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INTRODUCCION
Cuando el ciudadano en Perú acude a alguna de las entidades públicas
(conformadas, entre otros, por municipalidades, ministerios, colegios,
hospitales, SUNAT, ESSALUD, ONP, INDECOPI, etc.) o algunas empresas
que prestan servicios públicos como : agua, luz, telefonía, organismos
reguladores, etc., formulando un pedido o reclamo o es requerido por ellas por
causa alguna : se INICIA un PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO el mismo
que para su adecuada atención está sujeto a requisitos para la admisibilidad,
procedencia, validez o invalidez de lo actuado, quien es la autoridad
competente, cuales son los principios que regulan el procedimiento, cuales son
los plazos mínimos y máximos, las formalidades, los derechos, obligaciones y
responsabilidades que respectivamente le corresponde a cada una de las
partes (los administrados y la Administración Pública: representada por sus
servidores y funcionarios públicos) a uno de los cuales la Ley le faculta poner
FIN con la correspondiente decisión y respuesta escrita y/o electrónica
“notificada debidamente” al interesado o, excepcionalmente, con el silencio
administrativo ( falta de respuesta).
Aunada a la Ley especial que regula a cada entidad, la que regula el antes
indicado procedimiento administrativo es conocida como LEY Nº 27444 “LEY
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL” la cual no obstante de
hallarse en vigencia desde el mes de octubre del año 2001, no siempre es
aplicada, revisada o suficientemente conocida por los administrados como por
quienes representan a la Administración Pública.
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Pues, lo anterior ocurre aún cuando esta misma Ley regula cómo debe
3proceder la persona natural, la persona jurídica, los órganos colegiados; los
procedimientos regulados en el TUPA, los casos a los cuales resulta aplicable
el silencio administrativo positivo -de aprobación automática por el sólo
transcurso del plazo-, como los que se regulan con el silencio administrativo
negativo –a cuyo vencimiento se considera automáticamente denegado- como
aquellos que requieren de pronunciamiento expreso; el proceder del
responsable de trámite documentario, del instructor o quien tiene a cargo el
expediente, de los requisitos y forma de pedir informes, de cómo debe
notificarse, de qué debe contener el documento que pone fin al procedimiento;
así como el listado de conductas que pueden configurar faltas administrativas,
el procedimiento sancionador en las cuales podrían verse incluso quien
procediera con infracción a los deberes u obligaciones impuestas, entre ellas,
formular pretensiones indebidas o falseando la verdad; las opciones a las
cuales puede hacer uso el administrado en caso de demora en la respuesta o
si lo decidido no fuera compartida por él -según fuera el caso-, o seguir
esperando, o interponer queja, o promover el correspondiente recurso
impugnativo, o denunciar administrativamente, o pedir la intervención del
superior jerárquico, del Órgano de Control Interno, o del Ministerio Público
(Fiscalía) o iniciar la correspondiente acción judicial en la vía contenciosa
administrativa, penal o civil.
Por eso, en vista de que esto un tema de gran relevancia en nuestra sociedad,
a continuacion me ahondare con mas detalle, en todo acerca de lo implica el
DERECHO ADMINISTRATIVO y su relación con la Ley Nº 27444 “LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”.
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EL DERECHO ADMINISTRATIVO
CONCEPTOS GENERALES
I. DERECHO ADMINISTRATIVO
“El Derecho Administrativo es aquella parte del Derecho Público que tiene por
objeto la organización, los medios y la forma de la actividad de las
administraciones públicas y las consiguientes relaciones entre aquellas y otros
sujetos”.
Normas del Derecho Administrativo
Tipos de normas de Derecho Público Administrativo:
a) Organizativo, que solo requiere el concurso del funcionario público.
b) Funcional directo, que requiere el concurso del funcionario público y el
particular que es quien se beneficia del servicio público.
c) Funcional indirecto, también requiere el concurso del funcionario público,
pero solo como contralor de las actividades terciarizadas o los servicios
públicos prestados por la empresa privada. Participa también el particular o
ciudadano para beneficiarse del servicio público.
d) Contractual, que regula la relación de los particulares cuando el Estado es el
beneficiario de los servicios prestados por el particular, por lo tanto el servidor
público es representante y contralor del beneficio buscado por el estado para la
provisión de sus insumos.
Insuficiencia de los conceptos
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• Contratos realizados por el poder legislativo, judicial y constitucional,
nombramiento de empleados
• Potestad reglamentaria que da la ley a algunos órganos públicos, que
exceden la potestad legislativa.
• Potestades jurisdiccionales otorgadas al poder ejecutivo o los servicios
regulados.
II.OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Mucho trato de entenderse al Derecho Administrativo, a través del objeto del
Derecho Administrativo, la función Administrativa y la Administración Pública.
Algunos, como Miguel Marienhof postulaban que para entender al Derecho
Administrativo se debe entender su objeto, que resulta ser la Administración
Pública, pero el entendimiento de la Administración Pública no ha sido
comúnmente aceptado, con el resultado de no poder definir el ámbito de
aplicación del Derecho Administrativo.
Así se ha entendido a la Administración Pública con criterios objetivos,
subjetivos y mixtos:
a) Criterio subjetivo: Parte del órgano estatal del cual se emana un acto de
administración priorizando al Poder Ejecutivo como su principal fuente, sindejar
de reconocer que para mandar, el gobierno debe normar (sin que ellosignifique
un rol legislativo, sino que sería un rol administrativo). La versión moderna de
este postulado subjetivista, no solo y reconoce al órgano ejecutivo como rector
de la Administración, sino que reconoce a cualquier órgano que tenga la
característica de ser público (Es decir que sea consecuencia de una
organización pagada por el Estado). Problema: Los poderes legislativo y
judicial, también tienen actividades propias de la administración, como ser las
contrataciones de sus funcionarios para dar un servicio público (secretarias,
actuarios, relacionadores públicos, etc.)
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b) Criterio Objetivo: Parte de la finalidad del acto, es decir que si la finalidad del
acto es de gobierno para satisfacer las necesidades públicas o dar bien común,
esta será Administración Pública, independientemente del órgano que emita el
acto. Problema: Legislar y providenciar justicia, también son una actividad que
busca el bienestar de los ciudadanos, pero no por ello el juez emite actos
administrativos.
c) Criterio Mixto: La regla es que todos los actos emitidos por la administración
pública, son actos administrativos, excepto a momento de verse materialmente
actos puramente legislativos o jurisdiccionales.
Por tanto ni el objeto del Derecho Administrativo que es comúnmente aceptada
como la Administración Pública, ni la función administrativa, que materialmente
resulta ser todo acto de la administración pública que no sea legislar ni impartir
justicia, sirven para definir al Derecho Administrativo por sus imprecisiones
anotadas.
III. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
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En cuanto a las fuentes del derecho administrativo, sin perjuicio de la
regulación constitucional de las principales fuentes del derecho en general, que
en el ordenamiento administrativo peruano el artículo V del título Preliminar de
la Ley de Procedimiento administrativo General Nº 27444 , consagra un
listado ordenado de fuentes bajo el título de “Fuentes del procedimiento
administrativo”, que no obstante el aparente carácter circunscrito de su ámbito
en verdad sistematiza con carácter general las fuentes del derecho para todo el
ámbito del derecho Público.1
IV. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes
a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos
individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados. (Art. 29)
A) CLASES DE PROCEDIMIENTO
Los procedimientos, según el TUPA2 de cada entidad pueden ser:
1. De aprobación automática.- Siempre que se adjunten a la solicitud todos los
requisitos exigidos para la obtención de licencias, permisos, autorizaciones,
constancias y copias certificadas para el ejercicio de actividades profesionales,
sociales, económicas, etc.) (Art. 31°)
2. De aprobación Previa.- No basta la solicitud, la petición requiere de la
aprobación de la autoridad encargada. Estas solicitudes están sujetas a
silencio administrativo negativo y positivo
1 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 543-551.
2 “RESUMEN DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N° 27444”, El Peruano: 11.04.01. Disponible en:
http://www.senasa.gob.pe/servicios/normatividad/sector_publico/ley27444.htm
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Silencio Positivo.- Si la autoridad no resuelve en el plazo de ley (30
días), la petición se da por aprobada Por ejemplo, la solicitud que habilite
derechos preexistentes y todo procedimiento no sujeto a silencio negativo. (Art.
33º)
Silencio Negativo.- La petición no se da por aprobada aún cuando la
autoridad no resuelve en el plazo fijado. Por ejemplo, cuando se trata de
solicitudes que versen sobre asuntos de interés público, incidiendo en la salud,
medio ambiente, seguridad ciudadana, sistema financiero, seguros, mercado
de valores, defensa civil, patrimonio histórico, inscripción registral, así como en
los casos de recursos administrativos de reconsideración, apelación y revisión.
(Art.34°)
B) PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En este punto conviene llamar la atención sobre el elenco de los Principios
Generales del Procedimiento Administrativo General Nº 27444 (cita), no solo
por su extensión sino también porque al proporcionar la definición de cada uno
de los referidos principios facilita al intérprete su observancia. 3
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
El articulo IV numeral 1.1 de la ley 27444 dice: “Las autoridades administrativas
deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les
fueron conferidas.”
Es decir, cada funcionario público debe limitar su actuación a lo señalado en la
constitución y la ley, de no hacerlo, sea esto por acción o omisión, estaríamos
ante faltas administrativas, civiles y penales.3 Gordillo Ayala, Percy; Abogado, “Pontificia Universidad Catolica del Peru”, disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/23825
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PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO
El articulo IV numeral 1.2 de la ley 27444 dice: •”Los administrados gozan de
todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer
y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del
Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.
Este principio es similar al que existe en el proceso jurisdiccional, no por el
hecho que la administración publica tenga el ius imperium tienen que estar
desprotegidos los administrados, estos poseen derechos como el derecho a
exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión
motivada y fundada en derecho. Si no se respetan dichos derechos se podrían
cuestionar dichos procedimientos administrativos.
PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO
El articulo IV numeral 1.3 de la ley 27444 dice:”Las autoridades deben dirigir e
impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los
actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las
cuestiones necesarias”.
PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD
El articulo IV numeral 1.4 de la ley 27444 dice:”Las decisiones de la autoridad
administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida
proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a
fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su
cometido.”
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Este principio implica que la facultad que tiene el funcionario publico de calificar
infracciones, imponer sanciones o limitación a los administrados debe ser
proporcionar a la infracción cometida, a los daños cometidos, a la gravedad de
la conducta , entre otros parámetros, como ejemplo por una infracción leve no
se debe imponer una sanción grave.
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD
El articulo IV numeral 1.5 de la ley 27444 dice:”Las autoridades administrativas
actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados,
otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento,
resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés
general.”
Es decir los administrados deber ser tratados y tutelados por igual, no se puede
hacer distinciones por razones de sexo, condición económicas y otras, no
hacerlo implicaría ir en contra de lo señalado en la Constitución, siendo pasible
el funcionario publico de las responsabilidades civiles, administrativas y
penales.
PRINCIPIO DE INFORMALISMO
El articulo IV numeral 1.6 de la ley 27444 dice:”Las normas de procedimiento
deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el interés público.”
En todo procedimiento administrativo existe la posibilidad de que el
administrado cometa errores en el procedimiento iniciado, los mismos que
pueden ser subsanados.
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PRINCIPIO DE PRESUNCION DE VERACIDAD
El articulo IV numeral 1.7 de la ley 27444 dice:”En la tramitación del
procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones
formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden
a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en
contrario.”
Una de las facultades de la administración es poder fiscalizar posteriormente la
documentación presentada por el administrado, en el caso de que sea falso
puede la administración denunciarlo en la vía penal, independientemente de las
sanciones administrativas y civiles.
PRINCIPIO DE CONDUCTA PROCEDIMENTAL
El articulo IV numeral 1.8 de la ley 27444 dice:”La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación
del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare
alguna conducta contra la buena fe procesal.”
Este principio se debe entender en el sentido que los administrados debe
adecuar su comportamiento al respeto mutuo, la colaboración y la buena fe,
evitando la mala fe, el entorpecimiento o la falta de respeto en las etapas en
que se desarrolla el procedimiento administrativo.
PRINCIPIO DE CELERIDAD
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El articulo IV numeral 1.9 de la ley 27444 dice:”Quienes participan en el
procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una
decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto
al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.”
Al igual que en proceso judicial donde se indica que justicia que tarda no es
justicia, en el procedimiento administrativo se debe de desarrollar dentro de un
plazo razonable, evitando actuaciones de, mala fe por parte de las partes.
PRINCIPIO DE EFICACIA
El articulo IV numeral 1.10 de la ley 27444 dice:”Los sujetos del procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su
validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan
las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se
busca satisfacer con la aplicación de este principio.”
La eficacia implica llegar a un objetivo previamente establecido, aun si existen
formalismos cuya realización no incida en su validez, este termino esta
vinculado al término eficiencia, que es realizar un objetivo previamente
establecido al menor tiempo y costo posible.
PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL
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El articulo IV numeral 1.11 de la ley 27444 dice:”En el procedimiento, la
autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos
que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan
sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos
que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del
deber probatorio que corresponde a éstas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.”
La búsqueda de la verdad sea en una instancia administrativa o jurisdiccional
esta vinculada a los hechos que se pueden probar, por eso dichos hechos
deben de ser verificados plenamente, incluso de oficio en caso de
procedimientos trilaterales.
PRINCIPIO DE PARTICIPACION
El articulo IV numeral 1.12 de la ley 27444 dice:”Las entidades deben brindar
las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la
información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la presentación de
opinión.”
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Este principio esta relacionado con el derecho al acceso a la información
pública, que solo esta limitado a la intimidad personal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas por ley.4
PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
El articulo IV numeral 1.13 de la ley 27444 dice:”Los trámites establecidos por
la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda
complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.”
Se debe eliminar requisitos engorrosos e inútiles, debiendo contemplarse solo
requisitos racionales y proporcionales para conseguir el acto administrativo
requerido.
PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD
El articulo IV numeral 1.14 de la ley 27444 dice:”La autoridad administrativa
deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que
las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla
general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.”
Ante trámites similares se deben exigir requisitos similares, en base a criterios
objetivos, no hacerlo iría en contra de derecho procesal administrativo.
PRINCIPIO DE PREDICTIBILIDAD
4 OCHOA CARDICH, César. “Los principios generales del procedimiento administrativo”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Lima: Ara Editores, 2003, pp. 27-85.
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El articulo IV numeral 1.15 de la ley 27444 dice:”La autoridad administrativa
deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz,
completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el
administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el
resultado final que se obtendrá.”
Este principio implica que un administrado puede predecir si su tramite va a
tener o no éxito, incluso la figura de los precedentes de observancia obligatoria
tiene relevancia en este aspecto.
PRINCIPIO DE PRIVILEGIO DE CONTROLES POSTERIORES
El articulo IV numeral 1.16 de la ley 27444 dice:”La tramitación de los
procedimientos administrativos se sustentará en la aplicación de la fiscalización
posterior; reservándose la autoridad administrativa, el derecho de comprobar la
veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad
sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la información
presentada no sea veraz.”
No por el hecho de presentar documentos adjuntos a una solicitud en un
trámite administrativo se considera que dichos documentos son auténticos o
acordes con el tramite, la entidad tiene la facultad de comprobar la veracidad
de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y
aplicar las sanciones pertinentes en caso de incumplimiento, inclusive
denunciar este hecho en la vía penal.
V. INICIO, PLAZOS, TRAMITES Y FIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINSITRATIVO
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Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los
administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o
derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en:
procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la
entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento
oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos
procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos -
TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el presente ordenamiento. (Art.
30)
El TUPA
Cada entidad debe contar con su TUPA 5
· En el TUPA se deben fijar los procedimientos, requisitos y costos.
· El TUPA se aprueba por Decreto Supremo u Ordenanza municipal.
· En el TUPA se debe indicar si el procedimiento es de aprobación
automática o de evaluación previa.
· Cada dos años se debe publicar el integro del TUPA (Arts. 37° y 38°)
Documentación prohibida de solicitar
No debe solicitarse la siguiente documentación ni al inicio, prosecución o
conclusión del procedimiento:
· Aquella que la entidad posea o deba poseer
· Aquella expedida por la misma autoridad.
· Fotografías, salvo para obtener documentos de identidad, licencias o
autorizaciones personales.
5 “RESUMEN DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL LEY N° 27444”, El Peruano: 11.04.01. Disponible en: http://www.senasa.gob.pe/servicios/normatividad/sector_publico/ley27444.htm
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· No más de 2 copias, salvo para notificar a las partes
· Constancia de pago a la misma entidad (sólo se indica el día y el número
de constancia de pago) (Art.40°)
Documentos
Los siguientes documentos, tienen el mismo valor probatorio que los
documentos oficiales:
· Copias simples o autenticadas por los fedatarios institucionales
· Traducción simple con indicación y suscripción de quien oficie de traductor.
· Expresiones escritas del administrado con carácter de declaraciones
juradas sobre condiciones especiales como: antecedentes policiales, certificado
de buena conducta, de domicilio, de supervivencia, de orfandad, de viudez, de
pérdida de documentos, entre otros.
· Instrumentos privados, boletas notariales, copias simples en vez de las
escrituras públicas
· Constancias originales suscritas por profesionales independientes en
reemplazo de certificaciones oficiales.
· Copias fotostáticas de formatos oficiales o una reproducción particular de ellos
(Art. 41°)
Mesa de Partes
· Cada entidad debe contar con una mesa de partes-
· El encargado de la mesa de partes debe entregar los documentos recibidos
el mismo día a sus destinatarios
Para evitar aglomeraciones, las entidades deben:
· Racionalizar el tiempo de atención al público
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· Asesorar en el llenado de formularios
· Se puede presentar escritos mediante correo certificado con acuse de
recibo por la entidad. (Art. 117°)
Recepción por transmisión de datos a distancia
Los administrados pueden solicitar que la información o documentación se
remitan vía fax o correo electrónico; cuando es así deben enviarse físicamente
a los 3 días. (Art. 123°)
Plazos y términos
· Los plazos deben ser entendidos como máximos.
· Los administrados pueden exigir el cumplimiento de los mismos
· Para la recepción y derivación de un escrito................ el plazo es de 01 día
· Para actos de mero trámite y decidir peticiones.......... el plazo es de 03 días
· Para emisión de dictámenes, informes, etc................ el plazo es de 07 días
· Para presentar información requerida por la administración....... el plazo es
de 10 días.
· Cuando el plazo es señalado en días se entenderá por hábiles
consecutivos, excluyendo aquellos no laborados y los feriados no laborables
(Arts. 131º y 132º)
Medidas cautelares
Iniciado el procedimiento la autoridad competente mediante decisión
fundamentada puede adoptar mediadas cautelares, si hubiera la posibilidad
que sin su adopción se arriesga la eficacia de la resolución a emitir. (Art. 146°)
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VI. EL REGIMEN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: REGLAS DE VALIDEZ, SILENCIO ADMINISTRATIVO, PRINCIPIO DE AUTOTUTELA, LA REVISION DE LOS ACTOS EN VIA ADMINISTRTIVA
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO:
Desde un punto de vista material es toda manifestación de la voluntad de un
órgano del Estado, sea este administrativo, legislativo o judicial, con tal que el
contenido del mismo sea carácter administrativo.6
Para Fernández de Velasco el acto administrativo “es toda declaración
unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la administración tiende a crear,
reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva. Esta definición
es la que más se ajusta a la caracterización del acto administrativo como una
especie del acto jurídico”.
Gustavo Bacacorzo: “Es la decisión de una autoridad en ejercicio de sus
propias funciones, sobre derechos, deberes e intereses de las entidades
administrativas y/o de los administrados respecto de ellos”.
Roberto Dormi: “Entendemos el acto administrativo como manifestación
específica de voluntad, conocimiento, juicio u opinión de los órganos estatales
realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos
individuales inmediatos de relevancia jurídica”.
Pedro Patrón Faura: “Es toda manifestación de voluntad o decisión, general o
especial, de una entidad estatal, de un funcionario o autoridad competente, en
ejercicio de sus funciones, que producen efectos de derecho respecto al
Estado o a particulares en el ámbito de su autoridad y responsabilidad,
susceptibles de impugnación administrativa o judicial según sea el caso”.
6 “Año de la infraestructura para la integración”; Derecho Administrativo I; Piura, disponible en : http://html.rincondelvago.com/acto-admi
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La Ley 27444 (LPAG), incorpora una definición del acto administrativo en los
siguientes términos: “Son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta.”
De igual manera menciona cuales no son actos administrativos “Los actos de
administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por
cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley,
y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.”
El acto administrativo supone el ejercicio de una actividad concreta, se refiere a
casos concretos; de ahí que todo acto que tenga carácter general o abstracto
no será un acto administrativo, pero podrá ser un acto de la administración.
Tampoco serán actos administrativos los que resulten de la actividad interna de
la administración, ni aquellos emitidos por los órganos consultivos, que son
aquellos actos que no producen efectos jurídicos hacia terceros y, en general,
hacia los organismos de la administración. Ello es así, porque el órgano de la
administración activa, en ocasiones puede oír el parecer de un órgano
consultivo y en otras obligatoriamente debe requerirlo, pero siempre es
responsable por su resolución, por lo que conserva la libertad de seguir o
apartarse del informe emitido.7
REQUISITOS DE VALIDEZ
La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento correcto de sus
elementos esenciales de validez; la competencia, el objeto y contenido posible,
la finalidad pública, motivación y procedimiento regular.8
1.-La Competencia
7 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 570-571.8 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 571-574.
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En la definición del elemento competencia participan dos factores: la potestad
atribuida al órgano u organismo a cargo de la función administrativa y el
régimen de la persona o conjunto de personas que revestidos de funciones
administrativas, representan al órgano u organismo titular de la competencia.
La noción de competencia precisa tanto la habilitación para la actuación del
órgano que los dicta, como la corrección en la investidura de dicho órgano por
las personas físicas.
Es una atribución para el ejercicio de la autoridad o de la representación
jurídica, fijada por la ley en forma expresa o virtualmente; o por autorización o
delegación tácitamente otorgada, es pues, la aptitud legal para realizar el acto.
En esencia es expresa e indelegable.
La competencia reposa sobre la capacidad regulada por el Derecho Civil, pero
complementada necesariamente por las exigencias del Derecho Público (edad,
título, registro, juramento de asunción del cargo, etc.).
Los criterios para determinar el alcance de la competencia válida son los
siguientes:
Por la Materia: se refiere a las actividades o tareas que legalmente
puede desempeñar un determinado órgano.
Por el Territorio: referido al ámbito espacial en el cual el ejercicio de una
función pública, en función de las circunscripciones administrativas del territorio
(departamentos, regiones, provincias, etc.). También se denomina horizontal.
Por el Grado: según la posición que él órgano ocupa dentro de la
jerarquía vertical de la institución. El grado es la posición o situación que ocupa
el órgano dentro de la pirámide jerárquica. El inferior en grado está
subordinado al superior. La competencia en razón del grado se refiere a la
posición que ocupa un órgano dentro del orden jerárquico de la Administración.
Siendo la competencia improrrogable, no puede el órgano inferior tomar la
decisión que corresponde al superior y viceversa.
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Por el tiempo: es el ámbito temporal en el cual es legal el ejercicio de
una función administrativa. Pueden ser permanentes (si el tiempo no afecta a la
competencia), temporaria (si la competencia sólo puede ejercerse dentro de un
plazo previsto), accidental (cuando la competencia sea fugaz o por breves
instantes, por ejemplo, la situación de los accidentes interinos o suplentes).
Dentro de la competencia pueden darse algunas modalidades, que han de ser
justificadas en acto expreso independiente o en el propio texto del acto que se
emite, cuando el titular de la competencia no puede actuar personalmente, por
razón de fuerza mayor o caso fortuito (vacaciones, enfermedad, parcialidad u
otros encargos adicionales, etc.). Tenemos entonces que las competencias
administrativas, se transfieren mediante:
- Delegación: todo órgano puede transferir el ejercicio de sus competencias
propias a sus inferiores jerárquicos, salvo materia legal o reglamentaria en
contrario. La delegación debe ser expresa y contener, en el mismo acto, una
clara y concreta enunciación de las tareas, facultades y deberes que
comprende la transferencia de competencia.
Si el órgano inferior ejerce competencia propia del superior, el acto es anulable
o susceptible de ratificación por parte de la autoridad competente.
El acto de delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación en el Boletín
Oficial cuando se trate de delegación general y desde su notificación si es
particular.
El delegado es responsable por el ejercicio de la competencia transferida frente
al ente público y a los administrados. Sus actos son impugnables, ante el
mismo órgano y ante el delegante.
El delegante puede, en cualquier tiempo, revocar total o parcialmente la
delegación, debiendo disponer expresamente en el mismo acto si reasume el
ejercicio de las atribuciones delegadas o las transfiere a otro órgano, sin
perjuicio de la facultad de avocarse al conocimiento y decisión de un asunto
concreto.
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La revocación de la delegación surte efectos desde su notificación o
publicación, según haya sido la delegación particular o general,
respectivamente.
Son indelegables: las atribuciones constitucionalmente conferidas al órgano en
razón de la división de poderes, por ejemplo, la de dictar reglamentos que
establezcan obligaciones para los administrados, y las atribuciones ya
delegadas.
- Avocación: El órgano superior puede asumir el ejercicio de las
competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al
conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma legal o
reglamentaria en contrario.
El delegante puede también avocarse al conocimiento y decisión de cualquier
asunto concreto que corresponda al delegado en virtud de la delegación
general. La avocación produce efectos desde su notificación.
- Sustitución: Sólo Procede cuando se permite la transferencia de
competencias por avocación y delegación. Se aplican, supletoriamente a la
sustitución, las reglas de la avocación y delegación particular.
- Subrogación: en caso de excusación o recusación, la competencia se
transfiere del órgano excusado o recusado al subrogante previsto por el
ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado por el
superior jerárquico del órgano subrogado.
- Suplencia: las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos
deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A
falta de previsión normativa asume la competencia el superior jerárquico
inmediato o agente público que este designe.
El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias
del órgano con la plenitud de las facultades y deberes que ellas contienen.
2.- El Objeto
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El objeto es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u
opina. Es el contenido del acto, consiste en la resolución, en las medidas
concretas que dispone el acto. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y
posible física y jurídicamente. El acto debe decidir, certificar o registrar todas
las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento.
El objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y
sirven para individualizarlo (contenido natural); las cuestiones mandadas a
contener por imperio de la ley (contenido implícito), y las cláusulas que la
voluntad estatal pueda introducir adicionalmente en forma de condición,
término y modo (contenido eventual).
En cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser lícito, cierto, posible y
determinado. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo.
Además el acto no debe ser discordante con la situación de hecho reglada por
las normas. Por ejemplo, para aplicar a un agente público una sanción
disciplinaria, debe darse el antecedente o hecho, debe aplicarse la
consecuencia -sanción- prevista en la norma y no otra.
El objeto debe ser cierto, preciso, determinado y posible. El acto debe ser
determinado o determinable. Es decir, que se pueda precisar la disposición
adoptada por la autoridad administrativa. Es necesario saber de qué especie de
acto se trata, a qué personas o cosas afecta, en que tiempo y lugar habrán de
producirse los efectos queridos.
La precisión y certeza físico-jurídica del objeto deben ser “razonables y
posibles de hecho”.
Absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen. Pues cabe
concebir “actos absurdos” que no sean imposibles de hecho; por ejemplo, un
acto niega la vista del expediente a un administrado sancionado, o que confiere
solo plazo de algunas horas para la defensa, y “actos imposibles de hecho”
(que no son absurdos) como el llamado licitatorio para la provisión de
materiales que se han dejado de fabricar.
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En lo que respecta a la imposibilidad de hecho, ella puede darse por falta o
inexistencia de 1) sustrato personal, como el nombramiento como agente
estatal de una persona fallecida; 2) sustrato material, si la cosa a la que se
refiere el acto ha desaparecido; 3) sustrato jurídico, como la aplicación de una
sanción disciplinaria que no prevé el ordenamiento jurídico, a quien ya no es
funcionario público. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que el acto
es nulo.
3.- Finalidad Pública
Siempre toda la actividad administrativa, de modo mediato o inmediato, directo
o indirecto, debe tender a realizar o satisfacer un interés general (propio del
servicio público) hacia el cual esa actividad se orienta como finalidad
objetivamente determinada por la esencia de la administración pública.
Fundamentalmente la finalidad buscada por el acto concreto debe concordar
con el interés público que inspiro al legislador habilitar o atribuir la competencia
para emitir esa clase de actos administrativos.
Así el contenido de cada actuación pública debe perseguir aquellas finalidades,
general y especifica que le corresponde, quedándole vedada cualquier
posibilidad de desvío para satisfacer -abierta o encubiertamente- algún interés
privado o personal de los agentes públicos, de grupos de poder u otro interés
público indebido, ajeno a la competencia ejercida por el órgano emisor. El
empleo de cada acto administrativo debe estar relacionado con la razón
determinante que originó la asignación de la competencia al órgano
administrativo.
La violación de la finalidad pública puede manifestarse a través de las
siguientes maneras:
Perseguir una finalidad personal del funcionario.
Perseguir una finalidad distinta a favor de la administración; y,
Perseguir cualquier finalidad a favor de un tercero (particular, otro
funcionario o grupo de poder).
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No solo atenta contra el recto proceder de la Administración Pública que un
funcionario investido de poder introduzca móviles subjetivos para decidir su
orientación gubernativa (como sucede si aprovecha su facultad sancionadora
para efectuar represalias) o que beneficie a cualquier tercero con su desvío de
poder (como sucede si se emplea el poder para actos de competencia desleal),
sino incluso ese vicio se presenta y sanciona cuando tiene como objetivo
beneficiar a la Administración de un modo no previsto por el recto deseo de la
legislación (por ejemplo, cobro excesivo de multas para proveerse de recursos
y no para sancionar incorrecciones).
Como ejemplos de otros actos administrativos contrarios a la finalidad pública,
la doctrina cita algunos lugares comunes como son: imponer sanciones
administrativas graves a funcionarios por animosidad o venganza personal de
la autoridad respectiva, prohibir actividades religiosas por razones de
sectarismo o intolerancia, la rotación de personal por razones de conveniencia
subjetiva del jefe, etc.
La finalidad ha sido articulada en la Ley a través de dos normas importantes
que la van a tornar actuante permanentemente: la definición de general de cuál
es la finalidad pública de las normas administrativas (art. II del Título
Preliminar), el deber de eficacia que dispone que los partícipes en el
procedimiento deben hacer prevalecer el cumplimiento de los fines del acto
(art. IV, numeral 1.10 del Título Preliminar) y el deber de las autoridades de
interpretar la normativa administrativa en la forma que satisfaga la finalidad
pública (art. 75 inciso 8).
4.- Motivación
La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho
que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que
usualmente se denominan “considerandos”. La constituyen, por tanto, los
“presupuestos” o “razones” de acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de
él, con que la administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su
decisión.
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La motivación del acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan
origen a su emisión, aclaran y facilitan la recta interpretación de su sentido y
alcance, por constituir un elemento esencial del mismo.
Por tratarse de una enunciación de los hechos que la Administración ha
tomado en cuenta para la emisión de su voluntad, constituye un medio de
prueba de la intencionalidad administrativa y una pauta para la interpretación
del acto.
La motivación es una exigencia del Estado de derecho, por ello es exigible,
como principio, en todos los actos administrativos.
Debe ser una auténtica y satisfactoria explicación de las razones de emisión
del acto. No se trata de un mero escrúpulo formalista, ni tampoco se admite
una fabricación ad hoc de los motivos del acto, “… con ello no se busca
establecer formas por las formas mismas, sino preservar aspectos sustantivos
y aparece como una necesidad tendiente a la observancia del principio de
legalidad en la actuación de los órganos estatales y que desde el punto de vista
del particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una
mayor protección de los derechos individuales. De su cumplimiento depende
que el administrativo pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa los
antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto”.
En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivación
implica, no solo vicio de forma, sino también, y principalmente, vicio de
arbitrariedad. De la motivación sólo puede prescindirse en los actos tácitos,
pues en ellos hay siquiera manifestación de voluntad.
También debe la motivación ser concomitante al acto, pero por excepción
puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictámenes
que sean expresamente invocados o comunicados. En ausencia de ambas, el
acto estará viciado por la falta de motivación, pero este vicio puede
excepcionalmente subsanarse por medio de una motivación ulterior, siempre
que ella sea suficientemente razonada y desarrollada.
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Serán motivados, con explicación de las razones de hecho y de derecho que
los fundamentan, los actos que: a) decidan sobre derechos subjetivos,
concursos, licitaciones y contrataciones directas; b) resuelvan peticiones,
recursos y reclamaciones; c) se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o dictamen de órgano consultivo; d) deban serlo en virtud de otras
disposiciones legales o reglamentarias, y e) resulten del ejercicio de
atribuciones discrecionales.
La motivación expresara sucintamente lo que resulte del expediente, las
“razones” que inducen a emitir el acto, y si impusieren o declararen
obligaciones para el administrado, el fundamento de derecho. La motivación no
puede consistir en la remisión a propuestas, dictámenes o resoluciones
previas.
Si el acto impusiere o declare obligaciones para el administrado, deben indicar
la norma general que le da sustento e individualizar su publicación.
La regla, por tanto, es que la motivación no puede sanearse, la excepción que
el acto pueda ser tardíamente motivada, caso en el cual su vicio queda
saneado.
Reconociendo que la exigencia de motivación constituye una carga para la
administración, que se expresa en tiempo, asesoramiento, opiniones previas,
visaciones, etc., la norma ha previsto se reconozca la realidad de evitar esta
carga cuando ello favorezca al administrado.
No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o
vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por
su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten
específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.
Así tenemos tres casos taxativos en los cuales no se precisa de motivación:
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Los actos de mero trámite que impulsan el procedimiento, tales como
traslados, señalamiento de fecha para actuación probatoria. Como la norma
afirma que sólo corresponde este régimen para los actos de mero trámite, se
debe entender excluidos aquellos actos de esta naturaleza que por su
contenido o efectos, pueden afectar derechos o intereses, como por ejemplo,
actos de gravamen o denegatorios de actos procesales propuestos por el
administrado.
Los actos que estiman positivamente lo solicitado por el administrado,
siempre que no exista posibilidad de perjuicio a un tercero. En estos casos se
considera que si una persona pide algo majo las exigencias de la Ley (art.
1113) y la autoridad aprecia que ello es conforme a derecho y los hechos
probados acreditan su derecho, no requiere más argumentación que el mismo
expediente y la solicitud del administrado.
La producción de actos administrativos simultáneos, donde se
consideran integrados los expedientes y pueden ser resueltos mediante una
sola resolución y una única motivación sino una integración de resoluciones en
una motivación única.
5.- Procedimiento Regular
Como se ha venido exponiendo, la declaración de la voluntad administrativa es
conformada a través del recorrido de un procedimiento predeterminado por la
ley o por prácticas administrativas, en su adecuación, que importa un elemento
medular para la generación de un acto administrativo.
Para entender el alcance de esta exigencia debe diferenciarse entre el
procedimiento considerado como institución, las formas y las formalidades,
pues tienen distinto tratamiento:
El procedimiento administrativo, es considerado elemento de validez del
acto administrativo. La falta de procedimiento, determina la invalidez del acto
emitido en armonía con el principio de debido procedimiento, salvo que la
norma le habilitare a dictarse de este modo.
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La forma del acto que no es un elemento de validez, sino la manera de
exteriorización misma del contenido del acto, y de su motivación, para que sea
reconocible e identificable. Como tal es la fase última de la constitución del acto
administrativo, en el momento de su documentación externa. La falta de forma
documental conlleva que el acto administrativo no se ha consumado.
Las formalidades son el conjunto de exigencias adjetivas antes
concurrentes o posteriores al acto administrativo. Dado el carácter no ritual con
que se ha caracterizado al procedimiento, las formalidades deben estar en
retirada en nuestros procedimientos, debiendo mantenerse únicamente las
esenciales y no las accidentales. Por ello, su cumplimiento puede conllevar a
diversos matices, según el grado de trascendencia de la forma que se trate,
tales como la nulidad, si fueren trascendentes (art. 10.1), a la conservación, si
fueren no trascendentes (art. 14.2.3) o incluso deben ser superadas por la
propia administración dejando de ser obligatorias, si fueren meramente rituales
o empeoren la situación del administrado (T.P., art. IV 1.6).
En el Derecho Administrativo, la existencia del procedimiento no sólo busca
proteger la certeza de la administración, sino que sirve de garantía a los
derechos de los administrados y a los intereses públicos (orden, legalidad,
etc.). Por ello, cuando la Administración es llevada al contencioso, le
corresponde acreditar haber seguido un procedimiento regular para sus
actuaciones.
La inclusión del procedimiento mismo como requisito de validez del acto implica
que una vez regulado un procedimiento para la producción de determinado
acto administrativo, cualquier modificación a ese acto, aun cuando no este
regulado explícitamente así, debe seguir las mismas formalidades prescritas
para su constitución (paralelismo de formas procedimentales).
VII. FORMA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la
voluntad administrativa, es decir, el modo de exteriorización de la voluntad
administrativa.
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La omisión o incumplimiento parcial de las formas de instrumentación
(escritura, fecha, firma, etc.) o de las formas de publicidad (notificación), puede
afectar en distintos grados la validez del acto, según la importancia de la
trasgresión. Los actos administrativos deben ser notificados al interesado. La
publicación no suple la falta de notificación. La falta de publicación no vicia al
acto.9
La forma se entiende el modo cómo se documenta y se da a conocer la
voluntad administrativa al exterior.
La principal forma de documentación de los actos administrados, es el carácter
escrito, o escrituriedad. Sin embargo existen casos de actos válidos con su
mera exteriorización por señales (timbres, alarmas, señales de tránsito) y
expresiones verbales, etc., pero siempre bajo autorización legal. (Ejemplo, Lo
previsto en el art. 7.2).
La forma escrita
El profesor Hutchinson, afirma que el carácter escrito de los actos del
procedimiento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado
por las siguientes razones:
Impide ejercer presiones sobre el particular.
Obliga a fundar las decisiones.
Exige decidir todas las peticiones; y,
Permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los órganos
superiores, con el siguiente control de la actuación de los inferiores.
9 “Año de la infraestructura para la integración”; Derecho Administrativo I; Piura, disponible en : http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html
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Sin embargo, como la escrituriedad importa proceder contra la celeridad, la
normativa contempla situaciones en los cuales se libera de esta regla, tales
como en las actuaciones meramente internas de la administración, en las
diligencias probatorias con cargo a documentarlas posteriormente, los pedidos
de desglose de documentos en las relaciones especiales de sujeción, etc.
Requisitos Formales del Acto Administrativo
Los requisitos formales de todo acto administrativo, son: la fecha y lugar de
emisión, el órgano que lo emite, el nombre y la firma (no el sello) de quien lo
emite. Adicionalmente debe considerarse que el original del acto ha de contar
con la firma autógrafa del funcionario en caracteres legibles, con el nombre
completo y claro.
Estos elementos cierran el proceso de documentación del acto administrativo,
por lo que debe quedar claro que de no presentarse la firma, la identificación de
la autoridad que lo resuelve, la fecha de emisión, estamos frente a que no se
ha documentado el acto, y como tal aún no es perfecto ni tiene trascendencia
para su receptor.
A lo sumo, tendrá la condición de proyecto o antecedente, pero no concluirá el
trámite o generará cargos al notificado. En esto se diferencia de la falta o
defecto en algún elemento de validez, que produce la nulidad del acto ya
existente.
Según el art. 4 de la Ley 27444 dice: “los actos administrativos deberán
expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el
ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener
constancia de su existencia”.
VIII. NULIDAD DEL ACTO ADMINITRATIVO
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La doctrina italiana, distinguiendo los conceptos jurídicos de validez y eficacia,
nos indica que un acto inválido puede ser eficaz y, recíprocamente, que un acto
válido puede no ser eficaz. Así, aunque ambos mantienen íntima relación con
el ciclo vital del acto administrativo, actúan en momentos distintos: ya que
mientras la validez se presenta en la emisión del acto, la eficacia aparece
desde el momento de su perfeccionamiento, hasta la consumación de sus
efectos.
Un acto jurídico es válido cuando ha sido emitido en conformidad con las
normas jurídicas previamente vigentes ordenadoras de dicha actuación y
consta de todos sus elementos esenciales, establecidos en el art. 3 de la Ley
27444. Cuando exista falla en su estructuración o mala aplicación de sus
elementos, provoca el surgimiento de los mecanismos de autotutela de revisión
o de colaboración del administrado orientado a la búsqueda de su
descalificación, pero pervive aun la presunción de validez que establece el
artículo 9.
El acto administrativo tiene que satisfacer todos los requisitos relativos al
objeto, competencia, voluntad y forma, y producirse con arreglo a las normas
que regulan el procedimiento administrativo.10
Vicios del Acto Administrativo
Vicios del acto administrativo son las faltas o defectos con que éste aparece en
el mundo del derecho y que, de acuerdo con el orden jurídico vigente lesionan
la perfección del acto, en su validez o en su eficacia, impidiendo su
subsistencia o ejecución.
Los vicios que afectan la validez del acto administrativo producen como
consecuencia jurídica su inexistencia, nulidad o anulabilidad. “No hay nulidad si
el vicio no es constatado y declarado”.
Objetivamente, una decisión administrativa es nula cuando se encuentre
incursa en alguna de las causales siguientes:10 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 578.
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Contravención a la Constitución, a las leyes y normas reglamentarias
Defecto u omisión en algunos de los requisitos de validez, salvo que se
presente algún supuesto de conservación del acto.
Vicios en la competencia.
Vicios en el objeto o contenido (contrariar el ordenamiento jurídico o
contener un imposible jurídico).
Vicios en la finalidad perseguida por el acto.
Vicios en la regularidad del procedimiento.
Actos (expresos o presuntos) por lo que se adquiere facultades o
derechos cuando se carezca de requisitos para ello.
La ilicitud Penal.
La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dicto el
acto. En el caso de tratarse de un acto dictado por una autoridad que no esta
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad, además dispondrá lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido.
Efectos de la Declaración de Nulidad
Los efectos de la declaración de nulidad son los siguientes:
Efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto.
La declaración administrativa o judicial de nulidad del acto administrativo hace
que desaparezca la presunción que lo cobijaba y se descorra el velo de su
engañosa legalidad. En tal sentido, la declaración operará hasta el momento
mismo de su emisión sin favorecer ni perjudicar a ningún administrado.
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Solo si existieran terceros que de buena fe hubieran obtenido derechos al
amparo de la apariencia de legalidad que el acto poseía, la nulidad para ellos
se referirá únicamente a futuro. No debe entenderse que para ellos permanece
ultractivo el acto nulo, ni que esta regla a futuro pueda favorecer a los
administrados directamente partícipes en el procedimiento administrativo que
constituyó el acto nulo.
Inexigibilidad del acto declarado nulo.
Por si alguna autoridad o administrado persistiera en intentar mantener los
efectos de algún acto declarado nulo, se ha establecido un mandato directo y
universal para administrados y autoridades. Todos deben oponerse a la
ejecución de un acto nulo, motivando su negación para advertir a los partícipes
del vicio que lo afectaba y la declaración de nulidad que ha sido objeto.
Imposibilidad de declarar la nulidad.
La constatación de la nulidad puede atravesar por vicisitudes adicionales; que
se hayan consumado los efectos del acto viciado (Ejemplo: si la actividad
autorizada ya se realizó) o sea imposible retrotraer sus efectos (Ejemplo: si los
resultados se han consolidado en tal grado que declararlo retroactivo sólo sea
formal). En ambos casos, el pronunciamiento de la administración no se
contentará con una declaración formal de ilegalidad y la responsabilidad
administrativa del autor, sino que además necesitará disponer se inicie
acciones para satisfacer la indemnización por responsabilidad económica
contra el beneficiado por el acto.
IX. CONSERVACION DEL ACTO
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Se afirma que “(…) la conservación y la anulabilidad son consecuencias del
vicio del acto administrativo. En la anulación, el acto está viciado, tiene que
darse otro acto administrativo para sanearlo.
Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos
de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto,
procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.11
Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentales, los
siguientes:
Acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones
surgidas en la motivación.
El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del
procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no
hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos
importantes o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del
administrado.
Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto
administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el
vicio.
Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.
No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa
de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido
de parte y antes de su ejecución.
X. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
11 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 579.
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La eficacia es la aptitud que poseen los actos jurídicos para producir las
consecuencias de toda clase que conforme a su naturaleza deben producir,
dando nacimiento, modificando, extinguiendo, interpretando, o consolidando la
situación jurídica o derechos de los administrados. Si bien la consecuencia
típica es la ejecutividad y la ejecutoriedad (art. 192), cada acto administrativo
tiene sus efectos propios, tales como la habilitación para ejercer alguna
actividad, en caso de las licencias y autorizaciones, la existencia de
obligaciones en los administrados (acto gravamen), la creación de derechos en
los administrativos (actos favorables), etc.
Un acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado a su
destinatario o publicado, pero en cambio, no por ello se encuentra privado de
validez. La transmisión (en cualquiera de sus formas) constituye la condición
jurídica para iniciar la eficacia del acto administrativo. El objetivo, el fin, la
integración del acto administrativo, se concreta, desde el momento en que el
interesado a quien va dirigido, toma conocimiento de su existencia. Es
entonces, cuando la actuación adquiere eficacia, no antes ni después.12
EFICACIA ANTICIPADA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La irretroactividad de los actos administrativos es la regla general conforme al
artículo anterior. Este artículo contempla el efecto excepcional de la
retroactividad del acto hasta momentos anteriores a su emisión. Por su propia
naturaleza excepcional las causales han de aplicarse restrictivamente y previa
constitución expresa en la misma decisión administrativa y no en vía de
interpretación.
Los actos que la norma considera susceptibles de alcanzar efectos anticipados,
son:
o Declaraciones de nulidad y los que dicten en enmienda de los
actos anulados.
12 GARCIA DE ENTERRIA E., y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T.R... “El Acto Administrativo”. (p.p 569-575) Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, vol.I, 10ª ed., 2000 y vol.II, 7ª ed., 2000.
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o Acto favorable a los administrados.
o No lesionar derechos fundamentales o interese de buena fe
legalmente protegidos a terceros.
o Existencia del supuesto de hecho justificativo al momento en el
cual se intenta retrotraer el acto.
La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia
anticipada a su emisión, solo si fuera más favorable a los administrados, y
siempre que no lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe
legalmente protegidos a terceros y que existiera en un supuesto de hecho
justificativo al momento que se intenta retrotraer el acto.
XI. IMPUGNACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Cuando el ciudadano es notificado o toma conocimiento de un resultado que no
comparte o verifica que ha transcurrido el plazo legalmente señalado en que la
administración pública debía pronunciarse en relación a su pretensión sin que
haya recibido respuesta alguna, la ley faculta a contradecirla; sin embargo, la
conducta asumida no siempre es uniforme.Unos optan por resignarse al
resultado. Otros se limitan a manifestar su disconformidad entre los suyos.13
Algunos, acuden ante la entidad a expresar su malestar o reclamo verbal o
escrito (mediante solicitudes o cartas simples o cartas notariales; algunos otros
también lo hacen mediante fax o correo electrónico) debiendo satisfacerse,
preferiblemente, los requisitos establecidos por el Artículo 113º de la Ley
27444.
En uno u otro caso, es aconsejable que se realice de manera inmediata dentro
de un plazo no mayor a 15 días.
El reclamo debe dar lugar a que la autoridad proceda a revisar su decisión que
es materia de lo reclamado, con sujeción al principio de impulso de oficio.
13 Gordillo Ayala, Percy; Abogado, “Pontificia Universidad Catolica del Peru”, disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/23825
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En los casos más favorables, el reclamo da lugar a la rectificación respectiva y
con ello, algunas veces, a la respuesta de la autoridad administrativa
comunicando la atención de su pretensión, que puede ser o no coincidente a la
expectativa que aquél espera.
El escrito formulando el reclamo puede ir desde una sencilla expresión de
disconformidad, siendo mejor aún si se invocan las normas que consideramos
infringidas o las que sustentan nuestra pretensión, de manera que la autoridad
se pronuncie sobre ellas.
Sin embargo, el medio idóneo establecido por Ley y por excelencia, consiste
en impugnar el resultado notificado o el silencio que considere adverso a través
de los recursos o medios impugnativos que establece la Ley 27444 o las leyes
especiales que regulan el procedimiento administrativo dentro del cual se
participa.
De acuerdo a la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el
administrado es quien decide si opta por impugnar la decisión o el silencio por
denegatoria ficta a través del:
1. Recurso de reconsideración (Art. 208º)
2. Recurso de apelación (Art. 209º)
Ambos recursos persiguen igual fin y deben ser dirigidos a la misma autoridad
que expidió el acto que se impugna e interpuesto dentro del plazo
improrrogable de 15 días hábiles (descontando sábados, domingo y feriados),
con las formalidades y requisitos que establece el Art. 113º de la Ley 27444 y
ser firmados por Abogado.
La autoridad administrativa tiene la obligación de resolverlos dentro del plazo
de 30 días hábiles.
RECURSO DE RECONSIDERACION
¿Cuándo optar por el recurso de reconsideración?
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Es requisito imprescindible para que sea admitido que se presente con la
reconsideración una nueva prueba instrumental que antes no fue examinada
por la autoridad misma autoridad que antes resolvió en sentido adverso y
cuando se tiene convicción que dicha nueva prueba motivará la rectificación a
nuestro favor.
También cuando se confía en que la misma autoridad que antes resolvió pueda
rectificar, de oficio, la valoración de las pruebas o argumentos esgrimidos.
De no adjuntarse nueva prueba instrumental la reconsideración será declarada
inadmisible.
De no contarse con nueva prueba instrumental como ante la declaratoria de
inadmisibilidad, podrá optarse por interponer recurso de apelación.
¿Se puede prescindir presentar recurso de reconsideración y presentar directamente recurso de apelación?
Si, el recurso de apelación está orientado a que sea el superior jerárquico de la
autoridad que antes resolvió en desmedro de nuestros intereses, revise los
actuados y cuando la impugnación se sustenta en diferente interpretación de
las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho.
Puede prescindirse también del recurso de reconsideración cuando se
pretende abreviar plazos y con la respuesta o silencio de la administración se
tenga decidido llevar nuestra pretensión para que sea resuelta por el Poder
Judicial, tratándose de procedimientos administrativos, la vía regular es la
Contenciosa Administrativa.
Para quienes prefieren o confian en la capacidad de rectificación de la
Administración pública, antes de acudir al Poder Judicial es factible interponer
un tercer recurso de impugnación denominado (recurso de apelación nos
resulta desfavorable o vencido el plazo de 30 días sin respuesta)
RECURSO DE REVISION
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Este recurso es excepcional porque sólo se concede cuando dentro del sector
al cual se pertenece la autoridad posee competencia nacional, (lo cual ocurre,
por ejemplo, con los gobiernos locales o regionales, por ejemplo) y siempre que
las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de
competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el
acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
Tres acotaciones finales:
Cuando se participa en procesos de evaluación o concursos, por lo general, las
Directivas que los regulan establecen el procedimiento administrativo aplicable;
en el caso de los medios impugnativos suelen ser más sencillos en cuanto a los
plazos y requisitos como en dar nombres distinto al medio impugnatorio a
aplicar.
No siempre basta presentar el reclamo o recurso de impugnación, muchas
veces es necesario realizar una serie de diligencias, como procurar
entrevistarse con la autoridad que va a informar o resolver para mejor sustentar
lo expuesto en el recurso. Del mismo modo es igualmente importante el
seguimiento continuo del expediente.
El procedimiento impugnativo que hoy describimos resulta de aplicación
también en los reclamos que formulamos ante las empresas proveedoras de
bienes o servicios, colegios, clínicas particulares, empresas de servicios de
telefonía, agua, luz, organismos públicos desconcentrados, universidades, etc.
puesto que su accionar se halla sujeto a la fiscalización de las normas que dota
la administración pública en correlación al derecho al consumidor.
XII. LA EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutorio, salvo disposición legal
expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo
conforme a ley. (Art. 192)
El carácter ejecutorio a que alude el artículo, se refiere al hecho de que el acto
administrativo puede ser ejecutado forzosamente por la Administración Pública,
sin necesidad de acudir al Poder Judicial.
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La Administración ejecuta el acto administrativo por medio de sus funcionarios,
el Ejecutor Coactivo y el Auxiliar Coactivo.
No todos los actos administrativos pueden ser ejecutados forzosamente, sino
sólo aquéllos que imponen al administrado una obligación de dar, hacer o no
hacer, y que sean resistidos por el administrado.14
Art. 194 Ley 27444. Ejecución forzosa.
Para proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos a través
de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la
autoridad cumple las siguientes exigencias:
Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
Debe existir un acto administrativo que establezca la obligación de dar, hacer o
no hacer a cargo del administrado y que sirva de título de ejecución en el
procedimiento de ejecución cocativa, a semejanza de lo que sucede en el
Proceso de Ejecución de Resoluciones Judiciales (nulla executio sine titulo).
Que la prestación sea determinada por escrito de modo claro e íntegro. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad o provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
La obligación debe provenir de una relación jurídica de Derecho Público, en la
cual el Estado actúe premunido de su Potestad de Imperio y no de una relación
proveniente del Derecho Civil.
Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
14 “El Procedimiento de ejecución coactiva”, disponible en: http://www.forobomberos.es/temario-bombero/actoadm.pdf
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El requerimiento previo resulta necesario para que el administrado pueda
cumplir voluntariamente la obligación que tiene a su cargo y evitarse así el
inicio del procedimiento de ejecución coactiva.
Que no se trate de acto administrativo que la Constitución o la ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
PROCEDIMIENTO DE LA EJECUCION COACTIVA
El procedimiento de ejecución coactiva se encuentra regulado en la Ley 26979,
en vigencia desde el 23 de setiembre de 1998. La Ley 26979 derogó la antigua
Ley de Cobranza Coactiva, Decreto Ley Nº 17355.
Definición
De acuerdo a la Ley, el procedimiento de ejecución coactiva es el conjunto de
actos administrativos destinados al cumplimiento de la obligación materia de la
ejecución coactiva.
Características
El procedimiento se inicia de oficio.
El procedimiento está a cargo de un funcionario denominado “Ejecutor
Coactivo”. Este funcionario ejerce las acciones de coerción necesarias para el
cumplimiento de la obligación y es responsable administrativa, civil y
penalmente por su accionar durante el procedimiento.
Existen dos procedimientos regulados en la Ley 26979: uno para exigir el
cumplimiento de obligaciones no tributarias a favor de las entidades públicas en
general (Ej.: multas administrativas a favor de municipalidades, sunat, sunarp,
Etc) y otro para exigir el cumplimiento.
OTROS MEDIOS DE EJECUCION FORZOSA
EJECUCION SUBSIDIARIA
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Consiste en la realización de lo ordenado en el acto administrativo previo por
persona distinta del destinatario del mismo y por cuenta de éste.
La ejecución subsidiaria no impone ninguna carga nueva al destinatario del
acto.15
La ejecución subsidiaria sólo procede en los casos en que se trate de actos
que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del
obligado. (Ej: realización de obras, derribo de construcciones)
La ejecución subsidiaria supone la conversión de ka obligación que el acto
impone en una deuda pecuniaria, susceptible de ser satisfecha por la vía de
apremio si el obligado sigue resistiéndose a esta nueva forma de cumplimiento.
LA MULTA COERCITIVA
La multa coercitiva no tiene carácter retributivo, sino que pretende únicamente
forzar el cumplimiento de lo ordenado. No son sanciones propiamente dichas.
Este medio impone sobre el destinatario del acto que se trata de ejecutar una
obligación nueva y distinta de la establecida en dicho acto.
Como es natural, la imposición de multas coercitivas se reconduce también al
apremio sobre el patrimonio, ya que, si tales multas no se pagan por el sujeto
pasivo de las mismas, la Administración podrá proceder a su exacción por la
vía de apremio.
COMPULSION SOBRE PERSONAS
Este es el medio de ejecución forzosa más radical, ya que se traduce en el
empleo de la fuerza sobre las personas, eliminando la liberta de las mismas.
Se refiere exclusivamente a las obligaciones negativas (consistentes en no
hacer o soportar algo) y a las obligaciones que consisten en un hacer
personalísimo.
15 “La ejecución forzosa del acto administrativo”; disponible en: http://politicasuv.files.wordpress.com/2008/02/tema12.doc
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Se exige un fundamento legal específico y se marcan unos límites estrictos.
La compulsión directa sobre las personas tiene su campo propio en el ámbito
del orden público. (Ej: en materia sanitaria: los tratamientos sanitarios
obligatorios)
XIII. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Art. 229. Ambito de aplicación de este capítulo.
1. Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se
atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
2. En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes
especiales, este Capítulo se aplicará con carácter supletorio.
3. La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia.
El procedimiento sancionador permite realizar dos cosas: identificar las faltas
administrativas cometidas por los administrados e imponer la sanción
administrativa correspondiente.
Las normas de este capítulo y las demás contenidas en la Ley 27444, se
aplican supletoriamente a las leyes especiales que regulen el procedimiento
sancionador en las diferentes entidades del Estado.
Sin embargo, debe tenerse presente que los principios (Art. 230) y las normas
sustantivas de este capítulo (Arts. 231, 232, 233 y 237), constituyen la
plasmación de normas constitucionales y reglas básicas de Derecho, por lo que
su aplicación no podrá ser obviada durante en el desarrollo de ningún
procedimiento sancionador, sea que esté regulado por la Ley 27444 o por una
normativa especial.16
16 DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 497-500.
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Art. 230. Principios de la potestad sancionadora administrativa.
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a
las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las
consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a
un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer a privación de
libertad.
Este inciso contiene dos normas importantes: Reserva legal para la atribución de la potestad sancionadora.
Ninguna entidad administrativa puede atribuirse a sí misma la capacidad para
sancionar a los administrados. La capacidad de sanción sólo puede ser
otorgada a las entidades por medio de una ley.
Reserva legal para habilitar las sanciones aplicables por la Administración
Ninguna entidad puede crear por sí misma las sanciones aplicables a los
administrados que cometan una infracción administrativa. Las entidades
administrativas sólo pueden aplicar las sanciones que hayan sido indicadas
previamente en una ley.
PRINCIPIO DE TIPICIDAD: Sólo constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con
rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación
extensiva o analogía.
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Ninguna entidad puede establecer por sí misma las conductas sancionables
administrativamente. Estas conductas deben precisarse necesariamente por
medio de una ley. La ley debe describir dichas conductas de manera clara,
precisa y cierta, de modo que no quepe duda sobre sus alcances.
Se afecta el principio de tipicidad si la ley describe de manera imprecisa o
ambigua la infracción, o si dicha infracción contiene una formulación abierta
(Ej.: Art. 47 Ley 27209. Ley Presupuestaria). Las decisiones basadas en
normas como éstas son nulas por atentar contra este dispositivo legal (Art10.1
Ley 27444).
Al momento de decidir la comisión de una infracción, la autoridad administrativa
deberá ceñirse al texto de la norma que describe la infracción, sin poder
realizar interpretaciones extensivas de la misma o aplicarla por analogía a
situaciones no previstas en ella.
PRINCIPIO DE CAUSALIDAD: La responsabilidad debe recaer en quien
realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
Consiste en la necesidad de satisfacer una relación de causa a efecto entre la
conducta de la persona y el efecto dañoso irrogado o la configuración del
hecho previsto como sancionable.
La norma exige que la responsabilidad recaiga en la persona que incurrió en la
conducta prohibida por la ley y que no sea sancionada por hechos cometidos
por terceros.
PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM: No se podrá imponer sucesiva o
simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en
los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
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Dentro de un mismo procedimiento administrativo, no puede imponerse dos
sanciones administrativas para un mismo hecho. Sólo cabe una sanción. Si la
conducta es sancionada en un procedimiento administrativo, no puede volverse
a sancionar dicha conducta en otro procedimiento administrativo o en un
proceso penal posterior, si es que se reúne el requisito de identidad de sujeto,
hecho y fundamento.
Identidad de sujeto (el mismo administrado en ambos procedimientos).
Identidad de hecho (las mismas conductas en ambos procedimientos).
Identidad de fundamento (los mismos bienes jurídicos protegidos en ambos
procedimientos. Ej.: el bien jurídico “derechos de autor” es protegido en la vía
administrativa y en la vía penal).
Si no se da esta triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, procederá la aplicación de una doble sanción (Ej.: si la sanción penal busca ‘proteger la
buena fe en los negocios’ y la sanción administrativa busca ‘castigar a quien
incumple una obligación formal con la Administración’. En este caso sí cabe la
doble sanción por tratarse de bienes jurídicos distintos).
Art. 232. Determinación de la responsabilidad.
Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son
compatibles con la exigencia de la reposición de la situación alterada por el
mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y
perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial
correspondiente.
La sanción administrativa que se imponga al administrado es compatible con la
imposición de medidas de reposición, resarcitorias y de coacción. Estas
medidas no son sanciones sino pronunciamientos que buscan fines
complementarios a la sanción administrativa; razón por la cual no atentan
contra el principio Non bis in idem.
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Las medidas de reposición son aquellas que buscan retornar al estado anterior
a la comisión de la infracción administrativa. Ej.: el mandato de cierre de un
local sin licencia, el decomiso de bienes prohibidos para la comercialización, la
orden de internamiento de vehículos, Etc.
Las medidas resarcitorias buscan recuperar el costo incurrido por la
Administración o los daños sufridos por ésta. Ej.: gastos del procedimiento de
ejecución coactiva, indemnización de daños y perjuicios, Etc.
Las medidas de coacción buscan forzar al administrado al cumplimiento de
un deber resistido. Ej.: multas coercitivas, Etc.
Art. 235. Procedimiento sancionador.
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio , bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros
órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán
realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el
objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que
justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad
instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al
posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral
3 del artículo precendente para que presente sus descargos por escrito en un
plazo que no podrá ser inferior a cinco dias hábiles contados a partir de la
fecha de notificación.
4. El procedimiento sancionador se inicia con un acto administrativo
denominado “acto de iniciación”, en el cual se mencionan los antecedentes y
las consideraciones para el inicio del procedimiento.
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5. Con posterioridad, la autoridad administrativa deberá proceder a realizar
la “notificación de cargo” al administrado, la cual deberá contener (bajo sanción
de nulidad del acto final), los requisitos indicados en el Inc. 3 del Art. 234, a
saber: hechos imputados, infracciones cometidas, sanciones, autoridad
competente para sancionar y la norma que atribuye la competencia.
6. Se dará un plazo mínimo de 5 días hábiles para formular descargos.
7. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad
que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones
necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de
responsabilidad susceptible de sanción.
8. Concluída, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad
instructora del procedimiento resuelve la imposición de una sanción o la no
existencia de infracción.
9. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el
procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano o entidad
que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción, de ser el caso.
Art. 237. Resolución.
En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos
distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia
de su diferente valoración jurídica.
La decisión final deberá basarse en la prueba que se haya actuado durante
todo el procedimiento, pero no en hechos distintos a los contenidos en la
“notificación de cargos” dirigida al administrado, pues respecto de éstos, el
administrado no se ha defendido. De acuerdo a este inciso, la calificación
jurídica de los hechos imputados al administrado sí puede ser distinta al
terminar el procedimiento.
La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.
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A diferencia de los demás actos administrativos, que se ejecutan apenas
emitidos, la decisión que se tome en un procedimiento sancionador no podrá
ser ejecutada, en tanto no se agote la vía administrativa o se venzan los plazos
previstos en la ley para su impugnación.
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la
resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de
sanciones más graves para el sancionado.
Este inciso 3 consagra la prohibición de reforma en peor, por la cual, la
resolución que resuelva un recurso administrativo, no podrá agravar la
situación jurídica del administrado que hubiera sido sancionado en primera
instancia, imponiéndole nuevas sanciones o agravando las sanciones ya
impuestas en primera instancia.17
17 “Procediminetos especiales” En: El Procedimiento Sancionador, disponible en: http://www.derecho.usmp.edu.pe/Cetex/Material/DR_CANALES/procedimientosespeciales.ppt
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CONCLUSION
En conclucion, en atención a su trascendencia, el enunciar y detallar el
contenido de los principios del procedimiento administrativo en una norma
legal, impulsa y motiva el cumplimiento de los mismos por parte de los
operadores del derecho administrativo, debiendo tener en cuenta que entre
ellos, más que en ninguna otra rama del derecho, encontramos una gran
cantidad de funcionarios públicos, así como particulares, que carecen de
formación en materia jurídica, en atención a la esencial multidisciplinariedad del
derecho administrativo, y a su carácter eminentemente multisectorial.
Tal multidisciplinariedad y multisectorialidad ha traído como consecuencia que,
en muchos casos, los operadores del derecho administrativo que no cuentan
con formación jurídica, realicen actos materiales o dicten actos administrativos
carentes de juridicidad, privilegiando lo técnico y lo conveniente, sobre lo justo,
o lo jurídico, emanando de ello, en consecuencia, reiterados abusos de
autoridad.
Es por ello que considero, que, uno de los mayores aportes de la Ley del
Procedimiento Administrativo General al Derecho Administrativo Peruano, y al
sistema jurídico nacional en general, es la incorporación detallada y minuciosa
de los principios del procedimiento administrativo, haciéndolos inteligibles para
quienes en él participan, así como también obligándolos a su observancia,
debiendo tenerse en cuenta que la Administración está sujeta, al Principio de
Legalidad, el cual implica que toda su actuación debe sustentarse en lo
establecido por la Constitución, la Ley, y el Derecho y es en una norma (la Ley
27444) en la que se consagra el principio de legalidad, principio que sustenta
toda actuación estatal dentro del marco de un Estado de Derecho.
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BIBLIOGRAFIA
GARCIA DE ENTERRIA E., y FERNANDEZ RODRIGUEZ, T.R. “El Acto Administrativo”. Curso de
Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, vol.I, 10ª ed., 2000 y vol.II, 7ª ed., 2000.
OCHOA CARDICH, César. “Los principios generales del procedimiento
administrativo”. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General,
Lima: Ara Editores, 2003, pp. 27-85.
DANOS ORDOÑEZ, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en
Perú”. En: EL DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMÉRICANO. Granada: Instituto
de Investigación Urbana y Territorial, 2005, pp. 537-654.
“Procediminetos especiales” En: El Procedimiento Sancionador, disponible en:
http://www.derecho.usmp.edu.pe/Cetex/Material/DR_CANALES/procedimientosespeci
ales.ppt
“Año de la infraestructura para la integración”; Derecho Administrativo I; Piura, disponible
en : http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_8.html
Gordillo Ayala, Percy; Abogado, “Pontificia Universidad Catolica del Peru”, disponible en:
http://blog.pucp.edu.pe/item/23825.