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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Incidencia del Recurso de Reposición interpuesto ante las Resoluciones
Administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del DMQ,
respecto a la eficacia de la Administración, en el año 2016.
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADO
AUTOR: Bedón Pillapa Pablo Elenio
TUTORA: Msc. Dra. Zoila María del Carmen Ojeda Ordoñez de Larco
Quito, agosto 2017
ii
©DERECHOS DE AUTOR
Yo, Bedón Pillapa Pablo Elenio, en calidad de autor titular de los derechos morales y
patrimoniales del trabajo de titulación: Incidencia del Recurso de Reposición interpuesto
ante las Resoluciones Administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del
DMQ, respecto a la eficacia de la Administración, en el año 2016 , modalidad proyecto de
investigación, de conformidad con el Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA
ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E INNOVACIÓN,
concedo a favor de la Universidad Central del Ecuador una licencia gratuita, intransferible
y no exclusiva para el uso no comercial de la obra, con fines estrictamente académicos.
Conservo a mi favor todos los derechos de autor sobre la obra, establecidos en la norma
citada.
Asimismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la digitalización
y publicación de este trabajo de titulación en el repositorio virtual, de conformidad a lo
dispuesto en el Art. 144 de la Ley Orgánica de Educación Superior.
El autor declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su forma de
expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la responsabilidad por
cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa y liberando a la Universidad
de toda responsabilidad.
Firma
_____________________
Pablo Elenio Bedón Pillapa
C.C 171209813-4
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
iv
DEDICATORIA
A mi madre, por ser el pilar fundamental en
mi educación, pero sobre todo, por ser mi
guía y compañía a lo largo de mi vida.
A mis hermanos, por tantos momentos
compartidos y que quedan en la memoria.
Pablo Elenio Bedón Pillapa
v
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a mi madre, que con sus consejos me han ayudado a forjar el ser humano que
soy, inculcándome valores hacia las demás personas, teniendo en cuenta que, ella me ha
sabido respaldar en las decisiones que he tomado y me ha apoyado incondicionalmente.
Agradezco a mis hermanos, por ser mis confidentes en los pasajes de mi vida y por
alentarme con la culminación de mi educación en la universidad.
Agradezco a mi tutora MSc. Dra. Zoila María del Carmen Ojeda Ordoñez, por haber sido
mi tutora y ayudarme con la aportación de conocimientos, para la realización del presente
Proyecto de Investigación.
Un eterno agradecimiento al Dr. Bayardo Paredes Escobar, por su inmensa paciencia,
comprensión y amistad.
Un atento agradecimiento a la Universidad Central del Ecuador, porque me brindó la
oportunidad de educarme en la más antigua de las profesiones a nivel mundial, que es, la
Carrera de Derecho, en donde se forjan abogados prestos al ejercicio de la profesión.
Pablo Elenio Bedón Pillapa
vi
ÍNDICE DE CONTENIDOS
©DERECHOS DE AUTOR .................................................................................................. ii
APROBACION DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN .................................. iii
DEDICATORIA ................................................................................................................... iv
AGRADECIMIENTOS ......................................................................................................... v
ÍNDICE DE CONTENIDOS ................................................................................................ vi
LISTA DE TABLAS ............................................................................................................ xi
LISTA DE GRÁFICOS ....................................................................................................... xii
LISTA DE ANEXOS ......................................................................................................... xiii
RESUMEN ......................................................................................................................... xiv
ABSTRACT ........................................................................................................................ xv
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 1
CAPÍTULO I ....................................................................................................................... 3
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ..................................................................................... 3
1.1 Antecedentes del problema ....................................................................................... 3
1.2 Planteamiento del Problema ...................................................................................... 4
1.3 Descripción del Problema .......................................................................................... 4
1.4 Formulación del Problema ......................................................................................... 5
1.5 Preguntas Directrices ................................................................................................. 5
1.6 Objetivos .................................................................................................................... 5
1.6.1 General ....................................................................................................................... 5
1.6.2 Específicos ................................................................................................................. 5
1.7 Justificación ............................................................................................................... 6
CAPÍTULO II .................................................................................................................. 7
MARCO GENERAL ....................................................................................................... 7
2.1 Antecedentes de la Investigación ............................................................................... 7
2.2 Marco Teórico ........................................................................................................... 8
2.3 Fundamentación Teórico Doctrinaria ........................................................................ 9
vii
TITULO I ....................................................................................................................... 10
EL RECURSO DE REPOSICIÓN DE ACUERDO AL ERJAFE ............................ 10
1.1 Definición de recurso administrativo ....................................................................... 10
1.2 Concepción del derecho de petición relacionado con los recursos administrativos 10
1.3 Clases de recursos administrativos .......................................................................... 12
1.4 Definición de recurso de reposición ........................................................................ 15
1.5 Elementos subjetivos del recurso de reposición ...................................................... 16
1.6 Elementos objetivos del recurso de reposición ........................................................ 19
1.7 Objeto o finalidad del recurso de reposición ........................................................... 21
1.8 Plazos para interponer, resolver y la motivación del recurso de reposición ............ 23
1.9 Garantías jurídicas de los administrados dentro del recurso de reposición ............. 26
1.10 Causas y consecuencias de la denegación del recurso de reposición ...................... 29
TITULO II: .................................................................................................................... 31
2. EL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA DEL ECUADOR ................................ 31
2.1 Definición de la Administración Pública ................................................................. 31
2.2 Principios que rigen a la Administración Pública .................................................... 33
2.3 Estructura Orgánica de la Administración Pública Ecuatoriana .............................. 40
2.4 Estructura Orgánica de la Administración Pública Central ..................................... 41
2.5 Breve antecedentes históricos del Ministerio de Salud Pública del Ecuador…….. 42
2.6 Normativa que rige al Ministerio de Salud Pública ................................................ 45
2.7 Estructura Orgánica del Ministerio de Salud Pública sede en Quito ....................... 46
2.8 Coordinación General de Asesoría Jurídica, división y competencias .................... 48
2.9 Recursos que son susceptibles de presentación en el Ministerio de Salud Pública en
Quito ........................................................................................................................ 49
TITULO III .................................................................................................................... 52
3. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS QUE PREVÉ EL COA ....................... 52
3.1 Ámbito de aplicación del COA ................................................................................ 52
3.2 Inclusión de principios de la Administración Pública con los administrados
conforme al COA ..................................................................................................... 53
3.3 Derechos de los administrados contemplados en el COA ....................................... 55
3.4 Actividades de las Administraciones Públicas según el COA ................................. 57
3.5 La motivación del acto administrativo conforme al COA ....................................... 57
3.6 Definición de procedimiento administrativo .......................................................... 59
viii
3.7 Procedimiento Administrativo conforme al Código Orgánico Administrativo
(COA) ...................................................................................................................... 59
3.8 Recursos Administrativos contemplados en el COA ............................................... 61
3.9 Formas de notificación que contempla en COA ...................................................... 65
3.10 Definición de Procedimiento Contencioso Administrativo ..................................... 66
3.11 Sustanciación de procedimiento contencioso administrativo conforme al COGEP 67
2.4 Marco Legal ............................................................................................................. 70
2.4.1 Constitución de la República del Ecuador ............................................................... 70
2.4.2 Código Orgánico Administrativo (COA) ................................................................ 72
2.4.3 Código Orgánico General de Procesos (COGEP) ................................................... 74
2.4.4 Ley de Modernización del Estado ........................................................................... 75
2.4.5 Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) 75
2.5 Marco Histórico ....................................................................................................... 77
2.6 Marco Conceptual .................................................................................................... 78
2.7 Estado de la situación actual del problema .............................................................. 79
2.8 Idea a defender o pregunta de investigación ............................................................ 79
CAPITULO III ............................................................................................................... 80
MARCO METODOLÓGICO ...................................................................................... 80
3.1 Determinación de las Unidades de Observación ..................................................... 80
3.2 Diseño de la Investigación y determinación de los métodos a utilizar .................... 81
3.2.1 Nivel de la Investigación ......................................................................................... 81
3.2.2 Exploratorio ............................................................................................................. 81
3.2.3 Explicativo ............................................................................................................... 81
3.2.4 Descriptivo ............................................................................................................... 81
3.2.5 Cualitativo ................................................................................................................ 81
3.3 Métodos a utilizar .................................................................................................... 82
3.3.1 Método Analítico ..................................................................................................... 82
3.3.2 Método Inductivo ..................................................................................................... 82
3.3.3 Método Deductivo ................................................................................................... 82
3.3.4 Método Histórico ..................................................................................................... 82
3.4 Técnicas e Instrumentos de la Investigación ........................................................... 83
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos ............................................................ 83
ix
3.6 Definición de Variables ........................................................................................... 83
3.7 Operacionalización de las variables ......................................................................... 84
3.8 Universo, población o muestra ................................................................................ 87
3.9 Metodología para la acción e intervención .............................................................. 88
CAPITULO IV ............................................................................................................... 89
4. DISCUSIÓN ............................................................................................................... 89
4.1 Procedimiento de la ejecución de la investigación .................................................. 89
4.2 Análisis e interpretación de resultados obtenidos en las encuestas ......................... 90
4.3 Entrevistas a expertos ............................................................................................ 100
4.4 Análisis e interpretación de datos obtenidos en las entrevistas ............................. 106
CAPITULO V .............................................................................................................. 109
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................... 109
5.1 Conclusiones .......................................................................................................... 109
5.2 Recomendaciones .................................................................................................. 110
CAPITULO VI ............................................................................................................. 112
PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA .................................................... 112
6.1 DATOS INFORMATIVOS ................................................................................... 112
6.1.1 Título de la Propuesta ............................................................................................ 112
6.1.2 Lugar ...................................................................................................................... 112
6.1.3 Identificación ......................................................................................................... 113
6.2 JUSTIFICACIÓN .................................................................................................. 113
6.3 OBJETIVOS .......................................................................................................... 113
6.3.1 Objetivo General .................................................................................................... 113
6.3.2 Objetivos Específicos ............................................................................................ 114
6.4 BENEFICIARIOS ................................................................................................. 114
6.4.1 Beneficiarios Directos ........................................................................................... 114
6.4.2 Beneficiarios Indirectos ......................................................................................... 115
6.5 DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA ................................................................. 115
6.6 FACTIBILIDAD ................................................................................................... 116
6.7 FINANCIAMIENTO ............................................................................................. 116
6.8 RESULTADOS ESPERADOS ............................................................................. 116
6.9 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA, DOCTRINARIA Y JURÍDICA DE LA
PROPUESTA ........................................................................................................ 117
6.10 DESARROLLO DE LA PROPUESTA PROPIAMENTE DICHA ...................... 121
x
6.11 PLANIFICACIÓN DE ACTIVIDADES, TIEMPO Y RECURSOS .................... 137
6.12 PRESUPUESTO Y FINANCIAMIENTO ............................................................ 138
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................... 139
ANEXOS ....................................................................................................................... 146
xi
LISTA DE TABLAS
Tabla No. 1: Variable Independiente (parte 1) ................................................................ 84
Tabla No. 2: Variable Independiente (parte 2) ................................................................ 85
Tabla No. 3: Variable Dependiente ................................................................................. 86
Tabla No. 4: Universo y Población .................................................................................. 88
Tabla No. 5: Nivel de efectividad del Recurso de Reposición ........................................ 90
Tabla No. 6: Concurrencia del particular para interponer un Recurso de Reposición en el
MSP en la ciudad de Quito ................................................................... 91
Tabla No. 7: Resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud Pública acerca del
Recurso de Reposición .......................................................................... 92
Tabla No. 8: Pertinencia en la interposición del Recurso de Reposición cuando se han
vulnerado derechos en resoluciones administrativas ............................ 93
Tabla No. 9: Necesidad de interponer el recurso de reposición, existiendo el recurso de
apelación y el recurso de revisión ......................................................... 94
Tabla No. 10: Reflexión sobre el plazo de 2 meses que el ERJAFE concede para resolver
el recurso de reposición ........................................................................ 95
Tabla No. 11: Consideración de la autoridad pública que emitió el acto administrativo, es
la misma que resuelve el recurso de reposición .................................... 96
Tabla No. 12: Creencia de que la vulneración de derechos contenidos en actos
administrativos emanados por autoridades del MSP pueden resarcirse
en vía judicial ........................................................................................ 97
Tabla No. 13: Eficacia de los servidores públicos del Ministerio de Salud Pública del
D.M que resuelven los recursos en vía administrativa ......................... 98
Tabla No. 14: Aplicación de la motivación en las resoluciones administrativas que
resuelven recursos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud
del DMQ ............................................................................................... 99
Tabla No. 15: Planificación de Actividades .................................................................. 137
Tabla No. 16: Presupuesto y financiamiento ................................................................. 138
xii
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Nivel de efectividad del Recurso de Reposición ............................................ 90
Gráfico 2: Concurrencia del particular para interponer un Recurso de Reposición en el
MSP en la ciudad de Quito .......................................................................... 91
Gráfico 3: Resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud Pública acerca del Recurso
de Reposición ............................................................................................... 92
Gráfico 4: Pertinencia en la interposición del Recurso de Reposición cuando se han
vulnerado derechos en resoluciones administrativas ................................... 93
Gráfico 5: Necesidad de interponer el recurso de reposición, existiendo el recurso de
apelación y el recurso de revisión ................................................................ 94
Gráfico 6: Reflexión sobre el plazo de dos meses que el ERJAFE concede para resolver
el recurso de reposición ............................................................................... 95
Gráfico 7: Consideración de la autoridad pública que emitió el acto administrativo, es la
misma que resuelve el recurso de reposición ............................................... 96
Gráfico 8: Creencia de que la vulneración de derechos contenidos en actos
administrativos emanados por autoridades del MSP pueden resarcirse
en vía judicial ............................................................................................... 97
Gráfico 9: Eficacia de los servidores públicos del Ministerio de Salud Pública del D.M
que resuelven los recursos en vía administrativa ......................................... 98
Gráfico 10: Aplicación de la motivación en las resoluciones administrativas que
resuelven recursos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud del
DMQ ............................................................................................................ 99
xiii
LISTA DE ANEXOS
Anexo 1: Encuesta dirigida abogados en libre ejercicio y usuarios del Ministerio de
Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito ................................146
Anexo 2: Entrevista aplicado a tres servidores públicos pertenecientes al Ministerio de
Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito ................................148
Anexo 3: Estructura Orgánica del Ministerio de Salud Pública con sede en Quito ........151
Anexo 4: Teoría y partes de una resolución administrativa ................................................152
xiv
TEMA: “Incidencia del recurso de reposición interpuesto ante las resoluciones
administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del DMQ, respecto a la
eficacia de la administración, en el año 2016.”
Autor: Pablo Elenio Bedón Pillapa
Tutora: MSc. Dra. Zoila María del Carmen Ojeda Ordoñez
RESUMEN
El ejercicio de la Administración Pública Central, así como la actuación de los
administrados deviene en la obligación de sujetarse al ordenamiento jurídico-
administrativo de nuestro país. Si los organismos del poder público, y en particular el
Ministerio de Salud Pública y sus servidores respetasen los derechos de los particulares y
actuaren bajo el imperio de la legalidad y con observancia de las disposiciones
constitucionales, no existiría la necesidad de impugnar las actuaciones de los organismos
públicos. En la práctica se puede observar que existe una gran cantidad de controversias
entre la Administración Pública Central y los administrados, por cuanto la actuación del
órgano estatal es cuestionada por los particulares. Dentro de este contexto, existe el
cuestionamiento sobre la legalidad de las resoluciones emitidas por parte del Ministerio de
Salud Pública; al respecto, el legislador ha previsto varios mecanismos de solución de
conflictos a través de la impugnación a las resoluciones administrativas que vulneran
derechos de los administrados, ya sea por vía administrativa con la presentación de los
recursos administrativos, como los de Reposición, Apelación y Recurso Extraordinario de
Revisión. El objeto de la presente tesis, fue realizar un análisis exhaustivo del conflicto
jurídico que existe, tanto en sede administrativa como en el campo judicial, cuando se
demanda la impugnación a la negación del Recurso de Reposición por medio de la
recolección de datos como la entrevista a servidores públicos del Ministerio de Salud
Pública y encuesta tanto a usuarios como a abogados que han recurrido a dicha entidad
pública, para acabar deduciendo las concernientes conclusiones como las
recomendaciones y la propuesta de solución al problema.
PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL/ MINISTERIO DE
SALUD PÚBLICA / RECURSOS ADMINISTRATIVOS / RECURSO DE REPOSICIÓN
/ RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPUGNACIÓN.
xv
TITLE: “Incidence of the reposition appeal filed with administrative resolutions issued by
the Ministry of Public Health of the Metropolitan District of Quito, on management
efficacy in 2016.”
Author: Pablo Elenio Bedón Pillapa
Tutor: MSc. Dr. Zoila María del Carmen Ojeda Ordoñez
ABSTRACT
The exercise of the Central Public Administration as well as performance of administered
subjects provides the obligation to follow the juridical-administrative regulatory body of
our country. If public power agencies, and particularly the Ministry of Public Health and
servers observe particular people’s rights and act in the legality and by observing
constitutional provisions, the need to impugning actions implemented public agencies
would not be necessary. In the daily practice, there is a great amount of controversies
between the central public administration and the administered subjects, because State
actions are questioned by particular parties. In such a context, questionings on legality of
resolutions issued by the Ministry of Public Health are filed. In that sense, the legislator
has provided several mechanisms to solve conflicts through impugnation to administrative
resolutions that have disregarded administered subjects’ rights, either through the
administrative way, with the submission of administrative appeals or those of reposition,
appeal and extraordinary revision appeal. The purpose of the current thesis was conducting
a thorough analysis of the juridical conflict, in the administrative field and in the judicial
one, when impugnation to reposition appeal has been demanded by data compilation, such
as interview to public servers of the Ministry of Public Health and survey to both users and
lawyers that have appeared to such public agency to deduce conclusions and
recommendations and a proposal to solve the problem.
KEYWORDS: CENTRAL PUBLIC ADMINISTRATION / MINISTRY OF PUBLIC
HEALTH / ADMINISTRATIVE RESOURCES / REPOSITION APPEAL /
ADMINISTRATIVE RESOLUTION / IMPUGNATION
1
INTRODUCCIÓN
El recurso de reposición, es un medio de impugnación que surgió con el
aparecimiento del Derecho Administrativo, ya que, con la existencia de una rama del
Derecho que regule la relación entre la Administración Pública con los ciudadanos, al
momento de que, las actuaciones de los funcionarios públicos, plasmados en actos
administrativos, gozarían de la presunción de legalidad, abrieron la oportunidad de que, en
vía administrativa se busque corregir los errores de los funcionarios públicos, para evitar la
vulneración de derechos subjetivos de los administrados.
En el Capítulo I del presente proyecto de investigación abarca todo lo referido al
problema surgido por la forma del manejo del recurso de reposición por parte del
Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano y la incidencia en el principio de
eficacia que lo debe aplicar la Administración Pública, y más aun la Administración
Pública Central ya que lo conforman la Función Ejecutiva, dividida en la presidencia, la
vicepresidencia y los respectivos ministerios del Estado.
Dentro del Capítulo II se enfoca en el análisis de los antecedentes de la
investigación previos a la realización del presente proyecto, así como los fundamentos
tanto teóricos como doctrinarios que fueron referencia primordial para explicar por medio
de varios tratadistas el recurso de reposición, su tratamiento en sede administrativa por
parte del Ministerio de Salud Pública y la impugnación en vía judicial.
2
El Capítulo III se establece la metodología que el investigador aplicó para la
realización del proyecto de investigación, que van desde los niveles de la investigación, los
métodos usados, la operacionalización de la variable independiente y dependiente así como
las técnicas e instrumentos bases de la investigación.
En el Capítulo IV se desarrolla el análisis de los resultados tanto de las encuestas
como de las entrevistas que se realizaron a la población correspondiente y la interpretación
de los criterios formulados respecto al recurso de reposición.
Dentro del Capítulo V, prosiguiendo con la exhaustiva realización de esta
investigación, se exponen las conclusiones y recomendaciones que ayudan a tener una
mejor comprensión del tema tratado.
Finalmente, en el Capítulo VI se formula la propuesta de solución a la
problemática, organizada de una manera correcta que permita aplicar por parte de los
funcionarios públicos del Ministerio de Salud Pública determinando que, una resolución de
todo recurso administrativo debe tener la parte expositiva, la parte considerativa la parte
resolutiva y con una correcta relación con los hechos y su aplicación con la carta magna y
leyes orgánicas, así como ordinarias de la normativa ecuatoriana.
3
CAPÍTULO I
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
El Proyecto de Investigación está acorde al Catálogo de Líneas de Investigación de la
Carrera de Derecho, dentro del Derecho Administrativo, con la nomenclatura de la Unesco
5605-01, que trata sobre “Los procedimientos administrativos y la jurisdicción contenciosa
administrativa”.
1.1 Antecedentes del problema
Al referirse a los antecedentes de la investigación, es menester hacer un recuento de
la situación que tienen que pasar los administrados cuando el Ministerio de Salud, por
medio de actos administrativos que, vulneran sus derechos consagrados en la Constitución
de la República, los administrados cuando presentan el recurso de reposición
correspondiente a la institución, se ven abocados a una serie de trabas burocráticas propias
del sistema.
Antes de la expedición de Ley de Modernización del Estado, publicado en Registro
Oficial Suplemento No. 349 de 31 de diciembre de 1993, las resoluciones se impugnaban
ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por lo que, para proponer la demanda
en vía judicial era necesario la vía administrativa; es decir impugnar la resolución
administrativa era condición sin ecua non, impugnar en vía administrativa los actos
emanados por las autoridades públicas, siempre que haya causado estado, es decir que no
se podía interponer recurso alguno.
Las resoluciones que emiten las dependencias públicas en aras de mejorar el
servicio que presta, muchas de las ocasiones vulneran derechos, contraviniendo sus propias
normas internas. El administrado en su afán de que se le haga justicia, presenta el
respectivo recuso de reposición que le faculta la ley y que por medio de este se le restituya
el derecho vulnerado por la entidad pública.
Conforme al Art. 173 de la Constitución de la República indica que los actos
administrativos podrán ser impugnados tanto por la vía administrativa como judicial, pero
no siempre se obtiene la tan anhelada justicia, puesto que la Administración Pública no da
paso al Recurso de Reposición en el plazo que establece la ley, o de hacerlo, se ratifica en
la sanción impuesta en ocasiones sin la suficiente motivación en la resolución, lo cual es
4
más grave puesto que, se estaría violando el Art. 76 numeral 7 letra (l de nuestra Carta
Magna que trata sobre el Debido Proceso fuera del ámbito penal.
1.2 Planteamiento del Problema
El Estatuto de Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, más
conocido como ERJAFE, es el cuerpo normativo que regula a la Administración Pública
Central y por ende al Ministerio de Salud Pública, y este, en el ámbito de sus
competencias, las diferentes Autoridades de esa Cartera de Estado emiten resoluciones
administrativas que coadyuvan a mejorar internamente el servicio que prestan a los
usuarios.
Las resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud Pública pueden ir en desmedro
de los derechos de los administrados, y transgrediendo el ordenamiento jurídico vigente en
el país, en esa línea, en el Art. 174 Recurso de Reposición, busca restablecer el derecho
conculcado a los administrados de actos administrativos emitidos por dicha cartera de
Estado.
1.3 Descripción del Problema
La dificultad del Recurso de Reposición se presenta cuando el administrado debe
hacer efectivo dicho recurso, por el desconocimiento del procedimiento administrativo a
seguir a fin de que las cosas vuelvan a su estado anterior, una vez que han sido conculcadas
por las autoridades administrativas, el administrado debe tener claro ante que autoridad
administrativa es la competente tanto para conocer, como para resolver el antes
mencionado recurso, so pena de que si se presenta inadecuadamente o se dirige mal el
recurso éste sea rechazado tal y como lo indica el Art. 87 del ERJAFE; está claro entonces
que el referido recurso de reposición se presenta ante la misma autoridad violatoria del
derecho y solicitando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban, conforme lo
determina el Art. 174 numeral 1 del ERJAFE.
En tal caso, el o los administrados al no obtener justicia por la vía administrativa,
(recurso de reposición), optan por demandar a la autoridad pública y obtener justicia por la
vía judicial, la que finalmente en sentencia se ordene la restitución del derecho conculcado,
lo cual tiene un alto costo tanto económico como social; contraponiendo el principio
5
constitucional de economía procesal que está plasmado en el Art. 169 de la Constitución de
la República.
1.4 Formulación del Problema
¿De qué manera el manejo del Recurso de Reposición por parte del Ministerio de
Salud Pública del Distrito Metropolitano, incide en la eficacia de la Administración
Pública?
1.5 Preguntas Directrices
1.- ¿Cómo incide el Recurso de Reposición que los administrados interponen ante
la autoridad pública competente del Ministerio de Salud Pública en el DM?
2.- ¿Cuáles han sido las consecuencias de la aplicación de la eficacia en los
Recursos de Reposición por parte del Ministerio de Salud Pública del DM?
3.- ¿Cómo se relaciona la incidencia del Recurso de Reposición respecto a la
eficacia de las resoluciones del Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano?
4.- ¿De qué forma ayudaría la propuesta de solución al problema?
1.6 Objetivos
1.6.1 General
Determinar la incidencia del recurso de reposición interpuesto ante las resoluciones
administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del DM, respecto a la eficacia
de la administración, en el año 2016.
1.6.2 Específicos
- Analizar la incidencia del Recurso de Reposición que los administrados
interponen ante la autoridad pública competente del Ministerio de Salud Pública en el DM.
-Establecer las consecuencias de la aplicación de la eficacia en los Recursos de
Reposición por parte del Ministerio de Salud Pública del DM.
- Averiguar la relación entre la incidencia del Recurso de Reposición respecto a la
eficacia de las resoluciones del Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano.
6
-Plantear una propuesta de solución al problema.
1.7 Justificación
La presente investigación tiene importancia ya que si bien es cierto es potestad del
administrado optar por cualquiera de las instancias (administrativa o judicial), no es menos
cierto que se puede obtener el mismo resultado en menor tiempo en sede administrativa.
Este Proyecto de Investigación posee utilidad teórica, puesto que se utilizará para
su elaboración bibliografía actualizada y especializada, la cual aportará notablemente a su
desarrollo. Los beneficiarios de la presente investigación serán sin duda la sociedad
ecuatoriana, los estudiantes de la Facultad de Derecho, y profesionales del derecho.
Además, contará con utilidad práctica, porque se planteará una propuesta factible
de solución al problema tanto para el administrado, como para la Administración Pública
Central (Ministerio de Salud), por cuanto contendrá apoyo bibliográfico y especializado
suficiente y los recursos económicos y tecnológicos para su correcto desarrollo y práctica.
El tema a analizarse ostenta de originalidad, debido a que diariamente se puede
evidenciar las controversias entre la administración pública y los administrados, por lo que
es menester saber la manera de como el administrado debe actuar frente a una decisión
administrativa que afecte sus derechos, cuya problemática aún no se ha tratado en el
amplio mundo del Derecho Administrativo.
7
CAPÍTULO II
MARCO GENERAL
2.1 Antecedentes de la Investigación
Para el desarrollo del presente Proyecto de Investigación es primordial enunciar los
antecedentes relacionados con el tema a investigar, para aquello se hará énfasis en tesis
anteriores que, servirán como referencia:
(Bonilla Narváez, 2015), en su tesis “Análisis de la Naturaleza Jurídica de los
Recursos Administrativos en materia de Propiedad Intelectual” de la Pontificia
Universidad Católica del Ecuador, p. 39 indica que:
A la luz de la doctrina, partiendo de la naturaleza ordinaria del recurso, basta
con demostrar que la decisión tomada por la autoridad administrativa que se
está recurriendo causa perjuicio sobre derechos subjetivos o intereses legítimos
del particular, por esta razón, la normativa, en un principio no exige causales
específicas de fundamentación como en el caso, por ejemplo, del recurso de
revisión.
La autora de dicha tesis concluye que el Recurso de Reposición carece de eficacia
jurídica respecto a la protección de derechos subjetivos legítimos de los particulares debido
a que resuelve la misma autoridad pública la cual emanó el acto administrativo, pues
siempre conservan su postura inicial.
Prosiguiendo con los antecedentes investigativos, (Maldonado, 2013) en su tesis
titulada “El régimen de impugnaciones administrativas en el sistema tributario
ecuatoriano”, de la Universidad San Francisco de Quito, en la p. 98 expresa que:
Para tener una idea general de la reposición al momento de regularla es
importante que se delimite que sólo pueden interponerla quienes tienen interés
legítimo, se lo haga contra resoluciones que pongan fin al procedimiento y
excepcionalmente actos de trámite que indirectamente resuelvan, causen
indefensión o causen un gravamen irreparable.
El autor de dicha tesis enfatiza en que el recurso de reposición no puede
interponerse cuando han sido vulnerados derechos subjetivos ya que las resoluciones se
mantienen en el mismo criterio jurídico que origino el acto administrativo materia de dicho
recurso y que solo debería plantearse fuera de la vulneración de derechos fundamentales.
(Villalba Fiallos, 2014), en su tesis que lleva el título “Control de legalidad de los
actos administrativos por medio de la regulación del recurso de lesividad en el campo
8
contencioso administrativo” de la Universidad Central del Ecuador, en la p. 30 manifiesta
que el recurso de reposición:
Es sin duda un recurso particular, ya que se le pide al propio autor del acto que
reconozca su propio error, convirtiéndolo en juez y parte de su propio actuar,
por lo tanto es comprensible suponer que el administrado no considere factible
la interposición de este recurso debido a la notoria probabilidad de rechazo del
mismo y finalmente recurra a otro instrumento impugnatorio.
Como el recurso de reposición es una vía de impugnación de tipo horizontal ya que
es la misma autoridad pública que dictó el acto administrativo, la o el que resuelve más,
casi en todos los casos se ratifica en la decisión con anterioridad especificada, por lo que,
muchos de los administrados tienen la creencia de que existe parcialidad en la autoridad
pública, más siempre hay la posibilidad de que ante la inconformidad de la decisión del
recurso de reposición se interponga los recursos verticales como son el recurso de
apelación y el recurso extraordinario de revisión que lo resuelve la autoridad
jerárquicamente superior y máxima de una entidad pública, quien puede discrepar con la
decisión del funcionario público que se ratificó en el acto administrativo impugnado en
recurso de reposición.
2.2 Marco Teórico
El Recurso de Reposición es un recurso ordinario propio del Derecho
Administrativo y ajeno a la previsión normativa del Derecho Procesal común, es aquel que
se formula ante la misma autoridad pública emisora del acto materia de la impugnación,
para lograr que tal autoridad lo revoque, reforme o sustituya.
Generalmente, la reposición puede ser planteada en contra de cualquier acto
administrativo productor de efectos jurídicos. Su carácter de ordinario otorga al recurrente
la posibilidad de una amplia fundamentación y finalidad de su impugnación, limitada
únicamente por la necesidad de demostrar un interés en la revocación o reforma del acto
observado y, por el cumplimiento de los requisitos de procedencia y oportunidad,
contenido del recurso y legitimación.
Para Agustín Gordillo, define el recurso de reposición como recurso de
reconsideración, así lo menciona en su obra:
Recurso de reconsideración es el que se presenta ante el mismo órgano que
dictó el acto, para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio.
(Gordillo 2007)
9
Añade que, este recurso resulta ser inoficioso para el administrado, puesto que es
dirigido ante la misma autoridad que dicto al acto, la cual, por lo general, ratifica su
decisión, de esta manera queda en tela de duda el real funcionamiento como medio de
impugnación y de defensa de los derechos de los particulares.
Para el jurista Jorge Zavala Egas, el recurso de reposición es:
Medio de impugnación por el cual un particular pretende que la misma
autoridad que expidió el acto administrativo que declare, modifique o extinga
un derecho subjetivo lo revise para dejarlo sin efecto total o parcialmente.
(Egas J. Z., 2007)
Los criterios expuestos por los tratadistas ponen a consideración, que el recurso de
reposición, llamado también de reconsideración, tiene por objeto alcanzar de la misma
autoridad que emitió el acto administrativo la revocatoria, modificación o sustitución del
acto administrativo puesto que, lo consideran atentatorio a los derechos subjetivos de los
administrados.
2.3 Fundamentación Teórico Doctrinaria
10
TÍTULO I
EL RECURSO DE REPOSICIÓN DE ACUERDO AL ERJAFE
1.1 Definición de recurso administrativo
Es importante mencionar las definiciones que varios tratadistas han aportado,
respecto al recurso administrativo desde el punto de vista doctrinario.
Humberto Murcia define a los recursos administrativos de la siguiente manera:
Los recursos son los modos o maneras como se proyecta en la práctica el
derecho de impugnación: mediante ellos el litigante - administrado- que se
encuentre frente a un acto que estime perjudicial para sus intereses, puede
promover su revisión. (Myrcia, 1983)
Mientras que, para Humberto Cabrera indica que:
Los recursos representan la forma en que se puede corregir los errores de un
juzgador -Administración-. (Cabrera H. , 1996)
De las anteriores definiciones se puede deducir que los recursos administrativos no
solo son formas de impugnación que la ley le confiere al particular o mecanismos de
defensa que tiene el administrado sobre los actos administrativos que emanan de la
Administración Pública, por tanto, la naturaleza del recurso administrativo para Juan
Carlos Cassagne es la siguiente:
[…] su esencia o naturaleza es la de un acto jurídico de Derecho Público y por
tal causa el Derecho positivo ha reglamentado, en los distintos países, los
recaudos formales y sustanciales inherentes a la interposición de esa declaración
de voluntad del particular o administrado. (Cassagne, 2010)
1.2 Concepción del derecho de petición relacionado con los recursos
administrativos
Guillermo Cabanellas explica de donde proviene la palabra derecho:
Del latín directur, directo; de ditigere, que quiere decir enderezar o alinear.
(Cabanellas, 2003)
Alexander Velásquez Villamar define al derecho de petición de la siguiente
manera:
Derecho reconocido y garantizado por el ordenamiento jurídico, según el cual
toda persona puede dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir de
éstas, respuestas dentro del plazo legal. (Velásquez, 2008)
11
La mayoría de doctrinarios coinciden en que los recursos administrativos son
medios o mecanismos de impugnación contra actos administrativos, que pueden afianzarse
los administrados para obtener justicia en la propia vía administrativa, por lo que,
determinando a los recursos administrativos como mecanismos de impugnación, se supone
su utilidad, pero no su naturaleza, ya que, se analiza que un recurso administrativo es la
consecuencia del ejercicio del derecho de petición que realiza el administrado, frente a la
Administración Pública. De lo antes expuesto, se puede deducir que:
Se trata de una petición de dictado de un acto administrativo mediante el cual se
revoque, modifique o sustituya otro acto anterior de la misma naturaleza que ha
lesionado al recurrente. (Cajarville, 2011)
Esto quiere decir que, la presentación de los recursos administrativos es la práctica
del ejercicio del derecho de petición que se encuentra reconocido en el Art. 66 numeral 23
de la Constitución del Ecuador:
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas: […]
23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir
peticiones a nombre del pueblo. (Constitución de la República, 2008)
Conforme a que, los recursos administrativos están considerados como un género
de las peticiones, presentan dos características específicas: 1.- El contenido de todo
recurso administrativo se vincula con la existencia de un acto administrativo previo, por lo
que, el administrado solicita su anulación, revocación, modificación o sustitución; y 2.-
Para que una petición sea considerada como recurso administrativo, debe ser susceptible de
presentación ante la autoridad de la cual emanó el acto administrativo previo, dentro de los
plazos o términos contados desde la práctica de la notificación al administrado.
(Cajarville, 2011)
Una tercera característica que toda petición debe tener para que se configure como
un recurso administrativo es la legitimación del administrado, es decir, que exista la
titularidad de un derecho o un interés legítimo, personal, vulnerado o lesionado por el acto
administrativo previo, invocando el ofrecimiento de pruebas o nuevos elementos que la
autoridad pública no tomó en cuenta, al momento de dictar el acto administrativo, motivo
de la impugnación del mismo. Cumplidas las características antes explicadas, la petición se
perfeccionará en un recurso administrativo y producirá los efectos de que la autoridad
pública competente está obligada a emitir su resolución del recurso en el plazo o término
legal. (Cajarville, 2011)
12
1.3 Clases de recursos administrativos
A lo largo de los años, muchos doctrinarios han clasificado de múltiples maneras a
los recursos administrativos, cuyas clasificaciones siempre se han aplicado al Derecho
Procesal General, así como al Derecho Administrativo, aunque de las tantas clasificaciones
de los recursos administrativos, han sobresalido dos criterios de clasificación: el primero,
clasifican a los recursos conforme a la generalidad de los supuestos que pueden ser
combatidos por los recursos administrativos, mientras que, el segundo, clasifican a los
recursos conforme a la identidad entre el órgano que dictó la resolución impugnada y el
funcionario que debe decidir sobre dicha impugnación. Por lo tanto la calificación que más
se asemeja al Derecho Administrativo, en especial a los recursos en via administrativa es la
primera clasificación, llamada concepción material, que clasifica a los recursos
administrativos como ordinarios y extraordinarios. (Mejía, 2011)
Los recursos ordinarios, según Álvaro Mejía, citando a Jaime Guasp indica que:
El recurso ordinario no exige motivos específicos para su interposición ni limita
los poderes decisorios de quien los dirime, en relación de quien los emitió.
(Mejía, 2011)
Esto quiere decir que los recursos ordinarios tienen como fin la tutela general por
una buena Administración Pública, así como el poder corregir actos administrativos por los
cuales el administrado haya impugnado, interponiendo dichos recursos, ya que de esta
manera, atendiendo y resolviendo los recursos se puede proteger el interés particular del
recurrente o recurrentes.
La clasificación de los recursos ordinarios aplicados en Derecho Procesal y
Derecho Administrativo son: recurso de aclaración, recurso de ampliación, recurso de
reforma, recurso de revocatoria, recurso de reposición y recurso de apelación, mientras
que, los recursos extraordinarios son: recurso de casación, recurso extraordinario de
revisión y recurso de hecho. (Mejía, 2011)
Haciendo un paréntesis, en el recurso de apelación, no debería ser necesario que el
administrado fundamente o argumente dicho recurso tal y como ocurre en via judicial
cuando se interpone este recurso, aunque, otros recursos ordinarios como el de reposición,
aclaración o ampliación es indiscutible su argumentación y se lo debe hacer al momento de
su interposición ya que sin la debida sustentación, dichos recursos serían inadmitidos y no
se podría llegar a resolver los mismos. (Mejía, 2011)
13
Los recursos ordinarios son los siguientes:
El recurso de aclaración, es un recurso ordinario por el cual, la misma autoridad
de la cual emana el acto administrativo o resolución impugnada, cuando el administrado lo
considera obscura en cuanto a determinar nombres, fechas y demás datos primordiales del
acto administrativo, se lo presenta con el objetivo de que el contenido del acto
administrativo sea más explícito; cabe mencionar que, este recurso no se encuentra
previsto en materia administrativa, pero se lo puede interponer en vía judicial. (Mejía,
2011)
El recurso ordinario de ampliación es conocido por la misma autoridad que dictó
un acto administrativo y el administrado lo interpone con el fin de que se corrijan
omisiones en las que hubiese incurrido el acto administrativo impugnado, aunque dicho
recurso no está contemplado dentro de la legislación administrativa ecuatoriana, es
menester explicar que, si se agregaran, tanto el recurso de aclaración, como el recurso de
ampliación en vía administrativa, se pudiesen aclarar y ampliar los criterios decisorios en
los cuales se basaron las autoridades públicas para dictaminar los actos administrativos,
sin necesidad de recurrir a los complejos recursos de reposición o recurso de apelación.
(Mejía, 2011)
El recurso de reforma, es aquel recurso ordinario que se lo interpone ante la
misma autoridad que emitió el acto administrativo, por lo cual, el administrado busca que
el contenido del acto o resolución pública logre ser modificado en su parte considerativa o
también en su parte decisoria, y aunque en Derecho Procesal se lo considere como recurso,
en cambio, cuando se interpone el recurso de reposición o recurso de apelación, la reforma
es el fin que persiguen estos dos recursos. (Mejía, 2011)
El recurso ordinario de revocatoria, es sustanciado por la misma autoridad que
dicto el acto administrativo impugnado y tiene como fin que el acto administrativo sea
extinguido totalmente; este recurso considerado como tal en Derecho Procesal, cambia en
Derecho Administrativo, ya que la revocatoria es la mayor pretensión que el administrado
busca al momento de presentar un recurso de reposición. (Mejía, 2011)
El recurso de reposición, es aquel recurso ordinario propio del Derecho
Administrativo y no concebido por el Derecho Procesal, ya que:
La reposición representa una nueva oportunidad que la legislación otorga a la
autoridad que dictó el acto administrativo a fin de que lo reconsidere. (Mejía,
2011)
14
Cabe agregar lo que explica Patricio Secaira, respecto al recurso de reposición:
Este recurso se formula ante la misma autoridad pública emisora del acto
materia de la impugnación, para lograr que tal autoridad lo revoque, reforme o
sustituya. (Secaira, 2004)
El recurso de reposición puede ser planteado contra todo acto administrativo ya que
otorga al administrado la posibilidad de revocar o reformar el acto impugnado, porque la
tramitación de este recurso suele ser sumaria y la resolución depende de los fundamentos
de hecho y de derecho que hayan sido planteados por el administrado. (Mejía, 2011)
El recurso ordinario de apelación es aquella vía de impugnación por la cual, el
administrado pide que la máxima autoridad pública de un órgano estatal revise la actuación
de los subordinados, pretendiendo la revocación, la reforma o la sustitución del acto
administrativo impugnado; para que el recurso de apelación sea procedente, debe cumplir
con las solemnidades que la ley lo determina y sobre todo cumplir con el termino o plazo
para interponerlo, ya que, este recurso se lo considera como una nueva instancia porque se
revisan las cuestiones de hecho y la normativa que la autoridad pública de jerarquía
inferior, se basó para emitir su acto administrativo.
Los recursos ordinarios son aquellos que ponen fin a los procesos administrativos
de impugnación ya que, gozan de firmeza y causan estado, aunque, dichas resoluciones a
pesar de haber sido revisadas por la máxima instancia, pueden contener errores de hecho,
errores de Derecho o que hayan surgido circunstancias posteriores a la emisión de la
resolución o acto administrativo, ocasionando que el contenido ya no esté considerado
como justo o emanado conforme a Derecho. Todo lo mencionado con anterioridad,
provoca que existan los recursos extraordinarios, que poseen el carácter excepcional ya
que, se los debe presentar en las circunstancias que especifique la ley y la autoridad que
debe resolver los recursos extraordinarios lo hará por medio de la examinación de las
causales alegadas por el administrado y por las cuales se encuentran en la respectiva
normativa.
Los recursos extraordinarios son los siguientes:
El recurso de casación, es una vía de impugnación jurisdiccional, ajeno a los
procedimientos administrativos, ya que, el administrado, en el papel de actor, busca que el
juez de categoría suprema como Cortes Supremas o en el Ecuador, la Corte Nacional de
Justica, la Sala de lo Contencioso Administrativo, examine la sentencia y confirme la
presencia de errores en su contenido, con el propósito de corregirlos, ya que, el actor debe
15
demostrar la relación entre lo decidido y lo normado en la ley, aplicando las respectivas
causales. (Mejía, 2011)
El recurso extraordinario de revisión se encuentra contemplado como
mecanismo de impugnación tanto en vía judicial, como en vía administrativa y su esencia
es la misma en ambas vías, por lo que, Álvaro Mejía, citando Jaime Ramírez Gronda
define al recurso de revisión:
[…] El recurso de revisión se constituye en una derogación al principio de la
irrevocabilidad de la cosa juzgada –así como también al principio de Estabilidad
de los actos administrativos-, por lo que éste recurso solo opera en
circunstancias muy especiales legalmente previstas. (Mejía, 2011)
El recurso de hecho, es presentado de forma extraordinaria cuando el juzgador
negó la procedencia de un recurso principal y por lo cual corresponde al juez superior
analizar si la negativa de interponer un recurso principal emitido por el juez inferior y sí
fue conforme a Derecho o no. En nuestra legislación, el recurso de hecho solo está
contemplado en la vía jurisdiccional, quedando totalmente lejano de aplicación en materia
administrativa. (Mejía, 2011)
Para Enrique Linde Paniagua indica que los recursos administrativos son el recurso
de alzada o llamado recurso de apelación, recurso de reposición y recurso extraordinario de
revisión. (Linde, 2012). Ya que esta clasificación, es la que se refleja en el Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva.
1.4 Definición de recurso de reposición
El recurso de reposición posee en distintas legislaciones varias denominaciones, ya
sea, como recurso de revocatoria o recurso de reconsideración, por lo que, Juan Carlos
Cassagne lo define de la siguiente manera:
El recurso de reconsideración es aquel que se deduce ante la propia autoridad
que ha dictado el acto administrativo o reglamento, a fin de que lo revoque,
derogue o modifique, según sea el caso, por contrario imperio. (Cassagne, 2010)
El tratadista Agustín Gordillo enfatiza que:
Por dirigirse el recurso a la misma autoridad que dictó el acto impugnado, la
cual normalmente habrá de ratificar su postura, cabe dudar de que pueda
funcionar realmente como medio de impugnación o de defensa del particular.
(Gordillo A. , 2012)
Aunque las denominaciones sean múltiples, sin duda el recurso de reposición es
una vía de impugnación o un recurso ordinario que el Derecho Administrativo Ecuatoriano
16
lo contempla para que, la autoridad que dictó el acto administrativo, sea la misma que
sustancie el análisis del mismo con el fin de que enmiende sus falencias.
Enrique Rojas Franco define al recurso de reposición o recurso de reconsideración
de la siguiente forma:
[…] se dirige al mismo órgano que dictó el acto y cuando emana del jerarca es
de obligación su interposición a efecto de dar por agotada la vía administrativa,
previa a la jurisdiccional. (Rojas, 2007)
1.5 Elementos subjetivos del recurso de reposición
Autoridad Pública competente que resuelve el recurso de reposición: Conforme
al Art. 174 del ERJAFE, la autoridad pública que tiene la competencia para resolver y
emitir la respectiva resolución es la misma del órgano estatal que dictó el acto
administrativo que no pone fin a la vía administrativa, o actos que afecten derechos
subjetivos de forma directa al administrado.
El órgano ante el cual se presenta el recurso de reposición lo explica el tratadista
Juan Carlos Cassagne:
En el sentido de que la autoridad que emitió el acto impugnado recobra, por
imperio del recurso, su competencia para volver a considerar los hechos y
antecedentes del acto recurrido […] (Cassagne, 2010)
En el Art. 84 del ERJAFE expresa una definición de la competencia administrativa:
Art. 84.- DE LA COMPETENCIA.- La competencia administrativa es la
medida de la potestad que corresponde a cada órgano administrativo. La
competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan
atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se
ejerzan en la forma prevista en este estatuto. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Para que una autoridad pública sea competente para resolver un recurso de
reposición, su competencia administrativa debe provenir de la norma jurídica, la cual,
determinará no solo la facultad de conocer, sino también de resolver dicho recurso
conforme al tiempo, es decir el periodo por el cual se ejercen las atribuciones
correspondientes a un cargo público, al territorio, cuando se trata del espacio geográfico en
el que abarca la competencia administrativa y a la materia, que se le designa a cada órgano
según su orden jerárquico, tal y como lo indica, de forma expresa el Art. 84 del ERJAFE,
que trata sobre las razones de competencia administrativa. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
17
Aunque surgen algunas dificultades cuando no se sabe quién debe resolver el
recurso de reposición, cuando el acto fue dictado por delegación, en ese caso, sí el acto
administrativo fue dictado por delegación, el recurso de reposición debe resolverse por el
órgano delegado, sin perjuicio de la facultad de avocación que posee la autoridad
delegante, pero si la delegación ha cesado, se deben distinguir dos situaciones: la primera
situación es que, si al tiempo de presentarse el recurso de reposición, había cesado la
delegación, la autoridad competente es aquella que delegó funciones, es decir el delegante;
mientras que, en la segunda situación, si la terminación de la delegación fue después o
posterior a la presentación del recurso de reposición, la autoridad competente para conocer
y resolver el recurso de reposición debe ser el delegado. (Cassagne, 2010)
Cabe enunciar que, en el Art. 55 del ERJAFE que trata sobre la delegación de
Atribuciones de los órganos de la Administración Pública Central específica que:
Art. 55.- LA DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES.- Las atribuciones propias
de las diversas entidades y autoridades de la Administración Pública Central e
Institucional, serán delegables en las autoridades u órganos de inferior jerarquía,
excepto las que se encuentren prohibidas por Ley o por Decreto. La delegación
será publicada en el Registro Oficial. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Aunque las atribuciones de conocer y resolver los recursos de reposición hayan sido
delegados a los órganos o funcionarios de orden jerárquico inferior, por la avocación
también puede conocer la máxima autoridad un recurso de reposición, tal y como lo indica
el Art. 60 del ERJAFE:
Art. 60.- DE LA AVOCACIÓN. - Los organismos administrativos
jerárquicamente superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto
cuya resolución corresponda por atribución propia o por delegación a los
órganos dependientes, cuando lo estimen pertinente por motivos de oportunidad
técnica, económica, social, jurídica o territorial. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Es menester explicar que en toda resolución de recurso de reposición que se dicte
por delegación se debe dejar constancia de lo mismo, así como, la responsabilidad, por
resoluciones por delegación es tanto para el delegante como para el delegado, tal y como lo
indica el Art. 59 del ERJAFE:
Art. 59.- RESOLUCIONES POR DELEGACIÓN. - Cuando las resoluciones
administrativas se adopten por delegación, se hará constar expresamente esta
circunstancia y se considerarán dictados por la autoridad delegante, siendo la
responsabilidad del delegado que actúa. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
18
El recurrente, particular o administrado: En la explicación correspondiente de
quienes pueden interponer un recurso de reposición, es importante iniciar con una
correspondiente definición de término administrado,
Guillermo Cabanellas define al particular como:
Se dice del simple ciudadano o súbdito, a diferencia de la autoridad y sus
agentes. (Cabanellas, 2003)
El Art. 107 del ERJAFE determina quienes son los particulares que deben presentar
un recurso de reposición, conforme al procedimiento administrativo:
Art. 107.- Concepto de interesado.
1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo ante la
Administración Pública Central:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos
individuales o colectivos. En el caso de intereses colectivos, el titular deberá
demostrar tal calidad por cualquiera de los medios admitidos en derecho;
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan
resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte; y,
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar
afectados por la resolución y se vuelvan parte en el procedimiento en tanto no
haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones debidamente constituidas, representativas
de intereses gremiales, económicos o sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos de la ley que se los reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica
transmisible, el derecho habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el
estado del procedimiento. Si son varios los sucesores, designarán mandatario
común. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2002)
Esto quiere decir que los particulares que tengan interés por interponer un recurso
de reposición deben ser los titulares de derechos legítimos y que fueron afectados por un
acto o resolución administrativa, mas, el Art. 107 del ERJAFE indica la presentación de
recursos, por parte de los particulares por sus propios derechos, aunque también lo pueden
hacer por representación, tal y como lo indica el Art. 108 del ERJAFE:
Art. 108.- Representación.
1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de un
representante, inclusive durante las actuaciones administrativas, salvo que
expresamente se requiera la comparecencia del interesado en el procedimiento
administrativo.
2. Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de
otra ante la Administración Pública Central.
3. Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a
derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por
cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante
declaración en comparecencia personal del interesado.
Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
19
4. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se
tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se
subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el
órgano administrativo, o de un plazo mayor cuando las circunstancias del caso
así lo requieran y lo determine expresamente la administración. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Ya sea que el administrado interponga un recurso de reposición,
independientemente de ser por sí mismo o por medio de representación, siempre debe
existir la capacidad legal o capacidad de obrar que determina el Art. 106 del ERJAFE:
Art. 106.- Capacidad de obrar. - Tendrán capacidad de obrar ante la
Administración Pública Central, las personas que la ostenten con arreglo a las
normas civiles o comerciales, según el caso. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
El tratadista Guillermo Cabanellas define a la capacidad jurídica como:
La aptitud que tiene el hombre para ser sujeto o por parte, por sí o por
representante legal, en las relaciones de Derecho; ya como titular de derecho o
facultades, ya cual obligado a una prestación o al cumplimiento de un deber.
(Cabanellas, 2003)
En concordancia con el Art. 106 del ERJAFE, el Art. 1461 y Art. 1462 del Código
Civil, que tratan sobre la capacidad legal:
Art. 1461.- […] La capacidad legal de una persona consiste en poderse obligar
por sí misma, y sin el ministerio o la autorización de otra.
Art. 1462.- Toda persona es legalmente capaz, excepto las que la ley declara
incapaces. (Código Civil, 2005)
1.6 Elementos objetivos del recurso de reposición
Actos y disposiciones impugnables: En cuanto a los elementos objetivos del
recurso de reposición, cabe agregar definiciones del acto administrativo para establecer
cuáles son los actos administrativos que son susceptibles de recurso de reposición.
Jaime Santofimio Gamboa, citando al Consejo de Estado, a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, define al acto administrativo como:
Entendemos, en ese sentido, por acto administrativo toda manifestación
unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones
administrativas, tendientes a la producción de efectos jurídicos. (Santofimio,
2003)
En general, los actos administrativos que pueden ser impugnados por medio de los
recursos administrativos son aquellos cuyos efectos, fuera del plano de la Administración
Pública, afectan los derechos e intereses legítimos de los administrados. (Cassagne, 2010)
20
El Art. 69 del ERJAFE expresa cuales son los actos administrativos que pueden ser
impugnados:
Art. 69.- IMPUGNACIÓN. - Todos los actos administrativos expedidos por los
órganos y entidades sometidos a este estatuto serán impugnables en sede
administrativa o judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de
conformidad de este estatuto. La impugnación en sede judicial se someterá a las
disposiciones legales aplicables.
En todo caso, quien se considere afectado por un acto administrativo lo podrá
impugnar judicialmente ante el respectivo Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo de manera directa.
No será necesario para el ejercicio de este derecho el que haya precedido
reclamación, administrativa previa la misma que será optativa. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Concordante con el Art. 69 del ERJAFE que dispone que se pueden impugnar los
actos administrativos, que son emitidos conforme al Estatuto que rige a la Función
Ejecutiva, en el Art. 174 ibídem, en cambio indica contra que actos administrativos se
pueden interponer recurso de reposición:
Art. 174.- Recurso de reposición. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que no ponen fin a la vía administrativa
podrán ser recurridos potestativamente, a elección del recurrente, en
reposición ante el mismo órgano de la administración que los hubiera dictado o
ser impugnados directamente en apelación ante los ministros de Estado o ante el
máximo órgano de dicha administración.
2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten
derechos subjetivos directo del administrado. [Resaltado me pertenece]
(Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Además de los actos administrativos, también pueden ser susceptibles de recurso de
reposición los contratos administrativos, así como aquellos actos administrativos que
omiten la emisión de un dictamen o informe y, la presentación del reclamo que impugna
hechos administrativos y cuya resolución niega dicho reclamo, se puede impugnar en
recurso de reposición, tal y como lo indica el ERJAFE en los artículos pertinentes:
Art. 74.- IMPUGNACIÓN. - Los actos de simple administración por su
naturaleza consultiva y preparatoria a la manifestación de la voluntad
administrativa no son propiamente impugnables. Ello sin perjuicio del derecho
a impugnar el acto administrativo que omitió un dictamen o informe
cuando ellos eran necesarios o cuando se sustentó en un informe o
dictamen erróneo. […]
Art. 77.- IMPUGNACIÓN. - Las diferentes manifestaciones jurídicas que
han intervenido en la formación y ejecución de un contrato administrativo
son susceptibles de ser impugnadas en sede administrativa o judicial de
conformidad con este estatuto y la ley respectiva. […]
21
Art. 79.- IMPUGNACIÓN. - Las personas afectadas por hechos administrativos
deberán denunciarlos o presentar el respectivo reclamo ante la autoridad
correspondiente. Si formulado el reclamo la Administración lo niega, se
podrá impugnar dicha decisión ya sea en sede administrativa o judicial. […]
[Resaltado me pertenece] (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002)
En la doctrina administrativa, existen casos por los cuales, el recurso de reposición
es improcedente: 1.- Actos de simple administración: Los informes y dictámenes no son
generadores de efectos jurídicos directos, por lo que no son impugnables, aunque la
tardanza de la Administración Pública en generarlos, posibilita a que se los impugne en vía
judicial; 2.- Hechos administrativos: que constituyen a las conductas que no se pueden
materializar por medio de una declaración de voluntad administrativa, por lo que no
pueden ser impugnados por medio de recursos administrativos, aunque pueden presentarse
reclamos o denuncias o interponer demandas ante la jurisdicción contenciosa
administrativa; 3.- Meros pronunciamientos administrativos: El conjunto de conductas que
se limitan a fijar la posición del Estado ante el administrado pero no producen resultados
de afectación directa al particular. (Gordillo A. , 2012)
Agustín Gordillo explica la razón por lo cual no procede el recurso de reposición
contra el silencio de la Administración Pública:
No existe normas que autoricen a dar por denegada una petición o reclamo con
el alcance de hacer procedente el recurso de reconsideración contra dicha
denegación tácita. Lo que las normas establecen es un mecanismo que permite
continuar con otras vías de impugnación, […] pero no parece estar contemplado
que ante el silencio se pueda insistir con una nueva reconsideración. Ello
equivaldría a pedir reconsideración de una medida ya considerada, lo que de
antaño no se admite por evidentes razones fácticas. (Gordillo A. , 2012)
1.7 Objeto o finalidad del recurso de reposición
En el Art. 174 del ERJAFE explica la naturaleza del recurso de reposición, por lo
que, en el numeral primero, indica que el administrado, podrá interponer recurso de
reposición contra actos administrativos que no ponen fin a la vía administrativa para
recurrir potestativamente. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
Esto quiere decir que el recurso de reposición es un instrumento por el cual, la
ciudadanía puede recurrir o impugnar las decisiones de la Administración Pública Central
para que se revise el acto administrativo emanado por el mismo órgano público que lo
dictó; se llama recurso potestativo, porque, no es indispensable interponer dicho recurso de
22
reposición, porque puede prescindirse de este recurso, interponiendo una demanda
contenciosa administrativa. Recurso potestativo de Reposición. Recuperado de
http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/es/servicios-ciudadano/tramites-gestiones-
personales/recurso-potestativo-reposicion
En el Art. 174 numeral segundo del ERJAFE, determina que, de igual manera, los
ciudadanos pueden recurrir contra actos administrativos que afecten derechos subjetivos
directos del administrado. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
La revista jurídica de la Universidad San Francisco de Quito, cuyo autor Simón
Campaña, citando a Luigi Ferrajoli, quien ha sido el tratadista más influyente para el
Derecho Constitucional Ecuatoriano, propone una definición de los derechos
fundamentales y de los derechos subjetivos:
[…] son derechos fundamentales todos aquellos derechos subjetivos que
corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de
personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derecho
subjetivo cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones)
adscrita a un sujeto por una norma jurídica […]. La noción “derechos fundamentales” en
la jurisprudencia de la autodenominada Corte Constitucional Ecuatoriana. Recuperado de
http://www.usfq.edu.ec/publicaciones/iurisDictio/archivo_de_contenidos/Documents/Iuris
Dictio_13/la_nocion_derechos_fundamentales_en_la_jurisprudencia_.pdf
Sea el caso en que el administrado impugne actos administrativos que no ponen fin
a la vía administrativa o contra actos administrativos que vulneren derechos subjetivos
directos, la finalidad de interponer un recurso de reposición es amplio, ya que el
administrado puede tener las siguientes pretensiones: la revocación del acto administrativo,
la reforma o la sustitución por un nuevo acto administrativo. (Gordillo A. , 2012)
El diccionario de la Real Academia Española define a la palabra revocar como:
dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución. Diccionario de la Real
Academia Española. Recuperado de http://www.dle.rae.es
La Administración Pública puede, teniendo en cuenta ciertos límites, modificar o
reformar, dependiendo de los casos, puede acarrear una extinción parcial o la creación de
un nuevo acto administrativo o ambas cosas, por lo tanto, la reforma de un acto
administrativo produce efectos solo para el futuro, ya que, sí la reforma implica solo la
23
ampliación del acto, o la creación de una parte nueva del mismo, se rige por los principios
atenientes a los actos administrativos dictados y no por los referentes a su extinción, en
caso de sustitución por un nuevo acto administrativo. (Gordillo A. , 2012)
Agustín Gordillo, citando a Ramón Martin Mateo, explica que, en la práctica es
complicado que se dicte una resolución que reforme o revoque un acto administrativo, ya
que, por costumbre, la Administración Pública, al dictar el acto impugnado, tenía ya todos
los elementos de hecho y de derecho para sustentar su decisión, por lo que, es lógico que
dicha decisión se mantenga, a no ser que, por excepción, el administrado aporte nuevos
elementos para que, la autoridad pública ratifique lo decidido; de lo antes expuesto, Ramón
Martin Mateo también explica que, a nivel mundial y desde hace siglos, existe la
costumbre de que la Administración Pública se mantenga en lo resuelto, por lo que, es algo
propio de la naturaleza humana la resistencia al cambio de lo resuelto por uno mismo,
aunque, si lo que el administrado busca, como finalidad del recurso de reposición, la
revocación del acto, no tiene mucho sentido pedírselo a la propia autoridad del cual emanó
el acto administrativo, a menos que, la autoridad pública no pudo evitar un error de
apreciación, por lo que, en ese instante es válido solicitar la reforma o sustitución del acto
administrativo a la propia autoridad que lo emitió. (Gordillo A. , 2012)
1.8 Plazos para interponer, resolver y la motivación del recurso de reposición
En el Art. 175, numeral primero del ERJAFE, determina el plazo para interponer el
recurso de reposición es de quince días, si el acto administrativo es expreso, pero si el acto
administrativo es tácito el plazo será de dos meses contados al día siguiente a aquel en que
se produzca el acto presunto. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
Además, el plazo que las autoridades pertenecientes a la Función Ejecutiva poseen
para resolver el recurso de reposición, se encuentra en el Art. 175, numeral segundo
ibídem:
24
Art. 175.- Plazos. - […]
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de dos
meses. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2002)
Conforme al Art. 175 del ERJAFE, la autoridad pública debe resolver el recurso de
reposición en el plazo máximo de dos meses. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002) Esto quiere decir que, el recurso de
reconsideración puede ser denegado expresamente dentro del plazo de los dos meses;
también puede existir la denegación expresa de un recurso de reposición interpuesto fuera
del plazo, es decir, que el autor del acto impugnado resuelve el recurso de reposición fuera
del plazo, su decisión reabre la vía jerárquica y se puede seguir con el recurso jerárquico en
subsidio o recurrir en sede jurisdiccional. (Gordillo A. , 2012)
Las autoridades públicas pertenecientes a la Función Ejecutiva tienen la obligación
de resolver los procedimientos administrativos, es decir los referentes al recurso de
reposición, tal y como lo indica el Art. 115 del ERJAFE:
Art. 115.- Obligación de resolver:
1. La administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma. […] (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Es importante tomar en consideración, que el ERJAFE, estatuto que rige a los
órganos pertenecientes a la Función Ejecutiva, explica el cómputo de términos y de plazos,
sobre todo lo referente a los meses, indicado en el Art. 118 ibídem, numeral segundo:
Art. 118.- Cómputo de términos y plazos.
2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de
que se trate. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en
que comienza el cómputo se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
Por ejemplo, el plazo de dos meses que se ha iniciado el 31 diciembre,
terminará el 28 de febrero del año siguiente. […] (Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Cabe recalcar que, el procedimiento administrativo termina con una resolución, en
la cual se ratifica, se confirma, se revoca, sustituye o modifica el acto administrativo,
motivo de la impugnación del administrado. (Gordillo A. , 2012)
Alejandro Paz y José Mesta, citan la definición de resolución administrativa que
realiza el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
UNAM:
25
Es el acto de autoridad administrativa que define o da certeza a una situación
legal o administrativa… Toda resolución administrativa es un acto
administrativo de autoridad […] (Paz & Mesta, 2004)
El acto administrativo en sentido estricto y la resolución administrativa son
especies del género del acto administrativo en sentido amplio, por lo que, la diferencia
radica en que, la resolución administrativa, la autoridad administrativa resuelve sobre algo
(recursos, petición, reclamo, otros) y, en cambio el acto administrativo, emana por el uso
de la potestad pública de emitir actos sin que decida o resuelva sobre algo a petición de
parte, pero ambos producen o generan consecuencias jurídicas. (Paz & Mesta, 2004)
Por lo tanto, al ser una resolución, un acto administrativo, quiere decir que, la
resolución finaliza con los procedimientos administrativos, por lo tanto, deben gozar de
motivación, tal y como lo establece el ERJAFE, en el Art. 122:
Art. 122.- Motivación.
1. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará
de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa
aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y
aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El
acto deberá ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administración Pública. […] (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
La motivación es un derecho constitucional de todas las personas y que, a la vez, es
una obligación de la autoridad pública ya que, su inobservancia acarrea la nulidad del acto
administrativo y la imposición de sanciones a dicha autoridad pública. La motivación está
ligada por el Art. 66 numeral 23 que trata sobre el derecho de petición y en concordancia
con el Art. 76 que trata sobre las garantías que poseen los administrados en los recursos
administrativos, específicamente, en el recurso de reposición. La motivación en
resoluciones administrativas y fallos judiciales. Recuperado de
http://www.derechoecuador.com/articulos/detalle/archive/doctrinas/procedimientocivil/201
2/12/03/la-motivacion-en-resoluciones-administrativas-y-fallos-judiciales
En el Art. 203 del ERJAFE se refiere a que la resolución que pone fin al
procedimiento administrativo, aplicado también al recurso de reposición, además de ser
motivada, resolverá las cuestiones emanadas del expediente administrativo:
Art. 203.- Resolución.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento habrá de ser motivada y resolverá
todas las cuestiones planteadas en el expediente.
26
2. En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el
curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
[…] (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
1.9 Garantías jurídicas de los administrados dentro del recurso de reposición
La ciudadanía puede interponer un recurso de reposición conforme al Art. 66
numeral 23 de la Constitución, que establece que todas las personas tienen el libre derecho
de presentar peticiones, recursos, reclamos ante las autoridades públicas administrativas y
recibir a cambio una contestación tanto oportuna, como motivada. (Constitución de la
República, 2008)
Conforme al ejercicio del derecho de petición, los ciudadanos presentan un recurso
de reposición, que, al ser también un acto administrativo que pone fin al procedimiento
administrativo, debe contemplar las garantías del debido proceso que los administrados
poseen. Guillermo Cabanellas define a la garantía como:
Garantía: Seguridad o protección frente a un peligro o riesgo. (Cabanellas, 2003)
En el Art. 199 del ERJAFE expresa que en todo procedimiento administrativo
existirán garantías jurídicas a favor de los administrados:
Art. 199.- Garantía de procedimiento.
1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal
establecido.
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el
necesario procedimiento. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002)
El Comité de Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar, con sede en
Ecuador define a las garantías del procedimiento de la siguiente manera:
Garantías de procedimiento. - Conjunto de Derechos que se concretan en las
seguridades que la ley franquea para que la autoridad no afecte la vigencia y el
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el ordenamiento jurídico, por
parte del administrado. (Velásquez, 2008)
Esto quiere decir que las garantías del procedimiento administrativo son las mismas
garantías del debido proceso y que se las debe cumplir a carta cabal a favor del
administrado, por lo que es importante exponer la definición del debido proceso para luego
tratar sobre las garantías contenidas en el Art. 76 de la Constitución de la República del
Ecuador.
27
Sergio García Ramírez, citando a Cecilia Medina, expone una definición de lo que
es el debido proceso:
El debido proceso es una piedra angular del sistema de protección de los derechos
humanos; es, por excelencia, la garantía de todos los derechos humanos y un
requisito sine qua non para la existencia de un Estado de derecho. (García, 2012)
De lo antes expuesto se puede inferir un concepto de las garantías del debido
proceso del administrado, entendido como el conjunto de derechos que los ciudadanos/as
poseen, ya que, tanto la Constitución, como las leyes orgánicas u ordinarias lo contemplan,
obligándoles a los funcionarios públicos, competentes para resolver recursos
administrativos, la protección de los derechos, su aplicación directa conforme a los
principios, cumpliendo con el deber de velar por el interés general.
Cabe mencionar la definición de los derechos de los particulares deducidos por
Alexander Velásquez Villamar:
Derechos (de los particulares).- Cada una de las obligaciones que por Ley tiene que
observar el funcionario en su trato con el administrado o la instrucción procesal.
Dichos Derechos no están sujetos a la discrecionalidad del funcionario público […]
(Velásquez, 2008)
Las garantías que los administrados poseen cuando se interpone el recurso de
reposición están contempladas en el Art. 76 de la Constitución, exponiendo los numerales
correspondientes que deben ser de obligatorio cumplimiento para las autoridades públicas
competentes que deben resolver un recurso de reposición:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el
cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.
2. Se presumirá la inocencia de toda persona, y será tratada como tal, mientras no
se declare su responsabilidad mediante resolución firme o sentencia ejecutoriada.
3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento
de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o
de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la
ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con
observancia del trámite propio de cada procedimiento.
6. La ley establecerá la debida proporcionalidad entre las infracciones y las
sanciones penales, administrativas o de otra naturaleza.
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del
procedimiento d) Los procedimientos serán públicos salvo las excepciones previstas por la ley.
Las partes podrán acceder a todos los documentos y actuaciones del procedimiento.
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en
28
que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de
hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores
responsables serán sancionados.
m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida
sobre sus derechos. (Constitución de la República, 2008)
El principio del debido proceso es el más significativo principio constitucional que
es aplicable en el procedimiento administrativo, ya que, nuestra Constitución ecuatoriana
le otorga un carácter axiológico porque es un principio universal del derecho, ya que, está
ligado con la esencia del Estado de Derecho, y en el Ecuador, sería aplicado al Estado
Constitucional de Derechos y justicia referido en el Art. 1 de la carta magna. De lo
anteriormente dicho, Agustín Gordillo, citando a Wade, afirma que:
[…] la regla que exige una audiencia es de validez casi universal. Puede ser
planeada sin incompatibilidad desde su nativo suelo judicial a cualquier parte
del campo de la administración. (Gordillo A. , 2012)
El debido proceso comprende varias garantías a favor de los administrados que,
deben ser de obligatorio cumplimiento por los funcionarios públicos: 1.- Derecho a ser
escuchado, que presupone: conocimiento de las actuaciones administrativas, oportunidad
de expresar motivos antes y después de la emisión del acto administrativo, que conforme al
principio de razonabilidad del acto administrativo, el funcionario público debe considerar
expresamente sus cuestiones propuestas conducentes para cada caso y la obligación de
sustentar motivadamente las decisiones basándose en los puntos propuestos por las partes;
y, 2.- Derecho a ofrecer y exponer la prueba de descargo, que a su vez abarca lo siguiente:
derecho a que toda prueba razonable sea debidamente producida, que dicha producción de
la prueba sea anterior a la emisión sobre el fondo de cada caso, y derecho a controlar los
medios de prueba, documental, pericial y, testimonial sin permitir la confesión de parte del
funcionario público. (Gordillo A. , 2012)
Además, el funcionario público que tiene la atribución de resolver un recurso de
reposición, debe considerar otros principios que deben acatarse en el procedimiento
administrativo: 1.- El procedimiento administrativo es expreso, es decir, escrito, aunque
por excepción existe la oralidad , por lo que, es siempre conveniente que el procedimiento
administrativo sea escrito para evitar presiones sobre el administrado, permitiendo una
mejor apreciación de los hechos de las autoridades públicas, consideradas como superiores
cuando deben revisar la legitimidad de los actos que emanan de una autoridad
jerárquicamente inferior, aunque en muchas ocasiones, el carácter escrito del
procedimiento administrativo, en ocasiones se va contra el principio de publicidad, por la
29
tradicional reserva administrativa; 2.- Aunque el procedimiento sea oral o escrito, se debe
aplicar el principio de inmediación, es decir, que la misma autoridad que tenga que decidir,
sea la misma que dirija el procedimiento , controlando de manera directa la evacuación de
las pruebas, por lo que, es importante tener en cuenta que la Administración Pública es
organizada de manera jerárquica, por lo que, favorece la mediación, ya que, casi siempre
son las autoridades superiores las que deciden de forma definitiva; 3.- El procedimiento
administrativo debe desarrollarse de forma rápido, simple y aplicando la economía
procedimental, sin embargo, se consideran los principios de rapidez, simplicidad y
economía procesal como secundarios al principio del informalismo a favor del
administrado, es decir, que la autoridad pública no puede disponer la simplificación o
aceleración del procedimiento administrativo que provoque un perjuicio al administrado
con respecto a su derecho a la legitima defensa, por lo que, ya cuando se han evacuado
todas las etapas del procedimiento administrativo respetando la defensa del administrado,
cabe la exigencia a la autoridad pública de resolver de forma rápida y simple. (Gordillo
A. , 2012)
1.10 Causas y consecuencias de la denegación del recurso de reposición
Para que un recurso de reposición no sea susceptible de denegación del mismo, es
importante explicar que, este recurso procede, bajo el procedimiento de reposición-
jerárquico, contra actos emanados de un funcionario inferior a la máxima autoridad del
órgano público, por lo que, es impugnable por recurso de reposición, para luego dar lugar
al recurso jerárquico o de apelación a partir de la debida notificación en la que, niega el
recurso. (Gordillo A. , 2012)
Cabe agregar algunas pautas que pueden ser las causas de la negación del recurso
de reposición: 1.- Que el administrado presenta un recurso de reposición ante la autoridad
pública competente, mas resulta que la competencia se la traspaso por delegación o por
avocación, por lo que ambas situaciones si están previstas en el ERJAFE. 2.- Que el
administrado no enuncie los fundamentos de hecho concordantes con los fundamentos de
derecho, sin la debida sustentación o que 3.- Que haya terminado el plazo de 15 días para
interponer el recurso de reposición conforme lo determina el Art. 175 del ERJAFE o
desconozca el computo de plazos y términos, establecidos en el Art. 118 ibídem.
30
Ante la denegación de recurso de reposición, el administrado puede interponer un
recurso de apelación ante la máxima autoridad de la Administración Pública Central, tal y
como lo determina el Art. 175 numeral 3 del ERJAFE:
Art. 175.- Plazos. […]
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de
nuevo dicho recurso. Contra la resolución de un recurso de reposición podrá
interponerse el recurso de apelación, o la acción contencioso - administrativa, a
elección del recurrente. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002)
Si el administrado, decide impugnar la resolución que denegó el recurso de
reposición, puede presentar una demanda al Tribunal Contencioso Administrativo,
conforme al Art. 69 del ERJAFE:
Art. 69.- IMPUGNACIÓN. - […] En todo caso, quien se considere afectado por
un acto administrativo lo podrá impugnar judicialmente ante el respectivo
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo de manera directa.
No será necesario para el ejercicio de este derecho el que haya precedido
reclamación, administrativa previa la misma que será optativa. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
El Art. 69 del ERJAFE es concordante con el Art. 38 de la Ley de Modernización
del Estado que determina lo siguiente:
Art. 38.- […] No se exigirá como requisito previo para iniciar cualquier
acción judicial contra las entidades del sector público la proposición del reclamo y
agotamiento en la vía administrativa. Empero, de iniciarse cualquier acción judicial
contra alguna institución del sector público, quedará insubsistente todo el reclamo
que sobre el mismo asunto se haya propuesto por la vía administrativa. (Ley de
Modernización del Estado, 1993)
La mayor consecuencia de la denegación de un recurso de reposición, es que se
abre la posibilidad al administrado de interponer un recurso de apelación ante la máxima
autoridad del órgano del cual emanó la resolución del recurso de reposición, o, puede
interponer una demanda por vulneración de derechos subjetivos contenidos en la
resolución y, que dicha demanda deducida ante la justicia contenciosa administrativa, debe
completar los trece requisitos que el Art. 142 del Código Orgánico General de Procesos lo
exige. El procedimiento contencioso administrativo está debidamente desarrollado en el
Tercer Título.
31
TÍTULO II
2. EL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA DEL ECUADOR
2.1 Definición de la Administración Pública
Gracias a la influencia de pensadores que surgieron en la época de la Ilustración en
el siglo XVIII en la Europa Continental de emancipación de la corona y la imposición de
dividir los poderes que tenía el monarca por varios, con cada jefe de la función ejecutiva,
función legislativa y función judicial, por lo que, estas ideas se hicieron realidad con la
emancipación de las colonias de origen inglés en el nuevo territorio del continente
americano surgiendo en 1774, el primer Estado a nivel mundial; algunos hombres que
lucharon por dicha emancipación de la Corona Británica eran de origen francés, a su
llegada a Francia, a través de la comunicación de voz a voz de que se podría crear un
Estado libre del monarca, junto con los pensadores franceses como Rousseau con su obra
el “Contrato Social” que explicó que, tanto la sociedad como el Estado, surgen de los
actos voluntarios de los hombres por lo que, el soberano no puede ser el monarca, sino el
conjunto de hombres que con su voluntad conforman el pueblo, y el pensador
Montesquieu , quien reprochó el Absolutismo del rey Luis XVI y planteó la división de
los poderes, provocando la famosa Revolución Francesa el 14 de julio de 1789.
(Montenegro, 1996)
El Estado en la Edad Moderna posee una serie de características distintas
dependientes a las condiciones políticas, económicas, sociales y jurídicas colaborando a la
formación de un Estado libre y soberano que toma las decisiones propias para su porvenir;
del Estado moderno surge el Estado de Derecho, porque busca la protección de los
derechos y pretensiones jurídicas subjetivas de los ciudadanos, cuidando de igual forma o
al mismo tiempo del ciudadano y de la ciudadanía. (Guerrero, 1997)
De los sucesos históricos antes expuestos, nace el Derecho Administrativo como
una rama del Derecho que regula la relación armoniosa entre las entidades estatales con los
administrados.
La Administración Pública, son dos palabras que están ligadas pero, en su origen
que data del siglo XVII, la palabra administrativo como tal, se la asimilaba con materias
gubernamentales como la economía, las finanzas y los asuntos políticos, por lo que, desde
que se comenzaron a organizar administrativamente las entidades públicas, había una sola
autoridad que realizaba actividades administrativas, financieras y jurisdiccionales al mismo
tiempo, teniendo como antecedente a la Secretaría de Despacho creada en 1621 en España
32
para la realización de actuaciones plurifuncionales [economía, derecho, contabilidad,
política]. (Guerrero, 1997)
La palabra “Administración” posee un igual significado en idiomas derivados del
latín y fue desarrollada a lo largo de los años por la Ciencia de la Administración Pública,
mas dicha palabra tiene sus propias raíces de voz la latín: administración que surge del
latín administratio compuestas por ad (a) y ministrare (servir, cuidar) que fue utilizada por
los romanos para referirse a la función de estar al servicio de otras personas. La palabra
principal de administratio, es el vocablo ministrare que deriva del sustantivo minister (El
que sirve), por ende, el minister era un funcionario cuyas tareas eran la realización de
tareas que le encomendaba el magister. (López, 1956)
Como las primeras organizaciones de gobierno, así como las múltiples actividades
que debieron desempeñar con el trajín del día a día, y con las ideas de crear una entidad
que se encargue de cada asunto interno del Estado, en siglo XVIII surge la esencia de la
idea de administración ligado con el carácter público, surge a inicios del siglo XIX la
materia administrativa de asuntos del gobierno.
El tratadista Nicolás Granja Galindo expresa una definición de la administración
pública:
La administración pública es una ciencia y arte, a la vez, que tiene por objeto el
conocimiento y la práctica de múltiples actividades o servicios ejercidos
consciente e intencionalmente por los órganos administrativos y servidores
públicos, en general, en razón del mandato o representación del Estado, para
lograr diferentes fines a favor de la colectividad. (Granja, 1999)
El renombrado profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México, Omar
Guerrero proporciona dos definiciones de lo que es la administración pública como tal:
En sentido lato, administración pública es la actividad encaminada a acrecentar
el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo. Constituye una
capacidad que produce poder.
En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida
asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la
convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.
(Guerrero, 1997)
Cabe agregar que, el distinguido Dr. Patricio Secaira Durango plantea una
definición acerca de la administración pública:
La administración pública no es otra cosa que una planificada actividad jurídica
del Estado que tiene como objeto brindar de modo eficaz, oportuno y técnico
los servicios públicos a la nación en acatamiento al orden legal. Tiene por
objeto la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas en un marco
de seguridad y cuya meta es el bien común. (Secaira, 2004)
33
De las definiciones antes expuestas, cabe añadir una definición del investigador, ya
que, la Administración Pública es el conjunto de entidades del Estado que cumplen
funciones que tanto la Constitución como las leyes determinan, con el fin de preservar el
bienestar de la ciudadanía, brindando servicios, satisfaciendo necesidades básicas de la
sociedad en general y buscando la solución de problemas cotidianos que presentan los
administrados, dando una solución pronta y factible.
2.2 Principios que rigen a la Administración Pública
El renombrado profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México, Omar
Guerrero, citando a Carlos Juan Bonnin que estableció desde el siglo XIX los principios de
la Administración Pública:
1) Que la administración nació con la asociación o comunidad;
2) que la administración de ésta es el principio de la administración;
3) que la administración es el gobierno de la comunidad;
4) que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de
interés general. (Guerrero, 1997)
Esto quiere decir que los principios que rigen la Administración Pública desde el
siglo XIX hasta la actualidad nacen de la sociedad, que los funcionarios públicos como
representantes de la ciudadanía buscan crear leyes como la función legislativa o leyes
especiales como organismos estatales con autonomía administrativa de obligatorio
cumplimiento, mas prevalece el bienestar público, por sobre el interés individual.
Secaira Durango Patricio, plantea el concepto de que son los principios en el
Derecho y afirma que:
Son presupuestos lógicos que, aunque no sean escritos, informan
adecuadamente el alcance de las instituciones, en este caso jurídico
administrativas. (Secaira, 2004, pág. 58)
Un principio es anterior a la ley, ya que son considerados como un producto de la
actividad social, ya que su aplicación sirve para proteger a los administrados de la
arbitrariedad y exceso de poder de una autoridad.
Es menester exponer los principios de la Administración Pública que para algunos
tratadistas coinciden con los del Derecho Administrativo:
De igual manera que otras ramas jurídicas, el derecho administrativo se sustenta en
los siguientes principios:
34
Principio de dignidad humana. - Todo ser humano debe desenvolverse con lo
necesario para mantener su propio sustento y el de su familia, accediendo a servicios
básicos sobre todo para propender la vida, la salud, la educación, alimentación, vestimenta,
entre otros.
Principio de igualdad ante la ley. - Ninguna persona puede ser objeto de exención
de la ley, ya que la ley es de carácter general, mas no de carácter particular, por la razón de
que una ley siempre tiende a proteger los sectores más vulnerables de una sociedad para
lograr un accionar público sustentado en la igualdad.
Principio de seguridad jurídica. - La Administración Pública siempre actúan de
buena fe, por lo que un aparato estatal posee una serie de funcionarios que vigilan el
cumplimiento de sus atribuciones y que las leyes sean cumplidas sin apelación alguna por
toda la ciudadanía, y más si son organismos públicos.
Principio de legalidad. - Todos los funcionarios y organismos del sector público
están sometidos al ordenamiento jurídico y que tanto los actos como las decisiones
administrativas se las realiza acorde a la ley, hasta que judicialmente se declare lo
contrario.
Huamán Ordoñez Luis Alberto, citando a Rojas Franco, enfatiza que la actividad de
los poderes públicos en función administrativa debe estar regulada por ciertas normas y
principios de carácter universal, cuya cúspide lo ocupa el denominado principio de
legalidad, contrario al principio de autonomía de la voluntad que regula la relación de los
sujetos privados (Derecho Civil), ya que el principio de legalidad regula toda actividad
material y formal de acción y de omisión de la Administración, que deben estar autorizada
por una norma que le de la facultad de actuar formal o materialmente cumpliendo los
deberes públicos y respetando los derechos de los ciudadanos. (Huamán, 2010, pág. 33)
Principio de proporcionalidad. - Las acciones administrativas están acorde a la
ley y a la realidad social, por lo que, deben ser graduadas dichas acciones por la
Administración Pública y que las decisiones se ajusten con la situación actual de la
sociedad en la que se vive.
Principio de auto tutela administrativa. - Tanto la constitución, como las leyes
crean el ejercicio de la actividad pública, al igual que el control de la misma, a través de
órganos superiores que logren juzgar las actuaciones u omisiones de un funcionario
35
público; los recursos administrativos son considerados como un procedimiento para que el
aparataje público no exceda en su poder.
Principio de jerarquía. - Dentro del derecho administrativo, se debe de estructurar
sus organismos y autoridades, ya que, no puede haber una relación horizontal, sino vertical
y por esta razón existen órganos públicos con mayor fuerza que otros.
Principio de especialidad. - A través de este principio exige a poder público a
poseer órganos adecuados a cada interés del servicio público para brindar seguridad y
conocimiento técnico del tema.
Principio de permanencia del servicio público. - El aparataje público se
desenvuelve en una continua actividad que no debe ser interrumpida y es permanente,
aunque sus funcionarios son temporales en el tiempo.
Para Dapkevicius Flores Rubén,
Los principios son cimientos fundamentales donde se descansa el orden jurídico
de todo y cada una de las ramas, con las particularidades concretas
singularizantes. (Flores, 2007, págs. 16-17)
Los principios de libertad e igualdad pertenecen a toda rama jurídica del Derecho,
situación diversa sucede con el Principio de Inderogabilidad, que establece que, en un
Estado de Derecho, las garantías y derechos se imponen a las prerrogativas públicas en
caso de duda.
Para el teórico Rodríguez Arana Jaime, entre sus apreciaciones con respecto al
Derecho Administrativo, determina que
A través del principio de la buena administración compendio donde lo haya del
sentido de sus principios inspiradores de racionalidad, participación, pluralismo,
rendición de cuentas, transparencia, revisión, responsabilidad, encontramos un
buen camino para ir construyendo un orden jurídico administrativo global que
permita, en efecto que el Derecho Administrativo sea lo que debe ser: el
Derecho del poder para la libertad. (Rodríguez, 2011, pág. 472)
Dentro de los principios antes mencionados, el principio de la buena administración
quiere decir que los órganos del aparato estatal deben manejar sus actividades de manera
correcta ya que sus acciones están acorde a las leyes que los rigen, concordante con el
principio de legalidad.
Por otro lado, Jaime Rodríguez, citando al tratadista Gordillo indica que son
precisamente los principios de justicia y de seguridad jurídica que deben ser fundamentales
para el Derecho Administrativo, mas, ambos principios están enfocados a la realidad
36
económica, así como anexado al principio de racionalidad, principio derivado del Estado
de Derecho, porque si se hubiese puesto en práctica dicho principio, no hubiesen ocurrido
desastres económicos o financieros ya que siempre ha prevalecido la irracionalidad del
mercado sin regulación ni control. (Rodríguez, 2011, pág. 472)
Una vez enunciados los principios que la doctrina reconoce a la Administración
Pública, es sin duda, importante también indicar que en el Art. 227 de la Constitución del
Ecuador nos indica cuales son los principios que rigen a la Administración Pública
Ecuatoriana:
Art. 227.- La administración pública constituye un servicio a la colectividad que
se rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía,
desconcentración, descentralización, coordinación, participación, planificación,
transparencia y evaluación. (Constitución de la Republica, 2008)
Estos principios son primordiales para mantener la relación armoniosa entre la
ciudadanía con el aparataje estatal, además de que cada uno tiene su propio significado:
Principio de Eficacia: Manuel Fernández, citando a Gómez y Aibar exponen que
la eficacia es la relación entre los objetos previstos y los que se desea alcanzar, mientras
que la efectividad es la relación de los resultados previstos y obtenidos por el
cumplimiento real de los objetivos plasmados. (Fernández, 1997)
Aunque hacen alusión a una diferencia entre la eficacia y la efectividad, como
definición se puede deducir que la eficacia o efectividad son lo mismo ya que, es el nivel
de los objetivos que se tienen plasmados y los resultados que se quieren conseguir, y
haciendo referencia a la Administración Pública, seria cumplir con los objetivos que traza
para un periodo de tiempo el Pte. De la República para el bienestar social y los resultados
que van a lograrse cuando se pongan en práctica no solo los objetivos, sino con el
cumplimiento de la carta marga y su normativa tanto orgánica como ordinaria.
Principio de Eficiencia: El Diccionario de la Real Academia Española define a la
eficiencia como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto
determinado. Diccionario de la Real Academia Española. Recuperado de http://dle.rae.es
Karen Mokate, trabajadora del Banco Interamericano de Desarrollo, expone que a
pesar de que la mayoría de diccionarios de lengua española coinciden en que la eficiencia
es la capacidad de lograr algo, sugiere una definición:
[…] la eficiencia como el grado en que se cumplen los objetivos de una
iniciativa al menor costo posible. […] (Mokate, 2002)
37
Esto quiere decir que la eficiencia tiene vinculación con la Administración Pública
porque se deben emplear los recursos que se tiene disponibles para lograr los objetivos que
en este caso sería brindar óptimos servicios a los administrados de manera oportuna, sin
retardar el tiempo; aunque este principio es novísimo para la administración pública del
país, muchas veces con los recursos disponibles, los servidores públicos no pueden realizar
en corto tiempo y con pocos recursos las funciones o actividades que deben desempeñar
por lo que aun dicho principio está en constante perfección en el aparataje estatal.
Principio de Calidad: Juan Camarasa explica que la calidad es una filosofía de
acción en continuo realizar, ya que, siempre se está tratando de mejorar un producto
servicio, intentando satisfacer por completo las expectativas y exigencias de la persona que
busca el producto o servicio. (Camarasa, 2004)
Este principio está entrelazado con las políticas públicas sociales que desarrollan
los gobiernos y financiadas por los tributos que los ciudadanos pagan pero que en
ocasiones esta filosofía no siempre se puede llevar a la práctica por factores múltiples o
incluso por circunstancias que se presentan en un gobierno (desastres naturales, guerras)
que hace que las políticas públicas se cumplan de manera incompleta, por eso se desarrolla
pasando varios años políticas públicas que logren resultados económicos, políticos y
sociales a favor de la sociedad.
Principio de Desconcentración: En el Art. 54 del ERJAFE infiere una decisión de
la desconcentración:
Art. 54.- DESCONCENTRACIÓN. - La titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser
desconcentrados en otros jerárquicamente dependientes de aquellos, cuyo efecto
será el traslado de la competencia al órgano desconcentrado. La
desconcentración se hará por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial.
(Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
El principio de desconcentración significa deslindar algunas funciones o
atribuciones de manera temporal, que por circunstancias como la carga laboral o por
acortar el tiempo para lograr hacer una actividad, una autoridad pública crea un órgano
secundario, que depende de la entidad estatal principal, mas conforme al Art. 54 del
ERJAFE, se debe desconcentrar las competencias por medio de Decreto Ejecutivo o
Acuerdo Ministerial.
Principio de Descentralización: El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva expone lo que es la descentralización:
38
Art. 51.- DE LA DESCENTRALIZACIÓN. - Mediante la descentralización
administrativa se transfieren de manera definitiva funciones que desempeñan
órganos de la Administración Central a favor de entidades de Derecho Público
de la Administración Pública Institucional (descentralización funcional) o del
Régimen Seccional Autónomo (descentralización territorial. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
La descentralización es el traspaso de funciones de forma definitiva o decisiva, por
lo cual le otorgan funciones de la Administración Pública Central a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados o a la Administración Pública Seccional como la Secretaria
Nacional de Aduana del Ecuador, cuya entidad pública se encarga de regular el comercio
exterior para registrar las importaciones y exportaciones de productos y el cobro de
impuestos.
Principio de Coordinación: Guillermo Cabanellas expone que la coordinación es
en si la cooperación por lo que determina que cooperar es:
Colaboración de varias personas en una obra común. […] (Cabanellas, 2003)
La coordinación tiene un significado importante en la Administración Publica, ya
que, tanto las autoridades de rango superior, como las autoridades de rango inferior, al
final como son servidores públicos deben de cumplir con sus funciones y atribuciones,
manteniendo una continua comunicación en la toma de decisiones como por ejemplo el
Presidente de la República de un Estado, siempre está coordinando con los ministros y
demás autoridades la toma de medidas que beneficien al pueblo.
Principio de Participación: El diccionario de la Real Academia Española indica
que participación, proviene de la palabra participar, que quiere decir compartir, tener las
mismas ideas, opiniones, etc., que otra persona. Diccionario de la Real Academia
Española. Recuperado de http://dle.rae.es
El principio de participación podría acotarse que es el poder de ayudarse los
servidores públicos entre sí, aunque pertenezcan a distintas administraciones del sector
público, para que al momento de tomar decisiones lo hagan con el fin máximo del estado
que es mantener el bienestar común, sin afectar a los administrados.
Principio de Planificación: El Dr. Hernán Jaramillo Ordoñez explica que la
planificación es tener una guía para poder ejecutar las obras y es el primer paso para poseer
futuras acciones constructivas del Estado. La Administración Pública. Recuperado de
http://www.derechoecuador.com
39
El principio de planificación es una primicia de que todo estado tiene
preestablecido sus metas u objetivos que los va a realizar y que acciones va a realizarse
para alcanzar, determinando desde los prioritarios hasta los menos prioritarios y de la
acción de planificar, parten los demás principios, sobre todo el de eficacia (Alcanzar los
objetivos o metas) y eficiencia (Obtener resultados de los objetivos trazados en corto
tiempo y con costo reducido).
Principio de Transparencia: El principio de transparencia desde una
connotación subjetiva es una cualidad de que las actuaciones del poder público siempre
estarán a la vista de la sociedad, por lo tanto, si cometen acciones u omisiones, existirán las
debidas sanciones pero además de aquello, por medio de la transparencia se acrecienta la
confianza de los ciudadanos, mas este principio es demasiado desvalorado por los
administrados, por sucesos pasados por lo que el servidor público debe demostrar ser una
persona proba y honesta para el cargo que ocupa y que no va a cometer un acto de
corrupción.
Principio de Evaluación: El abogado Hernán Jaramillo Ordóñez nos indica que la
evaluación acarrea el descubrimiento de fortalezas y debilidades que tiene la
Administración Pública. La Administración Pública. Recuperado de
http://www.derechoecuador.com
Este principio de evaluación conlleva no solo a ver las fortalezas de la
Administración Publica, sino que por medio de las capacitaciones o talleres que se
implementan de forma interna en cada entidad pública se busca mermar las falencias o
convertirlas en nuevas fortalezas para que la calidad de las actividades se vea reflejada.
Aunque todos estos principios son subjetivos y no se puede decir a ciencia cierta si se
cumple o no completamente, lo cierto es que se intenta lograr acatar cada principio que
indica el Art. 227 de la Constitución acerca de la Administración Pública, más a veces,
falta tiempo para realizar todo lo que se tiene como función o atribución para cada
autoridad pública.
40
2.3 Estructura Orgánica de la Administración Pública Ecuatoriana
La Administración Pública está conformada por cinco funciones del Estado que, a
su vez se subdividen en otras, tal y como lo indica el Art. 225 de la Constitución de la
República del Ecuador:
Art. 225.- El sector público comprende: 1. Los organismos y dependencias de
las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y
Control Social. 2. Las entidades que integran el régimen autónomo
descentralizado. 3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la
ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios
públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado. 4.
Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos
descentralizados para la prestación de servicios públicos. (Constitución de la
Republica, 2008)
Dentro de la Función Ejecutiva, según el Art. 141 de la Constitución, el Presidente
o Presidenta es el jefe de Estado, jefe de gobierno y es el responsable del aparataje estatal;
la función ejecutiva la integran además de la Presidencia, la Vicepresidencia, los Ministros
de Estado y demás organismos necesarios para cumplir las actividades de políticas públicas
nacionales. (Constitución de la República, 2008)
La Función Ejecutiva, además de acatar lo que determina la carta magna, de igual
manera está regulada por el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva,
conocidas por sus siglas de ERJAFE.
La Función Legislativa está ejercida por la Asamblea Nacional ya que los
asambleístas son elegidos para un periodo de cuatro años, tal y como lo indica el Art. 118
ibídem, y su función primordial, además de las accesorias, conforme al Art. 120 numeral 6
es expedir, codificar y derogar leyes […]. (Constitución de la República, 2008)
La Función Judicial está compuesta de órganos jurisdiccionales (Corte Nacional de
Justicia, cortes provinciales, tribunales y juzgados); Consejo de la Judicatura como el
órgano de gobierno, administración, vigilancia y disciplina de la Función Judicial; órganos
autónomos como la Defensoría Pública y la Fiscalía General del Estado; y, órganos
auxiliares que son los martilladores judiciales, los depositarios judiciales y el servicio
notarial, tal y como lo indica el Art. 178 ibídem. (Constitución de la Republica, 2008)
La Función de Transparencia y Control Social, conformada por el Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social, Defensoría del Pueblo, Contraloría General del
Estado y Superintendencias, las cuales cuentan con autonomía administrativa, financiera,
presupuestaria y organizativa, tal y como lo establece el Art. 204 ibídem. (Constitución de
la Republica, 2008)
41
La Función Electoral, que es la encargada de proteger el ejercicio de los derechos
políticos de los ecuatorianos, está conformada por el Consejo Nacional Electoral y el
Tribunal Contencioso Electoral, expresado en el Art. 217 ibídem. (Constitución de la
Republica, 2008)
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados, conforme al Art. 238 ibídem están
formados por consejos regionales, concejos provinciales, concejos metropolitanos,
concejos municipales y juntas parroquiales rurales, gozando de autonomía financiera,
administrativa y política regulados tanto por la Constitución, como por el Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
Por último, la administración pública lo conforman de igual manera las empresas
públicas son aquellas que están señaladas en la Ley de Empresas Públicas como tal y las
instituciones creadas por ley como el Servicio de Rentas Internas o el Banco Central del
Ecuador.
2.4 Estructura Orgánica de la Administración Pública Central
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(ERJAFE) es aplicable a la Función Ejecutiva, tal y como lo indica el Art. 2:
Art. 2.- ÁMBITO. - Este estatuto es aplicable principalmente a la Función
Ejecutiva. Para sus efectos, la Función Ejecutiva comprende:
a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la República y los órganos
dependientes o adscritos a ellas;
b) Los Ministerios de Estado y los órganos dependientes o adscritos a ellos;
c) Las personas jurídicas del sector público adscritas a la Presidencia de la
República, a la Vicepresidencia de la República o a los ministerios de Estado;
y, ch) Las personas jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos de
dirección estén integrados en la mitad o más por delegados o representantes de
organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la
Administración Pública Central. […] (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
El ámbito de aplicación también incluye órganos estatales que poseen una dirección
integrados por representantes de la Función Ejecutiva, pueden aplicar de manera supletoria
las disposiciones del ERJAFE tal y como lo índice el Art. 2, último inciso ibídem; cabe
agregar que, se rigen por los principios indicados en el Art. 227 de la Constitución de la
República y Art. 4 del ERJAFE:
Art. 4.- PRINCIPIOS Y SISTEMAS REGULADORES. - Los órganos y
entidades que comprenden la Función Ejecutiva deberán servir al interés
general de la sociedad y someterán sus actuaciones a los principios de
legalidad, jerarquía, tutela, cooperación y coordinación, según el caso, bajo los
42
sistemas de descentralización y desconcentración administrativa. […] (Estatuto
del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Los principios ya se los desarrollo uno por uno lo cada uno significan, por lo que,
es menester explicar que la Función Ejecutiva se encarga de la política tanto interna como
externa del país, así como la administración civil y militar, expresada en el inciso primero
del Art. 5 del ERJAFE. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, 2002)
Los ministerios pertenecientes a la Función Ejecutiva se encuentran en el Art. 16
del ERJAFE, entre los cuales, el Ministerio de Salud Pública es el órgano, objeto del
trabajo de investigación, del cual se abordará su evolución histórica, su estructura orgánica
y el órgano interno que conoce y resuelve los recursos en vía administrativa, pero que
parten del articulo antes enunciado:
Art. 16.- ORGANIZACIÓN MINISTERIAL. - La Función Ejecutiva se
organiza en los siguientes ministerios:
a) Ministerio del Interior;
b) Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana;
c) Ministerio de Defensa Nacional;
d) Ministerio de Finanzas;
e) Ministerio de Educación;
f) Ministerio de Transporte y Obras Públicas;
g) Ministerio del Trabajo;
h) Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca;
i) Ministerio de Industrias y Productividad;
j) Ministerio de Hidrocarburos;
k) Ministerio de Salud Pública; [...] [Resaltado me pertenece] (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002)
La máxima autoridad de un Ministerio, es el Ministro de Estado, cuya competencia
es el despacho de asuntos solo al ministerio al cual pertenece, por lo que, pueden delegar
competencias al funcionario jerárquicamente inferior cuando el ministro se ausente de las
instalaciones ministeriales por atender asuntos en el exterior o por conveniencia, siempre
que dicha delegación no perjudique el rumbo del ministerio y su correcto desarrollo, tal y
como lo determina el Art. 17 del ERJAFE. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva, 2002)
2.5 Breves antecedentes históricos del Ministerio de Salud Pública del Ecuador
Desde la conquista española hasta antes de la emancipación de la Corona Española,
en las grandes ciudades como Quito Guayaquil y Cuenca, la salud pública era denigrante
ya que, mientras aumentaba la población, se deterioraba el estado sanitario porque no
existían sistemas de canalización de los desechos y los corrales de los animales servían
43
como servicios higiénicos tanto para los indígenas, como para los españoles y mestizos
provocando falta de sanidad; la falta de salubridad aumentaba porque las viviendas no
poseían una adecuada ventilación, más la promiscuidad de la sociedad ecuatoriana con el
aparecimiento de enfermedades y pestes. Las enfermedades más comunes en la época
colonial en la sierra fueron los resfriados comunes, bronquitis, neumonía, mientras que en
Guayaquil y el resto de la costa eran común enfermedades como paludismo, viruela, fiebre
tifoidea, tétanos, sarampión, varicela, sífilis, y en todo el Ecuador era común la disentería o
diarrea; estas epidemias no solo afectaron a los indígenas y mestizos, sino también a los
españoles, aunque los indígenas y negros por la falta de atención médica y el inaccesible
acceso a algún tipo de medicina les provocaba de manera inmediata la muerte. (Ayala,
1991)
Además, la falta de higiene para preparar alimentos, así como en las casas o chozas
propinaron el aparecimiento de pulgas, piojos y el aparecimiento de parásitos a la
población ecuatoriana de manera general, por lo que la falta de limpieza en la ciudad de
Quito ocasiono que el Cabildo de la ciudad nombre en 1593 un encargado de aseo y en
1784 la Corona Española designa carretas urbanas para la recolección de desechos fecales
y basura; en el siglo XVI existía una total carencia de médicos, por lo que años más tarde,
se fundó la Facultad de Medicina de la Universidad de Santo Tomas de Aquino en 1639,
así que el tipo de atención medica que recibía cada persona dependía de sus condiciones
económicas, por lo que la medicina basada en hierbas y chamanes era la más adecuada
para los indígenas, mestizos y negros. (Ayala, 1991)
La administración pública ecuatoriana se desarrolla en el siglo XIX con la
influencia de la organización administrativa que mantuvo la Corona Española en las
colonias de América Latina, más cuando ocurre la emancipación y formación de un Estado
soberano, el Congreso Constituyente de 1830 estableció el “Estado del Ecuador” y dictó la
primera Ley Fundamental basada en la Ley Colombiana de 1825, la cual crea las Juntas de
Sanidad, más se presta atención a la hacienda pública, fuente de los ingresos estatales ya
que con la creación de la Ley de Hacienda se crean tesorerías departamentales y las
sanciones a los que trabajaron en dichas tesorerías eran conocidas por el Ministerio de
Hacienda. (Pérez, 2009)
En el siglo XX la administración pública sufre muchos cambios e inicia con la
Revolución Liberal de 1895 propiciado por el General Eloy Alfaro y finalizando el periodo
de gobierno del viejo luchador de Montecristi, en 1908 se constituye la Junta de Asistencia
44
Pública que dicta la primera ley de sanidad y la regulación de la salud pública en especial
de las grandes ciudades como Quito, Guayaquil y Cuenca. (Acosta, 2006)
En la presidencia de Federico Pérez, en 1936 el gobierno encarga las actividades de
sanidad, higiene y materno infantil al Ministerio de Prevención Social, para que años más
tarde en 1941, en la presidencia de Carlos Arroyo del Río el Congreso pide al Ministerio
de Prevención Social realizar la codificación de leyes y reglamentos de salud. En 1963, en
la presidencia de Carlos Julio Arosemena Monroy un grupo de asesores internacionales
que estuvieron de paso por el Ecuador sugieren que se cree un Ministerio que se encargue
del área de salud; en 1964 el Tetravirato Militar crea la Subsecretaria de Salud Pública
dentro del Ministerio de Previsión y el 16 de junio de 1967, en la presidencia de Otto
Arosemena Gómez se publica en el Registro Oficial la creación del Ministerio de Salud
Pública. (Ayala. M, 1994)
En 1971, en la presidencia del Dr. José María Velasco Ibarra, mediante Decreto
Supremo 188 publicado en el Registro Oficial 158 de 8 de febrero de 1971 se expide el
Código de Salud con reformas hasta el 9 de diciembre de 2005, ya que en el 2006 se
deroga el Código de Salud y se expide la Ley Orgánica de Salud publicada en el Registro
Oficial Suplemento 423 de 22 de diciembre de 2006, cuya ley está en debate de reformas
en la Asamblea Nacional. En 1972, en la presidencia del General Guillermo Rodríguez
Lara se crea la Dirección Nacional de Salud para los servicios administrativos internos del
Ministerio de Salud, suprimiendo las Juntas de Asistencia Social y se cran las Regiones de
Salud Central con sede en Quito, Región del Litoral con sede en Guayaquil y Región
Austral con sede en Cuenca, dicho Decreto Supremo 232 se publicó en el Registro Oficial
48 de 25 de abril de 1972.
Las principales normas de carácter administrativo que regían a la Administración
Pública Ecuatoriana hasta la mitad del siglo XX eran: Ley de Hacienda, Ley del Régimen
Administrativo sustituida por la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control
(LOAFYC), que fue derogada por el Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Publicas, en 1993 se promulga la Ley de Modernización del Estado, en cuya disposición
transitoria primera indica que hasta que no se cree una ley que regule el régimen jurídico
administrativo de la Función Ejecutiva, se aplicaría la Ley del Régimen Administrativo
publicado en el Registro Oficial 1202 de 20 de agosto de 1960 y cuya reforma ultima es el
2005; en el año 2002, en la presidencia de Gustavo Noboa se promulga el Estatuto del
Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva ERJAFE que rige a toda la Administración
45
Pública Central, es decir a la presidencia, vicepresidencias, ministerios y secretarias y
demás órganos adscritos a la función ejecutiva, más desde el 7 de julio de 2018 entra en
vigencia el Código Orgánico Administrativo.
2.6 Normativa que rige al Ministerio de Salud Pública
La normativa que deben cumplir los funcionarios públicos pertenecientes al
Ministerio de Salud Pública de manera general son : Constitución de la República
publicado en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008; todos los Decretos
Presidenciales en el aspecto de salud pública y Acuerdos Ministeriales emitidos por el o la
Ministra del Ministerio de Salud Pública del Ecuador; Código Orgánico Administrativo
que entra en vigencia después de doce meses de su publicación en el Registro oficial No.
31 de 7 de julio de 2017 conforme a su Disposición Final; Ley Orgánica de Salud Pública
publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 423 de 22 de diciembre de 2006, Estatuto
del Régimen Jurídico Administrativo de la función Ejecutiva publicado en el Registro
Oficial No. 536 de 18 de marzo de 2002 y el Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional
por procesos del Ministerio de Salud Pública publicado en el Registro Oficial Suplemento
No. 279 de 30 de marzo de 2012.
Los funcionarios públicos del Ministerio de Salud Pública del Ecuador son los
principios de aplicación de los derechos contenidos en el Art. 11 ibídem, y en concordancia
con el derecho a la salud determinado en el Art. 32 ibídem que, siendo parte de los
derechos del buen vivir es necesario enunciar que:
Art. 32.- La salud es un derecho que garantiza el Estado, cuya realización se
vincula al ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua, la
alimentación, la educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los
ambientes sanos y otros que sustentan el buen vivir.
El Estado garantizará este derecho mediante políticas económicas, sociales,
culturales, educativas y ambientales; y el acceso permanente, oportuno y sin
exclusión a programas, acciones y servicios de promoción y atención integral de
salud, salud sexual y salud reproductiva. La prestación de los servicios de salud
se regirá por los principios de equidad, universalidad, solidaridad,
interculturalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética, con
enfoque de género y generacional. (Constitución de la República, 2008)
El Ministerio de Salud Pública garantiza el derecho a la salud por medio de
políticas económicas, sociales y acciones de acción integral de la salud, por lo que, la Ley
Orgánica de Salud tiene como ámbito de aplicación, el regular las acciones que permitan
efectivizar el derecho universal a la salud, regular las actuaciones de la autoridad sanitaria
46
nacional, derechos y deberes de las personas relacionados con el derecho a la salud, la
sexual reproductiva, la nutrición y control de productos como tabaco y bebidas alcohólicas,
medicamentos, insumos y demás asuntos relacionados con el bienestar de la salud de todos
los ecuatorianos.
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva se aplica
en el ámbito jurídico administrativo ya que el Ministerio de Salud Pública es un organismo
público perteneciente a la Función Ejecutiva, por lo que, en asuntos de recursos de
reposición regulados por el ERJAFE se aplican las disposiciones pertinentes, y también
desde el 7 de julio de 2018 se aplicarán las disposiciones del Código Orgánico
Administrativo, tal y como señala la Disposición Final de dicha ley orgánica:
DISPOSICIÓN FINAL: El Código Orgánico Administrativo entrará en vigencia
luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el
Registro Oficial. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Además, para el correcto desarrollo de las funciones de cada dirección o
coordinación perteneciente al Ministerio de Salud Pública, se aplica el Estatuto Orgánico
de Gestión Organizacional por procesos del Ministerio de Salud Pública, así como llevar a
la praxis la misión y visión establecidos en el Art. 1 ibídem, cuya Reforma aún, por
aprobar sería:
Art. 1.- Misión y Visión del Ministerio de Salud:
Misión
Ejercer como Autoridad Sanitaria Nacional, la rectoría, regulación,
planificación, coordinación, control y gestión de la Salud Pública ecuatoriana a
través de la gobernanza, vigilancia de la salud pública, provisión de servicios de
atención integral, prevención de enfermedades, promoción de la salud e
igualdad, investigación y desarrollo de la ciencia y tecnología y la articulación
de los actores del sistema, con el fin de garantizar el derecho a la Salud.
Visión
Será la Institución que ejerce plenamente la gobernanza del Sistema Nacional
de Salud, con un modelo referencial en Latinoamérica que priorice la
promoción de la salud y la prevención de enfermedades, con altos niveles de
atención de calidad con calidez, garantizando la salud integral de la población y
el acceso universal a una red de servicios, con la participación coordinada de
organizaciones públicas, privadas y de la comunidad. (Estatuto Orgánico de
Gestión Organizacional por procesos del Ministerio de Salud Pública, 2012)
2.7 Estructura Orgánica del Ministerio de Salud Pública sede en Quito
La estructura orgánica del Ministerio de Salud de la Planta Central está contenida
en el Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por procesos del Ministerio de Salud
Pública, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 279 de 30 de marzo de 2012, y
constituida por los siguientes suborganismos:
47
1.- Viceministerio de Gobernanza y Vigilancia de la salud, cuya misión
contenida en el Art. 11 ibídem, es de controlar la implementación de políticas, normas,
procesos y procedimientos que viabilicen el ejercicio de la autoridad sanitaria, cuyo
responsable es el Viceministro de Gobernanza y Vigilancia de la Salud. Se subdivide en:
Secretaria Nacional de Gobernanza de la Salud, Subsecretaria Nacional de Vigilancia de la
Salud Pública y Subsecretaría Nacional de Promoción de la salud e igualdad.
2.- Viceministerio de Atención Integral de Salud, regido en el Art. 14 ibídem,
cuya misión es asegurar los servicios de atención individual, la prevención de
enfermedades y la promoción de la salud e igualdad, cuyo responsable es el Viceministro
de Atención Integral de Salud. Se subdivide en: Subsecretaria Nacional de Provisión de
Servicios de Salud y Subsecretaria Nacional de Garantía de la Calidad de los Servicios de
Salud.
3.- Coordinación General de Planificación, cuya misión determinado en el Art.
17 ibídem, es gestionar los recursos de salud en base a principios de equidad territorial y
contribuir a la brecha de oferta y demanda de servicios a nivel nacional, cuyo responsable
es el Coordinador General de Planificación. Se subdivide en Dirección Nacional de
Planificación e Inversión, Dirección Nacional de Seguimiento, Evaluación y Control de
Gestión, Dirección Nacional de Estadística y Análisis de Información de Salud y Dirección
Nacional de Gestión de Riesgos.
4.- Coordinación General de Asesoría Jurídica, cuya misión establecida en el
Art. 18 ibídem, es asesorar en materia legal en áreas del derecho público, constitucional,
laboral, procesal y privado en gestiones administrativas que se realicen por parte de las
autoridades del Ministerio de Salud, así como la coordinación de acciones de carácter
administrativo y/o judicial que se generen en el desenvolvimiento de las actividades de la
institución, cuyo responsable es el Coordinador General de Asesoría Jurídica. Se subdivide
en Dirección Nacional Jurídica y Dirección Nacional de Consultoría Legal.
5.- Coordinación General de Gestión Estratégica, cuya misión determinado en el
Art. 19 ibídem, es dirigir y evaluar la gestión de procesos, tecnologías de la información y
comunicación, así como planes de innovación y mejora de calidad de la gestión del
Ministerio de Salud Pública y el responsable es el Coordinador General de Gestión
Estratégica. Se subdivide en Dirección Nacional de Gestión de Procesos, Dirección
Nacional de Tecnologías de la Información y Comunicación, y Dirección Nacional de
Cambio de Cultura Organizacional.
48
6.- Coordinación General de Desarrollo Estratégico del Sector Salud, cuya
misión determinado en el Art. 20 ibídem, es formular directrices para el proceso de
dirección política y conducción del sector salud en base a las evidencias del impacto de las
acciones sobre el estado de salud de la población, valoración económica y la generación de
información útil con el afán de desarrollar el pensamiento estratégico de la Autoridad
Sanitaria, y cuyo responsable es el Coordinador General de Desarrollo Estratégico del
Sector Salud. Se subdivide en Dirección Nacional de Inteligencia de la Salud y Dirección
Nacional de Economía de la Salud.
7.- Dirección Nacional de Auditoria Interna, cuya misión establecida en el Art.
21 ibídem, es realizar un examen especial de evaluación de las operaciones y actividades
de la entidad del que forme parte para generar informes de calidad con recomendaciones a
mejorar la calidad institucional del Ministerio de Salud Pública y cuyo responsable es el
Director Nacional de Auditoria Interna.
8.- Dirección Nacional de Comunicación, Imagen y Prensa, cuya misión
implantada en el Art. 22 ibídem, es normar a nivel nacional la administración de
comunicación del sector salud mediante la ejecución de programas en el marco de los
procesos del Ministerio de Salud Pública y cuyo responsable es el Director Nacional de
Comunicación, Imagen y Prensa.
9.- Dirección Nacional de Cooperación y Relaciones Internacionales, cuya
misión implementada en el Art. 23 ibídem, es fortalecer las relaciones exteriores en el
marco de los acuerdos de salud internacional y canalizar la gestión de cooperación
internacional y cuyo responsable es el Director Nacional de Cooperación y Relaciones
Internacionales.
10.- Coordinación General Administrativa y Financiera, cuya misión contenida
en el Art. 24 ibídem, es diseñar y normar la administración de talento humano, recursos
materiales, gestión documental y recursos financieros de manera que faciliten la
consecución de los objetivos y metas del Ministerio de Salud Pública, cuyo responsable es
el Coordinador General Administrativo y Financiero.
2.8 Coordinación General de Asesoría Jurídica, división y competencias
La Coordinación General de Asesoría Jurídica, conforme al Art. 18 del Estatuto
Orgánico de Gestión Organizacional por procesos del Ministerio de Salud Pública indica
49
que tanto la Dirección Nacional Jurídica, como la Dirección Nacional de Consultoría Legal
poseen sus atribuciones y responsabilidades.
La Dirección Nacional Jurídica tiene como misión asesorar a las autoridades y
unidades del Ministerio de Salud Pública en materia Jurídica, proporcionando seguridad
jurídica en sus actos, decisiones y asumir el patrocinio judicial en el ámbito de su
competencia. Tiene como principales atribuciones y responsabilidades: asesorar en materia
jurídica a las autoridades sobre la debida aplicación de normas legales, patrocinar al
Ministerio de Salud Pública en todos los procesos judiciales y contenciosos
administrativos, elaborar criterios jurídicos en relación a las normas legales vigentes,
conocer y resolver los recursos administrativos es una responsabilidad que la Coordinación
General de Asesoría Jurídica le ha designado a dicha sub-entidad por avocación. (Estatuto
Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos del Ministerio de Salud Pública, 2012)
La Dirección Nacional de Consultoría Legal tiene como misión asesorar a las
autoridades del Ministerio de Salud a fin de que los actos administrativos emanados
cumplan con los procedimientos y normas del ordenamiento jurídico, así como absolver
consultas jurídicas solicitadas por otras dependencias del Ministerio de Salud. Posee las
siguientes atribuciones y responsabilidades: elaborar los proyectos de leyes, decretos,
acuerdos, resoluciones y otros instrumentos jurídicos que se prepare en el Ministerio de
Salud, asesorar en materia de contratación pública. (Estatuto Orgánico de Gestión
Organizacional por Procesos del Ministerio de Salud Pública, 2012)
2.9 Recursos que son susceptibles de presentación en el Ministerio de Salud
Pública en Quito
En este último punto del segundo título de la fundamentación teórica doctrinaria
finaliza con los recursos que son susceptibles de presentación en la Dirección jurídica
Nacional del Ministerio de Salud Pública, más el recurso de reposición regulados en los
Art. 174 y Art. 175 fue desarrollado en el primer título, por lo que, se explicarán el recurso
de apelación y el recurso de extraordinario de revisión conforme al ERJAFE:
El recurso de Apelación, regulado en el Art. 176 del ERJAFE, cuya interposición
del mismo se da tanto contra resoluciones como por actos administrativos que no ponen fin
a la vía administrativa, o que afecten derechos subjetivos directos del administrado por lo
que, se puede interponer de manera directa sin necesidad de haber interpuesto con
anterioridad el recurso de reposición; el funcionario público que conoce el recurso de
50
apelación es la máxima autoridad del organismo público de la función ejecutiva. (Estatuto
del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Conforme al Art. 177 ibídem, indica que el administrado posee 15 días plazo para
interponer el recurso de apelación y que transcurridos esos días, la resolución sin impugnar
será firme, más si el particular lo interpone dentro del plazo, la máxima autoridad del
organismo público tiene 2 meses para resolver el recurso de reposición y notificar con la
resolución y transcurrido los dos meses, se entenderá como favorable el recurso de
apelación. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
El recurso extraordinario de revisión previsto en el Art. 178, se puede interponer
contra actos y resoluciones firmes cuando se cumplan las siguientes causales: 1.- Actos y
resoluciones firmes que hayan sido dictados con error de hecho o de derecho; 2.- Cuando
aparecen con posterioridad documentos de importante valor que no fueron tomados en
cuenta al momento de expedirse el acto o resolución administrativa; 3.- Cuando en la
resolución se haya dictado basándose en documentos o testimonios falsos declarados en
sentencia judicial anterior o posterior a la emisión de dicha resolución y; 4.- Cuando la
resolución se hubiese expedido como consecuencia de una actuación o actuaciones
tipificados como delito(s) y declarados en sentencia judicial firme. Por lo tanto, el órgano
competente para conocer y resolver el recurso de revisión son las máximas autoridades de
la Administración Publica Central. (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva, 2002)
El escrito de interposición de recurso extraordinario de revisión debe tener los
siguientes requisitos establecidos en el Art. 180 del ERJAFE: 1.- Nombres y apellidos del
administrado así como su identificación personal; 2.- el acto administrativo o resolución en
firme que se impugna y la razón de dicha impugnación; 3.- Lugar, fecha, firma del
recurrente, determinación del lugar y medios para futuras notificaciones; 4.- Órgano de la
Administración Publica Central al que se dirige el recurso de revisión; 5.- Pretensión
explicada de manera concreta; 6.- Firma del compareciente o de su abogado defensor o su
procurador judicial. Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2002) Cabe agregar que, si el escrito de impugnación del acto o resolución administrativa
firme es oscura o le falta algún requisito o no enuncio las causales, la máxima autoridad
del organismo de la Función Ejecutiva ordenará que se aclare o complete en el término de
cinco días, y si dentro del término el administrado no aclara o completa, se entenderá como
no presentada su impugnación, tal y como lo determina el Art. 181 ibídem. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002). La resolución del recurso
de revisión estimará o desestimara en todo o en parte con respecto a las pretensiones del
51
administrador, por lo cual, toda resolución debe ser congruente con las peticiones formulas
por el particular y no se debe agravar la situación del administrado, tal y como dispone el
Art. 191 ERJAFE.
Conforme al Art. 190 ibídem, sí el administrado completa el escrito de
impugnación, la máxima autoridad ordena que se anexe al recurso extraordinario de
revisión el expediente administrativo y en un plazo no inferior a diez días ni mayor a
quince, ordena la realización de audiencia para que el administrado alegue sus
aseveraciones y presente documentos y demás justificantes que estime procedentes.
(Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Hasta que llegue el 7 de julio de 2018, cabe hacer una aclaración de que, conforme
a la Disposición Derogatoria Primera del Código Orgánico Administrativo, los
procedimientos administrativos y demás normativa aplicada con respecto a los recursos
conforme al ERJAFE, se derogan para aplicar las disposiciones que respecta a los recursos
en vía administrativa, contenidos en el Código Orgánico Administrativo. Las disposiciones
de recursos administrativos contenidos en el COA se explicarán en el tercer título de la
Fundamentación Teórica Doctrinaria.
52
TÍTULO III
3. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS QUE PREVÉ EL COA
Nota: El Código Orgánico Administrativo publicado en el Registro Oficial Suplemento 31
de 7 de julio de 2017, entrará en vigencia luego de transcurridos doce meses, que se
contarán a partir de su publicación en el Registro Oficial. (Disposición Final, Código
Orgánico Administrativo, 2017)
3.1 Ámbito de aplicación del COA
El Código Orgánico Administrativo, ley orgánica nueva que se aplicará por todos
los organismos que forman parte de la Administración Pública, tal y como lo indica el Art.
1 del COA; por lo tanto, lo aplicarán las entidades públicas de manera jerárquica, posterior
a la Constitución de la Republica, el Código Orgánico Administrativo y las entidades que
forman parte del sector público son: 1.-La Función Ejecutiva ( Presidencia,
Vicepresidencia, Ministerios, Secretarias, Subsecretarias y organismos adscritos a la
función ejecutiva), a parte del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva; 2.- La Función Legislativa formada por la Asamblea Nacional; 3.- La Función
Judicial conformados por los órganos jurisdiccionales (Corte Nacional de Justicia, Cortes
Provinciales, Juzgados y Tribunales) además de las disposiciones respectivas del Código
Orgánico de la Función Judicial publicado en el Registro Oficial 544 de 9 de marzo de
2009, órgano de vigilancia y disciplina de la Función Judicial que es el Consejo de la
Judicatura, órganos autónomos como la Fiscalía General del Estado y la Defensoría
Pública y órganos auxiliares como los martilladores judiciales y el servicio notarial; 4.-
Función de Transparencia y Control Social conformado por el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social, Defensoría del Pueblo, Contraloría General del Estado y las
superintendencias regidas por sus leyes y; 5.- Función Electoral, conformado por el
Consejo Nacional electoral y Tribunal Contencioso Electoral que, de igual manera poseen
su propia normativa.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados que son los consejos provinciales, los
municipios y las juntas parroquiales rurales deberán aplicar tanto el Código Orgánico
Administrativo, así como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD). En el caso de los GAD´s, desde el 7 de julio de 2018
podría surgir conflictos de aplicación entre el COA y el COOTAD, por lo que en caso de
antinomias [contradicción entre leyes], conforme al Art. 3 numeral 1 de la LOGJCC
53
establece que, en caso de conflicto entre dos normas jurídicas, se aplicará la especial o la
posterior. (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2009)
Las empresas públicas son aquellas que están señaladas en la Ley de Empresas
Públicas como tal y las instituciones creadas por ley como el Servicio de Rentas Internas o
el Banco Central del Ecuador u otras entidades públicas deben de igual manera aplicar
desde el 7 de julio de 2018 el Código Orgánico Administrativo.
3.2 Inclusión de principios de la Administración Pública con los administrados
conforme al COA
El Código Orgánico Administrativo desde el Art. 18 hasta el Art. 24 incluye
principios que la Administración Pública deberá aplicar desde el 7 de julio de 2018, por lo
que, es fundamental hacer un breve recuento de cada uno de los principios que regirán a
favor de los administrados:
1.- Principio de Interdicción de la arbitrariedad: En el Art. 18 del COA señala
que los actos administrativos deberán ser emitidos conforme al principio de juridicidad e
igualdad por lo que ninguna autoridad pública podrá realizar interpretaciones arbitrarias.
Desde el 7 de julio de 2018, más que la aplicación del principio de legalidad, se deberá
aplicar el principio de jurídica, es decir, como el Art. 1 de la Constitución del Ecuador
describe al país como un Estado constitucional de derechos y justicia, social […], se deberá
aplicar los principios y garantías que salvaguarden los derechos de los administrados
cuando se dicte un acto administrativo y no se pueden realizar interpretaciones arbitrarias,
es decir que violenten los derechos subjetivos y los principios que rigen a los derechos, es
decir que se magnifica el Art. 11 numeral 3 de la Carta Magna que indica:
Art.- 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
[…] 3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata
aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o
judicial, de oficio o a petición de parte. Para el ejercicio de los derechos y las
garantías constitucionales no se exigirán condiciones o requisitos que no estén
establecidos en la Constitución o la ley. […] (Constitución de la Republica,
2008)
2.- Principio de Imparcialidad e Independencia: Todo servidor público al
momento de emitir sus resoluciones deberá hacerlo sin apego de ningún tipo o por
intereses, ya que sus actos administrativos deberán hacerlo de manera independiente, tal y
como lo establece el Art. 19 del COA. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
54
3.- Principio de Control: En el Art. 20 del COA, especifica que todos los
organismos del sector público deben cuidar de que se respete el principio de juricidad y
que dicha custodia de este principio no significa la alteración de las competencias de
control que cada entidad pública lo ejerza y que los administrados también velarán en el
control o correcto manejo de la actividad administrativa. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
4.- Principio de Ética y Probidad: En el Art. 21 del COA establece que las
personas que sean funcionarios de una entidad pública, deberán actuar con honradez.
Integridad, honestidad y lealtad sin cometimiento de actos que perjudiquen al bienestar
colectivo por dar preferencia al bienestar individual. (Código Orgánico Administrativo,
2017)
Este principio es el más utópico de cumplirse porque si este principio se lo aplicará
a carta cabal, desaparecerían los recursos administrativos y hasta la corrupción, más
siempre se tiene la esperanza de que, de los errores del pasado se aprende, se debe cambiar
la falta de sinceridad que a veces ha prevalecido en los funcionarios públicos y disminuir la
desconfianza que tienen los particulares de las actuaciones de la Administración Pública.
5.- Principio de seguridad jurídica y confianza legítima: Este principio se
encuentra plasmado en el Art. 22 del COA que indica que:
Art. 22.- Principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Las
administraciones públicas actuarán bajo los criterios de certeza y previsibilidad.
La actuación administrativa será respetuosa con las expectativas que
razonablemente haya generado la propia administración pública en el pasado.
La aplicación del principio de confianza legítima no impide que las
administraciones puedan cambiar, de forma motivada, la política o el criterio
que emplearán en el futuro. Los derechos de las personas no se afectarán por
errores u omisiones de los servidores públicos en los procedimientos
administrativos, salvo que el error u omisión haya sido inducido por culpa grave
o dolo de la persona interesada. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Este principio de seguridad jurídica y confianza legítima más que un principio, será
un reto para llevar a la práctica diaria de los administrados ya que la seguridad jurídica y la
confianza jurídica la deben emplear cuando el administrado interpone algún recurso y que
impugna un acto administrativo que vulnera derechos constitucionales, por lo que, a veces
no se resuelven los recursos conforme a Derecho y se vulneran muchas garantías del
debido proceso, sobre todo el derecho a la legitima defensa inclusive en vía administrativa,
por lo que, se espera que con estos principios no sean letra muerta, sino que se lo predique
con hechos diarios por parte de los funcionarios públicos.
55
6.- Principio de racionalidad: En el Art, 23 del COA, exige que las decisiones de
las entidades de la Administración Publica sean motivadas. (Constitución de la República,
2008)
Este principio de racionalidad, está ligado con la motivación de los actos y
resoluciones administrativas, al respecto el tratadista ecuatoriano Marco Morales Tobar,
cita el pronunciamiento de la Ex Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 1999 que
determina la motivación como principio del debido proceso:
La motivación es, en todo caso, uno de los elementos fundamentales en el
control de la arbitrariedad. Por consiguiente, actúa como un elemento de
prevención y control frente a la misma. La falta de motivación es un expediente
de hipocresía formal establecido, por así decirlo, para otorgar un disfraz lógico
a la voluntad nacida de otros móviles, que pueden ser inclusive la arbitrariedad
y la injusticia. (Morales, 2011)
El principio de racionalidad implica que, todo acto administrativo debe estar
debidamente motivado es decir que se enuncien los principios aplicables a cada caso, los
fundamentos de hecho entrelazados con los fundamentos de derecho y la introducción de
jurisprudencia o casuística para que sea de mejor entendimiento para el administrado, ya
que, si no existe la debida argumentación, se violentaría los derechos del debido proceso y
vulneraria derechos subjetivos, generando un ambiente de desconfianza entre la
Administración Publica y el particular.
7.- Principio de protección de la intimidad: Conforme al Art. 24 del COA,
cuando una autoridad pública maneje datos personales de los administrados, debe
garantizar el derecho a la intimidad personal y familiar de las personas. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
El derecho a la intimidad se encuentra contemplado en el Art. 66 de la
Constitución:
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas:
[…]
20. El derecho a la intimidad personal y familiar. (Constitución de la
Republica, 2008)
3.3 Derechos de los administrados contemplados en el COA
Desde el Art. 31 al Art. 37 del Código Orgánico Administrativo reconoce derechos
que poseen los particulares frente a la Administración Pública:
1.- Derecho a la buena administración pública: Conforme al Art. 31 del COA,
dispone que todos los administrados tienen el derecho a que las actuaciones de la
56
Administración Pública lo realicen en estricta aplicación de la Constitución, los tratados
internacionales ratificados por el Ecuador, las leyes orgánicas como el COA y las leyes
ordinarias. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
2.- Derecho de petición: Dicho derecho está contemplado en el Art. 66 numeral 23
de la Constitución del Ecuador, por lo tanto, el Art. 32 del COA confirma dicho derecho
que tiene todo ciudadano de dirigir peticiones, quejas, reclamos e inclusive recursos
administrativos a las autoridades de la Administración Pública, y aquellas tienen la
obligación de contestar de forma rápida y con la motivación respectiva.
3.- Derecho del debido procedimiento administrativo: En el Art. 33 del COA
indica que, las personas tienen derecho a que, al momento de impugnar un acto
administrativo, se lo realice por medio de un recurso administrativo, por lo cual, se
analizará si el acto administrativo ha vulnerado derechos subjetivos y que, se cumplan con
las garantías del debido proceso, sobre todo el derecho vinculado al derecho a la defensa en
vía administrativa para que se dicte una resolución conforme a derecho. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
4.- Derecho de acceso a los servicios públicos: En el Art. 34 del COA determina
que, todas las personas tienen derecho a acceder a los servicios públicos, así como
presentar reclamaciones sobre aquellos servicios que no cumplan con las exceptivas y
necesidades de la ciudadanía ecuatoriana. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
5.- Remoción de los obstáculos en el ejercicio de los derechos: Este innovador
principio reconocido en el Art. 35 del COA, indica que el servidor público que tiene las
funciones sobre todo de impulsar los procedimientos y resoluciones administrativas lo
harán con la vigilancia de eliminar trabas que puedan significar retraso o impedimento de
ejercer los derechos que perjudiquen a los particulares. (Código Orgánico Administrativo,
2017)
6.- Restricciones sobre requisitos formales: El Art. 36 del COA exige que,
cuando una persona necesite de algún documento o acceder al expediente administrativo,
todo funcionario público solo puede solicitar la cedula de ciudadanía para cualquier
trámite, y solo se podrá exigir las partidas de nacimientos, estado civil o defunción cuando
la persona se dirija al Registro Civil para cambiar su estado civil. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
7.- Interés general y promoción de los derechos constitucionales: Conforme al
Art. 37 del COA, la Administración Pública labora por el beneficio de toda la sociedad
57
ecuatoriana y sus actuaciones siempre deben velar por el real goce de los derechos
reconocidos en la Constitución del Ecuador. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
3.4 Actividades de las Administraciones Públicas según el COA
En el Art. 89 del Código Orgánico Administrativo especifica las actuaciones
administrativas: 1.- Acto administrativo; 2.- Acto de simple administración; 3.- Contrato
administrativo; 4.- Hecho administrativo; y, 5.- Acto normativo de carácter administrativo.
(Código Orgánico Administrativo, 2017)
En el Art. 98 del Código Orgánico Administrativo determina la definición de acto
administrativo:
Art. 98.- Acto administrativo. Acto administrativo es la declaración unilateral
de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce
efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su
cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental,
físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo. (Código
Orgánico Administrativo, 2017)
Los requisitos para que el acto administrativo goce de validez son: competencia,
objeto, voluntad, procedimiento, motivación, señalados en el Art. 99 del COA; el tratadista
Agustín Gordillo explica que la competencia es el conjunto de potestades legales que un
organismo público puede hacer. (Gordillo A. , 2012)
La voluntad administrativa es el conjunto de elementos subjetivos (funcionario
público) y elementos objetivos (proceso que hace el funcionario público) para que surja el
acto administrativo, mientras que el objeto es el contenido del acto y no debe ser prohibido
por la ley, imposible, absurdo o que se vaya en contra de las buenas costumbres. La forma
es la manera en que se plasmará el acto administrativo y se lo hace por escrito, motivado y
se debe notificar al administrado (Gordillo A. , 2012)
3.5 La motivación del acto administrativo conforme al COA
El Art. 100 del Código Orgánico Administrativo determina los parámetros para motivar el
acto administrativo:
Art. 100.- Motivación del acto administrativo. En la motivación del acto
administrativo se observará: 1. El señalamiento de la norma jurídica o
principios jurídicos aplicables y la determinación de su alcance. 2. La
calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión, sobre la
base de la evidencia que conste en el expediente administrativo. 3. La
explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación con los
hechos determinados.
58
Se puede hacer remisión a otros documentos, siempre que la referencia se
incorpore al texto del acto administrativo y conste en el expediente al que haya
tenido acceso la persona interesada.
Si la decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del
procedimiento o no se desprende lógicamente de los fundamentos expuestos, se
entenderá que no ha sido motivado. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
La motivación es el conjunto de razones o motivos por los cuales se emite el acto
administrativo, por lo tanto, la Administración Pública está obligada a hacer públicas las
razones de hecho y de derecho, ya que por medio de la motivación se vigila el requisito de
fondo para que el acto administrativo sea pertinente, congruente y sobre todo que dicha
decisión sea de fácil lectura para el administrado. (Romero, 1999)
La motivación es parte de la argumentación jurídica, una nueva rama del Derecho
que estudia la parte formal, parte material y parte pragmática de una decisión de un
conocedor del derecho que generalmente es el juez, más cuando un funcionario público
debe emitir resoluciones sobre recursos administrativos, en ese instante también es
necesario aplicar la lógica, la discursiva y la lingüística de las premisas que luego
proponen una conclusión; la concepción formal consiste en analizar los argumentos
utilizando la lógica deductiva, como de la premisa mayor, se relaciona con la premisa
menor para llegar a una conclusión, que en una resolución sería como los hechos, están
entrelazados por las disposiciones respectivas de una ley y que conllevan a una conclusión,
es decir la parte resolutiva o la decisión que toma la autoridad pública cuando emite una
resolución administrativa. La concepción material engloba al contenido de las premisas, es
decir, comparar entre que disposiciones legales, principios, jurisprudencia y casuística
apoye con la decisión final, se determina las razones más plausibles que otras, que
motivos son más concordantes, para que, se pase a la concepción pragmática, es decir que
la resolución genere efectos como la congruencia y la fácil comprensión del administrado o
cualquier persona al leer la resolución administrativa que pone fin al recurso
administrativo. (González, s.f)
La argumentación jurídica es una rama del Derecho que se cree que solos los jueces
deben aplicarlo, mas es primordial que los actos administrativos y las resoluciones lleven a
la praxis dicha argumentación jurídica, ya que el objetivo además de dictar una decisión en
vía administrativa, no es solo enunciar principios, normas entrelazadas con los hechos, sino
convencer por medio de más inferencias los motivos lógicos por los cuales una autoridad
59
pública se ratifica, autoriza, concede o desestima la petición que el administrado ha
presentado ante su persona.
3.6 Definición de procedimiento administrativo
Antes de adentrar al tema del procedimiento administrativo regulado por el código
Orgánico Administrativo, es importante agregar la definición del mismo expresado por
diferentes tratadistas del Derecho, por lo que, García de Enterría define al procedimiento
administrativo como:
El procedimiento administrativo no es un acto complejo, sino un complejo de
actos del administrado y de la Administración de diverso valor, todos ellos,
aunque con sustantividad jurídica propia sin perjuicio de su carácter
instrumental respecto de la resolución final. (García de Enterría & Fernández,
2011)
Además, el tratadista Juan Carlos Cassagne explica que:
El control que se desarrolla en el ámbito de la Administración Pública asume
modalidades, pero en todos los casos se realiza a través del procedimiento
administrativo, es decir a través de una serie de actos orientados a la realización
del control de legitimidad y oportunidad, merito o conveniencia y que sirven, al
propio tiempo de garantía de los administrados. (Cassagne, 2000)
Esto quiere decir que el procedimiento administrativo es un conjunto de acciones
que cumple con los parámetros técnicos para realizar un acto administrativo y que dichas
formalidades y aplicación de principios que serían sobre todo el de juricidad, aplicando de
manera directa la Constitución y los tratados internacionales de derechos, cada funcionario
público debe velar por su correcta actuación ya que sus incorrectas acciones perjudicarían
con la emisión de un acto administrativo, llegando a perjudicar el bienestar social.
3.7 Procedimiento Administrativo conforme al Código Orgánico
Administrativo (COA)
El Código Orgánico Administrativo determina las reglas generales del
Procedimiento Administrativo desde el Art. 134 al Art. 148 ibídem, mas es menester
enunciar los principales artículos al respecto.
Conforme al Art. 134 ibídem, que trata sobre la procedencia del procedimiento
administrativo, determina que los reclamos administrativos, las controversias que surjan
entre la Administración Publica y los administrados, serán sustanciados en procedimiento
administrativo. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
60
Las entidades pertenecientes a la Administración Pública pueden crear sus propios
formularios o modelos de solicitudes, reclamos, recursos y cualquier petición que el
administrado lo ejerza, los cuales deben estar a disposición al público en general en los
medios de difusión institucional, tal y como lo indica el Art. 136 del COA; por otro lado,
las entidades públicas pueden convocar a las audiencias que necesite sin afectar las etapas,
los términos o plazos determinados para cada procedimiento administrativo, establecido en
el Art. 137 del COA. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Dentro del procedimiento está la razón de recepción que, conforme al Art. 138 del
COA determina que es aquel recibo físico o digital que la Administración Pública debe
emitir cuando un administrado presenta un reclamo, queja, recurso y que contiene la fecha
de presentación, los nombres completos del concurrente y los nombres completos de la
persona quien sumilla el recibo, cuyo incumplimiento de negar la entrega de la razón de
recepción a los administrados, dicho funcionario público puede generarle
responsabilidades. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
El Art. 139 ibídem establece que, tanto la Administración Pública Central, como
la Administración Publica Seccional y Administración Pública de Excepción deben
impulsar el procedimiento administrativo porque al solicitar trámites los administrados, el
organismo público debe corregir las omisiones o errores de derecho que hayan cometido
los particulares y de la misma manera el particular debe impulsar el procedimiento
administrativo, cuando recaiga en aquel la carga de la prueba o esté abierto el termino
probatorio. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
El expediente es la serie de documentos ordenados de forma cronológica en función
de la recepción de cada escrito que haya presentado el administrado, por lo que, todas las
hojas deben estar enumeradas manualmente o por medios electrónicos, ya que, hasta los
actos de simple administración hacen referencia al orden de procedimiento seguido y el
acto administrativo tiene la nomenclatura de resolución e indicadores usados por la
respectiva administración, tal y como lo indica el Art. 145 ibídem. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
Conforme al Art. 146 ibídem exige que, toda la Administración Pública deberá
llevar un expediente administrativo electrónico con los documentos digitalizados o
escaneados que sean parte del expediente administrativo físico, ya que tiene igual fuerza
probatoria que el expediente original; en el Art. 147 ibidem, determina que no se pueden
hacer alteraciones a los documentos partes del expediente físico administrativo, y si
61
sucediese debe dejarse constancia detallada de las modificaciones con fecha y firma del
responsable. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
El inicio del procedimiento administrativo se lo realiza de oficio o a petición de
parte; la solicitud del administrado debe cumplir con los requisitos previstos en el Código
Orgánico Administrativo, mientras que, el inicio de oficio es por decisión de la entidad
pública competente como iniciativa, por orden superior, por denuncia o por petición de
otros organismos públicos de la Administración Pública, conforme lo establece el Art. 183
del COA. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
En el desarrollo del Procedimiento Administrativo, la carga probatoria lo tendrá la
Administración Pública cuando se trate de potestades sancionadoras o de determinación de
responsabilidades, mientras que en los otros casos la carga de la prueba lo tendrá el
administrado, tal y como lo ordena el Art. 195 del COA. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
Conforme al Art. 199 ibídem, indica que los medios de prueba válidos son la
prueba pericial, la prueba documental pero no es válida la confesión judicial de los
servidores públicos. La terminación del procedimiento administrativo está contenida en el
Art. 201 del COA:
Art. 201.- Terminación del procedimiento administrativo. - El procedimiento
administrativo termina por:
1. El acto administrativo.
2. El silencio administrativo.
3. El desistimiento.
4. El abandono.
5. La caducidad del procedimiento o de la potestad pública.
6. La imposibilidad material de continuarlo por causas imprevistas.
7. La terminación convencional. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
La autoridad pública competente para resolver un procedimiento administrativo lo hará
mediante acto administrativo sin abstención de resolver por razones de excusa o de
oscuridad en la ley; los plazos para dictar el acto administrativo se realizarán y notificará
en el plazo máximo de un mes contado a partir de la finalización del plazo de la prueba, tal
y como indican los artículos 202 y 203 de la ley orgánica antes enunciada. (Código
Orgánico Administrativo, 2017)
3.8 Recursos Administrativos contemplados en el COA
Los recursos administrativos constituyen vías de impugnación que el Código
Orgánico Administrativo contempla a favor del administrado y que se deben presentar ante
la administración pública que por emisión de actos administrados vulneran derechos
62
constitucionales del particular, por lo que es importante explicar las reglas que rigen a la
impugnación en vía administrativa; conforme al Art. 217 del COA explica que: 1.- Solo el
acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa por los interesados
mediante recurso de apelación; 2.- El recurso extraordinario de revisión cabe solo de actos
administrativos que hayan causado estado (ejecutoriados) en vía administrativa; 3.- El
elegir la vía judicial para impugnar un acto administrativo, impide o frena la impugnación
en vía administrativa; y, 4.- El error en la denominación del recurso por parte del
administrado no obstaculiza la tramitación del mismo, siempre que sea indudable la
voluntad de impugnar el acto administrativo. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Haciendo un paréntesis, el Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado,
determina que el administrado, podía impugnar el acto administrativo ya sea por vía
administrativa o por vía judicial, pero desde que entre en vigencia el Código Orgánico
Administrativo, luego de los doce meses contados desde su publicación, la Ley de
Modernización quedará derogada, aplicando el Art. 217 numeral 3 del COA:
DISPOSICIÓN DEROGATORIA SEGUNDA. - Deróguese la Ley de
Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos
por parte de la Iniciativa Privada, publicada en el Registro Oficial No. 349, de
31 de diciembre de 1993 y sus reformas. (Código Orgánico Administrativo,
2017)
En el Art. 218 del COA indica los casos en los cuales el acto administrativo causa
estado en vía administrativa: 1.- Cuando se expidió el acto administrativo como resultado
del recurso de apelación; 2.- Cuando venció el plazo para interponer el recurso de
apelación y no se ejercicio el derecho del mismo, que concordante con el Art. 224 ibídem,
el administrado tiene 10 días contados al día siguiente de la notificación del acto
administrativo, objeto de recurso de apelación; y, 3.- Cuando se presentó acción
contenciosa administrativa respecto del acto del que se trate. Cabe agregar que el acto
administrativo es firme cuando no admite impugnación en ninguna vía, sea judicial o
administrativa y solo el acto administrativo que causó estado cabe solo su impugnación por
recurso extraordinario de revisión. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
En el Código Orgánico Administrativo determina las clases de recursos en via
administrativa:
Art. 219.- Clases de recursos. Se prevén los siguientes recursos: apelación y
extraordinario de revisión.
Le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima
autoridad administrativa de la administración pública en la que se haya
63
expedido el acto impugnado y se interpone ante el mismo órgano que expidió el
acto administrativo.
El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser
impugnado en vía judicial. […] (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Sea que el administrado presente un recurso de apelación o el acto administrativo
haya causado estado, debe hacerlo por escrito, y dicho escrito debe tener los siguientes
requisitos formales enumerados en el Art. 220 del COA: 1.- Nombres, apellidos, número
de cedula de ciudadanía o pasaporte, edad, profesión, ocupación, dirección domiciliaria y
correo electrónico del administrado, y si el administrado no lo realiza por sus propios
derechos, deben constar los datos antes enunciados del procurador o representante legal;
2.- Narración de los hechos de manera pormenorizada debidamente enumerados; 3.-
Anuncio de los medios de prueba que acrediten los hechos alegados por el administrado,
en el caso de que existan testigos, la nómina de los mismos y la petición de realización de
la inspección judicial, la exhibición de documentos y en el caso de que el administrado no
posea el acceso a pruebas documentales, se describirá el lugar o lugares donde se
encuentran , agregando la solicitud de medidas cautelares; 4.- Enunciación de los
fundamentos de derecho explicados con claridad y precisión que tengan relación con los
hechos impugnados; 5.- Mención del órgano administrativo ante el cual se sustancio el
procedimiento y que dio origen al acto administrativo que se impugna; 6.- Establecer el
acto administrativo que se impugna; y 7.- Las firmas de los impugnantes o del abogado
defensor o la huella digital. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
El recurso de apelación está contemplado desde el Art. 224 al Art. 231 del COA. El
administrado tiene el termino de diez días para interponer el recurso de apelación a partir
de la notificación del acto administrativo tal y como lo determina el Art. 224 ibídem, más
el administrado puede alegar la nulidad del acto administrativo o la nulidad del
procedimiento administrativo. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Conforme al Art. 227 del COA, si al momento en que se dicte la resolución que
acaba con el recurso de apelación, el órgano competente considera que existe causa que
vicie el procedimiento administrativo, tiene la obligación de declarar de oficio o a petición
de parte la nulidad del procedimiento desde el momento en que se produjo algún vicio
independientemente del servidor público que los provoque. En cambio, en el Art. 228
explica que la nulidad del acto administrativo se lo declara cuando se cumplan con las
reglas: 1.- Cuando no se requieran actuaciones adicionales de la autoridad que resuelve el
recurso y esté impedido de ejecutarlos, por razones de derecho o de hecho; 2.- Disponer
que la autoridad, corrija los vicios que motivan la nulidad y emita acto administrativo
64
sustitutivo, y si dicha autoridad es la misma que debe intervenir en la resolución del
recurso de apelación, no lo podrá hacer. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
En el Art. 230 señala el plazo para dictar la resolución que pone fin al recurso de
reposición es de un mes contados desde la fecha de su interposición, por lo que, en la
resolución puede admitir en todo o en parte las pretensiones formuladas por el
administrado y se dicta resolución de inadmisión cuando no cumple con los requisitos
exigidos para su interposición. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
El recurso extraordinario de revisión se desarrolla desde el Art. 232 al Art. 234 del
COA; en el Art. 232 ibídem, explican que solo cabe recurso extraordinario de revisión
cuando los actos administrativos causen estado y deberá coincidir con las siguientes
causas: 1.- Cuando se dicta un acto administrativo y existe un evidente error de hecho que
afecten el fondo del mismo; 2.- Cuando se dictó el acto administrativo con evidente error
de derecho que afecte el fondo de aquel; 3.- Aparecimiento de nuevos documentos que
evidencien error del acto administrativo impugnado; 4.- Que la resolución se haya basado
en actos declarados nulos, documentos o testimonios falsos antes o después de la emisión
de la resolución; y 5.- Que la resolución se dictó como consecuencia de una conducta
calificada como punible declarada en sentencia judicial ejecutoriada. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
Haciendo un paréntesis, el significado de “causar estado” está relacionado con las
resoluciones administrativas, ya que, dichas decisiones emanan de los hechos que las
motiva, por eso no se las puede asumir como “cosa juzgada” como las sentencias y
resoluciones judiciales que gozan de la inmutabilidad de los fallos judiciales de última
instancia, por lo que las resoluciones o actos administrativos que emanan de autoridades
que están por debajo de otras jerárquicamente superiores, pueden ser modificadas por la
máxima y primera autoridad de una entidad pública o también pueden impugnarse por vía
contenciosa administrativa, si se plantea en la debida forma y conforme a la normativa.
(Quiroga, s.f)
En el inciso tercero del Art. 232 indica en qué momento se interpone el recurso
extraordinario de revisión:
Art. 232.- Causales. - […]
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa
1, dentro del plazo de un año siguiente a la fecha de la notificación de la
resolución impugnada. En los demás casos, el término es de veinte días
contados desde la fecha en que se tiene conocimiento de los documentos de
65
valor esencial o desde la fecha en que se ha ejecutoriado o quedado firme la
declaración de nulidad o falsedad. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Conforme al Art. 233, finalizado el término de 20 días desde la interposición del
recurso sin que se haya dictado y notificado la admisión del recurso extraordinario de
revisión, se comprenderá como desestimado. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
En el Art. 234 ibídem determina que el plazo para dictar la resolución que termine
con el recurso extraordinario de revisión es de un mes, más el administrado tiene la
oportunidad de impugnar la resolución que desestima dicho recurso en vía judicial. Por lo
antes expuesto, se entiende que se suprime el recurso de reposición, pero se debe de
observar cómo se va a manejar en la práctica los recursos administrativos desde la vigencia
del Código Orgánico Administrativo. A pesar de aquello, aun en los doce meses faltantes
para la vigencia del COA, se deben evacuar todos los recursos de reposición de manera
oportuna y motivada, tal y como se lo explicó en el Titulo Tercero de la Fundamentación
Teórica Doctrinaria del presente Proyecto de Investigación.
3.9 Formas de notificación que contempla en COA
En el Segundo Libro, Capitulo Cuarto titulado “Notificación” va desde los artículos
164 al 174, por lo que, todo acto administrativo y las resoluciones deben ser notificados
para que tengan validez y eficacia:
Art. 164.- Notificación. Es el acto por el cual se comunica a la persona
interesada o a un conjunto indeterminado de personas, el contenido de un acto
administrativo para que las personas interesadas estén en condiciones de ejercer
sus derechos.
La notificación de la primera actuación de las administraciones públicas se
realizará personalmente, por boleta o a través del medio de comunicación,
ordenado por estas.
La notificación de las actuaciones de las administraciones públicas se practica
por cualquier medio, físico o digital, que permita tener constancia de la
transmisión y recepción de su contenido. (Código Orgánico Administrativo,
2017)
Las formas de notificación que el Código Orgánico Administrativo reconoce son:
1.- Notificación Personal: Consiste en la entrega del contenido del acto
administrativo en persona a aquel interesado o a su representante legal; en el mismo Art.
165 determina que en la constancia se debe expresar la recepción del acto administrativo o
la negativa de recepción de la notificación física y siempre debe haber un testigo y el
notificador. Son válidas las notificaciones por medios electrónicos siempre que se tenga
66
constancia de la recepción de la notificación, lugar, fecha, hora, contenido íntegro del acto
administrativo. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
2.- Notificación por boletas: Cuando no se halle a la persona interesada de manera
física, se puede notificar el contenido del acto administrativo por medio de dos boletas que
se entregará en días distintos en el domicilio o residencia de cualquier familiar o se fija en
la puerta del lugar de habitación de la persona interesada, y para futuras notificaciones se
lo hará con una boleta, tal y como señala el Art. 166 del COA. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
3.- Notificación por medios de comunicación: El contenido del acto
administrativo se podrá notificar en medios de comunicación cuando: los administrados
sean desconocidos; cuando el acto tenga una pluralidad de destinatarios; cuando se trata de
actos integrantes de un procedimiento de concurso público; cuando se desconozca el lugar
de notificación en los procedimientos iniciados de oficio y; cuando esté expresamente
autorizado por ley.
La notificación por medios de comunicación se ejecutará de las siguientes maneras:
por publicaciones que deben hacerse en dos fechas distintas en el periódico de mayor
circulación del lugar y en el caso de no hallar con el interesado, se publica la notificación
en el periódico de la capital de la provincia y si luego de dicha publicación no se le halla al
administrado, en el periódico de amplia circulación nacional; se puede notificar por
mensajes que se transmiten dos fechas distintas, por lo menos tres veces al día en la radio
de la localidad en el horario de seis a veinte y dos horas, o se puede notificar en los medios
institucionales, mas todas las notificaciones en medios de comunicación deben tener el
texto del acto administrativo, tal y como lo señala el Art. 168 del COA. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
Conforme al Art. 173 del COA, el término para la notificación del acto
administrativo es de tres días contados a partir de la fecha en la cual se dictó y si se notifica
luego del término de tres días, no causa invalidez de la notificación, pero acarrea la
responsabilidad de los servidores públicos encargados de notificar. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
3.10 Definición de Procedimiento Contencioso Administrativo
Pedro Noguerón Consuegra, catedrático de la Universidad Nacional Autónoma de
México UNAM explica lo que es el procedimiento contencioso administrativo:
67
Lo contencioso administrativo conlleva a la idea de controversia derivada de la
actividad de la administración pública, puesta en juicio ante un órgano
jurisdiccional en virtud de la pretensión de su contraparte, habida cuenta de que
la administración goza de la prerrogativa que le permita hacerse justicia a sí
misma, a condición de actuar de acuerdo con los lineamientos del
procedimiento administrativo preestablecido, lo que traduce en una situación
legitima. (Noguerón, s.f)
Cabe agregar la definición de procedimiento contencioso administrativo que el
renombrado Juan Carlos Benalcázar Guerrón infiere:
El proceso contencioso administrativo tiene por finalidad lograr que, de modo
eficaz y efectivo, la Administración se someta al Derecho, al tiempo que se
busca la efectiva vigencia y eficacia de los derechos de los administrados.
Tutela de la legalidad y de los derechos de los administrados, inseparablemente,
componen el aspecto teleológico del proceso contencioso administrativo;
aspecto que constituye una garantía para el administrado íntimamente
conjugada con el interés general. Esta perspectiva define la importancia del
control jurisdiccional de la Administración Pública. (Benalcázar, 2008)
De las conclusiones de distintos tratadistas, se puede inferir una propia definición,
acertando que el procedimiento contencioso administrativo, es el tratamiento judicial que
un tercero imparcial, quien es el juez, da a la impugnación presentada ante su persona
contra actos de la administración pública y resoluciones que vulneren derechos del o los
administrados y en cuya contienda se discute la legalidad del acto o resolución
administrativa.
3.11 Sustanciación de procedimiento contencioso administrativo conforme al
COGEP
Cuando se desestima los motivos por los cuales, el administrado, interpuso sea el
recurso de apelación, recurso de reposición o recurso extraordinario de revisión, o, cuando
se impugna de forma directa, en vía contenciosa administrativa el acto administrativo que
contiene vulneración de derechos, el administrado pasa a ser legitimado activo y la
Administración Pública, en conjunto con la Procuraduría General del Estado los
demandados; de lo antes expuesto, el legitimado activo, ya sea persona natural o persona
jurídica inicia la contienda legal con la interposición de una demanda, la cual debe reunir
los requisitos establecidos en el Código Orgánico General de Procesos, publicado en
Registro Oficial Suplemento 506 de 22 de mayo de 2015.
Toda demanda debe ser presentada por escrito y debe tener los requisitos señalados
en el Art. 142 del COGEP: 1.- Determinación del juzgado o tribunal ante quien se propone
68
la demanda; 2.- Nombres, apellidos completos, número de cédula de ciudadanía, estado
civil, edad, profesión u ocupación, dirección domiciliaria y correo electrónico para futuras
notificaciones, y especificar si se comparece por derechos propios o por procurador o
representante legal; 3.- Numero de registro de contribuyentes, 4.- Nombres completos y
lugar donde deben citarse a los demandados y el correo electrónico; 5.- Explicación de los
hechos de forma pormenorizada; 6.- Fundamentos de derecho expuestos con claridad y
precisión; 7.- Anunciación de las prueba periciales, documentales a excepción de la
confesión judicial de funcionarios públicos que no tiene cabida en materia contenciosa
administrativa, y en caso de no tener acceso a las pruebas se debe especificar el lugar
donde están dichas pruebas adjuntando la solicitud de medidas; 8.- Solicitud de acceso
judicial a la prueba debidamente argumentada; 9.- Pretensión clara de lo que se exige o lo
que se persigue; 10.- Cuantía del proceso, necesaria para determinar el procedimiento; 11.-
Especificar el procedimiento en que debe sustanciarse la causa; 12.- Firmas del actor o de
su procurador judicial ; y 13.- Demás requisitos que las leyes para cada materia requiera.
(Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En el Art. 326 del COGEP, especifica las acciones que se puede interponer en
procedimiento contencioso administrativo: 1.- De plena jurisdicción o subjetiva que
protege el derecho subjetivo del administrado, que fue presuntamente negado, desconocido
o reconocido parcialmente en actos administrativos que producen efectos jurídicos
directos; 2.- La de anulación o por exceso de poder que protege el cumplimiento de la
normativa de carácter administrativa y lo puede proponer quien tenga interés directo,
solicitando la nulidad del acto por adolecer de un vicio legal; 3.- La acción de lesividad,
que pretende revocar un acto administrativo que genera un derecho que beneficia al
administrado y perjudica al interés general; 4.- Las especiales como las de silencio
administrativo, pago por consignación, la responsabilidad objetiva del estado, la nulidad de
contrato propuesta por el Procurador General del Estado y controversias en materia de
contratación pública. (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En todo procedimiento contencioso administrativo se debe de citar al representante
de la Procuraduría General del Estado, ya que, aunque las entidades públicas casi siempre
poseen personería jurídica, a pesar de aquello, como los demandados son autoridades de la
Administración Pública, el Procurador General del Estado debe supervigilar la contienda
legal y velar por los intereses de la Administración Pública. Conforme al Art. 12 del
COGEP, la competencia de los tribunales de lo contencioso administrativo se lo designa
69
por previo sorteo, y se designa al juez ponente, quien conocerá y resolverá la contienda
legal contenciosa administrativa. Conforme al Art. 327 del COGEP, las acciones
contencioso-administrativas se tramitarán en procedimiento ordinario, mientras que las
acciones de silencio administrativo positivo y pago por consignación se tramitarán por
procedimiento sumario. (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
El Art. 146 ibídem, exige que luego de la presentación de la demanda, el juez
ponente, miembro del Tribunal Contencioso Administrativo calificará la demanda en el
término de 5 días, y, en el caso de que falte algún requisito, el actor tiene tres días para
completarla en el caso de que la demanda esté completa, mediante providencia se cita al
demandado y se le ordena que, de contestación a la demanda en 30 días contados desde la
última citación, tal y como lo indica el Art. 291 del COGEP.
Conforme al Art. 292 ibídem, el Tribunal Contencioso Administrativo posee tres
días para la calificación de la contestación a la demanda, y una vez revisada dicha
contestación, se designará fecha y hora para la Audiencia Preliminar en un término no
menor a diez ni mayor a veinte días. (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
En el Art. 294 ibídem, indica el desarrollo de la audiencia preliminar: 1.- Instalada
la audiencia, el juez sustanciador solicitará a las partes que se pronuncien sobre las
excepciones previas propuestas; 2.- El juez determinará la validez del proceso, la
determinación del objeto de la controversia y cuestiones de procedimiento que llegasen a
afectar la acción contenciosa administrativa; 3.- Juez concede la palabra al actor para que
exponga los fundamentos de hecho y de derecho de su demanda, y, por principio de
contradicción, intervendrá el demandado exponiendo su contestación a la demanda; 4.- El
juez buscará la conciliación, de darse una conciliación total en ese instante se dicta
sentencia; 5.- Si existe conciliación parcial el juez lo aprueba por medio de auto y prosigue
la controversia sobre los temas que no hayan llegado a acuerdos; 6.- Juez o a petición de
parte puede disponer que el asunto se resuelva en un centro de mediación. (Código
Orgánico General de Procesos, 2015)
Concluida la primera intervención tanto del actor, como del o los demandados, el
juez sustanciador deberá anunciar la prosecución de la Audiencia Preliminar, por lo que, el
actor deberá anunciar las pruebas que justifiquen las aseveraciones establecidas en su
demanda, y por principio de contradicción, el demandado(s) de la misma manera,
anunciarán las pruebas que sustenten la contestación a la demanda y el juez resolverá la
admisibilidad de las pruebas de las partes. Concluida la Audiencia preliminar, la Audiencia
70
de Juicio se realizará en el término máximo de treinta días contados desde la culminación
de la Audiencia preliminar, por lo que, esta disposición se encuentra en el Art. 297 ibídem.
(Código Orgánico General de Procesos, 2015)
Conforme al Art. 297 ibídem, la Audiencia de Juicio se deberá realizar con las
siguientes reglas: I.- El juez declarará la instalación de la audiencia y ordenará que se de
lectura por parte del secretario, un extracto del acta preliminar; II.- El Juez concede la
palabra al actor para que formule su alegato inicial en el que se debe incluir el orden en que
se practicarán las pruebas solicitadas, y luego de la intervención de la parte actora, se
concede la palabra a la parte demandada; III.- El juez ordena la práctica de las pruebas
admitidas en el orden que las partes han solicitado; IV.- Evacuada la prueba, el actor, el
demandado expondrán los alegatos de clausura; V.- Finalizada la intervención tanto del
actor, como del demandado, el juez podrá suspender la audiencia hasta tomar su decisión
final, cuya reanudación de la misma se lo hará dentro del mismo día para dictar sentencia.
(Código Orgánico General de Procesos, 2015)
2.4 Marco Legal
Como fundamentación legal se tuvo en consideración la siguiente normativa del
compendio legal ecuatoriano:
2.4.1 Constitución de la República del Ecuador
Los derechos de los administrados son aquellos que están consagrados en la Carta
Magna ecuatoriana por lo que es trascendental enunciar los principios de aplicación de los
derechos enumerados en el Art.1 de la Constitución y que conforme al recurso de
reposición, los siguientes numerales son los que guardan concordancia:
Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
1. Los derechos se podrán ejercer, promover y exigir de forma individual o
colectiva ante las autoridades competentes; estas autoridades garantizarán su
cumplimiento.
2. Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y
oportunidades. [...]
3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata
aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o
judicial, de oficio o a petición de parte. [...]
5. En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y
servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la
interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia.
6. Todos los principios y los derechos son inalienables, irrenunciables,
indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía. (Constitución de la
República, 2008).
71
El derecho de petición reconocido como tal por la Norma Normarum, dentro del
Título II que trata sobre los derechos, en el Capítulo VI se encuentra dentro de los derechos
de libertad, está ligado con los recursos administrativos como una forma legal de petición
cuando la ciudadanía ecuatoriana puede interponer un recurso administrativo ante las
autoridades públicas y recibir respuestas motivadas:
Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas: […]
23. El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las
autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir
peticiones a nombre del pueblo.
El sistema de garantías jurídicas de los administrados resultaría inoficioso de no
existir un mecanismo que garantice los derechos de los administrados cuando se hayan
violentado por los actos de poder público. En este contexto, el Art. 75 de la (Constitución
de la Republica, 2008) establece:
Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva,
imparcial y expedita de sus derechos e intereses […] (Constitución de la
República, 2008)
El Art. 76 numeral 1 ibídem, habla acerca de las garantías del debido proceso y por
tal, los jueces y autoridades son los llamados a garantizar el cumplimiento de los derechos
de las partes:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial, garantizar el
cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. […] (Constitución de
la Republica, 2008)
En el mismo artículo 76 también es indispensable tener en cuenta que la motivación
que deben estar plasmadas en las resoluciones de una autoridad pública, así como su
impugnación son garantías del debido proceso fuera del área penal:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
[…]
7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos
en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no
se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o
servidores responsables serán sancionados.
72
m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se
decida sobre sus derechos. (Constitución de la Republica, 2008)
En razón de lo expuesto, se deduce que la protección jurídica a los derechos de los
administrados, se entiende como el ejercicio pleno de los derechos subjetivos, es decir que
es facultad de los administrados acudir ante las autoridades administrativas a través de los
recursos administrativos conseguir que se revoquen, reforme un determinado acto
administrativo.
El principio de auto tutela administrativa, así como la tutela jurisdiccional, se
encuentran garantizados en el texto Constitucional el cual permite que cualquier acto de la
administración pública pueda ser impugnado ante la propia administración que ejerce la
auto tutela administrativa o ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo o
jueces constitucionales y Corte Constitucional que ejerce la tutela jurisdiccional.
El Art. 173 de la Constitución ecuatoriana establece que los actos administrativos
son impugnables, coincidiendo con el Art. 66 numeral 23 ibídem del cual toda persona
puede recurrir de las resoluciones administrativas:
Art. 173.- Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán
ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes
órganos de la función judicial. (Constitución de la República, 2008)
Cabe agregar que dentro de la fundamentación legal de la presente investigación se
seguirá el orden de aplicación jerárquica de la normativa ecuatoriana, anteponiendo en
primer lugar a la Constitución, prosiguiendo con el Código Orgánico Administrativo
(COA), Código General de Procesos (COGEP), Ley de Modernización del Estado y
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), tal y
como lo establece la carta magna:
Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La
Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las
leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos
y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás
actos y decisiones de los poderes públicos. (Constitución de la República, 2008)
2.4.2 Código Orgánico Administrativo (COA)
El Código Orgánico Administrativo es una ley orgánica que fue aprobada por la
Asamblea Nacional, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 31 del 7 de julio de
73
2017, es menester abordar su entrada en vigencia determinado en la Disposición Final que
estipula lo siguiente:
DISPOSICIÓN FINAL: El Código Orgánico Administrativo entrará en vigencia
luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el
Registro Oficial. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Esto quiere decir que este cuerpo normativo entrará en vigencia desde el 7 de julio
de 2018, por lo que es fundamental agregar que hasta que llegue esta fecha la Ley de
Modernización del Estado, así como el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva seguirán aplicándose en lo pertinente a los recursos tratados en vía
administrativa.
Este cuerpo normativo pese a no tener disposiciones transitorias, existen una serie
de disposiciones derogatorias que es pertinente enunciar:
DISPOSICIONES DEROGATORIAS:
PRIMERA. - Deróguese todas las disposiciones concernientes al procedimiento
administrativo, procedimiento administrativo sancionador, recursos en vía
administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento y la
prescripción de las sanciones que se han venido aplicando.
SEGUNDA. - Deróguese la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones
y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, publicada
en el Registro Oficial No. 349, de 31 de diciembre de 1993 y sus reformas.
TERCERA. - Deróguese los artículos 22, 54, 73, 269, 277 y 278 del Código
Orgánico Monetario y Financiero, publicado en el Registro Oficial Suplemento
No. 332, de 12 de septiembre de 2014.
CUARTA. - Deróguese los artículos 57 y 59 de la Ley Orgánica de
Comunicación, publicada en el Registro Oficial Suplemento No. 22, de 25 de
junio de 2013.
QUINTA. - Deróguese los artículos 126, 127, 128, 129, 134 y 135 de la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones, publicada en el Registro Oficial Suplemento
No. 439, de 18 de febrero de 2015
SEXTA. - Deróguese los Capítulos I y II del Título IV de la Ley Orgánica de
Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células, publicada en el Registro
Oficial No. 398, de 4 de marzo de 2011.
SÉPTIMA. - Deróguese los artículos 350 a 353 y el Capítulo Siete del Título
Ocho del Código orgánico de Organización Territorial Autonomía y de
Descentralización, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 303, de 19
de octubre de 2010.
OCTAVA. - A partir del tercer mes, desde la fecha de publicación de este
Código en el Registro Oficial, se derogan las normas de rango de ley o aquellas
de inferior jerarquía, que contengan disposiciones relacionadas con las especies
valoradas.
NOVENA. - Derogase otras disposiciones generales y especiales que se
opongan al presente Código Orgánico Administrativo. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
74
Haciendo un paréntesis, la derogatoria de la ley es la forma de dar por terminada la
vigencia de la misma (Andrade, 2003). En el Código Civil, Libro I que trata sobre las
personas, en el Parágrafo Sexto titulado “Derogación de las leyes”, en el Art. 37 explica
que existen dos tipos de derogación de leyes, el primer tipo de derogación es la expresa,
aquella derogación que el nuevo cuerpo legal establece que ley o leyes antiguas se
derogan, mientras que, el segundo tipo de derogación es la tácita, que ocurre cuando la
nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.
(Código Civil, 2005)
Realizando un análisis de las disposiciones derogatorias pertinentes al presente
Proyecto de Investigación, la Primera Disposición Derogatoria expresa que se derogarán
las disposiciones tendientes a los recursos en vía administrativa que se han venido
aplicando, entendiendo que, a partir del 8 de julio de 2018 los recursos en vía
administrativa que estaban contenidos en los artículos 174,175,176,177,178 y 179 del
Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva estarían derogados y
se aplicarían las disposiciones de los recursos administrativos del COA, que van desde el
Art. 219 al Art. 234.
Conforme a la Disposición Derogatoria Segunda, se deroga de manera expresa la
Ley de Modernización del Estado, y se derogan de manera tácita (ley antigua que contiene
disposiciones legales contrarias con la nueva ley) las normas generales y especiales
antiguas que se opongan al Código Orgánico Administrativo.
2.4.3 Código Orgánico General de Procesos (COGEP)
Desde el 22 de mayo del 2015 entró en rigor el Código Orgánico General de
Procesos que regula los procedimientos fuera de la materia penal, como son: civil, niñez y
adolescencia, contencioso tributario y contencioso administrativo; consecuentemente, las
demandas por violación de derechos subjetivos contenidos en las resoluciones de recursos
tratados en vía administrativa se los presentará de la siguiente manera:
Art. 326.- Acciones en el procedimiento contencioso administrativo. - Se
tramitarán en procedimiento contencioso administrativo las siguientes acciones:
1.- La de plena jurisdicción o subjetiva que ampara un derecho subjetivo de la o
el accionante, presuntamente negado, desconocido o no reconoció total o
parcialmente por hechos o actos administrativos que produzcan efectos jurídicos
directos. […] (Código Orgánico General de Procesos, 2015)
75
En el Art. 219 nos indica las clases de recursos que pueden interponerse en via
administrativa, contemplados en dicha normativa orgánica:
Art. 219.- Clases de recursos. Se prevén los siguientes recursos: apelación y
extraordinario de revisión.
Le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima
autoridad administrativa de la administración pública en la que se haya
expedido el acto impugnado y se interpone ante el mismo órgano que expidió el
acto administrativo.
El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser
impugnado en vía judicial.
Se correrá traslado de los recursos a todas las personas interesadas.
2.4.4 Ley de Modernización del Estado
El Código Orgánico Administrativo que se publicó en el respectivo Registro Oficial
No. 31 del 7 de julio del 2017, especifica cuando entra a regir dicho cuerpo normativo
administrativo:
DISPOSICIÓN FINAL: El Código Orgánico Administrativo entrará en vigencia
luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el
Registro Oficial. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Significa que luego de doce meses (contados desde el 7 de julio de 2017) entra en
vigencia el Código Orgánico Administrativo, por lo que en los doce meses todavía regirán
las siguientes disposiciones contenidas en la Ley de Modernización del Estado, ya que en
su Art. 38 de la (Ley de Modernización del Estado, 1993) determina que:
Art 38.- Los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y de lo
Fiscal, dentro de la esfera de su competencia, conocerán y resolverán de todas
las demandas y recursos derivados de actos, contratos, hechos administrativos y
reglamentos expedidos, suscritos o producidos por las entidades del sector
público. El administrado afectado presentará su demanda, o recurso ante el
tribunal que ejerce jurisdicción en el lugar de su domicilio. El procedimiento
será el previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa o el
Código Tributario, en su caso. No se exigirá como requisito previo para
iniciar cualquier acción judicial contra las entidades del sector público la
proposición del reclamo y agotamiento en la vía administrativa. Empero, de
iniciarse cualquier acción judicial contra alguna institución del sector público,
quedará insubsistente todo el reclamo que sobre el mismo asunto se haya
propuesto por la vía administrativa. [Resaltado me pertenece] (Ley de
Modernización del Estado, 1993)
2.4.5 Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(ERJAFE)
El Código Orgánico Administrativo que se publicó en el respectivo Registro Oficial
No. 31 del 7 de julio del 2017, indica desde cuando regirá dicho cuerpo normativo:
76
DISPOSICIÓN FINAL: El Código Orgánico Administrativo entrará en vigencia
luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el
Registro Oficial. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Esto quiere decir que el Código Orgánico Administrativo publicado en el Registro
Oficial, al día de su publicación, se tiene doce meses o un año para que se evacuen los
recursos con el ERJAFE y luego del 7 de julio de 2018 regirá solamente dicha ley
orgánica.
El ERJAFE, establece en el Art. 69 pueda presentar la impugnación directamente al
Órgano Jurisdiccional de manera directa:
Todos los actos administrativos expedidos por los órganos y entidades
sometidos a este estatuto serán impugnables en sede administrativa o judicial.
La impugnación en sede administrativa se hará de conformidad de este estatuto.
La impugnación en sede judicial se someterá a las disposiciones legales
aplicables.
En todo caso, quien se considere afectado por un acto administrativo lo podrá
impugnar judicialmente ante el respectivo Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo de manera directa.
No será necesario para el ejercicio de este derecho el que haya precedido
reclamación, administrativa previa la misma que será optativa. (Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Así en el procedimiento en sede administrativa el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, determina los recursos de apelación, de
reposición, el recurso de nulidad y el recurso extraordinario de revisión, detallados en los
Arts. 173, 174, 176, y 178, de dicho cuerpo normativo.
Art. 174.- Recurso de reposición. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que no ponen fin a la vía administrativa podrán ser
recurridos potestativamente, a elección del recurrente, en reposición ante el
mismo órgano de la administración que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente en apelación ante los ministros de Estado o ante el máximo órgano
de dicha administración.
2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten
derechos subjetivos directo del administrado. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
Además, este novísimo cuerpo normativo denominado Código Orgánico
Administrativo explica que disposiciones legales pertinentes a los recursos en vía
administrativa que se han aplicado se derogarán a partir del 7 de julio de 2018, tal y como
lo señala la Disposición Derogatoria Primera:
PRIMERA. - Deróguese todas las disposiciones concernientes al procedimiento
administrativo, procedimiento administrativo sancionador, recursos en vía
administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento y la
77
prescripción de las sanciones que se han venido aplicando. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
2.5 Marco Histórico
El origen de los recursos administrativos se remonta a la Edad Antigua, la mayoría
de civilizaciones eran teócratas, es decir, que la resolución o sentencia de una autoridad,
poseía el carácter de divino y carecía de errores o dudas, continuando, siglos más tarde, en
los imperios europeos continentales que se formaron en plena Edad Media que también
creían que la palabra del monarca era ley única considerada como verdad absoluta.
El desarrollo del pensamiento laico de que las decisiones de las autoridades que
representaban al pueblo europeo continental podrían tener errores o falencias tienen su
apogeo con la Revolución Francesa suscitada en 1789 ya que, también se creía que por
medio de la división de los poderes, la igualdad de los hombres, la necesidad de corregir
los actos de autoridades y que la ley debe ser cumplida por todos, incluidos los servidores
públicos, promovieron a que se contemple el derecho de los ciudadanos de un Estado a
cuestionar las decisiones de los burócratas que por medio de una norma se corrijan las
actuaciones, llamándolos recursos administrativos.
Dichas ideas laicas emanadas por el nuevo Estado Francés de finales del siglo
XVIII fueron expandidas también en la época colonial que vivió América del Norte
(México), América Central y América del Sur ya que, se podían interponer recursos ante el
Virrey que tenían como fin cerciorarse de que no existan abusos de las autoridades fiscales
con los impuestos que debían pagar los ciudadanos colonizados.
Desde ese momento y con la independencia de cada colonia española como Estado
soberano e independiente, libre de cualquier yugo servil se adoptó el ordenamiento jurídico
administrativo francés acorde a las necesidades de cada país de América Latina,
reconociendo el derecho subjetivo de que la ciudadanía por medio de la interposición de
recursos, se enmienden los errores de las autoridades públicas que les hayan causado
perjuicio y de esta manera surge el “Recurso de Reposición” que como los otros recursos,
expresan inconformidad respecto al contenido de una resolución administrativa con el fin
de revocarlo y mantener la armonía entre los funcionarios públicos y los administrados.
En el Ecuador, como ya es conocido de que cada órgano estatal posee su normativa
respectiva, en el Art. 2 literales a y b, del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de
la Función Ejecutiva, indica que dicha normativa es aplicable a la Función Ejecutiva
78
conformada por la Presidencia, la Vicepresidencia y ministerios del Estado, por lo que, en
el Art. 16 literal k, ibídem, explica que el Ministerio de Salud Pública es un organismo
estatal que se rige por el enunciado estatuto.
2.6 Marco Conceptual
Derecho Administrativo: Es la rama de la ciencia el derecho público que estudia el
ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta.
(Gordillo, 2011)
Derecho de petición: Es una facultad que algunas constituciones conceden a todos los
ciudadanos para dirigir peticiones a los poderes públicos, en forma individual o colectiva.
(Cabanellas, 2003)
Administración Pública: Baca Olamendi, citando a Juan Carlos Bonnin, explica que: La
administración pública es la autoridad común que (…) ejecuta las leyes de interés general
que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de
la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones
como interesantes al orden público. (Baca, 2004)
Administración Pública Central: Es la actividad política, jurídica y técnica que ejerce
jerarquía e imperativamente el Presidente de la República, de acuerdo con las funciones
constitucionales, legales y reglamentarias, para satisfacer necesidades generales dentro de
un organismo social, valiéndose de diferentes procedimientos, órganos e instituciones
públicas (…) (Jaramillo, 2005)
Recurso Administrativo: Es un medio legal que reparte por igual una defensa a quien lo
promueve y una oportunidad de rectificación para el que lo resuelve. (Nava, 1988)
Recurso de Reposición: Es el que se presenta ante el mismo órgano que dictó un acto,
para que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. (Gordillo, 2011)
Acto Administrativo: Es toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función
administrativa que produce efectos jurídicos individuales de manera directa. (Dromi, 2013)
Resolución Administrativa: Documento de carácter oficial que contiene la declaración
decisiva de la autoridad administrativa sobre un asunto de su competencia. (Cabrera, 2010)
Procedimiento Contencioso-Administrativo: Es un medio de control jurisdiccional de
los actos de la administración pública, puesto que representa una instancia por medio de la
79
cual los administrados pueden lograr la defensa de sus derechos e intereses, cuando se ven
afectados por actos administrativos ilegales. (Lucero, 2000)
2.7 Estado de la situación actual del problema
Actualmente, el tema de investigación propuesto nace de la preocupación de ver
como en el Ministerio de Salud Pública estaría vulnerando los derechos de los
administrados con resoluciones atentatorias para los administrados que lejos de coadyuvar
a mejorar la prestación del servicio, se ha convertido en una especie de candado legal para
“entorpecer” el despacho los tramites oportunamente, volviéndola tediosa e injusta.
Por lo expuesto, los administrados reclaman sus derechos vulnerados ya sea por la
vía administrativa o judicial para hacer efectivos el goce y ejercicio de los derechos
conculcados con las resoluciones sancionadoras emitidas por la autoridad pública
violatoria del derecho.
Con estas resoluciones, se han cometido arbitrariedades y abusos por parte de la
autoridad emisora de la resolución administrativa, de ello dan cuenta los usuarios que a
diario hacen uso del servicio que presta el MSP, y ven como sus trámites no son atendidos
o despachados con celeridad, y en alguno de los casos han abandonado el tramite
convirtiéndose en un problema tanto para el usuario como para la antes mencionada
entidad pública.
2.8 Idea a defender o pregunta de investigación
La implementación de un Instructivo de aplicación obligatoria para los funcionarios
públicos que tengan como competencia el resolver el recurso de reposición sea una ayuda
para emitir resoluciones de manera correcta y motivadas, acordes a la Constitución y al
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, porque, de esta
manera se daría un apropiado servicio a los administrados y la ciudadanía estaría conforme
con las resoluciones del Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano.
Este Instructivo se lo aplicaría en los doce meses, plazo que concedió el Código
Orgánico Administrativo para que, se despachen los recursos de reposición de conformidad
con las disposiciones del ERJAFE, por lo que, luego del año, contados desde la
publicación en el Registro Oficial emitido 7 de julio de 2017, entra en vigencia las
disposiciones del procedimiento administrativo determinado en el COA.
80
CAPITULO III
MARCO METODOLÓGICO
3.1 Determinación de las Unidades de Observación
El presente Proyecto de Investigación se apoyó en el Art. 174 del Estatuto del
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE) que trata sobre el
recurso de reposición, cuya naturaleza es interponer dicho recurso contra actos
administrativos que no ponen fin a la vía administrativa o aquellos que afecten derechos
subjetivos de particulares, cuyo objeto del recurso es reponer al estado anterior antes de la
emisión de dicho acto administrativo ante la misma autoridad pública del órgano estatal
perteneciente a la Función Ejecutiva del que emanó dicho acto administrativo, que
conforme al Art. 2 literal b) ibídem que trata sobre el ámbito de aplicación y la
conformación de la Función Ejecutiva, en dicho literal se encuentran los ministerios.
Aunque el Código Orgánico Administrativo entra en vigencia luego de doce meses
de publicado en el Registro Oficial, tal y como lo determina la Disposición Final, es
importante explicar que, durante este tiempo, aun se aplicará lo respectivo a los recursos
administrativos, en especial los artículos 174 y 175 del ERJAFE que abarcan el objeto, la
naturaleza y los plazos para resolver el recurso de reposición.
Luego de la explicación legal correspondiente, cabe mencionar que el lugar de
observación fue el Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito,
específicamente la Dirección Nacional Jurídica, quienes conocen y resuelven los recursos
de reposición respecto de actos administrativos emanados de la misma autoridad pública
que los emitió o dictaminó.
81
3.2 Diseño de la Investigación y determinación de los métodos a utilizar
3.2.1 Nivel de la Investigación
3.2.2 Exploratorio
A través de la aplicación de este nivel de investigación se estableció la existencia de
información para sustentar el problema del Proyecto de Investigación sobre el Recurso de
Reposición que se conoce y resuelve en vía Administrativa contra las resoluciones en las
cuales el administrado se siente afectado en sus derechos, profundizando cada uno de los
requisitos que son indispensables para que este recurso ponga fin a la vía administrativa
siendo admisible a favor del particular.
3.2.3 Explicativo
Mediante este nivel de investigación se enfocó detalladamente en la competencia
administrativa que posee la autoridad competente no solo para conocer, sino para resolver
el mismo acto administrativo que emitió con anterioridad con el objeto de que en dicha
resolución administrativa que resuelve de manera positiva pueda abracar cada uno de los
requisitos de motivación que necesariamente posee todo acto administrativo acorde al Art.
76 numeral 7 literal l) de la Constitución de la República.
3.2.4 Descriptivo
Con el empleo del nivel de investigación de tipo descriptivo se fijó la presencia de
efectos negativos para los administrados cuando al momento de observar que la resolución
que pone fin al Recurso de Reposición no resuelve lo que compete en Derecho
Administrativo, y que, a pesar de que el tan nombrado “Principio de Economía Procesal”,
enunciado en el Art. 169 de la Constitución de la República, sea un principio que rige a la
administración de justicia, también debe estar acorde con los principios que rigen a la
Administración Pública enunciados en el Art. 227 ibídem, en especial los principios de
eficacia y calidad, lo cual no se lo maneja en el diario devenir por parte de las autoridades
públicas de entidades estatales, impugnando las resoluciones en vía contenciosa-
administrativa.
3.2.5 Cualitativo
82
Con la recolección de información proporcionada de las entrevistas que se hicieron
se logró obtener diferentes opiniones sobre el problema de la incidencia del Recurso de
Reposición sobre las resoluciones emitidas por el Ministerio de Salud Pública a varios
funcionarios de la antes enunciada entidad pública.
3.3 Métodos a utilizar
3.3.1 Método Analítico
Este método permitió que el conocimiento no sea superficial y confuso, a través del
análisis de la información obtenida de textos doctrinarios, tomando conceptos y reformas
ya sea la norma jurídica general o de la sustanciación del Recurso de Reposición emanado
por el Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito.
3.3.2 Método Inductivo
Parte de lo particular a lo general, lo cual se desarrolló en base al análisis de casos
específicos o particulares, que han sido tratados desde la perspectiva jurídica para
posteriormente ponerlo en la praxis por parte de los funcionarios públicos que están
especialmente regidos por el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva (ERJAFE) con respecto al tratamiento jurídico del Recurso de Reposición,
contemplado en dicho cuerpo normativo.
3.3.3 Método Deductivo
Parte del conocimiento general hacia lo particular, es decir estudia la normativa
constitucional hacia lo particular es decir el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva (ERJAFE) y si cabe algunas resoluciones que hayan sido
realizadas para el tratamiento del Recurso de Reposición manejado de forma interna por el
Ministerio de Salud Pública del D.M.
3.3.4 Método Histórico
Por medio de este método se examinó los sucesos históricos que han permitido la
vulneración de derechos que fueron definidos en el Proyecto de Investigación por parte de
las actuaciones de los administradores hacia los administrados y que aquellos asuntos
83
queden en el pretérito y se pueda con la propuesta dar solución al problema para mejorar la
prestación de servicios para la ciudadanía ecuatoriana en general.
3.4 Técnicas e Instrumentos de la Investigación
Encuesta
A través de la técnica de recolección de información que será la encuesta ayudó con
la recopilación de información de abogados en el libre ejercicio y a usuarios
(administrados) que han interpuesto el Recurso de Reposición ante las resoluciones
emitidas por el Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano.
Entrevista
Con la ayuda de este instrumento de investigación se elaboró un protocolo de
ejecución de entrevistas a personas que conocen del Derecho Administrativo, en concreto
del Recurso de Reposición con el fin de obtener resultados cualitativos con respecto a la
Operacionalización de las variables del Proyecto de Investigación presente.
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos
Respecto de la técnica utilizada para la medición diagnóstica fue la encuesta,
misma que permitió levantar la información por medio del planteamiento de preguntas
cerradas a la población que será utilizada como unidad de estudio (abogados en libre
ejercicio profesional y usuarios MSP con sede en Distrito Metropolitano).
La entrevista en referencia tuvo como instrumento el cuestionario, el cual contendrá
preguntas abiertas de acuerdo a cada indicador la que se elaboró un protocolo enfocado a
funcionarios públicos del Ministerio de Salud Pública con su sede principal en la ciudad de
Quito.
3.6 Definición de Variables
Variable Independiente
El recurso de reposición contra las resoluciones del Ministerio de Salud Pública del
Distrito Metropolitano.
Variable Dependiente
La incidencia en la eficacia de la Administración en el año 2016.
84
3.7 Operacionalización de las variables
Variable Independiente:
El recurso de reposición contra las resoluciones del Ministerio de Salud Pública del
Distrito Metropolitano.
Tabla No. 1: Variable Independiente (parte 1)
Conceptualización Dimensión Indicador Ítems Técnica e
Instrumento
Es una oportunidad que la ley
le confiere al administrado
para impugnar actos
administrados ante las
autoridades de las cuales
emanaron dichas actuaciones
y que puede se puede resarcir
el derecho conculcado por
medio de una resolución
administrativa.
Oportunidad
legal
Mandato que
favorece al
administrado
frente al
Administrador
¿En qué nivel
considera efectivo el
Recurso de
Reposición?
¿Con qué frecuencia
los particulares
interponen el recurso
de reposición ante el
Ministerio de Salud
Pública con sede en
Quito?
Las resoluciones que
emite el Ministerio
de Salud Pública
resolviendo los
Recursos de
Reposición son
¿Estima pertinente la
interposición del
Recurso de
Reposición cuando se
han vulnerado
derechos en
resoluciones
administrativas?
Cree Ud. que: ¿Es
necesario la
interposición del
recurso de
reposición,
existiendo además el
recurso de apelación
o recurso de
revisión?
TÉCNICA:
ENCUESTA
INSTRUMENTO:
Cuestionario aplicado
a abogados en libre
ejercicio y usuarios del
Ministerio de Salud
Pública del D.M
Impugnar actos
administrativos
Inconformidad
por parte el
particular
Autoridades que
emitieron dichos
administrativos
Competencia
administrativa
referente en el
ERJAFE
Resarcir un
derecho
vulnerado
Recurso de
reposición
conforme al
ERJAFE
Resolución
Administrativa
Motivación
conforme al Art.
76 numeral 7
letra l) de la C.R
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
85
Tabla No. 2: Variable Independiente (parte 2)
Conceptualización Dimensión Indicador Ítems Técnica e
Instrumento
Es una oportunidad
que la ley le confiere
al administrado para
impugnar actos
administrados ante
las autoridades de las
cuales emanaron
dichas actuaciones y
que puede se puede
resarcir el derecho
conculcado por
medio de una
resolución
administrativa.
Oportunidad
legal
Mandato que
favorece al
administrado
frente al
Administrador
El plazo de dos meses que
el ERJAFE concede a la
autoridad pública de
resolver el recurso de
reposición es
¿Usted considera que la
misma autoridad que
dictó el acto
administrativo, con la
interposición del recurso
de reposición lo resuelve
de manera?
¿Cree usted que la
vulneración de derechos
contenidos en actos
administrativos emanados
de autoridades del
Ministerio de Salud
Pública puede ser
resarcida en la vía
judicial?
La eficacia de los
servidores públicos que
resuelven los recursos
administrativos en el
Ministerio de Salud
Pública de Quito es
La aplicación del Art. 76
numeral 7 letras l) de la
Constitución que trata
sobre la motivación en las
resoluciones
administrativas que
resuelven recursos
administrativos emitidos
por el Ministerio de Salud
del DMQ
TÉCNICA:
ENCUESTA
INSTRUMENTO:
Cuestionario aplicado
a abogados en libre
ejercicio y usuarios
del Ministerio de
Salud Pública del D.M
Impugnar
actos
administrativos
Inconformidad
por parte el
particular
Autoridades
que emitieron
dichos
administrativos
Competencia
administrativa
referente en el
ERJAFE
Resarcir un
derecho
vulnerado
Recurso de
reposición
conforme al
ERJAFE
Resolución
Administrativa
Motivación
conforme al
Art. 76
numeral 7 letra
l) de la C.R
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
86
Variable Dependiente:
La incidencia en la eficacia de la Administración en el año 2016.
Tabla No. 3: Variable Dependiente
Conceptualización Dimensión Indicador Ítems Técnica e
Instrumento
Las consecuencias de las
resoluciones
administrativas de la
autoridad pública
competente que resuelve
los recursos de reposición
en menor tiempo y sin
excesivo gasto monetario
para el administrativo
Consecuencias
de las
resoluciones
administrativas
Interposición de un
recurso
administrativo para
obtener
pronunciamiento
expreso
A su criterio: ¿Cuáles
han sido los
inconvenientes que los
administrados han
tenido al momento de
plantear el recurso de
reposición?
A su criterio: ¿Cuáles
son los inconvenientes
prácticos al momento
de judicializar el
recurso de reposición?
¿Cuál es su opinión
sobre la ratificación
del mismo criterio
jurídico en las
resoluciones del
recurso de reposición
que emite la misma
autoridad del cual
emanó el acto
administrativo
impugnado?
¿Cómo es el manejo
del principio de
eficacia que rige a la
Administración
Pública respecto al
Recurso de Reposición
en el Ministerio de
Salud Pública de
Quito?
¿Considera que luego
de la entrada en
vigencia del Código
Orgánico
Administrativo, el
Recurso de Reposición
quedará como fuente
de consulta?
TÉCNICA:
ENTREVISTA
INSTRUMENTO:
Protocolo destinado a
tres funcionarios
públicos del
Ministerio de Salud
Pública del D.M
Autoridad
Pública
Competente
Autoridad del
Ministerio de
Salud Pública
Resolver
recursos de
reposición
Plazo para resolver
el recurso de
reposición
conforme ERJAFE
Menor tiempo y
ahorro
económico
Principio de
Economía Procesal
Administrado Ciudadanía
ecuatoriana
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
87
3.8 Universo, población o muestra
Antes de abordar el tema del tipo de muestra que se utilizó en el Presente Proyecto
de Investigación, es importante explicar la definición de una muestra intencional:
El muestreo intencional o selectivo se refiere a una decisión hecha con
anticipación al comienzo del estudio, según la cual el investigador
determina configurar una muestra inicial e informantes que posean un
conocimiento general amplio sobre el tópico a indagar, o informantes que
hayan vivido la experiencia sobre la cual se quiere ahondar. (Castro &
Rodríguez, 2005)
Este tipo de muestra intencional, sirvió para que en base al criterio del investigador
se seleccionó sujetos que faciliten información sobre el problema no solo en la teoría sino
en la praxis tanto de las resoluciones emanadas del Ministerio de Salud Pública con
respecto a los recursos de reposición interpuestos por los administrados, como los
abogados en libre ejercicio que han presentado el recurso de reposición, en defensa del
bienestar de su representado en vía administrativa.
Por medio del nivel de investigación cualitativa, se recogieron múltiples criterios
sobre la problemática del Proyecto de Investigación con las entrevistas que se hicieron a
servidores públicos pertenecientes netamente al Ministerio de Salud y que tienen vasto
conocimiento en el área del Derecho Administrativo.
El grupo objetivo a investigar son los funcionarios públicos, abogados en libre
ejercicio y usuarios del Ministerio de Salud Pública del DMQ, por lo que sus criterios y
respuestas a las preguntas sirvieron para obtener una visión jurídico-práctica más amplia
para el investigador, por ende, la población a la que se recurrió como investigación de
campo fue de 113 personas, por la razón de que se aplicó una muestra intencional
demostrado en la siguiente tabla:
88
Tabla No. 4: Universo y Población
Elaborador por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
3.9 Metodología para la acción e intervención
En el presente Proyecto de Investigación existió una vinculación entre el
investigador con los sujetos investigados que respondieron a las preguntas tanto de las
encuestas, como de las entrevistas y se observó si se plasma en la práctica la eficacia del
Ministerio de Salud en responder oportuna y motivadamente el Recurso de Reposición que
debe estar plasmado en una resolución administrativa.
Universo Población
Abogados en libre ejercicio 55
Funcionarios públicos del Ministerio
de Salud Pública sede D.M
3
Usuarios del Ministerio de Salud
Pública
55
Total del Universo 113
89
CAPITULO IV
4. DISCUSIÓN
4.1 Procedimiento de la ejecución de la investigación
Para la realización de la investigación, el investigador comenzó por el hallazgo de
fuentes doctrinarias bibliográficas de varios autores de Derecho Administrativo que poseen
distintos criterios sobre el Recurso de Reposición, con el fin de obtener información de
distintas tesis realizadas con anterioridad para que el investigador logre plasmar su propia
opinión no solo de los recursos en vía administrativa, sino que también sepa la práctica de
la eficacia por parte de la Administración al momento de resolver los recursos en los
términos o plazos que la ley lo estipule.
Avanzando con la investigación, las técnicas de la investigación realizada fueron
las encuestas que se hicieron tanto a usuarios del Ministerio de Salud Pública de la ciudad
de Quito, como a abogados y abogadas en libre ejercicio que hayan interpuesto el recurso
de reposición por una resolución emanada de la entidad pública antes nombrada para que el
investigador haya plasmado sus respuestas a través de las tabulaciones de las preguntas de
las encuestas con el fin de expresar los resultados; de la misma manera, el investigador
recepto los criterios u opiniones jurídicas de los funcionarios públicos que fueron objeto de
muestra intencional para que respondieran a las preguntas base del Protocolo hecho y
llegar a interpretar lo que cada entrevistado quiso decir del problema del presente Proyecto
de Investigación.
Continuando con al análisis e interpretación de datos obtenidos tanto en las
encuestas, como en las entrevistas para obtener resultados para que en el quinto capítulo se
formulen conclusiones y recomendaciones, así como la propuesta de solución al problema
plasmado en el sexto capítulo.
90
4.2 Análisis e interpretación de resultados obtenidos en las encuestas
Primera Pregunta.- ¿En qué nivel considera efectivo el Recurso de Reposición?
Tabla No. 5: Pregunta 1
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Alto 20 18%
Medio 20 18%
Bajo 70 64%
TOTAL 110 100%
Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 1: Pregunta 1
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la primera pregunta de la encuesta: De las
110 personas que corresponden a la totalidad de los encuestados, 70 de ellas, es decir el
64% considera que el recurso de reposición posee un bajo nivel de efectividad, mientras
que los otros 40 encuestados, el 20% considera un alto y medio nivel de efectividad del
recurso de reposición. De lo expuesto, se puede inferir que la mayoría de encuestados cree
que la efectividad del recurso de reposición es baja, teniendo que recurrir a otros recursos
en vía administrativa o impugnar el acto administrativo en vía judicial.
18%
18%64%
Nivel de efectividad del recurso de
reposición
Alto
Medio
Bajo
91
Segunda Pregunta.- ¿Con qué frecuencia los particulares interponen el recurso de
reposición ante el Ministerio de Salud Pública con sede en Quito?
Tabla No. 6: Pregunta 2
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Siempre 80 73%
Casi siempre 10 9%
A veces 10 9%
Nunca 10 9%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 2: Pregunta 2
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la segunda pregunta de la encuesta: De la
integridad de los sujetos encuestados, 80 de ellos, el 73 % coinciden de que siempre los
administrados han presentado el recurso de reposición en el Ministerio de Salud Pública,
mientras que los 30 restantes de los encuestados están divididos en que casi siempre, a
veces o nunca han interpuesto un recurso de reposición en la entidad antes mencionada.
Por ende, los administrados han ejercido su derecho de impugnación en vía administrativa
por medio de la interposición del recurso de reposición para que sea la misma autoridad
pública del Ministerio de Salud con sede en Quito de la cual emanó el acto administrativo
impugnado que resuelva conforme a derecho.
73%
9%
9%
9%
Concurrencia del particular para interponer un
Recurso de Reposicion en el MSP
Siempre
Casi siempre
A veces
Nunca
92
Tercera Pregunta.- ¿Las resoluciones que emite el Ministerio de Salud Pública
resolviendo los Recursos de Reposición son?
Tabla No. 7: Pregunta 3
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Excelente 20 18%
Muy Bueno 20 18%
Bueno 50 46%
Regular 20 18%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 3: Pregunta 3
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la tercera pregunta de la encuesta: Respecto
a esta pregunta, el 46% acota que las resoluciones del recurso de reposición emanadas del
Ministerio de Salud Pública en Quito son buenas, mientras que los restantes encuestados
están divididos con un 18%, en que, en ocasiones las resoluciones que el Ministerio de
Salud Pública, emite resolviendo el recurso la reposición son excelentes, muy buenas o
regulares. Por ende, la autoridad pública que tenga la facultad tanto de conocer como de
resolver los recursos administrativos presentados por los administrativos, deben contener
en las resoluciones, soluciones factibles para que la opinión de la ciudadanía sea no dudo
del trabajo arduo que conlleva cada servidor público con el día vivir.
18%
18%
46%
18%
Resoluciones emitidas por el Ministerio de
Salud Pública acerca del Recurso de
Reposición
Excelente
Muy Bueno
Bueno
Regular
93
Cuarta Pregunta.- ¿Estima pertinente la interposición del Recurso de Reposición cuando
se han vulnerado derechos en resoluciones administrativas?
Tabla No. 8: Pregunta 4
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Pertinente 25 23%
Poco pertinente 60 54%
Nada pertinente 25 23%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 4: Pregunta 4
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la cuarta pregunta de la encuesta: De todo
el conglomerado que el investigador llegó a encuestar, 60 de los encuestados, es decir, el
54% opina que es poco pertinente el interponer el recurso de reposición cuando se ha
vulnerado los derechos de los administrados, ya que los otros 50 encuestados en cambio
opinan que es pertinente o nada pertinente presentar un recurso de reposición; de lo antes
dicho, se infiere de que los administrados, al entender la poca pertinencia que tuvo el
recurso de reposición, tienen el libre albedrio de interponer otros recursos en vía
administrativa o también interponer la acción contenciosa administrativa, tal y como indica
el Art. 175 numeral 3 del ERJAFE.
23%
54%
23%
Pertinencia en la interposición del Recurso de
Reposición cuando se han vulnerado derechos
en resoluciones administrativas
Pertinente
Poco pertinente
Nada pertinente
94
Quinta Pregunta.- Cree Ud. que: ¿Es necesario la interposición del recurso de reposición,
existiendo además el recurso de apelación y el recurso de revisión?
Tabla No. 9: Pregunta 5
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Necesario 10 9%
Poco necesario 80 73%
Nada necesario 20 18%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 5: Pregunta 5
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la quinta pregunta de la encuesta: El 73%
de la población encuestada contesta que es poco necesario la interposición del recurso de
reposición, mientras que el 9% cree que es necesario y el 18% considera que no es nada
necesario dicho recurso; por lo tanto, se puede reflexionar de que tal vez exista la
necesidad de interponer el recurso de reposición por parte de los particulares, mas pueda
que opten por agotar el recurso de apelación que lo resuelve el máximo órgano de la
entidad pública (Art. 176 numeral 1 ERJAFE) o por el transcurso del tiempo, ya que la
resolución se volvió firme y se encuentra dentro de las causales de admisión del recurso
extraordinario de revisión (Art. 178 ERJAFE).
9%
73%
18%
Necesidad de interponer el recurso de
reposición, existiendo el recurso de apelación y
el recurso de revisión
Necesario
Poco necesario
Nada necesario
95
Sexta Pregunta.- ¿El plazo de dos meses que el ERJAFE concede a la autoridad pública
de resolver el recurso de reposición es?
Tabla No. 10: Pregunta 6
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Suficiente 25 23%
Poco suficiente 25 23%
Insuficiente 60 54%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 6: Pregunta 6
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la sexta pregunta de la encuesta: Acerca del
plazo de dos meses que el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva establece para que la autoridad pública el Ministerio de Salud de Quito resuelva
el recurso de reposición, 60 de los encuestados, estos son el 54% expresan que es
insuficiente el tiempo establecido en el ERJAFE, y de los 50 faltantes, 23% considera
suficiente o insuficiente. De lo dicho, se puede analizar que la ciudadanía considera que el
tiempo de dos meses es muy corto y que tal vez debería aumentar el tiempo de emisión de
la resolución no solo del recurso de reposición, sino de los recursos en vía administrativa
que tratan las entidades que pertenecen a la Administración Pública Central para que
dichas entidades analicen cada caso de manera exhaustiva y no de manera acelerada.
23%
23%54%
Reflexión sobre el plazo de 2 meses que el ERJAFE concede para resolver el recurso de
reposición
Suficiente
Poco suficiente
Insuficiente
96
Séptima Pregunta.- ¿Usted considera que la misma autoridad que dictó el acto
administrativo, con la interposición del recurso de reposición lo resuelve de manera?
Tabla No. 11: Pregunta 7
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Imparcial 55 50%
Parcial 55 50%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 7: Pregunta 7
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la séptima pregunta de la encuesta: La
consideración que tanto los usuarios como los abogados en libre ejercicio tienen sobre la
autoridad pública que emitió un acto administrativo que es impugnado por recurso de
reposición y que, es la misma autoridad pública la que resuelve el recurso antes nombrado,
el 50% considera que existe parcialidad ya que la misma autoridad pública se mantendrá en
el criterio jurídico por el cual se enfundó el acto administrativo, motivo de recurso de
reposición, mientras que el 50% de los demás encuestados cree que si ha existido
imparcialidad. Por ende, la imparcialidad o la parcialidad de que aquella autoridad que
dictó un acto administrativo, es la misma que conoce el recurso de reposición, dependerá
del caso y sobre todo de la fundamentación jurídica que el administrado haya hecho en el
escrito presentado recurso de reposición.
97
Octava Pregunta.- ¿Cree usted, qué la vulneración de derechos contenidos en actos
administrativos emanados de autoridades del Ministerio de Salud Pública puede ser
resarcidos en la vía judicial?
Tabla No. 12: Pregunta 8
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Factible 70 64%
Poco factible 30 27%
Nada factible 10 9%
TOTAL 100 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 8: Pregunta 8
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la octava pregunta de la encuesta: De
acuerdo con los datos obtenidos de las encuestas aplicadas, el 64% de los encuestados
asevera que es factible impugnar por vía contenciosa administrativa, los derechos que
hayan sido vulnerados en resoluciones de recursos administrativos, el 27% considera poco
factible recurrir a la vía judicial para resarcir derechos, mientras que apenas el 9% piensa
que no es factible ir ante un juez contencioso administrativo para que dicte una sentencia a
favor del administrado. De lo analizado, se puede colegir que los administrados creen en el
procedimiento contencioso administrativo, ya que como existe un juez, que conforme al
principio del debido proceso contenido en el Art. 76 numeral 7 literal k) de la Constitución
de la República, dicho administrador de justicia es imparcial, independiente y competente.
64%
27%
9%
Creencia de que la vulneración de derechos
contenidos en actos administrativos emanados por
autoridades del MSP pueden resarcirse en vía
judicial
Factible
Poco factible
Nada factible
98
Novena Pregunta.- ¿La eficacia de los servidores públicos que resuelven los recursos
administrativos en el Ministerio de Salud Pública de Quito es?
Tabla No. 13: Pregunta 9
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Útil 30 27%
Poco útil 50 46%
Nada útil 30 27%
TOTAL 110 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 9: Pregunta 9
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la novena pregunta de la encuesta: De las
110 personas que fueron objeto de encuesta, 50 de los encuestados, es decir el 46% opina
que ha sido muy poco útil la eficacia que los servidores públicos del Ministerio de Salud
Pública del Distrito Metropolitano de Quito han tenido al momento de dar como resuelto
un recurso administrativo, mientras que los 60 encuestados faltantes, tienen una opinión
dividida ya que, 27% cree que es útil la eficacia de la Administración Pública Central y el
otro 27% considera nada útil que dicha eficacia esté siendo aplicada al momento de emitir
resoluciones de recursos conocidos en vía administrativa. Por lo tanto, la Administración
Pública sea central, seccional o de excepción deben predicar con la praxis de los principios
que rigen a la Administración Pública, en especial el principio de eficacia contemplado en
el Art. 127 de la Constitución de la República.
99
Décima Pregunta.- ¿La aplicación del Art. 76 numeral 7 letras l) de la Constitución que
trata sobre la motivación en las resoluciones administrativas que resuelven recursos
administrativos emitidos por el Ministerio de Salud del DMQ es?
Tabla No. 14: Pregunta 10
ALTERNATIVAS FRECUENCIA PORCENTAJE
Sustancial 80 73%
Poco sustancial 20 18%
Nada sustancial 10 9%
TOTAL 100 100% Fuente: Encuestas Aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Gráfico 10: Pregunta 10
Fuente: Encuestas aplicadas
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
Análisis e interpretación de resultados de la décima pregunta de la encuesta: La
aplicación de la motivación que los administradores públicos deben tener al momento de
emitir una resolución administrativa en la que resuelven recursos administrativos, para el
73% de los encuestados es sustancial que una autoridad pública se valga de la motivación
para dictar un acto administrativo, mientras que el 19% cree que es poco sustancial la
motivación en las resoluciones administrativas y el 9% explica que no es sustancial el
motivar la decisión final de la autoridad pública plasmada expresamente en todo acto
administrativo, y más si lo es una resolución que pone fin a la vía administrativa, dejando
camino suelto para que el administrado también pueda impugnar la falta de motivación en
vía judicial, y que, mediante sentencia, el juez sancione a aquellos funcionarios que no
apliquen la motivación y que sus resoluciones sean consideradas nulas, tal y como lo
manda el Art. 76 numeral 7 literal l) de la Constitución de la República.
73%
18%
9%
Aplicación de la motivación en las resoluciones
administrativas que resuelven recursos
administrativos emitidos por el Ministerio de
Salud del DMQ
Sustancial
Poco sustancial
Nada sustancial
100
4.3 Entrevistas a expertos
Para el desarrollo del proyecto de investigación, fue indispensable conocer la
sabiduría de expertos no solo en Derecho Administrativo, sino en recursos sustanciados en
vía administrativa a fin de determinar los distintos criterios que poseen los servidores
públicos sobre el recurso de reposición que ha sido interpuestos en la entidad a la cual
pertenecen que es el Ministerio de Salud Pública del Ecuador.
Entrevistados:
o Dr. Iván Martínez-. Servidor Público de la Dirección Nacional Jurídica del
Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito.
o Dra. Carolina Almeida. - Servidora Pública de la Dirección Nacional Jurídica del
Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito.
o Dr. Enrique Robles. - ex servidor público del Ministerio de Salud Pública y Gerente
en Cía. Medicina Pre pagada VIDASANA S.A
Respuestas al Protocolo aplicado a tres servidores públicos pertenecientes al
Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito
1. A su criterio: ¿Cuáles han sido los inconvenientes que los administrados han
tenido al momento de plantear el recurso de reposición?
Dr. Iván Martínez:
Básicamente la ineficacia del recurso de reposición para cambiar el acto
administrativo como tal, ya que, el administrado se encuentra ante un recurso que
no funciona pero que generalmente los abogados lo plantean simplemente para
acabar con la vía administrativa. A la final son honorarios para el abogado, y, por lo
general se interpone el recurso de reposición ante la misma autoridad y la autoridad
pública no va a cambiar el acto administrativo, entonces, quedaría el recurso
administrativo vertical que sería el de apelación y el extraordinario de revisión; a
veces, los abogados prefieren presentar el recurso de reposición solo para beneficio
del abogado más que del particular.
101
Dra. Carolina Almeida:
Al momento de plantear el recurso de reposición el inconveniente seria el no
sustentar de manera correcta el escrito de impugnación del acto administrativo
sobre todo se impugna casos de imposible reparación porque determinar daños de
irrealizable reparación, es un tema subjetivo y para que sean admitidos los recursos
de reposición deben ser correctamente sustentados y explicados de manera
específica lo que se impugna y especificar el acto administrativo.
Dr. Enrique Robles:
Muchas veces los administrados o inclusive ex funcionarios públicos presentan los
recursos sin la debida sustentación legal por parte de sus abogados patrocinadores y
al momento en que la autoridad pública resuelve ya sea el recurso de apelación,
recurso de revisión o recurso de reposición, porque estuvo mal planteado el recurso
les niegan y los administrados queda más descontento porque no se le resuelven sus
problemas, sino q veces se crean más problemas.
2. A su criterio: ¿Cuáles son los inconvenientes prácticos al momento de
judicializar el recurso de reposición?
Dr. Iván Martínez:
Los inconvenientes que han surgido al momento de impugnar en vía judicial los
recursos administrativos se da cuando, técnicamente es raro que una autoridad
pública revoque su acto administrativo, entonces, generalmente toda autoridad
pública se ratifica en el recurso de reposición por ende su ineficacia es el principal
problema que tendría el administrado cuando recurre a la vía judicial.
Dra. Carolina Almeida:
Cuando el administrado, ya como actor en vía judicial ha presentado o ha tenido
como inconvenientes no contar con el expediente administrativo, la imposibilidad
de contar con el expediente administrativo y la demora de la Administración
Pública al momento de responder el requerimiento de adquirir los expedientes o el
acto administrativo.
102
Dr. Enrique Robles:
Cuando en la demanda, los particulares que ya siendo actores quieren presentar el
escrito, al momento de que el juez lo califica le manda a completar porque falta
documentos o que los documentos del expediente administrativo estén debidamente
certificados y a veces como es poco el tiempo que la ley da para completar, se
archivan los casos.
3. ¿Cuál es su opinión sobre la ratificación del mismo criterio jurídico en las
resoluciones del recurso de reposición que emite la misma autoridad del cual
emanó el acto administrativo impugnado?
Dr. Iván Martínez:
Teniendo en cuenta que, como autoridad pública emites un acto administrativo y
terminas resolviendo, obviamente basado en Derecho, con la motivación adecuada,
no debes descartar que muchas de las resoluciones o los actos administrativos
emanados por una autoridad pública tienen que ver mucho con temas políticos; no
siempre en el caso de actos administrativos emanados de un servidor público a otro
servidor público como asuntos de vacaciones, cambio de plazas, pero cuando se
encuentra la autoridad pública y el administrado en este caso, persona natural o
jurídica en ámbito privado, es casi imposible que la autoridad pública revoque o
cambie su acto administrativo porque depende de muchos criterios que tienen que
ver con temas jurídicos y políticos. Por lo general, se deja que la segunda instancia
o la siguiente instancia tome la decisión final, porque el recurso de apelación y el
recursos de revisión, al ser recursos verticales son resueltos por la máxima
autoridad de una cartera de Estado, por ende, quien resuelve los recursos es la
máxima autoridad pública del Ministerio de Salud Pública que es la ministra,
entonces, al ser la ministra la segunda y definitiva instancia en vía administrativa,
de hecho, tendría ella la última palabra, por ende, la autoridad de primera instancia
no revoca su acto administrativo y prefiere dejar que resuelva la máxima autoridad
de la entidad pública como para un poco deslindarse de la responsabilidad de
ratificar el acto administrativo.
103
Dra. Carolina Almeida:
La Administración Pública siempre se va a proteger a ella misma, entonces,
siempre en recurso de reposición, la autoridad pública se va a ratificar en su
criterio, entonces, sería mejor impugnar el acto administrativo en vía judicial ya
que el juez es imparcial e independiente.
Dr. Enrique Robles:
Creo que si un particular interpone un recurso, sea de reposición o cualquier otro en
vía administrativa porque se ven afectados sus derechos, por ende, a pesar de que la
autoridad pública tenga que resolver, debe de también considerar que pueda que se
haya equivocado y cometido errores al momento de emitir su resolución y si
resuelve los recursos explicando de manera explícita el porqué de su ratificación,
los administrados comprenderían de mejor manera dicha decisión.
4. ¿Cómo es el manejo del principio de eficacia que rige a la Administración
Pública respecto al Recurso de Reposición en el Ministerio de Salud Pública de
Quito?
Dr. Iván Martínez:
No sé si haya un manejo correcto del principio de eficacia o de los principios que
rigen a la Administración Pública, porque, a ratos por la misma carga laboral, y en
el caso del Ministerio de Salud Pública del Ecuador dentro de su ámbito de acción
es demasiado amplio o grande y sus autoridades, desde las coordinaciones zonales,
distritales, hasta la ministra emiten actos administrativos, por lo tanto, al ser
impugnables a través de un recurso administrativo, la carga laboral que eso
conlleva es bastante grande, entonces, ya desde ahí existe un grave problema,
incluso al respecto de caducidad y prescripciones teniendo en cuenta que, en teoría,
el ERJAFE concede dos meses para resolver los recursos administrativos por ende
gozan de presunción de legitimidad, ya que son emanados de una autoridad pública
competente, entonces eso le reviste al acto administrativo. Ahora, se pretende con
los principios de tutela judicial efectiva y seguridad jurídica al administrado y eso
es más englobador que el principio de eficacia, porque el principio de eficacia goza
104
de subjetividad al decir de manera general que es o que no es eficaz. En Derecho
Administrativo también se aplica el principio de economía procesal, principio de
tutela judicial efectiva y todos los principios del debido proceso establecido en el
Art. 76 de la Constitución; si se habla de un principio de eficacia, no hay algo
determinado porque para algunos servidores públicos pueda que si se aplique el
principio de eficacia y para otros no, porque, al momento de ser más que abogado,
servidor público y tener que analizar cada caso que interponen en la Dirección
Nacional Jurídica, no solo el de reposición, sino el de apelación o revisión, se trata
de aplicar el principio de eficacia en los tiempos para resolver, el debido proceso
pero a veces es complicado aplicar de manera perfecta los tiempos, es difícil ya
que a veces los servidores públicos del Ministerio de Salud Pública nos pasamos un
poco del tiempo para resolver pero al final se emite la respectiva resolución y no se
puede permitir que se dé el silencio administrativo.
Si el silencio administrativo tampoco es pedido por el administrado, durante el
tiempo que se pasa la autoridad pública de emitir su resolución, puede no ser eficaz.
Dra. Carolina Almeida:
El principio de eficacia en la Administración Pública es hacer las cosas en el menor
tiempo posible, bajo ese principio, muchas veces, los recursos en vía administrativa
no llegan a sustentarse en el tiempo por incompetencia, porque ha sido mal
direccionado o por carga laboral de las autoridades públicas del Ministerio de Salud
Pública de la ciudad de Quito.
Dr. Enrique Robles:
Creo que todos los servidores públicos y ex servidores públicos realizamos nuestras
tareas que se nos asigna de manera eficaz, es decir conforme al tiempo que la ley
nos exige y que si no hemos realizado de manera eficaz una actividad que la norma
nos determina, existen las sanciones para los servidores públicos.
105
5. Usted: ¿Considera que luego de la entrada en vigencia del Código Orgánico
Administrativo, el Recurso de Reposición quedará como fuente de consulta?
Dr. Iván Martínez:
El recurso de reposición quedaría como una fuente estadística pero no netamente
como fuente de consulta, y como ya se lo suprimió por el Código Orgánico
Administrativo, no tenía un fin o un objetivo a favor del administrado porque,
como dije con anterioridad, la autoridad pública que suscribió el acto
administrativo generalmente no cambia su criterio jurídico y, generalmente, cuando
se plantean en el Ministerio de Salud rara vez un recurso de reposición, la autoridad
zonal o provincial remiten el recurso de reposición a la Dirección Nacional Jurídica
para resolver y lo que se hace es ratificar el acto administrativo de primera
instancia, por ende, como no tiene ningún efecto más que un deber oneroso para los
abogados al pasar por toda la vía administrativa, no tiene sentido. Se tendría como
sugerencia para los particulares que interpongan el recurso de apelación o el
recurso de revisión, porque incluso existen abogados que antes de plantear
cualquier recurso como tal, simplemente presentan un escrito diciendo impugno el
acto administrativo, teniendo en cuenta que, la impugnación como tal, en cuanto al
ERJAFE no cabe, se impugna a través de un recurso administrativo, pero los
abogados igual mandan escritos a veces sin explicar los fundamentos de hecho y de
derecho.
Por otro lado, lo que se ha visto que recoge el Código Orgánico Administrativo es
el Art. 38 de la Ley de Modernización del Estado, en específico sobre la
supremacía de trámites, porque, el ERJAFE determinaba que no era necesario que
agotes la vía administrativa para impugnar el acto administrativo en vía judicial,
pero el ERJAFE dio a la idea de que los particulares podían impugnar al mismo
tiempo el acto administrativo en el Ministerio de Salud y en el Tribunal
Contencioso Administrativo, lo que causo muchísimos problemas porque había
veces que el juez sentenciaba algo y la Dirección Nacional Jurídica resolvía y había
doble criterio jurídico. Obviamente que la vía jurisdiccional tiene más peso que la
vía administrativa porque existe un tercero imparcial que es el juez, pero, con el
Código Orgánico Administrativo ya determina en un artículo que todo lo q se
sustancie en la vía judicial, lo q se estaba dando en la vía administrativa queda
como agotada porque el ERJAFE causo confusión a los administrados.
106
Dra. Carolina Almeida:
Creo que estuvo correcto la supresión del recurso de reposición porque este recurso
a veces es hacerle gastar el tiempo al administrado y en cambio en la vía judicial el
administrado tiene ya como persona que dirime el conflicto al juez y no a la propia
administración pública sino el juez o tribunal dictará su sentencia no como juez y
parte sino como una persona imparcial.
Dr. Enrique Robles:
Considero que las leyes que se derogan o reforman quedan como fuentes de
consulta y como un antecedente histórico de cómo se manejaba un asunto en un
tiempo determinado y como se lo manejará en el futuro, por lo tanto, el recurso de
reposición servirá de fuente de consulta para los abogados y no abogados del
Ecuador.
4.4 Análisis e interpretación de datos obtenidos en las entrevistas
Primera Pregunta
Con respecto a la primera pregunta, los entrevistados coinciden de que no existe un
correcta orientación o explicación jurídica por parte de los abogados patrocinadores de lo
que son los recursos administrativos y que en este caso el recurso de reposición, como lo
sustancia la misma autoridad de la cual suscribió el acto administrativo, es decir, que
cuando dicta la resolución se va a mantener su criterio jurídico, por lo tanto, los abogados
al momento de ejercer su profesión, deberían buscar no solo el bienestar económico, sino
la credibilidad como profesional del Derecho ya que las personas son respetadas por su
trabajo, y si lo realizan de manera incorrecta, nadie creerá en su labor jurídica.
Segunda Pregunta
En relación a la segunda pregunta, los servidores públicos del Ministerio de Salud
Pública y ex servidor de dicha entidad pública, coinciden en que el inconveniente práctico
principal del recurso de reposición es que la falta de practicidad de dicho recurso al
momento de ratificar el acto administrativo, sin exponer las razones de la ratificación para
la mejor comprensión del administrado, provoca que en vía judicial sea difícil de
comprobar el derecho subjetivo vulnerado o hasta de llegar a pasar a la contestación a la
demanda por falta de presentación de los documentos que son parte del expediente
107
administrativo, y que, muchas veces por demora de la Administración Pública no dan paso
a las demandas en vía contenciosa administrativa.
Tercera Pregunta
Conforme a que, en el recurso de reposición impera la ratificación del mismo
criterio jurídico, los expertos en el tema de recursos administrativos coinciden a que es
imposible de que se emita un nuevo criterio jurídico cuando se resuelve el recurso antes
dicho, porque las autoridades públicas responden a distintos factores sean jurídicos, sean
políticos, o por simple protección a sí mismos como entidad estatal, por lo que, los
entrevistados sugieren interponer el recurso de apelación o recurso de revisión para tener
otro criterio totalmente novísimo de la máxima autoridad pública en este caso del
Ministerio de Salud Pública o impugnar en vía judicial, con un juez y los litigantes que
sería el administrado convertido en legitimado activo, y la Administración Pública en
conjunto con la Procuraduría General del Estado, quienes serían los legitimados pasivos.
Cuarta Pregunta
El asunto de la aplicación del principio de eficacia que rige a la Administración
Pública, con respecto a los recursos administrativos, dos de los entrevistados explican que
por cuestión de tiempo a veces no se logra aplicar en la realidad dicho principio porque se
demoran por la carga laboral extensa que poseen, en emitir las resoluciones en las cuales
finalizan con los recursos en vía administrativa, mientras que, en tercer entrevistado
discrepa y explica que si se aplica el principio de eficacia más por estar en constante
recuerdo de que si no aplican los plazos y/o términos establecidos en la ley y se deja en
indefensión a los administrados, las consecuencias serían que por sus acciones u
omisiones, deben ser sancionados de manera civil, penal o administrativamente, tal y como
lo indica el Art. 233 de la Constitución de la República.
Quinta Pregunta
Los encuestados coinciden de que las leyes regulan actos o acciones acorde a las
necesidades de las personas y que ahora tal vez por mala utilización del recurso de
reposición se lo haya suprimido como medida de auxilio al administrado porque al
entender que en el recurso de reposición, raramente la Administración Pública vaya a
cambiar o reconocer sus errores en vía administrativa, es preferible que la misma
normativa exponga que recursos son recomendados para no vulnerar los derechos
subjetivos de los administrados y que no pierdan el tiempo o dinero por culpa de los pocos
108
abogados que por cualquier reconocimiento económico presentan muchos escritos y dilatan
la vía administrativa, perjudicando al particular en la falta de valoración de la inversión
más grande que tiene el ser humano y que jamás se lo puede recuperar si no se lo
aprovecha o utiliza de manera adecuada, que es el tiempo.
109
CAPITULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1 Conclusiones
Una vez que se ha realizado exhaustivamente el presente proyecto de investigación,
se puede deducir las siguientes conclusiones:
El Código Orgánico Administrativo solo reconoce los recursos de apelación y
recurso extraordinario de revisión como los dos únicos recursos que se suscitan en
vía administrativa, quedando totalmente suprimido el recurso de reposición por lo
que, es menester explicar que los abogados deben considerar que la defensa del
administrado no es solo por ganancia económica, sino por hacer efectivos los
derechos subjetivos de los particulares cuando hayan sido vulnerados en actos
administrativos, y que por medio de los recursos, se rompe con el principio de
legitimidad del acto administrativo, y por lo tanto, como abogados se desea que al
momento de la resolución que pone fin a la vía administrativa aunque no se
reconozca la vulneración de los derechos, se cree confianza hacia al abogado que
también, aunque no sean la mayoría, busquen también rectificar sus acciones y no
volver a cometer errores al momento de volver a interponer un recurso en vía
administrativa.
En muchas ocasiones la carga laboral no es una excusa para dejar de resolver los
recursos, ya que, los servidores públicos deben emitir sus resoluciones sea de
manera extemporánea porque la ley lo determina de esa manera y porque las
responsabilidades por acciones y omisiones están presentes para todos los
servidores públicos, desde los asistentes de una autoridad pública, hasta la máxima
autoridad y representante legal de una entidad del Estado, tal y como lo determina
el Art. 233 de la Constitución de la República.
La falta de confianza que posee el administrado hacia las autoridades públicas que
resuelven los recursos de reposición que son las mismas por las cuales emanó el
acto administrativo, motivo de impugnación, si se ratifican o se mantienen en su
mismo criterio jurídico debería ampliar las razones jurídicas por las cuales su acto
administrativo no va a variar porque la motivación no solo es de enunciar los
fundamentos de hecho y de derecho, sino hacer una serie de explicaciones sin dejar
110
a un lado la técnica jurídica, pero con palabras que los administrados comprendan
el porqué de dicha ratificación.
En estas circunstancias políticas que el país está viviendo actualmente, es evidente
que como el novísimo Presidente de la Republica desea ingresar a servidores
públicos acordes a su misma línea de trabajo, algunos serán removidos de sus
cargos, sin excepción alguna por lo que, una implementación de un Instructivo,
servirá para instruir a los nuevos servidores públicos que vayan a ser parte del área
jurídica del Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito y que conozcan de
manera detallada las partes esenciales de una resolución administrativa de un
recurso de reposición, que pese a que ya en el COA ya no se lo encuentra como vía
administrativa de impugnación, mientras no entre en vigencia dicha normativa, se
deberá resolver el recurso de reposición conforme a lo que determina el ERJAFE.
5.2 Recomendaciones
Es primordial que los servidores públicos que están encargados de ser los
sustanciadores de los recursos en vía administrativa, tengan en cuenta la
normativa a la cual se rigen, los términos o plazos para conocer y resolver los
recursos administrativos, no permitir la vulneración de las garantías del debido
proceso que el administrado posee en la vía administrativa y sobre todo aplicar la
motivación, es decir dar una buena argumentación jurídica, enunciando principios y
aplicación de los fundamentos de hecho y de derecho con un léxico entendible
tanto para el administrado, como para la ciudadanía, con respecto a un recurso
administrativo y más si es el recurso de reposición, porque la falta de motivación de
las resoluciones conllevan a que sean considerados los actos administrativos como
nulos.
Con la implementación de un instructivo para el servidor público experto o no en
Derecho Administrativo que lo ayude a desarrollar de manera correcta una
resolución de un recurso de reposición y que, conforme a derecho, los
administrados puedan evidenciar que los fundamentos de hecho y de derecho están
acordes con lo que se exige en el recurso de reposición sobre todo apegado en la
motivación, exigencia de la Constitución de la República al servidor público
determinado en el Art. 76, numeral 7 literal l).
111
A pesar de que el Código Orgánico Administrativo ya fue publicado en el
respectivo registro oficial con fecha 7 de julio de 2017, cabe destacar que, como la
Disposición Final determina que luego de doce meses, dicha norma jurídica
orgánica entra en vigencia, en ese periodo de tiempos (12 meses) aun los
funcionarios públicos del Ministerio de Salud Pública deben aplicar las
disposiciones pertinentes al recurso de reposición contenidas en el ERJAFE, por lo
que se recomienda, una socialización de la propuesta de solución al problema ya
que siempre los abogados y los servidores públicos deben estar en constante
aprendizaje porque las leyes cambian conforme a las necesidades de la sociedad,
por lo tanto en los doce meses, dicho instructivo ayudaría a evacuar de manera
oportuna y eficaz las resoluciones de los recursos de reposición, sobre todo a los
nuevos servidores públicos que se incorporen con posterioridad a la Dirección
Nacional Jurídica del Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito.
112
CAPITULO VI
PROPUESTA DE SOLUCIÓN AL PROBLEMA
6.1 DATOS INFORMATIVOS
6.1.1 Título de la Propuesta
Instructivo para las resoluciones administrativas de los recursos de reposición por parte del
Ministerio de Salud Pública del Ecuador.
6.1.2 Lugar
Provincia de Pichincha; Cantón Quito; Parroquia: Iñaquito; Ministerio de Salud Pública del
Ecuador, Dirección Nacional Jurídica, con sede en el Distrito Metropolitano de Quito
ubicado en la Av. República del Salvador N. 36-64 y Suecia.
Grafico 11: Ubicación del Ministerio de Salud Pública en Quito
Fuente: Ministerio de Salud Pública en la ciudad de Quito, https://maps.google.com.ec
113
6.1.3 Identificación
Instructivo para la adecuada emisión de resoluciones administrativas en las que resuelven
recursos de reposición por parte de los funcionarios de la Dirección Nacional Jurídica del
Ministerio de Salud Pública de Quito, fortaleciendo el cumplimiento de las disposiciones
pertinentes en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(ERJAFE)
6.2 JUSTIFICACIÓN
La interposición de los recursos en vía administrativa es un derecho de petición que tiene
el administrado cuando han sido vulnerados sus derechos subjetivos en un acto
administrativo, y que como el acto administrativo goza de presunción de legalidad que ha
sido emanado de autoridad pública competente generando la declaración unilateral que
crea o extingue derechos de los ciudadanos y que tiene un carácter particular, debidamente
motivado; aunque, dicha presunción se hace dudable y en ese momento los recursos
administrativos, en especial el recurso de reposición es un mecanismo de impugnación
para que se resuelva en vía administrativa las falencias o errores de los actos
administrativos impugnados y que cuando se emite la respectiva resolución administrativa
debe contener una solución factible a favor del administrativo, de la misma manera aquella
debe ser motivada.
6.3 OBJETIVOS
6.3.1 Objetivo General
Implementar un Instructivo emisión de resoluciones administrativas en las que resuelven
recursos de reposición por parte de los funcionarios de la Dirección Nacional Jurídica del
Ministerio de Salud Pública de Quito, fortaleciendo el cumplimiento de las disposiciones
pertinentes en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva
(ERJAFE)
114
6.3.2 Objetivos Específicos
Mejorar la actuación de los servidores públicos del Ministerio de Salud Pública de
la ciudad de Quito que son competentes para resolver los recursos de reposición.
Crear un esquema sobre los requisitos indispensables que debe contener una
resolución administrativa sobre el recurso de reposición conforme al ERJAFE.
Identificar la parte expositiva, considerativa y resolutiva de una resolución
administrativa de forma dinámica, así como didáctica para el servidor público de la
Dirección Nacional Jurídica del Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito.
Detallar los puntos sustanciales que diferencian de una resolución motivada, con
aquella que carece de argumentación jurídica.
Socializar dicho instructivo tanto para los servidores públicos del Ministerio de
Salud Pública, como a los demás funcionarios públicos de la Función Ejecutiva que
de igual manera están sujetos al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva
6.4 BENEFICIARIOS
6.4.1 Beneficiarios Directos
Con la creación del Instructivo, los beneficiarios directos serán: los servidores públicos
actuales, así como a los futuros funcionarios públicos que se integren a la Dirección
Nacional Jurídica del Ministerio de Salud Pública de la ciudad de Quito, ya que con este
instrumento de guía se facilitará el emitir resoluciones acerca del recurso de reposición de
manera idónea y no vulnerar los derechos de los administrados en vía administrativa.
115
6.4.2 Beneficiarios Indirectos
Los beneficiarios indirectos serán: autoridades públicas competentes para conocer, así
como resolver los recursos de reposición y que están sujetos de igual manera al Estatuto
del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), así como a los
abogados en libre ejercicio que hacen del Derecho Administrativo una práctica jurídica
diaria.
6.5 DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA
El Instructivo para la adecuada interposición de recursos en Vía Administrativa,
fortaleciendo el cumplimiento de las disposiciones pertinentes en el Código Orgánico
Administrativo (COA), se fundamentará en la recopilación de los lineamientos legales que
el ERJAFE contiene con respecto al recurso de reposición hasta antes de la entrada en
vigencia del COA y las disposiciones legales pertinentes al recurso de reposición.
Además, para la realización del Instructivo se deberá tomar en cuenta los preceptos de la
Constitución de la República y Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva (ERJAFE) en cuanto a los tiempos para interponer el recurso de
reposición, los requisitos que debe ir en la impugnación del acto administrativo por parte
del administrado y la forma idónea para argumentar jurídicamente la decisión, además de
enunciar los fundamentos de hecho y derecho en una resolución administrativa.
Es necesario incluir no solo el plazo para dictar la resolución que termina con el recurso de
reposición, sino también las disposiciones pertinentes del Código Orgánico Administrativo
ya que, finiquitados los doce meses, a partir del 7 de julio de 2018 ya entra en vigencia sin
objeciones el Código Orgánico Administrativo, tal y como lo indica la “Disposición Final”.
116
6.6 FACTIBILIDAD
La presente propuesta de solución al problema de investigación es de posible realización
porque con el diseño de este Instructivo que promueve la correcta emisión de resoluciones
del recurso de reposición, en estos meses se podrá finiquitar a tiempo dicho recurso y sobre
todo si hay un cambio de funcionarios públicos por el nuevo presidente de la República y
su introducción a miembros de su cartera política, facilitar al nuevo servidor público el
resolver en el tiempo indicado y conforme a derecho el recurso de reposición.
6.7 FINANCIAMIENTO
Este instrumento instruirá al abogado del Ministerio de Salud Pública, como a los demás
funcionarios públicos que se rigen por el ERJAFE para la correcta motivación de la
resolución administrativa, será financiado en su totalidad por el Ministerio de Salud
Pública de la ciudad de Quito conforme a sus recursos humanos, técnicos y financieros
disponibles de dicha entidad estatal.
6.8 RESULTADOS ESPERADOS
Con esta herramienta práctica para la acertada manifestación de las resoluciones
administrativas de los recursos de reposición, fortaleciendo el cumplimiento de las
disposiciones pertinentes en el ERJAFE, se espera que los servidores públicos venideros
conozcan de las disposiciones legales del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de
la Función Ejecutiva está, y que logren hacer realidad el cumplimiento de los principios
que rigen a la Administración pública contenidos en el Art. 227 de la Constitución de la
República, en especial los principios de eficacia, eficiencia y calidad, es decir que emitan
resoluciones administrativas de los recursos de reposición en el plazo de dos meses,
cumpliendo con el tiempo que determina el ERJAFE y con soluciones factibles acorde con
las expectativas y necesidades jurídicas de los administrados.
117
6.9 FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA, DOCTRINARIA Y JURÍDICA DE LA
PROPUESTA
La propuesta de solución al problema tiene su debida sustentación jurídica:
Como ya se lo explicó con anterioridad, la impugnación de un acto administrativo está
ligado con el derecho de petición regulado en el Art. 66 numeral 23 que establece que toda
persona tiene derecho a dirigir peticiones y recibir respuestas de forma oportuna, así como
motivada. (Constitución de la Republica, 2008); concordante con el derecho de petición
está el Art. 173 ibidem que establece lo siguiente:
Art. 173.- Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán
ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes
órganos de la Función Judicial. (Constitución de la Republica, 2008)
El Código Orgánico Administrativo es una ley orgánica que regulará la función
administrativa de los organismos que conforman el sector público, determinado en el Art. 1
ibidem, más es menester explicar la disposición final de dicho cuerpo normativo:
DISPOSICIÓN FINAL: El Código Orgánico Administrativo entrará en vigencia
luego de transcurridos doce meses, contados a partir de su publicación en el
Registro Oficial. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
Haciendo un paréntesis, como dicha normativa orgánica se publicó en el Registro Oficial
Suplemento No. 31 de 7 de julio de 2017, conforme los doce meses que la disposición final
lo indica, su vigencia es desde el 7 de julio de 2018 y como la normativa es para futuro, en
el año restante se aplicará las disposiciones legales que tratan sobre el recurso de
reposición establecidas en el ERJAFE, y desde el 7 de julio de 2018 se debe aplicar las
disposición derogatoria primera ibidem, que establece que:
PRIMERA. - Deróguese todas las disposiciones concernientes al procedimiento
administrativo, procedimiento administrativo sancionador, recursos en vía
administrativa, caducidad de las competencias y del procedimiento y la
prescripción de las sanciones que se han venido aplicando. (Código Orgánico
Administrativo, 2017)
El impugnar un acto administrativo como derecho de todo administrado lo aclara el Art. 69
del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva:
Art. 69.- IMPUGNACIÓN. - Todos los actos administrativos expedidos por los
órganos y entidades sometidos a este estatuto serán impugnables en sede
administrativa o judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de
conformidad de este estatuto. La impugnación en sede judicial se someterá a las
disposiciones legales aplicables. […] (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
118
El recurso de reposición es una forma de impugnación reconocida en el Art. 174 del
ERJAFE ya que, se pueden impugnar por medio de este recurso actos administrativos que
afecten derechos subjetivos directo del administrado o actos administrativos que no ponen
fin a la vía administrativa, cuya autoridad pública para resolver es la misma que dicto el
acto administrativo motivo de recurso de reposición. (Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, 2002)
En el Art. 175 numeral 2 ibídem, determina el plazo que posee la autoridad pública para
resolver el recurso de reposición:
Art. 175.- Plazos:
[…]
2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de dos
meses.
[…] (Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2002)
Acorde a dicho artículo antes enunciado, el Art. 122 ibídem indica lo que ocurre si no
existe la debida motivación de la resolución administrativa que pone fin al recurso de
reposición:
Art. 122.- Motivación.
1.- La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará
de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa
aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las
normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y
aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución.
[…](Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
2002)
La motivación de igual manera no es solo una exigencia del Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función ejecutiva, sino que es una garantía del debido proceso para el
administrado reconocido por la Constitución de la Republica en su Art. 76. Numeral 7
literal l):
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas:
[…]
7.- El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
[…]
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos
en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no
se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o
119
servidores responsables serán sancionados. […] (Constitución de la República,
2008)
Una vez que ha sido anunciada la fundamentación jurídica de la propuesta de solución al
problema, cabe agregar que el Instructivo para la adecuada emisión de resoluciones
administrativas en las que resuelven recursos de reposición por parte de los funcionarios de
la Dirección Nacional Jurídica del Ministerio de Salud Pública de Quito, fortaleciendo el
cumplimiento de las disposiciones pertinentes en el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), de igual manera posee su sustento
teórico y doctrinario:
El reconocido doctor Marco Morales Tobar indica que:
El procedimiento administrativo debe procurar que la relación jurídica que se
traba entre la Administración y el administrado asegure tanto las situaciones
subjetivas de la Administración como la tutela de los derechos subjetivos de los
administrados. (Morales, 2011)
Al momento que el administrado impugna el acto administrativo, surge la impugnación a
través de los recursos en vía administrativa, por lo que, Alejandro Paz, citando al
doctrinario Héctor Fix-Zamudio opina que:
[…] el recurso administrativo es un derecho de impugnación que se tramita a
través de un procedimiento y que se traduce en una resolución que también
tiene el carácter de acto administrativo. (Paz & Mesta, 2004)
Por lo tanto, el recurso administrativo es una impugnación dentro de la vía administrativa
por medio del cual el particular que se siente afectado recurre al acto administrativo o a
una resolución administrativa ya sea impugnando ante la misma autoridad (recurso de
reposición) o ante una autoridad jerárquicamente superior (recurso de apelación o recurso
extraordinario de revisión) y que luego del desarrollo del recurso administrativo, de igual
manera se emita un nuevo acto administrativo que sería la resolución que pone fin al
recurso administrativo.
El jurista mexicano Alejandro Paz, expone una definición de los que es el recurso de
reposición, aunque en la legislación mexicana toma el nombre de recurso administrativo de
revocación:
[…] es un medio legal de impugnación o defensa, establecido en el Código
Fiscal de la Federación, con el que cuentan los particulares que resulten
afectados en su esfera jurídica por actos y resoluciones administrativas- fiscales
definitivas de la autoridad fiscal y que se tramitan ante la misma a través de un
procedimiento administrativo, que tiene por objeto mediante una resolución
administrativa revocar o modificar dichos actos o resoluciones y con el fin de
120
restablecer el orden jurídico violado y sobre todo la legalidad de la actividad
administrativa. (Paz & Mesta, 2004)
Haciendo un análisis de la definición del recurso de reposición, se puede explicar que el
recurso de reposición es un medio legal de impugnación o defensa que está contenido en el
Art. 174 y 175 del ERJAFE, que cuentan los particulares que creen que han sido
vulnerados sus derechos por actos o resoluciones administrativas cuyo objeto es cambiar o
modificar el acto que se reclama para que se restablezca el orden jurídico Administrado-
Administración Pública y la legalidad de la actividad administrativa resolutoria.
Como la resolución administrativa es también un acto administrativo, debe gozar en todo
su contenido de motivación, es decir que su decisión guarde estrecha relación entre los
fundamentos expuestos en la parte considerativa, con la parte resolutiva el tratadista
ecuatoriana Marco Morales Tobar cita el Art. 4 del Reglamento para el Control de la
Discrecionalidad de los Actos de la Administración Pública, reglamento que los
funcionarios de la Función Ejecutiva, entre los cuales están los del Ministerio de Salud
Pública, deben también cumplir dicho reglamento:
Art. 4.- Siempre que la administración dicte actos administrativos es requisito
indispensable que motive su decisión, en los términos que la Constitución y este
reglamento. La motivación no es un requisito de carácter meramente formal,
sino que lo es de fondo, e indispensable porque solo a través de los motivos
pueden los interesados conocer las razones que justifican el acto, porque son
necesarios para que pueda controlarse la actividad de la administración, y
porque solo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las
alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha
motivación que, si se omite, puede generar la arbitrariedad e indefensión
prohibidas por la Constitución. (Morales, 2011)
Como todo acto administrativo debe ser debidamente notificado para que tenga validez
jurídica, al respecto el tratadista argentino Agustín Gordillo explica que:
En los actos administrativos en sentido estricto, la forma de publicidad aplicable
es la notificación, que importa un conocimiento cierto del acto por el
destinatario […]. La notificación debe transcribir íntegramente el acto,
incluyendo parte resolutiva y motivación y la enunciación completa y fiel de los
medios de impugnación. (Gordillo, 2010)
Dicho tratadista distingue entre la notificación de un acto administrativo en general y de las
resoluciones de los recursos administrativos, como las del recurso de reposición que
terminan con la vía administrativa para que el administrado impugne en vía judicial, ya que
en las resoluciones administrativas que resuelven recursos para Agustín Gordillo, deben
señalar el plazo que el particular tiene para acudir a la vía contenciosa administrativa.
121
6.10 DESARROLLO DE LA PROPUESTA PROPIAMENTE DICHA
122
123
124
125
126
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
137
6.11 PLANIFICACIÓN DE ACTIVIDADES, TIEMPO Y RECURSOS
Tabla No. 15: Planificación de Actividades
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
MESES Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre
SEMANAS 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
1 Revisión
Bibliográfica
2 Selección y
Formulación
del Problema.
3 Elaboración
del Plan de
Investigación.
4 Aprobación del
Plan de
Investigación.
5 Revisión
Bibliográfica
(Fundamentaci
ón Teórica)
6 Elaboración de
los Capítulos
de la
Investigación.
7 Análisis e
Interpretación
de datos y
resultados.
8 Conclusiones y
Recomendacio
nes,
bibliografía
9 Revisión de
borrador
general
1
0
Corrección del
informe
1
1
Presentación
del Informe
final
1
2
Trámites
administrativos
y académicos
1
3
Defensa Oral
138
6.12 PRESUPUESTO Y FINANCIAMIENTO
Tabla No. 16: Presupuesto y financiamiento
Materiales a utilizar Valores En Dólares Financiamiento
Laptop y flash memory $ 700.00 Estudiante Investigador
Textos $ 300.00 Estudiante Investigador
Alimentación $200.00 Estudiante Investigador
Movilización $ 200.00 Estudiante Investigador
Impresiones $ 200.00 Estudiante Investigador
Imprevistos $ 300.00 Estudiante Investigador
TOTAL GASTOS $1,900
Elaborado por: Bedón Pillapa Pablo Elenio
139
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http://www.dspace.uce.edu.ec/handle/25000/3196
Consultado el 12 de abril de 2017.
Diccionario de la Real Academia Española. Disponible en la URL: http://www.dle.rae.es
Consultado el 1 de julio de 2017.
Recurso potestativo de Reposición. Disponible en la URL:
http://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/es/servicios-ciudadano/tramites-
gestiones-personales/recurso-potestativo-reposicion Consultado el: 17 de julio de
2017.
La noción “derechos fundamentales” en la jurisprudencia de la autodenominada Corte
Constitucional Ecuatoriana. Disponible en la URL.
http://www.usfq.edu.ec/publicaciones/iurisDictio/archivo_de_contenidos/Documen
ts/IurisDictio_13/la_nocion_derechos_fundamentales_en_la_jurisprudencia_.pdf
Consultado el 20 de julio de 2017.
La motivación en resoluciones administrativas y fallos judiciales. Disponible en la URL:
http://www.derechoecuador.com/articulos/detalle/archive/doctrinas/procedimientoc
ivil/2012/12/03/la-motivacion-en-resoluciones-administrativas-y-fallos-judiciales
Consultado el 23 de julio de 2017.
La Administración Pública. Disponible en la URL:
http://www.derechoecuador.com/articulos/detalle/archive/doctrinas/derechoadminis
trativo/2005/11/24/la-administracion-publica Consultado el 30 de julio de 2017.
145
Cabrera V. Marco. (2009). Breve Teoría de la Resolución Administrativa. Disponible en la
URL:
http://revistasinvestigacion.unmsm.edu.pe/index.php/derecho/article/view/10247/89
85 Consultado el 1 de agosto de 2017.
146
ANEXOS
Anexo 1: Encuesta dirigida abogados en libre ejercicio y usuarios del Ministerio de
Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Título del Proyecto de Investigación: “Incidencia del recurso de reposición interpuesto
ante las resoluciones administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del DM,
respecto a la eficacia de la administración, en el año 2016.”.
Autor.- Pablo Elenio Bedón Pillapa
Tutora.- Dra. María del Carmen Ojeda Ordoñez MSc.
Fecha.- Julio, 2017
Técnica.- Encuesta
Instrumento.- Cuestionario aplicado a abogados en libre ejercicio y usuarios del
Ministerio de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito
Instrucciones.- Lea detenidamente las preguntas, marque con una X en la alternativa
que considere pertinente. Responda con sinceridad.
1.- ¿En qué nivel considera efectivo el Recurso de Reposición?
Alto ( ) Medio ( ) Bajo ( )
2.- ¿Con qué frecuencia los particulares interponen el recurso de reposición ante el
Ministerio de Salud Pública con sede en Quito?
Siempre ( ) Casi Siempre ( ) A veces ( ) Nunca ( )
3.- Las resoluciones que emite el Ministerio de Salud Pública resolviendo los Recursos de
Reposición son:
Excelente ( ) Muy bueno ( ) Bueno ( ) Regular ( )
147
4.- ¿Estima pertinente la interposición del Recurso de Reposición cuando se han vulnerado
derechos en resoluciones administrativas?
Pertinente ( ) Poco Pertinente ( ) Nada pertinente ( )
5.- Cree Ud. que: ¿Es necesario la interposición del recurso de reposición, existiendo
además el recurso de apelación y el recurso de revisión?
Necesario ( ) Poco necesario ( ) Nada necesario ( )
6.- El plazo de dos meses que el ERJAFE concede a la autoridad pública de resolver el
recurso de reposición es:
Suficiente ( ) Poco Suficiente ( ) Insuficiente ( )
7.- ¿Usted considera que la misma autoridad que dictó el acto administrativo, con la
interposición del recurso de reposición lo resuelve de manera?
Imparcial ( ) Parcial ( )
8.- ¿Cree usted que la vulneración de derechos contenidos en actos administrativos
emanados de autoridades del Ministerio de Salud Pública pueden ser resarcidos en la vía
judicial?
Factible ( ) Poco factibles ( ) Nada factible ( )
9.- La eficacia de los servidores públicos que resuelven los recursos administrativos en el
Ministerio de Salud Pública de Quito es:
Útil ( ) Poco útil ( ) Nada útil ( )
10.- La aplicación del Art. 76 numeral 7 letras l) de la Constitución que trata sobre la
motivación en las resoluciones administrativas que resuelven recursos administrativos
emitidos por el Ministerio de Salud del DMQ es:
Sustancial ( ) Poco sustancial ( ) Nada sustancial ( )
¡GRACIAS POR SU COLABORACIÓN!
148
Anexo 2: Entrevista aplicado a tres servidores públicos pertenecientes al Ministerio
de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Título del Proyecto de Investigación: “Incidencia del recurso de reposición interpuesto
ante las resoluciones administrativas emanadas por el Ministerio de Salud Pública del DM,
respecto a la eficacia de la administración, en el año 2016.”.
Autor.- Pablo Elenio Bedón Pillapa
Tutora.- Dra. María del Carmen Ojeda Ordoñez MSc.
Fecha.- Julio, 2017
Técnica.- Entrevista
Instrumento.- Protocolo aplicado a tres servidores públicos pertenecientes al Ministerio
de Salud Pública del Distrito Metropolitano de Quito
Nombre del entrevistado:
Cargo:
1.- A su criterio: ¿Cuáles han sido los inconvenientes que los administrados han tenido al
momento de plantear el recurso de reposición?
149
2.- A su criterio: ¿Cuáles son los inconvenientes prácticos al momento de judicializar el
recurso de reposición?
3.- ¿Cuál es su opinión sobre la ratificación del mismo criterio jurídico en las resoluciones
del recurso de reposición que emite la misma autoridad del cual emanó el acto
administrativo impugnado?
150
4.- ¿Cómo es el manejo del principio de eficacia que rige a la Administración Pública
respecto al Recurso de Reposición en el Ministerio de Salud Pública de Quito?
5.- Usted: ¿Considera que luego de la entrada en vigencia del Código Orgánico
Administrativo, el Recurso de Reposición quedará como fuente de consulta?
151
Anexo 3: Estructura Orgánica del Ministerio de Salud Pública con sede en Quito
Fuente: Estatuto Orgánico Sustitutivo de Gestión Organizacional por Procesos del Ministerio de Salud Pública. http://www.salud.gob.ec
152
Anexo 4: Teoría y partes de una resolución administrativa
153
154
Fuente: Cabrera V. Marco. (2009). Breve Teoría de la Resolución Administrativa. Revista
Jurídica “Docentia et Investigatio”. Lima.