Udlicitering af offentligedrifts- og anlægsopgaver

Betænkning nr. 1227Finansministeriet, oktober 1991

Pris: kr. 100 inkl. moms

Sælges ved henvendelse tilFinansministeriets PublikationscentralChristiansborg Slotsplads 11218 København KTlf. 33 11 18 80

ISBN 87 503 9347 2

Tryk: Schultz Grafisk A/S, København

IndholdsfortegnelseSide

Kapitel 1. Udvalgets nedsættelse og arbejde 12

1.1. Indledning 121.2. Udvalgets sammensætning 121.3. Udvalgets kommissorium 151.4. Udvalgets arbejde 18

Kapitel 2. Sammenfatning af udvalgets overvejelser oganbefalinger 21

2.1. Indledning . 212.2. Afgrænsning og formålet med udlicitering . 222.3. Hidtidig anvendelse af udlicitering 242.4. Kriterier for udliciteringsegnede opgaver . . 282.5. Fremme af udlicitering med henblik på øget

effektivitet i den offentlige sektor 312.5.1. Hidtidige anvendte instrumenter .. 312.5.2. Mulige initiativer 322.5.3. Bevillingsregel om bedst og billigst

opgaveudførelse 332.5.4. Bedre retningslinier om opgave-

specifikation og procedurer vedudbud . 37

2.5.5. Kalkulationsregler 392.5.6. Øget gennemsigtighed vedrørende

kvalitetsstyring og anvendelse af in-terne samarbejdskontrakter 41

2.5.7. Demonstrationsprojekter 43

2.5.8. Initiativer vedr. moms, arbejdsgiver-bidrag mv 44

2.5.9. Arbejdsmarkeds- og uddannelses-mæssige forhold 46

2.6. Afslutning 48

Kapitel 3. Afgrænsning af udlicitering 49

3.1. Indledning 493.2. Offentlige opgaver 503.3. Former for opgavevaretagelse i den

offentlige sektor 523.4. Udlicitering og privatisering 573.5. Udbudsformer ved udlicitering 603.6. Sammenfatning 61

Kapitel 4. Gældende regler om udlicitering 63

4.1. Indledning 634.2. Generelle regler ved udbud af offentlige

drifts- og anlægsopgaver 664.2.1. Almindelige forvaltningsretlige reg-

ler og grundsætninger 664.2.2. EF-regler og regler med baggrund

heri 674.2.2.1. EF-direktivforslag ved-

rørende udbud af drifts-opgaver (Tjenesteydelses-kontrakter) 68

4.2.2.2. EF-direktiv om bygge- oganlægskontrakter 70

4.2.2.3. Særlige EF-direktiver ved-rørende forsyningsvirk-somheder 70

4.2.2.4. Klageprocedurer 714.2.3. Licitationsloven 72

4.3. Statslige regler mv 724.3.1. Bevillingsmæssige regler 734.3.2. Udbudscirkulæret 744.3.3. Vejledninger 75

4.3,3-1- Vejledning om udbud afstatslige driftsop-gaver 75

4.3.3.2. Statens standardkontrakt forEDB-totalleverancer . . . . 76

4.3.3.3. Vejledning til statsinstitu-tioner om konsulentan-vendelse 76

4.3.3.4. Statens vejledning ved-rørende aftaler om rengø-ringsarbejder 77

4.3.3.5. Vejledning for statens hus-trykkerier 78

4.4. Regler vedrørende udbud af kommunaleopgaver . . . . 784.4.1. Almindelige kommunalretlige

regler 794.4.2. Lovfæstede regler 804.4.3. Vejledende regler 80

4.5. Regler på det koncessionerede område . . . 814.6. Sammenfatning 83

Kapitel 5. Anvendelse og erfaringer med udliciteringi Danmark 86

5.1. Indledning 865.2. Den offentlige sektors anvendelse af

eksterne leverandører 875.3. Staten 92

5.3.1. Omfanget af udlicitering 92

5.3.2. Baggrunden for at udlicitereopgaver 101

5.3.3. Barrierer for udlicitering 1045.3.4. Valg af udbudsform 108

5.4. Den kommunale sektor 1095.4.1. Amtskommunerne 1095.4.2. Erfaringer på det amtskommunale

område 1135.4.3. Kommunerne 1165.4.4. Erfaringer på det kommunale

område . 120

5.5. Det koncessionerede område 1245.6. Sammenfatning 126

Kapitel 6. Udenlandske undersøgelser vedrørendeudlicitering.. 129

6.1. Indledning 1296.2. Virkninger på effektivitet og kvalitet 1326.3. Virkninger på arbejdstilrettelæggelse,

arbejdsmarked og leverandører 1386.4. Sammenfatning 141

Kapitel 7. Udlicitering som middel til effektivisering iden offentlige sektor 143

7.1. Indledning 1437.2. Anvendelse af udlicitering i opgavevare-

tagelsen 1447.2.1. Konkurrence om opgaverne 1457.2.2. Leverance- og kvalitetssikring . . . 1467.2.3. Fortrolighedshensyn og tab af

ekspertise 1477.2.4. Administrative omkostninger ved

udlicitering 148

7.3. Egnede områder for udlicitering 1497.3.1. Hidtidige områder 1507.3.2. Anlægsopgaver 1507.3.3. Hjælpefunktioner 1517.3.4. Kerneopgaver 151

7.4. Midler til fremme af udlicitering 1527.4.1. Bevillingsregel om bedst og billigst

opgaveudførelse 1537.4.2. Kvantitativ udbudsforpligtelse . . . 1577.4.3. Øget gennemsigtighed vedrørende

kvalitetsstyring og anvendelse afinterne samarbejdskontrakter . . . . 159

7.4.4. Vejledninger 1627.4.5. Demonstrationsprojekter 1647.4.6. Produktivitetskrav mv 1647.4.7. Aftale om langtidsledige o.lign. . . 165

7.5. Sammenfatning 166

Kapitel 8. Specificering af driftsopgaver ogudbudsformer 171

8.1. Indledning 1718.2. Specificering af driftsopgaver 171

8.2.1. Generelle erfaringer med specifice-ring af driftsopgaver 171

8.2.2. Effekter af mangelfuld opgave-beskrivelse ..... 173

8.3. Øgede krav til udbudsspecifikation(opgavebeskrivelsen) 1748.3.1. Afgrænsning og opsplitning af

opgaver 1758.3.2. Imødegåelse af udbyderens even-

tuelle fortrinsstilling 1768.3.3. Krav til kvalitet og opgaveomfang . 176

8.4. Udbudsformer . . . .- 1788.4.1. Direkte forespørgsel (underhånds-

udbud) 1798.4.2. Begrænset udbud (prækvalifika-

tion) 1798.4.3. Offentligt udbud 1808.4.4. Enhedspris - konkurrence 1808.4.5. Udbud ved en given pris 1808.4.6. Konkurrence mellem egenproduk-

tion og eksterne tilbud 1818.4.7. EF-udbud 1828.4.8. Forvaltningsret og aktindsigt ved

udbud og tilbudsgiverens ret-tigheder 183

8.5. Sammenfatning 185

Kapitel 9. Det offentliges omkostningsvurdering 187

9.1. Indledning 1879.2. Hovedhensyn bag kalkulationsregler 1889.3. Hovedforskelle i behandlingen af omkost-

ninger i den offentlige og privatesektor 1919.3.1. Investeringsudgifter 1929.3.2. Udskillelse af aktiviteter i særlige

enheder 194

9.4. Eksisterende retningslinier for kalkulationaf omkostninger i den statslige, amtskom-munale og kommunale sektor 197

9.5. Forslag til kalkulationsregler for offentligeinstitutioner ved udlicitering 1989.5.1. Full-cost analyse 201

9.5.1.1. Direkte og indirekte omkost-ninger 202

9.5.1.2. Investeringsomkostninger . 2059.5.2. Følgeomkostninger 207

9.5.3. Kalkulationens tidshorisont 208

9.6. Sammenfatning 2109.7. Appendiks: Kalkulationseksempel vedrørende

udlicitering af offentlig driftsopgave(gartnerarbejde) 212

Kapitel 10. Skattemæssige forhold mv 222

10.1. Indledning 22210.2. Moms . 223

10.2.1. Offentlige forsyningsvirksom-heder . . 224

10.2.2. Andre offentlige institutioner . . . . 225

10.3. Arbejdsmarkedsbidrag 22710.4. Skattemæssige afskrivninger 230

10.4.1. Gældende regler 23010.4.2. Overdragelse af anlæg i for-

bindelse med udlicitering 233

10.5. Sygedagpenge 23410.6. Sammenfatning 235

Kapitel 11. Arbejdsmarkeds- og uddannelsesforhold 237

11.1. Indledning 23711.2. Lovgivning af betydning for personalets ret-

tigheder i beslutningsprocessen omkringudlicitering 23811.2.1. Lov om lønmodtageres retsstilling

ved virksomhedsoverdragelse . . . . 23811.2.2. Lov om ligebehandling af kvinder og

mænd og loven om arbejdsformidlingog arbejdsløshedsforsikring 240

11.2.3. ILO-konvention om arbejdsklausuleri offentlige kontrakter, herunderogså kontrakter om udførelse ellerydelser af tjenester 240

11.3. Overenskomstmæssige rettigheder 24111,3.1. Krav om drøftelser i samarbejds-

udvalget 242

11.4. Særlige rettigheder for tjenestemænd 24311.5. Personalepolitiske betragtninger omkring

udlicitering 24511.5.1. Overvejelser vedr. det personale,

der efter udlicitering fortsætteransættelsesforholdet i den privatevirksomhed . . 246

11.5.2. Overvejelser vedr. personale, der iforbindelse med udlicitering skalomplaceres 248

11.5.3. Overvejelser vedr. det personale,som skal forestå selve udlicite-ringen 249

11.5.4. Overvejelser vedr. personale, hvoransættelsesforholdet påtænkes atskulle ophøre 249

11.6. Behovet for generelt vejledningsmateriale . . 25011.7. Sammenfatning 251

Bilag

Bilag 1. Kommissorium for udvalg om udliciteringaf offentlige drifts- og anlægs-opgaver mv 254

Bilag 2. Spørgsmål vedrørende omfanget af ogpraksis vedrørende udlicitering afoffentlige drifts- og anlægsopgaver 258

Bilag 3. Sektorvis fordeling af statens anvendelseaf fremmede drifts- og anlægsydelser 263

Bilag 4. Resultater for undersøgelse af udliciteringi staten. Sektorfordelte oplysninger 265

Bilag 5. Beregningsforudsætninger til tabellernei kapitel 5 272

Bilag 6. Udenlandske undersøgelser af udlicitering 274Bilag 7. Eksempler på udliciterede opgaver, fordelt

på opgavetyper 299Bilag 8. Regneeksempel 304

12

KAPITEL 1.

UDVALGETS NEDSÆTTELSE OG AR-BEJDE

1.1. Indledning

Der er i Danmark en lang tradition for at anvende ud-licitering inden for den offentlige sektor, især for an-lægsopgaver. Det er imidlertid meget varierende frakommune til kommune og fra institution til institution,hvor hyppigt udlicitering anvendes ved løsningen afoffentlige drifts- og anlægsopgaver.

Op gennem 1980'erne er der taget forskellige initiativertil at styrke udliciteringen for herved at skabe størrekonkurrence om varetagelsen af den offentlige sektorsopgaver. Målet med den øgede konkurrence har været atsikre en effektiv opgavevaretagelse i den offentlige sek-tor.

Det er imidlertid regeringens opfattelse, at der stadig erbetydelige uprøvede muligheder for at udlicitere offent-lige opgaver. Dette gælder både i den statslige og denkommunale sektor.

Finansministeren nedsatte derfor efter beslutning i re-geringen i februar 1991 et udvalg om udlicitering afoffentlige drifts- og anlægsopgaver mv.

1.2. Udvalgets sammensætning

Med henblik på at sikre en bred repræsentation af deinvolverede interesser, er der til udvalget udpeget med-

13

lemmer repræsenterende en række erhvervs- og arbejds-markedsorganisationer, de kommunale organisationersamt et antal ministerier. Finansministeriet har varetagetformandsskab og sekretariat.

Udvalget har haft 27 medlemmer og følgende sammen-sætning:

FormandKontorchef Michael Dithmer

Medlemmer

Kontorchef Allan Vendelbo

Kontorchef Inge Hyldebrandt

Underdirektør Henning Gade

Konsulent Ingerlise Buch

Konsulent Preben Karlsen

Konsulent Eva Hau

Sekretariatschef Niels Juul

Økonom Lisbeth B. Sørensen

Sekretariatschef Christian Friis

Direktør Michael H. Nielsen

Afdelingschef Jørgen SteinChefanalytiker Michael TeitNielsen

Finansministeriet,Budgetdepartementet

Kommunernes Landsfore-ningAmtsrådsforeningen

Dansk Arbejdsgiverfore-ningLandsorganisationen iDanmarkLandsorganisationen iDanmark (suppleant)Akademikernes Central-organisationCentralorganisationernesFællesudvalgFunktionærernes og Tjene-stemændenes FællesrådKommunale Tjenestemændog OverenskomstansatteSammenslutningen afLandbrugets Arbejdsgiver-foreningerIndustrirådet

Håndværksrådet

14

Kontorchef Torben Lentz Det Danske Handelskam-mer

Cheføkonom Curt Liliegreen EntreprenørforeningenAdvokatfuldmægtig Gitte Krogh Arbejderbevægelsens

ErhvervsrådDirektør Tage Dræbye Foreningen af Rådgivende

Ingeniører

Kontorchef Jens Ulrik Dalgaard

Kontorchef Johan Bech PedersenKontorchef Lone Østergaard

Fuldmægtig Jens Blom-HansenAfdelingschef Erik Knudsen

Kontorchef Birgit ThuesenFuldmægtig Lola Thomsenindtil 15. august 1991, derefterKontorchef Bjarne BitschFuldmægtig Karin BruunFuldmægtig Helle RasmussenØkonomichef Jesper Hansenindtil 1. september 1991, derefterFg.økonomichef Lars KeppOveringeniør Jørgen Banke

SekretariatetFuldmægtig Mikkel Emborgindtil 1. september 1991, derefterFuldmægtig Per HansenFuldmægtig Marianne Jacobsen

Fuldmægtig Torben Bonde

Finansministeriet,Administrations- ogPersonaledepartementetSkatteministerietUndervisnings- ogForskningsministerietIndenrigsministerietGeneraldirektoratet forP&TBoligministerietIndustriministeriet

EnergiministerietSundhedsministerietTrafikministeriet, DSB

Trafikministeriet,Vejdirektoratet

Finansministeriet,Budgetdepartementet

Finansministeriet,BudgetdepartementetFinansministeriet,Administrations- ogPersonaledepartementet

15

Fuldmægtig Kirsten Thune Finansministeriet,Budgetdepartementet

Overassistent Jette Skov Larsen Finansministeriet,Budgetdepartementet

Assistent Nina Eriksen Finansministeriet,Budgetdepartementet

1.3. Udvalgets kommissorium

Udvalget har til opgave at belyse såvel anvendelsen afudlicitering, og mulige barrierer herfor, samt fremkom-me med forslag til fremme af udlicitering. Dette fremgårnærmere af udvalgets kommissorium, hvis fulde ordlyder optrykt i bilag 1, og hvor der bl.a. er angivet følgen-de opgaver

* kortlægge den nuværende anvendelse og omfang afudlicitering inden for den offentlige sektor.

* redegøre for grundlaget og reglerne for offentligeinstitutioners afsætning af ydelser.

* belyse de erhvervsmæssige effekter af udlicitering,herunder potentielle nye områder for udlicitering.

* identificere barrierer for øget anvendelse af udlici-tering, herunder blandt andet inddrage forskelle iprisfastsættelse mellem den offentlige og den privatesektor, risiko for "dumping" mv.

* overveje muligheder for øget udlicitering af opgaver istatslige aktieselskaber, koncessionerede virksomhedersamt fremme af udlicitering inden for den kommunalesektor (herunder fælleskommunale selskaber). Endvi-dere overveje behovet for og i givet fald komme medforslag til ændrede retningslinjer for udbud af statsligedriftsopgaver.

16

* fremkomme med andre forslag, der kan fremme ud-licitering og et øget samarbejde mellem den private ogoffentlige sektor, herunder forslag til regler for pris-fastsættelse mv., der skal muliggøre en vurdering af,om ydelser udføres billigst i offentligt eller privat regi.

Det er fra udvalgets side fundet væsentligt at give engrundig behandling af disse forhold, hvilket afspejles ibetænkningens strukturering. I kapitel 3-6 redegøres forafgrænsning, anvendelse og erfaringer med udlicitering,mens der i kapitel 7-11 behandles barrierer samt muligeinitiativer til fremme af anvendelse af udlicitering.

Udvalget har opfattet kommissoriet således, at det ved-rører spørgsmålet om, hvordan anvendelse af udliciteringkan bidrage til en bedre og mere effektiv løsning af denoffentlige sektors opgaver, og ikke om ændringer ioffentlige myndigheders adgang til at udføre opgaver forandre.

Udvalget har i betænkningen lagt det eksisterende regel-grundlag om afgrænsningen af offentlige myndighedersopgaver til grund, herunder kommunalfuldmagten, oghar ikke taget stilling til fortolkningen heraf. Dette skal iøvrigt også ses i lyset af, at i henhold til folketingsbe-slutning er spørgsmålet om kommunernes og amtskom-munernes deltagelse i erhvervsudviklingsaktiviteter gen-stand for en særskilt behandling i dette efterår.

LO, CFU, KTO, AC, FTF og Arbejderbevægelsens Er-hvervsråd har dog tilkendegivet, at kommunalfuldmagteni relation til udlicitering bør overvejes nærmere for atafklare, om kommunalfuldmagten kan betragtes som enbarriere for at opnå de bedst mulige resultater af en øgetanvendelse af konkurrence om opgavevaretagelsen i denoffentlige sektor. Såfremt kommunalfuldmagtens reglerudgør en barriere, er det ovennævnte organisationersopfattelse, at disse regler bør ændres, bl.a. således atkommunerne får lov til at byde på hinandens projekter.

17

Derved fås størst mulig konkurrence om opgaverne,hvilket er en forudsætning for at opnå de bedste resulta-ter.

Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen harnoteret, at det ikke er pålagt udvalget at analysere ogdrøfte spørgsmålet vedrørende (amts-)kommuners mulig-hed for at byde på opgaver i et andet offentligt regi,herunder at afklare om kommunalfuldmagten kan be-tragtes som en barriere for at opnå de bedst muligeresultater af en øget anvendelse af konkurrence omopgavevaretagelsen i den kommunale sektor. Dennebegrænsning i kommunernes muligheder kan også med-føre en begrænsning af de samfundsøkonomiske gevin-ster, der ville kunne høstes i forbindelse med en øgetudlicitering.

Dansk Arbejdsgiverforening, Entreprenørforeningen, In-dustrirådet, Sammenslutningen af Landbrugets Ar-bejdsgiverforeninger og Det Danske Handelskammer harunderstreget, at den nugældende kommunalfuldmagt ikkestiller sig hindrende i vejen for, at offentlige myndig-heder kan løse sine driftsopgaver bedst og billigst viaudlicitering. De samme organisationer kan ikke acceptereen ændring af kommunafuldmagten, der betyder, at kom-munerne må byde på hinandens arbejde. En sådan æn-dring vil virke klart konkurrenceforvridende over forprivate virksomheder, sålænge vi ikke har sikkerhed for,at kalkulationsgrundlaget er det samme i henholdsvisoffentlige og private udbud.

Håndværksrådet og Foreningen af Rådgivende Ingeniørerhar ikke ønsket at udtale sig i den meningsudveksling omkommunalfuldmagten, der finder sted i særudtalelserne.Der er tale om et komplekst område, som ikke har ind-gået i udvalgets arbejde, og som efter organisationernesopfattelse ikke er omfattet af kommissoriet.

18

For at opnå den bedste og billigste udførelse af de of-fentlige opgaver er det efter Håndværksrådet og For-eningen af Rådgivende Ingeniørers opfattelse afgørende,at der skabes ligelig konkurrence på markedsmæssigevilkår. Dette forudsætter for det første, at man i udlici-teringen følger principperne i de udbudsprocedurer, sombl.a. findes i licitationsloven og relevante EF-direktiver.For det andet, at der skabes tillid til, at konkurrencenmellem private firmaer og det offentlige foregår påligelige vilkår. I modsat fald vil private virksomhederhave begrænset interesse i at byde på opgaverne. Dennetillid skal sikres gennem gennemsigtighed og en klarregnskabsmæssig udskillelse af det offentliges producent-funktioner.

1.4. Udvalgets arbejde

Udvalget har holdt i alt 8 møder.

Derudover har formanden og sekretariatet afholdt enrække møder med medlemmer af udvalget.

Til brug for udvalgets arbejde har sekretariatet med bi-stand fra samtlige ministerier gennemført en kortlægningaf anvendelsen af udlicitering i den statslige sektor i1989 og 1990, ligesom der via Kommunernes Landsfor-ening og Amtsrådsforeningen er indhentet oplysningerfra enkelte primær- og amtskommuner. Der er endvidereindhentet oplysninger fra enkelte koncessionerede virk-somheder.

Desuden er der indhentet oplysninger om udenlandskeerfaringer med udlicitering via de danske ambassader iLondon og Washington samt repræsentationerne ved EFog OECD.

19

Endelig har der været indhentet særskilte udtalelser fraArbejdsministeriet og Justitsministeriet i forbindelse medudvalgets arbejde.

Udvalget anser med afgivelsen af nærværende betænk-ning sit arbejde for afsluttet.

København, den 31. oktober 1991

Michael Dithmer, fmd. Jørgen Banke Bjarne Bitsch

Jens Blom-Hansen Karin Bruun Ingerlise Buch

Jens Ulrik Dalgaard Tage Dræbye Christian Friis

Henning Gade Eva Hau Inge Hyldebrandt

Niels Juul Lars Kepp Erik Knudsen

Gitte Krogh Torben Lentz Curt Liliegreen

Michael H. Nielsen Michael Teit Nielsen Johan Bech Pedersen

20

Helle Rasmussen Jørgen Stein Lisbeth B. Sørensen

Birgit Thuesen Allan Vendelbo Lone Østergaard

Per Hansen Marianne Jacobsen Torben Bonde

Kirsten Thune

21

KAPITEL 2.

SAMMENFATNING AF UDVALGETSOVERVEJELSER OG ANBEFALINGER

2.1. Indledning

I dette kapitel gives en sammenfatning af indholdet afudvalgets arbejde. Kapitlet indeholder således de væsent-ligste synspunkter og konklusioner i kapitlerne 3-11,ligesom det indeholder udvalgets anbefalinger.

Udvalget har haft til opgave at se på anvendelse af ud-licitering i den offentlige sektor som helhed. Dette om-fatter såvel stat, kommuner, som dele af det koncessio-nerede område og dækker således en bred vifte af insti-tutioner, der varetager mange forskelligartede opgaverog hvor beslutninger om udlicitering som hovedregeltræffes af de enkelte styrelser, statsvirksomheder, amts-råd, kommunalbestyrelser mv.

Udvalget har i sit arbejde lagt vægt på spørgsmålet om,hvordan anvendelse af udlicitering kan bidrage til enbedre og mere effektiv løsning af den offentlige sektorsopgaver.

I afsnit 2.2. redegøres for udvalgets generelle overvejel-ser om afgrænsning af og formålet med udlicitering.

Derefter behandles i afsnit 2.3. de hidtidige erfaringermed udlicitering, hvor der bl.a. redegøres for hoved-resultaterne af udvalgets undersøgelser vedrørende an-vendelsen af udlicitering i Danmark.

22

I afsnit 2.4. belyses, hvilke kriterier, der kan lægges tilgrund ved udvælgelse af udliciteringsegnede opgaver.

Herefter redegøres i afsnit 2.5. for udvalgets overvejel-ser om fremme af effektiviteten i den offentlige sektorgennem udlicitering, ligesom dette afsnit indeholder ud-valgets anbefalinger.

Endelig gives i afsnit 2.6. nogle afsluttende bemærknin-ger.

2,2. Afgrænsning og formålet med udlicitering

Udvalget har taget udgangspunkt i, at udlicitering må sessom alternativ opgaveløsning i forhold til offentlig egen-produktion.

Det væsentligste mål med udlicitering er gennem øgetkonkurrence at opnå større effektivitet i den offentligesektor og dermed sikre den bedst mulige anvendelse afoffentlige midler og ressourcer.

Udlicitering er således defineret som den del af denoffentlige opgavevaretagelse, der udbydes i konkurrenceog varetages af eksterne leverandører på det offentligesvegne, jf. kapitel 3. For at opgaven skal kunne udbydes ikonkurrence, må det som hovedregel forudsættes, at dersom minimum er to mulige og af hinanden uafhængigeeksterne leverandører af den pågældende ydelse.

Anvendelse af udlicitering har ikke kun betydning forden offentlige opgavevaretagelse, men vil også kunnebidrage til et større konkurrencepræget hjemmemarkedfor tjenesteydelser og have gunstige effekter for danskerhvervsliv. En øget anvendelse af udlicitering af offent-lige opgaver vil endvidere kunne muliggøre en bedreerhvervsmæssig udnyttelse af viden og ekspertise i denoffentlige sektor.

23

Udlicitering må samtidig anvendes under hensyntagen tilandre målsætninger for den offentlige sektor. Det ersåledes vigtigt, at overvejelser om udlicitering integreresi de offentlige institutioners almindelige styring og plan-lægning af aktiviteterne.

Udvalget finder det afgørende, at der ved anvendelse afudlicitering lægges vægt på følgende præmisser:

* Offentlige opgaver skal løses der, hvor det gøres bedstog billigst, uanset om dette er i offentligt eller privatregi.

* Overvejelser om udlicitering skal søges integreret i deoffentlige institutioners almindelige styring og plan-lægning af aktiviteterne.

* Anvendelsen af udlicitering skal tilrettelægges således,at det bedst muligt fremmer samarbejdet og konkur-rencen mellem den offentlige og den private sektor.

* Anvendelsen af udlicitering skal ske under iagttagelseaf de nødvendige personalepolitiske - herunder ud-dannelsesmæssige - hensyn.

Udlicitering af offentlige opgaver er således ikke et mål isig selv, lige så lidt som egenproduktion er det. Det eret middel, der kan anvendes, såfremt det under hensynta-gen til bl.a. kvalitet og leveringssikkerhed er økonomiskfordelagtigt.

De anførte præmisser for anvendelse af udlicitering taleri lige høj grad for, at udlicitering anvendes i den stats-lige og den kommunale sektor. Dette gælder også forområder, der er genstand for offentlig koncession, hvorudlicitering kan anvendes ved hjælpefunktioner og andreopgaver i forbindelse med udførelsen af den koncessio-nerede virksomhed.

24

2.3. Hidtidig anvendelse af udlicitering

De gældende regler om udlicitering af offentlige drifts-og anlægsopgaver vedrører hovedsaglig udbudsproce-durerne ved udlicitering, hvorimod der kun er få regler,om hvorvidt og i hvilket omfang opgaver skal udlicitereseller løses ved egenproduktion, jf. kapitel 4.

Generelt er offentlige myndigheder, både statslige, kom-munale og andre, kun forpligtet til at udlicitere opgaver,når der er et særligt krav herom, som fx det der i lov-givningen er fastsat for Hovedstadens Trafikselskab ogTV2. Nævnes kan også Bygge- og Boligstyrelsens cirku-lære om udbud af statslige og statsstøttede bygge- oganlægsarbejder og de cirkulærer, der de seneste tre år erblevet udsendt på det statslige område med pålæg om atudlicitere driftsopgaver i et nærmere angivet omfang.

Offentlige institutioner har dog ofte mulighed for at søgeopgaver, der ikke har karakter af egentlig myndigheds-udøvelse over for borgerne, løst af eksterne leveran-dører, med mindre der er fastsat særlige regler om, atopgaven skal udføres ved eget personale i offentligt regi.

De gældende regler sikrer imidlertid ikke, at udlicite-ringsmuligheden systematisk inddrages i de offentligemyndigheders planlægning af løsningen af deres opga-ver, således at det almindeligvis undersøges, om engiven opgave løses bedst og billigst ved egenproduktioneller ved udlicitering.

I EF arbejdes på et direktivforslag om indgåelse af of-fentlige tjenesteydelseskontrakter, der vil regulere bl.a.de offentlige myndigheders udbud af større tjenesteydel-seskontrakter, koncessionskontrakter samt projektkonkur-rencer. Direktivforslaget indeholder ikke bestemmelserom, hvorvidt opgaven skal løses ved egenproduktioneller udlicitering, men vil, såfremt det gennemføres,

25

stille krav til udbudsform og om udbud i hele EF vedudbud af større offentlige opgaver.

I en række lande har man igennem en årrække gjort brugaf udlicitering. Der foreligger ikke tværgående inter-nationale undersøgelser af effekterne af udlicitering, menen række undersøgelser på enkeltområder, jf. kapitel 6,hvor der omtales undersøgelser fra bl.a. Storbritannien,Sverige, Tyskland og USA. En mangel ved de fleste afundersøgelserne er dog, at de ikke belyser virkningernepå produktionsvilkår og kvalitet.

Hovedparten af de udenlandske undersøgelser viser, atder ved udlicitering af offentlige opgaver er opnået bety-delige omkostningsreduktioner. Undersøgelserne viserendvidere, at der også i de tilfælde, hvor opgaver efterat have været udbudt fortsat løses ved egenproduktion,opnås væsentlige omkostningsreduktioner.

I Danmark er der ikke tidligere foretaget mere omfatten-de undersøgelser af udlicitering i den offentlige sektor.Udvalget har derfor i kapitel 5 nærmere analyseret an-vendelsen af udlicitering i den offentlige sektor, hvor dersom indikator for udliciteringsomfanget bl.a. ses på deoffentlige institutioners køb af fremmede ydelser. Denforetagne analyse viser, at staten, amtskommunerne ogkommunerne i 1990 anvendte henholdsvis 13,5 mia.kr.,4 mia.kr. og 17,3 mia.kr. til køb af fremmede drifts- oganlægsydelser. Samlet anvendte staten og den kommuna-le sektor således knap 35 mia.kr. til køb af ydelser hoseksterne leverandører, hvoraf knap 13 mia.kr. eller godt36 pct. vedrørte anlægsopgaver.

I såvel den kommunale som den statslige sektor er detkarakteristisk, at hovedparten af anlægsopgaverne ud-føres af eksterne leverandører, mens langt størstepartenaf driftsopgaverne løses ved egenproduktion. I 1990 blevca. 84 pct. af det offentliges anlægsopgaver løst vedbrug af eksterne leverandører, hvilket er den samme

26

andel som i 1985. For så vidt angår det offentligesdriftsopgaver løses knap 10 pct. ved brug af eksterneleverandører, jf. figur 2 .1 .

Figur 2.1. Fremmede ydelsers andel af de offentligedriftsudgifter 1985-90

Den andel af de statslige driftsopgaver, der løses vedbrug af eksterne leverandører, har vist en svag stigningog udgør i 1990 ca. 12 pct., mens amtskommunernes ogkommunernes relative anvendelse af fremmede driftsy-delser har udvist en svagt faldende tendens siden 1985og i 1990 udgør henholdsvis knap 7 pct. og godt 9 pct.af driftsudgifterne. For den offentlige sektor under ét har

27

den andel af driftsopgaverne, der løses ved eksterneleverandører været stort set konstant.

En nylig undersøgelse udført for EF-Kommissionenpeger i øvrigt på, at egenproduktionsandelen i den dan-ske offentlige sektor er lidt højere end gennemsnittet forde andre vesteuropæiske lande.

For nærmere at belyse anvendelsen af udlicitering harudvalget ladet gennemføre en undersøgelse af udliciterin-gen i den statslige sektor i 1989 og 1990, ligesom der erindhentet oplysninger om anvendelse af udlicitering frato primærkommuner og to amtskommuner samt enkeltekoncessionerede virksomheder.

De statslige institutioner har i forbindelse med under-søgelsen oplyst, at de i 1989 og 1990 i alt udlicitererstørre opgaver for henholdsvis 6,8 mia.kr. og 8,8mia.kr. Hovedparten af stigningen fra 1989 til 1990beror på et større udbud af anlægsopgaver.

Om baggrunden for at udlicitere har 75 pct. af de stats-lige institutioner oplyst, at de udliciterer, bl.a. fordi deikke selv har mulighed for at producere opgaven, lige-som 70 pct. af institutionerne anfører økonomiske for-dele som baggrund for at have udliciteret.

Endvidere har påbud om at udlicitere haft betydning for58 pct. af institutionerne, mens 36 pct. af institutionernehar angivet ønsket om bedre kvalitet som en baggrundfor at udlicitere.

De statslige institutioner har kun i meget begrænsetomfang opfattet retssikkerhedsspørgsmålet og juridiskeproblemer som barrierer for udlicitering. Omkring halv-delen af institutionerne har imidlertid anset det for enbarriere for udlicitering, at de enten selv ønskede atudføre opgaven, ikke havde nogle opgaver at udbydeeller ikke syntes, at det var økonomisk rentabelt at ud-

28

licitere. Modvilje blandt personalet har kun haft betyd-ning for omkring 20 pct. af de statslige institutioner.

På de kommunale og koncessionerede områder har ingenaf de forespurgte amtskommuner, kommuner eller kon-cessionerede virksomheder opfattet ovennævnte forholdsom barrierer for udlicitering. På det kommunale områdeer det i øvrigt karakteristisk, at anvendelse af udlici-tering er koncentreret på hjælpefunktioner samt meretekniske opgaver og er mest udbredt inden for forsy-ningsområdet.

Sammenfattende er det udvalgets vurdering, at der ermuligheder for i højere grad at anvende udlicitering iden offentlige sektor i Danmark. Der forekommer ikke ilovgivningen eller administrativt at være væsentligebarrierer mod en øget udnyttelse af disse muligheder.Der er snarere tale om mere holdningsprægede forhold,mangel på information og vejledning samt usikkerhedom, i hvilken udstrækning det vil være-økonomisk renta-belt.

Det er samtidig vurderingen bl.a. i lyset af de udenland-ske erfaringer, at en øget konkurrence om opgave-udførelsen i den offentlige sektor vil indebære effektivi-tetsgevinster for det offentlige.

2.4. Kriterier for udliciteringsegnede opgaver

Udvalget har søgt nærmere at afgrænse, hvilke kriterierder kan lægges til grund ved udskillelse af opgaver, derbør gøres til genstand for udbud.

Det er udvalgets opfattelse, at alle typer af hjælpefunk-tioner bør gøres til genstand for løbende vurdering af,om udlicitering vil være økonomisk fordelagtigt. Detsamme gør sig gældende for anlægsopgaver.

29

For kerneopgaver, der vedrører institutionernes primæreopgavevaretagelse, forekommer der ikke at være prin-cipielle hindringer for, at udlicitering i højere grad kananvendes, såfremt nødvendige kvalitets- og kontrolkravkan opfyldes og opgaverne specificeres relativt præcist.

Egentlig myndighedsudøvelse vil dog ikke kunne over-drages til private uden særlig lovhjemmel, ligesom detkan være fastsat i lovgivningen, at visse typer af forvalt-ningsvirksomhed skal udføres af institutionens egneansatte. Det skal bemærkes, at en række af de opgaver,der har karakter af egentlig myndighedsudøvelse, næppekan anses for velegnede til udlicitering.

Ved overvejelser om udbud af offentlige opgaver måherudover foretages en konkret vurdering af, om der kan

* foretages en detaljeret opgavespecifikation

* foretages en dækkende sammenligning af omkostningerved egenproduktion i forhold til indhentede tilbud fraeksterne leverandører

* gennemføres personalemæssige tilpasninger

og om der

* på markedet findes konkurrerende leverandører, derkan levere opgaven

* kan opnås sikkerhed for leverancer af ønsket kvalitet,herunder varetagelse af særlige sikkerhedshensyn mv.

* kan opretholdes nødvendig ekspertise hos den offent-lige institution, herunder om en fornøden omstillings-evne stadig er til stede

samt om

30

* administrative omkostninger ved udbudsprocedure mv.ikke må antages at være urimelige set i forhold tilopgavens størrelse og den mulige effektivitetsgevinstved en udlicitering, i

Det kan tilføjes, at det fra tid til anden anføres, at fxnødvendige fortrolighedshensyn og behovet for leveran-ce- eller kvalitetssikring vil gøre udbud af visse offent-lige opgaver uhensigtsmæssig eller direkte umulig. Oftevil dette dog kunne reguleres i udliciteringskontrakternegennem klausuler mv., som tager højde herfor, såledesat disse særlige forhold ikke er til hinder for en udlici-tering af opgaven.

Risikoen for i forbindelse med dumping at havne i etafhængighedsforhold til leverandøren har ligeledes væretanført som en barriere for udlicitering. Dette vil denudbydende myndighed bl.a. i tilrettelæggelsen af ud-budsproceduren og ved kontraktens udformning imid-lertid selv. kunne søge at undgå.

Tilsvarende må risikoen for tilbudsgiverens konkurs ogmisligholdelse af kontrakten tages i betragtning. Dette vilder særlig være grund til, hvor kendskabet til tilbuds-giverens soliditet er begrænset. Der kan i kontraktentages højde herfor gennem krav om sikkerhedsstillelsemv.

Den store variation af opgavetyper, der vil kunne ud-liciteres fra det offentlige, medfører, at en bred vifte afvirksomhedstyper vil kunne optræde som leverandører.Den meget forskelligartede størrelse af opgaverne inde-bærer tilsvarende, at såvel store som små og mellem-store virksomheder vil kunne deltage i udliciteringerne.

31

2.5. Fremme af udlicitering med henblik på øgeteffektivitet i den offentlige sektor

Aktiviteter i den offentlige sektor er typisk karakteriseretved, at de ikke foregår på kommercielle markedsvilkår,hvorfor der ikke nødvendigvis er sikret tilstrækkeligeincitamenter for offentlige institutioner til at opnå demest effektive opgaveløsninger, Dette gælder ikke alenepå det statslige og kommunale område, men også forvisse koncessionerede virksomheder, der har produk-tionsmonopol og således ikke er genstand for et mar-kedspres.

De snævre rammer, der i dag er for de offentlige udgif-ter, udgør i sig selv et incitament til at vælge udlici-teringsløsningen, når den kan betale sig og i øvrigt måanses for fordelagtig.

Såfremt anvendelsen af udlicitering ønskes fremmet medhenblik på at forbedre omkostningseffektiviteten og ser-viceforholdene i den offentlige sektor, er der dog behovfor at overveje yderligere initiativer,

2.5.1. Hidtidige anvendte instrumenter

Udvalget har i denne forbindelse vurderet de hidtidigeinitiativer, som hovedsaglig har bestået i udarbejdelse afvejledninger samt fastsættelse af kvantitative udlici-teringsforpligtelser på det statslige område.

Den hidtidige vejledningsindsats har hovedsaglig beståetaf en generel vejledning på det statslige område og én pådet kommunale område, samt nogle mere opgavespe-cifikke vejledninger.

Disse vejledninger har været nyttige i forbindelse medmarkedsføring og anvendelse af udlicitering specielt på

32

hjælpefunktioner. Det er imidlertid udvalgets vurdering,at det nuværende behov for vejledningsmateriale ikke erdækket, herunder er der navnlig behov for en øget vej-ledningsindsats vedrørende det offentliges omkostnings-opgørelse.

Af den gennemførte undersøgelse fremgår det, at deårlige kvantitative udliciteringsforpligtelser på det stats-lige område næppe har haft optimal betydning for an-vendelsen af udlicitering. Dette skyldes formentlig bl.a.,at det fra centralt hold er vanskeligt med tilstrækkeligsikkerhed at fastsætte kvantitative udbudsstørrelser, derharmonerer med udliciteringspotentialerne i de enkelteministerier eller de enkelte institutioner.

2.5.2. Mulige initiativer

Det er udvalgets opfattelse, at en strategi for fremme afudliciteringen - og dermed effektiviteten og kvaliteten - iden offentlige sektor må indeholde en bred vifte af initia-tiver, der dels vil styrke anvendelsen af markedstestningog dels skabe større incitamenter til at overveje udlici-tering.

Ved valg af initiativer må der lægges vægt på, at dissekan ses som en naturlig udmøntning af de i afsnit 2.1anførte præmisser for anvendelse af udlicitering. Demulige initiativer må således bl.a. vurderes i forhold til,i hvilken udstrækning de bidrager til at udmønte prin-cippet om, at offentlige opgaver skal løses bedst ogbilligst, uanset om det er i offentlig eller privat regi.

Herudover må der også tages hensyn til, at initiativerneskal kunne tilrettelægges administrativt smidigt.

33

Der kan i forlængelse heraf peges på, at en styrket ind-sats kan omfatte:

1) Indførelse af bevillingsregel om bedst og billigstopgaveudførelse

2) Bedre retningslinier og vejledninger om opgavespe-cifikationer og procedurer ved udbud

3) Indførelse af kalkulationsregler til brug ved det of-fentliges omkostningsvurderinger

4) Øget gennemsigtighed vedrørende kvalitetsstyring oganvendelse af interne samarbejdskontrakter

5) Øget anvendelse af demonstrationsprojekter

6) Initiativer vedr. moms, arbejdsmarkedsbidrag mv.

7) Vejledningsindsats vedrørende arbejdsmarkeds- oguddannelsesmæssige forhold

2.5.3. Bevillingsregel om bedst og billigst opgave-udførelse

Udvalget lægger vægt på, at princippet om bedst ogbilligst opgaveudførelse finder bred anvendelse i denoffentlige sektor.

Med henblik herpå har udvalget overvejet mulighedenfor i det statslige bevillingssystem at indføre en generelbevillingsregel, der kan opfylde dette formål på detstatslige område. Dette vil også harmonere med, at der ianmærkningerne til forslaget til finansloven for 1991 eranført, at der skal anvendes udlicitering, hvis dette alleforhold taget i betragtning bidrager til en mere omkost-ningseffektiv opgaveløsning.

34

Princippet om bedst og billigst opgaveudførelse kangennemføres ved en bevillingsregel, der pålægger destatslige institutioner at undersøge markedsprisen for løs-ningen af de pågældende opgaver ved eksterne leveran-dører.

Bevillingsreglen kan udformes på forskellige måder. Dermå i den forbindelse lægges vægt på, at den alene an-vendes på opgaver, der kan udbydes i konkurrence, ogsom falder uden for området for egentlig myndigheds-udøvelse.

Endvidere taler administrative hensyn for, at der børvære tale om opgaver af en vis størrelse, ligesom ud-budsprocedure bør gennemføres med visse faste mellem-rum - evt. afhængig af opgavetypen.

Bevillingsreglen må udformes således, at den enkelteinstitution kun skal udlicitere en opgave, når dette vilindebære, at opgaven løses mere effektivt eller med enkvalitetsforbedring ved de samme omkostninger.

En bevillingsregel med dette indhold kan endvidere bi-drage til at imødekomme EF-regler om, at der ved of-fentligt udbud ikke sker skjult subsidiering og konkur-renceforvridning til gunst for national egenproduktion.

Den anførte bevillingsregel vil gælde for statslige myn-digheder og institutioner, og ikke for amtskommuner,kommuner eller koncessionerede virksomheder.

Den enkelte kommunalbestyrelse og det enkelte amtsrådkan imidlertid inden for rammerne af de kommunalebudget- og bevillingsregler frit beslutte at anvende enlignende ordning på egnede områder. Dette vil den en-kelte koncessionerede virksomheds ledelse også haveadgang til inden for virksomhedens forretningsområde.

35

Ved herigennem at opnå en bred anvendelse i den of-fentlige sektor af en forudsætning om bedst og billigstopgaveudførelse, kan udlicitering blive en sædvanlig ogintegreret del af planlægningen og administrationen afden offentlige opgavevaretagelse.

Udvalgets flertal skal anbefale.

* at der i de statslige bevillingsregler indarbejdes engenerel bevillingsregel om bedst og billigst opgaveud-førelse, hvor der tages hensyn såvel til omkostnings-som kvalitetsforhold.

Denne bør udformes således, at opgaver, der kanoverlades til udførelse af eksterne leverandører, medpassende mellemrum skal underkastes en udbudspro-cedure og søges udliciteret, såfremt det alle forholdtaget i betragtning er det mest fordelagtige for sta-ten.

* at den enkelte kommunalbestyrelse og det enkelteamtsråd opfordres til at anvende en lignende bevil-lingsforudsætning om bedst og billigst opgaveudførelsepå egnede områder i kommunen/amtskommunen

* at den enkelte koncessionerede virksomheds ledelseopfordres til at anvende en lignende ordning om bedstog billigst opgaveudførelse på egnede områder i virk-somheden, herunder overveje om der er tilstrækkeligeinstrumenter til, at opgaverne udføres bedst og billigst

* at der efter et par år foretages en evaluering af op-nåede erfaringer på det statslige, kommunale og kon-cessionerede område og at det i den forbindelse over-vejes, om der er behov for yderligere initiativer.

Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen vili tilslutning til anbefalingerne på det kommunale områdebemærke, at kommunerne i lighed med andre parter i

36

udvalget lægger stor vægt på samarbejdet mellem kom-munerne og den private sektor, både fordi det kan med-virke til positive kommunaløkonomiske konsekvenser, ogfordi det kan gavne samvirket mellem den offentlige ogprivate sektor i almindelighed.

Det er imidlertid afgørende for Kommunernes Landsfor-ening og Amtsrådsforeningen, at denne udvikling byggerpå et frivillighedsprincip, således at den enkelte kommu-ne og den enkelte amtskommune selv træffer beslutningom, hvordan opgaverne tilrettelægges og organiseres.Dette gælder generelt vedrørende anbefalinger på detkommunale område.

LO, FTF, AC, CFU, KTO og Arbejderbevægelsens Er-hvervsråd tager afstand fra disse anbefalinger. De nævn-te organisationer er af den opfattelse, at den anvendelseaf tvang, som en bevillingsregel er udtryk for, fjerner envæsentlig del af grundlaget for en saglig vurdering af,hvor en opgave løses bedst og billigst, samtidig med atbevillingsreglen uundgåeligt vil føre til øget bureaukrati.Dette underbygges af de hidtidige dårlige erfaringer medtvungen udlicitering.

Overvejelserne om at udbyde opgaver i licitation børderfor efter LO's, FTF's, AC's, CFU's, KTO's og AE'sopfattelse være frivillige - det gælder både for de stats-lige institutioner, såvel som for koncessionerede virk-somheder, amtskommuner og kommuner. For de kon-cessionerede virksomheder - herunder nydannede stats-lige aktieselskaber gælder det særlige forhold, at opfor-dring til anvendelse af en bevillingsforudsætning gårimod den hidtidige udvikling med større disponerings-mæssig frihed.

På det kommunale område kan en opfordring til at an-vende en lignende bevillingsforudsætning i realiteten føretil et alvorligt indgreb i det kommunale selvstyres mulig-hed for at varetage de kommunale opgaver bedst og

37

billigst. LO, FTF, AC, CFU, KTO og AE kan derforfuldt ud tilslutte sig KL og Amtsrådsforeningens be-mærkning om, at udviklingen skal bygge på et frivillig-hedsprincip.

Dansk Arbejdsgiverforening, Entreprenørforeningen,Industrirådet, Sammenslutningen af Landbrugets Ar-bejdsgiverforeninger og Det Danske Handelskammerkonstaterer, at anvendelse af udlicitering i kommuner ogamtskommuner i de senere år er faldet. Personalemæssi-ge hensyn afholder kommuner og amtskommuner fra ativærksætte udlicitering. Det er således nødvendigt meden kraftig opfordring fra alle sider for at overvindedenne barriere for udlicitering. I øvrigt tilslutter DanskArbejdsgiverforening, Entreprenørforeningen, Industrirå-det, Sammenslutningen af Landbrugets arbejdsgiverfor-eninger og Det Danske Handelskammer sig udvalgetsflertals anbefalinger.

2.5.4. Bedre retningslinier om opgavespecifikation ogprocedurer ved udbud

Som led i en øget anvendelse af udlicitering er det væ-sentligt, at der kan foretages en præcis opgavespecifika-tion og at der er tale om klare, ensartede udbudsproce-durer.

For anlægsopgaver er der i den offentlige sektor en man-geårig tradition og erfaring med at beskrive opgaver iforbindelse med udlicitering, særligt når det gælder en-treprenørarbejder. De eksisterende regler om opgavespe-cifikation og udbudsform i licitationsloven mv. forekom-mer efter udvalgets opfattelse at dække behovene for såvidt angår anlægsopgaverne.

Derimod er det relativt få offentlige institutioner mv.,der har mere omfattende erfaringer med gennemførelseaf en udbudsproces - herunder med beskrivelse af op-

38

gaverne - i forbindelse med udlicitering af driftsopgaver,jf. kapitel 8.

For offentlige driftsopgaver forekommer der at værebehov for en øget indsats med hensyn til opgavespecifi-kation og udbudsformer. Her må også inddrages dekommende EF-regler for tjenesteydelseskontrakter. Denhidtidige generelle vejledning om offentligt udbud afdriftsopgaver vurderes som utidssvarende, idet den pri-mært tager sigte på relativt simple hjælpefunktioner.

Samtidig må udbudsprocedurerne tilrettelægges efterklare retningslinier, hvor der bl.a. må lægges vægt på,at der afgives tilbud på baggrund af det samme udbuds-materiale og at den udbydende institution behandler alletilbud, inkl. tilbud om egenproduktion, samtidigt.

Dette er væsentligt for at opnå størst mulig konkurrenceog derved sikre, at det offentlige får størst mulig fordelaf udlicitering. Såfremt der ikke er klare regler forudbudsproceduren, vil det virke begrænsende på virk-somhedernes afgivelse af tilbud, også henset til, at til-budsgivning indebærer omkostninger for virksomheder-ne.

Udvalget anbefaler på denne baggrund, at der ved udbudpå driftsområdet

* stilles yderligere krav til opgavebeskrivelsen, samt

* stilles krav om, at udbudsproceduren tilrettelæggessåledes, at tilbud afgives på baggrund af det sammeudbudsmateriale, og at den udbydende offentlige insti-tution behandler alle tilbud, inkl. tilbud vedr. egen-produktion, samtidigt.

Som led i en forstærket vejledningsindsats på driftsom-rådet anbefaler udvalget endvidere, at der

39

* mere operativt anvises, hvorledes man udspecificererog beskriver mere kerneydelsesprægede opgaver i enudbudskontrakt,

* angives opgavebeskrivelser og udbudsformer, somfremmer konkurrencemomentet mest muligt i dengivne situation,

* sigtes mod en tilpasning af udbudsformer i relation tilEF's kommende tjenesteydelsesdirektiv.

2.5.5. Kalkulationsregler

Ved vurderingen af, hvor ydelser produceres bedst ogbilligst, er det afgørende, at den offentlige institutionsomkostninger ved egenproduktion kan måles i forhold tiltilbud fra eksterne leverandører.

Med henblik herpå er der i kapitel 9 udarbejdet retnings-linier for det offentliges omkostningskalkulation.

Kalkulationsreglerne skal sikre, at den offentlige institu-tion opgør sine omkostninger ved egenproduktion såle-des, at det bliver muligt at sammenligne disse med tilbudfra eksterne leverandører, hvorved institutionen vil kun-ne vurdere, hvor opgaven løses billigst på henholdsviskort og langt sigt. Forhold, som medfører ubillig kon-kurrence ved udførelsen af opgaver i henholdsvis offent-lig og privat regi, må således forsøges elimineret vedkalkulationen.

Endvidere skal kalkulationsreglerne bidrage til, at det of-fentliges omkostningsopgørelser bliver gennemsigtige,idet det dog ikke må medføre uforholdsmæssigt storeadministrative byrder. Kravene til gennemsigtighed ervigtige med henblik på troværdigheden i det offentligesomkostningsopgørelser samt af hensyn til revisions- ogtilsynsmyndighederne.

40

Endelig skal kalkulationsreglerne have en tæt kobling tilde offentlige budgetter, således at en økonomisk for-delagtig udlicitering også medfører en besparelse på deoffentlige budgetter.

Det væsentligste problem i forbindelse med omkost-ningssammenligning er, at offentlige institutioner ogprivate regnskabsmæssigt håndterer investeringer megetforskelligt. Investeringer skal efter de statslige og kom-munale bevillingsregler straksafskrives, hvorimod virk-somheder omfattet af årsregnskabsloven udgiftsførerinvesteringer som afskrivninger over en kortere ellerlængere årrække. For at opnå sammenlignelighed er detderfor i kalkulationsreglerne lagt til grund, at de offent-lige institutioners investeringer medtages i form af af-skrivninger og forrentning.

De i kapitel 9 udarbejdede retningslinier indebærer, atsammenligning af omkostningerne ved egenproduktionog udlicitering skal ske på baggrund af to omkostnings-vurderinger. Dels en såkaldt full-cost analyse, hvor insti-tutionens samtlige omkostninger ved egenproduktionopgøres, og dels en opgørelse af de følgeomkostninger,som institutionen kan have, hvis der udliciteres.

Følgeomkostninger kan dække over en række forskelligeudgifter og indtægter. Der kan være tale om udgifter,der ikke falder bort (på kortere sigt) ved udliciteringen,eller nye omkostninger som følger af udliciteringen. Derkan videre være tale om bortfald af indtægter eller even-tuelt nye indtægter i form af, at anlæg kan bortsælgeseller udlejes til anden side el.lign.

Ved den samlede omkostningsopgørelse lægges følge-omkostningerne sammen med tilbud fra eksterne leveran-dører med henblik på at vurdere, hvorvidt den udbudteopgave kan løses billigst ved udlicitering eller egenpro-duktion.

41

Udvalget anbefaler, at

* de ovenfor og i kapitel 9 angivne retningslinier for detoffentliges omkostningskalkulation lægges til grund ide tilfælde, hvor den offentlige udbyder selv ønsker atdeltage i konkurrencen om opgaveløsningen.

* der i forbindelse hermed udarbejdes et pædagogiskvejledningsmateriale.

2.5.6. Øget gennemsigtighed vedrørende kvalitetsstyringog anvendelse af interne samarbejdskontrakter

En øget gennemsigtighed ikke alene vedrørende de øko-nomiske forhold, men også vedrørende kvalitet og inter-ne leverancer ved egenproduktion, er væsentlig for atfremme anvendelsen af udlicitering.

Såvel private virksomheder som offentlige institutionervil kunne bidrage til bedre kvalitetsstyring og dermedstyrke grundlaget for sammenligning af kvalitetsforholdved valg af opgaveløsning.

På det statslige område har enkelte styrelser på nuværen-de tidspunkt iværksat kvalitetsstyringsprojekter, mensflere andre arbejder med kvalitetsudvikling i en brederesammenhæng. Ligeledes er der på det kommunale om-råde igangsat initiativer. En øget indsats på dette områdei den offentlige sektor må dog tilrettelægges således, atden ikke indebærer administrative meromkostninger.

Større gennemsigtighed vil endvidere kunne skabes gen-nem en stærkere adskillelse af indkøbs- og producent-funktioner hos de offentlige myndigheder, hvilket ogsåvil lette omkostningssammenligninger.

Der er i de senere år på flere områder gennemført enmere decentral og markedsmæssig bevillingsstyring i denoffentlige sektor, særligt inden for de mere forretnings-

42

prægede områder, der bl.a. har indebåret en øget ten-dens til resultatstyring på de enkelte produktionsområ-der.

En egentlig regnskabsmæssig adskillelse af indkøbs- ogproducentfunktioner generelt i den statslige og kommu-nale sektor vil være administrativt meget belastende.Hertil kommer, at budget- og regnskabsprincipperne iden offentlige sektor er udformet ud fra en række for-skellige hensyn, herunder ikke mindst den politiske be-villingsstyring og prioritering af aktivitetsomfang og res-sourceindsats på de forskellige opgaveområder.

Der bør imidlertid efter udvalgets opfattelse arbejdesvidere med mulighederne for gennem en bedre økono-mistyring at skabe bl.a. større gennemsigtighed, ligesomen klarere administrativ adskillelse mellem indkøbs- ogproducentfunktioner i den offentlige sektor vil kunnesikre en bedre tilrettelæggelse af udliciteringsprocessen.

Som led heri foreligger muligheden af, at der for ud-budte driftsopgaver indgås tidsbegrænsede interne sam-arbejdskontrakter i de tilfælde, hvor opgaven efter gen-nemført udbud udføres ved egenproduktion.

Såfremt en opgave overdrages til løsning af en eksternleverandør, vil udbyderen indgå en kontrakt med denne.I denne kontrakt vil blandt andet blive reguleret forholdvedrørende pris, kvalitet, leveringstidspunkt osv.

Det vil imidlertid også være nyttigt at indgå samarbejds-kontrakter i de situationer, hvor udbyderen selv løseropgaven, efter den har været udbudt. Herved kan derskabes klare retningslinjer for, hvilke ydelser der skalleveres og til hvilke omkostninger. Administrative hen-syn tilsiger, at indgåelse af sådanne samarbejdskontrakteralene bør ske for opgaver af en vis minimumsstørrelseog varighed.

43

Udvalget anbefaler på denne baggrund, at

* de igangværende aktiviteter med indførelse af køber-krav til kvalitetsstyring og indførelse af kvalitets-styringssystemer hos leverandører vurderes med hen-blik på mulighederne for opstilling af generelle krav tilkvalitetsstyring og evt. certificering

* administrativ adskillelse af købs- og producentfunktio-ner i de offentlige institutioner søges opnået

* der for opgaver af en vis størrelse og varighed åbnesmulighed for indgåelse af interne samarbejdskontrakterfor de opgaver, der efter udbud varetages som egen-produktion.

2.5.7. Demonstrationsprojekter

Der er i mange statslige og kommunale institutioner kunbegrænsede erfaringer med udlicitering af driftsopgaver.Dette kan medføre usikkerhed og skepsis over for ativærksætte udliciteringsinitiativer.

Større kendskab til indvundne erfaringer med udliciteringaf driftsopgaver må forventes i betydelig grad at kunneafhjælpe denne usikkerhed og skepsis. Dette gældersåvel forhold vedrørende opgavespecifikation, kvalitets-forhold, samt omkostningsvurderinger, jf. ovenfor.

Udvalget har i lyset heraf overvejet, hvorledes de erfa-ringer, der er gjort med udlicitering, kan nyttiggøressom inspiration og vejledning for beslutningstagere andresteder. En særlig velegnet måde at udbrede relevanteerfaringer - herunder bl.a. erfaringer med samarbejde oguddannelse af personale - forekommer at være etableringaf demonstrationsprojekter.

44

Udvalget skal derfor anbefale.

* at der etableres demonstrationsprojekter med henblikpå at udbrede og drage nytte af eksisterende erfaringer

2.5.8. Initiativer vedr. moms, arbejdsgiverbidrag mv.

Det er af væsentlig betydning for anvendelsen af udlici-tering, at offentlig regulering tilrettelægges på en sådanmåde, at der ikke sker konkurrenceforvridning mellemoffentlige institutioners egenproduktion og tilbud fraeksterne leverandører.

Der er under udvalgets arbejde blevet fremlagt en rækkeforhold, der vil kunne indebære en risiko for forvridningved opgørelse af, hvorvidt opgaver løses billigst vedegenproduktion eller ved eksterne leverandører.

Udvalget har i denne forbindelse blandt andet set påreglerne om moms, arbejdsmarkedsbidrag og sygedag-penge

Det følger af momsreglerne, at køb af fremmede tjene-steydelser er momsbelagt, hvorimod anvendelse af egenarbejdskraft ikke er momsbelagt. Hvor arbejdskraftenanvendes til produktion af ydelser, der ikke produceresmed salg for øje, eller som ikke er momsbelagt vedvideresalg, vil det derfor alt andet lige være billigere atbenytte egen arbejdskraft, end at købe en fremmed tjene-steydelse.

Dette forhold har tidligere været betragtet som en væ-sentlig barriere for udlicitering. Der er derfor blevetetableret en kommunal udligningsordning og en centralmomsreserve på det statslige område. Momsreglerneanses herefter almindeligvis ikke at udgøre en barrierefor udlicitering af offentlige opgaver.

45

Tilsvarende ordninger findes ikke vedrørende arbejds-markedsbidrag, der dermed kan virke konkurrenceforvri-dende i forholdet mellem egenproduktion og udlicitering.Disse bidrags nuværende størrelse gør det dog tvivlsomt,om arbejdsmarkedsbidragene udgør en reel hindring forudlicitering. Hertil kommer, at etableringen af en til-svarende ordning som for afløftningen af momsen eradministrativt ressourcekrævende. Såfremt arbejdsmar-kedsbidragene får et større omfang, fx i forbindelse meden tilpasning til skattestrukturen i andre EF-lande, er derdog behov for at se nærmere herpå.

Udvalget anbefaler på denne baggrund, at

* der i lyset af udviklingen i arbejdsmarkedsbidrageneovervejes behovet for at afløfte arbejdsmarkedsbidra-gene efter samme model som på momsområdet.

Der er endelig blevet set på refusionsreglerne i forbin-delse med loven om sygefravær. Offentlige institutionerhæfter for sygedagpenge i hele sygeperioden, så længeansættelse består, kun begrænset af sygedagpengelovensvarighedsbegrænsning, mens private firmaer opnår refu-sion efter 2 uger.

Det er dog vurderingen, at forskellene i refusionsregler-ne har meget begrænset økonomisk betydning og derforikke kan anses for at udgøre en egentlig barriere foranvendelse af udlicitering

Udvalget er i øvrigt opmærksom på, at øget anvendelseaf udlicitering af kommunale opgaver vil indvirke påbyrdefordelingen mellem staten og kommunerne, idetkommunerne under ét vil få øgede momsudgifter, mensstaten vil få tilsvarende øgede momsindtægter. Øger denkommunale sektor fx den andel af udgifterne, der afhol-des til fremmede entreprenør- og håndværkerydelser, vildet medføre en forøgelse af den kommunale momspuljeog en tilsvarende forøgelse af statens momsprovenu.

46

Det er udvalgets opfattelse, at spørgsmålet om udlici-teringsomfanget og afledte virkninger vedrører de ge-nerelle økonomiske sammenhænge mellem staten ogkommunerne og derfor må tages op i de økonomiskeforhandlinger herom.

2.5.9. Arbejdsmarkeds- og uddannelsesmæssige forhold

Beslutning om udlicitering af offentlige drifts- elleranlægsopgaver træffes af de ansvarlige ledelser inden forden almindelige ledelsesret.

Forud for beslutningen skal udlicitering imidlertid drøf- *tes med personalet. Dette følger af samarbejdsreglerne,herunder samarbejdsaftalen vedrørende det statsligeområde. På enkelte områder er der endvidere indarbejdeti de gældende overenskomster, at en forudgående drøf-telse med de af overenskomsten omfattede medarbejder-grupper skal finde sted.

Dette skal ses på baggrund af, at det er vigtigt, at ledel-sen holder personalet orienteret og at personalet får mu-lighed for at blive inddraget, således at der skabes for-ståelse for en udlicitering af opgaver.

For at sikre det bedst mulige forløb af udliciteringspro-cessen, må samarbejdet tage udgangspunkt i, at afskedi-gelse af personale så vidt muligt undgås og der udnyttesmuligheder for omskoling og efteruddannelse af per-sonale.

Udlicitering af opgaver medfører ofte væsentlige ændrin-ger af visse medarbejderes arbejdsforhold. Der kan væretale om medarbejdere, der overgår til ansættelse hos denfremtidige leverandør, eller medarbejdere, der tidligerehar været beskæftiget med de udliciterede opgaver, ogsom i forbindelse med udliciteringen overføres til andetarbejde, eller medarbejdere, som skal forestå udliciterin-

47

gen. Endelig kan der være tale om medarbejdere, derfratræder i forbindelse med udliciteringen.

For samtlige disse personalegrupper bør der i forbindelsemed udliciteringen træffes de nødvendige personalepoli-tiske foranstaltninger i form af vejledning, kvalificeringmv. Dette vil inden for det statslige område kunne skeinden for rammeaftalen om omstilling mv. i statens virk-somheder og institutioner.

Hvis det berørte personale er tjenestemandsansat, kander endvidere blive tale om individuelle eller kollektiveudlånsordninger; idet der dog for tjenestemænd gælderdet særlige, at de ikke kan forpligtes til at overgå ellervære udlånt til en ren privat virksomhed eller til en virk-somhed, der ikke har en klar offentlig karakter.

Beskyttelsen af det overenskomstansatte personale ernoget mindre vidtgående. For dette personale gælder, athvis udliciteringen er omfattet af virksomhedsoverdra-gelsesloven, og personalet overgår til ansættelse i denoverdragede virksomhed, skal ansættelse hos leveran-døren ske på vilkår, der ikke er ringere end dem, derfølger af det pågældende personales hidtidige overens-komster for den resterende del af den indeværende over-enskomstperiode.

Det kan tilføjes, at virksomhedsoverdragelsesloven erbaseret på et EF-direktiv og der er indbragt en sag vedEF-domstolen om fortolkningen af direktivet i forbindel-se med en verserende dansk retssag.

Udvalget skal anbefale.

* at der gennemføres en forstærket vejledningsindsatsover for de offentlige institutioner med henblik på atfremme de nødvendige personalepolitiske foranstalt-ninger i forbindelse med udlicitering.

48

2.6. Afslutning

Det er udvalgets opfattelse, at en øget udnyttelse af ud-liciteringsmulighederne vil kunne bidrage til at øge ef-fektiviteten i den offentlige sektor.

Der er ovenfor angivet en række initiativer der sigter på,at udliciteringsmulighederne mere systematisk indgår iopgavevaretagelsen i den offentlige sektor.

Disse initiativer vil skulle udmøntes i form af nye reglerog vejledninger. Der må bl.a. lægges vægt på, at vejled-ninger udformes pædagogisk, således at de kan blive tilnytte for brugere i såvel den offentlige som den privatesektor.

Det er udvalgets opfattelse, at der om et par år bør gen-nemføres en evaluering af erfaringer med de initiativer,der måtte blive taget på baggrund af udvalgets anbefa-linger.

49

KAPITEL 3.

AFGRÆNSNING AF UDLICITERING

3.1. Indledning

Udlicitering anvendes ofte i flere ikke helt identiskebetydninger. Dette må ses i lyset af, at udliciteringsbe-grebet ses som udtryk for både offentlig udbud underkonkurrence og ved inddragelse af eksterne leverandørerved opgavevaretagelsen i den offentlige sektor.

I lovgivningen har udliciteringsbegrebet fx traditioneltrelateret sig til forskellige former for udbudsprocedurer.På bygge- og anlægsområdet er det således i licitations-lovens §2 fastsat, at der ved licitation på dette områdeforstås, at et arbejde eller en leverance udbydes, såledesat flere opfordres til inden for et bestemt tidspunkt og påsamme udbudsgrundlag at give skriftligt bindende tilbud.

På driftsområdet er der tilsvarende i Finansministerietsvejledning om udbud af statslige driftsopgaver fra 1984fokuseret på forskellige former for udbud af offentligeopgaver.

Dette gælder også delvis for EF-reglerne, hvor der fast-sættes vilkår for fremgangsmåden ved det offentligesindgåelse af kontrakter på bl.a. forsynings- og bygge- oganlægsområdet.

De seneste års øgede interesse for anvendelse af udlici-tering ved offentlige drifts- og anlægsopgaver har imid-lertid lagt den mere styringsrelaterede indfaldsvinkel til

50

grund, hvor udlicitering ses som alternativ opgaveløsningi forhold til offentlig egenproduktion.

Anvendelse af udlicitering ses som ét blandt flere instru-menter til en mere konkurrencepræget og omkostnings-bevidst opgavevaretagelse i den offentlige sektor. Detteer også den indfaldsvinkel, som er fremherskende i deninternationale diskussion af udlicitering, bl.a. i OECDog EF.

Udlicitering kan i denne sammenhæng defineres som dendel af den offentlige opgavevaretagelse, der udbydes ikonkurrence og varetages af eksterne leverandører på detoffentliges vegne. For at kunne antage, at opgaven ud-bydes i konkurrence, må der som hovedregel forudsæt-tes, at der som minimum på markedet er to mulige og afhinanden uafhængige eksterne leverandører.

Dette er også den definition af udlicitering, som udvalgethar lagt til grund for arbejdet og som nedenfor søgesnærmere præciseret. I afsnit 3.2. afgrænses forskelligetyper af offentlige opgaver, mens der i afsnit 3.3. be-lyses alternative former for offentlig opgavevaretagelse.Afsnit 3.4. omhandler udlicitering og privatisering. Iafsnit 3.5. redegøres for udbudsformer/-procedurer. Ensammenfatning af kapitlet er givet i afsnit 3.6.

3.2. Offentlige opgaver

De opgaver, som offentlige myndigheder og institutionerer pålagt at udføre, har forskellig karakter og baggrund.

Det kan for det første dreje sig om produktion af ydel-ser, som bruges af samfundet i fællesskab, og hvor denenkelte borgers forbrug ikke kan identificeres. Som heltklare eksempler kan nævnes forsvar og politi.

51

For det andet kan det dreje sig om varer og tjenester,hvor produktionen er karakteriseret ved, at der forekom-mer meget betydelige stordriftsfordele, dvs. at de gen-nemsnitlige omkostninger i produktionen falder betyde-ligt med stigende produktionsomfang. Det er på sådanneproduktionsområder, der ofte betegnes som naturligemonopoler, billigst for samfundet at lade produktionen tilmarkedet varetage af en enkelt producent.

For det tredje spiller kravet om forsyningssikkerhed og -pligt - ofte kombineret med fordelingspolitiske hensyn -en rolle for placeringen af et produktionsområde i offent-ligt eller halvoffentligt regi. Som eksempler kan nævnesP&T, DSB samt energiforsyning.

Endelig - for det fjerde - kan såkaldte eksternalitetervære årsagen til, at visse aktiviteter varetages i offentligtregi eller reguleres fra offentlig side. Der kan her væretale om såvel positive eksternaliteter (fx uddannelse ogforskning) som negative (fx forurening)

Da fastlæggelsen af omfanget af offentlige opgaver erbestemt af samfundsmæssige og udgiftspolitiske priori-teringer, vil de som udgangspunkt ikke alle kunne løsespå markedsmæssige vilkår eller ved hjælp af markeds-orienterede instrumenter.

Varetagelsen af disse opgaver kan betragtes som detoffentliges kerneopgaver, der kan kategoriseres somhenholdsvis service-, forsynings- og forvaltningsop-gaver.

Serviceopgaver betegner alle typer af ydelser vedrørendesygdomsbehandling, omsorg, forskning, uddannelse,teknologisk service mv. Forsyning relaterer sig til op-gaver såsom vandforsyning, el- og varmeforsyning,brandvæsen samt bortskaffelsesopgaver som spildevands-behandling, affaldsbehandling mv.

52

Med forvaltningsopgaver menes egentlig myndigheds-udøvelse i sædvanlig forvaltningsretlig forstand, hvorforvaltningen virker gennem udstedelse af retsakter, derindeholder myndighedens ensidige bestemmelse om,hvad der er eller skal være gældende ret i det foreliggen-de tilfælde, eller hvor sådanne retsakter håndhævesgennem tvang. Der er typisk tale om tilsyns- og kontrol-opgaver, tilladelser, godkendelser samt administration aføkonomiske styringsmidler mv.

I forbindelse hermed vil der typisk skulle varetages enrække driftsopgaver som fx rengøring, edb-ydelser, vagt-tjenester, kommunikation mv., der for den offentligeinstitution typisk har karakter af hjælpefunktioner

Endvidere vil der skulle varetages en række opgaver iforbindelse med anlægsinvesteringer, der indgår som ledi den offentlige opgavevaretagelse. Disse anlægsopgaverdrejer sig bl.a. om rådgivnings- og projekteringsydelser,entreprenørydelser og andre bygge- og anlægsopgaver.

Hertil kommer, at der i tilknytning til opgaveudførelsenvil blive tale om indkøb af materialer, inventar mv.,samt fx telefontjenester. Det gælder både ved udførelseaf kerneopgaver, hjælpefunktioner samt opgaver i rela-tion til anlægsinvesteringer.

I hvilken udstrækning, der for det offentlige medgårhjælpefunktioner og anlægsopgaver ved opgavevaretagel-sen, beror bl.a. på, i hvilken udstrækning eksterne le-verandører inddrages i løsningen af kerneopgaverne.

3.3. Former for opgavevaretagelse i den offentligesektor

Varetagelse af offentlige opgaver eller opgaver, som detoffentlige har en væsentlig interesse i, kan principielt skepå flere måder.

53

Den enkelte institution kan løse de pålagte opgaver vedegenproduktion og således selv forestå produktionen(med dertil hørende hjælpefunktioner). Institutionenvaretager i så fald ikke alene finansiering og opgave-styring, men også udførelsen af det produktionsmæssige,herunder udgifter til aflønning af produktionsfaktorer ogindkøb af materialer og udstyr.

Der kan ved indkøb både være tale om køb fra hylde/-katalog, køb efter forhandling eller efter udbud i konkur-rence af udstyr og inventar. Der er typisk tale om pro-duktionsområder, som falder uden for det offentligesopgaveområder.

Hovedreglen på det statslige område er, at de pålagteopgaver skal udføres inden for rammerne af det alminde-lige og i Grundloven forudsatte princip om styring vedbruttobevillinger. Det betyder, at en statslig institutionikke umiddelbart kan anvende merindtægter til afholdelseaf merudgifter. Baggrunden herfor er hensynet til, at enpolitisk prioritering kan bestemme omfanget af statsligeaktiviteter og ressourceanvendelse.

De statslige bevillingsregler giver dog også mulighedfor, at egenproduktionen kan ske på mere markedsmæs-sige vilkår som nettostyret aktivitet, dvs. efter reglernefor statsvirksomhed, nettostyret eller indtægtsdækketvirksomhed. Disse regler giver en større dispositions-frihed, således at merindtægter i et vist omfang kananvendes til afholdelse af merudgifter. Derved kan egen-produktionen i højere grad tilpasses ændringer i efter-spørgslen.

På det kommunale område kan egenproduktionen skesom brutto- eller nettostyret virksomhed eller (fælles)kommunal forsyningsvirksomhed, jf. figur 3.1.

54

Figur 3.1. Former for udførelse af offentlige opgaver

Opgaver

Offentlige drifts- oe an-lægsopgaver

Kerneopgaver- service- forsyningsvirksomhed- forvaltningsopgaver

Hjælpefunktioner

Anlægsopgaver

Udførelse

Egenproduktion

- bruttostyret virksomhed- nettostyret virksomhed- statsvirksomhed- kommunal virksomhed

Som led i egenproduktio-nen vil der være tale omindkøb af varer og udstyrmv. samt produktions-faktorer

Eksterne leverandører

- udbud i konkurrence afdriftsopgaver (udlici-tering)

- udbud i konkurrence afanlægsopgaver (udlici-tering)

- koncessioneret virk-somhed, statsejedeselskaber

Alternativt kan drifts- eller anlægsopgaver eller deleheraf (hjælpefunktioner) søges udført af eksterne le-verandører, dvs. af en anden producent end institutionen.

Dette kan ske ved udlicitering, dvs. hvor den offentligeinstitution efter forudgående konkurrence indgår produk-tionsentreprise med en eller flere producenter (leveran-dører) om udførelse af kerneopgaver, hjælpefunktioner

55

eller anlægsopgaver for institutionen. Produktionsentre-prisen kan have form af fx en serviceaftale eller en pro-jektkontrakt.

Den offentlige institution svarer ved udliciterede opgaverfor de økonomiske rammer og den overordnede styring.Den offentlige myndighed bestemmer således, hvilkeopgaver, der skal løses, og til hvilke omkostninger,mens selve opgaveudførelsen er udlagt til en anden endinstitutionen selv. Dette kan være private leverandører,men også de særlige tilfælde, hvor en statslig institutionefter reglerne om statsvirksomheder, nettostyret ellerindtægtsdækket virksomhed kan forestå leverancer tilandre offentlige institutioner.

Produktionen kan også være udskilt i et statsligt aktiesel-skab, jf. fx DONG A/S. Statslige aktieselskaber er ikkeomfattet af det statslige bevillingssystem, men deresvirksomhed er typisk underlagt særlig lovgivning (ogevt. deraf følgende koncessionsvilkår), hvorefter de kanhave pligt til at varetage nærmere fastsatte offentligehensyn. Desuden udpeger staten et antal medlemmer afbestyrelsen, som repræsenterer sagkundskaben fra entenden offentlige eller private sektor. Statens løbende ind-seende med aktiviteter i et selskab, som er 100 pct. ejetaf staten eller hvor staten er hovedaktionær, afhænger afen række forskellige forhold, såsom de almindelige sel-skabsretlige regler, selskabets lovgrundlag, indholdet afen eventuel koncession, eksistensen og indholdet af eneventuel instruktionsbeføjelse over for de af staten ud-pegede bestyrelsesmedlemmer, selskabets vedtægter osv.

Kerneydelsesprægede opgaver overfor borgere og virk-somheder kan også udføres ved, at opgaven varetages afen koncessioneret virksomhed, hvis ejerskab kan væreoffentligt eller privat. I dette tilfælde vil der i konces-sionsvilkårene være fastsat nærmere krav til opgavevare-tagelsen, ligesom der løbende kan ske en vis regulering.

56

En koncessioneret virksomhed kan principielt betragtessom en produktionsentreprise med en meget lang løbetid.Typisk vil der imidlertid ved koncessioneret virksomhedvære tale om begrænsninger i konkurrencen, bl.a. somfølge af, at effektiv drift af produktionsområdet forud-sætter stordrift ("naturlige monopoler"), hvilket inde-bærer, at leverancer fra den koncessionerede virksomhedikke er genstand for konkurrence, men typisk er lovregu-leret. Der henvises i øvrigt til den nærmere beskrivelseaf koncessionerede virksomheder mv., som er givet iafsnit 4.6. i kapitel 4.

Ved offentlige institutioners køb af ydelser fra koncessio-nerede virksomheder er der ikke tale om et valg fra denoffentlige institutions side mellem produktion i eget regiog anvendelse af eksterne leverandører under konkur-rence, men højst tale om et valg af forskellige leveran-cetyper, (fx valg mellem energiformer).

Koncessionerede virksomheders deltagelse i form afhjælpefunktioner til andre offentlige institutioners op-gaveløsning kan således ikke betragtes som udlicitering,dels fordi den leverende virksomhed er i en monopol-lignende situation og dels fordi de offentlige institutionerikke har adgang til at udføre opgaven i eget regi.

Dette kan også gælde for andre former for ekstern pro-duktion, fx offentligt indkøb, der typisk dækker varekøb,der ikke vil kunne varetages i offentligt regi. Skillelinjenmellem offentligt indkøb og udlicitering kan dog i nogletilfælde være vanskelig at drage. Fx på anlægsområdet,hvor udbud i konkurrence af en maskine kategoriseressom et indkøb, mens udbud i konkurrence af etableringaf et anlæg kategoriseres som udlicitering.

Vanskelighederne med denne skillelinje genfindes dogtilsvarende mellem EF's indkøbsdirektiver og EF's ud-buds- og servicekontraktdirektiver. Der er bl.a. udfrahensynet til konsistens med EF-direktiver ikke forsøgt

57

anvendt en ny grænsedragning på dette område, men idet følgende anvendt udliciteringsbegrebet relativt bredt,dækkende alle de situationer, hvor offentlig opgavevare-tagelse udbydes i konkurrence og varetages af eksterneleverandører.

3.4. Udlicitering og privatisering

Udlicitering er ofte blevet set som en form for privati-sering, fx under betegnelsen udbudsprivatisering.

Baggrunden herfor er, at udlicitering til private leveran-dører indebærer, at produktion og arbejdspladser i denoffentlige sektor flyttes til den private sektor. Dettefremgår af figur 3.2.. der illustrerer en række forskellemellem egenproduktion, udlicitering og koncessioneretvirksomhed.

58

Figur 3.2. Former for varetagelse af offentlige opgaver

Produktions-metode

Egenproduk-tion

Indkøb

Udlicitering

Offentlig kon-cession (inkl.statslige aktie-selskaber)

Privat kon-cession

Beskrivelse

Opgaven varetagespå alle områder afdet offentlige

Indkøb af opgaversom ikke hensigts-mæssigt kan løsesved egenproduk-tion eller udlici-tering

Efter en udbuds-procedure udføresopgaven af eks-terne (private/of-fentlige) leveran-dører

En offentlig virk-somhed tildeles rettil at udføre en afmyndigheden kon-trolleret opgavemod betaling

En privat virksom-hed tildeles ret tilat udføre en afmyndigheden kon-trolleret opgavemod betaling

Beslutnings-ansvar

Offentlig

Offentlig

Offentlig

Offentlig/-privat

Privat/of-fentlig

Finansie-ringsansvar

Offentlig

Offentlig

Offentlig

Offentlig/-privat

Privat

Produktions-varetagelse

Offentlig

Privat

Hovedsage-lig privat

Offentlig/-privat

Privat

Personale

Offentlig

Privat

Hovedsage-lig privat

Offentlig/-privat

Privat

Det bør imidlertid bemærkes, at ved privatisering i snæ-ver forstand er der tale om, at det udfra en samfunds-mæssig prioritering ikke længere anses for nødvendigteller ønskeligt at løse den eller de pågældende opgaver ioffentligt regi, og at de derfor fremover bedre vil kunneudføres i den private sektor under normale markedsvil-

59

kår, jf. eksempelvis privatiseringen i 1990 af Statsan-stalten for Livsforsikring. I dette tilfælde overføres bådebeslutningsansvar og finansiering til den private sektor,hvorfor det herefter udelukkende vil være markedsfor-holdene, som vil afgøre, om aktiviteten fortsættes.

Udlicitering adskiller sig imidlertid på væsentlige punk-ter herfra, idet udliciterede opgaver fortsat udføres pådet offentligs ansvar og vegne. Aktiviteten er derforstadig underlagt offentligt beslutningsansvar og kravetom lovmæssig forvaltning og dermed den samfundsmæs-sige og udgiftspolitiske prioritering i den offentlige sek-tor. Det er som regel også det offentlige, der forestårfinansieringen (skattefinansiering). Ved udlicitering erder således først og fremmest tale om, at ekstern eks-pertise og kunnen inddrages ved løsningen af den offent-lige institutions opgaver.

Det kan tilføjes, at der herudover eksisterer en rækkemellemformer, fx omdannelsen af statsvirksomheder tilaktieselskaber med delvis privat deltagelse og hvor der iet vist omfang kan være fastsat koncessionslignende vil-kår.

En følge af en privatisering eller omdannelse til aktiesel-skab af en statsinstitution, der indtil da har haft til op-gave at udføre nogle opgaver for andre statsinstitutioner,kan være, at statsinstitutionerne herefter skal udliciteredisse opgaver, således at også andre eksterne leveran-dører end den privatiserede/omdannede virksomhed kanfå mulighed for at løse opgaven. Et eksempel herpå erpligten til at udbyde betalingsformidling for staten, somvil blive indført i forlængelse af omdannelsen af Postgirotil Girobank A/S.

60

3.5. Udbudsformer ved udlicitering

Når en offentlig myndighed vil udlicitere en opgave,indebærer det at opgaven udbydes. Der kan anvendesforskellige udbudsformer, idet der dog ved udliciteringforudsættes indhentet tilbud fra flere producenter (leve-randører) :

* Direkte forespørgsel, hvor den offentlige institutionanmoder om tilbud fra et passende antal virksomheder,som må forventes at være konkurrencedygtige.

Ved fastlæggelsen af det passende antal indgår bl.a. envurdering af opgavens art og størrelse, idet denne pro-cedure typisk vedrører opgaver, hvortil der stilles kravom særlig teknisk viden mv.

* Begrænset udbud, hvor den offentlige institution vedannoncering i dagspressen mv. indhenter tilkendegivel-ser fra mulige leverandører om, at de er interesseret iat afgive tilbud. Institutionen kan dog blandt de inter-esserede mulige leverandører selv vælge, hvem derskal forespørges. Denne form er foreskrevet som enmulig form i licitationsloven.

* Offentligt udbud, hvor der gennem annoncering mv.indkaldes tilbud fra alle, der ønsker at afgive tilbud.Denne form er beskrevet som den anden mulige ud-budsform.

Hvorvidt der vælges den ene eller anden udbudsform/procedure beror dels på, om der i lovgivningen mv. erlagt begrænsninger på den offentlige institutions valgmu-ligheder med hensyn til udbudsform og dels en konkretvurdering af den udbudte opgaves karakter.

I nogle tilfælde vil det kunne lægges til grund, at der udfra hensynet til sikring af kvaliteten af den offentlige

61

opgaveløsning bør foretages en prækvalifikation af muli-ge leverandører. I andre tilfælde kan den udbudte opgavehave en høj grad af standardkarakter, hvorfor offentligtudbud vil være at foretrække.

Valget af udbudsform må således vurderes bl.a. i lyset afopgavens beskaffenhed og hensynet til konkurrence.

3,6. Sammenfatning

Sammenfattende er der ved afgrænsning af udliciteringlagt vægt på, at udlicitering må ses som en alternativopgaveløsning i forhold til offentlig egenproduktion.

Udlicitering er i denne sammenhæng defineret som dendel af den offentlige opgavevaretagelse, der udbydes ikonkurrence og varetages af eksterne leverandører på detoffentliges vegne.

For at kunne antage, at opgaven udbydes i konkurrence,må der som hovedregel forudsættes, at der som mini-mum på markedet er to mulige og af hinanden uafhængi-ge eksterne leverandører.

Udvalget har derfor valgt under begrebet udlicitering atse bort fra de situationer, hvor en ekstern leverandør harmonopol på at levere den pågældende serviceydelse - detkan for eksempel være visse af telefonselskabernes tele-ydelser eller kammeradvokaturens varetagelse af rets-sager for statsinstitutioner.

Det er endvidere en forudsætning for udlicitering, at denoffentlige udbyder tilkendegiver sin interesse for at er-hverve den pågældende ydelse, og at mulige leveran-dører får mulighed for at afgive sammenlignelige tilbud.Der skal således ske udbud af opgaven.

62

Det offentliges valg af udbudsform afhænger i særliggrad af tre faktorer:

* Om der er regler på området, der stiller særlige kravtil udbudsformen

* Hvilken udbudsform, der tiltrækker de bedste tilbud

* Hvor store omkostninger, det kan betale sig at an-vende på udbudsprocessen

Som udgangspunkt kan udbud ske på tre måder:

* Direkte forespørgsel* Begrænset udbud (rettet mod en kreds af mulige

leverandører evt. efter prækvalifikation)* Offentligt udbud

At også situationen, hvor der er tale om direkte fore-spørgsel, må anses for en konkurrencesituation, skyldes,at det også i denne situation må forventes, at udbyderenpå baggrund af et modtaget tilbud overvejer dettes kon-kurrencedygtighed på baggrund af sit almindelige kend-skab til markedet.

63

KAPITEL 4.

GÆLDENDE REGLER OM UDLICI-TERING

4.1. Indledning

De gældende regler om udlicitering af offentlige drifts-og anlægsopgaver er af meget forskellig karakter. Der ertale om både lovregler - typisk med baggrund i EF-direk-tiver - og om cirkulærer og vejledninger, ligesom det erforskelligt, hvilke offentlige myndigheder, der er om-fattet af reglerne.

Reglerne vedrører hovedsaglig alene udbudsprocedurerneved udlicitering, hvor det gennemgående træk er, at depålægger udbyderen at antage det laveste eller - i vissetilfælde - det økonomisk mest fordelagtige bud. Derimoder der kun enkelte regler, der drejer sig om, hvorvidt ogi hvilket omfang offentlige opgaver skal udliciteres ellerløses ved egenproduktion.

Baggrunden for de danske regler er typisk ønsket om atsikre, at det offentlige indkøber billigst muligt. Hertilføjer EF-reglerne yderligere det formål, at det enkeltelands myndigheder ikke må kunne favorisere indenland-ske leverandører. EF-reglernes sigte er endvidere merebredt at bidrage til etablering af det indre marked i EF.

Tabel 4.1. giver en oversigt over de gældende regler.

I afsnit 4.2. redegøres for generelle regler ved udbud afoffentlige drifts- og anlægsopgaver, herunder såvel al-mindelige forvaltningsretlige regler og grundsætninger,som EF-regler og regler med baggrund heri, som licita-

64

tionsloven. I afsnit 4.3. oplyses om særlige statsligeregler mv., mens regler vedrørende udbud af kommunaleopgaver er nævnt i afsnit 4.4. Reglerne for de koncessio-nerede virksomheder mv. er refereret i afsnit 4.5. Afsnit4.6. giver en sammenfatning af kapitlet.

65

Tabel 4.1. Oversigt over gældende regler om udlicitering af offentlige opgaver

Myndigheder Regeltype Regelindhold

Alle offentligemyndigheder oginstitutioner

Generelleforvaltnings-regler

EF-direktiver

Lov

Ingen generel pligt til at udlicitere, men ofte tilladt,bortset fra egentlig myndighedsudøvelse

Almindeligvis adgang til at byde på egne opgaver iudbud, mens adgang til at byde på andres opgaverkræver hjemmel

Drift m.v.: Direktivforslag om EF-udbud v. udbudover ca. 1,6 mill.kr. (Dog ca. 1,04 mill.kr.for statslige myndigheder)

Bygge og anlæg: EF-udbud v. udbud over ca. 40mill.kr.

Bygge og anlæg: Licitation v. over 2 bud

Staten Alm. regler Ingen pligt til at udlicitere eller til at undersøge omdette ville være bedst og billigst

Cirkulære Drift m.v.: Merudbud, KantineforpagtningBygge og anlæg: Udbudsprocedure

Vejledning Drift m.v.: UdbudsprocedureBygge og anlæg: Udbudsprocedure

Amtskommunerog kommuner

Koncessionerede ogoffentlige virk-somheder

Alm. kommunal-retsregler

Lov

Vejledning

Egenproduktion kan foretrækkes, selvom udliciteringville være billigereHvis ydelser købes, skal det ske efter økonomiskforsvarlige principper

Uden for de generelle forvaltningsreglers område erder ingen pligt til at indhente flere budHvis flere bud indhentes, skal det billigste antages

Beskæftigelsesprojekter udføres så vidt muligt til private

Drift m.v.: Pligt til at have egne sundhedsplejerskerHT har udbudspligt

Drift m.v.: Udbudsprocedure

Generelleregler, herunderlove

EF-direktivervedr. forsynings-virksomheder

Virksomhederne er typisk omfattet af særlovgivningog virker som regel inden for disse rammer på etprivatretligt, forretningsmæssigt grundlag. De vilsom regel have en adgang til at udlicitere og byde påopgaver, der falder inden for virksomhedens lov-grundlag og forretningsområde.

Bygge og anlæg: Licitation ved over 2 bud

Drift m.v.: Forslag forventes fremsat snartBygge og anlæg: EF-udbud v. udbud over ca. 40mill.kr.

Note: EF-reglerne vedrørende driftsopgaver (tjenesteydelser) samt de særlige regler for forsynings-virksomhederne er endnu ikke endeligt vedtaget/indarbejdet i dansk ret.

66

4.2. Generelle regler ved udbud af offentlige drifts-og anlægsopgaver

4.2.1. Almindelige forvaltningsretlige regler og grund-sætninger

Efter generelle forvaltningsretlige grundsætninger vil enofferitlig myndig