trabajo de grado oficial
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POLITICA PÚBLICA DE ATENCIÓN A FARMACODEPENDIENTES EN BOGOTÁ 2004 -2014
DORENA ISABEL GUTIERREZ CHAVEZCOD. 1086107
GINA PAOLA FERNÁNDEZ FAGUACOD. 1188210
LUIS FERNANDO MARTINEZ GONZALEZCOD. 1052108
DR. HENRY BOCANEGRA
CORPORACION UNIVERSITARIA REPUBLICANA
FACULTAD DE DERECHO
TRABAJO DE GRADO
JUNIO DE 2014
BOGOTÁ D.C.
1
CONTENIDO
1. EL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN.......................................................................................3
1.1 PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN..........................................................................................3
1.2 HIPOTESIS...........................................................................................................................3
1.3 JUSTIFICACIÓN....................................................................................................................4
1.4 OBJETIVOS..........................................................................................................................6
1.4.2 Objetivo General...............................................................................................................6
1.4.3 Objetivos Específicos.........................................................................................................6
1.5 ESTRATEGIA METODOLOGICA............................................................................................6
1.6 ESTADO DEL ARTE...............................................................................................................7
1.7 MARCOS DE REFERENCIA..................................................................................................11
1.7.1 Marco Teórico.................................................................................................................11
1.7.2 Marco Normativo............................................................................................................16
2. CAPITULO I. REFERENTES TEÓRICO – HISTÓRICOS............................................................23
2.1 Guerra Del Opio................................................................................................................23
1.2 Origen histórico del debate y diversas posturas sobre el tema........................................25
2.3 Evolución Normativa..............................................................................................................30
BIBLIOGRAFIA....................................................................................................................32
2
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Qué teorías han caracterizado la política pública de atención a
farmacodependientes en Bogotá?
1.2 SISTEMATIZACIÓN
1.3HIPOTESIS
En la actualidad no es posible desconocer que el incremento del consumo de
sustancias psicoactivas tiene incidencia en varias esferas, tales como la
economía, la cultura, la sociedad y claramente, la salud pública. De la mano con
este incremento en el consumo, se encuentra que algunas sustancias que se
producen, su forma de producción, las razones por las cuales se usan y su
comercialización en el mercado ilegal, son temas que exigen que los Estados
apliquen todas sus capacidades para encarar dichos retos. Esta es una realidad
que exige la creación, formulación e implementación de políticas públicas que
3
velen por dar una respuesta que reduzca el impacto negativo que el fenómeno del
consumo tiene en la calidad de vida, en el entorno social y en la violación de los
derechos de los habitantes de la ciudad.
Sin embargo, el manejo que el gobierno colombiano le ha dado a este tema y que
ha materializado a través de políticas públicas de diversa tendencia, no ha
encarado la realidad de la ciudad. El fenómeno de la farmacodependencia y su
evolución normativa no ha respondido acertadamente a la situación,
transformando dichas circunstancias en temas controversiales, que no solo
afectan el orden social sino que se convierten en cuestiones serias de salud
pública.
1.4 JUSTIFICACIÓN
Uno de los grandes problemas que enfrenta la sociedad es el consumo de
sustancias psicoactivas; es un fenómeno social complejo, con un progresivo
impacto en la economía, en la familia y en la sociedad. Con el fin de realizar un
seguimiento más detallado, en el año 2009 se realiza un Estudio de Consumo de
Sustancias Psicoactivas en Bogotá1, el cual fue uno de los sustentos más sólidos
que aportaron a la orientación de la formulación de una Política Pública y a la
comprensión del fenómeno de la farmacodependencia, mediante el Proyecto de
Acuerdo 119 de 2012 se crea el observatorio sobre sustancias psicoactivas en
Bogotá,2 cuyos objetivos principales son mantener la información oportuna,
1Estudio de Consumo de Sustancias Psicoactivas en Bogotá (2009) Alcaldía de Bogotá – Secretaría Distrital de Salud y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC, con el apoyo de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas(CICAD) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), y la Embajada de los Estados Unidos en Colombia[consultado el 13 de
marzo de 2014 11:50] [Disponible enhttp://www.descentralizadrogas.gov.co/Portals/0/Estudio%20de%20Consumo%20en%20Bogota.pdf
2PROYECTO DE ACUERDO 119 DE 2012 "Por el cual se crea el observatorio sobre sustancias psicoactivas en Bogotá, D.C. y se dictan otras disposiciones”[consultado el 12 de marzo de 2014 9:20] [Disponible enhttp://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=47179."
4
confiable, valida y adecuada, para la formulación de planes y políticas,3 los
resultados de este seguimiento arrojan que el grupo más vulnerable frente al
consumo de estas sustancias adictivas está representado por los niños,
adolescentes y jóvenes; en razón a lo expuesto es necesario prestar pronta
atención al señalamiento de la Organización Mundial de la Salud en cuanto a la
necesidad imperiosa de atender el consumo de tabaco, el inicio en el uso y abuso
de bebidas alcohólicas4, ya que son estas la puerta de entrada para el uso de
otras sustancias para este conjunto de población.
Al estudiar las acciones realizadas por el Distrito Capital, se ven procesos que
desde varias perspectivas, han generado precisiones, que contribuyen a la
comprensión de este fenómeno y posibilitan el planteamiento y ejecución de
acciones, metodologías, proyectos, y propuestas para el desarrollo de la atención
desde diferentes sectores (privado y público).
Sumado a lo anterior, en el año 2012 se reconoció la condición de enfermos a
personas que sufren cualquier patología derivada del consumo, abuso y adicción a
sustancias psicoactivas, otorgándole el derecho a ser atendidas en forma integral
por las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en
Salud, es decir, les dio el reconocimiento dentro del sistema de salud,
permitiéndoles acceder a los tratamientos pertinentes para su adicción y
reconociendo esta situación como un problema de salud pública, vinculando así a
los actores del sistema en atención y prevención. De esta manera, el Estado
mediante el Ministerio de Salud y Protección Social tiene el deber de adoptar las
políticas públicas que correspondan5. Además, se creó el premio nacional "Entidad
3OBSERVATORIO NACIONAL DE SALUD MENTAL Y DROGAS [consultado el 13 de marzo de 2014 9:20] [Disponible enhttp://www.onsm.gov.co/index.php/quienes-somos/objetivos4 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, TABACO, DATOS Y CIFRAS[consultado el 13 de marzo de 2014 10:20] [Disponible enhttp://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs339/es/5COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 1566 de 2012 Por la cual se dictan normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas y se crea el premio nacional “entidad comprometida con la prevención del consumo, abuso y adicción a sustancias” psicoactivas.
5
Comprometida con la Prevención del Consumo, Abuso y Adicción a Sustancias
Psicoactivas"6.
Para septiembre del mismo año, el Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro,
propuso la creación de Centros de Atención Medica a Drogadictos7, en medio de
las dificultades de esta propuesta, pues para muchos sectores de la ciudad
suponía solo un discurso político que lejos estaba de materializarse y obtener
resultados positivos.
Junto con los demás esfuerzos del Distrito Capital, se ha buscado la inclusión
social, sin distinción alguna promoviendo garantizar y promover los derechos
fundamentales, el libre desarrollo de la personalidad y los derechos civiles,
políticos y económicos.
Este Proyecto busca establecer cuál o cuales han sido las tendencias teóricas
sobre las que se ha trazado la política pública de atención a farmacodependientes
en Bogotá durante los últimos 10 años, periodo que se ha caracterizado por tener
al mando del gobierno tres alcaldes del partido político Polo Democrático, grupo
cuyo espectro político considera prioritario el progresismo y la consecución de la igualdad
social por medio de los derechos civiles, frente a intereses privados.
Desde la orbita propuesta por la Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia,
cuyo análisis enfoca sus esfuerzos por estructurar el desarrollo de una política pública de
atención a la farmacodependencia desde cuatro perspectivas denominadas así: la prohibición
extrema o “guerra a las drogas”, la política de “reducción del daño”, las políticas de
“legalización regulada” o “regularización” y el modelo de “liberalización”. Teorías cuyo
planteamiento, exposición y aplicación práctica derivan de diversas latitudes del globo y crean
ciertas tensiones respecto al tratamiento de farmacodependientes, a la luz de los derechos
humanos y de la criminalización en la lucha del mundo global contra las drogas. 6 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 1566 de 2012, Articulo 8 PREMIO NACIONAL. Créase el Premio Nacional “Entidad Comprometida con la Prevención del Consumo, Abuso y Adicción a las sustancias Psicoactivas”, el cual será otorgado anualmente por el Ministerio de Salud y Protección Social.
7ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA- OFICINA DE PRENSA [consultado el 13 de marzo de 2014 10:20] [Disponible
enhttp://www.bogotahumana.gov.co/index.php/noticias/comunicados-de-prensa/2075-proximo-lunes-se-inaugurara-el-
6
7
1.5 OBJETIVOS
1.5.2 Objetivo General.
Distinguir los fundamentos teóricos qué han caracterizado la política pública de
atención a los farmacodependientes en Bogotá entre el año 2004 y 2014.
1.5.3 Objetivos Específicos.
Analizar las diversas teorías que han abordado el tema de la
farmacodependencia como política pública.
Reconocer el desarrollo normativo de las políticas públicas para la atención
de farmacodependientes en Latinoamérica
Comparar a la luz de los derechos humanos si las políticas públicas de
atención a fármaco dependientes en Bogotá han sido garantistas.
8
1.6 ESTRATEGIA METODOLOGICA
Esta investigación es de tipo socio jurídico, porque contrasta la aplicación de una
política pública con la realidad social de la ciudad, en otros términos esta
investigación pretende evidenciar cuál ha sido la tendencia en materia de políticas
públicas respecto a la atención de farmacodependientes en Bogotá.
Con un enfoque cualitativo, que describa situaciones y las materialice en
conceptos con los cuales se puedan establecer las actividades fijadas en los
objetivos y se complementen las ideas iniciales que sobre el tema fueron
expuestas.
El método a utilizar es analítico y comparativo, ya que de acuerdo a los objetivos
planteados se deben considerar diversas situaciones inmersas en el
planteamiento de políticas publicas de carácter distrital y de la implementación de
normas de carácter nacional, a partir de fuentes primarias y secundarias, de tal
manera que se utilicen herramientas de alta confiabilidad y certeza, actuales y
aplicables a los supuestos de hecho propuestos, permitiendo un mayor
acercamiento a la comprobación de la hipótesis planteada.
La técnica de recolección de información que se va a utilizar es el análisis de texto
hermenéutico y la revisión bibliográfica, desde el punto de vista del planteamiento
y aplicación de diversos enfoques a las políticas publicas en el manejo de
farmacodependientes en Bogotá.
9
1.7 ESTADO DEL ARTE
Para contextualizar de alguna manera el tema e introducirse a su estudio, se tuvo
en cuenta entre otros el texto compilado por Alejandro Gaviria y Daniel Mejía,
“Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos”, particularmente el
acápite propuesto por JulietaLemaitre y Mauricio Albarracín llamado: “Patrullando
la dosis personal: la represión cotidiana y los debates de las políticas públicas
sobre el consumo de drogas ilícitas en Colombia” el cual aborda aspectos legales
e institucionales de la guerra contra las drogas8.
En otro artículo de Rodrigo Uprimny, se puede evidenciar la postura legislativa
estructurada por el ex presidente Álvaro Uribe y que de igual forma atendía a la
tradición colombiana que trata el tema de la droga desde una perspectiva penal en
la cual se manejara la represión del consumidor para atacar desde la
criminalización del traficante.
Uprimny propone además un tema que resulta de suma importancia en este
proyecto al reconocer la profunda influencia de intereses internacionales en la
lucha contra la droga en Colombia, Rodrigo Uprimny asegura:
“Lacreciente represión refleja, además, una fuerte influencia de la legislación internacional que se desarrolló en el mismo periodo, impulsada generalmente por los Estados Unidos. En especial a partir de las últimas décadas del siglo XX, con el aumento de la importancia del narcotráfico en la economía y en la sociedad del país, Colombia empezó a seguir la agenda desarrollada por los Estados Unidos para luchar contra el tráfico, produciéndose una interiorización de la ‘guerra a las drogas’.9
8 LEMAITRE, Julieta & ALBARRACIN Mauricio. “Patrullando la dosis personal: la represión cotidiana y los debates de las políticas públicas sobre el consumo de drogas ilícitas en Colombia” En ; Políticas antidroga en Colombia: éxitos, fracasos y extravíos. [Citado en: 16 de Noviembre de 2013 8:45] Disponible en:
[http://www.stopthewarondrugs.org/wp-content/uploads/2012/06/Gaviria-A.-Mej%C3%ADa-D.-2011-Pol%C3%ADtica-Antidrogas-en-Colombia-%C3%89xitos-Fracasos-Extrav%C3%ADos-Introduccion.pdf]9UPRIMNY, Rodrigo & GUZMAN, Dana. Políticas de drogas y situación carcelaria en Colombia. En: Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y cárceles en América Latina. [Disponible en: http://www.druglawreform.info/images/stories/documents/Sistemas_sobrecargados/Resumenes/
10
En contraste con la teoría prohibicionista se ha venido manifestando un
movimiento encaminado a enmarcar la lucha en contra de las drogas desde
políticas de reducción del daño que conciben el consumo como un asunto de
salud pública y la despenalización del consumo de marihuana10.
Gustavo de Greiff cita en su artículo11 unas recomendaciones hechas por la
Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. Las cuales sintetiza en: (i)
tratar el consumo de drogas como una cuestión de salud pública; (ii) reducir el
consumo mediante acciones de información y prevención; (iii) focalizar la
represión sobre el crimen organizado; (iv) “evaluar bajo el prisma de la salud
pública y de la más avanzada ciencia médica la conveniencia de descriminalizar el
porte de marihuana para consumo personal”
El Dr. Eduardo Menéndez en su artículo “Sustancias consideradas adictivas:
prohibición, reducción de daños y reducción de riesgos”12 señala cómo han
surgido dos propuestas de acción global respecto de las consideradas sustancias
adictivas: las prohibicionistas y las de reducción de daños. Las dominantes, desde
fines del siglo XIX hasta la actualidad, han sido las prohibicionistas, que son las
que realmente fueron aplicadas a través de las políticas específicas de cada
Estado-nación. La denominada reducción de daños se desarrolló desde mediados
de la década de 1980 a través de actividades puntuales en Alemania, Australia,
España, Holanda, Reino unido, Suiza, y solo se aplica más integralmente en
Portugal, donde se ha legalizado el consumo de estas sustancias. En su artículo
también hace un gran esbozo de las características, criticas, virtudes y defectos de
sistemas%20sobrecargados-resumen%20colombia-web.pdf]10 De GREIFF, Gustavo. Balance de una Estrategia Fallida. Revista Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. 2011 pág. 33, Bogotá. [Disponible en: http://revistas.urosario.edu.co/index.php/UR/article/view/1716]11 Balance de una estrategia Fallida. En: Revista Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. 2011 pág. 33, Bogotá.
12Disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S185182652012000100002&script=sci_arttext [Citado en: Marzo
10 de 2014, 15:00]
11
una y otra propuesta, paralelo a ello expresa el auge que han tenido en diversos
países y de cómo el desarrollo cultural de los mismos ha posibilitado adoptar
alguna de las dos teorías13.
1.8 MARCOS DE REFERENCIA
1.8.1 Marco Teórico
En las ultimas décadas, la tendencia respecto a la formulación de políticas
publicas en materia de tratamiento de fármaco dependientes se ha inclinado por
plantear la criminalización de individuos con predisposición al consumo, en la
búsqueda de soluciones que reduzcan los índices de inseguridad ciudadana,
mendicidad, creación de ollas y cinturones de miseria, y el incremento en el
número de casos de enfermos psiquiátricos a causa del consumo.
Beatriz Acevedo Holguín presenta en su análisis sobre la construcción social del
problema de las drogas un panorama claro sobre este punto expresando que:
“Durante el siglo XX se desarrolló un concepto de droga que
como fenómeno social ha derivado en la necesidad de ser
reglamentado, al punto que hablar de política de drogas
equivale a entender que existe toda una red de discursos,
acciones y presupuestos dirigidos a la atención de este tema.
La connotación de problema que tienen las drogas,
amparada en el argumento de “salud pública”, hasta llegar a
13 Ibid.
12
ser un problema de seguridad nacional, que conduce a la
actual “guerra contra las Drogas”14
Si bien esta percepción de las drogas como un problema parece ser un lugar
común que no se cuestiona, la política actual, concibe a las drogas como un
asunto de “seguridad nacional” y por ello ha concentrado las decisiones en el
Ejecutivo y en el ámbito militar, excluyendo a la sociedad civil de la discusión,
obstruyendo la circulación de alternativas teóricas y estratégicas sobre ellas.
Pese a ello, hoy en el mundo existe una gran brecha entre lo que se ha conocido
como La reducción del daño y el prohibicionismo, del otro lado.
En cuanto al prohibicionismo, su enfoque esta claramente diferenciado en tanto:
i).explícita o implícitamente consideran al adicto como un sujeto "dependiente" de
una sustancia que determina su comportamiento y que, por lo tanto, necesita ser
controlado, además gran parte de las sustancias no son solo consideradas
ilegales sino que son prohibidas. ii).el principal objetivo de esta clase de
estrategias en reducir el consumo hasta eliminarlo. iii). Estas políticas generan
criminalización, persecución, estigmatización de las drogas consideradas
adictivas, y de los diferentes actores implicados en la producción, comercialización
y consumo de dichas sustancias, de tal manera que se incrementan los delitos
relacionados con las drogas y el encarcelamiento de los delincuentes. iv).El
incremento de las consecuencias en términos de mortalidad y morbilidad afecta no
solo a los actores involucrados en la producción, comercialización, consumo, y en
la represión, sino que genera cada vez más "daños colaterales". V). Casi todos los
países con mayor o menor rigor adhieren al prohibicionismo, más allá de su
orientación político-ideológica, de sus características económico-políticas, de su
mayor o menor desarrollo democrático, de sus formas religiosas dominantes. Lo 14 ACEVEDO HOLGUÍN,Beatriz. La Política Colombiana De Drogas. Un Análisis Desde La Construcción Social Del Problema De Las Drogas. Disponible en: http://aprendeenlinea.udea.edu.co/lms/investigacion/file.php/38/ARCHIVOS_2010/textos/guia_Bibliografia.PDF. Citado en: Marzo 05 de 2014.
13
cual no significa ignorar que estos aspectos pueden reducir o agudizar la
aplicación de prohibiciones y castigos, y la intensidad de los mismos. Pero lo que
me interesa subrayar es el dominio de estas políticas en prácticamente todos los
países, lo que significa que adhieren a los principios básicos del prohibicionismo,
más allá de que se impulsen las actividades de reducción de daños.15
La reducción del daño, por otro lado, es un modelo que algunos países, sobre todo
europeos, han llegado ha implementar, impulsados por organizaciones no
gubernamentales (ONG). En la mayoría de los países de América Latina, estas
políticas no se aplican, o se aplican diferencialmente ó su aplicación es incipiente
y acotada, aun cuando dicha aplicación va en aumento16.
Las características principales de esta teoría se fundamentan en: Proponer y
propiciar cambios en la legislación y en las políticas sobre drogas que incluyan
legalizar y despenalizar todas o por lo menos una parte de las drogas; evitar,
reducir y en lo posible eliminar la criminalización de estas drogas y sobre todo de
sus consumidores; evidenciar, a través de estudios y de la difusión de los mismos
en los diferentes niveles de decisión, el fracaso de las políticas y de la mayoría de
las actividades prohibicionistas;reconocer que una parte de los consumidores, aun
con graves consecuencias físicas o mentales, no busca ni quiere tratamientos
médicos, incluso los rechaza y por lo tanto no va a los servicios de atención de
ningún tipo.
Actualmente, unos ochenta países implementan programas de intercambio de
jeringas, y alrededor de un millón de personas reciben tratamientos de sustitución
de heroína con metadona o bupremorfina. En 2003, la unión Europea (UE) adoptó
15Menéndez, Eduardo. Sustancias consideradas adictivas: prohibición, reducción de daños y reducción de riesgos. Disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1851-82652012000100002&script=sci_arttext16Ibid.
14
el enfoque de reducción de daños como posición común, incluyéndolo en la
Estrategia de Drogas de la UE para el período 2005-2012.17
En Colombia, a pesar ello y de diversas posiciones en conflicto, existe un periodo
en cuanto a la caracterización de la política pública de manejo de
farmacodependientes, que tras un amplio trasegar jurídico aparece en la escena
política y social como una etapa de regreso a ladespenalización y tiene como
tendencia básica un mayor énfasis en las medidaspreventivas y terapéuticas.
Como lo evidencia la aprobación de la Ley 1566 de 2012, con la cual “se dictan
normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias
psicoactivas”.
Cada vez más se reconoce que la mejor manera de afrontar el problema de las
drogas, no es a través de medidas coercitivas, sino que la flexibilización de
políticas debe acercarse a un dialogo entre el individuo farmacodependiente y el
sistema de salud. Por ello, especialmente en el distrito Capital, ha sido manifiesto
el interés de plantear una política pública en la cual el eje fundamental sea el
ciudadano desde sus diversas circunstancias y condiciones, con base en los
principios y características de este enfoque, se ha preocupado por consolidar una
Política Pública de prevención y atención del consumo de sustancias psicoactivas
y vinculación a la oferta; a partir de la cualpromueve la “Política Publica Para la
Atención y Prevención del Consumo y Vinculación a la Oferta de Sustancias
Psicoactivas en Bogotá D.C.Documento en el cual aborda el fenómeno como una
manifestación mediada por lassubjetividades y significados propios de los
individuos y las culturas en lascuales se reconoce la diversidad del ser humano,
destacándolo como centro de sus vivencias particulares y colectivas. Este
17Jelsma M. Panorama internacional de reformas políticas de drogas. En: Touzé G, Goltzman P, compiladores. América Latina debate sobre drogas. Buenos Aires: Intercambios; 2011. p. 331-344. Citado por: Menéndez, Eduardo en:Sustancias consideradas adictivas: prohibición, reducción de daños y reducción de riesgos. Disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1851-82652012000100002&script=sci_arttext
15
reconocimiento busca el ejercicio pleno de la ciudadanía y de los derechos sin
diferencia de acceso a la estructura de oportunidades y redes de bienestar18.
El distrito le ha apostado a una política que entraña los principios del
constructivismo en los cuales como sostiene el Dr. Cornás Arnau “cuando un
drogadicto acude a la ayuda sanitaria, en la mayoría de casos lo hace desde su
condición de excluido arrastrando un conjunto de problemas sociales, sanitarios y
psicólogos. La adicción agrava tanto la exclusión social como la precariedad con
respecto a la salud.” 19 Arnau ha sostenido que la mayor parte de los adictos,
cuando realizan una demanda asistencial, se encuentran en situación de
marginación o exclusión social20, para él, la exclusión social tiene dos fuentes: una
es la exclusión socioeconómica y sociocultural producida por el propio uso de
drogas y otra es la exclusión preexistente, tanto sociocultural como económica y
sociológica que lo predispone al habito21.
El trato de consumidores, dentro de los sistemas de salud, les da la oportunidad
de reinsertarse cuando voluntariamente así lo desean a la vida social, alejándolos
de situaciones de riesgo y según lo planteado por la teoría del construccionismo
social“(…) que es una perspectiva teórica que permite reconocer que el consumo
de cada una de estas sustancias, tanto legales como ilegales, está mediado no
sólo por los efectos contingentes en la salud física, mental y social sino por
factores históricos,políticos y económicos que influyen en las dinámicas y
relaciones que se establecen con las sustancias psicoactivas y que estos son
determinantes del fenómeno del consumo, superar la concepción reduccionista de
considerar el consumo únicamente como un problema de conducta y de las
18 Tomado de: Política Pública Para La Atención Y Prevención Del Consumo Y La Vinculación A La Oferta De Sustancias Psicoactivas En Bogotá D.C. Documento Resumen. Octubre de 2011. Disponible en: http://www.redpapaz.org/mis10comportamientossaludables/images/stories/politicaspabogota.pdf19Ibidem.20ARNAU, Comás. Evoluciones de Poblaciones Vulnerables. IV Congreso Europeo Sobre Rehabilitación y Política de Drogas)21 ESTEBANEZ, pilar. Exclusión Social y Salud: Balance y Perspectivas. Pág. 138 [Disponible en: http://books.google.com.co/books?id=NT9PjIw0XzcC&pg=PA139&dq=el+drogadicto+es+un+enfermo&hl=es&sa=X&ei=wUGSUoGMJNLLkQehwoGYDQ&ved=0CDgQ6AEwAg#v=onepage&q=el%20drogadicto%20es%20un%20enfermo&f=false]
16
consecuencias químicamente producidas por esta”22
1.8.2 Marco Normativo
Como punto de partida se tiene el Artículo 2º de la Constitución Política, el cual
señala como fines esenciales del Estado, entre otros, "…servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución…Las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y
para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares".23
Ley 30 de 1986, "Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y
se dictan otras disposiciones"24, establece los principios generales sobre los que
se sustenta la Ley, al tiempo que indica los aspectos sobre los que desarrolla su
temática, tales como Campañas de Prevención y Programas Educativos, Control
de la importación, fabricación y distribución de sustancias que producen
dependencias, de los delitos, Procedimiento para la destrucción de plantaciones y
sustancias incautadas, Tratamiento y rehabilitación y finalmente lo relativo al
Consejo nacional de estupefacientes, como a los Consejos Seccionales que
operarán en todas las divisiones político administrativas, incluyendo el Distrito
Capital.
22 BOGOTÁ. SECRETARIADE SALUD. Política pública para la atención y prevención del consumo y la Vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C. Octubre de 2011. [Citado en: Noviembre 18 de 2012] [Disponible en: http://www.redpapaz.org/mis10comportamientossaludables/images/stories/politicaspabogota.pdf]23CONSTITUCION http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=412524 Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombiahttp://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2774
17
Decreto 3788 de 1986, "Por el cual se reglamenta la ley 30 de 1986 o estatuto
nacional de estupefacientes",25 regula lo concerniente al Consejo Nacional de
Estupefacientes y los Consejos Seccionales.
Ley 100 de 1993, "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones"26, estableció en su artículo 165 la necesidad de definir
el plan de atención básica que complemente las acciones previstas en el plan
obligatorio de salud, constituido entre otros, por aquellas intervenciones que se
dirigen a la colectividad o a las personas individualmente consideradas y
relacionadas con el consumo de tabaco, alcohol y sustancias psicoactivas.
Ley 124 de 1994, "Por la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a
menores de edad y se dictan otras disposiciones"27, enfatiza en la prohibición para
el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad y en las medidas
pedagógicas a adoptar en caso de incumplimiento a dicha prohibición.
Decreto 1108 de 1994, "Por el cual se sistematizan, coordinan y reglamentan
algunas disposiciones en relación con el porte y consumo de estupefacientes y
sustancias psicotrópicas"28, fijó como objeto de la norma la sistematización,
coordinación reglamentación de algunas disposiciones de los Códigos del Menor,
25 Por el cual se reglamenta la ley 30 de 1986 o estatuto nacional de estupefacientes.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIAhttp://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=3279326 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".El Congreso de la República de Colombia http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=524827 LEY 124 DE 1994(febrero 15)por la cual se prohíbe el expendio de bebidas embriagantes a menores de edad y se dictan otras disposiciones.El Congreso de Colombia http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=29128 DECRETO 1108 DE 1994(Mayo 31)"Por el cual se sistematizan, coordinan y reglamentan algunas disposiciones en relación con el porte y consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas".EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6966
18
Nacional de Policía, Sanitario, Penitenciario y Carcelario, Sustantivo del Trabajo y
Nacional de Tránsito Terrestre, y otras normas que establecen limitaciones al
porte y al consumo de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Ley 745 de 2002, "Por la cual se tipifica como contravención el consumo y porte
de dosis personal de estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia,
con peligro para los menores de edad y la familia"29, señala el régimen
sancionatorio correspondiente para esta contravención y establece que cuando el
autor de la misma sea un menor de edad, el Estado tiene la obligación de
someterlo a tratamiento de rehabilitación y desintoxicación.
En 1996 El Consejo Nacional de Estupefacientes profirió la Resolución 003 de
1996, "Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Prevención del
Consumo de Estupefacientes"30, con la cual creó el Sistema Nacional de
Prevención del Consumo de Estupefacientes, cuyo objeto es la coordinación y la
formulación de programas y proyectos que permitan ejecutar acciones de
prevención del consumo de sustancias que produzcan dependencia, a nivel de
cada división política administrativa.
La Resolución 0014 de 2003 del Consejo Nacional de Estupefacientes, "Por la
cual se reglamenta la integración de los Consejos Seccionales de
Estupefacientes"31, creados por la Ley 30 de 1986, determinó en el literal a) del
29 LEY 745 DE 2002
(Julio 19)
"Por la cual se tipifica como contravención el consumo y porte de dosis personal de estupefacientes o sustancias que produzcan dependencia, con peligro para los menores de edad y la familia".
El Congreso de Colombia http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1416630 RESOLUCION No. 003 DE 1996(Septiembre 10) Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Prevención del Consumo de Estupefacientes. EL Consejo Nacional de Estupefacientes http://www.mamacoca.org/docs_de_base/Legislacion_tematica/rsl003de1996.pdf31 Resolución 0014 de 2003 del Consejo Nacional de Estupefacientes, "Por la cual se reglamenta la integración de los Consejos Seccionales de Estupefacientes http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=32794
19
artículo 1º la conformación de los mismos, radicando en cabeza del Gobernador o
el Alcalde Mayor del Distrito Capital, la presidencia, según corresponda.
El Consejo Nacional de Estupefacientes aprobó la Política Nacional para la
Reducción del Consumo de Sustancias Psicoactivas, de conformidad con los
lineamientos previstos en el Decreto Nacional 3039 de 2007, como parte del Plan
Nacional de Salud Pública, cuya finalidad es reducir el consumo de sustancias
psicoactivas y mitigar el impacto negativo de dicho consumo sobre el individuo, la
familia, la comunidad y la sociedad.
El Acuerdo Distrital 308 de 2008 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo
Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2008 –
2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor"32, estableció en su artículo 1º como
objetivo general del mismo, "…afianzar una ciudad en la que todas y todos
vivamos mejor. En la que se mejore la calidad de vida de la población y se
reconozcan, garanticen y restablezcan los derechos humanos y ambientales con
criterios de universalidad e integralidad, convirtiéndose en un territorio de
oportunidades que contribuya al desarrollo de la familia, en especial de los niños y
niñas en su primera infancia…".
Que en tal sentido, el Acuerdo en cita, incluyó como metas de ciudad y proyectos,
aumentar la tasa de acceso a tratamientos de rehabilitación de los consumidores
de sustancias psicoactivas, y frente a los derechos y responsabilidades, formar a
los jóvenes en alternativas de prevención en consumo de las mismas sustancias.
La Ley 1453 de 2011, "Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código
de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad",
previó que los Centros de Atención Especializada contarán con programas
32Acuerdo Distrital 308 de 2008 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D. C., 2008 – 2012 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=30681
20
pedagó33gicos y de rehabilitación para los adolescentes internados en ellos y que
tengan problemas de drogadicción.
En concordancia con las disposiciones previas, el/la Alcalde/sa Mayor de Bogotá,
Distrito Capital, expidió el Decreto 048 de 2009, "Por el cual se conforma el
Consejo Distrital de Estupefacientes, Seccional Bogotá, D.C.", señalando en sus
considerandos que, corresponde a la Administración del Distrito Capital velar
porque se cumplan las políticas, planes y programas trazados por el Consejo
Nacional de Estupefacientes.
El Acuerdo 376 de 2009, "Mediante el cual se establecen lineamientos para la
Política Pública Distrital para la prevención del consumo de tabaco alcohol y otras
sustancias psicoactivas en niños, niñas y adolescentes en Bogotá, D.C.", señaló
como objeto de la norma, el establecimiento de directrices para la elaboración de
la Política Pública Distrital de prevención integral del consumo de tabaco, alcohol y
otras sustancias psicoactivas en niños, niñas y adolescentes en Bogotá, D.C.
El Decreto 691 DE 2011 de 30 de Diciembre de 2011 "Por medio del cual se
adopta la Política Pública de Prevención y Atención del Consumo y la Prevención
de la Vinculación a la Oferta de Sustancias Psicoactivas en Bogotá, D.C." Que en
sesión del 5 de septiembre de 2011 el Consejo Distrital de Estupefacientes,
aprobó la Política Pública de Prevención y Atención del Consumo y la Prevención
de la vinculación a la oferta de Sustancias Psicoactivas en Bogotá D.C., para el
Decenio 2011 – 2021, según consta en Acta de dicha instancia distrital.
La Ley 1566 de 2012, “Por la cual se dictan normas para garantizar la atención
integral a personas que consumen sustancias psicoactivas y se crea el premio
nacional "Entidad Comprometida con la Prevención del Consumo, Abuso y
Adicción a Sustancias Psicoactivas". Normatividad que respalda el plan del
Alcalde Petro con la creación de los CAMAD.
33
21
22
CORPORACION UNIVERSITARIA REPUBLICANA
CRONOGRAMA X E
GINA FERNANDEZ
ISABEL GUTIERREZ
LUIS FERNANDO MARTINEZ
NOMBRE DEL PROYECTO POLÍTICA PÚBLICA DE ATENCIÓN A FARMACODEPENDIENTES EN BOGOTÁ 2004-2014
DURACIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO EN MESES MESES
N° AVANCES ACTIVIDADMES FEBRERO MES MARZO MES ABRIL MES MAYO
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1
1
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
Construcción de la idea
2Desarrollo de la pregunta problemica
3Desarrollo del Objetivo General
4Verbos que se pueden utilizar con los objetivos específicos
5 Exposición y Evaluación
6 ESTADO DEL ARTE, MARCO REFERENCIAL (MARCOS TEORICO Y
JURIDICO)
Elementos Teóricos
7 Definición y desarrollo
8 Normatividad
10 Desarrollo jurisprudencial
11
PRIMER INFORME
Elementos Teóricos
12Construcción del borrador de informe
14Revisión de avances y retroalimentación
15 Presentación
16
PRESENTACION FINAL
Elaboración del segundo informe
17 Correcciones
18 Entrega del Proyecto
1.9 CRONOGRAMA
23
24
2. CAPITULO I. REFERENTES TEÓRICO – HISTÓRICOS
2.1 Guerra Del Opio
Teniendo en cuenta el origen histórico de las políticas públicas de atención a
fármaco dependientes, es necesario remontarse a las primeras referencias
mencionadas de la inclusión de una droga en la sociedad, por ende su respectiva
comercialización, es ahí donde se va a hablar de la Guerra del Opio. Al trasladarse
a los años 1839 a 1842 y 1856 a 1860, en donde tuvieron lugar dos guerras de
fuerte impacto de dos naciones, China y Reino Unido, denominándose como
Guerras Anglo-Chinas.
La antigua China era autosuficiente, logrando un balance económico en base a su
producción de té y telas, llevando buenas relaciones con el exterior34, pero el inicio
del contrabando por parte del reino británico del opio venido de la India Británica
llegando a China, fue lo que inició un largo conflicto.
Es necesario tener en cuenta los dos principales grupos que formaron parte del
monopolio en China y cómo uno de ellos dio lugar a la comercialización del opio,
los Cohong’s agrupados en el Consoo y la East India Company (EIC)35; este último
fue el encargado de comercializar algodón, especias y opio a China y con las
ganancias que se obtenida de esta comercialización se dirigían directamente a
Londres; se pasó por periodos de ganancias pero en especial de fuertes pérdidas,
hacia 1827 aproximadamente se presentó una depresión mundial el cual afecto el
crecimiento y la comercialización de la India, lo que hizo que el aquel país se
centrar especialmente en la producción, recolección y exportación del opio.
34 Celaya, R. Valdez, D. Ochoa, B. ”China y La Guerra del Opio” Pg. 1 file:///C:/Users/Tijiqui/Desktop/Opio/guerra_opio.pdf 35 Celaya, R. Valdez, D. Ochoa, B. ”China y La Guerra del Opio” Pg. 2 file:///C:/Users/Tijiqui/Desktop/Opio/guerra_opio.pdf
25
Como ya es sabido anteriormente en China se utilizaba el Opio como planta
medicinal, para el Siglo XVIII los británicos comenzaron la producción de opio a
mediados en la India en cantidades significativas, aprendieron el arte del estado
mongol e iniciaron el comercio de opio por plata en el sur de la China. 36.
Cuando esta comercialización comenzó a afectar tanto la salud pública como la
social el gobierno del imperio chino prohíbe su utilización por ende su
comercialización desde y hacia el país, esto en el año de 1829.
Esta prohibición no tuvo fuerza ya que la llegada del Opio al país continuaba
constantemente y en un total aumento, siendo para el año de 1836 un ingreso de
1820 toneladas de Opio al país por año, estimando un total de 12 millones de
adictos en China. 37, este aumento del consumo de la sustancia género en el país
consecuencias a nivel económico ya que al salir más dinero que antes de China
hacia que la moneda perdiera su valor lo que llevaba al pueblo y a los
comerciantes a no estar contentos con estos resultados, igualmente las
consecuencias a nivel de la salud aumentaban, cada día mas personas
presentaban intoxicaciones por consumo de opio lo que comenzó a tomar voz en
el gobierno imperial para que nuevamente se pronunciara en su comercio y
consumo.
Comenzaron a implantarse diversas soluciones ante esta situación, como
patrullajes, sanciones para las personas que consumían y/o comercializaban, todo
mostrando al Emperador que no generaba grandes cambios, es ahí donde
personajes como Huang Chüeh-tzu postularon la pena de muerte a los
consumidores de Opio, dando como argumento que era la única forma de destruir
36 Las Guerras del Opio file:///C:/Users/Tijiqui/Desktop/Opio/Las_Guerras_del_Opio4.pdf 37 Celaya, R. Valdez, D. Ochoa, B. ”China y La Guerra del Opio” Pg. 5 file:///C:/Users/Tijiqui/Desktop/Opio/guerra_opio.pdf
26
el comercio ilegal, aunque no fue aceptada su postura, se continuo con mirar
cómo se podía eliminar a los contrabandistas.
El emperador ordenò a Lin Tse-hsü para tratar esta situación, primero fue enviada
una carta la Reina Victoria donde se le pidió respetar las reglas de
comercialización las cuales incluían no tratar con drogas toxicas, comenzando a
aplicar mano firme contras los contrabandistas ya fueran o no del país, igualmente
teniendo la mano a las personas que consumían para permitir una rehabilitaciones
por medio de la concientización moralizadora, similares a las que se trabajan hoy
en día para las personas que consumen cualquier tipo de sustancia psicoactiva,
siempre y cuando se tengan en cuenta las políticas establecidas para la atención a
farmacodependientes, sin olvidar que cada proceso de adicción requiere un previo
tratamiento, aceptación y concientización por parte de la persona que consume, lo
cual permite la aplicación de la norma y posterior ayuda a esta situación.
2.2 Origen histórico del debate y diversas posturas sobre el tema.
La historia de la lucha contra las drogas en Colombia, ha estado marcada en gran
parte por diversos debates a nivel político que han llevado la bandera de este
tema durante décadas, restándole importancia al impacto que genera dicho
fenómeno en la salud publica de la sociedad.
El recorrido por las circunstancias históricas, da cuenta de un profundo debate
entorno al manejo de la situación a nivel político y publico. Los gobernantes de
turno, se han dejado influenciar por sus férreas posturas religiosas o morales a la
hora de plantear soluciones, o en su defecto han sido permeados por intereses
políticos y económicos. No es un secreto, que el tema de las drogas genera tales
controversias por su profunda relación con el dinero y el poder, es un negocio de
gran magnitud que representa en la informalidad de la economía de diversas
naciones un gran porcentaje en el movimiento de capital.
27
De acuerdo con el estudio realizado por Beatriz Acevedo (La Política Colombiana
de Drogas)38 “Las primeras alarmas sobre el problema de la droga se originan en
Inglaterra durante los siglos XVIII y XIX frente al abuso del alcohol de las barriadas
de obreros y la interpretación que hacen los misioneros ingleses en relación del
uso del opio en la China y otros países de oriente (Cohen, 1993). Estas alarmas
también son registradas por la sociedad estadounidense de los grupos de
orientación puritana con influencia en las esferas políticas y sociales de la nación
americana. Al tiempo con los procesos de expansión económica de los Estados
Unidos y su participación creciente en el orden mundial, dichos grupos con gran
poder electoral, sentaron las bases del pensamiento americano sobre las drogas”.
El origen de la actual connotación negativa de las drogas tiene su base en las
percepciones sociales y en la injerencia de ciertos grupos de interés (estatales o
sociales) que respaldan estas percepciones hasta convertirlas en leyes.
Las comunidades colonizadoras (quakers, católicos y otras comunidades)
perseguidas en sus países, llegaron al territorio americano a consolidar sus
valores e identidad. Fundaron grupos para velar por el mantenimiento y respetos
de esos valores. Los primeros grupos conformados fueron el Prohibitionist Party,
constituido en 1869, y la Liga Anti Bares creada 26 años después. Ellos se erigen
como los defensores de la virtud y afirman su misión de erradicar cualquier
inmoralidad, vicio u obscenidad, incluyendo, por supuesto “drogas que destruyen
almas” (Escohotado, 1998-II:222).39 El uso de ciertas drogas se empezó a asociar
con determinadas comunidades de inmigrantes, lo que reforzó la imagen del uso
de drogas como algo “no americano” y contrario a los valores de una sociedad
“blanca, anglosajona y protestante”
38 ACEVEDO, Beatriz. La Política colombiana de Drogas. Un análisis desde la construcción social del problema de las drogas. Disponible en: http://www.mamacoca.org/FSMT_sept_2003/es/doc/acevedo_politica_colombiana_es.htm
39 Ibid.
28
El desarrollo de la sociedad, los progresos que obtuvo la humanidad en diversas
esferas y los discursos políticos, fueron evidenciando que el moralismo
norteamericano alrededor de las drogas contrastaba con los principios fundadores
de su derecho, contradiciendo abiertamente la individualidad, la libertad y la
igualdad de sus ciudadanos.
Fue el crecimiento del Estado de Norteamericano y las implicaciones geopolíticas
y económicas de ello, lo que dio paso al origen de un Estado Bienestar, en el
cual, las presiones ejercidas por grupos sociales con poder electoral y poderosa
propaganda legitimaron los discursos de las leyes y las instituciones.
Antonio Escohotado40 sostiene que a principios del siglo XX en Estado Unidos
(cuando ya existía allí el concepto de prohibición, no existía prácticamente el
concepto de victima involuntaria de las drogas.
En estos términos, la primera experiencia legislativa a nivel mundial que se
registra en contra del consumo y venta de drogas se da en 1875 en San
Francisco. Aquí, se penalizó el consumo de opio por parte de jóvenes,
especialmente los asiáticos. Esto generó una reacción en cadena alrededor de
casi todos los estados del oeste de .E.E.U.U con legislaciones similares hasta
1890, donde se empezaría a tratar a los consumidores como delincuentes. Ya
para el periodo entre 1909 y 1912 se dan las comisiones internacionales del opio y
ley de Narcóticos Harrison en EE.UU, las cuales prohibían la distribución y uso de
cocaína y opio. Este sería el modelo norteamericano de prohibición que reinaría
en casi todo occidente, el cual exigía la redención de productores, distribuidores y
consumidores por igual41.
40 Destacado ensayista y profesor universitario cuyos trabajos se han dirigido principalmente a los campos del derecho, la filosofía y la sociología, y que ha obtenido notoriedad pública debido a sus investigaciones acerca de las drogas.41. Breve historia de la criminalización de las drogas. La Silla Vacia. Disponible en:
29
Sin embargo, de mayor importancia resulta el aporte realizado por Thomas
Szasz42, quien definió el tipo de Estado que interviene en el tema de las drogas,
los alimentos y las emociones. Él propuesto la caracterización de un estado
terapéutico que considerara a los ciudadanos pacientes o enfermos, y donde
algunas instituciones diagnosticaran y trataran las conductas relacionadas con las
drogas. De esta manera, toda política es un tratamiento, a pesar de ello, este
estado terapéutico en palabras de Szasz también representa “una fuente de
abundante desinformación sobre sexo, drogas y SIDA”.
La breve historia expuesta por el blog La Silla Vacía, sobre la criminalización de
las drogas, ilustra cómo la tradición política y normativa en este país, ha
permeado el manejo desde orbitas disimiles, sin enfrentar el problema o por lo
menos encontrar pautas acertadas para su manejo, no solo desde la producción y
comercialización de sustancias psicoactivas y su respectiva criminalización, sino
desde el aspecto clínico y las consecuencias en consumidores.
En Colombia, ya en la década de los 70 se discutía sobre la legalización de la marihuana, como droga preponderante de la época y país número uno en producirla a nivel mundial. Sin embargo, el gobierno de la época se oponía. Asimismo para esta época se expide el decreto 1188 de 1974 que tipificaba como delito la producción y tráfico de marihuana, cocaína o morfina. Mientras esto ocurría, en Europa se discutía la posibilidad de legalizar, sin embargo, la postura de EE.UU seguía siendo prohibicionista.
En los 80 en Colombia se presentaba una violenta escalada del narcotráfico contra la clase política (Lara Bonilla, Galán, Carlos Mauro Hoyos, entre otros), llevando al estado a legislar en tiempo record toda suerte de medidas contra las drogas y, especialmente, contra la cocaína. Para finales de esta década, todos los candidatos a la presidencia eran prohibicionistas. Ernesto Samper (que años antes había propuesto la legalización de la mariguana), Durán Dussan, Gómez Hurtado Bernardo Jaramillo y Gaviria en la posición más
42 Fue profesor emérito de psiquiatría en la Universidad de Siracusa en Nueva York. Su postura sobre el tratamiento involuntario es consecuencia de sus raíces conceptuales en el liberalismo clásico y el principio de que cada persona tiene jurisdicción sobre su propio cuerpo y su mente. Szasz considera que la práctica de la medicina y el uso de medicamentos debe ser privado y con consentimiento propio, fuera de la jurisdicción del Estado, a su vez cuestiona los regímenes autoritarios y los Estados policiales.
30
radical, estaban en contra de la legalización de las drogas. Sin embargo, en lo local el consenso no era tan visible. En Medellín, ciudad que más sufría los embates del narcotráfico, el alcalde Martínez (del partido Conservador) declaraba en un foro de alcaldes en Madrid la necesidad de legalizar las drogas.
Ya para la década de los 90, la guerra contra las drogas se agudizó y los recursos para ésta se multiplicaron. Aunado a esto, aparecieron los discursos expertos, como el de la ONU, afirmando que la droga era causante de violencia y que no se debía diferenciar entre drogas duras y blandas, advirtiendo la peligrosidad de todas éstas y la necesidad de combatirlas. Esta dinámica continúo a nivel mundial hasta el cambio de milenio. Al parecer se abrían muchos debates de todo tipo alrededor de la legalización, pero siempre eran frenados por una voz de talla mundial (primero EE.UU y después la ONU).
Para el año 2010 se resalta un hecho paradójico: California, estado donde se había legislado por primera vez contra el opio en 1875, lanzaba una consulta popular sobre la posibilidad de legalizar la marihuana en este estado. Sin embargo, esta consulta diría no a la legalización.
En Colombia, el presidente Santos declararía que acompañaría la legalización de las drogas, si los otros países del mundo estaban a favor y si además se realizaban estudios que comprobaran que se reduciría la criminalidad y la violencia con esta medida. Curiosamente, el político de la UP asesinado, Bernardo Jaramillo, habría declarado algo parecido en las elecciones presidenciales de 198943.
2.3 Políticas Públicas
Para abordar este tema es importante definir a que hacen referencia las Políticas
Publicas, para tal fin se tomara como referencia a ANDRE DEUBEL ROTH quien
sostiene que una política publica “designa la existencia de un conjunto formado
por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por
43 CASA DE LAS ESTRATEGIAS. Breve Historia de la Criminalización de las Drogas. La Silla Vacia, Blog. Disponible en: http://lasillavacia.com/elblogueo/narcorama/31854/breve-historia-de-la-criminalizacion-de-las-drogas
31
medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación
percibida como insatisfactoria o problemica”44
Asegura además, que el estudio de las políticas publicas analiza los objetivos que
el Estado considere necesarios, medios, acciones y pautas generadas por
instituciones u organizaciones gubernamentales y por ultimo los resultados de
estas acciones.
En conclusión, sostiene que dicho análisis consiste en examinar una serie de
objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar
parcial o totalmente la sociedad, así como sus resultados y efectos.
Así mismo, Deubel señala que para la aplicación y/o puesta en marcha de estas
políticas se requiere un campo de aplicación.
2.4 El “Policy Cicle”
Sugiere una “descomposición” de la política pública en etapas, esta herramienta
señala cinco fases en el desarrollo o en la vida de la política pública:
1) Identificación de un problema
2) Formulación de soluciones
3) Toma de decisión
4) Implementación
5) Evaluación
44 DEUBEL, André Políticas Publicas, Formulación, Implementación y Evaluación, Editorial Ediciones Aurora, Bogota, Septiembre de 2002 Pagina 27
32
1) Identificación de un problema: Se define el problema, el cual ha sido
señalado por los principales actores políticos y sociales. Los diferentes
representantes políticos, gremiales y sociales comunican estas
necesidades al Gobierno con el fin de generar una acción pública que haga
que el problema señalado sea parte del sistema político (agenda setting).
2) Formulación de Soluciones: Una vez el problema este dentro de una
agenda gubernamental, la administración plantea una o varias soluciones
(policy formulation)
3) Toma de Decisión: Los actores principales examinan las soluciones
previamente planteadas y determinan una respuesta.
4) Implementación: Como su nombre lo indica hace referencia a la
implementación o no implementación de las decisiones tomadas en la fase
3. Esta responsabilidad generalmente recae sobre la administración y se
busca traducir la decisión en hechos concretos (implementation)
5) Evaluación: En la etapa final se evalúa la respuesta y los resultados, esta
evaluación la realizan los actores sociales o políticos (policy evaluation) los
cuales pueden reiniciar el ciclo con el fin de reajustar la respuesta
(retroacción-feedback) o suprimir la política (program termination)
Tabla 1: “EL POLICY CICLE”
FASE I
Identificación
de un
problema
FASE II
Formulació
n de
soluciones
FASE III
Toma de
decisión
FASE IV
Implementació
n
FASE V
Evaluación
33
o acciones
-Apreciación de
acontecimiento
s
-Definición de
un problema
-Agregado de
intereses
-Organización
de las
demandas
Representación
y acceso de
autoridades
publicas
-Elaboración
de
respuestas
Estudio de
soluciones
-Adecuación
a los criterios
Creación de
una
coalición
Legitimació
n de la
política
elegida
-Ejecución
Gestión y
administración
-Producción de
efectos
-
Reacciones
a la acción
-Juicio
sobre los
efectos
-Expresión
Demanda de la
acción publica
Propuesta
de una
respuesta
Política
efectiva de
acción
Impacto sobre
el terreno
Acción
política o
reajuste
Fuente: Jones, 1970.
2.5 Importancia de las Políticas Públicas
Las políticas públicas son importantes, ya que son un instrumento dispositivo para
atender las necesidades de la población.
34
2.5.1 Ventajas
Generan integración social
Solucionan problemas en concreto
Buscan la equidad
2.5.2 Objetivos Principales:
Participación ciudadana
Alianzas del sector público y privado
Acciones desarrolladas en Bogotá por parte de La Administracion
La Administración de la ciudad ha invertido esfuerzos para comprender y abordar
el fenómeno del consumo y la prevención de sustancias psicoactivas. Se han
adelantado estudios, construido metodologías, estrategias y se vienen
promoviendo acciones por parte de los diferentes sectores del distrito tales como
se describen en el Marco Situacional de la Política pública para la atención y
prevención del consumo y la Vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en
Bogotá D.C. Señaladas a continuación:
SECRETARIA DE SALUD
Acciones colectivas en el ámbito escolar
Salud al Colegio: Asesoría Técnica a colegios en el proyecto escolar “Tiempo
Libre” para la prevención del consumo de sustancias psicoactivas. Identificación,
35
atención y seguimiento de alertas en los colegios, factores de riesgo y
percepciones frente al consumo de sustancias psicoactivas en estudiantes entre 7
y 13 años de los colegios promotores de calidad de vida y salud, grupos gestores
de promoción de espacios saludables y prevención del consumo y distribución de
spa. En las 20 localidades. Con-Estudiantes, docentes y padres de familia.
Acciones colectivas en el ámbito familiar
Salud a Su Casa. Familias vulnerables de las 20 localidades.
Acciones colectivas en el ámbito comunitario
Comunidades Saludables. Conformación de Grupos de autoayuda
Componente de Prevención y Prevención SDS:
Promoción y cultura de la salud mental, intervenciones con énfasis en temas
abuso de sustancias psicoactivas
Línea 106
Hospital día- Hospital Santa Clara. Pacientes adultos, hombres y mujeres,
vinculados al régimen subsidiado.
Hospital Vista Hermosa/CAD. Se atienden niños, niñas y adolescentes entre los
7-18 años, se brindan procesos terapéuticos integrales entre cuatro y seis
meses.
CAD-Hospital San Cristóbal, niños, niñas y jóvenes de 8 a 26 años, régimen
subsidiado.
Salud al colegio-Capacitación a docentes de 600 colegios.
Ampliación de cobertura de los Centros de Atención a Drogodependencias.
Sector Gobierno
36
Centro de estudio y análisis en convivencia y seguridad ciudadana-CEACSC:
análisis y monitoreo del fenómeno de la distribución y comercio de
estupefacientes en las localidades.
Estudios y análisis que se llevan a cabo actualmente: Geografía del expendio y
consumo, determinantes socio espaciales y factores asociados a la problemática
de drogas(Instituto de altos estudios de la Procuraduría General de la Nación);
Expendio y consumo de drogas en el marco de la convivencia escolar (Instituto
para la investigación educativa y desarrollo pedagógico de la Secretaria de
educación);Seguimiento a expendios con la SIPOL y con el programa de salud al
colegio de los entornos escolares.
Pactos por la vida
Secretaría de Integración Social
Jóvenes visibles y con derechos. Jóvenes de 14 a 26 años Ferias, conferencias,
días de la prevención, conversatorios, foros, seminarios, entre otros., realizados
generalmente en una sesión de trabajo. De la misma forma procesos de
Información en las localidades basadas en la construcción de metodologías y
herramientas acorde a las dinámicas locales; estos procesos se adelantan en
tres (3) escenarios de socialización: Sector Educativo, escenarios locales y
Nuevas tecnologías comunicacionales; Las acciones se dirigen a tres (3) grupos
de población: Las autoridades públicas, los funcionarios, los jefes de las
empresas y los líderes comunitarios, las y los jóvenes entre 14 a 26 años los
cuales pueden participar sin restricción alguna y agentes socializadores, las y los
maestros, los padres y madres y otros adultos relacionados; Se trabaja
principalmente con tres (3) grupos de sustancias: Sustancias psicoactivas
legales: Alcohol y tabaco, Sustancias psicoactivas legales de uso indebido:
inhalables y medicamentos; y Sustancias psicoactivas ilegales: Estimulantes tipo
anfetamínico y derivados de la hoja de coca, marihuana y derivados del opio.
37
IDIPRON-Niños, niñas habitantes de calle de 8 a 22 años. Niños alta
vulnerabilidad de 14 a 22 años.
Acciones de en las diferentes Localidades del Distrito
Apoyo a iniciativas juveniles.
Alcaldías locales
Con recursos de las Alcaldías Locales se formulan y ejecutan en coordinación con
los hospitales de la red pública (Empresas Sociales del Estado) o de otros
ejecutores, proyectos que buscan atender la situación generada alrededor de la
problemática del uso, abuso o consumo de sustancias psicoactivas en el Distrito.
Secretaría de Educación
Alianzas intersectoriales para generar respuestas integrales a la
problemática del consumo de sustancias psicoactivas:
A través del Proyecto Salud al Colegio la SED trabaja con Secretaría Distrital de
Salud para diseñar y dinamizar ruta de respuesta intersectorial ante casos de
consumo de SPA identificados en colegios del Distrito.
Con el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana de
la Secretaría Distrital de Gobierno, se está adelantando un estudio de cartografía
social en colegios de las localidades de Bosa, Suba, Santa fe y Engativá para
establecer nuevos mecanismos y dinámicas de comprensión sobre esta
problemática que afecta a los estudiantes de colegios del Distrito.
Con la Policía Nacional - Programa DARE- y la Fiscalía General de la Nación -
Programa Futuro Colombia-, se han realizado encuentros de formación en
prevención del consumo y procedimientos de notificación de posibles casos con
estudiantes y docentes y orientadores escolares. En cumplimiento del Acuerdo
329 de 2008, se ha vinculado a los colegios oficiales del Distrito en la celebración
38
de la semana del buen trato 2008 - 2009, en alianza con la Secretaría de
integración social del Distrito
Diseño e implementación de estrategias de formación para responder
adecuadamente ante la problemática de consumo de SPA.
Desarrollo de cine - foros con estudiantes de cuarto y quinto ciclo educativo de
colegios del Distrito en temáticas de prevención en consumo de sustancias
psicoactivas de las localidades de Ciudad Bolívar, Puente Aranda, Tunjuelito,
Suba, Kennedy, Fontibón y Rafael Uribe Uribe, Engativá y Usaquén.
Organización de encuentros locales de formación en Salud Mental Escolar para
el abordaje pedagógico de situaciones de consumo de sustancias psicoactivas
con orientadores, rectores, coordinadores, docentes y estudiantes de las
localidades de Fontibón, Usme, Tunjuelito y Rafael Uribe Uribe, San Cristóbal,
Ciudad Bolívar y Suba.
Realización del I y II encuentro de juventudes en salud mental escolar “Prevenir
es mi Cuento” con integrantes de comunidades educativas del Distrito.
Formación a directivos, orientadores (as), docentes y estudiantes en montajes de
programas preventivos escolares, manejo del modelo cognitivo conductual y/o
diseño de proyectos de prevención de consumo de drogas y conducta suicida de
las localidades de Chapinero, Santa Fe San Cristóbal Usme, Tunjuelito Bosa,
Kennedy, Fontibón Barrios Unidos Antonio Nariño Puente Aranda, Candelaria.
Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolívar.
Con la Corporación SUADI, se diseñaron y entregaron Kits para la prevención del
consumo de sustancias psicoactivas y la conducta suicida. Cada Kit cuenta con
seis (6) cartillas para el trabajo en aula (6º - 11º), una guía docente, una cartilla
para el trabajo con padres y madres de familia, y una manual conceptual para el
manejo de casos.
39
Desarrollo de estrategias de promoción de habilidades para la vida y uso
adecuado del tiempo libre
Estudiantes en alto riesgo de las localidades de Fontibón, Suba y Kennedy se
han formado en el montaje de obras teatrales en temáticas relacionadas con la
prevención del consumo de sustancias psicoactivas y las violencias.
En alianza con entidades como Mentor, Fe y Alegría, Edex – Proinapsa,
Neoartistas, Universidad Nacional de Colombia, se han formado en habilidades
para la vida y en experiencia para vivir a estudiantes, docentes y equipos de
orientación escolar.
Se ha trabajado con familias vulnerables en el manejo de problemáticas
específicas de violencias y consumo de sustancias psicoactivas de las
localidades de Kennedy y Ciudad Bolívar.
Educación superior
Red sin trabas
Vincula a 42 dependencias u oficinas de Bienestar de la instituciones de
Educación Superior, Técnica y Tecnológica de Bogotá, para el desarrollo de
estrategias preventivas y reducción de riesgos asociados al consumo de
sustancias psicoactivas. 45
45 BOGOTÁ. SECRETARIA DE SALUD. Política pública para la atención y prevención del consumo y la Vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas en Bogotá D.C. Octubre de 2011. [Citado en: marzo 18 de 2014] [Disponible en: http://www.redpapaz.org/mis10comportamientossaludables/images/stories/politicaspabogota.pdf]
40
2.3 Evolución Normativa.
La evolución normativa en Colombia en el consumo de drogas ilegales
constitucionalmente ha tenido un importante desarrollo en los últimos 20 años en
los cuales se pueden identificar 4 etapas fundamentales:
La primera de estas se podría denominar la etapa de la prohibición, que se
encuentra en los primeros años de 1990 cuando el porte y consumo de
psicotrópicos estaba penalizado por la ley 30 de 1986, dice que la persona
que fuera sorprendida llevando consigo, conserve para su uso o se
encuentre consumiendo una cantidad de droga que produzca dependencia
inferior o equivalente a la dosis personal deberá ser sancionado con multa y
arresto.46
A partir de 1994 inicia la segunda etapa la que se puede denominar la
etapa de la despenalización en este año la corte constitucional expuso la
sentencia C – 221,la cual establece el porte de drogas ilícitas para uso
personal, y en consecuencia su consumo, no podrían ser penalizados así
como tampoco se podría obligar a las personas a recibir un tratamiento
obligatorio, para la corte constitucional el consumo de drogas e incluso un
uso problemático de estas mismas sin que por esta causa se dañe a
terceros incluso en algunos casos ni siquiera implicaría una afectación a la
salud personal. Por lo tanto una persona puede decidir consumir
psicoactivos y el estado no podría prohibírselo con el argumento de
proteger la realización efectiva del derecho a la salud.47
46 Ley 30 de 1986, art 51: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2774 47 Sentencia – 221 /94: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6960
41
La tercera etapa comienza en diciembre de 2009, cuando el congreso de la
república aprobó una reforma del artículo 49 de la constitución (derecho a la
salud) con la cual se prohibió el consumo de sustancias psicoactivas. Pese
a que se prohibió constitucionalmente el porte para consumo, esta reforma
no establece la eventualidad de penalizar, reconociendo el derecho a los
consumidores a la dosis personal48.
En el año 2011 con la sentencia C-574 de 2011, la corte afirma que en
Colombia no es posible, desde el punto de vista constitucional, penalizar el
porte por el consumo, incluso si supera la dosis personal, dando a entender
que la reforma al art 49 busca aplicar medidas de carácter administrativo
con fines terapéuticos que procederían con el consentimiento de la
persona.
La cuarta etapa se puede caracterizar por la despenalización, con
tendencias y énfasis a medidas preventivas y terapéuticas, en la ley 1566
de 2012 49 por la cual se dictan normas para garantizar la atención integral
a personas que consumen sustancias psicoactivas y se crea el premio
nacional "entidad comprometida con la prevención del consumo, abuso y
adicción a sustancias" psicoactivas en la cual reconoce el abuso y la
adicción a sustancias psicoactivas son un asunto de salud pública.
48 Constitución política de Colombia : http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=38289#0 49 Ley 1566 de 2012: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=48678
42
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43
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[1]COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPUBLICA LEY 1566 DE 2012 por la cual se dictan normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias psicoactivas y se crea el premio nacional "entidad comprometida con la prevención del consumo, abuso y adicción a sustancias" psicoactivas. [consultado el 13 de marzo de 2014 11:50]
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