託具該災害專業團隊

協助個別議題個別操作而非全災害面向強化社區整體防災能力甚有資源

重疊競逐的情況(吳杰穎康良宇2007劉怡君陳亮全2015李美珍

2015林杰宏吳室賢2017)而防災社區之推動必須透過社區參與模式由

當地居民參與討論社區議題及運作過程並由合作建立社區意識同時強化居民

社會支持網絡讓居民對社區產生責任感與瞭解應盡之義務也釐清如何對應災

害降低災害風險(王价巨等2016)但也應注意各社區之差異性都會區與鄉

村具有不同之特質社區居民特質生活型態也不相同宜依社區特性及資源限

制適時調整合作模式才能符合各社區實際需求(鄧子正2002Chen et al

2006周瑞生吳家輝2014)

防災社區之操作手法應以能誘導民眾之興趣及參與意願建立社區自主性

之手法為主國內一般常見的操作手法大致可分為下列 6 項(陳亮全等2007)

一 講習課程由專家教導防救災課程及預防應變知識

二 現場調查專家與居民檢查社區環境找出可能災害地點及救災資源地

點

三 小組討論(工作坊)讓大家表達意見討論凝聚共識

四 成果發表將防災成果呈現給其他社區居民

五 操作訓練請消防醫療及民間救難團隊到社區訓練操作

六 災害境況演習以居民為主體模擬災害發生時之應變工作與操作程序

而劉怡君與陳亮全(2015)整理臺灣過去防災社區所使用之操作方法認為以

訓練演練及疏散避難為主以單向式的教育宣導為主要手法欠缺社區參與計

畫執行過程其歸納出三個類型

一 演講宣導包括演講和文宣等單向式傳遞災害防救知識與訊息

二 訓練演練實際的操作訓練與模擬災時之演練又分兵棋推演及實兵演

練

三 參與式學習環境踏勘工作坊成果發表及社區參訪等方式

12

貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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貳 專業團隊與人才

政府推動防災社區也需透過專家學者互動及專業技術團隊協助提供災害

防救專業知識協助社區災害環境之診斷如防災社區服務團讓社區能得到專

業技術之支持與協助(陳亮全等2006林杰宏吳室賢2017)除了由政府災

害權責機關指定相關機構或與具專業技術之團隊協力合作外並應建立外部技術

支持系統透過系統性課程傳遞防救災知識與能力以有效提昇社區防救災技

能(林建宏2008周瑞生吳家輝2014)

參 防災教育與意識

防災社區之推動尚需透過社區防救災教育推動建立完善的社區防災宣導

之準備才能真正發揮社區防救災的功能(鄧子正2002)社區防災教育是一種

社會運動讓民眾參與以謀求社區環境之改善實踐的過程改變原有對環境之認

知形成新的價值觀與力量(郭俊欽等2007)推動過程中需以由下而上的模

式建立起社區防災意識(吳杰穎康良宇2007)在救災體系中最基層之單位

是社區社區居民因為對於災害風險之認知不足缺乏防災知識或教育訓練就

會影響其參與防災活動及政策之意願災時也不知如何自救或如何求援提高災

時生命財產損失之風險因此提升社區防救災意識有其必要性(楊永年2009戴

政安李泳龍 2017)此外長期未發生災害的環境敏感地區就是災害潛伏之地

因為居民自認為安全而忽視其危險性強化居安思危之防災意識更顯重要(陳紫娥

2013)

因此在規劃防災社區風險溝通方案時應該強調透過適當的防災整備工作

可以有效降低災害造成之損失由以具體可行之原則或項目更能提升民眾參與

防災準備意願(王价巨等2016)風險溝通關鍵在於與溝通對象建立信任感納

入社區領袖或組織之參與提高社區投入的意願與信息採納程度並藉由利害關

係人共同參與分享使社區做出較佳之防救災決策(曾敏惠吳杰穎2017)

肆 公私協力模式

目前防災社區的推動模式多為公部門主導對於社區動態災害認知個體

差異不甚瞭解無法發揮社區自主精神而民間組織多元服務性質具彈性資源

運用與創新思維透過參與式手段來發展計畫從在地社區角度出發強化在地

13

居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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居民組織自助自救能力對地方需求有較佳回應也才能建立地方公私部門防救

災合作機制(劉怡君曾敏惠2012劉麗雯林雅俐2015)

政府資源可得性(resource availability)是提升社區災害韌性重要一環像是經

費食宿救災物品社福服務醫療等都對社區民眾之自立(self-reliance)有

正面影響(張麗珠2009)防災社區推動過程由社區領袖之引導建構社區組織

運作可有效整合社區防救災資源促進社區意識之整合(周瑞生吳家輝

2014)由民間組織自主參加災害救援工作更能促進民間組織本身自行發覺社區

問題與需求提升在地關懷及社區意識(王仕圖等2011)特別是有些社區本身

沒有充份整合缺乏整體管理規劃及民眾防救災觀念不足等情形政府政策的指

引及相關經費預算與資源之協助專業團隊介入輔導可使社區可接受統整性的

學習並掌握社區防救工作與期程(周瑞生吳家輝2014)

因此藉由強化以韌性為重點的公私協力模式由公部門專業團隊社區

組織與意見領袖合作並結合民間組織草根團體及地方企業等單位讓政府主

導部門透過強化在地組織的互動關係網絡促進社區意識與共同參與社區防救災

的能力提升才能落實防災社區之推動(Chen et al 2006劉怡君陳亮全2015

林杰宏吳室賢2017李宗勳2017)

伍 持續性推動機制

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標由於政府

經費支持中斷或基層地方首長不重視防災社區在缺乏持續運作機制下防災

社區計畫難以持續推動宜思考將防災社區與其他社區議題結合如治安衛生

環保社區營造等社區較易有動力及經費持續推動達到永續發展之目標(吳杰

穎康良宇2007吳秉宸2011劉怡君陳亮全2015李美珍2015)防

災社區減災工作要達一定成效勢必得建立一套長期訓練與永續發展之機制政

府部門持續性的經費與行政作為更是不可或缺(Chen et al 2006)

第三節 公民參與階梯理論分析

壹 Sherry R Arnstein 之「公民參與階梯」(1969)

Sherry R Arnstein(1969)提出「公民參與階梯(A Ladder of Citizen Participation)」

14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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14

的概念她說「公民參與的理想就像吃波菜一樣基本上沒有人會反對因為

這樣是正確的」公民參與也就是公民權力的詞彙是權力的重分配讓原本在

政治及經濟過程中被排除之沒有權力公民在未來可以刻意地被納入讓沒有權

力的人加入決定資訊如何分享目標及政策之設定稅收資源之配置計畫之執

行及契約與資助之分配簡言之公民參與即沒有權力的人可以引導重要社會

改革讓他們可以分享富裕社會的利益而沒有權力重分配的參與過程是空洞無

意義的且令無權力者感到挫折從參與程度最低到完全主導她提出 8 種參與的

層次(如圖 2-1)

圖2-1參與階梯的8個層次

(資料來源Arnstein 1969)

一 操縱 (manipulation)

人們被放在橡皮圖章之諮詢委員會或理事會目的是為了教育他們或操縱他

們的支持階梯的最底層階層代表將參與扭曲為擁有權力者公共關係的工具政

府官員教育說明告知公民手冊上也強調「資訊蒐集」「公共關係」及

「支持」等字彙來操縱議程用來證明「草根居民」(grassroots people)被納入計

15

畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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畫之中但計畫根本也沒有跟居民討論或只是在會議中被簡單帶過在居民簽

名之後政府對外大肆宣稱這是有公民參與的計畫公民沒有真實的參與參與

只是擁有權力政府的說詞如公民諮詢會議(citizen advisory committees)鄰里議

會(neighborhood councils)或鄰里諮詢團(neighborhood advisory groups)

二 教化(therapy)

此種層次偽裝為公民參與但實際上不真誠且自大認為無權力

(powerlessness)等同精神疾病(mental illness)為了假裝有讓公民參與專家像集

體治療般把公民集合起來為了治療他們的病變(pathology)而不是改變造成他

們病變之種族歧視或傷害但目的是為了掩飾他們的問題而不是改變造成公民

問題之偏見或傷害倘遇發生錯誤或損害人民利益時 將以事後補償方式解決爭

議

三 告知(informing)

告知公民其權利義務及選擇是合法化公民參與最重要的一步但通常會變

成過於強調這種從官方到公民之單向資訊流通而未提供回饋管道或協商權力

特別是在計畫階段的後期公民並無法影響應設計對他們有利之決策最常見的

單向溝通工具像是媒體手冊海報或對詢問之回應等而有些會議也變成是單

向溝通因為主辦單位只提供表面的資訊但不鼓勵提問及回答相關問題公民

受到專業的法令術語官員的權威及無效的努力而只好接受政府單向的資訊溝通

四 諮詢(consultation)

徵求公民的意見也是朝向完全參與重要的一步但假如諮詢並未結合其他參

與的模式仍然無法保證公民關心焦點及意見是否會被採行人們只被視為統計

上的數字參與程度只用參加的人數拿了手冊或寫了問卷來衡量最常見的諮

詢方式像是意見調查社區會議及公聽會等也就是有留下證據公民曾經參與而

已居民抱怨做了一大堆調查但要求的事情卻從來沒有實現居民也從來不知

道他們有什麼選項

五 安撫(placation)

在這個層次雖然還是形式主義但公民在開始有某種程度上的影響力公

民可以持續建議或計畫但擁有權力者保留權利去判斷建議的合法性及可行性

16

但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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但公民是否真正被安撫(placated)主要視兩項要素公民能明確表達其需求之技

術協助品質及社區是否組織起來為自己發聲公民可充分表達意見也可要求政

府將民眾意見納入決策中但最終施政計畫仍由政府來審定公民在這個過程會

發現他們有廣泛的參與但並未從權力擁有者打算安撫他們的範圍外得到利益

六 夥伴關係(partnership)

到了這個層次權力事實上已經透過公民與權力擁有者之協商而重新分配

雙方同意透過像是聯合政策理事會(joint policy boards)計畫委員會(planning

committees)及解決僵局的機制來分享計畫及決策責任雙方經過某種協商妥協後

而建立基本準則後他們不會輕易片面的改變當社區中有權力基礎的組織且其

公民領袖是值得信賴的參與可以很有效率的運作當公民團體有財務資源來支

付合理的報酬給花時間付出努力的領袖時當公民團體有資源可以聘請或開除自

己的技術人員律師及社區組織人員此時公民對計畫的結果才有真實談判影

響力只要雙方同意維持夥伴關係

在大部分的案例裡權力必須被分享時是由公民所取得而不是由城市所

給予這樣的過程並不是什麼新鮮事通常有權力的人想要把持住歷史上都是

與無權力者間之角力而不是由有權力者主動提供

七 授予權力(delegated power)

公民與官員間協商同樣可以達到在特定的計畫上公民獲得主導決策之權力

公民擁有明顯多數的席次及真實特定的權力這個層次公民可確保計畫的責任

在他們要解決其差異擁有權力者需要開始進行協商程序另一個形式是有一

其他的公民團體或權力擁有者有權力可以否決決策假如雙方意見的差異無法透

過協商解決時這通常是被政府過去「形式上協力合作」所激怒且具有敵意的公

民團體而投入聯合計畫所共存之形式

有此案例中讓公民團體有部分下包契約的權力來計畫或執行特定的項目

這此契約通常包括逐項的預算及計畫特定項目他們也通常會聲明哪些特定權力

是被授權的像是決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包

八 公民控制(citizen control)

人們要求權力的程度是可以保證參與者或居民可以治理一個計畫或一個機構

17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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17

並擁有完全的政策及管理能力可以協商可被局外人(outsiders)所改變之條件

雖然這 8 個層次的階梯是簡化的形式但是它可以幫助我們瞭解參與程度的

逐漸變化瞭解這些層次可能讓我們更清楚沒有權力與權力擁有者間之問題

「操縱」與「教化」這兩個層次的參與實質上是非參與(non-participation)只是

被設計來做來真實參與的替代品他們真正的目標並不是要讓人們參與設計或執

行計畫而只是讓擁有權力者來教育或治療參與者「告知」與「諮詢」這兩個

層次的參與只能稱得上是形式主義之參與(tokenism)當擁有權力者提供這樣參與

的機會時公民確實是有接受資訊並發聲但這樣的情況下公民還是缺乏權力

來確認他們的觀點是否被擁有權力者採納了當參與程度受到這種程度之限制

沒有後續之追縱自然也就沒有改變現況之保證了「安撫」只是比較高層次的

形式主義因為基本原則還是讓沒有權力者發言但保留實際的權力給權力擁有

者決定「夥伴關係」則讓公民可以協商並與傳統權力擁有者談判階梯列上

層之「授予權力」及「公民控制」則讓原本沒有權力的公民獲得大部分決策的席

次或完全的管理權力後三者才是不同程度的公民權力(citizen power)的表現

外界對社區控制(community control)的爭論在於它支持分離主義製造公共服

務分裂化成本變高且較無效率與現有價值及專業不相容更諷刺的是有可

能變成沒有權力的人可能拿到權力但卻沒有足夠的預算資源來達成其目標這些

爭論不能被輕忽但也不能輕忽社區控制倡議者的憤怒因為其他試圖終止對他

們傷害的方式都已經失敗了

貳 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之批評

Sherry R Arnstein 在 1969 年提出「公民參與階梯」模型之後引起後來研究

者之討論引用提出新的見解與修正(Connor 1988Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Collins and Ison 2009Kotus and Sowada 2017)甚

至用來分析個別城市或地區(Stout 2010Haruta and Radu 2010Kotus 2013

Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)之政策計畫其中不乏對其模

型之批評

一 只強調權力過於簡化

Arnstein(1969)認為公民參與是公民的權力 參與即是讓權力重新分配以權

18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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18

力觀點提出 8 種參與層次的階梯過於籠統簡化(Choguill 1996Maier 2001

Tritter and McCallum 2006Kotus and Sowada 2017)其模型是檢視美國聯邦政

府相關計畫所得像是都市更新反貧窮城市模範等在已開發世界中她找

出「沒有權力的人們」可以引出賦予他們分享富裕社會利益的社會改革所以

公民延伸的權力可以決定最終的結果其優點在於適合分析已開發國家然而低

收入的人需要的不只是權力還需從政府得到城市服務及住屋這是 Arnstein 之

模型未考量到的(Choguill 1996)此外Arnstein 之模型忽視了其他相關知識及專

業形式之存在同時無法找出將參與視為目標之使用者概念上缺乏複雜度未

同時考量過程結果及方法與回饋系統之重要性限制對參與使用者之挑戰有效

回應並妨礙潛在使用者的過程(Tritter and McCallum 2006)決策之「權力中心」

(power centre)與外圍利害關係者間之互動並非像 Arnstein 之模型只簡化為單一

面向之「爬階梯」而是形成像同心圓波紋(concentric wave)般與周遭環境互動

激發出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享

(Maier 2001)

二 沒有討論參與主體

Arnstein 之模型只談論以權力為基礎之 8 層次的參與階梯對參與主體之個

別行為者間的討論不足(Connor 1988Tritter and McCallum 2006Collins and

Ison 2009Kotus and Sowada 2017)以解決城市黑人少數種族的問題而適用

於非城市郊區及鄉村範圍之情形且階梯的圖形未顯示出兩個階層間之邏輯漸

進過程(Connor 1988)也沒有說明參與是所有利益關係者集合的過程因此在涉

及各方利害關係人之氣候變遷調適行動下其理論是不足的(Collins and Ison

2009)Arnstein 之階梯沒有區別方法使用者分類及成果階層式的方式削

減了投入評估參與本質的機會需要不同的使用者參與方式以確保在個人照護

團體及組織等層次之使用者能參與決策使用者參與及授權是複雜的現象透過

個人定義及行動而反映出他們理想的參與程度Arnstein 對使用者參與是基於決

策過程中力之單面向考量是聚焦縱向途徑公部門與被服務的個人間之關係

未考慮可能之橫向關係而社區需要當地團體及公部門需要治理機制都需要橫向

關係之建立要達到使用者參與需要參與者及非參與者合法化動態結構及過程

沒有人想要變成有足夠權力可以使主管機構回應其觀點啟發及需求的那個人

19

(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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(Tritter and McCallum 2006)

三 沒有討論參與的環境及議程

Arnstein 的理論認為參與的程度愈高改善治理的機會也愈佳但對於不同

參與環境及議程討論是不足的(Tritter and McCallum 2006Hurlbert and Gupta

2015Kotus and Sowada 2017)Arnstein 對不同的政策問題什麼情況下參與可

能實行及什麼情況下使用何種程度的參與則是較少被討論的沒有提出說明參與

可能實行及在不同環境可達成的情況(Hurlbert and Gupta 2015)

Tritter 與 McCallum(2006)認為 Arnstein 沒有提到參與者與參與活動的目標及

採用的途徑間之關係沒有考慮使用者在形塑問題的重要性不只單純設計解答

除了「公民控制」的最終目標外Arnstein 為引導目標清楚之設計提供很有限的

協助沒有明確權利考量程序需求及成果評估投注時間及專業以發展有效參

與之信任與能力建立議程目標共識需求及增加使用者參與永續發展設計均未

被提及參與與授權不一樣認知使用者的議程可能和參與決策一樣重要在衛

生醫療的不同面向製造更多參與機會予使用者可能會產生權力架構之轉移過

程會比結果更能改變組織文化「delegated power」可能在確認參與會影響工作及

組織定位時會更沒效率公民控制也會導向只提供符合部分民眾需求之服務

反造成其他民眾利益受損像是年輕人學習障礙者及囚犯

參 對 Arnstein「公民參與階梯」(1969)之修正或補充

Arnstein 的公民參與階梯理論引起廣泛討論但也同時得到前述的批評因

此紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同樣階梯形式的修正模型(Connor

1988Choguill 1996Hurlbert and Gupta 2015Kotus and Sowada 2017)也有

修正為同心圓或圓形之模型(Maier 2001Collins and Ison 2009)

Connor(1988)提出一個新的參與階梯(如圖 2-2)以系統性途徑以預防並解決

特定狀況下之公共爭議可以適用更廣泛情境(城市郊區鄉村政府部門及民

間單位)且其各階梯間具有漸進的效果

20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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20

圖2-2公民參與新階梯

(資料來源Connor 1988)

一教育(education)需要長期低調及相對低成本計畫所以既有的教育

資源像是學校及公共媒體也通常會被運用重點在於議題高升前提供完

整知識基礎當焦慮及敵意提高後教育這些受影響的人們就會變成幾

乎不可能「教育」可以引領至「預防 (prevention) 」之方向

二資訊回饋(information feedback)這個策略重點在能有每個團體對計畫瞭

解及相信之正確評價透過常用的組織描繪及問卷調整所得資訊可以找

出資訊代溝及負面迷思與刻板印象之存在

三諮詢(consultation)「諮詢」是一個建議的過程提議人可能接受或拒絕

大眾的觀點但至少這些觀點被明確的辨識且用比「諮詢」前更相關

的方式達成解決方案(resolution)適合的「諮詢」技巧包括回應式發表

開放參觀計畫工作坊諮詢團及參考中心等有效的諮詢計畫會帶往

「解決方案」的階梯然而假如涉及轄區的話就可能需要「聯合計畫」

(joint planning)

21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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21

四聯合計畫(joint planning)當計畫合法的管轄範圍涉及某些受影響的區域

時就會需要「聯合計畫」程序幾個不同組織要開始「聯合計畫」時

最好能有單一窗口即由代表各單位的人在計畫工作坊開會及分享狀況

解決方案及評估程序重大公共計畫通常出現 3 個層次「資訊回饋」

對一般民眾「諮詢」程序對主要利益團體領袖「聯合計畫」程序則是

對相關轄區前面 4 個方式之漸進效果可以達到「解決方案」的目標

但如果還有很多議題尚待解決就可以利用「調解」的方式處理

五調解(mediation)「調解」即中立之第三方出面透過解決衝突的程序來達

成折衷的「解決方案」有效的「調解」是指衝突已經成熟雙方權力

平衡雙方不可避免的協商協議視需要得再修正在某些環境的爭議

上就沒有辦法全部達成前述的情形權力不平衡多方意見出現協議

無法再改變時此時就需要透過「訴訟」來解決

六訴訟(litigation)「訴訟」這種傳統解決衝突的方式雖然進行緩慢高

成本但仍有其效用對立的雙方在經歷過法律行動及法院判決後雙

方通常會對對方感到敵意因此在進到「解決方案」的階段前還需要

某種程度的橋接

七解決方案預防(resolutionprevention)「預防」不只可以透過「教育」策

略來達成也可以透過公共事務議題管理技巧或顧客導向行銷計畫之應

用來完成對某些議題防止公共爭論之優點是減少執行時間與成本

公共諮詢結果致較佳提案避免組織負面形象提升組織員工及相關機

關之士氣對提案政策計畫或專案爭論之「解決方案」即代表大部分

人同意接受之解答方式接受不代表強而有力的支持有時只是指「比

較沒有那麼不好」的替代方案它有可能對參與者成本較高或限制較多

或有一些不需要的副作用但它仍然是一個可受公評之較佳選項包括

「什麼都不做」的選項有效的解決議題需要大部分參與者感受到公平

對待假如不公平的話在執行時或執行後這些協議也可能會破局

Connor 認為公民參與階梯設計目的在於導引管理者運用不同途徑以預防並

解決公共計畫之各種爭議總結來說設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好

的方法但必須要能反應現況之特性而不同階梯間具有漸進關係每個接續的

22

階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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階層是建構在前一個階層上的有時為了符合不同當事人之需求幾個途徑甚至

是可以同時運用複雜的經濟社會文化及政治議題無法透過公共會議解決

所以為了特定情形之系統性程序必須重新設計與執行

Choguill(1996)提出社區參與(community participation)之概念用來取代公民參

與(citizen participation)因為個別的公民參與不能像社區參與般帶來整體的利益

所以要建構未開發國家的參與階梯詞彙及定義都必須重新修正社區參與不只

視為是在政治場域中影響決策更是透過相互協助及外部支援來取得基本的生活

需求Choguill 認為在房屋及基礎建設面向社區參與基本元素是自助(self-help)

即社區相互協助(community mutual-help)社區組織的目標有兩個主要目標透過

互助在鄰里建立或提升物質上或社會基礎建設或住屋及在政治場域影響決策

Choguill 提出的模型主要包括一個外部協助策略性投入不論是來自政府

或非政府組織特別是在外部協助下社區可以解決自己的住屋及基礎建設問題

計畫反映出的社區控制並不保證成功最成功的案例是這些在政府或 NGO 支

持與資源協助下與社區共同合作的計畫以下說明其試驗性分類(圖 2-3)

圖2-3未開發國家之社區參與階梯

(資料來源Choguill 1996)

一授權(empowerment)當官方無法或不願意改善時社區成員有正式決策

之真實權力在外部組織(如 NGO)協助下自己開始進行改善工作表現

出真正控制狀況之能力

二夥伴關係(Partnership)社區成員與外部決策者及計畫者同意分享計畫及

決策關於社區發展參與之責任像是透過聯合政策理事會計畫委員會

及解決問題與衝突的其他非正式機制政府在這裡參與的程度較「授權」

23

更為密集

三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

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三安撫(conciliation)即當政府的決策最終被民眾所修改透過指定社區代

表到諮詢團體或決策組織中讓他們的發聲可以被聽見這通常是由上

而下專制作風的方法

四掩飾(dissimulation)為了達成表面上的參與人們放在橡皮圖章的諮詢

委員會目的只是為了教育這些人或更常的是運作他們的支持在這

個階層以下的政府愈來愈不管社區了

五外交手段(diplomacy)這個階層同樣是操縱的型式政府缺乏財務來源

傾向讓社區自行採取必要之改善且經常得靠鄰近的外部組織協助當

社區真的因為外部的 NGO 協助而有實質改善之後政府可能會改變其

態度而提供有限的資源此時的諮詢調查公聽會社區訪視或會議

都只是外交手段政府官假裝尋求未來計畫之建議但卻不保證這些計

畫是否會執行

六告知(Informing)這個階層是從政府官方到社區單向的資訊傳遞並不

允許對執行中的計畫有意見回饋或協商同樣的是由上而下的途徑

七陰謀(conspiracy)在正式決策過程不允許或考慮參與政府似乎拒絕任

何協助窮人的計畫這包括政府假裝其別有用心之行動或可能對其他團

體有利

八自行管理(self-management)政府沒有為解決問題做任何事社區得靠

NGO 來改善其自身問題即隱含缺乏政府的意願甚至反對窮人的要

求

總結而言不管是由上而下或是由下而上只要政府願意改善低收入社區之

生活狀況就會有很大的差別端看政府對社區的態度階梯兩端之「授權」與

「自行管理」呈現出無論政府有無支持基本的需求都可能被達成同時人們自

我的決心(self-determination)在改善其生活狀況上也扮演一個非常重要的角色政

府支持人們的意願也可能很短暫政府領導者改變時其方式或意識形態都會改

變假如社區要永續發展的話穩定的支持就變得非常重要無論來自政府或

NGO一次性的計畫必須能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之

長期連結只有這樣真正的永續社區發展才能達成

24

Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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Maier(2001)從捷克土地使用計畫研究發現民眾會參與但其參與程度僅為了

反對同時也被開發者及當地政府視為眼中釘捷克雖然受到東中歐公民權及

自治影響但受 50 年極權統治的影響 讓人自抱持懷疑態度且不願合作民眾

認為其參與是無效的也不懂都市計畫如何影響他們的生活和環境正式的土地

使用計畫過程被視為太狹義也限制公民參與因此產生了由國外或非政府組織

支持的非正式計畫幾年的經驗下來證實了公民參與概念的多樣化從捷克多

樣化計畫方式中之公民授權及參與演化過程也同樣指出在現今轉型階段中參

與過程改變之形態

當前的參與及授權有幾個面向

一由上而下及由下而上的過程中央政府尋求逐漸授權至區域及地方地

方的利益團體及倡議者增加嘗試在計畫決策中表示意見然而過程中

最大的阻礙是城市的管理者及計畫諮詢者此外既有的法制的機制將

計畫者與執行分開造成避免計畫過程複雜化之趨勢忽視未來執行可

能的問題

二主流計畫定位仍屬強勢透過非正式社區領導的計畫仍屬邊緣且仰

賴外部支持非正式的計畫只有提升公民團體的意識而逐漸讓他的參

與被接受

三參與需要法制基礎及政府接受採行更開放態度及賦予公眾責任才能

移往更高之階梯但這個過程需要社會及政治文化行為模式的改變

四成功的包容利益團體是需要權力中心製造雪球效應逐漸邀請相關單位

加入

五愈來愈多的利益團體與法律代表競爭管理者可以在建立有效及可控制

權力中心之協調中重新找到角色政府的角色會持續維持權力團間平衡

角色

所以增加參與的過程不應該只簡化為單一面向之「爬階梯」作者認為應該

比較像是把石頭投入水中並引起水面同心圓波紋即石頭投入水中的位置是最初

決策之「權力中心」形成之同心圓波紋(concentric wave)與周遭環境互動激發

出「新波紋」合法化的努力包括個別的聲音及個別決策與責任之分享愈往權

力中心靠近授權之程度愈高(如圖 2-4)

25

圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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圖2-4從極權社會到民主浮現參與形態之變化

(資料來源Maier 2001)

權力中心與外圍利害關係者間之互動會逐漸經過幾個類似 Arnstein 階梯之階

段在致力於合法化的第一階段這此團體透過阻礙計畫及執行過程之抗議活動

來表達他們之存在假如他們成功之後第二階段他們就被視為經常性的反對者

權力中心在執行計畫者時會先尋求他們之同意再進一階段利益團體可能發展

其他計畫之概念且最後可能會併入主流計畫而該團體也可能變成權力中心的

一部分

參與的過程也可能發現「無限參與(unlimited participation)」情形而被質疑是

無效率且產生不良效果的因此目前努力是朝向「選擇性參與(selective

involvement)」即在選擇權力中心外一個團體為代表而他外圍團體就視為已被

代表(如圖 2-5)

26

圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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圖2-5選擇性參與之形態

(資料來源Maier 2001)

這種衝突已逐漸被視為在計畫過程中自然之現象而非像過去尋求滿足所有

人之完美解答結果在協助合理他及解決這樣的衝突時計畫者在澄清衝突的

本質扮演很重要的角色因此由 NGO 所推動非正式的計畫愈顯重要不是為

了超越或取代正式計畫而是去影響正式計畫並提升參與的過程及管理計畫過

程中所不可避免發生之衝突

Tritter 和 McCallum(2006) 探索 Arnstein 模型在使用者參與現今在衛生醫療領

域之發展認為如果使用者參與可改善健康服務它必須認知到程序之價值及衛

生醫療專業人員與民眾知識與專業之多樣性參與過程必須在 4 個層次授權及使

其有能力衛生醫療系統組織社區及個人而當前地方民主程序有三個主要

弱點限制參與之發展

一仰賴當地民主程序可能關閉了其他的選項因為投票箱有認為使用者參

與的最高形式

二期待民眾參與正式選舉程序可能會排除需要衛生醫療服務及較少被服務

的人口強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久性制度化歧視

即有些人並無法擁有相同的對話途徑

三招募及維持參與之使用者有許多困難一旦被選上後使用者可能就不

參與

多樣化參與模式才能貼近社區使用者有效率的使用者參與必須建立在與多

數的個人團體之連結及持續性的參與談到弱勢族群社經地位及種族時還

必須要考慮多樣性的問題所以為了納入多樣性的問題使用者參與模式就必須

有多重階梯反映出使用者的不同因此 Tritter 和 McCallum 提出馬賽克式

(mosaic)的使用者參與圖像使用者參與即是多元使用者與健康專業人員共同參

與而建構馬賽克式圖像才能描繪出使用者參與縱向及橫向關係

Collins 與 Ison(2009)在解決氣候變遷調適(adaptation)議題時認為調適基本

上仰賴學習的創新方式探討社會學習(social learning)能讓氣候變遷議程及操作

過程所需之新的角色關係操作及目標等更正確地實現其對 Arnstein 理論主

張1)有意義的參與只有在與國家組織或相關當局之決策活動及權力有關連時

27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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27

才會發生2)在非參與及公民控制間是線性關係3)定義涉及參與個人社區與

主管機關之角色與責任都有所批評認為不必然用權力來定義個人之角色反

而是用其利益建構來定義其角色及責任

調適是氣候變遷下共同演化(co-evolutionary)的過程具有社會學習及制度安

排的意義社會學習的出現改變對學習瞭解從強調教育重點在個別學習移

至強調情境式及集合式的參與Collins 與 Ison 認為社會學習是調適基本之政策途

徑面對已知的問題用 information consultation 參與(participation)的方式是必

要的但對面氣候變遷下混亂的局面社會學習才是最佳途徑(如圖 2-6)

圖2-6社會學習之概念架構

(資料來源Collins and Ison 2009)

因此在重新思考社會學習對調適之新角色及責任有三點發現1)利害關係

人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動2)發展利害關係人間溝

通社會學習及協同行動之能力是實踐調適作為所需要的3)政策制定者需要有

能力能分辨政策制度概念實質上之不同

Hurlbert 與 Gupta(2015)提出分裂的參與階梯(the split ladder of participation)

區分四個理想的典型環境並解釋每個環境中利害關係人參與之本質及目標此

分裂的參與階梯可視為是診斷及評估參與的工具

Hurlbert 與 Gupta 假設參與是不必然是必要的也不總是有用的也可能不

必然會導向共識必須要先釐清政策問題的本質不同類型問題所需學習的本質

信任及資訊流的相關性管理與治理等概念

28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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28

從政策問題屬結構性或非結構性參與者彼此高度信任或低度信任公眾高

度或低度的參與等因素分析後Hurlbert 與 Gupta 提出分裂的參與階梯其目的

說明這是一個解決政策問題的診斷評估及策略性工具

一分裂的參與階梯是診斷的工具協助評估何時參與可能會運作在何情

況下會需要參與及有時利害關係人參與可能無法達成共識也就是說

在運用參與階梯時要瞭解政策問題之本質及問題爭論的動態診斷可

以發現問題並置於分裂的參與階梯裡仰賴理想的政策學習結果制

定政策者學者及利害關係人可以評估需要何種類型的之參與

二分裂的參與階梯是評估的工具可用於透過歷史及參與機制應用於何處

來研究政策問題過去的政策問題可以提供見解及比較其場域脈絡

及時機因此分裂的參與階梯可以用於評估利害關係人參與如何在特

定的情況下發展及參與的形式是否與問題本質及想要的結果一致

三分裂的參與階梯是策略性的工具政策制定者可以基於對工具的瞭解

決定他們希望在什麼程度下讓利害關係者參與以達成何種目標這個

模型需要政策制定者考量並認知需要何種學習及讓公共參與有意義之重

要性

分裂的參與階梯是將 Arnstein 的模型的上端及下端分裂並以四個象限重疊

(如圖 2-7)模型下半部代表低參與程度上半部代表高參與程度階梯裡的每一

階代表同時代表由國家發起的活動(例如尋求共識)及與利害關係者參與相關的結

果(例如達成共識)四個主要象限相關的政策問題說明如下

29

圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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圖2-7分裂的參與階梯

(資料來源Hurlbert and Gupta 2015)

一象限一(中度結構引導至零廻圏學習)此象限屬中度結構問題知識

規範或價值上的爭論低信任感及參與方式未促進學習但屬於

Arnstein 的模型中的操縱治療或安撫此象限中的問題例如不確定累

積影響之資源發展議題涉及或造成使民眾及利益邊緣化(加強不信任

感)

二象限二(結構問題技術官僚決策及單廻圏學習)此象限屬結構化問題

且具科學及價值一致性這些問題可以由技術官僚或官僚解決他們以

公共利益做出決定其決策並導向單廻圈學習與執行技術官僚偶爾與

大眾互動以教育或被教育以確認位於本象限的問題是適當的政策制

定者可以使用傳統上適合的管理來測試假設及學習

三象限三(中度結構問題及以雙重廻圈學習為目標)此象限屬具高度信任

之中度結構問題但在科學及價值上不一致這些問題要高度公民參與

反覆的資訊流通及導引至雙重廻圈學習以處理那些不確定性一旦雙重

30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

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30

廻圈學習已達成問題將被視為需要技術官僚決策之結構性問題這些

問題一般需要適當的治理以跨等級之互動來處理多層次多行為者系

統一旦產生共識及自我管理過程開始適當的共同管理(即涉及各種不

同行為者持續改變之動態過程)就可以在混合資源管理之社區系統中佈署

當涉及與使用者團體社區政府部門及非政府組織多重制度連結這

些安排成為更寬廣之想像治理網絡一部份

四象限四(不良的問題需要三重廻圈學習)此象限屬非結構化問題知識

與價值之龐大不確定性結合並連結其他問題之症狀這些棘手難以理

解的問題受到伴隨著信任及高爭議之動態社會與政治因素影響例如安

全使用核能核廢料貯存問題等發展與成長相對於永續與氣候變遷間

之緊張情勢這些問題需要三重廻圈學習透過高度參與對話建立

信任及公開來龍去脈權力動態及強調價值等談話有些問題像是永續

發展及氣候變遷可以無止盡地佔有這個象限因為它們很難達到三重廻

圈學習

分裂的參與階梯雖然大致與 Arnstein 的階梯相同但上下兩端的階梯都分裂

開來階梯的右下角包括結構化的政策問題但存在對科學價值及規範之不一

致同時由技術官僚執行大部分決策階梯的左下角更類似 Arnstein 的低階階梯

低信任低參與單向溝通安撫及操縱階梯的上端分裂以對中度結構問題提

供更高度協作共同治理機制左上角象限允許反復溝通以利對非結構化問題三重

廻圈學習這是對 Arnstein 的階梯的補充Hurlbert 與 Gupta 透過四個水治理的案

例得到

一結構化的政策問題需要最少的公共參與可以以技術官僚手段來回應

二中度結構化政策問題可以有不同程度的參與情形全賴信任及授權之程

度

三不良且非結構化問題可透過公共參與來解決

Kotus 與 Sowada(2017) 認為受到最近的社經情勢改變共產主義崩潰全球

化帶來公民權利下降及深層社會改變之影響參與過程主要夥伴是城市政府當局

公民及城市運動稱為「參與城市三角(Participatory Urban Triad)」其他潛在的

參與者之利益則由城市政府當局代表以建構城市協作管理行為模型在城市場

31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

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31

域提出 27 種假設行為類型(如表 2-2)再參照 Arnstein 的理論分為 8 個類型

分 別 是 「 混 亂 (disorder) 」 「 非 參 與 (non-participation) 」 「 形 式 主 義

(tokenism)」「甦醒 (awakening)」「公民權力 (citizen power)」「激進

(radicalization)」「公民不服從(civil disobedience)」及「反抗行動(rebel action)」

等當地政府轉變為指令式態度之行為快速地減少參與及協作之行動因為幾個

主體必須同時同一地點具備相同開放態度等聯合投入行動所以不容易達成

單純之協作行動由於所涉主體間之行動資訊不對稱造成參與不存在因此從公

民權力類型轉成激進公民不服從或反抗行動是很容易的

表2-2 協作行動之行為模型下三個主體行為類型之巧合

(資料來源Kotus and Sowada 2017)

第四節 小結

以防災社區做為減災措施重點在考量個別地區之特性納入社區居民為中

心之決策與執行重視社區中弱勢族群或貧窮居民的需求整合及協調不同利害

關係者之觀點引導居民與其他利益團體執行災害管理各階段工作共同合作參

與積極投入減少災害風險之活動辨識分析處理監控及評估災害風險

以減少脆弱性及提升社區能力同時地方及國家層級政府都應介入與支持

而藉由以街區為基礎的社區自主組織確認社區成員做好準備與社區成員

間進行知識分享與溝通之教育訓練鼓勵民眾及社區投入相關整備活動增加社

會支持感及不同世代間人與人之互動溝通與連結進而提升社區價值與信念居

民會產生自主感而持續投入長期社區活動讓社區永續發展

我國推動防災社區之推動大抵從九二一大地震後才開始蓬勃發展各災害

防救業務主管機關辦以社區為主體的防救災工作計畫如雨後春筍般出現其中

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

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diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

32

2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及 2007 年內政部消防

署出版《防災社區操作手冊》成為國內推動防災社區之範本許多防災社區計

畫均按此操作多年下來累積了許多實際執行上之經驗諸多研究者提出影響

防災社區推動之關鍵因素包括推動模式與操作手法專業團隊與人才防災教

育與意識公私協力模式及持續性推動機制等要想成功推動防災社區之理念

這些因素都應該重視並納入考量

Sherry R Arnstein 於 1969 年提出之「公民參與階梯」模型為基礎進行分析

其理論說明公民參與是公民的權力讓權力重新分配讓擁有權力的人將各方意

見納入並從參與程度最低到完全主導提出 8 種參與層次之階梯雖然這些階梯

是簡化的形式但也對公民參與提供很高的參考價值可以更清楚瞭解沒有權力

與權力擁有者間之問題後來公民參與階梯引起研究者廣泛討論引用或據以分

析特定城市或地區政策計畫之參與情形當然同時也對 Arnstein 之模型有所批評

包括只強調權力之簡化形式忽略參與主體及個別參與者之考量對於參與的環

境及議程也沒有討論等問題研究者紛紛提出理論的修正或補充意見有提出同

樣階梯形式的修正模型也有修正為同心圓或圓形之模型等

現行防災社區之推動若想提升公民參與之程度以公民參與階梯及相關修

正理論之觀點為基礎綜整分析如下

一公民權力之重分配

公民參與即是公民權力的重分配沒有權力的公民在推動過程中透過

社區中有權力基礎的組織決策機制逐步協商擁有組織中明顯多數的席次及

真實主導決策之權力對於不符社區利益之計畫也擁有否決權力公民對

計畫的結果才有真實談判影響力確保計畫成功之責任最終可以由社區主

導社區防災工作有決策聘僱或開除建造採購或租賃之發包之權力

擁有完全的政策及管理能力

二考量社區參與之情境

設計及管理公共參與計畫沒有什麼是最好的方法但必須要能反應現況

之特性同時強調情境式及集合式的參與以社區學習才是最佳途徑執行

防災社區時應考量個別的案例中地區的歷史脈絡及政府民間及居民之

關係都會影響參與運作之情形需考量參與所在之地區差異性而過去以

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

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Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

33

行政區域之村里做為社區之單元也應該擴大至其他不同類型之社區坡地

型都會型集合大樓型孤島型農村型不同範圍的社區都應該可以

成為防災社區之單元

三不同的途徑同時運用

傳統投票式的民主程序強調選舉程序而不採納廣泛的意見造成永久

性制度化歧視即有些人並無法擁有相同的對話途徑反關閉了其參與的機

會社區的多樣性必需是被認可的為了符合不同當事人之需求幾個途徑

甚至是可以同時運用多樣化參與模式才能貼近社區使用者現行防災社區

推動之操作手法或許在推動初期是必要之手段但除了由上而下補助經費

執行手段外亦應考量同時運用不同的途徑即在公民參與階梯中不同層次

之方式允許由下而上之執行管道與空間以滿足社區之多樣性

四政府對社區穩定支持

社區是民眾生活之基本單位社區永續發展是社區工作重要目標假如

社區要永續發展的話政府穩定的支持就變得非常重要一次性的計畫必須

能蛻變成持續性的計畫或是建立可對社區持續性支持之長期連結甚至應該

結合社區內其他議題從社區之角度出發思考融入防災治安衛生環

保社區營造等主題強化社區為主體意識只有這樣真正的永續社區發

展才能達成政府本身對參與之開放的態度及賦予公眾責任才能移往更高

層次之階梯社會及政治文化行為模式才會隨之發生改變

五納入各方利害關係人

由權力中心成功的包容利益團體並逐漸邀請相關單位加入包括非政

府組織利害關係人是聰明的負責任的中間人願意在集合利益下行動

發展利害關係人間溝通是必要的社區參與運作的場域政府當局民間部

門非政府組織草根團體地方企業社區領袖居民及利害團體等都應

該納入考量不可偏廢這樣對地方需求有較佳回應同時透過社區自主

組織強化在地的互動關係網絡重視人與人間的溝通連結整合及協調不同

利害關係者之觀點引導共同參與特別是過去常被忽視的社區弱勢族群或

貧窮居民之需求更需要社區自主組織主動介入與協助

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

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林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

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陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

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畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

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劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

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Institute of Planners 354 216-224

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Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

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Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

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Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

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Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

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Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

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Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

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Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

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Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

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and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

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Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

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Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

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Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

34

第三章 研究設計與執行

本研究旨在瞭解我國防災社區推動之現況並以公民參與階梯理論模型來呈

現以收一目了然之效本研究依據第二章文獻回顧之分析及理論逐步擬定研

究方法及架構採文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法蒐集資料以進行分

析本章分為五節第一節為研究架構和範圍第二節為研究方法第三節為質

性深度訪談第四節是資料分析方法第五節是論文章節安排

第一節 研究架構和範圍

壹 研究架構

本研究以防災社區之辦理現況為研究重心並以「公民參與階梯」理論觀點

來檢視目前我國防災社區之推動希望從公民參與之角度提出有助於防災社區推

動之策略依據 2006 年行政院災害防救委員會出版《防災社區指導手冊》及

2007 年內政部消防署出版《防災社區操作手冊》操作手法包括講習課程現場

調查小組討論成果發表操作訓練及災害境況演習另劉怡君與陳亮全(2015)

將國內諸多防災社區操作手法歸納為演講宣導訓練演練及參與式學習與分析(環

境踏勘工作坊成果發表及社區參訪)等三種類型本研究依據前述文獻的分析

整理與歸納將研究面向可分為社區自主組織教育演講訓練及實作學習三個面

向並考量與公民參與關鍵因素之連結包括公民權力之重分配考量社區參與

之情境不同之途徑同時運用政府對社區穩定支持納入各方利害關係人等 5

項提出下列研究架構(如圖 3-1)

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

35

圖3-1研究架構圖

(資料來源本研究繪製)

貳研究範圍

防災社區工作之推動涉及層面廣泛包括不同的計畫有不同之操作手法及執

行事項參與者涵蓋政府部門專業團隊社區意見領袖社區居民民間組織

等各方人員加上我國災害防救法不同災害由不同主管機關主導之特殊現象影

響之變數及範圍複雜 因此本研究範圍聚焦於防災社區公民參與模式之探討

個案研究擇定以內政部推動之防災社區計畫為主要分析對象

第二節 研究方法

本研究選擇以文獻分析法個案研究法及質性深度訪談法進行分別說明如

下

壹 文獻分析法

藉由文獻分析法本研究蒐集當前防災社區相關文獻及政府推動計畫進行分

析希望找出相關著作學術論文期刊政府出版品報章雜誌與網路資料等

文獻進行閱覽整理描述分類分析與歸納瞭解目前學術界探討此議題

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

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林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

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吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

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鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

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4873-108

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《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

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Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

36

之現況並呈現出本研究在既有文獻中之落點與定位

貳 個案研究法

個案研究法即專注於單一的實例之上其主要目的是描述性的就所檢視的

特定個案尋求個殊化的理解(林秀雲譯2016)本研究則將注意力放在內政部

所補助執行的防災社區之個案同時希望以此個案來展示公民參與階梯理論甚

至期許將既有的理論更細緻化描繪出微觀精確的因果機制以澄清確認之

相關性(瞿海源等2015)

參 質性深度訪談法

為瞭解政府部門協力專業團隊及社區本身對防災社區參與情形之建議本

研究採取質性深度訪談法透過與對防災社區議題熟稔者間之敘說與問答過程中

「共同建構一個彼此都理解的資料」(畢恆達2010)也是就是本研究希望透過

質化訪談「以筆者所設定之大方向儘量讓受訪者可以暢所欲言」(林秀雲譯

2016)進一步瞭解受訪者之意見

本研究因試圖探究防災社區公民參與之情形因此必須考量不同的角度及觀

點在防災社區推動與災害防救領域不同的受訪者也會有不同的經驗及觀察所

得均可對本研究有所貢獻也希望受訪者能對我國防災社區之推動賦予我國

特性之變動性及情境性有助於大家對本研究所關注主題之詮譯(瞿海源等

2015)

第三節 質性深度訪談

質性深度訪談為本研究研究方法之一完整的訪談過程應該包括 7 個階段

從訂出主題設計(包括倫理面向之考量)訪談謄寫分析確認報導等(林

秀雲譯2016)本研究也遵循這 7 階段原則進行研究

壹 訪談對象

在本研究中選擇受訪者所採用的取樣方法為「立意抽樣 (purposively

sampling)」又稱「判斷抽樣(judgmental sampling)」即由筆者按本研究之主題

來尋求適當並具代表性之受訪者為樣本以獲得達成研究目標的最佳資訊(瞿海源

等2015林秀雲譯2016)因此本研究預計訪談政府部門代表(內政部消防

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

37

署臺北市政府消防局新北市政府消防局)專業協力團隊防災社區代表等 3

類對象共計 12 人為保護受訪者訪談對象以代號呈現如表 3-1

表 3-1深度訪談名單暨編碼一覽表

代號 單位 經歷 抽樣理由

A1 內政部消防署 防災社區業務承辦 具推動及辦理防災社區

之實務業務經驗對於

所遇困難及政策執行成

果有一定掌握並能提

出政策面之建議

A2 內政部消防署 防災社區業務承辦

A3 新北市政府消防局 防災社區業務承辦

A4 臺北市政府消防局 防災社區業務承辦

B1 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作 對防災社區實務推動有

一定瞭解並具有曾受

政府委託辦理防災社區

實務經驗能提供執行

面及政策面之建議

B2 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B3 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

B4 專業協力團隊 受委託辦理防災社區工作

C1 防災社區代表 防災社區里長 曾參與政府推動防災社

區計畫對社區事務有

一定瞭解能提供執行

面之建議

C2 防災社區代表 防災社區里長

C3 防災社區代表 防災社區里長

C4 防災社區代表 防災社區里長

資料來源本研究繪製

貳 訪談大綱

本研究採用半結構式訪談法依據文獻回顧所得擬定訪談大綱以面對面方

式和受訪者進行訪談並且依據受訪者的回答再由筆者隨機追問相關問題以

便在資料上兼顧廣度及深度並符合研究架構與訪談大綱的內容訪談大綱如表

3-2

表 3-2訪談大綱

面向

關鍵因素 訪談問題

社區自主組織

公民權力之重分配

社區內之防救災決策如何達成的

社區內自主組織對防救災工作之影響力為何

社區在防災救工作上是否有與政府協商並影響決

策之機制 請詳述之

社區自主組織是否有支配預算或申請經費並執行

之權力請詳述之

社區自主組織是否有否決政府或其他團體防救災

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

38

計畫之權力 請詳述之

社區自主組織是否擁有完全的政策及管理能力執

行防災社區計畫 請詳述之

考量社區參與之情境

社區自主組織如何產生

社區自主組織是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與的途徑是否具多樣化 請詳述之

社區居民手段是否能符合不同當事人之需求(弱勢

族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持

社區自主組織是否持續運作之機制 請詳述之

政府對社區自主組織是否有穩定的支持請詳述

之

納入各方利害關係人

社區自主組織的組成為何

社區自主組織是否納入各方利害關係人請詳述

之

教育演講訓練

公民權力之重分配

社區之防救災教育演講訓練是如何辦理

社區居民對防救災教育演講訓練之影響力為何

社區居民在防救災教育演講訓練工作上是否有與

政府協商並影響決策之機制 請詳述之

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災教育演講訓練權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災教育

演講訓練之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

教育演講訓練 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災教育演講訓練是否反應社區的特性與地區

差異性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與教育演講訓練的途徑是否具多樣

化 請詳述之

防救災教育演講訓練是否能符合不同當事人之需

求(弱勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災教育演講訓練是否有穩定

的支持請詳述之

納入各方利害關係人

社區防救災教育演講訓練內容為何

社區防救災教育演講訓練是否納入各方利害關係

人請詳述之

實作學習

公民權力之重分配

社區之實作學習是如何辦理

社區居民對防救災實作學習之影響力為何

社區居民在防救災實作學習上是否有與政府協商

並影響決策之機制 請詳述之

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

39

社區居民是否有支配預算或申請經費並執行防救

災實作學習權力請詳述之

社區是否有否決政府或其他團體辦理防救災實作

學習之權力 請詳述之

社區是否擁有完全的政策及管理能力執行防救災

實作學習 請詳述之

考量社區參與之情境 防救災實作學習是否反應社區的特性與地區差異

性 請詳述之

不同的途徑同時運用

社區居民參與實作學習的途徑是否具多樣化 請

詳述之

防救災實作學習是否能符合不同當事人之需求(弱

勢族群貧窮居民) 請詳述之

政府對社區穩定支持 政府對社區辦理防救災實作學習是否有穩定的支

持請詳述之

納入各方利害關係人 社區防救災實作學習內容為何

社區防救災實作學習否納入各方利害關係人請

詳述之 (資料來源本研究繪製)

第四節 資料分析方法

本研究所欲使用之資料預計由研究者親自訪談訪談結束後將訪談錄音

檔整理為「逐字稿」儘量不要主觀的修改或詮釋以免影響研究的真實性與可

信度接著經由不斷反覆檢視以畫線訂關鍵字的方式反覆閱讀逐字稿段落

並改寫成為可閱讀的「意義單元」並依照受訪者的資料順序進行整理以便還

原或重現出整篇訪談稿的全貌其次將意義單元轉化成容易閱讀的故事情節

根據意義單元加以歸納而重新組織成為以受訪者為主軸的故事文本再將「理

論角度」帶入故事情節當中將受訪者文本呈現為「蘊含理論意義」的故事文本

並成為「研究者文本」最後我們會重新定義「研究問題」並以構思「研究發

現」與「討論」並使其前後能符合一致性的要求

總之本研究參考紮根理論1遵循「質性資料」分析的方法從「訪談逐

字稿意義單元受訪者文本研究者文本研究發現」的資料分析之步驟逐

步發展出有洞見的研究發現(蕭瑞麟2017)

另外資料分析也會透過編碼製作備忘錄等方式來更清楚理解文本中之訊

1 一種運用系統化的程序針對一現象來發展並歸納式地導出紮根理論的一種質性研究方法(瞿海

源等201565-77)

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

40

息檢索出所而要的資料並以概念繪圖方式將概念間之關係想得更清楚(林秀雲

譯2016)

第五節 論文章節安排

本論文研究章節預期安排如下

壹 第一章「緒論」

說明本研究之背景與動機研究問題與目的研究方法與架構等

貳 第二章「文獻探討」

先說明防災社區之概念與臺灣防災社區相關研究之成果並美國學者 Sherry

R Arnstein 之公民參與階梯(Ladder of Citizen Participation)為研究基礎架構探討其

理論模型與修正觀點

參 第三章「防災社區之推動現況」

除了說明國際上推動防災社區之經驗外並就我國目前推動防災社區之現況

其中以內政部推動防災社區為主要分析對象

肆 第四章「研究分析與發現」

透過公民參與理論觀點及模型來檢視防災社區推動模式樣貌試圖找出無法

推動之主因及建構較合宜之公民型態

伍 第五章「結論與建議」

綜整前述文獻資料與訪談分析結果歸納本研究發現提出具體政策建議

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

41

參考文獻

壹 中文部分

王仕圖趙善如許慧麗2011〈地方政府與民間團體在災後社區重建互動關

係之探究以屏東縣政府之莫拉克風災社區參與重建計畫為例〉《台灣社區

工作與社區研究學刊》1(2)59-94

王价巨張麗珠Douglas Paton2016〈臺灣防災準備模式與文化差異的探討mdash

以地震災害為例〉《都市與計劃》43(3)315-338

林建宏2008〈山坡地防災社區組織建構之研究〉《內政部建築研究所自行研

究報告》

林杰宏吳室賢2017〈以防災工作坊手法建構坡地社區自主防災能力〉

《健康與建築雜誌》4(1)18-25

林秀雲譯2016《社會科學研究方法》臺北雙葉書廊有限公司譯自 Earl

Babbie The Practice of Social Research 14th ed Cengage Learning 2016

吳秉宸2011〈防災社區制度建立之研究〉《內政部建築研究所研究報告》

吳杰穎康良宇2007〈社區防災推動之探討－以「社區防救災總體營造計畫」

為例〉《社區發展季刊》116213-231

李宗勳2017〈對「社區防救災社會資本指標之建構」的對話與省思〉《公

共行政學報》52113-120

李美珍2015〈社區工作－中央部會社區政策推動現況之探討〉《國防大學

通識教育學報》536-51

周瑞生吳家輝2014〈臺北市都會社區防災管理實務推動〉《物業管理學

報》5(2)61-78

郭俊欽莊翰華康良宇2007〈土石流災區之防災教育初探〉《環境與世界》

1599-128

陳亮全劉怡君陳海立2006《防災社區指導手冊》臺北行政院災害防救

委員會

陳亮全劉怡君陳可慧劉淑燕林聖琪2007《防災社區操作手冊》台北

內政部消防署

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

災意識探討〉《中華防災學刊》5(1)21-29

畢恆達2010《教授為什麼沒有告訴我》臺北小畢空間出版社

張麗珠2009〈災害復原力建構一個防災社區〉《復興崗學報》9629-52

曾敏惠吳杰穎2017〈水患自主防災社區風險溝通模式之探究〉《災害防

救科技與管理學刊》6(1)1-22

楊永年2009〈八八水災救災體系之研究〉《公共行政學報》32143-169

鄧子正2002〈民間與社區防救災教育之建立與推動分析〉《內政部消防署委

託研究報告》

劉怡君曾敏惠2012〈本土防災社區的推動與深化〉《災害防救電子報》

0851-11

劉怡君陳亮全2015〈防災社區之回顧與課題〉《災害防救科技與管理學刊》

4(2)59-81

劉麗雯林雅俐2015〈社區防救災社會資本指標之建構〉《公共行政學報》

4873-108

戴政安李泳龍2017〈地震災害風險認知與社區防災意識關聯性研究〉

《都市與計劃》44(3)247-276

瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

ADPC 2003 Course Reference Manual of the Eleventh Community-based Disaster

Risk Management Course (CBDRM-11) Bangkok

Arnstein Sherry R 1969 A Ladder Of Citizen Participation Journal of the American

Institute of Planners 354 216-224

Chen Liang Yi-chung Liu and Kuei-chi Chan 2006 Integrated Community-Based

Disaster Management Program in Taiwan A Case Study of Shang-An Village

Natural Hazards 37209ndash223

Choguill Marisa B Guaraldo 1996 A Ladder of Community Participation for

Underdeveloped Countries Habitat International 203 431-444

43

Coburn AW Tamara Evan Foulser-Piggott R Scott Kelly Daniel Ralph Simon

Ruffle and Jaclyn Zhiyi Yeo 2015 World City Risk 2025 Part I Overview and

Results Cambridge Risk Framework series Centre for Risk Studies University of

Cambridge

Collins Kevin and Ray Ison 2009 Jumping off Arnsteinrsquos Ladder Social Learning as

a New Policy Paradigm for Climate Change Adaptation Environmental Policy and

Governance 19358-373

Connor Desmond M 1988 A new ladder of citizen participation National Civic

Review 77 3 249ndash257

Eckstein David Vera Kuumlnze and Laura Schaumlfer 2017 Global Climate Risk Index 2018

Bonn Germanwatch eV

Harata Christina and Bianca Radu 2010 Citizen participation in the decision making

process at local and county levels in the Romanian public institutions

Transylvanian Review of Administrative Sciences 3176-92

Hurlbert Margot and Joyeeta Gupta 2015 The split ladder of participation A

diagnostic strategic and evaluation tool to assess when participation is necessary

Environmental Science amp Policy 50 100-113

Jahangiri Katayoun Yasamin O Izadkhah Seyed Jamaledin Tabibi 2011 A

comparative study on community‐based disaster management in selected countries

and designing a model for Iran Disaster Prevention and Management An

International Journal 20(1) 82-94

Kotus Jacek 2013 Position of the Polish city on the ladder of public participation

Are we going the right way The case of Poznan Cities 35 226-236

Kotus Jacek and Tomasz Sowada 2017 Behavioural model of collaborative urban

management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

Maier Karel 2001 Citizen Participation in Planning Climbing a Ladder European

Planning Studies 96707-719

Maskrey Andrew 1989 Disaster Mitigation A community based approach United

Kingdom Oxfam GB

Nakamura Hiroki Hisao Umeki Takaaki Kato 2017 Importance of communication

and knowledge of disasters in community-based disaster-prevention meetings

Safety Science 99235ndash243

Simpson David M 2002 Earthquake Drills and Simulations in Communitybased

42

陳紫娥林祥偉林玉梅游麗方2013〈花蓮地區地質災害特性與社區防救

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瞿海源畢恆達劉長萱楊國樞2015《社會及行為科學研究法》臺北東

華書局

蕭瑞麟2017《不用數字的研究質性研究的思辯脈絡》臺北五南出版社

貳 外文部分

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management extending the concept of Arnsteins ladder Cities 65 78-86

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15(1)46-97

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Disaster Risk Reduction httpdxdoiorg101016jijdrr201710007

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United Nations 1994 Yokohama Strategy and Plan of Action for a Safer World World

Conference on Natural Disaster Reduction Yokohama Japan 23-27 May 1994

United Nations 2005 Hyogo Framework for Action 2005-2015 Building the

Resilience of Nations and Communities to Disasters World Conference on Disaster

Reduction Kobe Hyogo Japan 18-22 January 2005

United Nations 2015 Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 - 2030

World Conference on Natural Disaster Reduction Sendai Japan 14-18 March

2015

Wells Kenneth B Benjamin F Springgate Elizabeth Lizaola Felica Jones Alonzo

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Management in Kuala Lumpur Procedia - Social and Behavioral Sciences 85

493-501

饗庭伸市古太郎中林一樹2007〈首都直下地震に備える事前復興の取り

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116(34)557-575