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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARA
CENTRO DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA HIDRÁULICA E AMBIENTAL
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
SÓSTHENIS DE LIMA TIMÓTEO
DIRETRIZES PARA ESTRUTURAÇÃO DE PLANO DE SEGURANÇA DE ÁGUA
PARA EVENTOS EXTREMOS: SECAS E CHEIAS. ESTUDO DE CASO DA
IMPLANTAÇÃO DA SALA DE SITUAÇÃO DA COMPANHIA DE GESTÃO DOS
RECURSOS HÍDRICOS DO CEARÁ
FORTALEZA – CE
2014
1
SÓSTHENIS DE LIMA TIMÓTEO
DIRETRIZES PARA ESTRUTURAÇÃO DE PLANO DE SEGURANÇA DE ÁGUA
PARA EVENTOS EXTREMOS: SECAS E CHEIAS. ESTUDO DE CASO DA
IMPLANTAÇÃO DA SALA DE SITUAÇÃO DA COMPANHIA DE GESTÃO DOS
RECURSOS HÍDRICOS DO CEARÁ
Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Mestrado Profissional em Gestão de Recursos Hídricos da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Gestão de Recursos Hídricos.
Orientador: Prof. Dr. Francisco Osny Enéas da Silva
FORTALEZA – CE
2014
2
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação Universidade Federal do Ceará
Biblioteca de Pós-Graduação em Engenharia – BPGE _________________________________________________________________________________
F881a Timóteo, Sósthenis de Lima. Diretrizes para estruturação de Plano de Segurança de Água para eventos
extremos: secas e cheias. estudo de caso da implantação da sala de situação da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará. / Sósthenis de Lima Timóteo – 2014.
083 f.: il. color. enc. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Centro de Tecnologia, Departamento de Engenharia Hidráulica e Ambiental, Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil, Fortaleza, 2014.
Área de Concentração: Recursos Hídricos Orientação: Prof. Dr. Francisco Osny Eneas da Silva
1. Recursos Hídricos. 2. Mudanças climáticas. 3. Água - Segurança. I. Título.
CDD 627
_________________________________________________________________________________
4
AGRADECIMENTOS
Gostaria de, inicialmente, agradecer aos meus Pais, José Timóteo e
Daene, o primeiro já nos deixou, mas cujo legado maior permanece; a honestidade e
a simplicidade, guiando e fortalecendo nossa convicção de que podemos, sempre,
evoluir. A minha querida mãe, portadora de maestria e capacidade infinita de
realização, ser iluminado, a quem devo toda minha história.
A minha esposa Cristiane, pelo continuo apoio e compreensão em todos
os momentos. A minha filha Luíza, felicidade e motivo maior de tudo que realizo,
esperança de que tudo pode ser melhor.
Agradeço, de forma especial, ao meu orientador Professor Osny, pela
confiança e sugestões apresentadas a este trabalho. Profissional brilhante, de
inteligência e simplicidade notáveis, agradeço a oportunidade e o privilégio de tê-lo
como guia nesta caminhada.
A nossa querida Terezinha, do DEHA, por toda atenção e dedicação para
com todos os mestrandos.
5
RESUMO
Um Plano de Segurança de Água para Eventos Extremos – PSAEE, tem como
objetivo a descrição de procedimentos em situações potencialmente criticas devido a
ocorrência de eventos climáticos extremos (Secas e Cheias). Prevê o
desenvolvendo de ações preventivas e plano de contingência como forma de mitigar
os efeitos destes fenômenos. Será desenvolvido em etapas distintas e
complementares, visando a antecipação, reconhecimento e avaliação de riscos, a
identificação e monitoramento de regiões vulneráveis, a implementação de rede de
alerta contra Cheias e Secas. O presente trabalho descreve diretrizes para
estruturação de um Plano de Segurança de Água para Eventos Extremos, Cheias e
Secas, estruturado em 05 (cinco) etapas; 1. Etapas Preliminares, 2. Diagnóstico do
Sistema; 3. Monitoramento Operacional; 4. Planos de Gestão e 5. Validação e
Verificação. Como estudo de caso, o trabalho analisou o processo de implantação da
Sala de Situação da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará –
COGERH, apresentando, também, sugestão de um Plano de Trabalho para a Sala
de Situação, a qual servirá de Centro de Gestão de Eventos Extremos Hidrológicos
para o Estado do Ceará, Brasil.
Palavras-Chave: Plano de segurança de água para eventos extremos; Secas e
cheias; Sala de situação.
6
ABSTRACT
A Water Safety Plan for Extreme Events - PSAEE, has the purpose of description the
procedures in potentially critical situations due to the occurrence of extreme weather
events (droughts and floods). Provides the developing of preventive actions and
contingency plan as a way to mitigate the effects of these phenomena. Will be
developed in different and complementary steps, aiming anticipation, recognition and
risk assessment, identification and monitoring of vulnerable regions and the
implementation of a warning network against Floods and Droughts. The present
document describes guidelines for structuring a Water Safety Plan for Extreme
Events, Floods and Droughts, structured in five (05) steps; 1. Preliminary Steps, 2
Diagnostic System; 3 Operational Monitoring; 4. Management Plans and 5.
Validation and Verification. As a case study, the document analyzed the process of
implementing the Situation Room of the Water Resources Management Company of
Ceará - COGERH , also presenting some suggestion of a Work Plan for the Situation
Room, which will serve as a Management Center of Extreme Hydrological Events for
the State of Ceará, Brazil.
Keywords: Water Safety Plan for Extreme Events; Floods and Droughts; Situation
Room.
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Ocorrência dos desastres naturais segundo a origem 14
Figura 2 Percentual de tipo de desastre mais observado no período
entre 1991 e 2010 17
Figura 3 Danos humanos causados por secas e estiagens no Ceará,
entre 1991 e 2010 19
Figura 4 Eventos climáticos extremos – Seca de 2013, no Ceará, mais
de 100.000 cabeças de gado morreram 23
Figura 5 Danos provados pela inundação na cidade de Jucurutu, Rio
Grande do Norte, ocorrida em de 2011 24
Figura 6 Açude Castanhão, Ceará, também é utilizado para controle de
cheias 25
Figura 7 Áreas marginais aos cursos d'água sujeitas a enchentes e
inundações periódicas 27
Figura 8 Limpeza de córrego: exemplo de medida estrutural para
contenção de cheias 28
Figura 9 As secas podem durar vários anos, com efeitos devastadores
na agricultura 29
Figura 10 Os gases de efeito estufa contribuíram para o aquecimento
entre 0,5 e 1,3 graus Celsius (ºC) no período entre 1951 e
2010, na temperatura global 31
Figura 11 Organograma da Secretaria Nacional de Defesa Civil 34
Figura 12 Investimento do Plano de Gestão de Riscos e Resposta a
Desastres Naturais 36
Figura 13 Calus Matus: "o único planejamento legítimo é o planejamento
democrático descentralizado, que minimiza a imposição de
valores" 38
Figura 14 Etapas de elaboração do PSAEE 41
Figura 15 Composição das etapas preliminares 43
Figura 16 Avaliação do sistema 44
Figura 17 Matriz qualitativa de priorização de risco 47
Figura 18 Sala de situação da COGERH. 56
8
Figura 19 Sala de situação da ANA em Brasília. 2010 57
Figura 20 Agência Nacional de Águas em Brasília. 2013 59
Figura 21 Inter-relações da Sala de Situação da COGERH 60
Figura 22 Fases do PLANO DE TRABALHO para a Sala de Situação 63
Figura 23 Relatório com dados das Bacias Metropolitanas do Ceará 67
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Classificação dos Desastres 15
Tabela 2 Número de ocorrências por tipo de desastre no período 1991-
2010 17
Tabela 3 Regras sugeridas para caracterização da situação de
operação de reservatório no período úmido 69
Tabela 4 Ações da SALA DE SITUAÇÃO 70
10
LISTA DE SIGLAS
ANA Agência Nacional de Águas
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
APAC/PE Agência Pernambucana de Águas e Clima
BMDI Bhalme & Mooley Drought Index
CEDOC Centro de Documentação da ANA
CEMADEN Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres
Naturais
CEMIG Companhia Energética de Minas Gerais
CENAD Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
CEOPS/FURB Centro de Operações do Sistema de Alerta do Vale do Itajaí
CEPED Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da
Universidade Federal de Santa Catarina.
CESP Companhia Energética de São Paulo
CHESF Companhia Hidro Elétrica do São Francisco
CNARH/ANA Cadastro Nacional de Usuários de Recursos Hídricos
COGERH/CE Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do
Ceará
CPRM Serviço Geológico do Brasil
CPTEC/INPE Centro de Previsão de Tempo e Estudos Climáticos do INPE
DINFO Divisão de Informática da ANA
DIREC Diretoria Colegiada da ANA
GEINF/SGH/ANA Gerência de Dados e Informações Hidrometeorológicos da ANA
INEA/RJ Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPCC Painel Intergovernamental em Mudança do Clima
NOS Operador Nacional do Sistema Elétrico
PCD Plataforma de Coleta de Dados
SINDEC Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SFI/ANA Superintendência de Fiscalização da ANA
SGH/ANA Superintendência de Gestão da Rede Hidrometeorológica da
ANA
11
SIGEL/ANEEL Sistema de Informações Georreferenciadas do Setor Elétrico
SIG-RB Sistema de Informações Geográficas do Ribeira de Iguape e
Litoral Sul
SNIRH/ANA Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos
SUM/ANA Superintendência de Usos Múltiplos e Eventos Críticos da ANA
ZCIT Zona de Convergência Intertropical
ZCAS Zona de Convergência do Atlântico Sul
ZCOU Zona de Convergência de Umidade
VCAN Vórtice Ciclônico de Altos Níveis
12
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
1.1 Objetivo Geral 20
1.2 Objetivo Especifico 21
1.3 Justificativa e Relevância 21
2 REVISÃO DA LITERATURA 23
2.1 Eventos Extremos – Secas e Cheias 23
2.1.1 Cheias 24
2.1.1.1 Fatores condicionantes das cheias 26
2.1.1.2 Causas das cheias e inundações 27
2.1.1.3 Medidas de defesa contra as cheias 27
2.1.2 Eventos críticos – Secas 28
2.2 Aspectos legais e institucionais para enfrentamento de
eventos extremos 33
2.2.1 Plano Nacional de gestão de riscos e resposta a desastres naturais 35
2.2.2 Conceitos sobre planejamento e políticas públicas 37
3 DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PLANO DE
SEGURANÇA DE ÁGUA PARA EVENTOS EXTREMOS 40
3.1 Conceito do PSAEE – Plano de Segurança de Água para
Eventos Extremos 41
3.2 Etapas do PSAEE 40
3.3 Descrição detalhada das etapas 42
3.3.1 Etapas preliminares 42
3.3.2 Avaliação do sistema 44
3.3.2.1 Descrição das áreas vulneráveis e sistemas híricos 44
3.3.2.2 Identificação e análise de perigos potenciais e caracterização
de riscos 46
3.4.1.3 Métodos para caracterização e priorização dos riscos 46
3.4.1.3.1 Matriz de priorização de riscos 47
3.4.1.4 Análise de perigos e pontos críticos de controle (APPCC) 47
3.4.1.4.1 Estabelecimento de medidas de controle dos pontos críticos 48
3.4.2 Monitoramento operacional 49
3.4.3 Planos de gestão 50
13
3.5 Procedimentos para gestão em condições de rotina 51
3.6 Procedimentos para gestão em condições excepcionais 51
3.7 Estabelecimento de documentação e protocolo de
comunicação 53
3.8 Validação e verificação do plano 54
4 ESTUDO DE CASO - SALA DE SITUAÇÃO 56
4.1 Salas de situação– Objetivos e Panorama Brasil 56
4.2 ANA – Agência Nacional de Águas – Função, objetivo e
atribuições 58
4.3 Sala de situação da COGERH 60
4.4 Operacionalização das salas de situação 61
4.5 Plano de Trabalho – Diretrizes básicas 62
4.5.1 Fase inicial 62
4.5.2 Planejamento das atividades 63
4.5.3 Formação da equipe de trabalho 63
4.5.4 Macro-Informações dos sistemas e equipamentos 64
4.5.4.1 Descrição do sistema hídrico do estado do Ceará –
Caracterização das bacias hidrográficas e equipamentos do
monitoramento 64
4.5.5 Procedimentos operacionais para a sala de situação 65
4.5.5.1 Descrição das atividades das equipes de trabalho 65
4.5.5.2 Descrição das estações hidrometeorológicas 65
4.5.5.3 Caracterização dos eventos críticos situações das estações
fluviométricas 66
4.5.5.4 Protocolo de ação para os eventos extremos e plano de
contingência 66
4.5.5.5 Aspectos meteorológicos dos eventos extremos 66
4.5.5.6 Caracterização das bacias hidrográficas do Ceará 67
4.5.5.7 Definição dos reservatórios para monitoramento de eventos críticos 68
4.5.5.8 Caracterização das situações de operação dos reservatórios 68
4.5.5.9 Sala de situação - Ações 69
5 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÃO 71
REFERÊNCIAS 76
14
1 INTRODUÇÃO
Evento extremo (meteorológico), segundo o IPCC (Intergovernmental
Panel on Climate Change) pode ser definido como evento raro que ocorre num
determinado local e tempo do ano. Acrescentando, podemos definir eventos
extremos climáticos como aqueles eventos que provocam impactos extremos,
envolvem riscos (morte, desabrigados, etc.), estão relacionados a vulnerabilidade e
resiliência, capacidade de recuperação após a ocorrência de um evento crítico.
Desastres naturais são eventos físicos de perigo causados por
fenômenos naturais que provocam danos a população e/ou propriedade, produzindo
um grande número de vítimas e/ou destruição ambiental. Os desastres naturais
podem ser classificados, por sua origem, em; a) os de origem geológica (terremotos,
erupções vulcânicas, tsunamis, etc.); e b) os de origem hidrometeorológica,
associados a eventos meteorológicos extremos são as tempestades, furacões,
enchentes, inundações, secas, etc. A Universidade Católica de Louvain, na Bélgica,
através de seu Centro de Estudos de Epidemiologia de Desastres (CRED), divulga
anualmente os números dos desastres naturais e seus estragos, Figura 1.
Aproximadamente 75% dos desastres naturais no planeta tem origem
hidrometeorológica.
Figura 1 – Ocorrência dos desastres naturais segundo a origem.
Fonte (Centro de Estudos de Epidemiologia de Desastres-EM-DAT_ CRED)
O Brasil sofre anualmente com desastres naturais e tem ocorrido com
mais frequência e vem causando sérios prejuízos à população, matando centenas e
15
desabrigando milhares. Este aumento da recorrência e da magnitude dos principais
desastres no Brasil, está relacionado, segundo especialistas, às variações do clima.
Os mais comuns são as secas e as cheias.
Para Marengo (2010) as enchentes causam enormes desastres
econômicos, tanto para pessoas quanto para as instituições, além de tirar um grande
número de vidas humanas. Para o autor a seca pode comprometer cidades inteiras
tanto em relação a fornecimento de eletricidade, gerando grandes prejuízos
econômicos, como também, graves problemas de êxodo de populações de regiões
inteiras.
Para Klabin (2010) à intensidade desses eventos soma-se a dificuldade
de gerenciamento de planos para a adaptação e a atenuação de seus efeitos, devido
à impossibilidade de prevê-los com exatidão.
Os desastres possuem origem natural ou antrópica. Seus efeitos incidem
sobre os ecossistemas e sobre as populações humanas, atingindo mais
drasticamente as populações mais pobres, que habitam áreas de risco, estão mal
preparadas e têm baixa capacidade de recuperação (CEPAL, 2003).
De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil (SNDC, 2007), os
desastres naturais são classificados segundo os critérios de evolução, intensidade e
origem (Tabela 1).
Tabela 1- Classificação dos desastres
CRITÉRIO TIPO DE DESASTRE
COMENTÁRIO
Súbito ou de evolução aguda
Causados por eventos adversos violentos e rápidos. Exemplos: deslizamento, enxurrada, vendaval, terremoto, erupção vulcânica, chuva de granizo etc.
De evolução crônica ou gradual
Insidiosos, com agravamento progressivo. Exemplos: seca, erosão, poluição ambiental etc.
Evolução
Por somatório de efeitos parciais
Somatório de vários acidentes ou desastres que, após um período, definem um grande desastre. Exemplos: cólera, malária, acidentes de trânsito e de trabalho etc.
16
Acidente Danos e prejuízos de pouca importância para a coletividade como um todo.
Desastre de médio porte
Danos e prejuízos importantes, mas recuperáveis com recursos da própria área sob sinistro.
Desastre de grande porte
Recuperação exige o reforço de recursos regionais, estaduais ou federais. Implica decretação de situação de emergência.
Intensidade
Desastre de muito grande porte
Recuperação exige a ação coordenada de todos os níveis do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil e, eventualmente, a ajuda externa. Implica decretação de estado de calamidade.
Natural Decorrente de fatores e desequilíbrios da natureza que atuam independentemente da ação humana.
Humana ou antropogênica
Provocado pela ação ou omissão humana. Homem como agente e autor. Causa
primária
Mista
Decorrente da intercorrência de fenômeno natural sobre áreas degradadas pela ação humana ou quando um fenômeno é agravado pela ação ou omissão humana.
Fonte: Adaptado a partir da Política Nacional de Defesa Civil (SNDC, 2007).
Segundo o Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres
(CEPED), da Universidade Federal de Santa Catarina, em seu Atlas Brasileiro de
Desastres Naturais, dos 31.909 desastres registrados no período entre 1991 e 2010,
96.494.755 pessoas foram afetadas, causando 2.475 mortes.
Levando-se em conta os números de afetados, os tipos de desastres mais
observados foram a seca e estiagem (Figura 2).
17
Figura 2 – Percentual de tipo de desastre mais observado no período entre 1991 e
2010.
Fonte: Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991 a 2010: volume Brasil / Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2012.
Segundo o Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991 a 2010, produzido
pelo CEPED, em Florianópolis, o tipo de desastre que mais mata é o relacionado a
inundações bruscas e movimentação de terra.
A região que apresentou o maior número de mortes proporcionais foi a
Sudeste, por conta da alta densidade demográfica. Segue abaixo, na Tabela 2, o
número de ocorrências e a distribuição geográfica dos diferentes tipos de
catástrofes. CEPED, 2012).
Tabela 2 – Número de ocorrências por tipo de desastre no período 1991-2010
Tipo de desastre Número de ocorrências
Regiões mais afetadas
Estiagem e seca 16.944 Nordeste
Inundação brusca e alagamentos
6.771 Sul, Sudeste
Inundação gradual 3.673 Sudeste, Nordeste, Sul
Vendaval e/ou ciclone 2.249 Sul
Tornado 41 Sul
Granizo 1.369 Sul
Geada 28 Sul
18
Incêndio Florestal 109 Norte
Movimento de massa 454 Sudeste
Erosão fluvial 85 Norte
Erosão linear 125 Centro-Oeste
Erosão marinha 61 Nordeste
Total Geral 31.909
Fonte: CEPED, 2012.
O Estado do Ceará, assim como o Nordeste Brasileiro, é bastante
vulnerável do ponto de vista hídrico, tendo que conviver com as sérias
consequências do seu regime hidrometeorológico de acentuada irregularidade,
temporal e espacial e cuja principal característica é a ocorrência de períodos secos
interanuais de grandes deficit hídricos e a ocorrência de quadras chuvosas com
severas precipitações.
Ocorrem, basicamente, no Estado do Ceará, dois tipos de desastres
naturais hidrometeorológicos, as secas e as inundações. Estes desastres estão
relacionados às chuvas (tanto pela ocorrência, como por sua falta), e, nesse cenário,
observamos a relevância de se estudar os desastres naturais associados a eventos
extremos. Sem esquecer os riscos a que estão sujeitos os indivíduos que habitam
áreas consideradas vulneráveis.
Segundo o CEPED, durante os anos de 1991 a 2010, o Estado do Ceará
teve cerca de 6.815.209 pessoas afetadas por estiagens e secas. Este tipo de
desastre é o evento que mais causou prejuízo ao Ceará. (Figura 3).
19
Figura 3 – Danos humanos causados por secas e estiagens no Ceará, entre 1991 e 2010
Fonte: Atlas Brasileiro de Desastres Naturais 1991 a 2010: volume Brasil / Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Florianópolis: CEPED UFSC, 2012.
A disponibilidade e manutenção dos recursos hídricos em localidades
áridas e semiáridas do país estão entre os principais temas de estudos e debates
sobre impactos ambientais e variações climáticas. Diante das implicações do clima
no manejo dos recursos hídricos, existe urgência na definição de políticas regionais
para reduzir e, sempre que possível, eliminar efeitos adversos nos sistemas
hidrológicos.
Segundo Gonçalves et al. (2006), muitos dos impactos ambientais na
região Nordeste estão relacionados com o surgimento de cheias ou com estiagens
prolongadas. Nos dois casos os danos materiais podem ser consideráveis. A
intensidade destes eventos varia no tempo e espaço.
Para Gonçalves et al. (2006) a intensidade dos danos causados pelos
fenômenos tem relação direta com atividades antrópicas. O desmatamento e a
urbanização provocam aumento repentino no escoamento superficial e formação de
inundações.
A seca é um problema climático, consistindo, ainda numa situação que
gera dificuldades sociais para as pessoas que moram na região. A falta de água
dificulta a expansão da agricultura e o desenvolvimento de animais, provocando a
falta de recursos econômicos, gerando fome e miséria em toda região semiárida
nordestina.
Por outro lado, esta variabilidade hídrica e irregularidade das chuvas,
20
revertem-se em algumas vezes para um intenso quadro chuvoso. Mesmo nas
regiões onde chuvas e enchentes fazem parte do ciclo anual, a intensidade e o
volume chuvosos estão mais fortes. O que parece não mudar é o despreparo do
governo, da sociedade civil e das populações afetadas para enfrentar essas
situações.
Não existe, no Brasil, uma cultura de prevenção de desastres naturais,
tampouco as comunidades são envolvidas nos processos de prevenção, preparação,
resposta e reconstrução de cenários afetados por catástrofes.
Neste contexto, este trabalho pretende apresentar e descrever
procedimentos básicos necessários para a elaboração de um plano de segurança de
água para eventos extremos (PSAEE). Um PSAEE envolve etapas e métodos, por
exemplo, a organização de equipe multidisciplinar para elaboração e gerenciamento,
o cadastramento e caracterização das áreas vulneráveis afetadas pelos eventos
extremos, o mapeamento das estruturas hídricas e rede de monitoramento, a
qualificação e quantificação dos riscos naturais, a identificação, avaliação e
consequências dos impactos diretos e indiretos, o estabelecimento de ações
preventivas, rotinas de treinamento e simulações de ações emergenciais,
elaboração de fluxogramas de controles e sistema de comunicações de emergência,
dimensionamento de equipamentos, serviços e pessoal necessários no caso da
ocorrência de emergências, etc.
A metodologia utilizada neste trabalho busca apresentar a estruturação
das etapas de elaboração de um Plano de Segurança de Água para Eventos
Extremos e aborda o estudo de caso das “SALAS DE SITUAÇÃO”, modelo
desenvolvido pela Agência Nacional de Águas (ANA) para monitoração e informação
de ocorrências de eventos hidrológicos críticos.
1.1 Objetivo Geral
O presente trabalho tem como objetivo, a elaboração de diretrizes para
estruturação e desenvolvimento de Planos de Segurança da Água para Eventos
Extremos; Secas e Cheias. É ainda objetivo desta pesquisa apresentar um estudo
de caso, envolvendo o processo de implantação da SALA DE SITUAÇÃO da
Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará – COGERH, a qual servirá
como Centro de Gestão de Eventos Extremos Hidrológicos do Estado do Ceará.
21
1.2 Objetivo Específico
• Descrever as etapas fundamentais para estruturação de Plano de
Segurança da Água para Eventos Extremos, aplicável no âmbito de Órgãos
Gestores de Recursos Hídricos.
• Analisar, no estudo de caso, o processo de implantação e estruturação
da SALA DE SITUAÇÃO da COGERH, a qual reunirá equipamentos, programas e
modelos computacionais e equipes dedicadas a monitorar eventos hidrológicos
críticos no Estado do Ceará, planejando e promovendo ações destinadas a
prevenir/minimizar os efeitos de eventos extremos; secas e cheias. Também é
apresentada uma metodologia para implementação do PLANO DE TRABALHO para
a referida sala.
1.3 Justificativa e Relevância
Um Plano de Segurança de Água para Eventos Extremos -PSAEE
representa um conjunto de ações sistemáticas necessárias para tomada de decisão,
por parte de órgãos gestores, em resposta a desastres naturais de natureza
hidrometeorológica, tais como as cheias e secas.
O PSAEE deve representar uma abordagem prática, atuando de forma
integrada, propondo ações corretivas, planos de contingências compatíveis a
vulnerabilidade das regiões potencialmente afetadas. Particularmente nos Estados
do Nordeste Brasileiro, afetados por eventos extremos, como secas e cheias, há
uma preocupação maior devido há grande vulnerabilidade social da população,
sobretudo as da zona rural.
Segundo pesquisadores do IPCC - Painel Intergovernamental em
Mudança do Clima, o planeta experimentou, no século XX, as maiores temperaturas
dos últimos quinhentos anos, registrando elevação de temperatura média entre
0,3°C e 0,6°C. Para os cientistas esse aumento não é insignificante e, segundo os
mesmos, é suficiente para modificar todo clima de regiões, afetando de forma
intensa a biodiversidade, provocando vários desastres ambientais. Desta forma, para
o IPCC, o aquecimento global é uma consequência das alterações climáticas
ocorridas no planeta.
Segundo José Marengo, pesquisador titular e professor do Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), o homem tem um papel fundamental nesse
22
processo, ele afirma que a queima de combustíveis fósseis, assim como o
desmatamento e outras atividades humanas podem acelerar e agravar o
aquecimento global, através da emissão de gases do efeito estufa.
Uma outra corrente de pesquisadores faz análise diferente. Para estes
estudiosos as atividades humanas não tem qualquer interferência no agravamento
do processo natural do clima na terra. Estes cientistas afirmam que o aquecimento
global, os resfriamentos da atmosfera e dos oceanos, fazem parte da dinâmica
climática da Terra e a ação humana não tem qualquer influência sobre esses
fenômenos. Para Geraldo Lino, geólogo e autor do livro “A fraude do aquecimento
global” estes eventos são ciclos naturais que acontecem e que “não existe qualquer
evidência física observada no mundo real que permita afirmar que as variações do
clima nos últimos dois séculos sejam anormais, em relação às ocorridas antes, no
passado histórico e geológico”.
Apesar da complexidade da origem destes fenômenos e a despeito da
causa desta perturbação climática que vem acontecendo no planeta, experimentam-
se uma maior frequência de ocorrência do número de eventos extremos,
prolongados períodos de escassez hídrica e inusitadas ocorrências de cheias no
Brasil.
Diante desta realidade, é imperativo que se implemente ações práticas de
aprimoramento dos sistemas de tomada de decisões para ações contra estes
eventos extremos, através da criação de mecanismos de enfrentamento dos seus
efeitos adversos, desenvolvendo medidas mitigadoras para os potenciais desastres
ambientais e preservação de vidas humanas. O presente trabalho propõe diretrizes
para estruturação de Planos de Segurança da Água para Eventos Extremos
(PSAEE), identificando e priorizando os riscos potenciais nos diversos sistemas
hídricos.
A necessidade de elaboração de um PSAEE deve ser específica, a partir
de um documento mestre e, então adaptada, customizada para cada região,
levando-se em consideração principalmente seus aspectos climáticos,
geomorfológicos, região hidrográfica e divisão geográfica e política.
Plano que disponibilizará aos gestores informações consistentes e
rápidas, auxiliando em suas decisões, delegando aos órgãos competentes
responsabilidades para ações a serem tomadas.
23
2 REVISÃO DA LITERATURA
2.1 Eventos extremos – Secas e cheias
A ocorrência de eventos hídricos extremos não se dá frequentemente,
para Jacinto (2009) estão relacionados a abundância ou escassez hídrica e são
fortemente influenciados pelo clima e pela sua dinâmica, podendo ocasionar
grandes destruições, perdas de vidas humanas, colocando em risco todo um
equilíbrio da biodiversidade. A pecuária também vem contabilizando as
consequências da estiagem prolongada no Nordeste. A falta de chuva faz pastos
secaram e falta alimento para os animais. Segundo dados oficiais do Governo do
Estado do Ceará, mais de 100.000 cabeças de gado morreram em 2013 (Figura 4).
Figura 4 - Eventos climáticos extremos – Seca de 2013, no Ceará, mais de 100.000 cabeças de gado morreram
Fonte: http://sobralinfoco.blogspot.com.br/2013/02/lagrima -dor-e-morte-na-seca-do-ceara.html. (acesso: 06/06/13)
Para Sarewitz et al. (2000), estes eventos tem ocorrências com incidência
rara, se distanciando da média, variando em sua magnitude. Estes eventos são
responsáveis pelas principais catástrofes naturais atuais.
Os eventos climáticos extremos são uma realidade e condicionados a
uma natural variabilidade dos fenômenos meteorológicos que caracterizam o estado
médio da atmosfera de determinadas regiões, cuja potencial de alteração e
frequência são, para boa parte dos cientistas, alteradas pelas atividades
antropogênicas (DGOTDU, 2009).
24
Figura 5 – Danos provados pela inundação na cidade de Jucurutu, Rio Grande do Norte, ocorrida em de 2011.
Fonte:http://www.tribunadonorte.com.br/noticia/jucurutu-135-casas- estao-inundadas/171156. (acesso: 16/07/13)
Os eventos hidrometeorológicos extremos, como as secas e cheias
caracterizam-se por padrões de desvios da quantidade de chuva superiores ou
inferiores ao comportamento normal. Estes eventos tem ocorrências com incidência
rara, se distanciando da média, variando em sua magnitude (SAREWITZ et al.,
2000), causam profundas mudanças nas características habituais da área atingida,
tanto a física, movimentando massas e redistribuindo alguns aspectos da paisagem,
como a social, por exemplo, provocando abalos sociais, como no caso dos longos
períodos de seca no sertão nordestino.
A necessidade de criar na sociedade níveis adequados de resistência e
reestruturação face aos eventos potencialmente danosos que poderão ser
agravados pelas alterações climáticas é premente. Desta forma é imperiosa a boa
gestão em áreas sujeitas a eventos hidrológicos críticos, através de uma forte
articulação intersetorial, seja pela alocação de água em situações de seca, seja
pelas intervenções e pelas políticas multissetoriais requeridas para controle de
cheias.
2.1.1 Cheias
Cheias: São fenômenos naturais extremos e temporários, provocados por
precipitações moderadas e permanentes ou por precipitações repentinas e de
25
elevada intensidade, ocasionando transbordamento de água do seu leito natural,
córregos, lagos, rios, mares e oceanos.
As cheias são forças naturais extremas com uma capacidade enorme de
destruição que ocorrem repentinamente, provocando impactos diretos sobre as
populações atingidas, sendo os seus efeitos súbitos e rapidamente perceptíveis.
A possibilidade de uma cheia causar destruição implica na vulnerabilidade
resultante do acontecimento deste fenômeno, sendo expressa quantitativamente.
Desta forma, o risco de cheias, pressupõe, segundo Rocha (1993), “a existência do
fenômeno natural de ocorrência de elevados valores de vazão num determinado
local e a ocupação desse mesmo local por bens e pessoas no mesmo instante da
ocorrência das cheias”.
Segundo Ramos (2000), apesar das cheias serem acontecimentos
extremos não implica necessariamente que sejam excepcionais. Para Rocha (1993)
a excepcionalidade reside, neste caso, na sua magnitude e não na sua frequência.
Pela importância desempenhada no papel de transporte biogeoquímico e,
potenciais causadores de sérios riscos à saúde coletiva, os eventos de cheia tem,
para Lima e Lall (2008), chamado a atenção de grande parte da comunidade
científica nas últimas quatro décadas, além causarem perdas de vida e grandes
danos materiais.
Figura 6 – Açude Castanhão, Ceará, também é utilizado para controle de cheias.
Fonte:http://www.dnocs.gov.br/barragens/castanhao/castanhao.htm. (acesso: 27/07/13)
Grande percentual dos estudos hidrológicos de cheias tem sido voltado
26
para a análise estatística da frequência dos eventos extremos de cheias, a partir do
uso de informações locais e regionais de precipitação e vazão, características físicas
da bacia hidrográfica e informação histórica ou paleoinformação, para (LIMA, C. H.
R.; LALL, U., 2008) as pesquisas têm também focado na operação de reservatórios
para controle de cheias (Figura 6) e nos impactos econômicos, social e ecológico de
eventos extremos de cheias.
2.1.1.1 Fatores condicionantes das cheias
Para Souza (1998), os fatores condicionantes de inundações e enchentes
são de origem natural e/ou antrópica. Segundo o autor os condicionantes naturais
são divididos em: climático-meteorológicos (magnitude e frequência de chuvas
associadas a frentes frias, fenômenos climáticos como El Niño e La Niña etc.),
geológico-geomorfológicos (substrato geológico, morfometria da bacia de drenagem,
solo e cobertura vegetal), flúvio-hidrológicos (hidráulica fluvial, correntes geradas por
marés em áreas estuarinas e lagunares etc.) e oceanográficos (influência das marés
e da dinâmica de circulação costeira junto à desembocadura fluvial ou lagunar).
Já os fatores condicionantes antrópicos resultam de intervenções
humanas diretas ou indiretas nas bacias de drenagem (Souza, 1998), sendo
genericamente agrupados em: uso e ocupação de áreas marginais aos canais de
drenagem (Figura 7); modificações na rede de drenagem (aterros, construção de
estruturas lineares e barragens; implantação de medidas estruturais para minimizar
enchentes, disposição de resíduos sólidos e líquidos em locais inadequados ou nos
próprios canais etc.) e modificações nos processos sedimentares naturais e no
balanço sedimentar do sistema costeiro.
27
Figura 7 – Áreas marginais aos cursos d'água sujeitas a enchentes e inundações periódicas.
Fonte:http://www.ambienteduran.eng.br/conceitos-no-novo-codigo-florestal- ilustrado-art-3%C2%BA-lei-1265112. (acesso: 01/08/13)
2.1.1.2 Causas das cheias e inundações
As cheias representam um dos riscos naturais com maior potencial de
destruição para o homem, pois são o desastre com maior impacto em escala
planetária, estando associadas à proximidade de cursos de água e a processos do
ciclo hidrológico. São causadas pela ocorrência de tempestades ou pelo aumento
repentino do nível das águas marítimas, derivada de condições meteorológicas de
probabilidade extrema (SARAIVA, 1999), estando, ainda, associadas a outros
desastres naturais como os sismos e tsunamis.
2.1.1.3 Medidas de defesa contra as cheias
Para as regiões com probabilidades de sofrerem os efeitos das cheias
deverão ser empregadas técnicas de gestão sustentável para estas regiões a várias
escalas espaciais, seja, no geral, através de medidas ao nível da organização da
região e do planejamento local em particular, através do mapeamento, analise e
gestão dos potenciais riscos naturais que possibilitem minimizar os impactos das
cheias nas atividades humanas.
São duas as componentes de defesa e proteção em relação a este tipo de
risco natural; uma estrutural (Figura 8) e outra não-estrutural, ambas relacionadas à
execução de obras e/ou estruturas, de forma a preparar planos e ações
28
emergenciais.
Figura 8 – Limpeza de córrego: exemplo de medida estrutural para contenção de cheias.
Fonte:http://jornalportaleste.blogspot.com.br/2010_12_28_ar- chive.html.(acesso: 05/08/13)
As medidas estruturais relacionam-se com as intervenções que reduzam
um ou vários parâmetros das cheias, do ponto de vista hidrológico ou hidráulico ao
nível das áreas inundáveis, vazão, volume, canal, altura de cheia, etc., com ações
ao nível da bacia hidrográfica, como o reflorestamento e de controle de cheias e
estruturas com objetivos pontuais, como barragens e bacias de retenção, ou
lineares, que requerem geralmente elevados investimentos, como, diques, etc.
Por outro lado, as medidas não-estruturais relacionam-se as intervenções
diversificadas, ao nível da participação de várias entidades (órgãos de gestão
municipal, populações residentes em áreas de risco, etc.), utilizando-se instrumentos
de caráter institucional e regulamentar, nomeadamente, regulamentos de zonamento
e de construção, assim como o planejamento integrado das bacias hidrográficas, em
que o cruzamento entre estes dois níveis de atuação, o planejamento do uso do solo
e a defesa contra cheias, pode constituir, segundo Saraiva (1993), “um processo
integrado visando simultaneamente a redução da vulnerabilidade aos riscos de cheia
e o ordenamento do uso do solo nessas áreas”.
2.1.2 Eventos críticos – Secas
Pode-se definir seca como um das principais catástrofes naturais,
fenômeno climático caracterizado pela insuficiência e/ou irregularidade de
29
precipitação numa determinada região, em uma escala de tempo muito grande,
provocando desequilíbrios hidrológicos importantes.
Figura 9 - As secas podem durar vários anos, com efeitos devastadores na
agricultura.
Fonte: http://balneariodocaldas.com.br/site/?p=182.(acesso:12/08/13)
Para CAMPOS et al (1994) a definição de seca está intimamente
relacionado ao ponto de vista do observador, segundo os autores apesar da causa
primária das secas residir na insuficiência ou na irregularidade das precipitações
pluviais, há uma sequência de causas e efeitos na qual a consequência mais
próxima de uma seca torna-se a causa de um outro efeito e esse efeito passa a ser
denominado também de seca.
Desta forma, para os autores, identificam-se; a seca climatológica, causa
originária do processo, a seca edáfica, efeito da seca climatológica, a seca social,
efeito da seca edáfica e por fim, a seca hidrológica, efeito dos baixos escoamentos
nos cursos d'água e/ou do sobreuso das disponibilidades hídricas.
Em relação a outros desastres naturais, as secas são consideradas as
mais complexas e as menos cientificamente compreendidas, apesar de vários
trabalhos científicos apresentados. São catástrofes avaliadas, por muitos, como as
que tendem, na maioria das ocorrências, a vitimar um maior número de pessoas.
Segundo a Organização Mundial de Meteorologia, agência especializada
da Organização das Nações Unidas, seu início é subtil, o seu progresso insidioso, e
os seus efeitos podem ser devastadores. Para Wilhite (1993b), a seca tem sutileza e
30
resulta de um conjunto de sequências climáticas cujos efeitos se acumulam,
progressivamente, por amplos períodos temporais tornando-se um “fenômeno
rastejante” ou, para Cunha (1982) e Vlachos (1990) um “não acontecimento”
extremo, isto é, a não ocorrência de precipitação.
O fenômeno da seca confere unanimidade em torno de outros aspectos.
Primeiro remete para a incapacidade de, em tempo real, se poder prever o início e o
fim da ocorrência daquele fenômeno climático, muito embora a disponibilidade de
alguns índices que abrem a possibilidade de predição (Pereira, 2004).
O outro aspecto diz respeito ao caráter esporádico, mas não raro, da
ocorrência das secas. A precipitação é um elemento do ciclo hidrológico que se pode
mensurar com certa facilidade, e que permite, com relativo grau de satisfação,
avaliar as condições e o teor da umidade do solo. Apesar deste tipo de vantagens, a
pluviosidade não é o único critério, ou variável, a ser observado tendo em vista a
identificação da ocorrência de seca (Cunha, 1982).
A seca hidrológica, caracterizada por não só na quantidade de
precipitação ocorrida, mas também nos níveis de escoamento das águas superficiais
e/ou subterrâneas, deve ser confirmada. Utilizam-se, para identificação e a
comparação das secas, índices como a temperatura, a evaporação e/ou a
evapotranspiração.
As causas do fenômeno climático seca são cientificamente questionadas
e interpretadas no âmbito da ciência das alterações climáticas. Para Chiotti e
Johnston, (1995), a origem deste fenômeno foi, muito tempo, interpretada como
induzidas, exclusivamente, por causas naturais, independentes da atividade
humana. Neste sentido, eram identificadas no quadro conceitual da variabilidade
climática.
Entretanto, nos últimos cinquenta anos e sobretudo após a realização da
Conferência de Estocolmo, em 1972, sobre o Ambiente Humano, aquela abordagem
sofreu alterações significativas.
Desde a revolução industrial, a concentração de gases do efeito estufa,
entre eles o dióxido de carbono (CO2), o monóxido de carbono (CO), o metano
(CH4), o ozônio (O3) e os óxidos de nitrogênio (NOx), tem aumentado, principalmente
pelas atividades antrópicas, causando entre outros, alterações na distribuição e
intensidades das chuvas e modificações nos ecossistemas.
31
Estas modificações nas concentrações destes gases correspondem
essencialmente à crescente produção e utilização de combustíveis fósseis e ainda
ao desflorestamento, a segunda maior fonte global de dióxido de carbono.
Segundo o (IPCC, 2007) entre as mudanças previstas pelas mudanças
climáticas, há unanimidade quanto ao aumento da concentração de CO2
atmosférico.
Figura 10 – Os gases de efeito estufa contribuíram para o aquecimento entre 0,5 e 1,3 graus Celsius (ºC) no período entre 1951 e 2010, na temperatura global
Fonte: http://www.ipemabrasil.org.br/aquecimento%20global.htm.(acesso: 15/08/13)
Antes da Revolução Industrial a concentração deste gás era de 280 ppm,
aumentando para 360 ppm em 2000 e atualmente 380 ppm, devendo atingir até o
final do século a concentração de 550 ppm, no cenário mais otimista, ou 1000 ppm,
no mais pessimista, esse aumento corresponde, principalmente, ao crescente uso de
combustível fóssil durante este período.
O processo de variabilidade do clima é um processo complexo, no qual
concorrem causas humanas e naturais, os principais modelos de previsão dos
cenários climáticos futuros procuram integrar variáveis daqueles dois tipos de
causas.
Para a maior parte dos cientistas dos círculos científicos mundiais, as
alterações provocadas pela influencia das atividades humanas nas mudanças
climáticas são evidentes e associadas, tendo no fenômeno seca um dos mais
importantes acontecimentos extremos.
32
Porém para alguns estudiosos esta realidade é bastante controversa e
discutível. Para o matemático sueco Björn Lomborg (2002) esta relação é, para além
de exagerada, irrealista. Para este autor, não só o efeito de estufa não é
provavelmente a única causa do aquecimento global, como os cenários traçados da
evolução deste último não terão nenhuma das consequências dramáticas que são
transmitidas, com alarmismo, à opinião pública.
Pelo contrário, o referido aquecimento pode mesmo ser favorável para a
agricultura. Segundo Smil (2003) que compartilha de alguns dos pontos de vista de
Lomborg, embora os formalize com menor acutilância, também crítica os referidos
excessos catastrofistas.
Desta forma, o clima no planeta condiciona todas as atividades e que
qualquer variação climática, de origem natural ou humana, tem um impacto
generalizado na sociedade e consequências imediatas. É consenso que as causas
das secas se enquadram no plano das alterações climáticas e que estas deverão
antes ser interpretadas como parte de uma interação entre os sistemas naturais
responsáveis pela variação da quantidade de precipitação e as atividades
desenvolvidas pelos seres humanos.
O modo dominante utilizado pelas instituições com relação ao
enfrentamento das consequências dos eventos críticos, em particular a seca, é a de
“reagir a seca”, e não o efetivo preparo, antecipação a eventualidade de sua
ocorrência. Apesar da reconhecida ineficiência da primeira opção (Wilhite e Rhodes,
1993 d; White, Collins e Howden, 1993; Theys, 1991).
Particularmente no Nordeste Brasileiro, as ações governamentais de
intervenção nessa realidade foram sendo construídas, principalmente, no caráter
emergencial, fragmentado e descontínuo dos programas desenvolvidos em
momentos de calamidade pública, nas ações emergenciais que alimentavam a
“indústria da seca” e por fim, nas soluções hidráulicas, com a construção de obras
hídricas, quase sempre favorecendo empreiteiras e a grande propriedade rural.
Quase sempre se reproduzindo o uso político do discurso da miséria e do
subdesenvolvimento como decorrência direta das secas.
Esta forma de “reagir à seca” significa esperar que esta ocorra e tentar
mitigar seus impactos socioeconômicos e ambientais recorrendo a todos os meios
disponíveis. Reagir ao risco e não a crise.
33
Esta alternativa vem se mostrando mais eficaz, principalmente nos países
que adotaram tal política. A alternativa de gerenciar o risco, isto é, acionar
mecanismos e procedimentos, antes da ocorrência do fenômeno, permitirá definir
políticas públicas eficientes de respostas a este fenômeno.
2.2 Aspectos legais e institucionais para enfrentamento de eventos extremos
A Constituição Federal estabelece, no seu Capítulo II, Artigo 21º, Inciso
XVIII, que compete à União “Planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente as secas e inundações”.
O Brasil possui um extenso arcabouço legal e institucional para
enfrentamento de eventos críticos, existe uma ramificada estrutura organizacional
atuando na proteção da população, conferindo a Defesa Civil Brasileira uma grande
responsabilidade com relação prevenção e mitigação de eventos críticos.
Não obstante existirem diversos órgãos federais que atuam na prevenção
e resposta aos desastres naturais, existe, ainda, outras instituições com participação
indireta, já que, segundo Bertone e Marinho (2013) os desastres naturais impactam
fortemente a infraestrutura local ou mesmo regional, configurando uma complexa
rede governamental, desafiando todas etapas da política pública, desde a
elaboração à execução e avaliação.
Para Bertone e Marinho (2013) a estrutura organizacional para
acontecimentos hidroclimáticos críticos tem na União a competência de legislar
sobre defesa civil, devendo atuar na defesa contra calamidades públicas; confere
aos Estados, por meio dos bombeiros militares, a execução de atividades de defesa
civil; aos Municípios, confere o planejamento e ações ligadas à prevenção destes
eventos.
A estruturação da Defesa Civil se dá através do Sistema Nacional de
Proteção e Defesa Civil – SINPDEC, que é formado pelos órgãos e entidades da
administração pública federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
por entidades públicas e privada de atuação importante na área de proteção e
defesa civil, sob a centralização da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil,
órgão do Ministério da Integração Nacional: composto por órgãos de todas as
esferas da federação (Figura 11).
34
Figura 11 – Organograma da Secretaria Nacional de Defesa Civil
Fonte: Decreto nº 8161/2013
Desta forma, Bertone e Marinho (2013) considera que a atenção em fazer
com que a política planejada em âmbito federal alcance os demais entes, sentido
fundamental de fomento das políticas públicas de modo geral, é necessário que se
pactue as decisões e se coordene institucionalmente as responsabilidades dos
órgãos de defesa civil federal, estaduais e municipais – os quais, em parte
significativa dos municípios, não estão estruturados, chegando mesmo a não existir
em diversas localidades.
A importância da questão prevenção e resposta a desastres encontra
repercussão desde a realização do último PPA – Plano Plurianual, no período de
2008 a 2011, ligado a SEDEC- Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da
Integração Nacional, com os Programas de Prevenção e Preparação para
Desastres, assim como no Programa Resposta aos Desastres e Reconstrução.
O Ministério das Cidades também desenvolvia outros programas que
compreendiam projetos e obras de contenção de encostas e a elaboração de planos
municipais de redução de riscos.
O Serviço Geológico do Brasil – CPRM, além de outras atribuições
monitora, no âmbito do conhecimento sobre as bacias hidrográficas, índices
fluviométricos em diversos rios brasileiros, dados que são encaminhados
regularrnente à Agência Nacional de Águas (ANA) do Ministério do Meio Ambiente
que subsidia alertas de enchentes.
35
Outras atividades do MMA correlatas à prevenção de inundações e
enchentes ocorriam no âmbito do Programa Probacias- Conservação de Bacias
Hidrográficas.
Da mesma forma, o Ministério da Ciência e Tecnologia ligava-se ao tema
em questão pela atividade de previsão climática do INPE – Instituto Nacional de
Pesquisa Espacial, no Programa Meteorologia e Mudanças Climática.
A Lei Nº 9.433/ 1997, em seu Art. 2º, inciso III, dispõe, dentre os objetivos
da Política Nacional de Recursos Hídricos: “A prevenção e a defesa contra eventos
hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais”.
A Lei Nº 9.984/ 2000, que cria a Agência Nacional de Águas – ANA,
dispõe que cabe à ANA: “Planejar e promover ações destinadas a prevenir ou
minimizar os efeitos de secas e inundações, no âmbito do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, em articulação com o órgão central do
Sistema Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios”.
2.2.1 Plano nacional de gestão de riscos e resposta a desastres naturais
Os desastres naturais são um tema cada vez mais presente no cotidiano
da nossa sociedade, independentemente destas residirem ou não em áreas de risco.
No Brasil a frequência e intensidade destes, são cada vez maiores, ocasionando
perdas de vidas e grandes prejuízos econômicos e ambientais.
As causas e consequenciais destes desastres tem levado governos e
sociedades a se mobilizarem na busca de soluções para este problema. Devido a
complexidade das ações e pela evidente dispersão das várias iniciativas nos
diversos órgãos do Governo Brasileiro, foi idealizada uma estratégia de prevenção
de desastres, através de um planejamento multissetorial que concebesse ações
coordenadas entre os órgãos envolvidos no problema.
Através do diálogo entre os diversos setores ficou estabelecida a decisão
de coordenar as diversas ações de governo relacionadas à prevenção de desastres
e suas consequências entre os diversos órgãos, decidiu-se pela alternativa de não
centralizar em um único órgão.
Desta forma, desenharam-se os objetivos, metas e iniciativas do
Programa Gestão de Riscos e Resposta a Desastres, envolvendo os Ministérios da
36
Integração Nacional, das Cidades, da Ciência e Tecnologia, de Minas e Energia e do
Meio Ambiente, além do Ministério das Relações Exteriores, inserindo vertente
internacional do tema.
A construção conjunta do Programa aproveitou as complementaridades
das atuações dos órgãos em desastres naturais, recortando dos diferentes
Programas as ações relacionadas ao tema e buscou integração das informações e
das bases de dados dispersas na Administração Pública.
O volume de recursos destinados ao investimento em prevenção e
resposta a desastres tornou-se mais expressivo com o lançamento, em agosto de
2012, do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres pela
Presidenta da República.
O Plano de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais (Figura
12) prevê investimentos de R$ 18,8 bilhões. O plano é norteado por quatro eixos:
prevenção, mapeamento, monitoramento e alerta e resposta a desastres.
Figura 12 – Investimento do Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais
Fonte: Plano Nacional de Gestão de Riscos e Resposta a Desastres Naturais Segundo o plano a área de prevenção, seria a de maior investimento,
seriam destinados cerca de 83% do total dos recursos, contemplando as obras do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) voltadas à redução do risco de
desastres naturais, como cheias e deslizamentos, além de ações de combate aos
efeitos da seca, como a construção de barragens, adutoras e sistemas urbanos de
abastecimento de água nos estados do Nordeste e no semiárido mineiro.
37
Na área de mapeamento, seriam adotadas ações de identificação de
áreas de risco de deslizamentos e enxurradas em 821 municípios e mapeamento de
risco hidrológico em 26 Estados e no Distrito Federal, com elaboração de planos de
intervenção que identificassem a vulnerabilidade das habitações e da infraestrutura
local.
Para o eixo de alerta, seriam adotadas medidas de estruturação,
integração e manutenção da rede nacional de monitoramento, previsão e alerta, em
24 horas. Por fim, a área de resposta a desastres, seriam contempladas ações
coordenadas de planejamento e resposta a ocorrências.
Também faria parte do plano a composição de uma Força Nacional de
Emergência, constituída de especialistas, como geólogos, hidrólogos, engenheiros,
agentes de Defesa Civil e assistentes sociais.
2.2.2 Conceitos sobre planejamento e políticas públicas
Com o objetivo de fundamentar a discussão sobre a utilização do
planejamento, notadamente a importância deste e como exemplo a elaboração do
plano de segurança de água para eventos extremos como exemplo de ferramenta
pratica factível de modelo de política publica nas ações de prevenção a danos
causados às populações atingidas por desastres naturais, serão apresentados a
seguir conceitos sobre a evolução do planejamento estatal na consolidação de
políticas públicas.
A característica principal do mundo atual é a instabilidade de suas
organizações, seja pelo avanço tecnológico sem precedente, quanto a quantidade
de informações disponíveis, o que vem levando a sociedade e governos a reverem
seus planejamentos numa tentativa de melhor identificar e controlar estas forças
dinâmicas, cuja complexidade e velocidade de mudança são inéditas.
O processo de planejar é dinâmico, continuado e de envolvimento
integrado e participativo (Figura 13). Para Matus (2006) plano é o produto
momentâneo do processo pelo qual um ato seleciona uma cadeia de ações para
alcançar seus objetivos.
Matus (2006) considerava o controle da improvisação através de planos
de ação. Deve-se identificar as atribuições e delegar responsabilidades, como
requisitos para sua efetivação. Entende-se por políticas públicas a totalidade de
38
planos, ações e metas que os governos executam para alcançar o bem-estar e
satisfação da sociedade e o interesse público.
Figura 13– Calus Matus: “o único planejamento legítimo é o planejamento democrático descentralizado, que minimiza a imposição de valores”.
Fonte: Matus (2006)
No Brasil, segundo Oliveira (2006) o planejamento ainda é visto como
uma coisa quase que estritamente tecnicista dominada por economistas e
burocratas. Acredita-se que para sua efetiva implementação basta ter o plano certo.
Mas a realidade verificada é outra e muitos projetos e planos fracassam na
implementação.
Para Oliveira (2006) um dos motivos que leva a falhas nos resultados de
políticas públicas é a dissociação que se faz entre elaboração e implementação no
processo de planejamento de acordo com algumas visões da prática ou escolas de
pensamento.
Oliveira (2006) afirma que essas correntes de pensamentos estão
agrupadas em quatro visões; a primeira enxerga que o planejamento de pensamento
de políticas públicas está relacionado a ações de elaboração de planos, envolvendo
a tomada de decisões políticas, encontros para discussão, detalhamento de mapas,
modelos matemáticos, concepção de cenários, criação de leis e delegação de
responsabilidades, culminando com a geração de um plano.
Oliveira (2006) conclui afirmando que, finda estas etapas e assumindo
que as ações serão implementadas, conseguirão atingir os resultados esperados.
Para o autor, a análise do processo de planejar é essencialmente vista sob a
confeccionar planos, uma vez bem feito o resultado será o esperado, da mesma
forma se o plano é mal feito seu resultado também o será.
Uma segunda corrente de pensamento dá grande ênfase na
39
implementação como parte importante para seu sucesso, embora enfatize a
elaboração de planos como fundamental para o êxito de políticas públicas. Segundo
esta visão, muitos dos bons planos falham porque houve problemas técnicos na sua
implementação (Oliveira, 2006).
Uma terceira versão, segundo o autor, mais moderna de pensamento,
tenta adicionar uma componente de implementação nos planos, enfatizando alguns
mecanismos de gestão da implementação e garantir que o que foi programado será
implementado. São mecanismos como auditorias e reuniões técnicas de
acompanhamento.
Porém, segundo Oliveira (2006), apesar de todas estas formas de
monitoramento, os resultados muitas vezes alcançados, são insatisfatórios devido a
muitos problemas institucionais, muito daquilo que foi planejado não era exequível
ou as condições iniciais inverteram-se com o tempo.
Por fim, coloca-se a questão da visão “politicamente correta” dos dias
atuais, onde o planejamento ganha a participação da sociedade civil na
implementação dos planos. Visão que ganhou muitos adeptos nos últimos tempos,
tendo nas organizações multilaterais e em alguns setores do governo seus
idealizadores. Nesta forma de gestão do planejamento os beneficiários colaboram
com a fiscalização dos projetos, denunciando e decidindo ações.
Uma fase de extrema importância na implementação de políticas públicas
é a avaliação. A avaliação deve ser feita em todos os instantes do processo de
elaboração e implementação das políticas públicas, contribuindo para o sucesso dos
planos governamentais, ampliando, com os recursos destinados, os resultados
esperados. A avaliação, se bem executada, gera também uma experiência de
aprendizado muito significativa, ampliando os bons resultados e reduzindo as não
conformidades.
Considerando a discussão acima sobre as políticas públicas e analisando
a questão da prevenção dos desastres naturais é possível constatar que ação do
Estado na elaboração e implementação de políticas preventivas ainda é incipiente
perante a grande demanda da sociedade. Através da prevenção, pode-se
desenvolver políticas, ações e medidas que minimizem os impactos causados pelos
eventos extremos sobre a população.
40
3 DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PLANO DE SEGURANÇA DE ÁGUA
PARA EVENTOS EXTREMOS.
Um plano de segurança da água para eventos extremos deverá ser um
documento estruturado para auxiliar na gestão dos recursos hídricos diante de
situações críticas, identificando e priorizando os riscos aos sistemas hídricos e áreas
vulneráveis atingidas por efeitos hidrológicos adversos, de forma a gerar
informações que estabeleçam soluções e medidas de controle e que contribuam
para reduzir/eliminar situações extremas de secas e cheias, indicando ações
preventivas e corretivas de proteção à segurança e saúde das populações locais e
do meio ambiente.
3.1 Conceito do PSAEE – Plano de Segurança de Água para Eventos
Extremos
O PSAEE representa uma abordagem prática a vulnerabilidade de regiões
potencialmente afetadas em consequência de eventos hidrometeorológicos críticos,
gerados pela irregularidade destes no tempo e espaço, provocando períodos de
grandes déficits hídricos; secas e/ou ocorrências de cheias.
O PSAEE é um instrumento preventivo e proativo, é uma ferramenta
metodológica de avaliação e gerenciamento dos efeitos potenciais de eventos
críticos (Cheias/ Secas) com o objetivo de assegurar informações e ações que
auxiliem na tomada de decisões estratégicas frente ao comportamento das
condições hidrometeorológicas de regiões/sistemas estratégicos, de forma segura
no tempo e espaço. Seus objetivos específicos são:
• Antecipação, reconhecimento, avaliação da ocorrência de riscos de
escassez hídrica e ocorrências de cheias, através da identificação e monitoramento
de regiões mais vulneráveis e sistemas sob riscos de desastres naturais;
• Implementação de rede (sistema) de alerta contra inundações e secas,
através da estruturação de planos de contingências e medidas mitigadoras para
estes eventos críticos;
• Integração do sistema estadual de informação de recursos hídricos com
o sistema nacional e de outros estados, ajudando na estruturação e implantação de
um sistema de suporte à decisão e desenvolvimento de planos táticos operacionais
e de contingências.
41
Tem como finalidade permitir que os gestores responsáveis pelas
estruturas hídricas e áreas criticas, conjuntamente com os governos locais
identifiquem os perigos e riscos em seus sistemas e regiões monitoradas, propondo
ações preventivas e corretivas frente às consequências de eventos extremos.
3.2 Etapas do PSAEE
O plano de segurança de água para eventos extremos, de uma maneira
geral, deverá ser constituído das seguintes etapas (Figura 14):
1. - ETAPAS PRELIMINARES, que envolvem o planejamento das
atividades; o levantamento das informações técnicas, estratégicas, legais, das
regiões e sistemas vulneráveis; além da constituição de equipe técnica
multidisciplinar para elaboração, implantação e gerenciamento do plano.
Figura 14 - Etapas de elaboração do PSAEE.
Fonte: o autor (2013)
2. AVALIAÇÃO DO SISTEMA, que envolve a descrição e caracterização
completa de todas as regiões vulneráveis e do sistema hídrico sujeitos aos efeitos
dos eventos hidrometeorológicos extremos. A descrição das áreas vulneráveis
permitirá a identificação das regiões mais críticas em relação aos eventos
hidrometeorológicos críticos, tanto pela recorrência como pelo potencial impacto,
42
que ocasiona desde perdas localizadas ao comprometimento dos serviços públicos
essenciais ou até mesmo riscos de perdas de vidas humanas.
Deve-se, também, proceder a identificação e análise de perigos potenciais
e caracterização dos riscos; e por fim estabelecer medidas de eliminação/
minimização e controle dos pontos críticos.
3. MONITORAMENTO OPERACIONAL, cujo objetivo é o de monitorar os
riscos e ameaças e vulnerabilidades do sistema e regiões críticas, garantindo que o
planejamento e as estratégias sejam atendidas. Envolve a correta determinação de
medidas de controle para os riscos e vulnerabilidades dos sistemas hídricos/áreas
de risco; a seleção dos parâmetros de monitoramento e o estabelecimento de limites
críticos e de ações preventivas e corretivas.
4. PLANOS DE GESTÃO, envolve o estabelecimento de ações em
situações de rotina e emergenciais (planos de contingências); organização da
documentação da avaliação de todo o sistema; o estabelecimento de comunicação
de risco; a interação com os órgãos envolvidos e a verificação periódica dos
procedimentos.
5. VALIDAÇÃO E VERIFICAÇÃO DO PLANO, com o objetivo de avaliar o
funcionamento do plano e monitoramento das ações de segurança e medidas de
controle e mitigação estão sendo alcançadas. Checar se o plano cumpre com seus
objetivos. Deve considerar as alterações e incorporações das estruturas hídricas e
regiões hidrográficas; deve contemplar a implementação de programas de melhorias
e atualizações; identificação e reconhecimento de novos perigos e riscos
emergentes.
O plano deve ser revisado após a ocorrência de situações críticas para
aprimorar a capacidade de resposta do sistema de prevenção contra os efeitos dos
desastres naturais.
3.3 Descrição detalhada das etapas
3.3.1 Etapas preliminares
As etapas preliminares deverão envolver o planejamento das atividades, o
levantamento das informações estratégicas necessárias; legais, institucionais, fontes
43
de recursos, especificações técnicas para aquisição de equipamentos, parcerias
técnico-científicas, comunicação e articulação entre os vários órgãos públicos
envolvidos no problema e a população (Defesa Civil, ANA, CEMADEN, DNOCS,
CPRM, Corpo de Bombeiros, SRH, etc.) e a constituição da equipe técnica, que
deve possuir conhecimento de todo o sistema e das áreas vulneráveis aos eventos
extremos. A Figura 15 resume a composição desta etapa.
A equipe técnica será a responsável pela elaboração e implantação e
gerenciamento do PSAEE.
A equipe multidisciplinar deverá ser composta por:
•Coordenadores de equipes para gerenciamento do plano;
•Técnicos Especialistas em Hidrologia, Hidráulica, Recursos Hídricos,
Cartografia, Segurança de Barragens, Modelagem Hidrológica, Gestão Ambiental.
Na formação da equipe também é de fundamental importância a inclusão
de formações variadas; Engenheiros, Especialistas em Qualidade da Água, Meio
Ambiente, Técnicos operacionais e representantes da defesa civil, gestores
municipais, estaduais e federais relacionados a segurança, saúde, assistência social
e Meio Ambiente.
Fig. 15- Composição das etapas preliminares
Fonte: o autor (2013)
As etapas preliminares deverão responder aos seguintes
questionamentos e afirmações:
• Qual a estrutura dos Estados?
44
• Qual a estrutura dos Municípios?
• Como se articulam os Municípios, Estados e União?
• Necessidade de definição clara das atribuições.
• Necessidade de definição de protocolos de atuação conjunta.
3.3.2 Avaliação do sistema
A avaliação do sistema deverá partir de um diagnóstico detalhado,
envolvendo todas as áreas vulneráveis e as estruturas hídricas monitoradas e tem
por objetivo a obtenção de dados, os quais comporão cenários, mapeando os riscos
associados. A Figura 16 sintetiza a formação da segunda etapa proposta para o
PSAEE.
A avaliação do sistema é composta por três fases:
• Descrição completa das regiões vulneráveis e dos sistemas hídricos;
• Identificação e análise de perigos potenciais e caracterização de riscos
associados;
• Estabelecimento de medidas de controle dos pontos críticos.
Figura 16 - Avaliação do sistema
AVALIAÇÃODO
SISTEMA
AVALIAÇÃODO
SISTEMA IDEN
TIFICAÇ
ÃO
E ANÁISE D
OS
RISC
OS
DESCRIÇÃO DO SISTEMA
MED
IDAS
DE
CON
TRO
LE
Fonte: o autor (2013)
3.3.2.1 Descrição das áreas vulneráveis e sistemas hídricos
A avaliação completa do sistema hídrico será realizada por meio de uma
45
descrição precisa das áreas sujeitas a eventos hidrológicos críticos e de toda a
estrutura hídrica. Devem ser realizadas a descrição e a análise completa da bacia
hidrográfica, dos reservatórios (monitoramento e informação do nível de
armazenamento dos reservatórios), rios (avaliação da capacidade de transporte dos
rios), sistema atual de respostas aos eventos críticos, análise de demanda e uso
múltiplo das águas, medidas de segurança em barragens, comportamento
meteorológico (previsão do clima e do tempo), por meio de levantamento de dados
primários e secundários.
As informações podem ser sistematizadas em mapas de inundação da
bacia, fluxogramas dos sistemas de demanda e ofertas hídricas, áreas vulneráveis,
condições hidrológicas, relevo, tipo de precipitação, mapas dos sistemas de
reservação e distribuição, entre outros. Para tanto, podem ser utilizados os Sistemas
de Informação Geográfica (SIG) como ferramenta para auxiliar na construção dos
diversos diagramas de fluxo.
A possibilidade de se elaborar diagramas de fluxo dos sistemas tem como
objetivo fornecer uma sequência lógica de todas as etapas envolvidas.
É essencial que as descrições e os diagramas de fluxo dos sistemas
hídricos sejam precisos, pois se as descrições não forem corretas, alguns potenciais
perigos e ameaças podem ser ignorados. Para garantir a precisão, as descrições
dos sistemas devem ser validadas pelas equipes técnicas.
A validação é um elemento da avaliação do sistema, realizada para
garantir que as informações que apoiam o plano estejam corretas e de acordo com
as contribuições científicas e técnicas para o PSAEE (adaptação VIEIRA; MORAIS,
2005;WHO, 2011).
Para que o plano seja utilizado para antecipar e gerenciar os riscos e
eventos perigosos, é preciso estar amparado por informação técnica confiável e
precisa. Recomenda-se, portanto, que a equipe técnica de elaboração e implantação
do PSAEE verifique, por meio de visita em campo, se todas as informações contidas
nos diagramas de fluxo estão corretas e, quando necessário, deve-se ajustá-los de
forma a refletir a situação real dos sistemas hídricos. Além disso, a avaliação dos
sistemas deve ser revista periodicamente.
46
3.3.2.2 Identificação e análise de perigos potenciais e caracterização de
riscos
Após concluída as descrições dos sistemas hídricos, deve-se identificar,
nas etapas dos diagramas de fluxo, os eventos perigosos e/ou os perigos de cada
sistema hídrico, para correlacioná-los aos possíveis efeitos adversos à segurança e
saúde da população e estruturas.
Para Messner e Meyer (2005) a avaliação de vulnerabilidade tem que ser
levada a efeito a fim de se estimar a proporção de potenciais danos que acontecem.
Para estes pesquisadores, e em relação as cheias, a profundidade de
inundação é o mais importante indicador de vulnerabilidade. A análise de riscos é
fundamental para o gerenciamento dos impactos dos desastres naturais.
(ZONENSEIN, 2007; HOGAN & MARANDOLA, 2007).
Os perigos estruturais estão associados as condições operacionais das
estruturas hídricas e das áreas monitoradas. Uma vez identificados os possíveis
eventos perigosos, deve-se analisá-los em função do seu grau de risco,
caracterizando-os e priorizando-os com o emprego das técnicas como; Matriz de
Priorização de Risco (AS/NZS, 2004) e Análise de Perigos e Pontos Críticos de
Controle (APPCC) (WHO, 1998).
Os perigos e/ou eventos perigosos com consequências mais severas
devem ser priorizados em relação àqueles cujos impactos são insignificantes ou cuja
ocorrência é improvável.
3.4.1.3 Métodos para caracterização e priorização dos riscos
Segundo Vieira e Morais (2005), o método para caracterização dos riscos
deve ser pautado no conhecimento aprofundado das características dos sistemas
em estudo. Dessa forma, sugere-se utilizar dados históricos, as experiências de
operadores e técnicos, as publicações pertinentes, os estudos e pesquisas
realizados, além de opiniões de especialistas. A definição de medidas de controle
deve basear-se na priorização de riscos associados a um perigo ou a um evento
perigoso.
47
3.4.1.3.1 Matriz de priorização de riscos
A caracterização dos riscos pode ser realizada com vários graus de
detalhamento, dependendo do risco, da finalidade da análise, das informações, dos
dados e dos recursos disponíveis. A caracterização dos riscos pode ser conduzida
utilizando-se de técnicas qualitativas, quantitativas, semi-qualitativas e/ou
semiquantitativas do risco ou pela combinação delas, dependendo das
circunstâncias de exposição dos indivíduos e das populações aos perigos (AS/NZS,
2004).
Para avaliar o risco associado a um perigo, determina-se a probabilidade
de ocorrência, por meio da Escala de Probabilidade de Ocorrência, que classifica o
risco em “frequente”, “pouco frequente” e “raro”, e as consequências para a
segurança da população ameaçada e estruturas, por meio de uma Escala de
Severidade das Consequências, que classifica as consequências dos riscos como
“insignificante”, “baixa”, “moderada”, “grave” e “muito grave” (DEWETTINCK et al.,
2001; BARTRAM et al., 2001; NOKES; TAYLOR, 2003; AS/NZS, 2004; VIEIRA;
MORAIS, 2005).
A figura 17 ilustra a Matriz Qualitativa de Priorização de Risco.
Figura 17 – Matriz qualitativa de priorização de risco
Consequência Ocorrência
Insignificante Baixa Moderada Grave Muito Grave
Quase certo Baixo Médio Alto Muito alto Muito alto
Muito frequente Baixo Médio Alto Muito alto Muito alto
Frequente Baixo Baixo Médio Alto Muito alto
Pouco frequente Baixo Baixo Médio Alto Muito alto
Raro Baixo Baixo Baixo Médio Alto
Muito Alto: risco extremo e não tolerável; necessidade de ação imediata. Alto: risco alto e não tolerável; necessidade de especial atenção. Médio: risco moderado; necessidade de atenção. Baixo: risco baixo e tolerável, controlável por meio de procedimentos de rotina. Fonte: Adaptado de AS/NZS (2004).
3.4.1.4 Análise de perigos e pontos críticos de controle (APPCC)
O Sistema APPCC é definido como um enfoque sistemático para
identificar perigos que podem afetar a segurança das estruturas e populações a fim
de se estabelecer medidas para controlá-los. Por exemplo, pode-se através desta
48
técnica identificar e regular as “ZONAS DE INUNDAÇÃO”, definidas por Cordero et.
al. (1999), como sendo um conjunto de regras para a ocupação das áreas de maior
risco de inundação, visando à minimização futura das perdas materiais e humanas
em face das grandes cheias.
Essa metodologia tem como fundamento a detecção de Pontos de
Controle (PC) e/ou Pontos Críticos de Controle (PCC) para o monitoramento dos
mesmos e para adoção de ações de intervenção, quando forem detectadas
alterações nos parâmetros selecionados para avaliação dos sistemas hídricos.
Os Pontos de Controle (PC) são pontos, ao longo de todos os sistemas
hídricos, onde há um ou mais perigos que podem ser monitorados, de forma
sistemática e contínua, sendo possível estabelecer limites críticos, de modo a
prevenir, eliminar ou reduzir o perigo a um nível tolerável.
Os Pontos Críticos de Controle (PCC) são pontos, ao longo dos sistemas
hídricos, onde há um ou mais perigos que ofereçam risco à segurança. Podem ser
monitorados de forma sistemática e contínua, com estabelecimento de limites
críticos e respectivas medidas de controle, mas não existem barreiras que previnam,
eliminem ou reduzam o perigo a um risco de nível tolerável (AS/NZS, 2004).
3.4.1.4.1 Estabelecimento de medidas de controle dos pontos críticos
Uma vez identificado cada perigo, evento perigoso ou vulnerabilidade,
deve-se reconhecer quais medidas de controle são necessárias para prevenir,
eliminar ou reduzir o perigo a patamares aceitáveis.
O reconhecimento das medidas de controle deve ser apoiado no princípio
das múltiplas barreiras, principalmente no “risco de cheias”, visto que para um fator
de risco potencialmente fatal, deve haver uma barreira de controle secundária ou
uma barreira de segurança no local para permitir proteção secundária no caso de
falha da barreira primária.
Os dados e informações obtidas, sobre perigos e eventos perigosos,
classificação dos riscos e medidas de controle deverão ser adequadamente
documentadas para, constantemente, verificar a eficácia das medidas de controle
adotadas para o PSAEE.
A avaliação de todos sistemas hídricos e áreas potencialmente secas,
49
podem indicar que as práticas existentes e as medidas de controle não podem
garantir segurança da água, da população ou das estruturas. Em alguns casos, é
necessária a revisão, a documentação e a formalização dessas práticas, abordando
quais as áreas em que as melhorias são necessárias; em outros casos, mudanças
de infraestrutura podem ser necessárias à completa implementação de um PSAEE.
3.4.2 Monitoramento operacional
O monitoramento operacional dos sistemas hídricos tem por objetivo
controlar os riscos e garantir que as metas de segurança sejam atendidas. Assim, a
cada perigo priorizado nas diversas etapas dos sistemas, além das medidas de
controle, deve ser verificada a necessidade de se associar programas de avaliação,
de forma a verificar se estão atendidos os limites críticos, ou se tais medidas
mantêm-se eficazes na eliminação dos perigos ou minimização dos riscos.
Para o desenvolvimento do monitoramento operacional deve-se:
• Determinar medidas de controle dos sistemas hídricos;
• Selecionar parâmetros de monitoramento;
• Estabelecer limites críticos;
• Estabelecer ações corretivas.
Quando identificadas as medidas de controle, deve-se definir estratégias
para acompanhá-las, de forma a garantir que falhas sejam prontamente detectadas.
As medidas de controle são ações identificadas na avaliação do sistema e
implementadas para prevenir, reduzir ou eliminar os riscos a segurança dos
sistemas. Portanto, se as medidas de controle funcionarem adequadamente, as
metas de segurança serão atingidas.
O estabelecimento de limites críticos tem por objetivo avaliar se o perigo
está mantido sob controle e, em caso negativo, se é necessário estabelecer ações
corretivas. A definição de limites críticos terá como subsídio as informações reunidas
na fase de descrição dos sistemas hídricos.
De acordo com o exposto, a etapa de monitoramento operacional
constitui-se de um conjunto de ações planejadas, em que os responsáveis pelos
sistemas e estruturas hídricas monitoram cada medida de controle, em tempo hábil,
com a finalidade de realizar um gerenciamento eficaz do sistema e assegurar que as
metas de segurança sejam alcançadas.
50
3.4.3 Planos de gestão
Os Planos de Gestão possibilitam a sistematização das ações a serem
desencadeadas em operações de rotina e em condições excepcionais (de incidentes
e acidentes, plano de contingência), a comunicação de risco à segurança das
estruturas hídricas e regiões pré-selecionadas (estresse hídrico) aos órgãos e
entidades públicas, Defesa Civil, Secretarias Especiais, Corpo de Bombeiros, etc.,
garantindo ações eficientes de respostas as diversas situações, criticas e rotineiras.
O estabelecimento de protocolos de ações, em situações emergenciais,
deve considerar previsões meteorológicas desfavoráveis, falhas operacionais e
estruturais, interrupção e falhas do fornecimento de água, além de outras situações.
Os programas de suporte podem ser constituídos por programas de preservação de
mananciais, capacitação de recursos humanos, controle da qualidade e quantidade
da água disponível, calibração de instrumentos, contratação de produtos e serviços
e programas de implementação de “boas práticas”.
Os Planos de Gestão devem prever estratégias de comunicação de risco
à segurança das estruturas hídricas e populações vulneráveis afetadas, incluindo-se
os procedimentos para alerta em situações de emergência e informação às
autoridades de segurança publica.
A documentação deve abordar a descrição das atividades que serão
realizadas e como os procedimentos serão desenvolvidos, além de incluir
informações detalhadas sobre:
• Avaliação dos sistemas e estruturas hídricas, incluindo-se diagramas de
fluxo e perigos potenciais;
• Medidas de controle, monitoramento operacional e planos de
verificação;
• Operações de rotina e procedimentos de gerenciamento;
• Operação em situações de incidentes e planos de resposta a
emergências;
• Medidas do programa de suporte, incluindo-se programas de
formação/treinamento, pesquisa e desenvolvimento, procedimentos para avaliação
de resultados e relatórios, avaliação de desempenho, auditorias e revisões e
protocolos de comunicação de risco à comunidade e autoridades.
51
A documentação deve ser mantida, de forma clara e simples, com
detalhes que permitam a adoção de quaisquer procedimentos facilmente. Por
exemplo, após um incidente, deve-se avaliar a necessidade de revisão dos
protocolos existentes.
3.5 Procedimentos para gestão em condições de rotina
Para o desenvolvimento de ações para a gestão de rotina, devem ser
estabelecidos alguns procedimentos, tais como: garantir a existência de programas
de suporte, procedimentos e registros para aplicação do PSAEE; elaborar um plano
de ação para implementar as medidas de controle, que deverão ser priorizadas de
acordo com a avaliação de riscos; analisar os dados registrados na gestão de rotina
para que, sempre que se verifiquem desvios nos limites críticos, as prováveis causas
sejam analisadas e as ações corretivas sejam estabelecidas e estabelecer um plano
para revisão do PSAEE.
3.6 Procedimentos para gestão em condições excepcionais
Podem e vão ocorrer situações de emergências ou desastres, de caráter
natural ou operacional, relacionadas a reservação, captação e distribuição de água,
que causem perigo à segurança pública. Dessa forma, os sistemas hídricos podem
estar expostos, em maior ou menor grau de risco, aos desastres.
Para enfrentar tais situações, aconselha-se que se elaborem um Plano de
Contingência, integrando planos de ação para dar respostas a situações de
emergência. Todos os procedimentos aplicados em condições normais e em
respostas planejadas a emergências, desastres ou incidentes (caracterizado na
Etapa 2: Monitoramento operacional) devem ser documentados. Sempre que forem
identificadas situações de risco à segurança, os responsáveis pelos sistemas e as
autoridades de segurança pública devem, em conjunto, elaborar um plano de ação e
tomar as medidas cabíveis.
O plano de contingência descreverá ações a serem tomadas para manter
a operação em condições normais. Estas incluirão tanto respostas a variações
normais no monitoramento de parâmetros operacionais, quanto respostas que
52
devam ser dadas quando os parâmetros de monitoramento operacional atingirem os
limites críticos (adaptado de WHO, 2011).
O plano constitui-se na preparação para o enfrentamento de uma situação
de emergência; portanto, deve prever ações para reduzir a vulnerabilidade e
aumentar a segurança dos sistemas, reduzindo-se os riscos associados a
incidentes.
OS PLANOS DE CONTINGÊNCIA INCLUEM AS SEGUINTES ETAPAS:
ETAPA 1 ASPECTOS GERAIS
• Objetivos e abrangência do plano de contingência;
• Informação sobre os sistemas hídricos (mapas dos sistemas, esquemas
de funcionamento, descrição das instalações, incluindo identificação de perigos,
vulnerabilidade de recursos e pessoas susceptíveis a incidentes);
• Identificação dos recursos humanos para a tomada de decisões, nos
diversos setores envolvidos com a emergência ou desastre (setor saúde; serviços de
abastecimento de água; serviço de energia; telefonia; defesa civil; polícias militar,
civil e federal; e prefeitura, entre outros);
• Avaliação da vulnerabilidade a que estão sujeitos os sistemas hídricos
(enchentes, derramamento de produtos químicos no manancial, e deslizamentos de
terra, entre outros).
ETAPA 2 PLANOS DE AÇÃO
Em função dos principais tipos de emergências ou desastres e da análise
de vulnerabilidade, elabora-se um plano de ação, que deverá ser descritivo, ilustrado
e com diagrama de fluxo operacional indicando todos os envolvidos e suas
respectivas responsabilidades.
O plano de ação deverá conter procedimentos para notificação interna e
externa (população e órgãos pertinentes locais); estabelecimento de um sistema de
gestão de emergência; procedimentos para avaliação preliminar da situação;
procedimentos para estabelecer objetivos e prioridades de resposta a incidentes
específicos; procedimentos para implementar o plano de ação; procedimentos para a
mobilização de recursos e relação de contatos de todos os setores não-
53
governamentais que possam oferecer apoio logístico e/ou operacional às ações a
serem desenvolvidas.
ETAPA 3 FLUXO DAS INFORMAÇÕES PARA EXECUÇÃO, ACOMPANHAMENTO
E AVALIAÇÃO DO PLANO DE AÇÃO
Pode ser necessário aplicar o plano num prazo muito curto; para isto, são
necessários instrumentos de comunicação eficazes e treinamento dos funcionários
para a realização de procedimentos de resposta, com vistas a garantir o
gerenciamento dos desastres ou emergências eficazmente. Os planos devem ser
periodicamente revisados e praticados, para melhoria da preparação e da sua
eficácia, antes que uma emergência ocorra.
Após qualquer desastre ou emergência, uma investigação deve ser
realizada, envolvendo todos os funcionários e considerando fatores como: a causa
do problema; como o problema foi identificado; as ações necessárias; quais
problemas de comunicação surgiram e como eles foram abordados; as
consequências imediatas e de longo prazo; e como o plano de resposta à
emergência funcionou.
3.7 Estabelecimento de documentação e protocolos de comunicação
Deve ser estabelecida documentação adequada e notificação de desastre
ou emergência. A organização da documentação deve compreender o maior número
de informações sobre o desastre ou a emergência para melhorar a preparação e o
planejamento de futuros incidentes.
AS ESTRATÉGIAS DE COMUNICAÇÃO DEVEM INCLUIR:
• Procedimentos para informar prontamente quaisquer incidentes, dentro
dos sistemas hídricos, incluindo-se a notificação da autoridade de segurança
pública;
• Resumo das informações a serem disponibilizadas a população, por
exemplo, por meio de relatórios e da internet; e
• Estabelecimento de mecanismos para receber e encaminhar
54
reclamações da comunidade em tempo hábil.
Os protocolos de comunicação vão desde a elaboração de relatórios
periódicos, como os mensais e anuais, até os relatórios elaborados em situações de
emergência. O relatório mensal objetiva acompanhar e monitorar os perigos e deve
conter os seguintes elementos:
• Análise dos dados de monitoramento;
• Verificação das medidas de controle;
• Análise das não-conformidades ocorridas e as suas causas;
• Verificação da adequabilidade das ações corretivas; e
• Implementação das alterações necessárias.
O relatório anual para avaliação geral da implantação e funcionamento do
PSAEE deve conter os seguintes pontos:
• Análise dos riscos mais relevantes ao longo do ano;
• Reavaliação de riscos associados a cada perigo;
• Avaliação da inclusão de novas medidas de controle; e
• Avaliação crítica do funcionamento do PSAEE.
3.8 Validação e verificação do plano
REVISÃO PERIÓDICA
O PSAEE não deve ser considerado um documento estático, pois deve
ser regularmente analisado e revisto para assegurar seu funcionamento correto, bem
como sua atualização à luz das mudanças nos sistemas e soluções alternativas
coletivas de novos projetos (adaptado de WHO, 2011).
AS REVISÕES DEVEM CONSIDERAR:
• Os dados coletados como parte de processos do monitoramento
operacional;
• As alterações dos mananciais de captação, distribuição e das bacias
hidrográficas;
• As alterações nas ofertas e demandas hídricas;
• A implementação de programas de melhoria e atualização;
55
• Os procedimentos revistos;
• Os perigos e riscos emergentes.
REVISÃO PÓS-INCIDENTE
O PSAEE também deve ser revisado após desastres, emergências ou
incidentes para garantir que, sempre que possível, os incidentes não se repitam e,
quando isso não for possível, como no caso das inundações, para reduzir seus
impactos. As revisões pós-incidente podem identificar as áreas para melhoria e a
necessidade de revisão do PSAEE, sendo instrumentos relevantes para a tomada de
decisão relacionada as abordagens frente aos eventos extremos. (WHO, 2011).
VERIFICAÇÃO DA EFICÁCIA DOS PLANOS
O PSAEE deve possuir, como referência, o alcance de objetivos e metas
de segurança, definidos pelos técnicos especialistas. Assim, a última etapa envolve
a verificação constante do PSAEE, com o intuito de avaliar seu funcionamento.
Entende-se que o PSAEE deve ser objeto de auditorias periódicas,
internas e externas. Sugere-se, para tanto, o desenvolvimento de verificações
periódicas documentadas, independentemente de auditorias ou de outros processos
de verificação, para assegurar a eficácia do PSAEE (adaptado de VIEIRA; MORAIS,
2005; WHO, 2011).
Os estudos de avaliação dos riscos permitem aferir a segurança dos
sistemas hídricos e seus impactos (adaptado de WHO, 2005). A verificação deve
incluir auditorias/avaliações periódicas para demonstrar que o PSAEE foi concebido
adequadamente e está sendo implementado corretamente e de maneira eficaz.
Os fatores a serem considerados são os seguintes:
• Se todos os perigos e eventos perigosos têm sido identificados;
• Se medidas adequadas de controle têm sido implementadas;
• Se os procedimentos de monitoramento operacional têm sido
estabelecidos;
• Se os limites críticos têm sido definidos;
• Se as ações corretivas têm sido identificadas; e
56
• Se os procedimentos de gerenciamento têm sido estabelecidos.
As auditorias podem ser realizadas como parte das revisões internas ou
externas, podendo ter a função de avaliação ou de verificação da conformidade.
4 ESTUDO DE CASO – SALA DE SITUAÇÃO DA COGERH
Neste capítulo do trabalho será apresentado o processo de implantação e
estruturação de PLANO DE TRABALHO para a SALA DE SITUAÇÃO da COGERH-
Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do Estado do Ceará (figura 18).
O objetivo geral é apresentar a SALA DE SITUAÇÃO, observando as
premissas básicas utilizadas pela COGERH em sua estruturação, baseada no
modelo utilizado pela ANA- Agência Nacional de Águas, Órgão Federal, responsável
pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Será, também,
apresentadas sugestões de estruturação de um PLANO DE TRABALHO para a
SALA DE SITUAÇÃO do Órgão.
Figura 18 - SALA DE SITUAÇÃO da COGERH. 2013.
Fonte: COGERH (2013)
4.1- Salas de situação – Objetivos e panorama Brasil
Como parte das ações do governo federal de enfrentamento de eventos
críticos, foi criada a SALA DE SITUAÇÃO da Agência Nacional da Água, cujo
principal objetivo é acompanhar as tendências hidrometeorológicas em todo o
território nacional, com a análise da evolução das chuvas, dos níveis e das vazões
dos rios e reservatórios, da previsão do tempo e do clima, bem como a realização de
simulações matemáticas que auxiliam na prevenção de eventos extremos.
57
Este trabalho está sendo realizado de maneira programado, no qual a
ANA, está apoiando os Estados na estruturação de suas SALAS DE SITUAÇÃO,
nos moldes da sua. Atualmente encontram-se instaladas salas de situação em 23
Estados do Brasil.
A concepção da implantação destas SALAS DE SITUAÇÃO, teve inicio
depois da ocorrência dos eventos de cheias que atingiram os estados de Alagoas e
Pernambuco, em junho de 2010, e que resultou na perda de vidas humanas e bens
materiais, além de desabrigar dezenas de milhares de famílias nestes Estados.
As SALAS DE SITUAÇÃO estão sendo montadas com equipamentos
eletrônicos, computadores, televisões, plotters, impressoras, câmeras fotográficas,
além de programas computacionais, equipes dedicadas e especializadas nas áreas
afins.
A SALA DE SITUAÇÃO da ANA (figura 19), desenvolve suas ações
baseadas em procedimentos de forma a acompanhar e alertar situações de eventos
hidrológicos críticos conforme metodologia própria, a qual informa também de que
forma deveria ocorrer a articulação nas esferas federal e estadual, definindo o papel
entre suas unidades organizacionais frente as ocorrências de eventos hidrológicos
extremos.
Figura 19 – Sala de Situação da ANA em Brasília. 2010
Fonte:http://www2.ana.gov.br/Paginas/imprensa/noticia.aspx? id_noticia=12404.(acesso: 01/08/13)
Além dos objetivos principais das SALAS DE SITUAÇÃO (monitorar e
comunicar os eventos hidrológicos extremos e ajudar em suas ações preventivas),
estas devem:
• Desenvolver relatórios informando a real situação das bacias
58
hidrográficas, das estações de monitoramento e dos reservatórios, assim como os
dados a respeito de todos os eventos hidrológicos críticos;
• Supervisionar a operação e manutenção de toda a rede
hidrometeorológica específica para monitoramento de eventos hidrológicos
extremos, propondo correções quando devidas,
• Gerenciar e atualizar todas as informações de cotas de alerta e
atenção das estações fluviométricas ou outra cota de referência;
• Desenvolver e gerenciar, mantendo atualizado o inventário operativo
da SALA DE SITUAÇÃO através dos dados diários de suas estações fluviométricas
e seus reservatórios.
4.2- ANA – Agência Nacional de Águas – Função, objetivo e atribuições
A Agência Nacional de Águas – ANA (figura 20), é uma Agência federal
que tem como objetivo executar a Política Nacional de Recursos Hídricos, compõe o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que possui entre suas
metas ações de prevenção e combate a eventos hidrológicos extremos, decorrentes
ou não da ação de fenômenos antrópicos. A ANA possui, de acordo com o artigo 4º
da lei nº. 9.984, de 17 de julho de 2000, as seguintes atribuições:
1. Planejar e promover ações destinadas a prevenir ou minimizar os
efeitos de secas e inundações, em articulação com o órgão central do Sistema
Nacional de Defesa Civil, em apoio aos Estados e Municípios;
2. Determinar e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por
agentes públicos e privados, visando a garantir o uso múltiplo dos recursos hídricos,
conforme estabelecido nos planos de recursos hídricos das respectivas bacias
hidrográficas;
3. Promover a coordenação das atividades desenvolvidas no âmbito da
rede hidrometeorológica nacional, em articulação com órgãos e entidades públicas
ou privadas que a integram ou que dela sejam usuárias.
59
Figura 20 – Agência Nacional de Águas em Brasília. 2013
Fonte:http://www2.ana.gov.br/Paginas/imprensa/noticia.aspx? List=ccb75a86-bd5a-4853-8c76-cc46b7dc89a1&ID=11309. (acesso: 12/08/2013).
Como parte de suas atribuições e visando o atendimento da necessidade
de se monitorar, em tempo real, as consequências de secas e cheias, a ANA
inaugura em 2009, a sua SALA DE SITUAÇÃO, e desta forma começa a
acompanhar as tendências hidrológicas em todo o Brasil, através da análise da
evolução das chuvas, previsão do tempo e do clima, monitoramento dos níveis e
vazões dos rios e reservatórios, auxiliando na mitigação dos efeitos de eventos
extremos.
As SALAS DE SITUAÇÃO trabalham em conjunto com as
Superintendências de Gestão da Rede Hidrometeorológica e de Usos Múltiplos e
Eventos Críticos, de forma a agregar as atividades de coleta e validação de dados,
incluindo sua análise, com objetivo de produzir informações confiáveis e em tempo
hábil para a tomada da ANA.
Os dados e informações que abastecem as SALAS DE SITUAÇÃO,
orientando seu processo de operação, tem como origem:
• Estações telemétricas e convencionais pertencentes à Rede
Hidrometeorológica Nacional, perfazendo um total de cerca de 2.000 estações
telemétricas.
• Dados do Operador Nacional do Sistema Elétrico – ONS, com dados
diários da situação dos reservatórios das principais usinas hidrelétricas do País;
60
• Leitura de réguas por agentes de entidades locais/ municipais de
Defesa Civil local e Dados telemétricos de outras entidades, como a CEMIG, CHESF
e CESP.
4.3- Sala de situação da COGERH
A COGERH, através de um convênio com a Agência Nacional de Águas –
ANA, está em processo de implantação da sua SALA DE SITUAÇÃO, com o objetivo
de realizar o monitoramento, em tempo real, de eventos hidrológicos críticos no
Estado do Ceará. Infraestrutura que permitirá monitorar as variações nos níveis de
açudes e rios vulneráveis à inundações, planejando e promovendo, também, ações
destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas.
Figura 21 – Inter-relações da SALA DE SITUAÇÃO da COGERH
Fonte: o autor (2014)
A SALA DE SITUAÇÃO será, também, um espaço sem barreiras físicas,
visto que possibilitará que os diversos colaboradores/órgãos interessados
contribuam remotamente, analisando e gerenciando, de forma sistemática, e no
momento presente, todas as informações relacionadas a eventos
hidrometeorológicos críticos e seus possíveis impactos, caracterizando e permitindo
o planejamento e promoção de ações mitigadoras dos efeitos adversos tanto em
relação a enchentes quanto a secas em todo o Estado do Ceará.
61
A SALA DE SITUAÇÃO da COGERH está diretamente ligada a Diretoria
de Operações daquele órgão, possuindo ainda apoio direto das Gerências de
Desenvolvimento Operacional (GEDOP) e da Gerência de Tecnologia (GETEC).
Outros órgãos Estaduais e Federais possuem inter-relações com a SALA
DE SITUAÇÃO, compartilhando informações e experiências, como A ANA,
FUNCEME, CEMADEN, DEFESA CIVIL, etc, conforme esquema mostrado na figura
21.
4.4 Operacionalização das salas de situação
A operação das salas de situação devem ser observadas e
sistematizadas em documento próprio, orientando e disciplinando a forma e modelo
a ser seguido para se alcançar os objetivos pré-determinados.
O planejamento do período de operação, as regiões que devem ser
monitoradas precisam considerar, segundo preconiza a ANA, a distribuição espacial
e temporal dos eventos hidrológicos críticos e a vulnerabilidade das bacias aos
efeitos de secas e inundações. Da mesma forma a operação da Sala de Situação
deve ser ajustada à quantidade de pessoas que compõe a equipe e aos recursos
tecnológicos disponíveis.
Desta forma, a ANA, solicita que cada SALA DE SITUAÇÃO implantada
desenvolva seu próprio “Plano de Trabalho”, com validade anual, o qual deve
estabelecer de que forma será a execução das tarefas concernentes ao processo de
implantação e operacionalização de suas estruturas, de forma integrada com a SALA
DE SITUAÇÃO da ANA e com outros entes federais, estaduais e municipais.
As diretrizes operacionais das SALAS DE SITUAÇÃO, supervisionadas
pela Agência Nacional de Águas, devem estar baseadas em procedimentos de
trabalho destinados a fornecer ao executante todas as informações necessárias à
realização de uma tarefa, de forma simples e concisa sem prejudicar a clareza e o
seu perfeito entendimento.
Os procedimentos operacionais visam o desenvolvimento de um eficiente
acompanhamento dos eventos hidrológicos críticos em relação a secas e
inundações, sistematizando a produção e avaliação dos dados provenientes das
estações hidrometeorológicas e a análise da operação dos reservatórios.
A SALA DE SITUAÇÃO da COGERH não possui, até o momento, seu
62
Plano de Trabalho, com seus procedimentos e rotinas operacionais definidas. Desta
forma este trabalho pretende contribuir através de sugestões, sob a forma de rotinas
e diretrizes básicas, com o Plano de Trabalho da SALA DE SITUAÇÃO da
Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará.
A concepção principal e que deve ser focada na elaboração de um Plano
de Trabalho deve levar em consideração os variados níveis de responsabilidades na
operacionalização destas salas, a importância da interação com os demais órgãos
públicos corresponsáveis por ações preventivas e corretivas em relação a desastres
naturais, procurar definir as regiões e períodos a serem monitorados, as principais
vulnerabilidades das bacias hidrográficas do Estado do Ceará, a distribuição
espacial e temporal dos eventos hidrológicos críticos, procurar adequar um quadro
de técnicos que formará as equipes de trabalho, quais serão as fontes de recursos
financeiros e tecnológicos disponíveis, elaboração de planos de contingências,
elaboração de relatórios, boletins e protocolos de encaminhamento para casos de
situações rotineiras e críticas.
4.5 Plano de trabalho – Diretrizes básicas
A proposta de organização de um PLANO DE TRABALHO (Figura 22)
para a SALA DE SITUAÇÃO DA COGERH, que será apresentada neste trabalho
propõe, através de diretrizes básicas, a elaboração de um documento que deverá
identificar e descrever as fases a serem seguidas para os casos de operações de
rotina e excepcionais, planejando as ações de respostas aos eventos extremos pela
SALA DE SITUAÇÃO, indicando as responsabilidades locais e as dos órgãos e
entidades parceiros participantes.
4.5.1 Fase inicial
Antes da elaboração do Plano de Trabalho propriamente dito, será
fundamental o estabelecimento da FASE INICIAL a qual determinará desde o
planejamento das atividades a serem desenvolvidas na Sala de Situação, a
formação da equipe responsável até caracterização geral do sistema a ser
monitorado e áreas vulneráveis afetadas.
63
4.5.2 Planejamento das atividades
Envolve o planejamento e sistematização das tarefas internas/ externas e
informações. Fase de definição das atribuições dos órgãos participantes da SALA
DE SITUAÇÃO. Constituição do Organograma e Diagrama de Fluxo da SALA.
Planejamento das reuniões periódicas de acompanhamento da implantação do PT
(plano de trabalho). Fase inicial do processo de implantação do PLANO DE
TRABALHO.
Figura 22 – Fases do PLANO DE TRABALHO para a SALA DE SITUAÇÃO
Fonte: o autor (2014)
4.5.3 Formação da equipe de trabalho
Nesta fase há a consolidação da equipe técnica responsável pela
elaboração do Plano de Trabalho e Operacionalização da SALA DE SITUAÇÃO. A
escolha dos profissionais responsáveis pelas diversas atividades é função da área
de atuação explicitada no Plano de Trabalho.
Equipe deve ser multidisciplinar, desde Engenheiros, Geógrafos,
64
Meteorologistas, Analistas de Sistema e demais técnicos. Fase em que deve
acontecer as reuniões com outras equipes externas, de diversos setores e órgãos de
interesses comuns, diretamente envolvidos, como a Defesa Civil, Corpo de
Bombeiros, Secretarias especiais, etc., com poder de decisão que afete as ações da
SALA DE SITUAÇÃO.
A equipe de trabalho deve ser constantemente treinada e atualizada para
as tarefas e participar de todas as etapas da instalação do PLANO DE TRABALHO.
Os profissionais devem ter sua seleção baseada em critérios técnicos e
possuírem qualificações para as atribuições e funções que assumirão.
4.5.4 Macro-informações dos sistemas e equipamentos
4.5.4.1 Descrição do sistema hídrico do estado do Ceará – Caracterização
das bacias hidrográficas e equipamentos do monitoramento
Todo o Sistema de Recursos Hídricos do Ceará (Gestão e Operação)
deve ser descrito de forma objetiva, fiel ao estado em que se encontra atualmente.
Esta atividade pode se considerar como um inventário de todo o sistema, e deve
incluir:
• Descrição das Bacias Hidrográficas Prioritárias– População, atividades
econômicas desenvolvidas na bacia, situação dos rios e reservatórios, geologia,
hidrologia, meteorologia, usos da água, usos do solo, fontes e potencial de
contaminação da Bacia.
• Planta dos sistemas de captação e distribuição de água (reservatórios,
adutoras, canais, etc.)
• Descrição e localização dos equipamentos de coleta de dados
(Estações hidrometeorológicas para monitoramento dos eventos críticos)
Toda esta informação, contendo elementos essenciais ao conhecimento
do sistema, é de enorme importância para a elaboração de qualquer plano de
trabalho e montagem de procedimentos operacionais para gerenciamento de
eventos extremos.
65
4.5.5 Procedimentos operacionais para a sala de situação Deverão ser apresentadas as diretrizes para o funcionamento da SALA
DE SITUAÇÃO e acompanhamento dos eventos hidrológicos críticos (secas/ cheias)
para o Estado do Ceará. Deverá contemplar de que forma ocorrerá o gerenciamento
dos dados provenientes das estações hidrometeorológicas e sua análise
operacional. Fase de estabelecimento de requisitos a serem considerados na
elaboração de relatórios e boletins produzidos pela SALA DE SITUAÇÃO, incluindo
os protocolos de comunicação para situações de rotina e criticas.
Fase de apresentação de diretrizes para elaboração do Plano de situação
excepcional (Contingência). Devem ser levados em considerações fatores como, a
avaliação e quantificação dos riscos, a identificação e avaliação dos impactos diretos
e indiretos, o estabelecimento de ações preventivas, rotinas de treinamento e
simulações de ações emergenciais, elaboração de fluxogramas de notificações e
sistema de comunicações de emergência, dimensionamento de equipamentos e
mão de obras necessárias no caso da ocorrência de emergências, dimensionamento
de estoques de suprimentos, fontes de energia de emergência, etc.)
4.5.5.1 Descrição das atividades das equipes de trabalho
Deverá ser efetuada uma descrição completa das atividades a serem
executadas e profissionais habilitados a desenvolvê-las de acordo com a
complexidade da tarefa. É fundamental a formação de equipe técnica capacitada,
nas áreas do conhecimento, pertinente as diferentes atividades da Sala de Situação.
4.5.5.2 Descrição das estações hidrometeorológicas
Neste parágrafo será descrita a composição da rede hidrometeorológica
existente no Ceará (ANA, CEMADEN, COGERH, ETC). Deverão ser descritas: suas
características, localização, parâmetros monitorados, cadastro técnico das PCD's.
66
4.5.5.3 Caracterização dos eventos críticos- situações das estações
fluviométricas.
Deverão ser analisadas e caracterizadas as situações das estações
fluviométricas, de forma a qualificar a ocorrência de eventos hidrológicos críticos de
escassez hídrica e/ou de inundações, visto que os eventos críticos de cheias estão
associados a vazões ou níveis de rio mínimos ou máximos atípicos.
Quais serão os parâmetros de classificação destes eventos (nível de
água? vazão em uma seção no rio?). Quais os níveis de atenção para alertar com
antecedência ocorrências de eventos extremos?
4.5.5.4 Protocolo de ação para os eventos extremos e plano de contingência
Os dados e informações obtidos através do monitoramento deverão
passar por avaliações técnicas e o resultado destas análises apresentados no
Boletim Hidrometeorológico Diário e no Boletim Hidrometeorológico Mensal, a serem
publicados na página da SALA DE SITUAÇÃO na internet.
Na constatação de ocorrência de eventos hidrológicos críticos, estas
análises deverão ser apresentadas, de acordo com o Plano de Contingência que
estabelecerá procedimentos a serem adotados pelos órgãos envolvidos direta ou
indiretamente na resposta a emergências e desastres naturais. Haverá publicação
na internet e divulgação junto aos órgãos envolvidos com o monitoramento e
resposta a desastres naturais – CENAD e CEMADEN.
4.5.5.5 Aspectos meteorológicos dos eventos extremos
Texto descritivo a respeito dos fenômenos meteorológicos que se
associam aos eventos hidrológicos críticos a serem acompanhados na SALA DE
SITUAÇÃO, que são as inundações e as secas. Esta documentação poderá ser
elaborada a partir de acordo de cooperação com a Fundação Cearense de
Meteorologia e Recursos Hídricos- FUNCEME.
67
4.5.5.6 Caracterização das bacias hidrográficas do Ceará
Neste parágrafo deverá ser feita a descrição de cada bacia hidrográfica
com suas características, área, municípios, rios, reservatórios, clima, hidrografia,
geologia, geomorfologia, hidrogeologia, solos, vegetação, pluviometria, fluviometria,
caracterização socioeconômicas e ambientais, reservatórios de controle de cheias,
critérios de operação destes reservatórios, etc.
Estas informações podem ser obtidas através dos relatórios produzidos
pelo Plano de Gerenciamento das Bacias Hidrográficas do Estado do Ceará, objeto
do Projeto financiado pela Agência Nacional de Águas e Banco Mundial, através do
PROÁGUA. (Elaborado pela IBI ENGENHARIA CONSULTIVA S/S, consoante a
solicitação de propostas SDP-SBQC Nº 01/CEL04/PROÁGUA
NACIONAL/COGERH/CE, que resultou no Contrato 029/2009/COGERH, no âmbito
do Acordo de Empréstimo 7420-BR). A figura 23 mostra exemplo de um dos
relatórios gerado pelo referido Projeto, no caso, o das Bacias Hidrográficas
Metropolitanas.
Figura 23 – Relatório com dados das Bacias Metropolitanas do Ceará
Fonte: COGERH (2010)
68
4.5.5.7 Definição dos reservatórios para monitoramento de eventos críticos
Deverão ser selecionados quais os reservatórios que serão monitorados,
levando-se em consideração as peculiaridades hidrológicas da cada bacia
hidrográfica e sua importância relativa para as épocas de escassez.
Os reservatórios de regularização são estratégicos para manter as
demandas hídricas; nas épocas úmidas, reservatórios com volume de espera e
capacidade de amortecimento das vazões de inundações devem ser considerados
no controle destas.
Muitos reservatórios pouco alteram as vazões naturais dos rios, sendo, a
priori, menos relevantes no controle das cheias. Entretanto, o conhecimento das
características e o acompanhamento da operação destes são necessários, pois se
tratam de obras que interferem no fluxo natural.
Geralmente, os maiores reservatórios de uma bacia são usados tanto na
garantia de fornecimento de água nos períodos de escassez quanto no controle de
cheias.
4.5.5.8 Caracterização das situações de operação dos reservatórios
Na caracterização da operação dos reservatórios para controle de cheias
devem ser considerados; a ocupação do volume de espera, as vazões afluentes e
defluentes previstas, bem como a vazão defluente máxima, que está associada
normalmente ao limite de vazão suportada pela calha do rio nos pontos críticos a
jusante.
Pode ser utilizadas as diretrizes para as regras de operação de controle
de cheias do Operador Nacional do Sistema. A tabela 3 apresenta algumas
sugestões para caracterização da operação de controle de cheias num determinado
período.
69
Tabela 3 – Regras sugeridas para caracterização da situação de operação de reservatório no período úmido.
Fonte: MANUAL DE OPERAÇÃO DA SALA DE SITUAÇÃO DA ANA E PARA APOIO AOS ESTADOS (2013).
Em situações emergenciais ou atípicas, quando se caracteriza risco
iminente para a segurança da população, para o meio ambiente e estruturas
hidráulicas, as regras de operação podem ser desconsideradas, devendo as
operações do reservatório serem realizadas com o acompanhamento dos órgãos ou
entidades envolvidas ou potencialmente afetadas.
Da mesma forma que é feito para o período de controle de cheias, pode-
se estabelecer regras para a caracterização da operação no período seco. Para
ilustrar a situação intermediária entre escassez hídrica e a situação normal,
adotaremos a situação de deficit.
4.5.5.9 Sala de situação - Ações
As ações das SALAS DE SITUAÇÃO devem se adequadas a cada bacia
hidrográfica, se materializam na geração e disseminação de informações sobre os
eventos hidrológicos críticos. As ações básicas da SALA DE SITUAÇÃO podem ser
classificadas de acordo com sua periodicidade, e elaborados boletins, avisos,
informes e relatórios, da seguinte forma:
70
Tabela 4 - Ações da SALA DE SITUAÇÃO.
TIPO PERIODICIDADE OBJETIVO ENCAMINHAMENTO
Aviso de Evento Crítico
Extraordinária (antes do evento)
Indicar a possibilidade de ocorrência de evento crítico.
SUM (deliberação) DIREC (deliberação) DINFO (publicação) CEMADEN (divulgação) CENAD (divulgação)
Conteúdo: local e data/hora da possível ocorrência; indicação da possível magnitude do evento.
Informe de Evento Crítico
Extraordinária (durante o evento)
Descrever a evolução do evento crítico.
SUM (deliberação) DIREC (deliberação) DINFO (publicação) CEMADEN (divulgação) CENAD (divulgação)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia; gráficos e/ou tabelas ilustrando a evolução da magnitude do evento, indicando, quando possível, os valores de referência (cotas de atenção, extravasamento, etc) e previstos para curto prazo com base em modelos de simulação ou tendência
Relatório de Evento Crítico
Extraordinária (após o evento)
Descrever o evento crítico e seu impacto.
SUM (protocolamento)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia; gráficos e/ou tabelas ilustrando a evolução da magnitude do evento, indicando, quando possível, os valores de referência (cotas de atenção, extravasamento, etc); análise da recorrência e impacto do evento (manchas de inundação, fotos e síntese de notícias retiradas da imprensa ou dados oriundos de inspeção técnica); ações encaminhadas.
Informe de descumprimento de regra operacional de reservatório
Extraordinária (ao se verificar)
Relatar descumprimento de regra operacional.
SUM (deliberação) DIREC (deliberação) SFI (conhecimento) ONS (divulgação)
Conteúdo: dados técnicos do reservatório; conjunto de regras estabelecidas; gráficos e/ou tabelas indicando como se deu o descumprimento de regra operacional.
Boletim Hidrometeorológico Diário
Diária
Apresentar a situação atual e prevista da bacia hidrográfica
SUM (protocolamento) DINFO (publicação)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia, cidades, estações telemétricas, rios e reservatórios; gráficos e/ou tabelas ilustrando os aspectos hidrometeorológicos (precipitação, nível e vazão), indicando, quando possível, os valores de referência (cotas de atenção, extravasamento, etc); previsão hidrometeorológica de curto prazo, baseado em modelos de previsão ou tendência.
71
Boletim Hidrometeorológico Mensal Mensal
Apresentar a situação atual e prevista da bacia hidrográfica
SUM (protocolamento) DINFO (publicação)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia, cidades, estações telemétricas, rios e reservatórios; gráficos e/ou tabelas ilustrando os aspectos hidrometeorológicos (precipitação, nível e vazão), indicando, quando possível, os valores de referência (cotas de atenção, extravasamento, etc); prognóstico ou previsão hidrometeorológica de médio/longo prazo; sumário de avisos emitidos.
Boletim Mensal dos Reservatórios Mensal
Apresentar a situação atual dos reservatórios
SUM (protocolamento) DINFO (publicação)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia, cidades, estações telemétricas, rios e reservatórios; gráficos e/ou tabelas ilustrando a evolução dos volumes e/ou vazões afluentes e defluentes dos reservatórios, avaliados individualmente e/ou por sistema equivalente, indicando, quando possível, os valores de referência (volumes de espera, mínimo e máximo operacional, vazões máximas e mínimas de restrição, etc).
Relatório Mensal de Operação da Rede Hidrometeorológica
Mensal Apresentar a situação da rede de monitoramento
SUM (protocolamento) SGH (conhecimento)
Conteúdo: mapa/figura/diagrama indicando a região/bacia, cidades, estações telemétricas, rios e reservatórios; total de estações telemétricas instaladas e situação operacional; planilha indicando o percentual de dados transmitidos por estação em cada dia.
Inventário Operativo da SALA DE SITUAÇÃO Anual
Consolidar as informações operativas das estações e dos reservatórios
SUM (protocolamento) CEDOC (arquivo) DINFO/ANA (publicação)
Conteúdo: relatório subdividido por região hidrográfica; mapa/figura/diagrama indicando a região, cidades, estações telemétricas, rios e reservatórios; vazões e cotas de atenção, alerta e emergência de cada cidade; características hidrológicas dos rios (vazões para cenários de tempos de recorrência em pontos de interesse, manchas de inundação, etc); características dos reservatórios (capacidade de armazenamento, cota x área x volume, estruturas hidráulicas, curvas de regularização, etc); regras de operação dos reservatórios (níveis e vazões de restrição, curvas-guia, curvas de aversão ao risco, etc).
Histórico Decenal dos Eventos Críticos Decenal
Consolidar o histórico dos eventos críticos
SUM (protocolamento) CEDOC (arquivo) DINFO/ANA (publicação)
Conteúdo: consolidação de todos os relatórios extraordinários dos eventos críticos emitidos.
Fonte: MANUAL DE OPERAÇÃO DA SALA DE SITUAÇÃO DA ANA E PARA APOIO AOS ESTADOS (2013).
5 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÃO
A água é o elemento imprescindível ao desenvolvimento humano. A
segurança hídrica é vital para o crescimento econômico e estabilidade política no
futuro e deve ser parte integrante dos planos de gestão de recursos hídricos.
72
Políticas públicas são ações realizadas pelo Estado para o bem-estar da
população. Deve o Estado elaborar ações preventivas e contingenciais diante de
situações de risco a Sociedade, através de intervenções jurídicas, de políticas
sensatas e de sistemas de gestão eficazes. Para o caso de ocorrência de eventos
extremos é função do Estado propor alternativas que evitem ou minimizem as
consequências que estes terão sobre a População e o Meio Ambiente.
Um Plano de Segurança de Água para Eventos Hidrometeorológicos
Extremos (PSAEE) vem de encontro a realização de planejamento de Políticas
Públicas como ferramenta de decisões confiáveis de engenharia, visando a
ampliação e sensibilidade sobre os riscos, desenvolvendo ações proativas frente as
consequências de eventos críticos de consequências devastadoras.
O Brasil e particularmente o Nordeste Brasileiro tem sofrido muito o
impacto econômico resultante de desastres hidrometeorológicos naturais.
Adicionalmente, o Nordeste por conta de sua vulnerabilidade hídrica e atraso
econômico e social, tem registrado um número cada vez maior destes desastres,
com vultosos danos e prejuízos ao seu desenvolvimento.
Este trabalho apresentou diretrizes para estruturação de um modelo de
Plano de Segurança de Água com o objetivo de estabelecer medidas de controle e
planos de contingência sobre áreas afetadas pelos efeitos dos eventos extremos
secas e cheias, preservando a segurança e saúde da população.
O grande desafio foi propor um modelo genérico de Plano que pudesse
ser aplicado como ferramenta de subsídio a tomada de decisões de uma agenda
maior, de Segurança Hídrica, no processo de Gerenciamento dos Recursos
Hídricos.
A sistemática do trabalho, de forma geral, envolveu cinco etapas; a
primeira consistiu em ETAPAS PRELIMINARES, fase de planejamento geral das
atividades a serem desenvolvidas, inclui o levantamento de informações técnicas e
estratégicas das regiões e sistemas vulneráveis afetados pelos eventos extremos,
estabelece a necessidade de constituição de equipe técnica multidisciplinar para
implantação e gerenciamento do plano.
A segunda etapa foi denominada de AVALIAÇÃO DO SISTEMA, que
envolve a descrição e caracterização dos riscos de toda as regiões vulneráveis
afetadas e sistemas hídricos, estabelecendo a necessidade de se estabelecer
73
medidas de eliminação/ minimização e controle dos pontos críticos.
A terceira etapa, o MONITORAMENTO OPERACIONAL, estabelece a
importância de monitorar os riscos e vulnerabilidades dos sistemas e regiões
críticas, para ter garantido que o planejamento das atividades e as estratégias
adotadas serão atendidas. Envolve a correta seleção dos parâmetros de
monitoramento e o estabelecimento de limites críticos e de ações preventivas e
corretivas.
A quarta etapa aborda o desenvolvimento de PLANOS DE GESTÃO, que
descrevem as ações em situações de rotina e emergenciais, os planos de
contingências. Enfatiza a necessidade da organização da documentação gerada,
como deve ser estabelecida a comunicação de risco, a interação com os órgãos
envolvidos e a verificação periódica dos procedimentos.
A quinta e última etapa, denominada VALIDAÇÃO E VERIFICAÇÃO DO
PLANO, objetiva a avaliação e funcionamento do plano, monitora se as metas de
segurança e medidas mitigadoras estão sendo alcançadas, investiga se o plano
cumpre com suas especificações, contempla a implementação de programas de
melhorias e atualizações. Determina que o plano deve ser revisado periodicamente,
após situações emergenciais visando aprimorar sua capacidade de resposta aos
eventos críticos.
Vemos que os chamados episódios climáticos extremos vem se
intensificando e com isso a possibilidade de ocorrências de desastres. Segundo o
Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas, o IPCC, a alteração da
frequência e intensidade dos estados atmosféricos extremos, acompanhado do
aumento do nível do mar, teriam efeitos majoritariamente adversos sobre os
sistemas humanos.
Desta forma, o relatório do IPCC, considerou provável o aumento das
áreas afetadas por secas, tendo sido citado o Nordeste Brasileiro como região
sensível, e como resultado um maior estresse hídrico. O mesmo relatório, também,
estimou como muito provável o aumento da frequência de episódios de precipitação
intensa na maioria das áreas, podendo gerar inundações e deslizamentos de terra
entre outros efeitos.
Um Plano de Segurança de Água deve ser desenvolvido com a
participação de todos os interessados, sociedade civil, governos locais e federais,
74
órgãos estratégicos, para que gere um sentimento de compromisso com a sua
implementação.
Dentro do modelo adotado para o PSAEE este trabalho identificou a SALA
DE SITUAÇÃO, desenvolvido pela Agência Nacional de Água (ANA), como
instrumento cujas especifidades vem de encontro uma das suas etapas
fundamentais constituintes, o MONITORAMENTO OPERACIONAL.
O modelo da SALA DE SITUAÇÃO da ANA, tem como objetivo maior
Monitorar e informar a ocorrência de eventos hidrológicos críticos e Apoiar as ações
de prevenção de eventos críticos.
Diante das premissas da ANA, que é a entidade federal responsável pela
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e que possui a
incumbência, entre outras, de atuar na prevenção e a defesa contra eventos
hidrológicos críticos, adotando a SALA DE SITUAÇÃO como forma de realizar o
acompanhamento das condições hidrometeorológicas das estruturas hídricas
prioritárias, e desta forma assegurar a tomada de decisões frente aos efeitos de
secas e inundações, o presente estudo realizou o acompanhamento da implantação
da SALA DE SITUAÇÃO da Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do estado
do Ceará, a COGERH.
A COGERH, através de um convênio com a ANA, implantou sua SALA DE
SITUAÇÃO, com o objetivo de realizar o monitoramento, em tempo real, de eventos
hidrológicos críticos no Estado do Ceará. A Infraestrutura permitirá monitorar as
variações nos níveis de açudes e rios vulneráveis à inundações, planejando e
promovendo, também, ações destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas.
A SALA DE SITUAÇÃO da COGERH está diretamente ligada a Diretoria
de Operações (DIOPE), contando com o apoio das Gerências de Desenvolvimento
Operacional (GEDOP) e da Gerência de Tecnologia (GETEC). Possui, atualmente,
em seu quadro, um Analista de Gestão de Recursos Hídricos, um Geógrafo, um
Analista de Tecnologia da Informação, além de apoio de Engenheiros das GEDOP e
GETEC, além da interação com outros órgãos Estaduais e Federais (ANA,
FUNCEME, CEMADEN, DEFESA CIVIL, CPRM, DNOCS).
A operacionalização da SALA DE SITUAÇÃO são disciplinadas através
de um em documento próprio, o PLANO DE TRABALHO, cujo objetivo é orientar e
disciplinar a forma e modelo a ser seguido no Gerenciamento das Informações
75
geradas.
Como parte do trabalho de Estudo de Caso foi proposta, também, uma
metodologia para o PLANO DE TRABALHO, a qual foi dividida em 5 etapas: Fase
Inicial, Planejamento das Atividades, Formação da Equipe de Trabalho, Macro-
Informações e Procedimentos Operacionais.
O Brasil precisa melhorar seu planejamento governamental com relação
aos desastres naturais, de forma a atuar na prevenção e na resposta aos eventos
extremos com maior eficácia, assim como é de extrema relevância a conscientização
da população em geral sobre o assunto, e, especialmente das populações que
ocupam áreas de risco, que devem conhecer ou serem instruídas sobre ações
preventivas, ou alertadas para os perigos que representam determinadas atitudes.
A sociedade deve adotar uma postura pró-ativa, como forma de sucesso
de uma estratégia de combate aos desastres, e, para tanto, faz-se necessária a
disponibilização de informações de qualidade com envolvimento de agentes
governamentais e não governamentais de todos os níveis.
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REFERÊNCIAS
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