trasparenza e trasparentismi• pertanto, anche se un paese ha un foia ben strutturato, se le...

@spazioetico lo spazio dei comportamenti non esigibili per legge (Lord Moulton)

Trasparenza e trasparentismi

Massimo Di Rienzo it.linkedin.com/in/massimodirienzo

Prato, 5 novembre 2015

http://spazioetico.com

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28 – 02 - 2015




28 – 02 - 2015 L’Italia avrà un Freedom Of Information Act (FOIA)

!




28 – 02 - 2015 L’Italia avrà un Freedom Of Information Act (FOIA)

?




Questione • In Italia non abbiamo ancora un FOIA, cioè un

Freedom Of Information Act, • cioè il riconoscimento della libertà di chiunque

di accedere ai dati e alle informazioni in qualsiasi modo prodotte e/o detenute dall'amministrazione pubblica.




Questione • Abbiamo però una Delega al Governo in

materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche votata il 4 agosto 2015 dal Parlamento,

• che obbliga il Governo ad emanare un suo provvedimento in ottemperanza a tale delega entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge.

• Tale delega sembrerebbe promettente dal momento che contiene alcuni elementi che lascerebbero intendere la volontà di riconoscere anche in Italia tale libertà.



http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00932926.pdf


Questione Il testo approvato prevede che il Governo sia delegato ad adottare uno o più Decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del Decreto trasparenza… In particolare, l’articolo 7 lettera “h” stabilisce che: • “fermi restando gli obblighi di pubblicazione, • riconoscimento della libertà di informazione attraverso

il diritto di accesso, anche per via telematica, • di chiunque, indipendentemente dalla titolarità di

situazioni giuridicamente rilevanti, • ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche

amministrazioni, • salvi i casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti

dall’ordinamento • e nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi

pubblici e privati, • al fine di favorire forme diffuse di controllo sul

perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche…

(segue)






Questione Il testo approvato prevede che il Governo sia delegato ad adottare uno o più Decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del Decreto trasparenza… In particolare: (segue) • “previsione di sanzioni a carico delle

amministrazioni che non ottemperano alle disposizioni normative in materia di accesso,

• di procedure di ricorso all’Autorità nazionale anticorruzione in materia di accesso civico e in materia di accesso ai sensi della presente lettera,

• nonché della tutela giurisdizionale ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni”.




Questione • In molti si occupano (egregiamente) di

questo tema (il progetto FOIA4Italy, ad esempio)

• ed alcuni si sono spesi, anche in sede governativa, per sottolineare come il riconoscimento di tale libertà possa rappresentare un punto di svolta per il nostro Paese…

• in termini di maggior controllo dell'operato del decisore pubblico nelle sue articolazioni politiche e amministrative nazionali e locali,

• di maggiore trasparenza nell'ottica di un miglioramento della qualità delle decisioni pubbliche che vengono assunte.



http://www.foia4italy.it


Questione • Ma da che cosa è giustificata tale enfasi? • Ho spesso rivolto la mia attenzione alle

varie dimensioni della trasparenza • e di come essa non possa essere considerata

un dogma inespugnabile, • che la trasparenza, per funzionare e per

adempiere alle grandi aspettative che le vengono attribuite, debba avere determinate caratteristiche,

• altrimenti si potrebbe rivelare un pericoloso boomerang o un clamoroso fiasco




Questione • E' per questo che occorre presidiare con

grande attenzione come la suddetta delega verrà tradotta in dispositivo normativo,

• offrendo al legislatore e all’opinione pubblica un approfondimento non tanto giuridico quanto concettuale

• e fornendo una prospettiva storica e culturale a questo fondamentale istituto, caratteristico delle democrazie "evolute".




Questione • Perchè traduciamo "Freedom of Information"

con "Libertà di accesso” e non, come sembrerebbe ovvio, con "Libertà di Informazione”?




Tutti hanno diritto di

manifestare liberamente il

proprio pensiero con la

parola, lo scritto e ogni altro

mezzo di diffusione.

La stampa non può essere

soggetta ad autorizzazioni o

censure…

Chiunque può accedere

liberamente alle

informazioni formate e/o

detenute o comunque in

possesso delle pubbliche

amministrazioni

• Perché la libertà di informazione e la libertà di accesso, in realtà, sono due facce della stessa medaglia

• …se si tratta di considerare il rapporto di fiducia, il patto, l'alleanza che ogni singolo cittadino instaura con il proprio Governo

• …e che si basa sulla delega di potere ad una autorità pubblica che è tenuta a rendere conto della modalità con cui tale potere è stato esercitato e dei risultati che ha ottenuto.

Libertà di informazione

Libertà di accesso




• Da più parti libertà d'informazione connessa con la libertà di accesso vengono riconosciute come il modo più efficace per prevenire la corruzione.

• Thomas S. Blanton, il direttore del National Security Archive della George Washington University sottolinea il valore di tale libertà nella capacità di promuovere la sicurezza in generale.

• Una maggior consapevolezza dei cittadini e la loro capacità di agire sulla base di essa è un fattore di sicurezza più significativo rispetto alle misure di segretezza




Fonte: http://home.broadpark.no/~wkeim/foi-laws.jpg



http://home.broadpark.no/~wkeim/foi-laws.jpg


• La “Libertà di informazione” - nota anche come

“l'accesso alle informazioni” (Access To Information -

ATI), è il diritto del pubblico ad avere accesso alle

informazioni prodotte e/o detenute dal governo e altre

autorità pubbliche.

• Nel 1766 una legge sulla libertà di informazione

(Tryckfrihetsförordningen) è stata introdotta in Svezia,

grazie ad un finlandese di nome Anders Chydenius.

• Da allora più di 90 paesi hanno adottato tali leggi con

ca. 5,5 miliardi di abitanti interessati (2012).

• Circa 50 paesi garantiscono la libertà di accesso come

principio costituzionale.

• La libertà di accesso è ormai saldamente riconosciuta

come un diritto umano internazionalmente garantito,

con decisioni della Corte interamericana dei diritti

dell'uomo e della Corte europea dei diritti dell'uomo, e

il riconoscimento globale da parte del Comitato per i

diritti umani delle Nazioni Unite.

• Il RTI-Rating è il sistema di rating che misura le leggi

secondo gli standard internazionali.




• Nel 1766 la libertà di accesso venne riconosciuta nel Regno di Svezia, che all'epoca comprendeva anche la Finlandia.

• 250 anni fa (nel 2016 si celebrerà tale anniversario), • cioè dieci anni prima della rivoluzione americana • e ventitrè anni prima della rivoluzione francese. • Alcuni osservatori notano come tale "rivoluzione silenziosa" non ha avuto i

giusti clamori della storia perché fu, appunto, silenziosa.

1766,

Libertà di accesso in

Svezia

1776,

Rivoluzione americana

1789,

Rivoluzione francese

2016,

Attuazione della Delega in

Italia




Ogni Amministrazione Pubblica, nazionale o locale, si dotò di un potente sistema di

ARCHIVIAZIONE

Fiorì la STAMPA INDIPENDENTE,

giornali e riviste che si occupavano di politica

e economia

COSA ACCADDE DOPO IN SVEZIA?




Percezione della corruzione: 100 = assenza di corruzione

Diritto all’informazione: 150 = massima libertà di informazione

Gli effetti di una “vera” libertà di accesso




• Un Paese può adottare un FOIA ma

escludere molti documenti o anche

soggetti (partiti politici, agenzie, Governo,

Parlamento) da esso.

• Oppure può anche adottare una legge

sulla segretezza (Secrecy Act) che esenta

molti documenti (bilancio pubblico,

corrispondenza pubblica, ecc)

dall’accesso.

• Pertanto, anche se un paese ha un FOIA

ben strutturato, se le clausole di eccezione

coprono molti documenti o non

specificano precisi termini per le eccezioni

stesse, allora è probabile che

l’implementazione non avrà alcun impatto

sul pubblico e sull’azione di governo.

Fonte: Freedom of Information Act: a

Comparative Analysis

Alexandre Salha



http://www.dirittodisapere.it/wp-content/uploads/2013/04/FOIACompAnalysis.pdf

http://www.dirittodisapere.it/wp-content/uploads/2013/04/FOIACompAnalysis.pdf


Questione • Dal momento che in Italia stiamo discutendo

di libertà di accesso… • Non sarebbe il caso di riflettere sugli elementi

costitutivi ed imprescindibili di tale libertà? • Affinché si adotti un provvedimento che si

conformi a standard che hanno già dimostrato di funzionare

• E per prevenire la “frammentazione” della libertà (“che non è libertà”, come affermava Chydenius)




• Ognuno ha il diritto di accedere alle

informazioni ufficiali.

• La divulgazione di informazioni dovrebbe

essere la regola.

• In altre parole, le informazioni dovrebbero

essere tenute riservate solo quando vi sia

una buona ragione e quando è stabilito

dalla legge

Fonte: ICO-UK https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-

information/what-is-the-foi-act/

COME FUNZIONA LA LIBERTA’ DI ACCESSO?



https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-the-foi-act/





















• Il richiedente non ha bisogno di fornire

una motivazione per l’accesso alle

informazioni.

• Al contrario, deve essere giustificato il

rifiuto dell’amministrazione


























• La libertà di accesso copre tutte le informazioni

registrate e detenuta da un’amministrazione

pubblica.

• Essa non si limita ai documenti ufficiali ma

ricomprende, ad esempio, bozze di documenti,

e-mail, note, registrazioni di conversazioni

telefoniche e registrazioni video.

• Né è limitata alle informazioni che un pubblico

dipendente crea, in modo da comprendere

anche, ad esempio, le lettere che si ricevono dal

pubblico, a meno che non ci sia una buona

ragione per non rilasciarle.

Fonte: ICO-UK https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-is-

the-foi-act/
























• Chiunque può fare di richiesta di

informazioni

• Non si deve essere cittadini del Regno Unito,

o residenti nel Regno Unito.

• La richiesta può essere fatta anche da

organizzazioni, ad esempio da un giornale,

un comitato, o una società.

• Anche i dipendenti di una pubblica

amministrazione possono fare richieste al

proprio datore di lavoro, anche se una buona

comunicazione interna e rapporti con il

personale normalmente dovrebbe evitare tale

evenienza.


























• Quando qualcuno richiede informazioni

che includono dati personali di qualcun

altro,

• è necessario bilanciare attentamente il

principio di trasparenza e di apertura

con il diritto della persona interessata

alla riservatezza ai sensi della legge

sulla protezione dei dati

• e decidere se è possibile rilasciare le

informazioni senza violare i principi di

protezione dei dati.


























Al fine di ottenere le informazioni richieste le

spese dovrebbero essere ridotte al minimo e

giustificate solo in determinate circostanze, quali:

• Costi per trasmettere le informazioni richieste,

come ad esempio spese per fotocopie e spese

di spedizione. Noi non consideriamo, infatti,

ragionevole far pagare per fornire informazioni

on-line;

• Costi previsti da specifiche normative;

• Costi per informazioni prodotte

commercialmente, per esempio, un libro, una

mappa o una pubblicazione simile che il

richiedente ha intenzione di vendere e che non

avrebbero altrimenti prodotto.

Fonte: ICO-UK https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-

is-the-foi-act/
























• La Commissione (ICO) ha l’obbligo generale di

esaminare le segnalazioni provenienti dal

pubblico e che ritengono che un'amministrazione

non abbia risposto correttamente a una richiesta

di informazioni.

• Se qualcuno segnala il comportamento di

un’amministrazione, il nostro processo di

gestione dei reclami offre l'opportunità per

l’amministrazione stessa di riconsiderare le azioni

e rimediare ad eventuali errori senza prendere

alcuna iniziativa formale.

• Se il reclamo non è risolto in via informale, verrà

notificato l’avvio di una procedura.

• Se l’ICO riscontra che l’amministrazione ha violato

la legge, la procedura stabilirà cosa occorre fare

per mettere le cose a posto.

Fonte: ICO-UK https://ico.org.uk/for-organisations/guide-to-freedom-of-information/what-

is-the-foi-act/
























FOIA non-FOIA

FOIA

• Accessibilità totale (Assenza di obblighi di pubblicazione)

• Obblighi di archiviazione

• Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione (Catalogo delle eccezioni)

• Irrilevanza dell’interesse ad accedere

• Irrilevanza della motivazione ad accedere

• Principio della “gratuità sostenibile”

• Rilevanza costituzionale

• Soluzioni “ad hoc” per le controversie

• Irrilevanza dello “status” di cittadinanza

no

n-F

OIA

• Accessibilità limitata (Presenza di Obblighi di pubblicazione)

• Archiviazione discrezionale

• Discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione

• Rilevanza dell’interesse ad accedere

• Rilevanza della motivazione ad accedere

• Principio dell’”accesso oneroso”

• Legge ordinaria

• Soluzioni ordinarie per le controversie

• Rilevanza dello “status” di cittadinanza

“Una libertà frammentata non è libertà, mentre una costrizione, anche se frammentata, è una costrizione assoluta” Anders Chydenius




FOIA non-FOIA

ACCESSIBILITA’ TOTALE

•FOIA

ACCESSIBILITA’ LIMITATA

•Dlgs 33/2013 (accessibilità totale dei dati sotto obbligo di pubblicazione)

• Il dlgs 33/2013 riconosce l’esistenza di una accessibilità totale delle informazioni concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni".

• Tale accessibilità, tuttavia, non viene riconosciuta attraverso l'esercizio di una piena libertà di accesso, cioè, rispetto a tutte le informazioni che non vengano indicate come contrarie alla sicurezza nazionale o alla privacy dei cittadini,

• ma viene garantita, secondo quanto il legislatore chiaramente indica, attraverso la pubblicazione obbligatoria di un catalogo di dati, informazioni e documenti concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni

• che, seppure cospicue, non rappresentano la totalità delle informazioni prodotte e/o detenute: "...per pubblicazione si intende la pubblicazione, in conformità alle specifiche e alle regole tecniche di cui all'allegato A, nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni, cui corrisponde il diritto di chiunque di accedere ai siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione ed identificazione".

1




FOIA non-FOIA


•FOIA



• Quindi non a tutte le informazioni si ha libertà di accedere,

• ma solo a quelle catalogate, prodotte e pubblicate nella sezione "Amministrazione Trasparente",

• per tutte le altre vige ancora il vincolo di dover dimostrare un interesse diretto.

1




FOIA non-FOIA


•FOIA



• In presenza di libertà di accesso, invece, il principio è che chiunque può accedere liberamente alle informazioni formate o detenute dalla pubblica amministrazione

• Esiste, quindi, una specifica attribuzione di preminenza da parte dell’ordinamento nei confronti dell’interesse pubblico alla conoscenza, lasciando le necessarie restrizioni in una posizione secondaria

1




FOIA non-FOIA

Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione

(Catalogo delle eccezioni)

Discrezionalità della PA nell’applicare una eccezione

• Le eccezioni devono essere certe, • Occorre dotarsi di un “libro delle eccezioni”. • Un catalogo di casi in cui si deve escludere

l’accesso, per disinnescare il pericolo derivante dall’uso discrezionale dell’interpretazione di un criterio fissato per legge

2




L’Articolo 6 comma 3 della bozza di legge sulla libertà di accesso in Italia prodotta da FOIA4Italy fornisce alcuni criteri per la valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione:

3. La valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione, ai sensi del comma 2, deve essere effettuata in accordo con le seguenti indicazioni: a) costituiscono in ogni caso motivi di prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione: • la promozione dello scopo e delle finalità della presente legge; • rendere disponibili elementi di conoscenza utili al dibattito su una questione di pubblico

interesse; • promuovere un controllo effettivo e diffuso circa l’uso delle risorse pubbliche e sulla

qualità della spesa; • promuovere la responsabilizzazione degli amministratori nei confronti della società

civile; • assicurare la conoscenza di informazioni indispensabili per tutelare la libertà personale

e interessi di rilievo costituzionale…

FOIA non-FOIA




2




L’Articolo 6 comma 3 della bozza di legge sulla libertà di accesso in Italia prodotta da FOIA4Italy fornisce alcuni criteri per la valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione:

3. La valutazione sulla effettiva prevalenza dell’interesse pubblico alla divulgazione, ai sensi del comma 2, deve essere effettuata in accordo con le seguenti indicazioni: a) (vedi slide precedente)…

b) non costituisce in ogni caso motivo utile a controbilanciare l’interesse alla divulgazione dell’informazione la circostanza per cui tale divulgazione:

•può determinare una lesione del prestigio degli organi di governo, anche di livello costituzionale; •può contribuire a determinare una perdita di fiducia negli organi di governo, anche di livello costituzionale; •può determinare un fraintendimento o l’incomprensione del contenuto dell’informazione; •può causare confusione nell’opinione pubblica o alimentare dibattiti ritenuti inutili.

FOIA non-FOIA




2




PRINCIPI FOIA Legge 241/90 Dlgs 33/2013 legge 124/2015

Delega al Governo (bozza FOIA4Italy)

Accessibilità totale (Assenza di obblighi di pubblicazione)

NO

NO OK (anche se gli obblighi della 33

vengono conservati)

Obblighi di archiviazione

OK (anche derivanti da altre normative)

OK (solo per le informazioni e i dati sotto obbligo di pubblicazione)

N/D

Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA

nell’applicare una eccezione (Catalogo delle eccezioni)

NO NO NO*

Irrilevanza dell’interesse ad accedere

NO OK (solo per le informazioni e i dati

sotto obbligo di pubblicazione) OK

Irrilevanza della motivazione ad accedere

NO OK (solo per le informazioni e i dati


Principio della “gratuità sostenibile”

N/D OK OK

Rilevanza costituzionale NO NO NO

Soluzioni “ad hoc” per le controversie

OK OK (solo per le informazioni e i dati


Irrilevanza dello “status” di cittadinanza

OK OK OK



http://www.foia4italy.it/un-foia-per-litalia/






Articolo 6 comma 2 lettera “d” della bozza di legge sulla libertà di accesso in Italia prodotta da FOIA4Italy L’accesso è escluso:

d) quando l’accesso costituisca ostacolo oggettivo al proficuo svolgimento dell’attività amministrativa. In questo caso, l’accesso non può essere differito oltre il tempo strettamente necessario ad evitare tale conseguenza, e comunque non oltre i centoventi giorni.




PRINCIPI FOIA Legge 241/90 Dlgs 33/2013 legge 124/2015

Delega al Governo (bozza FOIA4Italy)

Accessibilità totale (Assenza di obblighi di pubblicazione)

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Obblighi di archiviazione

Assenza o forte limitazione della discrezionalità della PA

nell’applicare una eccezione (Catalogo delle eccezioni)

Irrilevanza dell’interesse ad accedere

Irrilevanza della motivazione ad accedere

Principio della “gratuità sostenibile”

Rilevanza costituzionale

Soluzioni “ad hoc” per le controversie

Irrilevanza dello “status” di cittadinanza









1. Adottare una legge compatibile con i modelli FOIA che hanno dimostrato di funzionare

2. Fornire, se possibile, una rilevanza costituzionale alla libertà di accesso

3. Realizzare una implementazione semplice e razionale

• Adottando soluzioni tecnologiche per migliorare la qualità dell’archiviazione

• Adottando soluzioni rapide per le controversie

• Eliminando o limitando al massimo la discrezionalità nell’applicare una eccezione

• Formando i dipendenti pubblici (e i decisori pubblici in generale) all’”apertura” e alla “tracciabilità” del loro processo decisionale*

…in marcia verso la libertà di accesso in Italia…




Art. 9 del Codice di Comportamento PA (Trasparenza e tracciabilità) 1… 2. La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità.

• “I funzionari pubblici dovrebbero operare sotto gli occhi dei cittadini”

• “L’azione pubblica dovrebbe essere condotta con un alto livello di franchezza, apertura, candore”

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)




Trasparenza ed etica

“Una società trasparente , in cui nessuna condotta privata

può essere tenuta al coperto dallo sguardo dei cittadini, è

un meccanismo cruciale per evitare intrighi destabilizzanti“.

“I funzionari pubblici dovrebbero

operare sotto gli occhi dei cittadini”

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

INTEGRITA’ (ATTEGGIAMENTO MORALE)

“L’azione pubblica dovrebbe essere condotta con un alto livello di franchezza, apertura, candore”

• Riforma luterana e rifiuto delle convenzioni cattoliche del “Conclave”

• Town Meeting (New England, 1650) • Il contratto sociale (Jean-Jacques

Rousseau)

• Partecipazione dei cittadini • OCSE Integrity Framework • Cartellini identificativi al pubblico • Codici etici • Formazione sui valori e sull’etica





• I ministri del culto enfatizzavano pratiche come, ad esempio, i

“church meeting” incontri con la comunità in cui il pastore era

aperto alla discussione con i fedeli e lo “sgabello penitenziale”

che era un posto in cui i peccatori erano obbligati a sedere e

che era particolarmente visibile (naming and shaming).

• L’idea di un pubblico funzionario aperto alla discussione

nasce nell’ambito della Riforma.

• Questo in netto contrasto con la tradizione cattolica, ad

esempio, del Conclave e del segreto del confessionale





Rousseau)






• La tradizione delle “town-meeting” nel

New England (1650 ca.) prevedeva

processi decisionali inclusivi tra

funzionari e cittadini.

• Le town-meeting riflettevano l’ideale

dell’apertura dei processi decisionali e del

reciproco ed immediato rendere conto.

• E’ da questa tradizione che nascono i

concetti di “partecipazione” e

“accountability”





Rousseau)






SGABELLO

PENITENZIALE

NAMING AND SHAMING

• La stigmatizzazione sociale può

essere definita come il processo di

emarginazione a cui viene condotto

un individuo in quanto portatore di

uno stigma, quindi di una

determinata caratteristica che la

società di cui fa parte ritiene diversa

e che quindi rifiuta.





SGABELLO

PENITENZIALE

NAMING AND SHAMING

• La stigmatizzazione sociale può essere definita

come il processo di emarginazione a cui viene

condotto un individuo in quanto portatore di

uno stigma, quindi di una determinata

caratteristica che la società di cui fa parte

ritiene diversa e che quindi rifiuta.

• Potremo dire, eufemisticamente, che la nostra

società (o una maggioranza significativa) non

opera la necessaria stigmatizzazione sociale

nei confronti di chi si macchia di

comportamenti lesivi dell'interesse collettivo.

• Questo fa sì che, seppure una minoranza

eticamente orientata rendesse visibile,

attraverso la trasparenza, dati e informazioni

sull'operato di un decisore pubblico corrotto,

in assenza di stigmatizzazione sociale, non si

avrebbe un effetto rilevante sul decisore che

continuerebbe a fare quello che ha sempre

fatto.





SGABELLO

PENITENZIALE

NAMING AND SHAMING

• La stigmatizzazione sociale può essere

definita come il processo di emarginazione

a cui viene condotto un individuo in quanto

portatore di uno stigma, quindi di una

determinata caratteristica che la società di

cui fa parte ritiene diversa e che quindi

rifiuta.

• in assenza di stigmatizzazione sociale la

trasparenza diventa un gigentesco

moltiplicatore di frustrazione e impotenza

per una parte minoritaria della popolazione,

oltre ad essere un fenomenale strumento di

delega della responsabilità di sanzionare ad

un presunto "controllore" esterno.





• Nel diciottesimo secolo il concetto di trasparenza puó essere

associato all'idea emergente di ottenere il controllo sulla natura

attraverso la sua osservazione, sorveglianza e conoscenza.

• Cosí come la natura puó essere domata se la sua

rappresentazione ne illustra le regole, cosí la società puó

essere protetta dai crimini se le persone e gli oggetti del mondo

sociale sono marchiati ed identificati, sorvegliati e controllati,

soggetti, cioé, alla piena visibilità pubblica.

• Il maggior interprete di questa visione fu Jeremy Bentham,

architetto e filosofo inglese, che nel diciottesimo secolo, sulla

base degli elementi culturali sopra esposti, conió la famosa

espressione: "piú attentamente saremo osservati, meglio ci

comporteremo".

“Piú attentamente saremo osservati,

meglio ci comporteremo”

Jeremy Bentham (1748-1832)

SORVEGLIANZA E CONTROLLO

“Più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo”

• Panopticon (Jeremy Bentham, XVII° sec.) e “architettura ispettiva”

• Scienze criminali (Inghilterra, XVIII° sec.)

• Obbllighi di pubblicazione (33/2013) • Tornelli, videocamere e Open Space • NSA (USA) • Streaming video dei processi

decisionali • Whistleblowing • Codici di comportamento • Analisi e gestione del rischio





• Bentham fu anche l'inventore del

celebre "Panopticon", una

costruzione carceraria congegnata

in modo tale che un unico

osservatore posto al centro dello

stabilimento potesse tenere sotto

controllo visivo il comportamento di

tutti gli ospiti della colonia penale.

• Una forma di architettura che fu

definita "ispettiva”

“Piú attentamente saremo osservati,

meglio ci comporteremo”

Jeremy Bentham (1748-1832)

SORVEGLIANZA E CONTROLLO

“Più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo”

• Panopticon (Jeremy Bentham, XVII° sec.) e “architettura ispettiva”

• Scienze criminali (Inghilterra, XVIII° sec.)

• Obbllighi di pubblicazione (33/2013) • Tornelli, videocamere e Open Space • NSA (USA) • Streaming video dei processi

decisionali • Whistleblowing • Codici di comportamento • Analisi e gestione del rischio





Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"

Una volta in un convegno un

autorevole ricercatore rivolse

la seguente domanda

all'auditorio: "secondo voi,

quale Paese al mondo ha

raggiunto i maggiori livelli di

trasparenza?"





L'auditorio prima

timidamente, poi con una

certa convinzione, propose le

solite nazioni virtuose del

Nord Europa.

La risposta fu molto

spiazzante.






• Secondo l'oratore il Paese che

aveva raggiunto i livelli maggiori

di trasparenza era sicuramente

da considerare l'ex Germania

Est, nel senso, che il governo,

attraverso una diligentissima

polizia, aveva accesso a

qualsiasi informazione

riguardante le azioni e le opinioni

dei cittadini.

• Un bellissimo film "Le vite degli

altri" avvalora questa ipotesi

illustrando mirabilmente cosa

significasse vivere in quel

contesto di "piena trasparenza".






• Quello che l'oratore voleva

intendere è che la trasparenza di

per sé non è né buona né cattiva,

dipende dall'uso che se ne fa e

dai rapporti di potere in campo.

• Il "gioco" della trasparenza è

eticamente orientato fino a che il

controllante e il controllato

possono scambiarsi facilmente i

ruoli in uno spirito di piena

reciprocità e simmetria.






• Il Panopticon di Bentham è certamente

uno strumento di trasparenza (di

ispezione) ma non è eticamente

orientato perché il controllato (la

popolazione carceraria) non si potrà

mai trovare al posto del controllante (le

guardie carcerarie) e viceversa.

• Se il governo di uno Stato ha accesso a

tutte le informazioni sui comportamenti

dei propri cittadini ma i cittadini non

possono accedere alle informazioni sui

comportamenti dei propri governanti

siamo comunque in un regime di

trasparenza, ma fortemente

asimmetrica, in cui non c'è permeabilità

dei ruoli.






• Questo sistema di reciprocità che regge

l'orientamento etico della trasparenza è

frutto di una tradizione politica e

amministrativa, di una cultura dell'etica

pubblica, di un equilibrio istituzionale, di

un atteggiamento morale dei governanti,

di una capacità di selezione delle classi

dirigenti, di una diffusa "capacità civica"

dei cittadini che noi ancora non

possediamo ma senza il quale la

trasparenza, cioè, il controllo

sull'operato di governanti, rischia di

essere inutile.

• Se non saremo in grado di selezionare,

rafforzare e valorizzare le persone

"migliori" (integrità) a nulla ci servirà

controllarne l'operato (trasparenza).





Esempi

• Un classico esempio di trasparenza come

controllo utilizzata nella prevenzione della

corruzione è il Whistleblowing.

• Con il Whistleblowing si realizza uno dei

più potenti strumenti di trasparenza come

controllo, in piena ottica Benthamiana "più

attentamente saremo osservati, meglio

ci comporteremo".





Esempi • Ma anche in questo caso deve funzionare

la simmetria e la reciprocità.

• Il "gioco" della trasparenza funziona

fintantoché i dipendenti pubblici possono

segnalare comportamenti di altri

dipendenti pubblici compresa la

componente dirigenziale.

• Ove questo fosse precluso, ove cioè, la

componente dirigenziale risultasse

impermeabile alle segnalazioni dei

funzionari o viceversa, l'istituto si

trasformerebbe in qualcosa di molto

diverso e pericoloso.

• E mi spingerei anche a dire che il gioco

funziona davvero solo se si coinvolge

anche la componente politica.




ADATTAMENTO E EVOLUZIONE (vs. ESTINZIONE)

“Quello a cui si dovrebbe tendere è l’instaurarsi di una relazione ecologica tra PA e cittadini”

• “Verso un’ecologia della mente” (Gregory Bateson)

• Citizen-centred services (ICCS) • Co-progettazione e co-gestione dei

servizi (UK)

• Multicanalità • Interlocuzione unica • Customer satisfaction • Semplificazione partecipata

• In epoca più recente, a seguito della spinta

innovatrice di derivazione anglosassone che

ruota intorno alla centralità del cittadino nel

rapporto con il settore pubblico, si è posta

maggior attenzione alla modalità attraverso

cui il settore pubblico interagisce con i

propri interlocutori, siano essi cittadini,

imprese, utenti dei servizi, opinione

pubblica.

• Si è notato come, ad un progressivo

riequilibro delle dinamiche di potere, si sia

progressivamente anche venuto a

modificare il paradigma attraverso cui

queste due entità interagiscono.

• Secondo questa visione ci si sta spostando

da un cosiddetto paradigma

“informazionale” ad un paradigma

“relazionale”.




• Si inserisce il cittadino al centro

della relazione, cittadino che

precedentemente era stato relegato in

una posizione subalterna, destinatario

del flusso di comunicazione uni-

direzionale (nel paradigma

informazionale).

• Si viene cosi a creare un ambiente

complesso (PA-cittadini) governato

da regole che seguono l’andamento

di un processo evolutivo.

• La metafora “dell’evoluzione del

cavallo” spiega bene cio di cui stiamo

parlando.




• Oggi in biologia si sa molto sull'evoluzione

del cavallo.

• Il Museo americano di Storia naturale possiede

centinaia di scheletri fossili di cavallo che

segnano il cammino seguito dall'evoluzione per

giungere dall'EOHIPPUS - un animale con

cinque dita nelle zampe anteriori e posteriori,

probabilmente col piede morbido, e grande piu

o meno come un cane di taglia media - fino al

cavallo attuale, che ha un solo dito per piede

(quattro dita sono scomparse e una e rimasta),

munito di una grande unghia alla cui estremita

c'e lo zoccolo.

• La dentatura e cambiata moltissimo e ora al

centro ha uno spazio vuoto, tanto che ci si puo

infilare una penna, e li al centro il cavallo non

puo mordere, e ha una faccia lunga lunga

proprio da cavallo.

• Quindi ne sappiamo un bel po' sul suo aspetto

e sul cammino che l'ha portato sin qui

giudicando in base agli scheletri di tutti i

cavalli.

Gregory Bateson, “Verso un’ecologia della

mente”




“…Orbene, in verita , questa, sapete,

non e la storia dell'evoluzione del

cavallo, e non e il cavallo la cosa che si

e evoluta. Quella che si e evoluta in

effetti e stata una relazione tra

cavallo ed erba”.

Gregory Bateson, “Verso un’ecologia

della mente”




• Se regge la metafora, parlare

di evoluzione della PA e

sostanzialmente inutile.

• Quello che evolve e una

relazione tra PA e cittadino.

• Se accettiamo questo punto di

vista, ci rendiamo conto che un

termine non puo prescindere

dall’altro.

• Cosi la Pubblica

Amministrazione non potra in

nessun caso pensare di

evolvere autonomamente dal

cittadino/utente e viceversa.




• La natura della relazione e di

dipendenza.

• Esiste un organismo dominante che

possiamo identificare nel

cittadino/utente che esprime

un’istanza ed un organismo servente

che possiamo identificare nella PA che

si organizza sia per essere in grado di

comprendere bene l’istanza, sia per

essere in grado di rispondere

efficacemente.

• In questo ambiente si selezionano

delle regole di convivenza che

permettono ai due organismi di

evolvere con reciproca

soddisfazione.




• Il nutrimento che fa crescere questo

ambiente ecologico e lo tiene in una

posizione di sostanziale equilibrio e il

cosiddetto feedback.

• La teoria dei sistemi poteva spiegare

questo equilibrio con la nozione di

autogoverno attraverso la retroazione

(feedback), per cui l’informazione

che giunge da una data azione

viene ricorsivamente reintrodotta

nel sistema e gli consente di

regolare l’attivita successiva

modificandola.




• Per “evolvere”, dunque, la PA ha bisogno di essere trasparente, così come

la cellula di un organismo muore se non scambia con l'esterno il nutrimento

necessario per la sua sopravvivenza.

• La trasparenza è un fattore cruciale per l'adattamento della PA in un

ambiente sempre diverso, che permette di affermare la centralità del

cittadino in una “relazione ecologica” con il suo organismo servente (PA).

• Quello a cui si dovrebbe tendere, pertanto, e l’instaurarsi di una relazione

“ecologica” tra PA e cittadini.

• Per questo una azione “opaca”, nel senso di “non trasparente” del settore

pubblico non garantisce una comunicazione bi-direzionale fondata sul

feedback.




“La trasparenza non come opzione etica, ma come

strumento di sopravvivenza”.




66

• Attualmente le amministrazioni pubbliche italiane

sono soggette a numerosissimi obblighi di

pubblicazione ex legge 33/2013.

• La legge opera soprattutto per creare uniformita e

comparabilita , in realta decide, ex auctoritate, che

i cittadini sono interessati a conoscere (hanno

diritto a conoscere) un certo numero di informazioni

(ne sono state calcolate circa 260).

• E questo vale per tutte le amministrazioni, siano

esse ASL, Comuni di due milioni di abitanti o

paesini sperduti nelle aree interne.

• Il processo osmotico simil-cellulare che ho

prima descritto e stato soppiantato da una

induzione alla produzione di materiale

informativo che ha popolato le sezioni

"amministrazione trasparente" dei siti delle

nostre amministrazioni.

CONCLUSIONI




67

• E' probabile che avessimo bisogno di una

legge "caterpillar" che facesse il lavoro

sporco di imporre alle amministrazioni di

rilasciare le informazioni in loro possesso, ma

non riteniamo che questa operazione abbia

prodotto gli effetti auspicati.

• Ad una maggiore apertura di informazione

(non trasparenza) abbiamo assistito ad un

sovraccarico di adempimenti che da un lato

hanno appesantito lo svolgimento del ruolo

effettivo per cui le amministrazioni esistono

(che non e pubblicare informazioni ma

erogare dei servizi) e dall'altro hanno fatto

passare il messaggio che la trasparenza

coincida con un adeguamento formalistico

ad un dettato normativo.

CONCLUSIONI




68

CONCLUSIONI

• “…Le pubbliche amministrazioni

garantiscono la qualità delle informazioni

riportate nei siti istituzionali nel rispetto

degli obblighi di pubblicazione previsti

dalla legge, assicurandone l'integrità, il

costante aggiornamento, la

completezza, la tempestività, la

semplicità di consultazione, la

comprensibilità, l'omogeneità, la facile

accessibilità, nonché la conformità ai

documenti originali in possesso

dell'amministrazione ….”

Articolo 6 D.Lgs 33/2013

COSA MANCA?

Le qualità di un dato




69

CONCLUSIONI

• “…Le pubbliche amministrazioni garantiscono

la qualità delle informazioni riportate nei siti

istituzionali nel rispetto degli obblighi di

pubblicazione previsti dalla legge,

assicurandone l'integrità, il costante

aggiornamento, la completezza, la

tempestività, la semplicità di consultazione,

la comprensibilità, l'omogeneità, la facile

accessibilità, nonché la conformità ai

documenti originali in possesso

dell'amministrazione ….”

Articolo 6 D.Lgs 33/2013

COSA MANCA?

LA RILEVANZA DEL DATO

Le qualità di un dato




70

CONCLUSIONI

LA RILEVANZA DEL DATO

ETIMOLOGIA DI “RILEVANZA”:

“grado di significatività o di pertinenza di un

dato rispetto ad un contesto di riferimento”

LA RILEVANZA

• è il prodotto della costante e continua

interazione (nello schema del paradigma

relazionale) che permette alla relazione

PA/cittadino di evolvere.

• è, cioè, la effettiva capacità del dato di

soddisfare le esigenze informative

(servizio e sorveglianza) di cittadini/utenti,

osservatori qualificati, organi di controllo,

ecc.




MASSIMO DI RIENZO Website: @spazioetico (http://spazioetico.com) Email: [email protected] Tel. 3334158347 Linkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/ Skype: massimo.di.rienzo



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BUON LAVORO!!!



trasparenza e trasparentismi• pertanto, anche se un paese ha un foia ben strutturato, se le...

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