uwagi wstĘpne -...
TRANSCRIPT
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY
w OLSZTYNIE
INFORMACJA
o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w 2013 r.
Olsztyn, styczeń 2014 r.
Spis treści
Uwagi wstępne ………………………………………….................................... 7
Część I. Działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ………………………………………………….…………..…………
11
1. Wpływ spraw i wyniki postępowania sądowego …..….………..
….…. 11
2. Zagadnienia ogólne ………………………………….……………..
…… 18
1/ sprawność postępowania………………….…………………………………. 18
2/ funkcjonowanie instytucji postępowania mediacyjnego………................. 20
3/ funkcjonowanie instytucji postępowania uproszczonego…..….…………. 20
4/ podmioty wnoszące skargi …………………..……………………………... 22
5/ udział pełnomocników stron ………….……………..………………………. 22
6/ prawo pomocy ………………………………………..………………………. 23
7/ stosowanie prawa unijnego i pytania prawne…………….………………... 35
Część II. Problemy wynikające z orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ………………………………………………..
42
1. Zagadnienia procesowe ……………………………………………………... 42
1/ właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego, zakres kontroli sądowej i wszczęcie postępowania sądowego ……..…………..……….. 42
2/ wyłączenie sędziego …………………………..……………......
………….. 54
3/ wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ...………..
… 58
4/ doręczenia ……………………………….…………….…………….
……… 61
5/ uchybienia terminów i ich przywracanie ..…………..
……………………. 61
6/ koszty sądowe i zwrot kosztów postępowania między stronami ..…..
… 69
2. Zagadnienia dotyczące funkcjonowania Wydziału I orzekającego w sprawach finansowych i celnych ………………………………………...…
73
Uwagi ogólne dotyczące funkcjonowania Wydziału I ...………………...…… 73
1/ stosowanie Ordynacji podatkowej ………...……………….
……………… 73
2/ sprawy związane z nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz skargi na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące finansów ……………………………………...…
76
3/ podatek od towarów i usług ………………………………………………… 77
4/ podatek akcyzowy ………..…………….……….………………………..
… 81
5/ podatek od spadków i darowizn ………………….....
…………………….. 85
6/ podatek dochodowy od osób prawnych
…………………………………... 85
7/ podatek dochodowy od osób fizycznych …….
…………………………… 89
8/ podatki i opłaty lokalne, podatek rolny i leśny ………………………….… 94
9/ podatek od czynności cywilnoprawnych i opłata skarbowa .
……………. 105
10/podatek od gier
……………………………………………………………… 106
11/postępowanie egzekucyjne …………………………...
……………………. 109
12/sprawy celne …………….……………………….
………………………….. 116
13/pomoc finansowa z Unii Europejskiej ………………...
…………………… 118
14/pomoc finansowa związana z rozpoznaniem spraw dotyczących oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych ………….………………………………………
121
3. Zagadnienia dotyczące funkcjonowania Wydziału II ……..…….……… 127
Spostrzeżenia ogólne dotyczące orzecznictwa w sprawach objętych właściwością wydziału ………………………………………………………... 127
1/ sprawy z zakresu budownictwa …………….………………………..… 128
2/ zagospodarowanie przestrzenne …………….…...……. 141
………………
3/ gospodarka nieruchomościami …………….…………….
……………... 152
4/ sprawy z zakresu gospodarki wodnej, w tym ochrony wód,
budownictwa wodnego, melioracji i zaopatrzenia w wodę
……………158
5/ rolnictwo
…………………………………………………………………..
..159
6/ sprawy z zakresu ochrony środowiska
…………………………………. 161
7/ sprawy z zakresu geodezji i kartografii ……………………….
………... 173
8/ geologia
………………………………………………………………......
..178
9/ sprawy z zakresu ewidencji ludności ……………….
………………….. 180
10/ pomoc społeczna ……………………………………….
………………… 182
11/ sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe …..…………..
… 186
12/ weterynaria i ochrona zwierząt ….....
…………………………………… 188
13/ zatrudnienie i bezrobocie ...…………………………….……..…….
…… 189
14/ ochrona zdrowia …………….……..……………………...
……………... 191
15/ stosunki służbowe, zasiłki i inne sprawy związane z zatrudnieniem
służb mundurowych, sprawy z zakresu inspekcji pracy.…………...
….193
16/ sprawy z zakresu obronności kraju …………………….………………. 198
17/ uprawnienia kombatanckie i wojskowe ……………….…………...…… 199
18/ dostęp do informacji publicznej ……..…….……………………….
….... 200
19/ orzecznictwo w sprawach samorządowych, w tym dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych …………………………………….....……...
205
20/ edukacja i oświata ……………………………...……………….….….. 216
…21/ sprawy z zakresu dróg publicznych i transportu drogowego …....
…… 223
22/ działalność gospodarcza ……………………………………………….... 233
23/ cudzoziemcy ………………………………………………………………. 237
Część III. Pozaorzecznicza działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ……………………………..…………………
238
1. Inicjatywy w zakresie ujednolicania orzecznictwa i praktyki sądowej .. 238
2. Funkcjonowanie Wydziału Informacji Sądowej ………………….…...… 241
3. Aktywność pozaorzecznicza sędziów. Podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pracowników sądu .………………………….…… 244
Uwagi końcowe i wnioski ………………………………………………..…….. 247
Tabele …………………………………………………………………..………….. 252
UWAGI WSTĘPNE
Utworzony w ramach reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Olsztynie, jako jeden z 16 wojewódzkich sądów
administracyjnych w kraju, sprawuje wymiar sprawiedliwości na terenie województwa
warmińsko-mazurskiego od 1 stycznia 2004 r. Z dniem 31 grudnia 2013 r. minęło
zatem 10 lat funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Podkreślenia wymaga, że przed reformą sądownictwa administracyjnego na terenie
województwa warmińsko-mazurskiego nie było ośrodka zamiejscowego Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Skargi na działalność organów administracji publicznej
z tego terenu rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie
oraz w Ośrodkach Zamiejscowych w Gdańsku i w Białymstoku. Utworzenie zatem
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie miało istotne znaczenie dla
społeczności lokalnej. Spowodowało przede wszystkim podniesienie prestiżu miasta
Olsztyna, w którym dotąd nie miał siedziby sąd o tak wysokiej randze. Ponadto,
znacznie ułatwiony został dostęp do sądu i co najważniejsze urzeczywistniono,
wyrażoną w art. 7 p.p.s.a., zasadę szybkości postępowania sądowego.
Na przestrzeni 2004-2013 roku czas oczekiwania na rozpatrzenie sprawy
w tym Sądzie (obliczony na dzień 31 grudnia każdego roku) wahał się w granicach
od 1,41 miesiąca (w 2012 r.) do mniej niż dwóch miesięcy w latach wcześniejszych.
Natomiast w 2013 r. wyniósł on 2,65 miesiąca, co związane było z tym, że w tym
okresie Sąd orzekał w znacznie zmniejszonej obsadzie sędziowskiej względem lat
poprzednich. Sprawność postępowania sądowego na przestrzeni minionych 10 lat
została osiągnięta w związku z kierowaniem na rozprawę każdej ze spraw
bezpośrednio po jej wpływie do Sądu, a gdy zachodziła konieczność wezwania
do uiszczeniu wpisu lub uzupełnienia braków formalnych skargi - po uiszczeniu
wpisu lub uzupełnieniu tych braków.
Stabilny pozostaje także roczny wpływ spraw do tutejszego Sądu, który
średnio kształtuje się na poziomie ponad 2000 spraw. W 2004 r. Sąd miał do
rozpoznania 3858 spraw (w tym 2205 spraw zarejestrowanych na przestrzeni
2004 r.), w 2005 r. – 1916 spraw, a w kolejnych latach średnio ponad 2000 spraw
rocznie. Natomiast w 2013 r. wpływ spraw do tego Sądu wyniósł 2286 spraw i był
nieco niższy niż w 2012 r., w którym wpłynęło 2377 spraw. Łącznie w okresie
minionych 10 lat wpłynęło do tutejszego Sądu ponad 20.000 spraw i niemal taka
sama liczba spraw została w tym okresie przez ten Sąd rozpoznana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznaje sprawy w ramach
dwóch wydziałów orzeczniczych, do orzekania w których ustalono 18 stanowisk
sędziowskich. Jednak na przestrzeni 2013 r. faktyczna obsada sędziowska była
znacznie niższa, gdyż jeden z sędziów przeszedł do orzekania w Naczelnym Sądzie
Administracyjnym, a kilku sędziów przebywało na długotrwałych zwolnieniach
lekarskich. Przykładowo, w grudniu 2013 r. faktyczna (statystyczna) obsada
sędziowska wynosiła dla tego Sądu 14,2. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym
w Olsztynie zatrudnionych jest też czterech referendarzy sądowych oraz osoby
w łącznym wymiarze 46 etatów na stanowiskach urzędników sądowych
i pracowników obsługi.
W Wydziale I (do którego należą głównie sprawy finansowe i celne) orzekali
sędziowie WSA: Andrzej Błesiński - pełniący funkcję Przewodniczącego tego
Wydziału i funkcję Wiceprezesa Sądu, oraz Wojciech Czajkowski, Renata Kantecka,
Ryszard Maliszewski, Wiesława Pierechod, Tadeusz Piskozub, Zofia Skrzynecka.
Czynności referendarskie w Wydziale I wykonywały: Anna Ambroziak i Małgorzata
Klimek.
W Wydziale II (w którym rozpoznawane są wszystkie sprawy niezastrzeżone
dla Wydziału I) orzekali: sędzia NSA Janina Kosowska - pełniąca funkcję
Przewodniczącej Wydziału II, a jednocześnie Prezesa Sądu oraz sędziowie WSA:
Marzenna Glabas, Alicja Jaszczak-Sikora, Bogusław Jażdżyk, Beata Jezielska,
Tadeusz Lipiński, Katarzyna Matczak, Adam Matuszak, Ewa Osipuk, Hanna
Raszkowska oraz orzekający do końca sierpnia 2013 r. Zbigniew Ślusarczyk -
pełniący funkcję Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej. Czynności
referendarskie w tym wydziale wykonywali: Agnieszka Bińczyk i Krzysztof Nesteruk.
Podkreślenia wymaga, że od września 2013 r. skład sędziowski uległ
zmniejszeniu w związku z otrzymaniem nominacji na sędziego NSA przez sędziego
Zbigniewa Ślusarczyka, a do końca 2013 r. nie zakończyło się postępowanie
związane z obsadą zwolnionego stanowiska sędziowskiego. Natomiast od sierpnia
2013 r. sędzia WSA Hanna Raszkowska przebywa na zwolnieniu lekarskim.
Ponadto, w okresie sprawozdawczym dwóch sędziów tutejszego Sądu (sędzia NSA
Janina Kosowska i sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk) orzekało także w ramach
delegacji w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Przez cały okres swojego funkcjonowania, a zatem także w 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie współpracował z instytucjami
publicznymi zajmującymi się przygotowywaniem osób do zawodu prawnika, w tym
9
przede wszystkim Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Warmińsko-
Mazurskiego w Olsztynie oraz samorządem zawodowym adwokatów i radców
prawnych. Udostępniano także zainteresowanym literaturę znajdującą się
w Bibliotece Sądu, poszerzając systematycznie niezbędne do funkcjonowania Sądu
zbiory wydawnictw prawniczych.
Na przestrzeni 2013 r. odbyło się jedno Zgromadzenia Ogólne Sędziów
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na którym przyjęto
sprawozdanie Prezesa Sądu z rocznej działalności Sądu w 2012 roku. Odbyło się
także sześć posiedzeń Kolegium Sądu, których przedmiotem były sprawy finansowe
oraz kadrowe Sądu.
Mając zaś na względzie obowiązek systematycznego podnoszenia poziomu
wiedzy i kwalifikacji osób zatrudnionych w Sądzie, sędziowie, referendarze sądowi,
asystenci sędziów, urzędnicy sądowi i pozostali pracownicy Sądu uczestniczyli
w licznych szkoleniach i naradach, organizowanych zarówno w siedzibie Sądu, jak
również w innych sądach administracyjnych. Trzech asystentów sędziego odbywało
studia doktoranckie na Wydziałach Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego
i Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.
W 2013 r. działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
realizowana była na wielu obszarach związanych zarówno ze sprawowaniem
wymiaru sprawiedliwości, jak również działalnością pozaorzeczniczą. Stąd niniejsze
opracowanie zostało podzielone na trzy części.
W części pierwszej przedstawiona została informacja dotycząca wpływu spraw
oraz sposobu i formy ich rozpatrzenia z uwzględnieniem sprawozdania
statystycznego obejmującego funkcjonowanie obu wydziałów orzeczniczych w 2013
roku. Omówiono także wskaźniki dotyczące udziału stron postępowania oraz ich
pełnomocników w posiedzeniach Sądu.
Część druga opracowania poświęcona została wybranym problemom
wynikającym z praktyki orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie. W ramach poszczególnych tematów przedstawiono informację
dotyczącą stosowania przepisów prawa stanowiących podstawę podejmowania
zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej ze wskazaniem
konkretnych orzeczeń Sądu wydanych w następstwie rozpatrzenia skarg –
szczególnie tych, względem których Naczelny Sąd Administracyjny oddalił środki
odwoławcze.
Trzecia część sprawozdania dotyczy działalności pozaorzeczniczej Sądu
10
związanej m.in. z działalnością organizacyjną, obsługą stron postępowania przez
Wydział Informacji Sądowej oraz realizacją inicjatyw w zakresie ujednolicenia
orzecznictwa i praktyki sądowej, doskonaleniem zawodowym kadry oraz
działalnością administracyjno - gospodarczą Sądu.
Uwagi końcowe zawierają wnioski dotyczące funkcjonowania Sądu w 2013 r.
na tle porównawczym z 2012 r. i wcześniejszymi okresami sprawozdawczymi oraz
kierunki w zakresie doskonalenia działalności Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie.
Całość opracowania uzupełniona została tabelami graficznymi sporządzonymi
w oparciu o sprawozdanie statystyczne za 2013 r.
Olsztyn, 31 stycznia 2014 roku
11
Część I. Działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
1. Wpływ spraw i wyniki postępowania sądowego
Na przestrzeni 2013 r. w repertoriach WSA w Olsztynie zarejestrowano
łącznie 2286 spraw, co stanowi niewielki spadek wpływu względem poprzedniego
okresu sprawozdawczego, w którym wpłynęło ogółem 2377 spraw.
Spośród ogólnej liczby 2286 spraw, 2125 spraw dotyczyło zaskarżenia aktów
i czynności z zakresu administracji publicznej, co stanowi 92,96 % zarejestrowanych
spraw, a 129 spraw - bezczynności i przewlekłości organów administracji publicznej,
co stanowi 5,64 % ogólnego wpływu. Postępowania sądowoadministracyjne zostały
ponadto wszczęte na skutek zgłoszenia przez strony 32 wniosków (1,4 % ogólnego
wpływu spraw).
Analizując strukturę wpływu w 2013 r. skarg na akty i czynności z zakresu
administracji publicznej stwierdzić przede wszystkim należy, że w repertoriach SA
zarejestrowano mniej o 24 sprawy tego typu niż w 2012 r. Natomiast, podobnie jak
w poprzednich okresach sprawozdawczych, także w 2013 r. znaczącą pozycję
wpływających spraw stanowiły sprawy z zakresu pomocy społecznej (symbol 632),
których wniesiono 410, co stanowi 19,29 % ogólnego wpływu spraw
zarejestrowanych w repertorium SA w Sądzie. Ilość skarg w tym przedmiocie jest
znacznie wyższa niż w 2012 r., w którym zarejestrowano 255 spraw tego typu.
Istotny spadek wpływu w okresie sprawozdawczym odnotowano natomiast wśród
spraw mieszkaniowych (symbol 621), które dominowały w 2012 r. z wpływem 434
spraw (20,2 % ogółu spraw zarejestrowanych w repertorium SA w 2012 r.) -
w 2013 r. takich spraw wpłynęło tylko 15 (0,71 % ogółu spraw zarejestrowanych
w repertorium SA w Sądzie). Na podobnym poziomie utrzymywał się wpływ spraw
z zakresu budownictwa (symbol 601) - 138 spraw względem 139 spraw w 2012 r.
oraz z zakresu zagospodarowania przestrzennego (symbol 615) - 111 spraw
względem 115 spraw w 2012 r. Wyższy w porównaniu z 2012 r. był zaś wpływ skarg
z zakresu dróg, kolei, lotnictwa i żeglugi (symbol 603), których odnotowano
w repertorium SA 115, podczas gdy w poprzednim okresie sprawozdawczym 73.
Znaczącą pozycję stanowiły również sprawy z zakresu podatku od towarów
i usług (symbol 6110), których wniesiono 133 (6,26 % ogólnego wpływu spraw
zarejestrowanych w repertorium SA). Ilość skarg w tym przedmiocie jest wyższa niż
w 2012 r., w którym zarejestrowano 100 spraw tego typu. Ponadto wpłynęło też 12
więcej skarg dotyczących podatku dochodowego od osób fizycznych (symbol 6112),
których wniesiono 122 tj. 5,74 ogólnego wpływu spraw zarejestrowanych
w repertorium SA. Ilość skarg w tym przedmiocie w porównaniu do roku 2012,
w którym zarejestrowano 110 spraw tego typu, nieco wzrosła. Zdecydowanie wyższy
wpływ odnotowano natomiast wśród spraw dotyczących podatku od czynności
cywilnoprawnych, opłaty skarbowej oraz innych podatków i opłat (symbol 6116),
których wniesiono 178 (8,38% ogólnego wpływu), w roku 2012 zarejestrowano tylko
26 spraw tego typu.
Kategorie skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej,
z uwzględnieniem ilości spraw zarejestrowanych w repertoriach SA w 2012 r.
i 2013 r. (według symbolu podstawowego) przedstawia poniższe zestawienie
statystyczne:
Lp. Przedmiot sprawy Symbol sprawy
Wpływ2012 2013
1. Budownictwo 601 139 1382. Drogi, koleje, lotnictwo, żegluga 603 73 1153. Działalność gospodarcza 604 50 794. Ewidencja ludności 605 20 195. Geologia i górnictwo 606 2 1
6. Gospodarka mieniem, (w tym gospodarka nieruchomościami) 607 37 49
7. Gospodarka wodna 609 3 1
8.
Podatki i inne świadczenia pieniężne, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej oraz egzekucja tych świadczeń pieniężnych
611 510 697
9. Geodezja i kartografia 612 11 410. Ochrona środowiska i ochrona przyrody 613 59 7711. Oświata, szkolnictwo wyższe i nauka 614 42 4412. Zagospodarowanie przestrzenne 615 115 11113. Rolnictwo i leśnictwo 616 14 1214. Wywłaszczenia i zwrot nieruchomości 618 13 1815. Stosunki pracy i stosunki służbowe 619 32 1816. Ochrona zdrowia i choroba zawodowa 620 12 25
17. Sprawy mieszkaniowe (w tym dodatki mieszkaniowe) 621 434 15
18. Powszechny obowiązek obrony kraju 624 2 2
19. Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne 626 20 20
20. Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemców 627 2 2
21. Przejęcie mienia 629 1 1
22.Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym przywozem towaru na polski obszar celny
630 127 61
23. Pomoc społeczna 632 255 41024. Zatrudnienie i sprawy bezrobocia 633 25 19
13
25. Kombatanci, świadczenia z tytułu pracy przymusowej 634 3 2
26. Sprawy egzekucji administracyjnej 638 5 7
27. Skargi na uchwały jednostek samorządu terytorialnego 639 58 73
28. Skargi organów nadzoru na uchwały organów jednostek samorządowych 640 50 63
29. Rozstrzygnięcia nadzorcze 641 26 26
30. Skargi na akty prawa miejscowego administracji rządowej 642 - 2
31. Środki zapewniające wykonanie orzeczeń sądu 644 11 6
32. Sprawy o innym przedmiocie niż wymienione 645 30 25
33. Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego 648 10 28
34. Środki publiczne nie objęte innymi symbolami 653 48 27
35. Subwencje unijne, fundusze strukturalne i regulacja rynków branżowych 655 60 104
W repertoriach SAB w 2013 r. zarejestrowano 129 skarg, co stanowi spadek
wpływu tego rodzaju skarg w porównaniu z 2012 r., w którym wpłynęły 182 takie
skargi. Wpływ więc skarg na bezczynność i przewlekłość organów administracji
publicznej zmalał o 29,13 % w porównaniu do roku poprzedniego. Spośród tych 129
skarg, 122 skargi dotyczyły bezczynności organów administracji publicznej a 7 skarg
przewlekłego prowadzenia postępowania. Najwięcej skarg w omawianym zakresie
dotyczyło spraw dotyczących informacji publicznej i prawa prasowego
(symbol 648) - 79.
W okresie sprawozdawczym zmalał także wpływ spraw wszczynanych
na wniosek uprawnionego podmiotu, których w 2012 r. zarejestrowano 46, podczas
gdy w 2013 r. wpłynęły 32 takie wnioski. Przedmiotem wniosków, odnotowanych
w repertorium SO w 2013 r., było między innymi: wymierzenie organowi grzywny
w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (16), przyznanie prawa pomocy przed wpłynięciem skargi
(7) i rozpoznanie wniosków o wyłączenie sędziów (6).
W miesiącach styczeń - grudzień 2013 r. w tutejszym Sądzie odbyło się 279
sesji jawnych (rozpraw) i 1094 posiedzenia niejawne.
Na dzień 31 grudnia 2013 r. do rozpoznania pozostało 506 spraw, w tym 14
spraw oczekuje na załatwienie powyżej 1 roku od wpływu do Sądu, jedna powyżej
2 lat. W 11 sprawach skargi zostały wniesione przez jednego skarżącego i wymagają
uprzedniego rozpatrzenia zgłaszanych przez niego wniosków o przyznanie prawa
pomocy i środków odwoławczych wnoszonych od orzeczeń wydanych w tym
przedmiocie. Ten skarżący w każdej ze spraw wielokrotnie, nawet 3 - 4 razy, wnosił 14
o przyznanie prawa pomocy, a następnie zaskarżał do Naczelnego Sądu
Administracyjnego rozstrzygnięcia tutejszego Sądu wydane w tym przedmiocie.
Natomiast 3 sprawy zostały zarejestrowane w urządzeniach ewidencyjnych
po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanych wyroków w tych
sprawach a zwrot akt do WSA w Olsztynie nastąpił w grudniu 2013 r.
W jednej sprawie skarga została wniesiona przez skarżących zamieszkałych
za granicą i wymaga uprzedniego rozpatrzenia zgłaszanych przez nich wniosków
o przyznanie prawa pomocy i środków odwoławczych wnoszonych od orzeczeń
wydanych w tym przedmiocie.
Szczegółowe dane liczbowe dotyczące wpływu oraz załatwienia skarg
w 2013 r. na akty, czynności, bezczynność i przewlekłość organów administracji
publicznej oraz wniosków o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego
zawarte są w poniższej tabeli:
Pozostało z poprzedniego
okresu
Wpływ
spraw
Załatwiono Pozostało na
następny okres
Ogółem
na rozprawi
e
na p. niejawnyc
hOgółe
mw tym:
280 2286 2060 1576 484 506
SA 254 2125 1909 1505 404 470SAB 23 129 127 67 60 25SO 3 32 24 4 20 11
Spośród 506 spraw oczekujących na rozpoznanie po zakończeniu okresu
sprawozdawczego, 385 spraw oczekuje na rozpoznanie od wpływu znacznie poniżej
3 miesięcy, z tego 163 sprawy wpłynęły w miesiącu grudniu.
Dokonując rozróżnienia organów administracji publicznej, których akty lub
czynności zostały zaskarżone - na tle porównawczym z poprzednim okresem
sprawozdawczym - należy odnotować, że spośród 2125 spraw, zarejestrowanych
w repertorium SA w 2013 r.:
a) 69 skarg dotyczyło rozstrzygnięć centralnych i naczelnych organów
administracji publicznej (w 2012 r. - 70 skarg);
b) 738 skarg dotyczyło działalności samorządowych kolegiów odwoławczych
(w 2012 r. - 586 skarg), z tego:
207 - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (w 2012 r. -
152 skargi),
1 - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku,
15
529 - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (w 2012 r.
- 433 skargi),
1 - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach,
c) 318 skarg dotyczyło aktów i czynności terenowych organów administracji
rządowej (w 2012 r. - 297 skarg);
d) 330 skarg dotyczyło działalności Dyrektora Izby Skarbowej w Olsztynie
(w 2012 r. - 239 skarg);
e) 355 skarg dotyczyło rozstrzygnięć Dyrektora Izby Celnej (w 2012 r. - 267
skarg);
f) 149 skarg dotyczyło działalności innych organów i podmiotów
wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (w 2012 r. - 687
skarg);
g) 2 skargi dotyczyły działalności Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej
w Olsztynie (w 2012 r. - 1 skarga).
Po rozpoznaniu 2036 spraw, zarejestrowanych w repertoriach SA i SAB
tutejszego Sądu, uwzględniono środki zaskarżenia w 407 sprawach, co stanowi 20 %
ogółu rozstrzygniętych spraw tego typu w Sądzie.
Na przestrzeni 2013 r. w WSA w Olsztynie, w sprawach zarejestrowanych
w repertoriach SA, SAB i SO, wydano łącznie 2376 orzeczeń, od których
przysługiwały środki odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym
1372 wyroki, 484 postanowienia kończące postępowanie oraz 520 postanowień
i zarządzeń niekończących postępowania.
Spośród wydanych na przestrzeni 2013 r. 1856 orzeczeń kończących
postępowanie (1372 wyroki i 484 postanowienia kończące postępowanie),
do 31 grudnia 2013 r. w drodze skargi kasacyjnej zakwestionowano 302 orzeczenia,
z tego 69 skarg kasacyjnych wniosły organy administracji publicznej, a 233 -
skarżący i uczestnicy postępowania, w tym 4 organizacje i stowarzyszenia.
Wśród organów administracji publicznej najwięcej skarg kasacyjnych od tych
orzeczeń wniosły organy gmin (10), SKO w Olsztynie (9), Dyrektor Izby Skarbowej
w Olsztynie (9), Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy działający z upoważnienia
Ministra Finansów (9) oraz Wojewoda Warmińsko-Mazurski (6).
W okresie sprawozdawczym, po wniesieniu tych 302 skarg kasacyjnych,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił 11, a do Naczelnego Sądu
Administracyjnego przekazał 233. Pozostałe oczekują na nadanie biegu.
Do 31 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał spośród tych 233
16
skarg kasacyjnych jedynie 32, w tym 15 uwzględnił, 15 oddalił, w 1 sprawie umorzył
postępowanie kasacyjne, również w 1 sprawie skargę kasacyjną pozostawił bez
rozpatrzenia.
Na wydanych w 2013 r. przez tutejszy Sąd 513 postanowień i zarządzeń
niekończących postępowania do końca okresu sprawozdawczego wniesiono 244
zażalenia, z czego 226 zażaleń dotyczyło postanowień, a 18 zarządzeń
Przewodniczącego Wydziału przede wszystkim w przedmiocie uiszczenia wpisu
sądowego. W okresie sprawozdawczym, po wniesieniu tych 244 zażaleń,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił 17 z nich, 4 – uwzględnił,
a 213 przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostałe oczekują
na nadanie biegu. Do 31 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał
spośród tych 213 zażaleń aż 194, z czego 19 uwzględnił, 169 oddalił, 4 odrzucił,
a w 2 sprawach umorzył postępowanie zażaleniowe.
Przedstawiony powyżej wpływ 546 środków odwoławczych (302 skarg
kasacyjnych i 244 zażaleń) od orzeczeń wydanych na przestrzeni 2013 r.
ukształtował się na poziomie 22,98 % - względem ogólnej liczby 2376
nieprawomocnych orzeczeń wydanych przez Sąd w tym okresie, od których
przysługiwały środki odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazana statystyka nie uwzględnia jednak środków odwoławczych, które
ewentualnie zostaną wniesione w 2014 r. w otwartym jeszcze terminie do
zaskarżenia niektórych orzeczeń tutejszego Sądu wydanych pod koniec 2013 r.
Zauważyć także należy, że w 2013 r. ogólny wpływ środków odwoławczych
od orzeczeń tutejszego Sądu był wyższy niż podany powyżej, gdyż w okresie
sprawozdawczym wnoszone były także środki odwoławcze od orzeczeń wydanych
pod koniec 2012 r. Ogólny wpływ środków odwoławczych na przestrzeni 2013 r.
od orzeczeń tutejszego Sądu wydanych w latach 2012-2013 oraz sposób ich
załatwienia przez tutejszy Sąd – z uwzględnieniem poprzednich okresów
sprawozdawczych - przedstawia poniższe zestawienie:
RokWpływ skarg
kasacyjnych
Skargi kasacyjne przekazane do NSA
Skargi kasacyjne odrzucon
e
Zażalenia na postanowieni
a o odrzuceniu
sk. kasacyjnej
Zażalenia na zarządzenia
Przewodniczącego Wydziału
Zażalenia na inne post. sądu
Zażalenia przekazane do NSA
2010 429 388 23 6 34 143 160
2011 359 359 12 2 34 174 187
201 365 334 25 10 26 254 258
17
2
2013 365 339 19 3 19 231 233
18
Na przestrzeni 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie 326
skarg kasacyjnych od orzeczeń tutejszego Sądu wydanych w latach 2010-2013,
w tym 189 - oddalił, 114 - uwzględnił, w 22 sprawach umorzył postępowanie
kasacyjne, a w 1 sprawie skargę kasacyjną pozostawił bez rozpatrzenia.
Wynik ten jest najgorszy ze wszystkich poprzednich lat. Podkreślenia jednak
wymaga, że spośród 114 uwzględnionych skarg kasacyjnych, aż 27 dotyczyło spraw
tego samego typu związanych z zezwoleniami na prowadzenie gier na automatach
o niskich wygranych (symbol 6042). Uwzględnienie skarg kasacyjnych od orzeczeń
tutejszego Sądu wydanych w tych sprawach było wynikiem niejasnej interpretacji
przez sędziów Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisów
znajdujących zastosowanie w tych sprawach. Skargi kasacyjne zostały bowiem
uwzględnione, mimo że wątpliwości prawne dotyczyły jedynie procesu legislacyjnego
(zgodności przepisów technicznych), a nie ustawy o grach hazardowych, w oparciu
o którą wydano kontrolowane przez tutejszy Sąd rozstrzygnięcia. Natomiast
15 spraw, w których uwzględniono skargi kasacyjne, dotyczyło zryczałtowanego
podatku od przychodów z nieujawnionych źródeł przychodów, a uchylenie wyroków
(i decyzji podatkowych) było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 (Dz. U. z 2013 r., poz. 985), orzekającego
o niezgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę tego podatku.
Ponadto, na przestrzeni 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał 221
zażaleń na postanowienia tutejszego Sądu wydane w latach 2012-2013, w tym
193 - oddalił, 21 - uwzględnił, 5 -odrzucił, a w 2 sprawach umorzył postępowanie
zażaleniowe.
W okresie sprawozdawczym w tutejszym Sądzie odnotowano także wpływ 31
skarg o wznowienie postępowania sądowego, przy czym aż 24 z nich zostały
wniesione przez tego samego skarżącego. Do końca 2013 r. wszystkie
postępowania wywołane tymi skargami zakończyły się ich odrzuceniem, natomiast
6 skarg dotyczyło zryczałtowanego podatku od przychodów z nieujawnionych źródeł
przychodów, a ich wniesienie było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 (Dz. U. z 2013 r., poz. 985) orzekającego
o niezgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę wymiaru tego
podatku.
W 2013 r. wpłynęły do tutejszego Sądu 2 skargi o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia, jedną z nich NSA odrzucił, druga oczekuje na
rozpoznanie przez NSA. 19
2. Zagadnienia ogólne1/ sprawność postępowania
W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie średni okres
oczekiwania na rozpoznanie sprawy - obliczony na dzień 31 grudnia 2013 r. - wynosił
2,65 miesiąca (w Wydziale I - 2,61, w Wydziale II - 2,68) i był dłuższy w stosunku
do poprzedniego okresu sprawozdawczego, w którym w tym samym okresie
oczekiwano na rozpoznanie sprawy 1,41 miesiąca. Wyjaśnić przy tym należy,
że wydłużenie w minionym roku okresu oczekiwania na rozpoznanie spraw związane
było z faktycznym zmniejszeniem obsady sędziowskiej w tut. Sądzie. Spowodowane
to było długotrwałymi zwolnieniami sędziów oraz przejściem do Naczelnego Sądu
Administracyjnego jednego z sędziów, który nie orzekał w tutejszym Sądzie już od
sierpnia 2013 r. Niemniej jednak stwierdzić należy, że nadal poziom sprawności
orzekania utrzymuje się na zadawalającym poziomie, co możliwe jest dzięki
kontynuowaniu praktyki kierowania do rozpoznania każdej sprawy, bezpośrednio po
jej wpływie lub w dniu uzupełnienia przez strony braków formalnych, w tym
uiszczeniu wpisu lub nadesłaniu niezbędnych dokumentów.
Analizując terminowość załatwiania spraw w Sądzie, zarejestrowanych
w repertoriach SA i SAB (bez spraw zarejestrowanych w repertorium SO), wskazać
należy, że okres oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy od daty jej wpływu do Sądu
w analizowanym okresie sprawozdawczym na tle porównawczym z 2012 r.,
kształtował się następująco:
Ilość spraw załatwianych w Sądzie od dnia wpływu
Rok do 2 m-cy od 2m-cy do 3m-cy
od 3m-cy do 4 m-cy
od 4 m-cy do 6 m-cy
od 6 do 12 m-cy
od 12 do 24 m-cy
powyżej 24 m-cy
2012 1373 576 193 139 57 3 2
2013 1155 464 201 144 66 6 --
Powyższe dane jednoznacznie wskazują, że nadal przeważająca ilość spraw
rozpatrywana jest niezwłocznie po ich wpływie do Sądu. W terminie do 2 miesięcy
załatwiono bowiem aż 56,73 % spraw, a w terminie do 3 miesięcy kolejne 22,79 %
spraw zarejestrowanych w repertoriach SA i SAB.
Nie sposób stwierdzić przewlekłości w rozpoznaniu także tych spraw, które
zostały zarejestrowane w repertoriach SA i SAB (bez spraw zarejestrowanych
w repertorium SO) i pozostały do załatwienia na kolejny okres sprawozdawczy.
Spośród 495 takich spraw, tylko 14 oczekuje bowiem na rozpoznanie powyżej
20
12 miesięcy do 2 lat od daty pierwszego wpływu do Sądu. Podkreślenia wymaga
przy tym, że spośród tych 14 spraw, 11 zostało wniesionych przez jednego
skarżącego i wymagają uprzedniego rozpatrzenia zgłaszanych przez niego,
wielokrotnie w każdej ze spraw, wniosków o przyznanie prawa pomocy i środków
odwoławczych wnoszonych od orzeczeń wydanych w tym przedmiocie. Ponadto
1 sprawa oczekuje na rozpoznanie powyżej dwóch lat, ponieważ została ponownie
zarejestrowana w urządzeniach ewidencyjnych po uchyleniu przez NSA wydanego
w tej sprawie wyroku.
Szczegółowe dane na temat liczby spraw niezałatwionych od daty pierwszego
wpływu do sądu na tle porównawczym z poprzednim okresem sprawozdawczym
przedstawia poniższe zestawienie, które nie obejmuje spraw toczących się ze skarg
o wznowienie postępowania:
Liczba spraw niezałatwionych pozostających od daty pierwszego wpływu do sądu(repertorium SA i SAB)
Rok do 3 m-cy od 3 do 6 m-cy od 6 do 12 m-cy od 12 m-cy do 2 lat
powyżej 2 lat
2012 225 42 5 4 1
2013 369 62 44 14 1
W okresie sprawozdawczym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie nie wpłynęła żadna skarga na przewlekłość postępowania sądowego,
której wniesienie przewiduje ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze
na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu
przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843
ze zm.).
Warto także odnotować, że w 2013 r. sędziowie orzekający w tutejszym
Sądzie sporządzili 1534 uzasadnienia orzeczeń kończących postępowanie - w tym
niestety aż 3 z przekroczeniem ustawowego terminu do 14 dni (2 ze względu
na wykorzystywanie urlopu).
W 2013 r. do Sądu wpłynęło 16 wniosków, zgłoszonych w trybie art. 55 § 1
p.p.s.a., o ukaranie organu grzywną za uchybienie obowiązkowi przekazania skargi
wraz z aktami sprawy. Ponadto 2 wnioski w tym przedmiocie pozostawały
do rozpoznania z poprzedniego okresu sprawozdawczego. Do 31 grudnia 2013 r.
postępowania wszczęte na skutek tych wniosków zakończyły się w 9 sprawach,
w tym w 5 - wymierzeniem grzywny i w 4 - odrzuceniem. Do rozpoznania
21
na następny okres sprawozdawczy pozostało 9 wniosków w tym przedmiocie, gdyż
w sprawach zainicjowanych tymi wnioskami istniała konieczność uprzedniego
rozpoznania wniosków o przyznanie prawa pomocy.
Ponadto w 2013 r. składy orzekające w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie - po rozpoznaniu 5 skarg o wymierzenie organowi
grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu
administracyjnego - w 1 sprawie uwzględniły żądanie strony w tym przedmiocie,
w 2 - oddaliły, w 2 – odrzuciły. Takich skarg nie odnotowano natomiast w Wydziale I
tutejszego Sądu.
W okresie sprawozdawczym składy orzekające Sądu nie dostrzegły natomiast
uchybień w działalności organów administracji publicznej wymagających
zastosowania instytucji przewidzianych w art. 55 § 3, art. 112 i art. 155 p.p.s.a.
Na przestrzeni 2013 r. w uzasadnionych przypadkach zawieszono 56 spraw
zarejestrowanych w repertoriach Sądu. Spośród tych spraw, w 34 - postępowanie
zawieszono w związku z pytaniem prawnym skierowanym przez inny sąd lub
uprawniony organ do Trybunału Konstytucyjnego, 18 - w związku z toczącymi się
innymi postępowaniami, których rozstrzygnięcia mogą mieć wpływ na wynik sprawy
sądowoadministracyjnej, 2 w związku z przedstawieniem składowi siedmiu sędziów
NSA zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, 1 na wniosek stron
i 1 z powodu śmierci strony postępowania. Do 31 grudnia 2013 r. udało się podjąć
postępowania w 9 spośród tych spraw.
2/ funkcjonowanie instytucji postępowania mediacyjnego
Podobnie jak w roku poprzednim, również w 2013 roku instytucja
postępowania mediacyjnego nie znalazła zastosowania w działalności tutejszego
Sądu. Do obydwu Wydziałów orzeczniczych nie wpłynął żaden wniosek
o przeprowadzenie takiego postępowania. Tryb ten nie był także uruchamiany
z urzędu.
3/ funkcjonowanie instytucji postępowania uproszczonego
Postępowanie uproszczone, jako postępowanie toczące się w tym trybie
wyłącznie na wniosek strony, w roku 2013 nadal nie wzbudzało dużego
zainteresowania skarżących, choć rozpoznano takich spraw więcej aniżeli w roku
poprzednim (o trzy sprawy). Ten szczególny tryb postępowania nie jest szerzej
wykorzystywany przez strony, a norma zawarta w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wymaga
22
wniosku strony, nie dając Sądowi możliwości działania w tym trybie z urzędu.
Uzasadniony wydaje się więc postulat rozszerzenia katalogu spraw podlegających
z urzędu rozpoznaniu w trybie uproszczonym (np. o sprawy ze skarg na
indywidualne interpretacje prawa podatkowego, sprawy dotyczące wymiaru podatku
w niewielkiej wysokości).
W obydwu Wydziałach orzeczniczych tutejszego Sądu rozpoznano w trybie
uproszczonym zaledwie pięć (5) spraw, przy czym wszystkie w Wydziale I, w którym
rozpoznawane są sprawy podatkowe i celne. W Wydziale II wniosek o rozpoznanie
sprawy w trybie uproszczonym wpłynął w jednej (1) sprawie, jednakże została ona
skierowana na rozprawę.
W rozpoznanych sprawach strony już w skardze wnioskowały o skierowanie
do rozpoznania w trybie uproszczonym, a organ w terminie czternastu dni nie
zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Trzy sprawy rozpoznane w trybie uproszczonym (sygn. akt I SA/Ol 56/13,
I SA/Ol 57/13, I SA/Ol 58/13) dotyczyły skarg na decyzje w przedmiocie przyznania
płatności rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wszystkich
skargi zostały oddalone.
Pozostałe dwie sprawy dotyczyły interpretacji indywidualnych Ministra
Finansów. W pierwszej z nich, o sygn. akt I SA/Ol 131/13, sąd rozstrzygał skargę na
interpretację w przedmiocie podatku dochodowego w aspekcie ustalenia kosztów
przychodu z tytułu zbycia umową dożywocia lokalu mieszkalnego przed upływem
5 lat od nabycia. Według skarżącego łączna wartość świadczeń na rzecz
dożywotnika stanowi koszt nabycia lokalu, który należy zaliczyć do kosztów
uzyskania przychodu. Sąd nie podzielił tego stanowiska i oddalił skargę.
Natomiast w drugiej sprawie rozpoznanej w tym trybie, sygn. akt
I SA/Ol 554/13 przedmiotem rozpoznania w trybie uproszczonym była skarga na
interpretację indywidualną dotyczącą podatku dochodowego od osób fizycznych
z tytułu przychodu uzyskanego w związku z ustanowieniem służebności przesyłu.
Skarżący wywodził, że przychód z tego tytułu podlega zwolnieniu od podatku na
podstawie art. 21 ust. 1 pkt 120 lit. „a” ustawy o podatku dochodowym od osób
fizycznych. Sąd, wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., uwzględnił skargę i uchylił
zaskarżoną interpretację.
23
4/ podmioty wnoszące skargi
W sprawach, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie w 2013 r. skargi zostały wniesione przez:
osoby fizyczne – 1772 tj. 77,52 % spraw (w 2012 r. - 1975, tj. w 83,08 %),
w tym w Wydziale I - 567 tj. 62, 79 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 603,
tj. w 79,55%), a w Wydziale II - 1205, tj. 87,13 % spraw tego wydziału (w 2012 r.
- 1372, tj. w 84,74 %);
osoby prawne – 607 tj. 26,55 % spraw (w 2012 r. - 378, tj. w 15,90 %), w tym
w Wydziale I - 313 tj. 34,66 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 150,
tj. w 19,79 %), a w Wydziale II – 294, tj. 21,26 % spraw tego wydziału (w 2012 r.
228 - tj. w 14,08%);
organizacje społeczne – 24, tj. w 1,05 % spraw (w 2012 r. - 42, tj. w 1,77 %).
W okresie sprawozdawczym w 29 sprawach skargi złożył Prokurator,
natomiast w 1 sprawie skarga została wniesiona przez Rzecznika Praw
Obywatelskich.
Wskazać w tym miejscu należy, że liczba podmiotów wnoszących skargi
i wnioski jest wyższa niż odnotowany wpływ spraw, gdyż przy rejestracji spraw
nie uwzględnia się współuczestnictwa formalnego stron.
5/ udział pełnomocników stron
W postępowaniach toczących się przed Wojewódzkim Sądem
Administracyjnym w Olsztynie w 2013 r. brało udział:
684 - pełnomocników administracji państwowej, tj. w 33,20 % ogółu spraw
(w 2012 r. - 773, tj. w 32,33 %), w tym w Wydziale I - 310, tj. w 37,03 % spraw
tego wydziału (w 2012 r. - 284, tj. w 37,67 %), a w Wydziale II - 374,
tj. w 30,58 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 489, tj. w 29,87 %);
318 - adwokatów jako pełnomocników skarżących i uczestników postępowania,
tj. w 15,44 % ogółu spraw (w 2012 r. - 259, tj. w 10,83 %), w tym w Wydziale I -
146, tj. w 17,44 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 107, tj. w 14,19 %), a w
Wydziale II - 172, tj. w 14,06 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 152,
tj. w 9,29 %);
673 - radców prawnych jako pełnomocników skarżących i uczestników
postępowania, tj. w 32,67 % ogółu spraw (w 2012 r. - 483, tj. w 20,20 %),
w tym 281 w Wydziale I, tj. w 33,57 % spraw tego wydziału (w 2012 r. - 241,
24
tj. w 31,96 %), a 392 w Wydziale II, tj. w 32,05 % spraw tego wydziału
(w 2012 r. - 242, tj. w 14,78%);
174 - doradców podatkowych, tj. w 8,45 % ogółu spraw (w 2012 r. - 187,
tj. w 7,82 %) wyłącznie w Wydziale I, tj. w 20,79 % spraw tego wydziału
(w 2012 r. w 24,80 %).
W 2013 r. odnotowano w postępowaniu udział prokuratorów w 11 sprawach,
Rzecznika Praw Obywatelskich w jednej sprawie, nie odnotowano natomiast udziału
rzeczników patentowych.
W 2013 r. ustanowiono dla stron lub uczestników postępowania
w ramach prawa pomocy 118 zawodowych pełnomocników, tj. w 5,16 % spraw
(w 2012 r. 103 zawodowych pełnomocników, tj. w 4,33 % spraw), w tym 29
w Wydziale I, tj. w 3,21 % spraw w tym wydziale, a 89 w Wydziale II,
tj. w 6,44 % spraw w tym wydziale.
6/ prawo pomocy
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło w 2013 r.
łącznie 621 wniosków o przyznanie prawa pomocy, w tym w 322 sprawach
rozpoznawanych w Wydziale I i 299 w sprawach rozpoznawanych w Wydziale II.
Z tej liczby 345 wniosków (Wydział I - 226, Wydział II - 119) dotyczyło zwolnienia od
kosztów sądowych w całości lub w części; 165 wniosków (Wydział I - 79, Wydział II -
86) przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym; a 111 (Wydział I - 17,
Wydział II - 94) ustanowienia zawodowego pełnomocnika.
W 2013 r. łącznie rozpoznano 559 wniosków o przyznanie prawa pomocy
(Wydział I - 272, Wydział II - 287). Sposób ich załatwienia był następujący:
w 43 sprawach (7,69 %) (Wydział I - 20, Wydział II - 23) przyznano
prawo pomocy w zakresie całkowitym;
w 188 sprawach (33,63 %) (Wydział I - 92, Wydział II - 96) przyznano
prawo pomocy w zakresie częściowym;
w 268 sprawach (47,94 %) (Wydział I - 129, Wydział II - 139)
odmówiono przyznania prawa pomocy;
w 30 sprawach (5,37 %) (Wydział I - 11, Wydział II - 19) wnioski
pozostawiono bez rozpoznania;
w 30 sprawach (5,37 %) (Wydział I - 20, Wydział II - 10) wnioski
załatwiono w inny sposób.
Przy rozpoznawaniu wniosków z tego zakresu, zgodnie z art. 258 p.p.s.a.,
25
jako zasadę przyjęto, że czynności w tym przedmiocie wykonywali przede wszystkim
referendarze sądowi, którzy rozpoznali 464 wnioski (Wydział I - 221, Wydział II -
243). Od wydanych przez nich postanowień i zarządzeń wniesionych zostało 217
sprzeciwów (Wydział I - 109, Wydział II - 108). W takich przypadkach sprawy
te podlegały rozpoznaniu przez Sąd na posiedzeniu niejawnym. Odsetek
wniesionych sprzeciwów w stosunku do wydanych przez referendarzy sądowych
postanowień i zarządzeń wyniósł 46,76 % (Wydział I - 49,32 %, Wydział II - 44,44
%).
a/ Wydział I
W 2013 roku do Wydziału I wpłynęło łącznie 322 (o 102, tj. 31,67 % więcej niż
w 2012 r.) wniosków o przyznanie prawa pomocy. Z liczby tej 226 (70,18%)
wniosków pochodziło od osób fizycznych, a pozostałe 96 (29,82 %) od osób
prawnych (lub innych jednostek organizacyjnych). W 2012 r. relacje te wskazywały
na zdecydowaną przewagę wniosków osób fizycznych (96,81 %). W omawianym
okresie wzrósł odsetek spraw wniesionych przez osoby prawne. Wynikało
to z wniesienia 82 wniosków o zwolnienie od kosztów sądowych przez trzy spółki
prowadzące działalność w sferze gier hazardowych. Częściowo fakt ten znalazł
odbicie w pozostałych relacjach w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie
prawa pomocy, o których mowa niżej.
Wnioski dotyczyły:
zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub części - 226
ustanowienia zawodowego pełnomocnika - 17
przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym - 79
W Wydziale I, zgodnie z art. 258 p.p.s.a., jako zasadę przyjęto, że czynności
w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy wykonują przede wszystkim
referendarze sądowi. W 2013 r. referendarze sądowi wydali orzeczenia co do 221
(68,63 %) wniosków w tym 12 postanowień dotyczyło wniosków z roku 2012. Od
wydanych przez nich zarządzeń i postanowień wniesionych zostało 109 sprzeciwów.
W takich przypadkach sprawa podlegała rozpoznaniu przez Sąd na posiedzeniu
niejawnym. Odsetek wniesionych sprzeciwów w 2013 r. wynosi 49,32 % (w 2012 r.
24,57 %, w 2011 r. 33,84 %, w 2010 r. 36,73 %). Dane powyższe wskazują, że liczba
wniesionych sprzeciwów w 2013 r. wzrosła w stosunku do lat ubiegłych.
W porównaniu do roku ubiegłego odsetek wniesionych sprzeciwów wzrósł
dwukrotnie. Niemal połowa wydanych postanowień została zaskarżona. Częściowo
26
sytuacja ta spowodowana została wniesieniem 42 sprzeciwów (tj. 38,5 % wszystkich
sprzeciwów) - przez dwie ze wspomnianych spółek hazardowych, którym
w omawianym okresie sprawozdawczym wnioski rozpoznano i odmówiono
przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.
W 2013 roku postępowania w przedmiocie wniosku o prawo pomocy
zakończone zostały w 272 sprawach. Sposób załatwienia wniosków o przyznanie
prawa pomocy był następujący:
w 20 sprawach (7,35 %) przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym;
w 92 sprawach (33,82 %) przyznano prawo pomocy w zakresie
częściowym;
w 129 sprawach (47,43 %) odmówiono przyznania prawa pomocy;
w 11 sprawach (4,04 %) pozostawiono wniosek bez rozpoznania;
20 spraw (7,35 %) załatwiono w inny sposób.
W 2013 r. znacząco wzrosła liczba spraw, w których odmówiono przyznania
prawa pomocy (z 34,11% w 2012 r. do 47,43 % w 2013 r.). Porównując dane z lat
poprzednich zaobserwować można stopniowy wzrost liczby spraw zakończonych
w ten sposób (w 2010 r. - 25,1 %, w 2011r. - 31,54 %). Zmniejszeniu uległa liczba
spraw, w których przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym (z 13,08 %
w 2012 r. do 7,35 % w 2013 r.). Na podobnym poziomie utrzymuje się odsetek
spraw, w których przyznano prawo pomocy w zakresie częściowym (39,71 %
w 2012 r. i 33,82 % w 2013 r.).
W uwzględnieniu wniosków pełnomocnicy ustanowieni zostali w 29 sprawach,
przy czym byli nimi adwokaci w 17 sprawach, radcowie prawni w 9 sprawach,
a doradcy podatkowi w 3 sprawach. Zauważenia wymaga, że w stosunku do roku
ubiegłego wzrosła ilość ustanowionych adwokatów (z 10 w 2012 r. do 17
w 2013 r.), zmalała natomiast ilość ustanowionych radców prawnych (z 18
w 2012 r. do 9 w 2013 r.) oraz ustanowionych doradców podatkowych (z 5 w 2012 r.
do 3 w 2013 r.).
Od postanowień wydanych w Wydziale I w przedmiocie prawa pomocy
wniesionych zostało w 2013 r. łącznie 78 zażaleń. Biorąc pod uwagę wzrost liczby
rozpoznanych wniosków o przyznanie prawa pomocy w Wydziale I, w porównaniu do
roku 2012, odsetek wniesionych zażaleń wzrósł w omawianym okresie
sprawozdawczym z 17,28 % (37 zażaleń) w roku 2012 do 28,67 % (78 zażaleń)
w 2013 r. Uwzględnić przy tym należy, że spośród 78 zażaleń ponad połowa, tj. 42
zażalenia, pochodziła od wspomnianych na wstępie dwóch spółek.
27
NSA zwrócił po rozpoznaniu zażaleń 81 spraw, w tym 8 z 2012 r. W 71
sprawach (87,65 %) zażalenia zostały oddalone, a w 10 (12,35 %) uwzględnione.
W porównaniu z rokiem ubiegłym zwiększył się odsetek spraw, w których NSA oddalił
zażalenia na zaskarżone postanowienia (z 70,37 % w 2012 r. do 87,65 % w 2013 r.).
W 1 sprawie WSA w Olsztynie odrzucił zażalenie.
W ramach zażaleń uwzględnionych przez NSA, w 6 sprawach skutkiem
kontroli instancyjnej było wydanie orzeczeń kasatoryjnych (np. I GZ 554/13),
natomiast 4 zakończono wydaniem orzeczeń reformatoryjnych (I FZ 77/13-
I FZ 80/13). Z grupy 78 zażaleń 4 nie zostały - do końca 2013 r. rozpoznane przez
NSA.
Z powyższych danych wynika, iż wzrosła ilość spraw, w których odmawiano
przyznania prawa pomocy. Odsetek wniosków rozpoznanych w ten sposób wzrósł
w stosunku do roku ubiegłego o około 13 %. Determinowane jest to utrwalonym
orzecznictwem sądów administracyjnych, że prawo pomocy stanowi instytucję
wyjątkową i z tego powodu, nie można z niej czynić powszechnie stosowanego
środka pomocy. Z uwagi na wyjątkowy charakter przyznanie prawa pomocy winno
być stosowane tylko w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami,
gdy wnioskodawca nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości
sfinansowania kosztów postępowania. W omawianym okresie sprawozdawczym
wiele wniosków o przyznanie prawa pomocy nie zostało rozpoznanych pozytywnie
z powodu zanegowania istnienia odpowiednich przesłanek natury materialnej.
Właśnie z tych względów w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt
I SA/Ol 194/13, Sąd odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od
kosztów sądowych. Skarżąca, pozostająca co prawda na utrzymaniu męża, ale
spieniężyła składniki swego majątku w okresie poprzedzającym złożenie skargi,
uzyskując z tego tytułu łączną kwotę 269.700 zł. Stanowisko Sądu zostało w NSA
ocenione jako prawidłowe (postanowienie z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt
I FZ 408/13). Brak ustawowych przesłanek określonych w art. 246 §1 p.p.s.a.
stwierdzono również w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt
I SA/Ol 113/13. Powołując się na dysponowanie przez skarżącą kwotą w wysokości
821.439,75 zł będącą dochodem netto z prowadzonej działalności gospodarczej
w latach 2010 i 2011 oraz posiadanie majątku nieruchomego, pomimo aktualnego
braku uzyskiwania dochodów, odmówiono przyznania prawa pomocy w zakresie
zwolnienia od kosztów sądowych. Wskazano, iż nie znajduje uzasadnienia
powoływanie się przez skarżącą na obecne trudności firmy, brak płynności
28
finansowej przedsiębiorstwa oraz zawieszenie działalności gospodarczej.
Stwierdzono, że skarżąca miała możliwości poczynienia oszczędności na poczet
przyszłych kosztów sądowych, przy osiągnięciu tak znaczących dochodów
w nieodległym okresie czasu. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez NSA, który
oddalając zażalenie na przedmiotowe postanowienie stwierdził, że w ramach
planowania wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, skarżąca
powinna uwzględnić także konieczność posiadania odpowiednich środków
pieniężnych na prowadzenie procesu sądowego (postanowienie z dnia 24 czerwca
2013 r., sygn. akt II FZ 324/13).
W praktyce orzeczniczej prezentowany był również pogląd, zgodnie z którym
o istnieniu przesłanek przyznania prawa pomocy nie decyduje wyłącznie brak
dochodów lub brak majątku, ale także sytuacja majątkowa rodziny skarżącego.
W postanowieniach z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 412/13 - I SA/Ol 423/13,
referendarz sądowy stwierdził, że pozostawanie skarżącego bez pracy i dochodów,
na utrzymaniu rodziców, sprawia, że jego sytuacja materialna jest pochodną sytuacji
materialnej rodziców, którzy osiągają dochody. Wyjaśnił, że ustawodawca nie
ograniczył w żaden sposób czasu trwania obowiązku alimentacyjnego nałożonego na
rodziców i dzieci, i że nie jest on w szczególności uwarunkowany sprawowaniem
władzy rodzicielskiej. Obowiązek ten występuje także po uzyskaniu przez dziecko
pełnoletności. Ponadto zalicza się do niego nie tylko utrzymanie, ale również pomoc
w opłaceniu kosztów postępowania sądowego, toczonego przez osobę uprawnioną
do alimentacji. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA
w postanowieniach z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I GZ 454/13 –
I GZ 465/13. Sąd drugiej instancji oddalając zażalenia na wyżej wskazane
postanowienia, stwierdził że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę
potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych
w linii prostej oraz rodzeństwo. W związku z powyższym należy więc zwrócić uwagę
także na możliwości zarobkowe rodziców skarżącego, z którymi prowadzi on
wspólne gospodarstwo domowe.
Podobnie jak w latach poprzednich, odmowa przyznania prawa pomocy
często uzasadniana była niemożnością ustalenia w sposób bezsprzeczny i nie
budzący wątpliwości rzeczywistej sytuacji wnioskodawców, a tym samym ustalenia
czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 246 p.p.s.a. Kierując się treścią
tego przepisu jako regułę przyjmowano, iż ciężar dowodu w postępowaniu
w przedmiocie przyznania prawa pomocy spoczywa na wnioskodawcy. W sytuacjach
29
gdy strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku dowodowego całkowicie czy
tylko częściowo, po wystosowaniu do niej wezwania w trybie art. 255 p.p.s.a,
rozpoznający wniosek zmuszony był odmówić przyznania prawa pomocy.
Zauważenia wymaga, że w części spraw, w których zobowiązano wnioskodawców
do przedłożenia dodatkowych oświadczeń oraz dokumentów, rezygnowali oni
z wyjawienia swojej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej (np. w sprawach
o sygn. I SA/Ol 627/13, I SA/Ol 648/13, I SA/Ol 26/13, I SA/Ol 723/13,
I SA/Ol 359/13, I SA/Ol 696-710/13). Brak ustosunkowania się do wezwań
wystosowanych w wyjaśniającym postępowaniu w zakresie prawa pomocy
potwierdza wątpliwości powzięte przez rozpoznającego co do wiarygodności
złożonych oświadczeń. Świadczy bowiem o przedstawieniu danych
nieodzwierciedlających rzeczywistej sytuacji materialnej. Czyni również uprawnionym
wniosek, iż w części tych spraw złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy nie
było uzasadnione.
Przedstawienie danych w sposób niewystarczający, niepełny i wybiórczy
również stanowiło podstawę odmowy przyznania prawa pomocy. W postanowieniu
z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 186/13, referendarz sądowy zauważył,
że skarżący w złożonym wniosku przedstawił jedynie takie dane, które mogłyby
świadczyć o jego złym stanie majątkowym. W odpowiedzi na wystosowane do niego
wezwanie ograniczył się jedynie do wyjaśnienia niektórych okoliczności, inne
pozostawiając bez odpowiedzi. Wobec braku wyczerpującego i rzetelnego
wyjaśnienia aktualnej sytuacji finansowej, bytowej, rodzinnej skarżącego
rozpoznający odmówił przyznania prawa pomocy we wnioskowanym przez
skarżącego zakresie. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II Gz 338/13
Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając zażalenie, stwierdził, że skarżący w żaden
sposób nie próbował wykazać, że jego sytuacja materialna jest trudna. Przeciwnie,
przyjął postawę roszczeniową twierdząc, że jest osobą niepracującą, po zawale,
i że prawo pomocy mu się należy. Sąd wskazał, że prawo pomocy nie przysługuje
z urzędu każdemu, kto z takim wnioskiem wystąpi, a jedynie takiej stronie, która
w sposób przekonujący wykaże, że rzeczywiście jej sytuacja materialna uniemożliwia
jej poniesienie kosztów związanych z dochodzeniem swoich roszczeń przed sądem.
Końcowo należy zwrócić uwagę na większy niż w poprzednim okresie
sprawozdawczym wpływ wniosków wnoszonych przez osoby prawne. Rozpoznanie
tego typu wniosków prawie w każdej sprawie poprzedzone jest koniecznością
zastosowania art. 255 p.p.s.a. i zgromadzenia dodatkowych szczegółowych,
30
a zarazem bardzo obszernych dokumentów obrazujących kondycję finansową
danego podmiotu takich jak np. sprawozdań finansowych, odpisu z KRS, bilansu
zysków i strat, raportów kasowych, zestawień środków trwałych, sprawozdań
z działalności zarządu, zestawień obrotów i sald, zmian w umowach spółek,
powiązań z innymi podmiotami gospodarczymi. Wskazany na wstępie przykład
trzech spółek prowadzących działalność w sferze gier hazardowych jest
potwierdzeniem sygnalizowanego w latach poprzednich problemu związanego
z wielością skarg wnoszonych przez ten sam podmiot, który jednocześnie wnosi
o przyznanie prawa pomocy. W obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości
połączenia takich wniosków do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bez
połączenia całych spraw na mocy art. 111 p.p.s.a.
b/ Wydział II
W omawianym okresie sprawozdawczym liczba wniosków o przyznanie prawa
pomocy, które wpłynęły do Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie wzrosła w stosunku do roku poprzedniego. Z łącznej liczby
299 wniosków 86 (28,76 %) dotyczyło przyznania prawa pomocy w zakresie
całkowitym, 119 (39,80 %) zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub w części,
a 94 (31,44 %) ustanowienia zawodowego pełnomocnika.
Łączna liczba wniosków rozpoznanych w 2013 r. wyniosła 287 i jest
porównywalna do liczby wniosków rozpoznanych w roku poprzednim (290). Sposób
ich załatwienia był następujący:
w 23 sprawach (8,01 %) przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym,
w 96 sprawach (33,45 %) przyznano prawo pomocy w zakresie
częściowym,
w 139 sprawach (48,43 %) odmówiono przyznania prawa pomocy,
w 19 sprawach (6,62 %) wnioski pozostawiono bez rozpoznania,
10 spraw (3,49 %) załatwiono w inny sposób.
W większości spraw czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa
pomocy wykonywali w Wydziale II referendarze sądowi. W omawianym okresie
sprawozdawczym wydali oni w sumie 302 postanowienia i zarządzenia, w tym 59
postanowień w przedmiocie przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi
za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrotu
niezbędnych udokumentowanych wydatków. Powyższe oznacza wzrost liczby
wydanych postanowień i zarządzeń w porównaniu z rokiem poprzednim o 30. Od
31
postanowień i zarządzeń referendarzy sądowych wniesionych zostało 111
sprzeciwów, co stanowi zaskarżalność na poziomie 36,75 %, który jest
porównywalny do zaskarżalności w roku poprzednim (37,50 %).
W części spraw, głównie na skutek sprzeciwu, wnioski o przyznanie prawa
pomocy rozpoznawane były przez wojewódzki sąd administracyjny w składzie
jednego sędziego. Na postanowienia WSA wniesionych zostało 78 zażaleń. Na 70
zażaleń rozpoznanych przez NSA 65 zostało oddalonych, natomiast w 5 sprawach
NSA uchylił zaskarżone postanowienie WSA i przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania.
Jak wynika z przedstawionych danych, w omawianym okresie
sprawozdawczym liczba spraw zakończonych odmową przyznania prawa pomocy
przewyższa, tak jak w roku poprzednim, liczbę spraw zakończonych postanowieniem
przyznającym prawo pomocy w całości lub w części. 53,88 % należy do pierwszej
grupy, natomiast 46,12 % do drugiej. W porównaniu z rokiem poprzednim zmalała
jednak różnica pomiędzy liczbą postanowień odmawiających przyznania prawa
pomocy, a przyznających to prawo.
Najczęstszym powodem odmowy przyznania prawa pomocy pozostaje
niewywiązywanie się w całości lub w części z nakładanego na strony na podstawie
art. 255 p.p.s.a. obowiązku przedłożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów
źródłowych dotyczących ich stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego.
Niezachowanie wymogu wiarygodnego i przekonywującego wykazania braku
możliwości poniesienia kosztów postępowania było podstawą odmowy przyznania
prawa pomocy m.in. w sprawie o sygn. akt II SO/Ol 9/13 (postanowienie WSA z dnia
11 września 2013 r.). NSA, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe,
postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II OZ 918/13, oddalił
zażalenie na zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał,
iż w dotychczasowym orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie
z którym niedopełnienie przez stronę obowiązku przedstawienia na podstawie art.
255 p.p.s.a. dodatkowych wyjaśnień odnośnie sytuacji majątkowej, gdy ta w oparciu
o przedłożone dotychczas informacje jest uznawana za niepełną bądź budzącą
wątpliwości (niewiarygodną), uzasadnia nieuwzględnienie wniosku o przyznanie
prawa pomocy. Ocena ta znajduje uzasadnienie w stwierdzeniu, że orzeczenie sądu
w zakresie przyznania stronie prawa pomocy nie może zostać oparte na ustaleniach
faktycznych o charakterze fragmentarycznym lub hipotetycznym. Strona, która nie
realizuje obowiązków wynikających z wezwania sądu, nie ma podstaw, by oczekiwać
32
rozstrzygnięcia zgodnego ze złożonym wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie NSA
dodał, iż taki kierunek wykładni art. 255 p.p.s.a. przyjmowany był dotąd również
w tych sprawach, w których z żądaniem przyznania prawa pomocy zwracał się już
uprzednio sam wnioskodawca, wobec czego powinien on mieć świadomość skutków
prawnych nieprzedstawienia tych wszystkich informacji, które zostały uznane przez
Sąd I instancji za istotne z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanek przyznania
prawa pomocy. Stojąc na stanowisku, że w postępowaniu o przyznanie prawa
pomocy, to na stronie spoczywa ciężar wykazania, iż znajduje się w sytuacji
uzasadniającej przyznanie jej tego prawa, NSA uznawał również za prawidłowe
stanowisko WSA, który w sytuacji powtórnego wniosku o przyznanie prawa pomocy
w tej samej sprawie odstępował od powtórnego wzywania strony do złożenia
dodatkowych oświadczeń i dokumentów źródłowych, jeśli brak ich złożenia stanowił
podstawę odmowy uwzględnienia jej pierwszego wniosku. I tak w sprawie o sygn. akt
II SA/Ol 1027/11 WSA wskazał, że skoro strona, mimo zawartych w wydanych
uprzednio postanowieniach WSA i NSA wyjaśnień co do znaczenia dla oceny
zasadności wniosku o przyznanie prawa pomocy uwiarygodnienia okoliczności,
na które powołuje się, składając kolejny wniosek o przyznanie prawa pomocy,
w dalszym ciągu nie przedkłada wszystkich istotnych dokumentów źródłowych, które
potwierdziłyby fakt ponoszenia przez nią wskazywanych wydatków w podanej
wysokości, to nie jest możliwe stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości, że
nie jest ona w stanie ponieść kosztów postępowania w sprawie. Podzielając
to stanowisko, NSA stwierdził, że wykazanie występowania okoliczności
uzasadniających przyznanie prawa pomocy oznacza, że ciężar udowodnienia tego
faktu spoczywa na wnioskującym. Skarżąca nie przedstawiła natomiast wszystkich
możliwych dokumentów na poparcie twierdzeń co do wysokości ponoszonych
wydatków, wskutek czego ocenianie stanu majątkowego mogłoby się odbyć tylko
w zakresie częściowym, co - w obliczu braku możliwości kompleksowej oceny
sytuacji majątkowej wnioskującej o przyznanie prawa pomocy - nie upoważnia sądu
do uwzględnienia wniosku (postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt
II OZ 163/13). NSA oddalił zażalenie na postanowienie WSA wydane w podobnych
okolicznościach także np. w sprawie o sygn. akt II SO/Ol 3/13 (postanowienie NSA
z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1131/13).
W dwóch sprawach NSA nie uznał z kolei za prawidłowe odstąpienia przez
WSA od wezwania strony do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów
źródłowych w sytuacji, gdy włączone w poczet materiału dowodowego sprawy pisma
33
i przedłożone przez stronę w toku innej jej sprawy dokumenty źródłowe uzasadniały
odmowne rozstrzygnięcie. Uchylając postanowienie WSA z dnia 10 stycznia 2013 r.,
sygn. akt II SAB/Ol 83/12, NSA stwierdził, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w takiej
sytuacji wnioskodawca uniemożliwił dokonanie oceny swojej sytuacji majątkowej.
Sąd nie wykorzystał bowiem możliwości wezwana wnioskodawcy do złożenia
dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 255 p.p.s.a. Za wyjaśnienia takie nie można
uznać natomiast pism wnioskodawcy składanych w innej niż przedmiotowa sprawie
toczącej się przed tym Sądem (postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn.
akt II OZ 83/13). Podobnie NSA orzekł w sprawie, w której przedmiotem kontroli było
postanowienie WSA z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 101/12
(postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GZ 171/13).
W wielu sprawach - przyjmując, że na ocenę możliwości finansowych osoby
ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy ma wpływ nie tylko wysokość
osiąganego przez nią dochodu i posiadanych przez nią zasobów pieniężnych, lecz
także będący w jej posiadaniu majątek i to, czy może go wykorzystać w celu
pozyskania środków pieniężnych na pokrycie kosztów postępowania w całości lub
w części - strony wzywane były do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów
źródłowych w tym zakresie. W sprawach tych kierowano się tym samym
ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgodnie
z którym sposób, w jaki właściciel wykorzystuje swój majątek nie może pozostawać
bez wpływu na ocenę, czy posiada on dostateczne środki na poniesienie kosztów
postępowania sądowego. Udzielenie stronie prawa pomocy jest bowiem formą
dofinansowania jej z budżetu państwa i powinno mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy
zdobycie przez nią środków na koszty postępowania w inny sposób jest rzeczywiście
(obiektywnie) niemożliwe. Istotne jest zatem, że posiadany majątek może przynosić
potencjalne pożytki, może również służyć jako zabezpieczenie pożyczki lub kredytu,
jeśli właścicielowi, który jest zobowiązany do poniesienia określonych wydatków,
brakuje bieżących środków finansowych. Fakt posiadania przez stronę
nieruchomości był jednocześnie w każdej sprawie oceniany indywidualnie. Za istotne
uznawano bowiem rodzaj nieruchomości, ich przeznaczenie, stan
zagospodarowania, sytuację prawną, wartość, a także możliwość uzyskania z tychże
nieruchomości dochodu odpowiedniego na pokrycie kosztów postępowania.
Niezłożenie przez stronę pełnych wyjaśnień dotyczących sytuacji majątkowej
oraz wymaganych w tym zakresie dokumentów źródłowych stanowiło z reguły
podstawę odmowy przyznania prawa pomocy (tak np. w sprawie o sygn. akt
34
II SO/Ol 16/13). Co do zasady NSA podzielał stanowisko Sądu I instancji w tego
rodzaju sprawach, oddalając zażalenia na wydane w ich toku postanowienia
(np. postanowienie NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1152/13). Wyjątek
w tym zakresie (w odniesieniu do tego samego skarżącego) stanowi postanowienie
NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GZ 608/13. W sprawie tej
NSA, uchylając postanowienie WSA z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt
II SAB/Ol 101/12, i przekazując ją do ponownego rozpoznania, stwierdził, iż nie
podziela poglądu Sądu I instancji, że posiadanie majątku, szczególnie
nieruchomości, co do zasady wyklucza możliwość przyznania prawa pomocy
zwłaszcza, w sytuacji gdy majątek ten nie jest obciążony prawami osób trzecich
i w żaden sposób nie została ograniczona możliwość jego wykorzystania w celu
pozyskania dochodu, obciążenia, czy zbycia, ponieważ nie sposób wymagać, aby
skarżący sprzedał nieruchomość bądź zaciągnął kredyt pod zastaw nieruchomości,
aby opłacić koszty sądowe. Wymaganie od skarżącego sprzedaży nieruchomości
bądź w inny sposób obciążenie jej w celu opłacenia należnej opłaty od skargi
kasacyjnej jest nieproporcjonalne. Trudno bowiem oczekiwać, żeby skarżący zbył
nieruchomość, której wartość znacznie przewyższa wpis, aby opłacić koszty sądowe,
obejmujące na obecnym etapie postępowania koszty zastępstwa adwokackiego oraz
wpis od potencjalnej skargi kasacyjnej. Rozwiązanie takie byłoby, w ocenie NSA,
zbyt daleko idące, tym bardziej, że powszechnie wiadome jest, że niemożliwa jest,
szczególnie w obecnych warunkach rynkowych, sprzedaż nieruchomości w terminie
odpowiednim do uiszczenia wpisu sądowego.
Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięć podejmowanych względem
podmiotów innych aniżeli osoby fizyczne, na odnotowanie zasługują postanowienia
referendarzy sądowych, wydane na skutek rozpoznania wniosków związków
zawodowych w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 1365/12 i II SA/Ol 1366/12. Łączy
je teza, zgodnie z którą przewidując realizację swoich celów statutowych przez udział
przed sądem, wskazane podmioty powinny uwzględnić konieczność posiadania
środków finansowych na prowadzenie spraw sądowych. Niekomercyjny charakter nie
zwalnia ich bowiem od obowiązku zapewnienia środków na podejmowaną
działalność, ponieważ przerzucenie jej finansowania na Skarb Państwa jest
niedopuszczalne.
Na uwagę zasługuje również postanowienie z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn.
akt II SA/Ol 89/13, wydane na skutek rozpoznania przez referendarza sądowego
wniosku spółki planującej budowę siłowni wiatrowych. Odmawiając w tej sprawie
35
przyznania prawa pomocy referendarz sądowy stwierdził, że prowadząc działalność
o takich rozmiarach, spółka powinna zabezpieczyć środki pieniężne również
na ponoszenie ewentualnych kosztów związanych z prowadzeniem dotyczących tej
działalności spraw sądowych, a nie próbować przerzucić ciężar finansowania
działalności w tym zakresie na Skarb Państwa. Powoływana przez spółkę
okoliczność trudnej obecnie sytuacji finansowej sama w sobie nie może uzasadniać
zwolnienia jej od wymaganych kosztów sądowych. Należy je bowiem postrzegać jako
normalne koszty działalności gospodarczej. Prowadzenie spraw sądowych
związanych z tą działalnością jest bowiem elementem tej działalności i dlatego
wymaga zabezpieczenia środków na ten cel na równi z koniecznością zapewnienia
środków na bieżącą działalność. Skoro zatem mimo trudności finansowych spółka
nie zaprzestała prowadzenia działalności i nie wskazała jednocześnie powodów, dla
których inne koszty prowadzenia tej działalności mają pierwszeństwo nad kosztami
sądowymi, to nie można przyjąć, iż wykazała, że uzasadnione jest zwolnienie jej od
tych kosztów, czy to w całości, czy też w części. Podobnie w sprawie o sygn. akt
II SA/Ol 777/13, referendarz sądowy odmawiając przyznania fundacji prawa pomocy,
stwierdził, że w sytuacji, gdy w ramach celu statutowego podjęła się ona realizacji
inwestycji budowlanej o znacznych rozmiarach, co pozwala przyjąć, że ma
potencjalne możliwości pokrycia kosztów związanych z jej realizacją, zwolnienie
od kosztów sądowych, czy to w całości, czy też w części, stanowiłoby przerzucenie
ciężaru finansowania jej działalności w tym zakresie na Skarb Państwa,
a to pozostawałoby w sprzeczności z zasadą finansowania działalności fundacji z jej
własnego majątku, szczególnie, że fundacja nie wskazała powodów, dla których inne
koszty prowadzonej przez nią działalności powinny mieć pierwszeństwo nad
kosztami sądowymi. Fundacja podniosła wprawdzie, że nie prowadzi działalności
gospodarczej, lecz okoliczność ta sama w sobie również nie uzasadnia zwolnienia jej
od kosztów sądowych. Jeśli bowiem fundacja nie prowadzi działalności
gospodarczej, to powinna tak korzystnie obracać wniesionym majątkiem, aby
przynosił on dochody na realizację założonych celów.
W odniesieniu do proceduralnych aspektów instytucji prawa pomocy należy
zwrócić uwagę na sprawę o sygn. akt II SA/Ol 1401/12, w której to WSA
postanowieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. odrzucił skargę, odmawiając
jednocześnie przyznania skarżącemu prawa pomocy na podstawie art. 247 p.p.s.a.
W ocenie WSA bezzasadność skargi wyrażała się w cywilnoprawnym charakterze
sprawy, co oznacza, że do rozpoznawania sporów wynikłych z żądania skarżącego
36
właściwy jest sąd powszechny. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt
I OZ 234/13, NSA uchylił drugi punkt zaskarżonego postanowienia WSA
i w uchylonym zakresie przekazał sprawę wniosku o przyznanie prawa pomocy
do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że powoływanie się przez
Sąd I instancji na bezzasadność skargi, rozumianą jako jej niedopuszczalność, przy
rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy i jednoczesne wydanie
postanowienia o odrzuceniu skargi oznacza faktycznie badanie przez Sąd I instancji
zasadności tego postanowienia. Takie działanie Sądu I instancji jest
niedopuszczalne, bowiem mogłoby prowadzić do pozbawienia strony możliwości
wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (art. 173
p.p.s.a.) i narusza wyłączną kompetencję NSA do oceny jej zasadności. Sąd
I instancji nie jest władny do oceny zasadności środka odwoławczego, jak i oddalenia
wniosku o przyznanie prawa pomocy z powołaniem się na oczywistą bezzasadność
środka odwoławczego bądź też oczywistą bezzasadność skargi. Na bezzasadność
skargi Sąd I instancji może powoływać się, rozstrzygając wniosek o przyznanie
prawa pomocy, w toku postępowania przed tym Sądem. Natomiast przy
jednoczesnym wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na jej
niedopuszczalność (art. 58 § 1 p.p.s.a.) Sąd I instancji nie może odmówić przyznania
prawa pomocy z powołaniem się na oczywistą bezzasadność skargi rozumianą jako
niedopuszczalność skargi. W rozpoznawanej sprawie oddalenie wniosku
o przyznanie prawa pomocy nastąpiło z tej samej przyczyny co odrzucenie skargi.
W tej sytuacji NSA uznał, że Sąd I instancji powinien ponownie ocenić wniosek
strony w świetle przesłanek, o jakich mowa w art. 246 § 1 p.p.s.a., albowiem
oddalenie wniosku może w tym stanie rzeczy nastąpić tylko przy braku przesłanek
określonych w tym przepisie.
7/ stosowanie prawa unijnego i pytania prawne
Dokonywanie analizy i wykładni norm unijnych, powołanie tych norm
i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako podstawy prawnej
rozstrzygnięcia sądu jest już stałym elementem orzecznictwa. Szczególnie często
występuje to w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług oraz podatku
akcyzowego, w sprawach celnych i dotyczących tzw. dopłat unijnych dla rolników.
W niektórych z tych spraw przepisy unijne mają bezpośrednie zastosowanie.
Ważniejsze rozstrzygnięcia, odwołujące się do prawa europejskiego, przedstawione
zostały w dalszej części informacji, przy omawianiu zagadnień materialno-prawnych
37
w poszczególnych rodzajach spraw.
Stosownie do pisma Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca
2010 r., nr BO/Wiz-461-24/10 o sprawach, w których zastosowano przepisy prawa
Unii Europejskiej lub prawa międzynarodowego lub powołano orzecznictwo TSUE
bądź ETPCz, informowane było comiesięcznie Biuro Orzecznictwa NSA.
Podobnie jak w roku poprzednim, z grupy spraw, w których bezpośrednio
stosowne były przepisy unijne wskazać należy orzeczenia dot. określenia
zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym, VAT i innych należności od
paliwa importowanego na obszar Unii Europejskiej z Rosji. W roku 2013 sprawy
takie, jak w latach poprzednich, wpływały w stosunkowo dużej liczbie (53 sprawy
m.in. o sygn. akt I SA/Ol 399/13, I SA/Ol 412-423/13, I SA/Ol 566/13).
Zastosowanie miały w nich przepisy art. 41 i 107-111 Rozporządzenia Rady
UE 1186/2009 z dnia 16 listopada 2009r. ustanawiającego wspólnotowy system
zwolnień celnych (Dz. Urz. UE L nr 324, s. 23, rozporządzenia oraz przepisy
Rozporządzenia Rady (EWG) 2913/92 z dnia 12 października 1992r. ustanawiające
Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. UE L nr 302,s.1). Celem tych uregulowań jest
ochrona rynku unijnego. Podstawowym zagadnieniem rozpoznawanym
w wymienionych sprawach była ocena, czy paliwo przywożone z Rosji w zbiornikach
pojazdów było usuwane spod dozoru celnego (zlewane) i czy naruszone były
warunki zwolnienia od podatku oraz, czy zbiornik paliwa zamontowany w pojeździe
był standardowy, czy podlegał przeróbkom lub był dodatkowy. Prawo unijne
dopuszcza bowiem zwolnienie z należności celnych tylko paliwa, które przewożone
było w zbiornikach zwykłych (standardowych), zamontowanych przez producenta
(art. 107 rozporządzenia nr 1186/2009). W niektórych z tych spraw sąd, interpretując
pojęcie „zbiornik standardowy”, powołał się także na wyrok Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości z dnia 3 grudnia 1998 r., C - 247/97 (Dz. Urz. UE L nr 105, s.1).
W 2013 roku w tej grupie spraw wystąpiła nowa kwestia prawna (np. sprawy
o sygn. akt I SA/Ol 566/13, I SA/Ol 399/13), dotycząca interpretacji zwolnienia
od podatku importu towarów przywożonych w bagażu osobistym podróżnego, w tym
paliwa w ilości nieprzekraczającej 10 litrów znajdującego się w przenośnym kanistrze
i oceny handlowego przeznaczenia tego towaru. Art. 41 cyt. rozporządzenia
nr 1186/2009 przewiduje bowiem, że towary takie, jeżeli zwolnione są z należności
celnych przywozowych jeżeli przywożone towary są zwolnione z podatku
od wartości dodanej (VAT) na mocy przepisów prawa krajowego przyjętych zgodnie
z dyrektywą Rady 2007/74/WE z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zwolnienia
38
towarów przywożonych przez osoby podróżujące z państw trzecich z podatku
od wartości dodanej i akcyzy. Stosownie do art. 6 tej Dyrektywy do celów zwolnień,
za przywóz, który nie ma charakteru handlowego, uważa się przywóz, który:
a/ odbywa się okazjonalnie; b/ obejmuje wyłącznie towary na własny użytek
podróżnych lub ich rodzin lub towary przeznaczone na prezenty, a charakter i ilość
tych towarów nie może wskazywać na przywóz w celach handlowych. Nadto, w myśl
art. 107 ust. 1 cyt. rozporządzenia nr 1186/2009, zwolnione z należności celnych
(poza paliwem w zbiornikach standardowych) jest także paliwo znajdujące się
w przenośnych zbiornikach przewożonych przez prywatne pojazdy, przy ilości
maksymalnej 10 litrów na pojazd. Rozpoznając te sprawy, sąd badał także
implementację przepisów unijnych do ustawodawstwa krajowego w zakresie
dotyczącym zwolnień od podatku VAT.
W 2013 r. w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
natomiast prawo unijne było przedmiotem analizy przede wszystkim w orzeczeniach
dotyczących transportu drogowego i przewozów (symbol 6037) oraz gier losowych
i zakładów wzajemnych (symbol 6042). W pierwszej grupie spraw warto zwrócić
uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29
stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1387/12. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd
podał bowiem, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców
(t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.) odsyła w zakresie rejestracji norm
dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu
i gwarantowanych okresów odpoczynku do rozporządzenia (WE) nr 561/2006
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji
niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz.
UE z 2006 r. nr L102, s. 1), które z kolei w zakresie urządzeń rejestrujących odsyła
do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.
w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.
UE z 1985 r. nr L 370, s. 8 ze zm.). Podkreślił, że wymienione rozporządzenia
są przepisami unijnymi, dotyczącymi przewozów drogowych, o których mowa w art.
92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym. Dodał, że zgodnie z art. 14 ust. 2
rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., „przedsiębiorstwo
przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków
zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co
najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich
39
wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich
wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze.
Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie
każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych". Skonstatował więc,
że przytoczone przepisy prawa dawały podstawę do wymierzenia skarżącemu kary
za brak wymaganych dokumentów (wykresówek lub dokumentów potwierdzających
fakt nieprowadzenia pojazdu przez wymienionych kierowców).
Przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r.
w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz.
UE z 1985r. nr L 370, s. 8 ze zm.) były przedmiotem analizy Sądu także w sprawie
o sygn. akt II SA/Ol 241/13, tym razem jednak w kontekście odpowiedzialności za
naruszenie jego przepisów. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku z dnia
7 maja 2013 r. Sąd podał, że zawarte w tym rozporządzeniu przepisy prawa
unijnego, które państwa członkowskie mają obowiązek stosować bezpośrednio
w swoim porządku prawnym, wyznaczają dla przedsiębiorstw realizujących transport
drogowy oraz kierowców obowiązki, których realizacja ma służyć zasadniczo
zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jednocześnie przepisy
te wyznaczają zakres naruszeń skonkretyzowanych w załączniku nr 3 do ustawy
o transporcie drogowym, ustalającym wysokość kary za każde z naruszeń.
Podkreślono, że zgodnie z przepisami unijnymi - art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie
drogowym stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności
związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu
drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych
za każde naruszenie. Uznano, że dyspozycja tego przepisu jednoznacznie wskazuje,
że kara pieniężna może być nałożona jedynie na podmiot wykonujący przewóz,
a więc w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej
działalności realizował przewozy. Wywiedziono, że przepis ten ustanawia
odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów
wykonujących transport drogowy i odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny.
Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy
w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto
prowadził pojazd samochodowy. Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło,
czy nie, do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po
stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od
obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to,
40
że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy
dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania
nałożonych obowiązków. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności
w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis stwarza
domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy, przy czym ustawodawca umożliwił
obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art.
92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, których nie można interpretować
rozszerzająco, ponieważ stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności
podmiotu wykonującego przewóz.
Natomiast w sprawach dotyczących gier losowych i zakładów wzajemnych
przytoczyć można argumenty tutejszego Sądu zawarte w wyroku z dnia 21 lutego
2013 r., sygn. akt II SA/Ol 67/13, w których odwołano się do uzasadnienia wyroku
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach
połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Sąd stwierdził, że wprawdzie Trybunał
w powołanym wyroku przyjął, że ocena, czy ustawa z dnia 19 listopada 2009 r.
o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy WE nr
98/34 ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów
technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, należy
do sądu krajowego - to autonomia postępowania sądowego państw członkowskich
pozwala na przyjęcie, że wytyczna ta nie może być odczytywana dosłownie. Przyjął,
że musi zostać ona skonfrontowana z trybem postępowania
sądowoadministracyjnego uregulowanym ustawą p.p.s.a., gdzie w art. 3 § 1
wskazano, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji
publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tych okolicznościach uznał,
że to organ administracji publicznej orzekający w sprawie winien dokonać
niezbędnych ustaleń zawartych we wskazanym wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.,
natomiast sąd krajowy po podjęciu rozstrzygnięcia wydanego z uwzględnieniem tez
i wskazań zawartych w tym wyroku oceni, czy organ dokonał prawidłowej wykładni
art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.
Niestety, mimo wyraźnego wskazania w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11
i C-217/11 co do autonomii państw członkowskich w zakresie oceny zgodności norm
i przepisów technicznych, w Izbie Gospodarczej Naczelnego Sądu
Administracyjnego przyjęto, że to organy administracji publicznej powinny dokonać
takiej oceny. Dlatego orzecznictwo tutejszego Sądu ukształtowało się też w takim
41
kierunku. Przykładowo, w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 199/13, tutejszy Sąd formułując wskazania dla organu co dalszego
postępowania podkreślił, że oceniając charakter prawny przepisów ustawy o grach
hazardowych, stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ
uwzględni wykładnię pojęcia „przepisu technicznego”, dokonaną w wyroku Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych
C-213/11, C-214/11 i C-217/11, oraz okoliczność, że przepisy uznane za techniczne
w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają
oceny zastosowania tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Należy
mieć na uwadze, że ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed
prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą
być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów,
ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz
stosowania przepisu może oznaczać niedopuszczalność wydania na jego podstawie
jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.
Sprawy z zakresu transportu drogowego i przewozów oraz gier losowych
i zakładów wzajemnych nie były jedynymi sprawami, w których przedmiotem analizy
tutejszego Sądu były przepisy unijne. Ciekawe rozważania w tym obszarze zostały
zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 265/13,
wydanym po rozpoznaniu skargi na decyzję wojewódzkiego lekarza weterynarii
w sprawie zakazu stosowania do produkcji pasz dla świń materiału paszowego –
skwarek. W orzeczeniu tym Sąd za nieuprawnione uznał stanowisko skarżącego,
że w świetle przepisów unijnych skwarki są dopuszczone do skarmiania zwierząt
gospodarskich. Zauważył, że skarżący powołał się na przepisy rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r.
określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia
zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE z 2009 r.
Nr 300 s. 1). Wyjaśnił, że art. 14 pkt d) powołanego rozporządzenia, dopuszczający
możliwość skarmiania zwierząt gospodarskich materiałem kategorii 3 (do którego
zalicza się skwarki) pod określonymi w tym przepisie warunkami, nie narusza zakazu
skarmiania zwierząt gospodarskich przetworzonym białkiem zwierzęcym
ustanowionego w rozporządzeniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli
i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. WE
z 2001 r. Nr L 147 s. 1 ze zm.). Sąd podkreślił, że z definicji przetworzonego białka
42
zwierzęcego przyjętego dla potrzeb rozporządzenia nr 999/2001 wynika, iż chodzi
właśnie o białko zwierzęce wytworzone z materiału kategorii 3. Ponadto wskazał,
że z pkt 31 preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009 wyraźnie wynika,
że w związku z wysokim zagrożeniem dla zdrowia ludzi należy w szczególności
zakazać stosowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wiążących się
z ryzykiem pasażowalnej encefalopatii gąbczastej (TSE) w paszach. Ograniczenie
związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego wiążącymi się
z ryzykiem TSE nie powinno naruszać przepisów prawa paszowego określonych
w rozporządzeniu (WE) nr 999/2001. Dodał, że w samej treści rozporządzenia nr
1069/2009 w art. 11 ust. 1 lit. a) określony został zakaz stosowania produktów
ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych w przypadku
skarmiania zwierząt lądowych danego gatunku, innych niż zwierzęta futerkowe
przetworzonym białkiem zwierzęcym, pochodzącym z całych zwierząt lub z części
zwierząt tego samego gatunku. Sąd skonstatował, że sama okoliczność,
że generalnie skwarki są dopuszczone jako materiał paszowy nie oznacza, iż jest on
dopuszczony do skarmiania zwierząt gospodarskich w nieograniczonym zakresie.
Wskazał, że z preambuły powołanego rozporządzenia nr 1069/2009 wynika,
iż ustawodawca unijny dostrzega, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego,
nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla
zdrowia ludzi i zwierząt (1), lecz usuwanie wszystkich produktów ubocznych
pochodzenia zwierzęcego nie jest wykonalne, ponieważ wiązałoby się z wysokimi
kosztami i stwarzałoby zagrożenie dla środowiska (3). W związku tym produkty
te dopuszczono do stosowania, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Uznał więc,
że nie można wywodzić dopuszczalności stosowania skwarek do skarmiania
zwierząt jedynie z konkretnych przepisów powołanego rozporządzenia, nie biorąc
pod uwagę zarówno innych zapisów tego rozporządzenia, jak i innych przepisów
unijnych. Podobny pogląd został wyrażony w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z
dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 264/13.
W okresie sprawozdawczym składy orzekające w Wydziale I, jak i w Wydziale
II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie wystąpiły z żadnym
pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).
Nie przedstawiały także pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu.
43
Część II. Problemy wynikające z orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
1. Zagadnienia procesowe
1/ właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego, zakres kontroli sądowej i wszczęcie postępowania sądowego
W 2013 r. do Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie, podobnie jak w poprzednich latach, wpłynęło kilkanaście spraw,
dotyczących zagadnień, które wcześniej nie były w ogóle lub zbyt często
przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W tej grupie wymienić należy przede
wszystkim sprawy, w których wydano wyroki po dokonaniu oceny w zakresie
właściwości sądów administracyjnych do ich rozpoznania. Są to sprawy dotyczące:
odmowy udzielenia informacji prasowej (sygn. akt: II SA/Ol 2/13, II SA/Ol 7/13,
II SA/Ol 1014/13); zakazu lub wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu
(sygn. akt: II SA/Ol 57/13, II SA/Ol 534/13, II SA/Ol 648/13, II SA/Ol 861/13);
zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu (sygn. akt
II SA/Ol 649/13); sprostowania aktu małżeństwa (sygn. akt II SA/Ol 78/13); ustalenia
opłat za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę (sygn. akt
II SA/Ol 261/13); konkursu na stanowisko dyrektora sądu (sygn. akt II SA/Ol 369/13);
odmowy zakwalifikowania na szkolenie dla kandydatki do przysposobienia dziecka
(sygn. akt II SA/Ol 393/13); indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego (sygn.
akt II SA/Ol 419/13); wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu (sygn. akt:
II SA/Ol 468/13, II SA/Ol 527/13, II SA/Ol 528/13, II SA/Ol 529/13, II SA/Ol 572/13,
II SA/Ol 610/13, II SA/Ol 724/13, II SA/Ol 725/13, II SA/Ol 774/13); zawarcia
kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej (sygn. akt II SA/Ol 484/13);
prawidłowego oznakowania kosmetyków (sygn. akt II SA/Ol 568/13).
Niektóre z wymienionych spraw zostaną omówione w części poświęconej
orzecznictwu w sprawach rozpoznawanych w Wydziale II tutejszego Sądu.
Zauważyć przy tym należy, że w grupie tych spraw, zagadnienie właściwości sądów
administracyjnych było przedmiotem bliższych rozważań między innymi w wyroku
z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 393/13. W uzasadnieniu tego orzeczenia
Sąd podał, że dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na czynność
Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na
szkolenie jako kandydatki do przysposobienia dziecka, należy rozpatrywać
z uwzględnieniem regulacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdził, że Dyrektor Ośrodka
44
Adopcyjnego, kierujący i reprezentujący na zewnątrz ten Ośrodek, będący
wojewódzką jednostką organizacyjną, występuje w roli organu jednostki samorządu
terytorialnego (to jest województwa), w imieniu i na rzecz której podejmuje czynności
(zgodnie bowiem z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu
rodziny i systemie pieczy zastępczej, tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.,
ośrodek adopcyjny prowadzi samorząd województwa). Uznał więc, że Dyrektor tego
Ośrodka może prowadzić działalność objętą kognicją sądu administracyjnego,
o której mowa w powołanym powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warunkiem jednak
uznania, że działalność tego organu mieści się w dyspozycji tego przepisu jest jej
zakwalifikowanie do działalności „z zakresu administracji publicznej”, a więc takiej,
w której ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej prawo władczego
i jednostronnego kształtowania treści stosunku prawnego, którą tworzą prawa
i obowiązku jednostki. Innymi słowy, przy ocenie dopuszczalności wniesienia skargi
na dane działanie organu, sąd winien ocenić, czy poprzez to działanie organ władczo
wpłynął na prawa lub obowiązki podmiotu, który wniósł skargę. W ocenie Sądu,
zaskarżona czynność Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego była właśnie takim
działaniem. Podkreślono bowiem, że prawo do przysposobienia małoletniego wynika
z art. 114 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst
jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 114¹ § 1 tej ustawy,
jednym z warunków przysposobienia małoletniego, a zatem i obowiązkiem osoby
ubiegającej się o to przysposobienie, jest posiadanie świadectwa ukończenia
szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach
o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym, zaskarżona
w niniejszej sprawie czynność Dyrektora Ośrodka Adopcyjnego, uniemożliwia
skarżącej z jednej strony skorzystanie z uprawnienia do przysposobienia
małoletniego, z drugiej zaś wywiązanie się z obowiązku posiadania świadectwa
ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny. Czynność ta ma
charakter władczy i jednostronny, a ponadto jest skierowana do indywidualnie
oznaczonego podmiotu. Takie zaś cechy przypisuje się w orzecznictwie sądowym
czynnościom, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwałę NSA
z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21).
Ciekawe rozważania na temat właściwości sądu administracyjnego zostały
także sformułowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 419/13, wydanego w sprawie ze skargi na decyzję (pismo) Dyrektora
Centrum Integracji Społecznej w przedmiocie rozwiązania indywidualnego programu
45
zatrudnienia socjalnego. Oceniając bowiem w tej sprawie, czy przedmiot zaskarżenia
podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, tutejszy Sąd zauważył, że w art. 13
ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jednolity
Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 225 ze zm.), ustawodawca wyraźnie wskazał na
decyzyjną formę rozstrzygnięcia w przypadku zaprzestania realizacji programu
wbrew woli uczestnika. Zauważył przy tym, że mimo sformalizowania w art. 107
k.p.a. elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, w orzecznictwie
sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym za minimum elementów
koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji (w sprawie, w której istnieje
podstawa prawna do jej wydania) uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu
administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie
sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. postanowienie
NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 3074/12). Uznano, że
w kontrolowanej sprawie zaskarżone pismo spełnia te cztery wymogi - adresowane
jest do skarżącej przez Centrum Integracji Społecznej, z którym realizowała ona
indywidualny program zatrudnienia socjalnego, jednoznacznie wskazuje na
rozwiązanie z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, a więc
negatywnie rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej. Dodano, że pismo to zostało
podpisane przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą, uprawnioną do
reprezentowania Centrum, co potwierdzają zawarte ze skarżącą przez Centrum
Integracji Społecznej programy. Stwierdzono więc, że zaskarżone pismo, które
zainicjowało wniesienie skargi, będąc decyzją administracyjną, podlega ocenie sądu
administracyjnego pod względem zgodności z prawem.
W podanej grupie zagadnień procesowych warto także zwrócić uwagę na
poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sformułowane
w niektórych postanowieniach o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1
p.p.s.a., to jest z powodu braku właściwości sądów administracyjnych do
rozpoznania sprawy.
Przykładowo, w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 6 września 2013 r.,
sygn. akt II SA/Ol 540/13, wskazano, że regulacja art. 3 p.p.s.a. stanowi określenie
właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynika z przepisów art. 175 ust. 1
i art. 177 Konstytucji RP. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż wymiar
sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy
powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, zaś drugi przepis wskazuje,
że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach
46
z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Powyższe
oznacza, że jako zasadę ustanowiono generalne domniemanie właściwości
sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru
sprawiedliwości. Natomiast wyjątkiem są sprawy, które ustawowo zostały
zastrzeżone do właściwości innych sądów, w tym sądownictwa administracyjnego.
Odnosząc się do przedmiotu skargi (pisma z dnia 5 listopada 1991 r., którym
przedstawiono oświadczenie Zarządu Miasta w kwestii podwyższenia opłaty rocznej
za użytkowanie wieczyste działki) tutejszy Sąd stwierdził, że sprawa z zakresu
ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz aktualizacji (podwyższenia) opłat
związanych z ustanowieniem tego prawa, na podstawie obowiązującej w dacie
złożenia zaskarżonego pisma ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r.,
Nr 102, poz. 651), nie stanowi sprawy administracyjnej, lecz sprawę o charakterze
cywilnoprawnym, dla rozpoznania której właściwym jest sąd powszechny.
Właściwość sądu powszechnego w sprawie była także przyczyną odrzucenia
skargi, zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Ol 27/13, na bezczynność prezydenta
miasta w przedmiocie umorzenia zaległości czynszowej. W uzasadnieniu wydanego
w tej sprawie postanowienia z dnia 14 maja 2013 r. tutejszy Sąd wskazał, że z chwilą
wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali
mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (to jest w dniu 12 listopada 1994 r.)
najem lokali mieszkalnych od gminy przybrał formę stosunku cywilnoprawnego –
umowy najmu. Zauważył, że podobnie kwestie te reguluje obecnie obowiązująca
ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r,. Nr 31,
poz. 266 ze zm.). Uznano więc, że czynsz za używanie lokalu mieszkalnego jest
także świadczeniem o charakterze cywilnoprawnym, a umorzenie należności z tego
tytułu nie jest rozpatrywane w trybie K.p.a. W związku z tym, żadne czynności (czy
też bezczynność) organu gminy (prezydenta miasta) w tego rodzaju sprawach nie
mają charakteru czynności z zakresu administracji publicznej i nie podlegają kontroli
sądowoadministracyjnej.
Brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowił
także podstawę do odrzucenia skargi na ogłoszenie wójta o przetargu na sprzedaż
nieruchomości. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie postanowienia z dnia
16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 617/13, tutejszy Sąd wskazał, że skarga
wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego,
47
gdyż jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie kognicji tego sądu,
wyznaczonego treścią art. 3 p.p.s.a. Nadmienił jednocześnie, że czynności związane
z przeprowadzeniem przetargu dotyczącego działki mogą być skarżone w odrębnym
trybie na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami.
Natomiast postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 367/13,
tutejszy Sąd odrzucił skargę na uchwałę Zebrania Wiejskiego Sołectwa
w przedmiocie odwołania z funkcji sołtysa. W uzasadnieniu tego orzeczenia
wskazano, że zebranie wiejskie, będące organem uchwałodawczym jednostki
pomocniczej jaką jest sołectwo, nie należy do organów gminy, a tym samym,
uchwała podjęta przez zebranie wiejskie nie może być przedmiotem skargi do sądu
administracyjnego ani w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a. ani w trybie art. 101 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594
ze zm.).
Podobne argumenty legły u podstaw odrzucenia skargi na działalności Komisji
Rewizyjnej Rady Miejskiej. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie postanowienia
z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 274/13, tutejszy Sąd wskazał bowiem,
że w świetle ustawy o samorządzie gminnym, komisja rewizyjna nie jest organem
gminy i działa wyłącznie w ramach rady gminy. Uznał więc, że komisja ta nie ma
żadnych uprawnień do podejmowania aktów z zakresu administracji publicznej,
a stanowisko wyrażone przez komisję rewizyjną, będące podstawą podjętej
następnie przez radę miejską uchwały, nie podlega zaskarżeniu.
W badanym obszarze warto zwrócić także uwagę na postanowienie tutejszego
Sądu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SO/Ol 19/13, o odrzuceniu wniosku
o odtworzenie akt usuniętych z archiwum wydziału ksiąg wieczystych sądu
rejonowego. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że zgodnie z przepisami
zawartymi w Dziale IX p.p.s.a, przedmiotem odtworzenia mogą być tylko akta
sądowe. Stwierdzono więc, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania
wniosku o odtworzenie akt wieczystoksięgowych, gdyż nie został do tego
umocowany.
Podzielając ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucał także skargi wnoszone
w trybie Działu VIII k.p.a. Przykładowo, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 lipca
2013 r., sygn. akt II SA/Ol 561/13, tutejszy Sąd wskazał, że przedmiotem skargi
powszechnej, przewidzianej art. 227 i nast. k.p.a., mogą być zaniedbanie lub
48
nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników,
naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub
biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie zaś w sprawie tego typu skarg
cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć
adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach
wewnętrznych, zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze.
W konsekwencji, działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu
skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą
się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera
art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu
administracji na podstawie art. 227 i nast. k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu
administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania.
Podobny pogląd został sformułowany przez tutejszy Sąd w sprawach o sygn. akt:
II SA/Ol 573/13, II SA/Ol 775/13, II SAB/Ol 4/13, II SAB/Ol 91/13.
W oparciu o poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym tutejszy Sąd
za konieczne uznał także odrzucenie skargi burmistrza na decyzję samorządowego
kolegium odwoławczego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów
alkoholowych. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie postanowienia z dnia
16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 378/13, Sąd stwierdził, że organ I instancji nie ma
legitymacji do kwestionowania przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcia
organu odwoławczego, gdyż nie jest podmiotem posiadającym własny interes
prawny
w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia zezwolenia
na sprzedaż napojów alkoholowych konkretnej stronie tego postępowania. Takiego
interesu nie ma także gmina, której organem jest burmistrz. Dodał, że powierzenie
organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania
w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość
dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu
administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka
samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu,
nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych
do sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu
organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie,
znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek. Co więcej,
w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję
49
organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów
danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego
jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa
administracyjnego przez samorząd terytorialny uzasadnia ograniczenie jego
dominium.
Ponadto w 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (Wydział II)
przekazał pięć spraw do rozpoznania innemu wojewódzkiemu sądowi
administracyjnemu zgodnie z właściwością miejscową, w tym trzy sprawy WSA
w Warszawie (sygn. akt: II SO/Ol 14/13, II SA/Ol 27/13, II SA/Ol 74/13) i po jednej
WSA w Poznaniu (sygn. akt II SAB/Ol 84/13) i WSA w Gdańsku (sygn. akt
II SAB/Ol 63/13).
Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy spraw rozpoznawanych w 2013 r.
w Wydziale I tutejszego Sądu, to uległ on zmianie w związku z objęciem jurysdykcją
sądów administracyjnych skarg na rozstrzygnięcia organów w przedmiocie realizacji
obowiązków wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (po nowelizacji, t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399) co do
wysokości stawek opłat, składania deklaracji i innych zadań gmin w sprawach
dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6q tej
ustawy do tych spraw zastosowanie mają bowiem przepisy Ordynacji podatkowej,
a sprawy kwalifikowano do symbolu 6116. Zakres właściwości Wydziału I, jak
dotychczas, obejmował ponadto skargi na akty lub czynności oraz na bezczynność
organów administracji publicznej w sprawach podatkowych i celnych, skargi na akty
nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (rozstrzygnięcia
nadzorcze) w zakresie dotyczącym zobowiązań podatkowych i finansów publicznych,
skargi na decyzje w przedmiocie pomocy finansowej związanej z Unią Europejską
(tzw. dopłaty dla rolników, symbol 655), sprawy ze skarg na rozstrzygnięcia Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia, odroczenia terminu płatności
lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne
(symbol 6536), sprawy z zakresu sądowej kontroli oceny projektów ubiegających się
o dofinansowanie ze środków programów operacyjnych (symbol 6559), sądowej
kontroli czynności koncesjodawcy w ramach procedury zamówień i zawierania umów
o partnerstwie publiczno-prywatnym.
W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 70/13 przesłanką odrzucenia skargi było
uznanie przez sąd, że przedmiotem zaskarżenia nie jest akt lub czynność
wymieniona w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. bądź w ustawach szczególnych.
50
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r., sąd odrzucił skargę na decyzję instytucji
pośredniczącej w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o płatność końcową.
W sprawie tej skarżący ubiegał się o przyznanie dofinansowania projektu w ramach
regionalnego programu operacyjnego. Już po podpisaniu umowy o dofinansowanie,
okazało się, że poniesione wydatki nie są kwalifikowalne i w konsekwencji instytucja
nie uwzględniła wniosku o przyznanie płatności końcowej. Tę odmowę zaskarżył do
sądu beneficjent. Analizując treść przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r.
o zasadach prowadzenie polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.,
dalej jako u.z.p.p.r.), sąd stwierdził, że kontrola sądowa jest ograniczona wyłącznie
do weryfikacji prowadzonego w trybie konkursu naboru wniosków o dofinansowanie.
Zakończeniem tego konkursu jest wydanie aktu, o którym mowa w art. 30b ust. 4
u.z.p.p.r., tj. informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Natomiast art.
30c ust. 1 u.z.p.p.r. przewiduje skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu
środków odwoławczych uregulowanych w systemie realizacji programu operacyjnego
i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Procedura
określona w u.z.p.p.r. jest więc procedurą swoistą, gdyż prowadzi do wyboru projektu
i zawarcia umowy z wybranym beneficjentem. Kompetencje sądu administracyjnego
zawężone zostały do pierwszego etapu postępowania, obejmującego wybór wniosku
o dofinansowanie. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie z wybranym
beneficjentem, ta umowa staje się źródłem praw i obowiązków stron. Powstaje
wtedy więź cywilnoprawna. Spory na tle wykonania tej umowy nie podlegają już
kontroli sądów administracyjnych, lecz kognicji sądów powszechnych.
Brak skargi osoby uprawnionej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.,
był przesłanką odrzucenia skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 151/13.
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sąd odrzucając skargę, stwierdził, że nie
można utożsamiać osoby fizycznej pełniącej funkcję prezesa zarządu spółki
ze spółką, jako osobą prawną. W postępowaniu podatkowym organ skarbowy wydał
decyzję o zabezpieczeniu na majątku spółki zobowiązań podatkowych VAT.
Odwołanie od tej decyzji wniosła osoba fizyczna sprawująca funkcję prezesa zarządu
spółki. Zaskarżonym do sądu postanowieniem, organ odwoławczy stwierdził
niedopuszczalność wniesienia przez nią odwołania. Postanowienie to wydane
zostało w stosunku do tej osoby i jej doręczone. Natomiast skargę do sądu wniosła
Spółka reprezentowana przez pełnomocnika. W ocenie sądu skargę wniósł więc
podmiot nieuprawniony. Zaskarżony akt nie był bowiem skierowany do spółki.
Od postanowienia sądu o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 pkt 6 p.p.s.a.,
51
skargę kasacyjną wniosła skarżąca spółka. Naczelny Sąd Administracyjny,
postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I FSK 1774/13, oddalił skargę
kasacyjną. W uzasadnieniu postanowienia NSA podzielił pogląd tutejszego Sądu,
że spółka nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia postanowienia, którego
adresatem była osoba fizyczna, nawet jeśli pełniła ona w spółce funkcje prezesa.
W kilku sprawach wystąpiła kwestia zachowania terminu w związku
z wniesieniem skargi bezpośrednio do sądu, z pominięciem trybu przewidzianego
w art. 54 § 1 p.p.s.a. Takie sytuacje wystąpiły w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 38/13
oraz I SA/Ol 495/13. W przypadkach tych sąd przekazał skargi organom, których
akty zostały zaskarżone. Nadanie przesyłek w urzędzie pocztowym, mimo
niezwłocznego działania, nastąpiło jednak po upływie terminu trzydziestu dni
przewidzianych w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem,
sąd uznał w obu sprawach, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi
nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu lub
bezpośrednio do sądu.
W takiej sytuacji decyduje data nadania przesyłki przez sąd do właściwego
organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargi
kasacyjne od wymienionych postanowień (postanowienia NSA z dnia 16 lipca 2013 r.
sygn. akt II FSK 1775/13 oraz z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt
II GSK 2015/13), potwierdził prawidłowość stanowiska sądu pierwszej instancji.
Kwestia terminu do wniesienia skutecznej skargi do sądu badana była także
w sprawach o sygn. akt I SAB/Ol 1/13 oraz I SA/Ol 33/13.
W pierwszej z wymienionych spraw Sąd odrzucił skargę spółki na przewlekłe
prowadzenia postępowania przez organ kontroli skarbowej. W uzasadnieniu
stwierdził, że wniesienie skargi poprzedzone było ponagleniem na niezałatwienie
sprawy w terminie. Ponaglenie to zostało uznane przez organ podatkowy wyższego
stopnia za nieuzasadnione. Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2
p.p.s.a. jako spóźnioną uznając, że termin do wniesienia skargi wynosił trzydzieści
dni od daty doręczenia odpisu rozstrzygnięcia organu odwoławczego zgodnie z art.
53 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem tutejszego
Sądu, że skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie
postępowania (bezczynność organu) w postępowaniu podatkowym można wnieść
dopiero po załatwieniu przez właściwy organ ponaglenia przewidzianego art. 141 § 1
Ordynacji podatkowej. Skarga kasacyjna od postanowienia odrzucającego skargę
została jednak uwzględniona postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt
52
I FSK 1325/13, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż skarga na przewlekłe
prowadzenie postępowania nie jest ograniczona terminem trzydziestodniowym z art.
53 p.p.s.a. Skarga taka może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu,
który ją uzasadnia, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ. Przedmiotem
skargi jest w takiej sytuacji przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność
organu), a nie np. odpowiedź organu wyższego stopnia na ponaglenie przewidziane
w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej.
Natomiast w drugiej z wyżej wymienionych spraw (sygn. akt I SA/Ol 33/13)
rozważana była kwestia skuteczności doręczenia zastępczego. Skarga w tej sprawie
została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd przyjął bowiem,
że decyzja została stronie skutecznie doręczona w trybie art. 150 Ordynacji
podatkowej a strona nie dotrzymała ustawowego terminu do wniesienia skargi,
liczonego od daty doręczenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny
postanowieniem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I GSK 1341/13, oddalając
skargę kasacyjną, przyjął, że w sprawie tej, wobec okoliczności faktycznych
mogących budzić wątpliwości co do adresu do doręczeń, zanegowanie skutecznego
doręczenia decyzji w trybie było usprawiedliwione. Skarga podlegała jednak
odrzuceniu, ponieważ decyzja organu odwoławczego nie została stronie prawidłowo
doręczona. Strona powinna bowiem otrzymać oryginał decyzji, a nie jej kserokopię.
W takiej sytuacji, jeżeli decyzja nie została prawidłowo doręczona, nie można mówić
o zakończeniu postępowania przed organem odwoławczym W konsekwencji skarga
powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., jako przedwczesna.
Podobnie jak w poprzednich latach, najczęstszą przyczyną odrzucenia skargi
było ustalenie, że strona nie dopełniła wszystkich wymogów skutecznego wniesienia
skargi. W szczególności chodzi o przypadki, gdy strona wnosiła skargę po terminie
lub bez uprzedniego wyczerpania dostępnych w postępowaniu administracyjnym
środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., bądź po wezwaniu przez sąd,
nie uzupełniła braków formalnych skargi lub nie uiściła wpisu sądowego (np. sprawy
o sygn. akt: I SA/Ol 403/12, I SA/Ol 719/12, I SA/Ol 176/13, II SA/Ol 980/13,
II SAB/Ol 35/13, II SAB/Ol 31/13).
W roku 2013 nie było przypadku wystąpienia przez Sąd z sygnalizacją
przewidzianą w art. 55 § 3 bądź art. 155 p.p.s.a. Były natomiast rozpoznane
3 sprawy ze skarg na przewlekłe prowadzenie przez organy podatkowe. Wszystkie
wszczęte zostały przez tę samą spółkę.
W pierwszej sprawie, sygn. akt I SAB/Ol 1/13, sąd postanowieniem z dnia
53
26 marca 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę
na przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego prze urząd kontroli skarbowej.
Sąd uznał, że skarga wniesiona została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu
przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a., liczonego od dnia doręczenia postanowienia
organu nadrzędnego o negatywnym załatwieniu ponaglenia. Postanowienie
to uchylone zostało przez NSA. Sąd kasacyjny, orzeczeniem z dnia 19 lipca 2013 r.,
sygn. akt I FSK 1325/13 uwzględnił skargę kasacyjną spółki. W uzasadnieniu
postanowienia stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania
nie jest ograniczona terminem określonym w art. 53 p.p.s.a. Wprawdzie skorzystanie
ze środków zaskarżenia jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie
do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednakże doręczenie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie
nie rozpoczyna biegu terminu z art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania może bowiem być skutecznie wniesiona
aż do chwili ustania tych stanów. Ponownie rozpoznając tę sprawę, pod sygn. akt
I SAB/Ol 8/13, wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. Tutejszy Sąd oddalił wymienioną
skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania kontrolnego uznając, że nie można
mówić o przewlekłości postępowania, gdyż organ informował stronę o przyczynach
przedłużania postępowania kontrolnego, wydając stosowne postanowienia. Terminy
tego postępowania uregulowane są zarówno w Ordynacji podatkowej (dział IV
rozdział 4, dział VI), jak i w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności
gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), w szczególności w art. 83 ust. 2 pkt
2 tej ustawy. Przedłużanie postępowania uzasadnione było koniecznością
zgromadzenia materiału dowodowego. Organ nie miał przy tym obowiązku
wyjaśniania stronie jaki konkretnie materiał dowodowy zamierza zgromadzić.
Wnioski o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
złożone zostały w 16 sprawach. Razem z wnioskami z poprzedniego roku do
załatwienia odnotowano 11 takich wniosków, spośród których tylko 5 zostało
uwzględnionych. Do załatwienia na następny okres pozostało 9 takich wniosków.
W 2013 r. nie było orzeczeń wydanych na podstawach z art. 112, art.149 § 2
lub art. 154 § 1 p.p.s.a.
Skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymierzenie organowi grzywny, bezczynność organu co do wykonania wyroku
W roku 2013 nie było przypadku wystąpienia przez Sąd z sygnalizacją
przewidzianą w art. 55 § 3 bądź art. 155 p.p.s.a.
54
Były natomiast rozpoznane 3 sprawy ze skarg na przewlekłe prowadzenie
postępowania przez organy podatkowe. Wszystkie wszczęte zostały przez tę samą
spółkę
W pierwszej sprawie, sygn. akt I SAB/Ol 1/13, sąd postanowieniem z dnia
26 marca 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę
na przewlekle prowadzenie postępowania kontrolnego prze urząd kontroli skarbowej.
Sąd uznał, że skarga wniesiona została z uchybieniem trzydziestodniowego terminu
przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a., liczonego od dnia doręczenia postanowienia
organu nadrzędnego o negatywnym załatwieniu ponaglenia. Postanowienie
to uchylone zostało przez NSA. Sąd kasacyjny, orzeczeniem z dnia 19 lipca 2013 r.,
sygn. akt I FSK 1325/13 uwzględnił skargę kasacyjną spółki. W uzasadnieniu
postanowienia stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania
nie jest ograniczona terminem określonym w art. 53 p.p.s.a. Wprawdzie skorzystanie
ze środków zaskarżenia jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie
do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., jednakże doręczenie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie
nie rozpoczyna biegu terminu z art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania może bowiem być skutecznie wniesiona
aż do chwili ustania tych stanów.
Ponownie rozpoznając te sprawę, pod sygn. akt I SAB/Ol 8/13, wyrokiem
z dnia 11 września 2013 r., sąd oddalił wymienioną skargę na przewlekłe
prowadzenie postępowania kontrolnego. Sąd uznał, że nie można mówić
o przewlekłości postępowania, gdyż organ informował stronę o przyczynach
przedłużania postępowania kontrolnego, wydając stosowne postanowienia.
Terminy tego postępowania uregulowane są zarówno w Ordynacji podatkowej
(dział IV rozdział 4, dział VI), jak i w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), w szczególności w art.
83 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Przedłużanie postępowania uzasadnione było
koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego. Organ nie miał przy tym
obowiązku wyjaśniania stronie jaki konkretnie materiał dowodowy zamierza
zgromadzić .
W kolejnej ze spraw (sygn. akt I SAB/Ol 7/13) spółka cofnęła skargę
na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w postępowaniu
podatkowym. Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r., sąd umorzył więc
postępowanie sądowe.
55
Wnioski o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
złożone zostały w dwóch sprawach (sygn. akt I SO/Ol 2/13, I SO/Ol 3/13).
W pierwszej z tych spraw, postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. wniosek
zgłoszony na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. został odrzucony. Sąd stwierdził,
że wniosek taki podlega wpisowi, jako wszczynający odrębne postępowanie.
Sąd powołał przy tym uchwałę NSA z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt
II FPS 1/08 (opubl. w ONSAiWSA 2008/3/42). Wnioskodawca mimo prawidłowego
wezwania, nie uiścił wpisu, a więc na zasadzie art. 220 § 3 w zw. z art. 64 § 3
p.p.s.a. wniosek podlegał odrzuceniu.
Drugi wniosek nie został jeszcze rozpoznany.
W 2013 r. nie było orzeczeń wydanych na podstawach z art. 112, art. 149 § 2
lub art. 154 § 1 p.p.s.a.
2/ wyłączenia sędziego
W 2013 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie rozpatrzono
łącznie 12 wniosków o wyłączenie sędziów, w tym dziewięć wniosków w Wydziale II
i trzy wnioski w Wydziale I. W okresie tym w Wydziale I zostały złożone 4 wnioski
lecz z jeden z nich, złożony na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt
I SAB/Ol 10/13) do końca roku nie został rozpoznany. Pięć wniosków o wyłączenie
sędziego uwzględniono (wszystkie w sprawach rozpoznawanych w Wydziale II);
jeden wniosek został odrzucony a sześć wniosków (po trzy w każdym wydziale
orzeczniczym) zostało oddalonych.
Zauważyć przy tym należy, że pięć z tych wniosków (zarejestrowanych pod
sygn. akt: II SO/Ol 6/13, II SO/Ol 15/13, II SO/Ol 23/13, II SO/Ol 24/13
i II SO/Ol 28/13) dotyczyło wyłączenia sędziów innego sądu administracyjnego,
a tutejszy Sąd został wyznaczony do ich rozpoznania przez Naczelny Sąd
Administracyjny na podstawie art. 22 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że uwzględnione zostały wszystkie wnioski
o wyłączenie zgłoszone przez sędziów. W uzasadnieniach postanowień wydanych
na skutek tych wniosków tutejszy Sąd akcentował, że instytucja wyłączenia sędziego
jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd
w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach
ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniejszych związków z rozpoznawaną
sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach
sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować
56
wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu
określonej sprawy. Stwierdzał, że skoro z oświadczenia złożonego przez sędziego
wynika, że zaistniała okoliczność, która mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość
co do jego bezstronności w sprawie, to doszło do ziszczenia się przesłanki z art.
19 p.p.s.a., która uzasadnia wyłączenie sędziego od rozpoznania tej sprawy (zob.
postanowienie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SO/Ol 15/13, postanowienie
z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 800/13, postanowienie z dnia
13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 855/13 oraz postanowienie z dnia 18 grudnia
2013 r., sygn. akt II SO/Ol 28/13).
Wśród postanowień tutejszego Sądu o oddaleniu wniosku o wyłączenie
sędziego na szczególną uwagę zasługuje postanowienie z dnia 25 listopada 2013 r.,
sygn. akt II SO/Ol 24/13, w którym Sąd odnosił się do argumentów skarżącej,
kwestionującej bezstronność sędziego NSA orzekającego w WSA w Białymstoku,
i powołującej się na naruszenia jej interesu, których rzekomo sędzia ten miał się
dopuścić przy wykonywaniu czynności związanych z pełnioną przez niego funkcją
Przewodniczącego Wydziału II i Wiceprezesa Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Białymstoku. W ocenie tutejszego Sądu, podana przez
skarżącą okoliczność nie stanowiła przesłanki do wyłączenia sędziego na podstawie
art. 19 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego poglądu podkreślono, że niemal wszystkie
wymienione przez skarżącą czynności sędziego, pełniącego funkcję
przewodniczącego wydziału i wiceprezesa sądu, mogą zostać zweryfikowane przez
wniesienie stosownego środka zaskarżenia, pozostałe zaś mają charakter jedynie
informacyjny i pozostają bez wpływu na sposób rozpoznania skargi. Stwierdzono,
że kwestionowane przez skarżącą czynności wskazanego sędziego zostały podjęte
w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie w celu
naruszenia interesu skarżącej. Podano, że za konstatacją taką przemawia także fakt,
że wszystkie te czynności znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach
prawa. Wskazano, że okoliczność, iż sędzia reprezentuje pogląd prawny, w ocenie
skarżącej dla niej niekorzystny, oraz że podejmuje czynności odmienne od jej
oczekiwań, nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego. Taka sytuacja nie może być
bowiem oceniana jako okoliczność mogąca wywołać wątpliwości co do bezstronności
sędziego w danej sprawie. Wywiedziono, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości tych
czynności mogą uzasadniać wniesienie odpowiedniego środka zaskarżenia, a nie
wniosku o wyłączenie sędziego. Dodano także, że zgodnie z art. 22 § 2 p.p.s.a.,
wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia sędziego musi być poprzedzone
57
złożeniem wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. Autorytet moralny
sędziego przemawia zaś za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona
żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać
i udowodnić okoliczności, które by podważały wiarygodność oświadczenia sędziego.
Uznano więc, że skoro w niniejszej sprawie, na skutek wniosku skarżącej
o wyłączenie, sędzia złożył oświadczenie, w którym podał, że „nie istnieje
okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego
bezstronności w niniejszej sprawie”, a prawdziwość tego oświadczenia nie budzi
żadnych wątpliwości, to wniosek o wyłączenie sędziego nie zasługuje na
uwzględnienie.
Oddalając natomiast wniosek o wyłączenie sędziów zgłoszony w sprawie
o sygn. akt II SA/Ol 306/13, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 października
2013 r., tutejszy Sąd podniósł, że wnioskodawca powinien wskazać okoliczności
w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do
bezstronności składu orzekającego. Zauważył, że we wniosku nie wskazano
jakichkolwiek okoliczności, które byłyby przesłanką wynikającą z treści art. 18 i 19
p.p.s.a., zaś powołane we wniosku zarzuty a dotyczące: błędnego wyznaczenia
składu orzekającego, błędnego zawiadomienia skarżących o terminie rozprawy,
braku odniesienia się do zarzutów skargi, nieodroczenia rozprawy - nie spełniają
dyspozycji żadnego z powołanych wyżej przepisów. Podkreślił, że strona może
zwalczać wadliwe orzeczenia wydane przez sąd za pomocą środków odwoławczych.
Podobnie strona może kwestionując - w jej ocenie błędne - orzeczenie Sądu
podnosić w złożonym środku odwoławczym argumenty związane z błędnym
zawiadomieniem o terminie rozprawy, niewłaściwym wyznaczeniem składu
orzekającego, czy też innymi błędami proceduralnymi popełnionymi przez sąd. Nie
może natomiast, przez składanie nieuzasadnionego wniosku o wyłączenie sędziego,
wpływać na skład sądu rozpoznającego sprawę.
Podobny pogląd został sformułowany w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia
16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Ol 23/13. Uzasadniając bowiem w tej sprawie
oddalenie wniosku o wyłączenie sędziów, podkreślono, że wyłączenie sędziego na
podstawie art. 19 p.p.s.a. powinno odwoływać się do zobiektywizowanych
przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego mogła zostać uznana
za mającą realne podstawy. Wskazano, że nie wystarcza do zastosowania tego
przepisu występowanie u strony podejrzenia co do braku bezstronności sędziego,
czy subiektywne przekonanie co do negatywnego nastawienia sędziego do strony.
58
Także okoliczność wielokrotnego orzekania przez sędziego w różnych sprawach
dotyczących tej samej osoby, w których zapadały także orzeczenia niekorzystne dla
strony, nie mogą być uznane za podstawę do wyłączenia sędziego od
rozpoznawania pozostałych spraw, toczących się ze skarg i wniosków tej samej
strony, lub których uczestnikiem jest ta sama osoba. Dodano, że uzasadnioną
wątpliwością co do bezstronności nie jest również, co należy podkreślić w kontekście
powołanej we wniosku argumentacji, przeświadczenie strony co do tego, że sędzia
prowadzi proces wadliwie, zwłaszcza nieobiektywnie, czy też stronniczo, gdyż
merytoryczne kwestionowanie rozstrzygnięć sądu może odbywać się za pomocą
przysługujących stronie środków odwoławczych.
W badanym obszarze zwrócić należy także uwagę na postanowienie
tutejszego Sądu z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SO/Ol 6/13, o odrzuceniu
wniosku Stowarzyszenia (w likwidacji) o wyłączenie sędziów. W sprawie tej Sąd
uznał bowiem, że ustanie bytu prawnego osoby prawnej jest równoznaczne z utratą
zdolności sądowej przez ten podmiot. Podał przy tym, że rozwiązanie
stowarzyszenia przez sąd, oznacza zakończenie wszelkiej jego działalności.
Pozostać może jedynie majątek stowarzyszenia, w tym i wierzytelności, a także
roszczenia wobec niego. Przeprowadza się likwidację stowarzyszenia, którą zajmuje
się likwidator. Działalność likwidatora rozciąga się jedynie na sprawy majątkowe, a
nie na statutową działalność rozwiązanego stowarzyszenia. Stwierdził więc, że w
okresie likwidacji stowarzyszenie już nie istnieje, choć jego wykreślenie z rejestru
stowarzyszeń jeszcze nie nastąpiło (art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o
stowarzyszeniach, tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.).
W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 678/12 natomiast wnioskujący podał jako
przesłankę wyłączenia istnienie okoliczności wywołujących wątpliwość co do
bezstronności sędziego (art. 19 p.p.s.a.), gdyż sędzia „uniemożliwia mu
przedstawienie swoich racji”. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r., Sąd oddalił ten
wniosek. W ocenie Sądu, zarzuty pod adresem sędziego były całkowicie
subiektywne i nieumotywowane realnymi faktami. Nie zachodziły przy tym
okoliczności przewidziane w art. 18 p.p.s.a. Ten sam skarżący w kolejnej sprawie,
sygn. akt I SAB/Ol 10/13 także wniósł o wyłączenie innego sędziego, podnosząc,
że również ten sędzia nie jest obiektywny, ponieważ brał udział w wydaniu
niekorzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć. Wniosek ten nie został jeszcze
rozpoznany. Podniesienia jednak wymaga, że skarżący, który prowadzi przed sądem
liczne sprawy, notorycznie nadużywa prawa do wnioskowania o wyłączenie sędziów,
59
czyniąc to w każdej sytuacji, gdy nie uwzględnia się jego żądań i wniosków
procesowych.
Natomiast w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 583/13 i I SA/Ol 584/13 skarżący
wniósł na rozprawie o wyłączenie sędzi, podnosząc zarzuty związane z faktem,
że była poprzednio radcą prawnym izby skarbowej oraz, że jej mąż „był w przeszłości
jego przeciwnikiem politycznym w okresie sprawowania przez obu funkcji w Radzie
Miasta Olsztyna”, a obecnie sprawuje z żoną „nadzór polityczny nad organem”.
Wnioski te zostały oddalone, z powołaniem na treść wyjaśnień złożonych przez
sędzię i brak jakichkolwiek okoliczności, które rzeczywiście potwierdzały wątpliwości
skarżącego co do bezstronności sędziego, z których część ma charakter insynuacji.
3/ wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności
W 2013 roku do rozpatrzenia było łącznie 71 wniosków o wstrzymanie
zaskarżonych aktów (w Wydziale II - 6, w Wydziale I - 65, w tym dwa z wpływu roku
2012).
Załatwiono łącznie w obydwu wydziałach 65 wniosków w tym przedmiocie
(6 w Wydziale II i 59 w Wydziale I, w którym 6 wniosków pozostało do rozpoznania
w roku 2014). Łącznie zostało uwzględnionych 18 wniosków w tym 4 w Wydziale II
i 14 w Wydziale I.
Przy rozpatrywaniu wniosków o wstrzymanie zaskarżonych aktów
nie występowały istotne kwestie prawne. Rozstrzygnięcie ich wymagało przede
wszystkim oceny okoliczności faktycznych powoływanych przez stronę. W zakresie
wniosków rozpoznawanych w Wydziale I tut. Sądu aktualność zachowuje uwaga
z lat poprzednich, że w zdecydowanej większości wnioski o wstrzymanie wykonania
decyzji zawarte są w skargach niejako rutynowo, bez wskazania i wykazania
okoliczności uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji, często z powołaniem
jako uzasadnienie tylko treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Jest to najczęstszą przyczyną
oddalania wniosków.
W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 131/13, sąd oddalił skargę na interpretację
indywidualną w przedmiocie podatku dochodowego. W skardze kasacyjnej skarżący
zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (interpretacji). Wniosek
ten został oddalony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem
z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2534/13. Sąd ten stwierdził,
że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu możliwe jest jedynie w odniesieniu
do aktów, które nadają się do wykonania. Jeżeli z danym aktem nie wiąże
60
się obowiązek działania lub zaniechania określonych podmiotów, proces wykonania
nie rozpocznie się w ogóle, a w konsekwencji z natury rzeczy nie jest możliwe jego
wstrzymanie. Interpretacja indywidualna przepisów prawa podatkowego nie jest
decyzją oraz nie zawiera treści, do realizacji których potrzebne byłoby wszczęcie
postępowania wykonawczego.
Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 462/13, tutejszy
Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji wojewody w przedmiocie
zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed
wydaniem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skutkowałoby
sytuacją, w której cudzoziemiec, będąc stroną postępowania sądowego, zostałby
pozbawiony możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu przed tutejszym
Sądem, co stanowi jedno z podstawowych uprawnień procesowych strony.
Podzielono przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że udzielenie
ochrony tymczasowej, w postaci wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej
do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji,
która skutkuje opuszczeniem terytorium RP przez cudzoziemca, stanowi
o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa strony
do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt
II OSK 1915/10, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt
II OZ 1330/05, postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 236/11).
Uznano, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia
skutki, a konsekwencją opuszczenia przez skarżącego terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej będzie pozbawienie go możliwości obrony swoich praw i interesów.
Trudne do odwrócenia skutki stanowiły także przesłankę do wstrzymania
wykonania trzech uchwał rady miejskiej o przekazaniu szkół podstawowych
do prowadzenia fundacji, zaskarżonych w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 1365/12,
II SA/Ol 1366/12 oraz II SA/Ol 1367/12. W wydanych w tym przedmiocie
postanowieniach z dnia 13 lutego 2013 r. tutejszy Sąd uznał bowiem za zasadne
twierdzenie strony skarżącej, że zmiany organizacyjne i zmiany w stosunkach pracy,
które zaistniałyby po wykonaniu zaskarżonych uchwał, tj. po przekazaniu szkół
podstawowych, wymienionych w tych uchwałach, do prowadzenia fundacji, co miało
nastąpić z dniem 1 marca 2013 r., mogłyby spowodować trudne do odwrócenia
skutki, na co wskazuje treść art. 5 ust. 5 m - 5 p ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zauważył przy tym,
61
że przed tą datą nie jest możliwe rozpoznanie przez Sąd wniesionych skarg z uwagi
na zgłoszenie w trybie procesowym wniosków o przyznanie prawa pomocy, jak
również konieczność uzupełnienia akt sprawy.
Natomiast w postanowieniach o odmowie wstrzymania wykonania
zaskarżonego aktu, wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 191/13
i II SA/Ol 192/13, tutejszy Sąd akcentował, że użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia
nieostre, to jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania
trudnych do odwrócenia skutków, wymagają skonkretyzowania w postaci
argumentacji strony, która ma przekonać Sąd, że interes skarżącego wymaga
wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że Sąd rozpoznając
przedmiotowy wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi ani nie analizuje
argumentów w niej zawartych, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne
uzasadnienie. Uznano więc, że samo powoływanie się na skutki wymienione
w art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz podnoszenie jedynie ogólnikowych argumentów w tym
względzie, nie stanowi uprawdopodobnienia, że konkretnie w sytuacji wnioskodawcy
wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej
szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. W podanych sprawach Sąd
nie uznał zasadności udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego tymczasowej
ochrony prawnej sprowadzającej się do zachowania przez niego uprawnienia
do kierowania pojazdami do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd.
W postanowieniu z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 191/13, tutejszy
Sąd stwierdził bowiem, że wnioskodawca ograniczył się jedynie do kwestionowania
zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie jest brane pod uwagę przy
ocenie wystąpienia w sprawie przesłanek do wstrzymania wykonania takiego
rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Natomiast w postanowieniu
z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 192/13, tutejszy Sąd wskazał,
że przedmiotem skargi jest decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy kat. B i A, czyli
na samochód osobowy i motocykl, z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów
karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Podkreślił, że zasadniczym
celem wydania decyzji we wskazanym wyżej przedmiocie jest wyeliminowanie
z ruchu drogowego osób stwarzających potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa
w tymże ruchu, a co się z tym wiąże – ochrona pozostałych użytkowników drogi.
Uznał więc, że wstrzymanie wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy powinno
być uzasadnione okolicznościami wyjątkowymi, szczegółowo umotywowanymi przez
wnioskodawcę, w innym bowiem przypadku podważona zostałaby istota i cel
62
zatrzymania prawa jazdy. Podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego przyjęto, że jedynie w przypadku, gdy wykonanie zaskarżonej
decyzji skutkowałoby utratą jedynego źródła utrzymania strony skarżącej, spełniona
jest przesłanka określona w art. 61 § 3 p.p.s.a (por. postanowienie NSA z dnia
16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1386/07). Sąd zauważył, że w rozpoznawanej
sprawie, zatrzymanie prawa jazdy kat. B i A nie jest jednoznaczne z pozbawieniem
skarżącego źródła utrzymania, a skarżący nie wykazał, że uzyskiwanie przez niego
dochodów jest wprost uzależnione od możliwości prowadzenia pojazdu,
co uniemożliwia ocenę, czy posiadanie prawa jazdy istotnie jest niezbędne
do wykonywania przez skarżącego pracy zawodowej.
4/ doręczenia
W roku 2013 w Wydziale I tutejszego Sądu nie wystąpiły żadne nowe istotne
problemy związane ze stosowaniem przepisów o doręczeniach pism w postępowaniu
sądowym. Odnotować jednak należy stosunkowo liczne przypadki nieprawidłowego
wykonywania obowiązków przez doręczycieli urzędów pocztowych, którzy nie
dokonują wymaganych adnotacji na dowodzie doręczenia. Jest to przyczyną
składanych reklamacji i przedłuża postępowanie sądowe.
Podobnie, w Wydziale II tutejszego Sądu nie odnotowano poważniejszych
problemów z doręczaniem pism procesowych stronom. Niemniej jednak nie udało się
uniknąć wszystkich przeszkód przy dokonywaniu tej czynności materialno-
technicznej. Przykładowo, w celu ustalenia adresu przedsiębiorcy, będącego
uczestnikiem postępowania w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 931/13
i II SA/Ol 932/13, Sąd dopuścił dowód z aktualnego wypisu z KRS-u, a następnie
uznał za skutecznie doręczone zawiadomienia o terminie rozprawy przesłane temu
przedsiębiorcy na adres tam wskazany.
5/ uchybienia terminów i ich przywracanie
W roku 2013 w Wydziale I rozpoznano łącznie 22 wnioski o przywrócenie
terminów procesowych. Uwzględniono spośród nich sześć, odmówiono przywrócenia
terminu również w sześciu sprawach a 10 wniosków odrzucono.
Przy rozpatrywaniu wniosków o przywrócenie terminu istota rozstrzygnięć
sprowadzała się do oceny, czy podawane przez stronę okoliczności uzasadniają brak
winy w uchybieniu terminu. Ze spraw rozpoznanych w 2013 roku można wskazać
na sprawę o sygnaturze akt I SA/Ol 220/13, w której WSA w Olsztynie odmówił
63
przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Motywując wniosek,
strona podniosła, że wezwanie do uiszczenia wpisu odebrał w siedzibie spółki
kierowca, który nie był do tego upoważniony i dopuścił się samowoli. Sąd uznał
jednak, że za wewnętrzną organizację pracy w spółce ponosi odpowiedzialność
ta osoba prawna. Do niej należy taka organizacja pracy, aby doręczanie pism
w godzinach pracy i w lokalu jej siedziby było zawsze możliwe oraz by odbioru
dokonywała osoba do tego upoważniona. Nadto upoważnienie do odbioru
korespondencji sądowej może być udzielone w każdej formie, także w sposób
dorozumiany. Skoro więc odbioru przesyłki dokonała w siedzibie spółki osoba tam
zatrudniona i posługująca się pieczęcią spółki, to strona nie może się powoływać na
fakt, że ten pracownik w terminie nie przekazał odebranego pisma innym,
uprawnionym osobom. Zaniedbania w związku z wewnętrznym obiegiem i nadzorem
nad nadsyłaną do spółki korespondencją obciążają spółkę i świadczą o braku
należytej staranności. Trafność tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd
Administracyjny postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I GZ 293/13,
oddalając zażalenie spółki.
W sprawie o sygnaturze akt I SA/Ol 243/12 tutejszy Sąd uznał natomiast,
że okolicznością usprawiedliwiającą przywrócenie terminu do złożenia wniosku
o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku nie może być błędne zrozumienie
przez stronę pisemnego pouczenia, zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy
i przekonanie skarżącego, że w przypadku nieobecności na rozprawie zostanie
poinformowany o treści wyroku i pouczony o przysługujących środkach zaskarżenia.
Badając ten wniosek, sąd przyjął, że nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy
został zachowany siedmiodniowy termin przewidziany w art. 87 § 1 p.p.s.a. W takiej
sytuacji sąd ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 86
§ 1 p.p.s.a. Oceniając podane przyczyny uchybienia terminowi, sąd stwierdził,
że błędne przekonanie lub niezrozumienie pouczenia nie jest okolicznością
przemawiającą za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu.
Również w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 165/13 i I SA/Ol 166/13 tutejszy Sąd
odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie
i doręczenie uzasadnienia wyroku. W sprawie tej skarżący motywował swój wniosek
faktem, że jako zawodowy żołnierz przebywał poza granicami województwa
w ważnych sprawach służbowych. Jego żona opiekowała się małoletnimi dziećmi
w rodzinie zastępczej. Nie mógł więc być na rozprawie i nie znał treści wyroku.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, okoliczności
64
te nie uprawdopodobniły braku winy w uchybieniu terminowi. Placówki pocztowe
znajdowały się także poza miejscem zamieszkiwania strony, w miejscu jej pobytu.
Nadto skarżący mógł skorzystać z uprzejmości innych osób, w tym żony, która przed
upływem terminu zakończyła opiekę nad dziećmi. Poglądu tego nie podzielił
Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 26 września 2013 r.,
sygn. akt II FZ 734/13, uchylił postanowienie będące przedmiotem zażalenia i orzekł
o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
W ocenie tego Sądu, przedłożone dokumenty w wystarczający sposób
uprawdopodabniają, że w okresie kiedy upływał termin do dokonania czynności
procesowej, skarżący przebywał na zgrupowaniu poligonowym w odległej
miejscowości. Z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł więc uczestniczyć
w rozprawie, nie mógł swobodnie dysponować swoim czasem i udać się do urzędu
pocztowego celem nadania wniosku. Podlegał rozkazom, których naruszenie
skutkować mogło nawet odpowiedzialnością karną (art. 338, art. 341 § 1, art. 343 § 1
Kodeksu karnego). Wymóg skorzystania z uprzejmości innych osób, w tym żony
wykracza poza miarę staranności, której można oczekiwać od osoby należycie
dbającej o swoje sprawy. Żona nie była przy tym umocowana do dokonywania
czynności procesowych w imieniu męża w postępowaniu sądowym, będąc nadto
obciążoną opieką w związku ze społeczną funkcją rodzica zastępczego.
Za niezawinione uchybienie terminowi, uzasadniające przywrócenie terminu,
Sąd uznał natomiast przypadki, w których:
- zachowanie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie był możliwe powodu
choroby strony (sygnatury akt I SA/Ol 574/11, I SA/Ol 679/12);
- ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy nastąpiło już
po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (sygn. akt I SA/Ol 685/12,
I SA/Ol 736/12);
- niedopełnienie obowiązków przez wyznaczonego z urzędu (przyznane prawo
pomocy), wobec którego wszczęto postępowanie dyscyplinarne i w miejsce którego
wyznaczono innego pełnomocnika (sygn. akt I SA/Ol 548/10).
Natomiast w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 385/13 i I SA/Ol 386/13,
I SA/Ol 461/13, I SA/Ol 462/13, I SA/Ol 463/13, I SA/Ol 284/12, I SA/Ol 285/12,
I SA/Ol 286/12 i I SA/Ol 287/12 na podstawie art. 88 § 1 w zw. z art. 87 § 1 p.p.s.a.
wnioski o przywrócenie terminu zostały odrzucone. Strona wniosła bowiem
o przywrócenie terminu po upływie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny
uchybienia.
65
W 2013 r. w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
rozpatrzono kilkanaście wniosków o przywrócenie terminu, z czego najliczniejszą
grupę stanowiły wnioski o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie
uzasadnienia wyroku. Przy rozpatrywaniu tych wniosków tutejszy Sąd wielokrotnie
nawiązywał do poglądów na temat tej instytucji procesowej ugruntowanych już
w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Przykładowo, w postanowieniu z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 283/13, odnosząc się do kwestii uprawdopodobnienia okoliczności
wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu wskazał, że zgodnie z poglądami
wyrażonymi w orzecznictwie, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu
procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można się
domagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie
jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Natomiast
przywrócenie może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek
przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego
w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1718/96;
wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2002 r., II SA/Ka 1977/00). W ocenie Sądu,
w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi
złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku nastąpiło bez jego winy.
Strona wskazała bowiem, że nie była w stanie złożyć wniosku o sporządzenie
i doręczenie uzasadnienia wyroku z powodu koniecznej hospitalizacji w dniach 12-13
maja 2013 r. i złego stanu zdrowia (bez potwierdzenia stosownym dokumentem) oraz
związanych z tym dolegliwości bólowych, które nie pozwoliły jej na racjonalną ocenę
sprawy. Sąd dostrzegł jednak, że rozprawa w przedmiotowej sprawie odbyła się
w dniu 16 maja 2013 r. W tej sytuacji podniesiony przez stronę argument odnoszący
się do pobytu w szpitalu uznano za niezasadny. Podano, że z przedstawionej
dokumentacji medycznej nie wynika, żeby skarżąca nie była w stanie dokonać,
w gruncie rzeczy prostej, nie wymagającej wiele czasu i wysiłku, czynności
procesowej. Oceniono, że dolegliwości bólowe nie mogą usprawiedliwiać takiego
zaniechania. W celu dokonania stosownej czynności skarżąca mogła przecież,
dbając o swój interes, posłużyć się pomocą innej osoby, która pomogłaby jej
w terminowym przedłożeniu wniosku o uzasadnienie. Sąd, nie negując kłopotów
zdrowotnych skarżącej, wziął pod uwagę zaistniałe okoliczności i doszedł do
wniosku, że skarżąca przekraczając termin do złożenia wniosku o sporządzenie
uzasadnienia wyroku, nie dochowała obiektywnego miernika staranności, którego
66
można wymagać od każdej należycie dbającej o swoje interesy strony.
W postanowieniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 560/13, tutejszy
Sąd podkreślił natomiast, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i może
nastąpić jedynie wówczas, gdy strona w sposób przekonujący uprawdopodobni brak
swojej winy. Z brakiem winy mamy natomiast do czynienia tylko w przypadku
zaistnienia niezależnych od strony, która uchybiła terminowi i niemożliwych do
przezwyciężenia okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia
wyznaczonego przepisami prawa terminu. Okolicznościami takimi mogą być na
przykład nagła choroba lub błędne pouczenie sądu (tak NSA w postanowieniu z dnia
11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OZ 246/08, Lex Omega nr 479292). Podał,
że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak winy w uchybieniu terminu powinien
być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy,
w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od
strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień
spowodowanych nawet niewielkim niedbalstwem (tak NSA w wyroku z dnia
28 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 479/07, Lex Omega nr 344095). W ocenie
Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, czy zaistniała jakakolwiek
przeszkoda uniemożliwiająca skarżącej zachowanie terminu do wniesienia skargi.
Z uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu wynika, iż przyczyną uchybienia
terminu było niezrozumienie treści decyzji organu odwoławczego. Sąd nie podzielił
jednak poglądu skarżącej, że okoliczność ta wyłącza jej winę w uchybieniu terminu.
Stwierdził bowiem, że skoro decyzja ta została skarżącej skutecznie doręczona
i zawierała pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia, to skarżąca nie
kwestionując (nie wnosząc skargi do sądu) tej decyzji w terminie akceptowała
negatywne dla niej skutki wynikające z takiego stanu rzeczy wraz z wszelkimi
konsekwencjami. Zaznaczył przy tym, że postępowanie przed sądem ma charakter
skargowy, tym samym inicjatywa jego wszczęcia należy do strony wnoszącej skargę,
ewentualnie do innych uczestników postępowania, jeżeli wynik postępowania
dotyczy ich interesów prawnych. Ochrona interesu prawnego wnoszącego skargę,
wymaga jego własnej aktywności i zachowania należytej staranności, jeśli nie
korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (adwokata albo radcy prawnego).
Ponieważ zasada należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych
została w tych warunkach naruszona, dlatego wniosek nie mógł zostać
uwzględniony.
Z kolei, w postanowieniu z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1393/12,
67
tutejszy Sąd podniósł, że okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu muszą
być tego rodzaju, że ich pojawienie się jest dla strony zaskakujące i stawiają one
stronę w takiej sytuacji, że nie jest ona w stanie ich przezwyciężyć, nawet
w przypadku podjęcia największego wysiłku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej
sprawie takie okoliczności nie miały miejsca. Z treści wniosku o przywrócenie terminu
wynikało jedynie, że pod opieką skarżącego pozostają dzieci, konkubina i matka,
którymi musi się opiekować. Jednakże skarżący nie uprawdopodobnił, że w okresie,
kiedy biegł termin do wniesienia skargi, miały miejsce jakieś nieprzewidywalne
zdarzenia, które uniemożliwiły mu wniesienie skargi w terminie. Za takie zdarzenie
nie można uznać faktu narodzin dziecka w dniu 20 listopada 2012 r., bowiem
skarżący musiał się liczyć dużo wcześniej z tą szczególną okolicznością (dodatkowo
należy zauważyć, że w dniu 20 listopada 2012 r. skarżący był osobą „dyspozycyjną”
skoro zdecydował się osobiście złożyć skargę w siedzibie organu administracji).
Również obowiązek opieki nad małoletnimi dziećmi, czy też opieka nad matką nie
stanowią nie dającej się przezwyciężyć przeszkody do terminowego wniesienia
środka zaskarżenia. Sąd podkreślił bowiem, że to na stronie ubiegającej się
o przywrócenie terminu spoczywa ciężar uprawdopodobnienia, że zachodzą
podstawy do przywrócenia terminu. Strona powinna zatem konkretnie wskazać na to,
jaka okoliczność sprawiła, że termin nie został dochowany i kiedy ta okoliczność
wystąpiła. Powoływanie się wyłącznie w sposób ogólny na obowiązek opieki należy
uznać za brak uprawdopodobnienia podstaw do przywrócenia terminu.
Za okoliczności, które nie wyłączają winy strony w uchybieniu terminu tutejszy
Sąd zakwalifikował także:
- brak wiedzy skarżącego o zapadłym wyroku i jego przekonanie, że wyrok zostanie
mu przez Sąd doręczony, mimo uprzedniego pouczenia przez Sąd (przy doręczeniu
zawiadomienia o terminie rozprawy), jakie uprawnienia przysługują stronie
w przypadku oddalenia skargi (zob. postanowienie z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 471/12, postanowienie z 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 435/13 oraz
postanowienie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 437/13);
- wykonywanie pracy zawodowej, nawet w okresie zwiększonej jej intensywności
oraz świadczenie doraźnej pomocy w opiece nad chorym członkiem rodziny (zob.
postanowienie z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 738/13).
Poglądy, prezentowane w orzecznictwie sądowym były także przytaczane
przez tutejszy Sąd w postanowieniach uwzględniających wnioski o przywrócenie
terminu. Przykładowo, w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt
68
II SA/Ol 364/13, tutejszy Sąd wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa sądowego
wynika, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 244 p.p.s.a.,
za dzień, w którym ustała przyczyna do wniesienia skargi kasacyjnej należy uznać
dzień, w którym pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia kasacji,
co może nastąpić dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy, ze stanowiskiem
skarżącego co do zakresu kasacji oraz po jej sporządzeniu. Pełnomocnik taki nie
może bowiem być w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pełnomocnika
z wyboru, związanego terminem do sporządzenia skargi kasacyjnej, określonym
w art. 177 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt
II OZ 1093/09 i z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I FZ 198/06). Zaznaczył przy tym,
że nie można uznać - na użytek tej sprawy - że uchybienie terminu do złożenia skargi
kasacyjnej nastąpiło z winy skarżącej skoro jeszcze przed upływem
trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia złożony został wniosek o przyznanie
prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Dodał,
że sporządzenie środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej wymaga,
stosownie do art. 175 § 1 p.p.s.a., działania przez adwokata lub radcę prawnego,
co oznacza, że strona osobiście nie mogła takiego środka sporządzić. W tych
okolicznościach uznał, że dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do
wniesienia skargi kasacyjnej (art. 87 § 1 p.p.s.a.), jest dzień, w którym pełnomocnik
miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po zapoznaniu się z aktami
sprawy, nie później jednak niż dzień upływu 30 dni od dnia zawiadomienia go przez
samorząd zawodowy o wyznaczeniu pełnomocnikiem w sprawie. Podobny pogląd
został sformułowany w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 listopada 2013 r., sygn.
akt II SA/Ol 398/13.
Za okoliczność wyłączająca brak winy w uchybieniu terminu tutejszy Sąd
uznał także:
- pozostawanie pod wpływem silnych środków uspokajających w następstwie których
w piśmie o odpis wyroku zabrakło stwierdzenia, ze strona wnosi o uzasadnienie
wyroku na piśmie (zob. postanowienie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 176/13 i postanowienie z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 177/13);
- błędne doręczenie orzeczeń sądu na adres skarżącej zamiast jej pełnomocnika
ustanowionego w sprawie (zob. postanowienie z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 1267/12);
- nagły atak depresji u pełnomocnika skarżącej, potwierdzony stosownymi
69
zaświadczeniami w postaci kserokopii zwolnienia lekarskiego oraz historii choroby
(zob. postanowienie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1267/12).
Przyczyną odrzucenia przez tutejszy Sąd wniosków o przywrócenie terminu,
wniesionych na przestrzeni 2013 r., było natomiast niezachowanie przez
wnioskodawców terminu do złożenia takiego wniosku, który zgodnie z art. 87§1
p.p.s.a., wynosi 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1309/12,
tutejszy Sąd podał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do
wniesienia skargi kasacyjnej, wskazując, iż przyczyną uchybienia terminu była
choroba trwająca w okresie od 10-13 kwietnia 2013 r. Sąd zauważył jednak,
że skarga kasacyjna została wniesiona w tej sprawie w dniu 13 kwietnia 2013 r.,
a zatem w tym dniu ustała wskazywana przez skarżącego jako przeszkoda do
wniesienia skargi kasacyjnej. Uznał więc, że wniosek o przywrócenie terminu winien
być złożony do dnia 22 kwietnia 2013 r. (poniedziałek). Tymczasem skarżący
wniosek ten złożył dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r., a zatem z uchybieniem
terminu do jego wniesienia.
Z kolei, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 marca 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 72/13, tutejszy Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi
do sądu administracyjnego na uchwałę, której nieważność została stwierdzona
rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody, a rozstrzygnięcie to zostało następnie
zaskarżone do sądu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Uznał,
że okoliczność ta nie stanowiła przeszkody w zaskarżeniu takiej uchwały przez
Spółkę, gdyż po wniesieniu skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego na akt
nadzoru, istniałaby możliwość zawieszenia postępowania ze skargi Spółki do czasu
zakończenia postępowania dotyczącego legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia
nadzorczego. Stwierdził także, że Spółka, mając wiedzę o wniesieniu skargi na akt
nadzoru, winna wykazać się należytą starannością w prowadzeniu własnych spraw
i ustalić, choćby w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, sygnaturę
akt sprawy ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie
nadzorcze i datę w której miała odbyć się rozprawa. Sąd podzielił więc stanowisko
organu, że od dnia 22 listopada 2012 r., tj. od daty wydania wyroku uchylającego
rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do
złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi przez Spółkę na
uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, złożenie takiego wniosku przez
Spółkę wraz ze skargą dopiero w dniu 24 grudnia 2012 r., uznano za spóźnione.
70
6/ koszty sądowe i zwrot kosztów postępowania między stronami
Ze spraw, w których wystąpiły kwestie dotyczące omawianej tu problematyki
na uwagę zasługuje sprawa o sygnaturze akt I SA/Ol 623/12, pod którą toczyły się
cztery sprawy połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zarządzeniem
przewodniczącego skarżący wezwany został do uiszczenia wpisu od skargi
kasacyjnej w wysokości połowy sumy wpisów od każdej z połączonych spraw.
Zarządzenie to zaskarżył pełnomocnik skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny
podzielił stanowisko tutejszego Sądu co do ustalenia wysokości wpisu, oddalając
zażalenie, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FZ 187/13.
Stwierdził przy tym, że nawet połączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego
rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że połączone sprawy tracą swą
odrębność i samodzielność. Zastosowanie art. 111 § 2 p.p.s.a. nie ma wpływu na
wysokość wpisu, który powinien być uiszczony od każdej sprawy odrębnie.
Kwestia ściągnięcia nieuiszczonej opłaty kancelaryjnej od wniosku
o sporządzenie i doręczenie pisemnego uzasadnienia wyroku rozpatrywana była
w sprawie o sygnaturze akt I SA/Ol 796/10. Skarżący wnosił o umorzenie tej opłaty,
lecz, mimo wezwania, nie uzupełnił dokumentacji, na podstawie której możliwa
byłaby ocena zasadności wniosku zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu
umarzania (...) nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2194). Wobec bezskuteczności
wezwań do zapłaty, przewodniczący wydziału wydał na podstawie art. 234 § 2
p.p.s.a. zarządzenie o przymusowym ściągnięciu należności. Naczelny Sąd
Administracyjny, postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II FZ 707/13,
oddalił zażalenie skarżącego. NSA podzielił stanowisko tutejszego Sądu
o zasadności zarządzenia ściągnięcia tej opłaty. Zdaniem tegoż Sądu, strona była
zobowiązana do uiszczenia opłaty na mocy art. 199 w związku z art. 234 § 2 p.p.s.a.,
gdyż zażądała sporządzenia i doręczenia uzasadnienia wyroku oraz była pouczona
o takim obowiązku. Nie była przy tym zwolniona od kosztów sądowych i z własnego
wyboru nie dokonała uzupełnienia wniosków o prawo pomocy.
W tej grupie zagadnień zwrócić należy uwagą na postanowienie tutejszego
Sądu z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 521/13, mocą którego oddalono
wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania zgłoszony po wydaniu wyroku
w tej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że co prawda w razie
71
uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot
kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jednak nie
oznacza to, że zasądzenia zwrotu kosztów można skutecznie domagać się
w każdym czasie. Podkreślono, że skarżący może uzyskać zwrot kosztów tylko
wtedy, gdy zgłosi wniosek o przyznanie należnych mu kosztów najpóźniej do
zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia. Jeśli w tym
czasie takiego żądania nie zgłosi traci uprawnienie do zwrotu kosztów postępowania
(art. 210 § 1 p.p.s.a.). Wskazano, że w niniejszej sprawie wyrok zapadł w dniu
23 lipca 2013 r. po przeprowadzeniu rozprawy. Jednakże ani w skardze, ani
w żadnym innym piśmie, ani też przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio
poprzedzającej wydanie orzeczenia strona skarżąca - obecna na rozprawie - nie
zgłosiła wniosku o przyznanie jej należnych kosztów, mimo że stosowne pouczenie
było zawarte w zawiadomieniu o rozprawie wyznaczonej na dzień 23 lipca 2013 r.
Zauważono, że wniosek o zwrot kosztów postępowania skarżący złożył w biurze
podawczym Sądu wprawdzie w tym samym dniu, w którym odbyła się rozprawa, lecz
już po jej zakończeniu; rozprawa zakończyła się bowiem w dniu 23 lipca 2013 r.
o godzinie 12:00, wniosek zaś złożono w tym dniu o godzinie 12:10. Skonstatowano
więc, że wobec niezgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego
we właściwym czasie skarżący utracił prawo do ich żądania. Wskazane orzeczenie
zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem
z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I OZ 757/13, oddalił zażalenie skarżącego.
Natomiast, w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 1355/12, przedmiotem rozważań tutejszego Sądu były przesłanki przyznania
pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na
zasadzie prawa pomocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że w myśl
§ 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie
opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 461 ze zm.),
wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien zawierać
oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Wskazano,
że przedmiotowe oświadczenie jest elementem konstrukcyjnym wniosku
o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego i zawarcie tego oświadczenia
w treści wniosku warunkuje pozytywne jego rozpatrzenie. Uznano, że stanowi ono
podstawę do ustalenia, że opłaty za czynności adwokata nie zostały zapłacone
w całości lub w części, pozwalając tym samym określić zakres, w jakim
72
wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy
powinno zostać pokryte przez Skarb Państwa. Skonstatowano więc, że niezłożenie
przedmiotowego oświadczenia wyklucza możliwość przyznania wynagrodzenia.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważono, że adwokat
(wyznaczony jako pełnomocnik z urzędu dla skarżącej) wraz z wnioskiem
o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w związku
ze sporządzeniem opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej - złożył
oświadczenie, że skarżąca nie uiściła w całości ani w części opłaty z tytułu
sporządzenia skargi i reprezentowania jej przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym w Warszawie. Podano, że adwokat ten nie sporządzał skargi
kasacyjnej, ani nie reprezentował skarżącej przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym, a jedynie sporządził opinię prawną o braku podstaw do wniesienia
skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu jednak faktu, iż pełnomocnik skarżącej (przy
składaniu oświadczenia) błędnie określił czynności, jakie podjął - nie można
traktować na równi z brakiem stosownego oświadczenia o nieuiszczeniu opłat
w całości lub w części. Z treści § 20 powołanego rozporządzenia wynika bowiem
jedynie, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien
zawierać oświadczenie, iż opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Takie
oświadczenie pełnomocnik ustanowiony z urzędu złożył. Skoro zaś z akt sprawy
wynika, że nie znalazł podstaw do wywiedzenia skargi kasacyjnej, a swoje
stanowisko przedstawił w przedłożonej opinii prawnej, to mimo iż wskazane
oświadczenie odnosi się w swej treści do sporządzenia skargi i reprezentowania
skarżącej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, można przyjąć,
że w istocie dotyczy nieuiszczenia przez skarżącą kosztów sporządzenia opinii
prawnej. Zostały zatem spełnione przesłanki do przyznania przedmiotowego
wynagrodzenia.
W badanym obszarze warto zwrócić uwagę także na wyrok tutejszego Sądu
z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 73/13, mocą którego, 1/ stwierdzono,
że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2/ orzeczono o niewymierzaniu organowi grzywny; 3/ umorzono postępowanie
sądowe w pozostałym zakresie; 4/ zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę
357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wysokości kosztów
postępowania uzasadniono treścią art. 201 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.
„c” rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002 r. w sprawie
opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów
73
pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U.
z 2013 r., poz. 490). Zawarte w tym wyroku rozstrzygnięcie w części dotyczącej
kosztów postępowania stało się przedmiotem zażalenia skarżącego, w którym
podniesiono, że Sąd nie uwzględnił wszystkich kosztów postępowania, gdyż nie
wziął pod uwagę ani wpisu od uwzględnionej skargi kasacyjnej wywiedzionej w tej
sprawie ani też kosztów zastępstwa procesowego w tej sprawie. Postanowieniem
z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I OZ 1179/13, Naczelny Sąd Administracyjny
uwzględnił zażalenie skarżącego wskazując, że Sąd I instancji, wbrew wyraźnej
dyspozycji art. 200 p.p.s.a., nie zasądził na rzecz strony zwrotu wszystkich kosztów
postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zauważono przy tym,
że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał w sprawie dwukrotnie:
postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 13/13, umorzył bowiem
postępowanie sądowe, a następnie - po uwzględnieniu skargi kasacyjnej przez
Naczelny Sąd Administracyjny i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania -
wydał wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 73/13. Uznano więc,
że w tej sytuacji poniesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego
podlegały zaliczeniu do poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do
celowego dochodzenia praw i powinny być uwzględnione w wyroku z dnia
7 listopada 2013 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował
stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym, jeżeli
profesjonalny pełnomocnik reprezentuje stronę w obu instancjach, stawki
wynagrodzenia odnoszą się do każdej instancji oddzielnie. Podobnie, jeżeli
orzeczenie sądu I instancji zostanie uchylone, a sprawa przekazana do ponownego
rozpoznania, za ponowny udział przed sądem I instancji przysługuje odrębne
wynagrodzenia (tak M. Niezgódka-Medek; (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz; LEX, 2013; B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu
administracyjnego, Warszawa 2008, s. 446 oraz w postanowieniach Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 38/09 oraz z dnia
21 października 2011 r., sygn. akt II FZ 490/11).
74
2. Zagadnienia dotyczące funkcjonowania Wydziału I orzekającego w sprawach finansowych i celnych
Uwagi ogólne dotyczące funkcjonowania Wydziału I
Działalność w 2013 r. Wydział I rozpoczął z zaległością 131 spraw
niezałatwionych w roku poprzednim. W 2013 roku do Wydziału wpłynęły ogółem 903
sprawy, to jest o 145 spraw więcej niż w roku 2012. Wzrost wyniósł ok. 19 %. Jest
to najwyższy wpływ od początku funkcjonowania tutejszego Sądu. Charakterystyczny
dla roku 2013 był znaczny udział spraw dotyczących podatku od gier hazardowych.
Spraw takich wpłynęło bowiem 142, co stanowiło ok. 16 % wpływu spraw
z repertorium SA.
W 2013 r. załatwiono w Wydziale 837 spraw, to jest o 83 (ok. 11%) więcej niż
w roku poprzednim. Na rozprawie załatwiono 663 sprawy, to jest 79 % ogólnej liczby
załatwionych spraw. Na posiedzeniach niejawnych załatwiono 174 (ok. 21%) spraw.
Do załatwienia w następnym roku pozostało 197 spraw (195 - SA, 1 - SAB,
1 - SO). Jest to o 66 spraw więcej niż na koniec 2012 r., w którym pozostało do
załatwienia 131 spraw.
1/ stosowanie Ordynacji podatkowej
W 2013 r. do Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
wpłynęło 29 skarg w sprawach z zakresu stosowania przepisów ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), które
zostały oznaczone symbolami 6117 i 6119. Stanowiły one 1,27 % ogólnego wpływu
spraw do Sądu. Łącznie w 2013 r. rozpoznano z omawianego zakresu 30 spraw,
w tym 8 spraw, w których skargi wpłynęły w 2012 r. W wyniku rozpoznania tych
spraw 16 skarg oddalono, w 4 sprawach skargi uwzględniono oraz odrzucono
10 skarg. Do rozpoznania w 2014 r. pozostało 7 spraw. W 4 sprawach zostały
wniesione skargi kasacyjne, które nie zostały w analizowanym okresie
sprawozdawczym rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Analogicznie do poprzednich lat na gruncie omawianej kategorii spraw
poruszających problematykę stosowania przepisów Ordynacji podatkowej – nie tylko
zaewidencjonowanych pod wskazanymi wyżej symbolami, ale również
przyporządkowanych do symboli właściwych dla poszczególnych podatków –
najliczniejszą grupę stanowiły sprawy ze skarg na rozstrzygnięcia w przedmiocie ulg
w spłacie zobowiązań podatkowych, nadpłaty podatku, odpowiedzialności
75
podatkowej osób trzecich, stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka
zaskarżenia i jego przywrócenia oraz trybów nadzwyczajnych wzruszania
ostatecznych decyzji podatkowych. Zasadnym, w kontekście analizy tej grupy spraw,
jawi się również wniosek, że w 2013 r. nie pojawiły się nowe, niewystępujące
dotychczas zagadnienia dotyczące wskazanych wyżej instytucji prawa podatkowego
(poza nielicznymi wyjątkami omówionymi w dalszej części niniejszego opracowania),
a wydane na ich gruncie orzeczenia sądowe stanowiły istotny wkład w dalsze
stabilizowanie się linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie.
W omawianej grupie spraw na szczególną uwagę zasługuje wyrok z dnia
28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 21/13, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie, uchylając postanowienia organów podatkowych obu instancji, nie
podzielił ich oceny co do możliwości nałożenia kary porządkowej na syndyka masy
upadłości w związku z niewykonaniem przez Spółkę i jej wspólników nałożonego
przez organ I instancji obowiązku stawiennictwa w siedzibie organu oraz
przedłożenia dokumentacji podatkowej. Odwołując się do brzmienia art. 155, art. 159
i art. 262 Ordynacji podatkowej, Sąd podniósł, że kara porządkowa ma charakter
sankcji administracyjnej, a jako taka nałożona może być tylko na osobę, co do której
Ordynacja podatkowa przewiduje możliwość wezwania do wykonania określonych
czynności. Wyrażająca się w karze porządkowej odpowiedzialność porządkowa ma
charakter osobisty i dotyczyć może wyłącznie osoby, która nie zastosowała się do
poleceń organu. Ordynacja podatkowa nie przewiduje natomiast dopuszczalności
nałożenia kary porządkowej za nieprzekazanie wezwania właściwemu adresatowi,
nawet jeśliby obowiązek przekazania wynikał z innych przepisów. Zdaniem Sądu,
zaaprobowanie prezentowanego w sprawie stanowiska organów podatkowych
prowadziłoby do przyjęcia nieprzewidzianej w prawie subsydiarnej odpowiedzialności
syndyka za niezastosowanie się innej osoby do skierowanego do niej wezwania.
Ponadto, w ocenie Sądu, również przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego
2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2012 r., poz. 112) nie daje
podstawy do obciążenia syndyka subsydiarną odpowiedzialnością za działania
upadłego w zakresie niewykonania wezwań organów podatkowych.
Zwrócić ponadto należy uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 77/13,
w którym zajęto stanowisko, iż organy podatkowe prawidłowo odmówiły
uwzględnienia żądania stwierdzenia nadpłaty podatku złożonego przez podatnika,
w sytuacji, gdy podatek został zapłacony przez osobę trzecią firmującą działalność
76
podatnika. Sąd przychylił się tym samym do stanowiska organów, że w sytuacji
stwierdzenia, że działalność gospodarcza, z którą wiązał się obowiązek podatkowy,
była faktycznie prowadzona przez inną osobę (firmowany) niż osoba wskazana
w rejestrach (firmujący), osobie, na którą została zarejestrowana działalność
gospodarcza, przysługuje uprawnienie do żądania stwierdzenia nadpłaty podatku,
który został przez nią bezpodstawnie zapłacony. Natomiast po stronie firmowanego
powstaje zaległość podatkowa, którą jest on obowiązany uregulować. Bez znaczenia
pozostaje przy tym, z jakich środków finansowych firmujący dokonał zapłaty podatku,
zaś rzeczą organu podatkowego nie jest rozstrzyganie o rozliczeniach pomiędzy
firmującym a firmowanym. Zdaniem Sądu, istotne jest, że zapłata podatku przez
osobę firmującą, występującą formalnie wobec organów podatkowych jako podatnik,
nie spowodowała wykonania obowiązku podatkowego ciążącego na rzeczywistym
podatniku. Nie można natomiast czynności firmującego, będącego rzekomym
podatnikiem, przypisać rzeczywistemu podatnikowi, gdyż przewidziane w przepisach
prawa podatkowego uprawnienia i obowiązki podatnika mają charakter osobisty.
Wyrażając powyższe stanowisko, Sąd odwołał się m.in. do uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt I FPS 8/07 (opubl. ONSA
i WSA nr 5/2008, poz. 79), według której zapłata podatku, o której mowa w art. 59
§ 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej dokonana przez inny podmiot w imieniu podatnika nie
powoduje wygaśnięcia zobowiązania podatkowego.
W analizowanej kategorii spraw uwagę należało skierować również na
orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia
16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 487/13, dotyczące problematyki
oprocentowania nadpłat w podatku od towarów i usług w związku z opodatkowaniem
przez podatnika sprzedaży działek gruntu w latach 2005-2007. Odmawiając stronie
wypłaty oprocentowania nadpłaty podatku za okres od dnia jej powstania do dnia
złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, organy podatkowe podkreśliły,
że oprocentowanie od dnia powstania nadpłaty podatku przysługuje jedynie
w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę wprost w art. 78 § 3 pkt 1, pkt 4 i pkt
5 Ordynacji podatkowej, a żadna z tych sytuacji nie dotyczyła strony skarżącej.
Uznając to stanowisko za nietrafne, Sąd wskazał natomiast na art. 78 § 5 pkt 1
Ordynacji podatkowej, który stanowi, że oprocentowanie przysługuje za okres od
dnia powstanie nadpłaty w sytuacji, gdy nadpłata powstała na skutek orzeczenia
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej jako: „TSUE”. W ocenie Sądu, nie
budziło bowiem wątpliwości, że podstawę wydania wobec strony decyzji w sprawie
77
stwierdzenia nadpłaty w podatku od towarów i usług stanowiło orzeczenie TSUE
z dnia 15 września 2011 r. w sprawach połączonych C-180/11 i C-181/10, w którym
wyrażono stanowisko w kwestii objęcia podatkiem od wartości dodanej dostawy
gruntu przeznaczonego pod zabudowę. W takiej zaś sytuacji, oczekiwanie od strony,
która z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty podatku zwróciła się w maju 2008 r.,
a więc na ponad 3 lata przed datą wydania orzeczenia TSUE, że zmieni wskazaną
we wniosku podstawę żądania bądź złoży kolejny wniosek o stwierdzenie nadpłaty
w 30-dniowym terminie przewidzianym w art. 78 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej, Sąd
ocenił jako zbyt daleko idące. W ocenie Sądu, prokonstytucyjna i prounijna wykładnia
art. 78 Ordynacji podatkowej nakazuje uznać, że w sytuacji, gdy nadpłata powstała
w wyniku orzeczenia TSUE, organ podatkowy ma obowiązek wypłaty
oprocentowania obliczonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 1 Ordynacji podatkowej, także
wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony przed dniem wydania
tego orzeczenia.
2/ sprawy związane z nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz skargi na uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczące finansów
W 2013 r. do Wydziału I wpłynęła 1 skarga na uchwałę Kolegium Regionalnej
Izby Obrachunkowej w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 468/13. Oddalając tę
skargę, Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r.
wskazał, że spór w sprawie dotyczył kwestii zgodności z prawem
zakwestionowanych przez organ nadzoru uregulowań prawa miejscowego
w przedmiocie udzielania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym. W ocenie
Sądu, istotnym było rozróżnienie trybu udzielania i rozliczania dotacji, które na mocy
art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r.
Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zostały przekazane do kompetencji uchwałodawczych
organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, od przesłanek, od jakich
zależy uzyskanie prawa do otrzymania dotacji, które zostały określone w art. 90 ust.
3 ww. ustawy. Sąd przypomniał, że organ stanowiący nie ma uprawnień
do regulowania tych kwestii, które zostały już unormowane w ustawie ani tym
bardziej ustanawiać pozaustawowych warunków otrzymania dotacji.
Ponadto w analizowanym okresie wpłynęły 23 skargi na uchwały rady gminy
oznaczone symbolem 6391, w odniesieniu do których w 12 sprawach stwierdzono
nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, w 1 sprawie stwierdzono
wydanie uchwały z naruszeniem prawa, 3 skargi oddalono, a w 3 sprawach
78
umorzono postępowanie sądowe. Do załatwienia w 2014 r. w tej kategorii pozostają
4 sprawy. W 1 sprawie została wniesiona skarga kasacyjna, która nie została
dotychczas rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemal wszystkie
sprawy z tego zakresu (za wyjątkiem 1 sprawy) zostały zainicjowane skargą
prokuratora na uchwałę rady gminy w przedmiocie podatku od nieruchomości
wniesioną na podstawie art. 8 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Skargi te zawierały żądanie stwierdzenia nieważności zakwestionowanych
postanowień ww. aktów prawa miejscowego ustanawiających zwolnienia od podatku
od nieruchomości z uwagi na ich wyjście poza delegację ustawową określoną w art.
7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U.
z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) poprzez ustanowienie zwolnień od podatku
o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Szczegółowy opis problemów
merytorycznych związanych z tą kategorią spraw znajduje się w niniejszym
opracowaniu w części dotyczącej podatku od nieruchomości.
3/ podatek od towarów i usług
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęły
133 skargi na decyzje i indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego
z zakresu podatku od towarów i usług, co stanowiło 5,81 % ogólnego wpływu do
Sądu w tym roku. Poza tym w 2013 r. do Sądu wpłynęła 1 skarga na bezczynność
organu i 3 skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach podatku
VAT. Ogólny wpływ spraw z tego zakresu wyniósł zatem 137 spraw.
W 2013 r. rozpoznano 132 sprawy z zakresu podatku VAT, w tym 12, które
pozostały do rozpatrzenia z 2012 r., co łącznie stanowi 5,77 % spraw załatwionych
w Sądzie. Na rozprawie załatwiono 109 spraw: oddalono 66 skarg, 16 skarg
uwzględniono, 1 skargę odrzucono, 26 skarg połączono do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia, w 1 sprawie umorzono postępowanie. Na posiedzeniu niejawnym
odrzucono 13 skarg, w 5 sprawach umorzono postępowanie, a 3 sprawy załatwiono
w inny sposób.
Od orzeczeń wydanych w sprawach VAT, w 2013 r. wniesiono 52 skargi
kasacyjne, w tym 10 dotyczyło orzeczeń wydanych w 2012 r. a 42 orzeczeń
wydanych w 2013 r. Spośród skarg kasacyjnych 2 zostały odrzucone przez WSA.
W 2013 r. WSA orzekał w sprawach ze skarg na decyzje organów
podatkowych, jak też na indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego,
79
w których materialną podstawę zaskarżonych aktów administracyjnych stanowiły
przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U.
z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) zwanej dalej ustawą o VAT.
Można stwierdzić, że w przypadku skarg na decyzje dotyczące rozliczeń
w podatku VAT, w zasadzie nie pojawiły się zagadnienia prawne, które nie byłyby już
wcześniej przedmiotem analiz w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyrokach
TSUE czy uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Najliczniejsza grupa spraw rozstrzyganych przez Sąd w 2013 r. dotyczyła
stwierdzonych przez organy podatkowe nieprawidłowości rozliczeń podatku VAT,
polegających na przyjmowaniu przez podatników do odliczenia od podatku
należnego podatku naliczonego z faktur potwierdzających czynności, które
nie zostały dokonane. Chodziło zatem o stosowanie art. 86 ust. 1 i art. 88 ust. 3a pkt.
4 lit. a) ustawy o VAT. W powyższym zakresie Sąd kierował się utrwalonym
w orzecznictwie stanowiskiem, że prawo do odliczenia nie znajduje zastosowania do
podatku, który jest należny wyłącznie z tego powodu, że został wykazany na
fakturze. Skargi dotyczyły także decyzji organów podatkowych określających
zobowiązania na podstawie art.108 ust. 1 ustawy o VAT. W powyższym zakresie
Sąd, także mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo uznawał, że art. 108 ust.
1 ustawy o podatku od towarów i usług, stanowiący implementację art. 203
Dyrektywy 2006/112/WE jest jasny, bezwarunkowy i nie zawiera elementu uznania,
czyli spełnia warunki do bezpośredniego stosowania. Niezależnie zatem od tego, czy
w sprawie zaistniał obrót będący podstawą opodatkowania podatkiem od towarów
i usług, jak również niezależnie od rozmiarów i konsekwencji podatkowych tego
obrotu, każdy wystawca tzw. pustej faktury powinien liczyć się z koniecznością
zapłaty wykazanego w niej podatku. Sąd przyjmował, że za wystawcę faktury
w rozumieniu tego przepisu należy uznawać podmiot wskazany na fakturze, a nie
osobę, która w jego imieniu lub z jego przyzwolenia fakturę sporządziła.
Wymienione wyżej kwestie wystąpiły w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 571/12,
I SA/Ol 725/12, I SA/Ol 635/12, I SA/Ol 88/13, I SA/Ol 134/13, I SA/Ol 175/13,
I SA/Ol 575/13, I SA/Ol 629/13, I SA/Ol 745/13.
Jako nieco odmienne od typowych spraw, należy odnotować zagadnienie
„rozliczenia” zryczałtowanego zwrotu podatku otrzymanego przez rolnika
ryczałtowego w roku, w którym, z uwagi na utratę statusu rolnika ryczałtowego, był
on zobowiązany do rozliczania podatku VAT na ogólnych zasadach. W wyroku
z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 237/13 WSA nie podzielił stanowiska
80
podatnika, że brak w ustawie o VAT normy bezpośrednio stanowiącej o zwrocie
nienależnie pobranego zryczałtowanego zwrotu podatku oznacza brak podstawy
prawnej do pomniejszenia podatku naliczonego o nienależnie wypłacony stronie
zryczałtowany zwrot podatku w kwotach wynikających z faktur VAT RR. Sąd wskazał
na treść art. 3 pkt 7 Ordynacji podatkowej, definiujący zwrot podatku jako zwrot
różnicy podatku lub zwrot podatku naliczonego w rozumieniu przepisów
o podatku od towarów i usług, a także inne formy zwrotu podatku przewidziane
w przepisach prawa podatkowego. Uznał za prawidłowo podaną przez organy
podatkowe podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 99 ust. 12 w związku z art. 115
ustawy o VAT. Stwierdził, że pominięcie w treści art. 99 ust. 12 ustawy kwoty zwrotu
podatku, o którym mowa w art. 115 nie może prowadzić do konkluzji, że organ nie
posiada kompetencji w zakresie określenia prawidłowej wysokości dla jednej z form
przekształcenia obowiązku w podatku od towarów i usług, tzn. posiada ją w zakresie
określenia np. zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości, ale nie posiada
w zakresie określenia kwoty nienależnie pobranego zryczałtowanego zwrotu
podatku. Sąd uznał za prawidłowe rozliczenie przez organy podatkowe pobranego
przez podatnika zryczałtowanego zwrotu podatku jako pomniejszającego kwoty
podatku naliczonego, skoro uzyskany przez podatnika niebędącego rolnikiem
ryczałtowym zwrot podatku VAT był całkowicie bezpodstawny, a w dokonanym przez
organy rozliczeniu uwzględnione zostały kwoty podatku naliczonego w związku
z zakupami towarów i usług wykorzystywanymi do wykonywania czynności
opodatkowanych.
W przypadku skarg na indywidualne interpretacje przepisów prawa
podatkowego rozstrzyganych przez Sąd w 2013 r. wystąpiły różne zagadnienia
związane ze stosowaniem przepisów ustawy o VAT, w tym takie, które były
przedmiotem uchwał podjętych przez NSA w analizowanym okresie. W wyroku
z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 719/13 Sąd uchylił indywidualną
interpretację, z uwagi na związanie poglądem prawnym wyrażonym w Uchwale NSA
z dnia 24 czerwca 2013 r. I FPS 2/13. Sąd stwierdził, że obniżona stawka podatku od
towarów i usług znajduje zastosowanie wtedy, gdy montaż komponentów meblowych
następuje z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego
(lokalu). Nie chodzi tu o jakiekolwiek wykorzystanie elementów konstrukcyjnych
lokalu przy wykonywaniu zabudowy meblowej, lecz jedynie takie, które przez
konstrukcyjne połączenie komponentów meblowych i elementów obiektu
budowlanego stworzy trwałą zabudowę spełniającą jako całość określoną funkcję
81
użytkową. Z kolei w wyroku z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 556/13
Sąd, oddalając skargę na indywidualną interpretację, odwołał się do poglądu NSA
wyrażonego w Uchwale z dnia 3 czerwca 2013 r. I FPS 7/12, zgodnie z którym
obniżona stawka podatku od towarów i usług, o której mowa w art. 41 ust. 12 ustawy
o VAT nie może mieć zastosowania do robót dotyczących obiektów budownictwa
mieszkaniowego wykonywanych poza budynkiem. Na tej podstawie stwierdził,
że czynności polegające na zagospodarowaniu terenu, roboty sanitarne zewnętrzne
czy roboty elektryczne zewnętrzne podlegają opodatkowaniu - jako kategorie robót
związanych z infrastruktura towarzyszącą - według stawki 23 %, na podstawie art. 41
ust. 1 w związku z art. 146a pkt 1 oraz w związku z art. 146 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy
o VAT. Także w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 171/13 Sąd
wypowiadając się w kwestii interpretacji art. 2 pkt 8 lit. b ustawy o VAT zawierającego
definicję eksportu pośredniego, w swojej argumentacji odwołał się do stanowiska
wyrażonego w Uchwale NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 3/12.
Stwierdził, że w sytuacji, gdy eksport towarów w rozumieniu art. 2 pkt 8 i art. 22 ust. 1
pkt 1 ustawy o VAT (art. 146 w zw. z art. 32 Dyrektywy 2006/112/WE) stanowi wywóz
towarów poza terytorium Wspólnoty, które w momencie rozpoczęcia wysyłki lub
transportu rozpoczyna się na terytorium kraju, oznacza to, że wywóz tych towarów
z kraju poza obszar Unii Europejskiej powinien nastąpić w ramach transportu
(wysyłki) zasadniczo o nieprzerwanym charakterze. W przypadku, gdy towar jest
transportowany z Polski do innego państwa członkowskiego z pominięciem
procedury wywozu i tam rozładowany i magazynowany (poza składem celnym),
po czym dopiero z tego kraju transportowany – po zgłoszeniu w nim tegoż towaru
do wywozu poza terytorium Unii Europejskiej – nie ma podstaw do twierdzenia,
że wywóz tego towaru poza terytorium Wspólnoty nastąpił z terytorium Polski.
Miejscem świadczenia takiej dostawy, w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt. 1 ustawy
o VAT (art. 32 Dyrektywy 2006/112/WE) nie jest w takiej sytuacji Polska, lecz tenże
kraj unijny, w którym znajdują się eksportowane towary w momencie rozpoczęcia
wysyłki lub transportu towarów do nabywcy poza terytorium Unii Europejskiej. Nie są
w takim wypadku spełnione przesłanki do stwierdzenia eksportu takiego towaru
w Polsce, a tym samym do stosowania z tego tytułu stawki 0 %.
W wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 708/13 Sąd powołał się
bezpośrednio na przepisy prawa unijnego. Uchylając indywidualną interpretację
uznał, wskazując na treść art. 132 ust. 1 lit. i) Dyrektywy 2006/112/WE oraz art. 44
rozporządzenia Rady (UE) nr 282/2011 z dnia 15 marca 2011 r. ustanawiającego
82
środki wykonawcze do dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu
podatku od wartości dodanej, że Okręgowa Izba Radców Prawnych jest podmiotem
powołanym m.in. do kształcenia – doskonalenia zawodowego radców prawnych
i w tym zakresie realizuje politykę edukacyjną. Tym samym realizowane przez nią
obligatoryjne szkolenia zawodowe oraz świadczenie usług i dostawa towarów ściśle
z tymi szkoleniami związane, zwolnione są z podatku od towarów i usług na
podstawie art. 132 ust. 1 lit. i) Dyrektywy 112.
4/ podatek akcyzowy
Do rozpatrzenia z 2012 r. pozostało 21 skarg o symbolu 6111.
W 2013 r. wpłynęły 83 skargi na rozstrzygnięcia organów w sprawach
dotyczących podatku akcyzowego oznaczonych symbolem 6111 (3,63 % ogólnego
wpływu do Sądu).
W 2013 roku załatwiono łącznie 93 skargi (4,51 % spraw załatwionych
w Sądzie). Na rozprawie załatwiono 85 skarg, w tym oddalono 44 skargi, a 17 skarg
uwzględniono. Połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia - 24 skargi.
Na posiedzeniu niejawnym załatwiono 8 skarg, odrzucając 5 skarg, 3 skargi
załatwiono w inny sposób (zakreślono numery porządkowe spraw w repertorium).
Do rozpatrzenia w 2014 r. pozostało 11 skarg.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym okresie wniesiono 34 skargi
kasacyjne (w tym 8 dotyczyło roku 2012 r., pozostałe roku 2013). NSA rozpoznał
jedną skargę kasacyjną, którą oddalił.
W omawianych sprawach dominowała problematyka związana ze
stosowaniem ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29
poz. 257) i ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. z 2011 r.
Nr 108 poz. 626 ze zm.), zwane dalej u.p.a. Wniesione skargi dotyczyły przede
wszystkim podatku akcyzowego od paliw oraz od wewnątrzwspólnotowego nabycia
samochodu osobowego.
W rozpoznawanych sprawach organy podatkowe zarzucały podatnikom,
że podatnicy nie deklarowali i nie uiszczali podatku akcyzowego od paliw. Wyrokiem
z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/OI 583/12, WSA w Olsztynie po
rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie
w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za poszczególne
miesiące 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja
została wydana z naruszeniem art. 122, 187 § 1 i 191 Ordynacji podatkowej
83
w odniesieniu do tej części ustaleń, które dotyczą sprzedaży gazu poza określonymi
stacjami paliw. Materiał dowodowy zawiera pewne sprzeczności, ale nie daje
podstaw do oceny, wywiedzionej w decyzjach organów obu instancji, że cała
sprzedaż gazu zakupionego w 2003 r. „luzem” podlega opodatkowaniu podatkiem
akcyzowym. Takie domniemanie w niniejszej sprawie było niedopuszczalne co do
całości sprzedaży, natomiast było uzasadnione odnośnie do ilości gazu
dostarczonego na poszczególne stacje, z uwagi na jednoznaczne zeznania
pracowników, że tam gaz był tankowany do samochodów.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/OI 667/13,
WSA w Olsztynie po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy na decyzję Dyrektora Izby
Celnej w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym
za wrzesień 2008 r. oddalił skargę. Sąd uznał, ze w sprawie istotne jest bowiem
to, że skarżący nie zużywał zakupionego oleju opałowego bezpośrednio do zasilania
urządzeń grzewczych, ale że był on wykorzystany do wytworzenia prądu, które
następnie dopiero zasilały w energię elektryczną urządzenia grzewcze,
przystosowane do działania na napęd elektryczny. Wykorzystanie oleju opałowego
w taki właśnie sposób, prowadzący pośrednio do ogrzania pomieszczeń, organy
zasadnie uznały za niespełniający warunku „zużycia na cele opałowe”
zdefiniowanego w art. 65 ust. 1 u.p.a.
Grupa spraw dotyczyła sprzedaży oleju opałowego przeznaczonego na cele
opałowe bez uzyskania od nabywców wymaganego oświadczenia. Wyrokiem z dnia
1 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt ISA/OI 373/13 WSA w Olsztynie,
po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy, na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie
w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za wrzesień
2008 r., oddalił skargę. Sąd wskazał, że oświadczenia nabywców powinny być
odbierane w chwili wydania towaru, a więc dokonywania czynności opodatkowanej.
Oświadczenia te spełniać powinny wymogi co do treści w sposób zapewniających
możliwość zidentyfikowania osoby nabywcy. Powinny także cechować się
poprawnością materialną, tj. odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy,
dokumentując zakup, który faktycznie miał miejsce oraz dokonany był przez osobę
składająca oświadczenie. Ich funkcją jest bowiem kontrola obrotu olejami opałowymi,
które z racji przeznaczenia na cele opałowe, korzystają z preferencyjnej (obniżonej)
stawki podatku. Konsekwencją naruszenia warunków dotyczących oświadczeń jest
zastosowanie wyższej stawki podatku przewidzianej w art. 65 ust. 1a pkt 1 u.p.a.
W sprawach dotyczących wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu
84
osobowego dominowała problematyka związana ze stosowaniem Nomenklatury
Scalonej i kwalifikowaniem spornego pojazdu do pozycji 8703 czy też do pozycji
8704 i związana z tym kwestia obowiązku zadeklarowania i uiszczenia podatku
akcyzowego. W tych sprawach spór dotyczył tego, czy przedmiotem nabycia był
samochód ciężarowy, czy też osobowy. W skargach ponoszono, że przed
przywozem do Polski samochód był zarejestrowany jako samochód ciężarowy.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., w sprawie sygn. akt I SA/OI 682/12, WSA
w Olsztynie w sprawie ze skargi podatnika na decyzję Dyrektor Izby Celnej
w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym skargę oddalił.
W celu określenia zakresu wyrobów podlegających opodatkowaniu podatkiem
akcyzowym, w art. 3 ust. 1 ustawy o podatku akcyzowym prawodawca odwołał się do
klasyfikacji statystycznej, tj. Nomenklatury Scalonej (CN) zawartej w Taryfie Celnej
Wspólnot Europejskich, stanowiącej załącznik 1 do rozporządzenia Rady (EWG)
nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej
oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. WE L 256 z 1 września 1987 r.,
s. 1 ze zm.). Według zaś art. 100 ust. 4 w/w ustawy, samochody osobowe są to
pojazdy samochodowe i pozostałe pojazdy mechaniczne objęte pozycją CN 8703
przeznaczone zasadniczo do przewozu osób, inne niż objęte pozycją 8702, włącznie
z samochodami osobowo-towarowymi (kombi) oraz samochodami wyścigowymi,
z wyłączeniem skuterów śnieżnych o kodzie CN 8703 10 11, pojazdów typu meleks
o kodzie CN 8703 10 18 oraz pojazdów typu quad o kodzie CN 8703 10 18.
Z dokonanych przez organy ustaleń faktycznych wynikało zatem, że wprowadzone
w pojeździe zmiany umożliwiające zarejestrowanie go jako samochodu ciężarowego,
nie wiązały się ze zmianami konstrukcyjnymi pozbawiającymi pojazdu elementów
charakterystycznych dla samochodu przeznaczonego do przewozu osób. Tym
samym również w momencie nabycia i wprowadzenia samochodu na terytorium
Polski, tj. w momencie powstania obowiązku podatkowego, dokonane zmiany miały
charakter czasowy i nie wyłączały go z pojazdów, których zasadniczym
przeznaczeniem jest przewóz osób. Ustalenia te miały decydujący wpływ na
prawidłową klasyfikację pojazdu przez organy do pozycji CN 8703. Z tego też
względu na rozstrzygnięcie sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność, że zmian
w pojeździe adaptujących go do pełnienia funkcji samochodu osobowego dokonała
nie strona, lecz następny nabywca pojazdu. Organy podatkowe prawidłowo ustaliły,
że pomimo zarejestrowania spornego pojazdu jako ciężarowy, nadal posiadał
on cechy charakterystyczne dla samochodu przeznaczonego do przewozu osób,
85
w związku z czym mieści się on w pozycji 8703.
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/OI 20/13 WSA
w Olsztynie w sprawie ze skargi podatnika na decyzję Dyrektor Izby Celnej
w Olsztynie w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym uchylił
zaskarżoną decyzję. Naczelnik Urzędu Celnego w Elblągu stwierdził, że pomimo
powstania obowiązku podatkowego w podatku akcyzowym z tytułu
wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, strona nie złożyła deklaracji uproszczonej
nabycia wewnątrzwspólnotowego i nie uiściła należnego podatku akcyzowego. Sąd
uznał, że zasada zupełności materiału dowodowego wymagała jednak
w analizowanym przypadku uzyskania danych od producenta i zaniechanie ich
uzyskania czynią materiał dowodowy niekompletnym, co powoduje, że nie mógł stać
się on podstawą do wydania decyzji. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę
organ zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy w kierunku wcześniej
wskazanym i dokonać ponownej jego oceny z punktu widzenia kryteriów, które
prawidłowo uznał za znaczące w procesie klasyfikacji taryfowej. Sąd zakwestionował
też stanowisko organu odnośnie do podstawy opodatkowania.
Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/OI 20/13 WSA
w Olsztynie w sprawie ze skargi podatnika na decyzję Dyrektor Izby Celnej
w przedmiocie zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym uchylił zaskarżoną
decyzję. Spór dotyczył tego, czy karetka pogotowia ratunkowego winna zostać
zakwalifikowana jako samochód osobowy, czy też jako samochód specjalny. Organ
podatkowy powołał się na wyroki sądowe zapadły na tle konkretnych stanów
faktycznych. We wskazywanych wyrokach przyjmowano, że przedmiotem
wewnątrzwspólnotowego nabycia były pojazdy, które były zasadniczo przeznaczone
do przewozu osób. Konsekwencją błędnego rozumienia przepisowa prawa
materialnego było zaniechanie przez organy podatkowe ustaleń w zakresie
konstrukcji i funkcji użytkowej pojazdu. Sporny pojazd został tak skonstruowany
i wyposażony, że pełni funkcję mobilnej placówki ochrony zdrowia. Przy ponownym
rozpoznaniu sprawy organ podatkowy winien uzupełnić postępowanie dowodowe
i wyjaśnić, czy konstrukcja pojazdu jako samochodu ciężarowego i jego wyposażenie
pozwalają na przyjęcie, że pełni on funkcję mobilnej placówki ochrony zdrowia i na
sklasyfikowanie go do kodu CN 8705, czy też ten pojazd został przystosowany
i wyposażony w ten sposób, że jest on przeznaczony zasadniczo do przewozu osób.
86
5/ podatek od spadków i darowizn
Do rozpatrzenia w 2013 roku nie pozostała żadna skarga z zakresu podatku
od spadków i darowizn z wpływu z 2012 r. Natomiast w 2013 r. wpłynęło 16 skarg na
rozstrzygnięcia organów w sprawach dotyczących omawianej problematyki
oznaczonych symbolem 6114 (tj. 0,69 % ogólnego wpływu spraw do Sądu). Ogółem
załatwiono 12 skarg, co stanowi 0,58 % ogółu spraw załatwionych w Sądzie. Na
posiedzeniu niejawnym załatwiono 3 skargi (1 odrzucono, w dwóch sprawach
umorzono postępowanie sądowe).
Do rozpatrzenia w 2014 r. pozostały 4 skargi z tego zakresu. Od orzeczeń
wydanych w analizowanym zakresie spraw nie wniesiono w 2013 r. żadnej skargi
kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 441/13 Sąd
oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 zdanie 2 ustawy z dnia 28 lipca
1983r. o podatku od spadków i darowizn (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 93, poz. 768
ze zm.), w przypadku gdy nabycie nie zostało zgłoszone do opodatkowania,
obowiązek podatkowy powstaje z chwilą powołania się przez podatnika przed
organem podatkowym lub organem kontroli skarbowej na fakt nabycia.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w chwili powołania się przez skarżącego
przed organem podatkowym na nabycie przedmiotowej darowizny, powstał
obowiązek podatkowy w podatku od spadków i darowizn. Rozpoznając skargę Sąd
zauważył, że przesłankami do zastosowania powołanego przepisu jest powstanie
obowiązku podatkowego, niezgłoszenie tego obowiązku do opodatkowania oraz
sporządzenie pisma, które doszło do wiadomości organu podatkowego, bądź
powołanie się podatnika przez organem podatkowym (lub organem kontroli
skarbowej) na fakt nabycia. W związku z tym uznał, że w rozpoznawanej sprawie,
wszystkie trzy wymienione przesłanki zostały spełnione.
Poza tym w omawianej kategorii spraw nie wystąpiły istotne problemy prawne.
6/ podatek dochodowy od osób prawnych
W 2013 r. do Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
wpłynęło 17 skarg w sprawach z zakresu stosowania przepisów ustawy z dnia
15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74,
poz. 397 ze zm.), co stanowiło 0,74 % wpływu spraw do Sądu. Łącznie w 2013 r.
rozpoznano 12 skarg, co odpowiadało 0,58 % ogółu załatwionych w tym okresie
87
spraw. W wyniku rozpoznania tych spraw 8 skarg oddalono, a 2 skargi zostały
uwzględnione. Jedną skargę odrzucono, zaś w jednej sprawie zakreślono numer
porządkowy. Do rozpatrzenia w 2014 r. pozostało 5 skarg. Od orzeczeń wydanych
w analizowanym zakresie spraw wniesiono w 2013 r. 2 skargi kasacyjne. Obie
dotyczyły orzeczeń wydanych w 2013 r. W analizowanych okresie statystycznym
żadna nie została po rozpoznaniu przez NSA zwrócona do WSA w Olsztynie.
Wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzeczenia
odnoszące się do kwestii spornych powstałych na gruncie uregulowań prawnych
z zakresu podatku dochodowego od osób prawnych, podobnie jak w latach
poprzednich, zasadniczo dotyczyły zagadnienia kwalifikowania wydatków
poniesionych przez podatników tego podatku do kosztów uzyskania przychodów.
Uchylając zaskarżoną interpretację indywidualną działającego z upoważnienia
Ministra Finansów Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy, w uzasadnieniu wyroku
z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 492/13, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organu, że do kosztów
wytworzenia środka trwałego, stanowiącego stosownie do art. 16g ust. 1 pkt 2
ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, podstawę ustalenia wartości
początkowej tego środka, nie zalicza się kosztów poniesionych w związku
z organizacją spotkań z podmiotami zaangażowanymi w inwestycję polegającą na
budowie hotelu wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. spotkań z głównym architektem
projektu oraz z wykonawcami projektu, których celem jest omówienie bieżących
kwestii związanych z opracowywanym projektem. W ocenie Sądu, traktując
te spotkania robocze jako standardowy element szeroko pojętego procesu
inwestycyjnego, organ podatkowy bezzasadnie odmówił kwalifikacji związanych
z nimi wydatków jako poniesionych na wytworzenie środka trwałego. Wyrażając
to stanowisko, Sąd miał na uwadze przedstawiony przez stronę skarżącą
we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej stan faktyczny, z którego wynikało,
że spotkania z podmiotami zaangażowanymi w realizację projektu trwają kilka godzin
do dwóch dni i w związku z tym konieczne jest zapewnienie osobom w nich
uczestniczącym posiłków, a niekiedy także noclegu, przy czym obciążający
wnioskodawcę obowiązek ponoszenia kosztów opisanych wyżej usług
gastronomicznych i noclegowych wynika z ustnych lub pisemnych uzgodnień
z kontrahentami. Sąd zauważył, iż powyższe wskazuje, że opisane we wniosku
wydatki nie mają charakteru reprezentacyjnego w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 28
ww. ustawy, lecz stanowią koszty ściśle związane z inwestycją, bez poniesienia
88
których dalsze działania inwestycyjne byłyby niemożliwe lub bardzo utrudnione.
Wydatki te nie miały bowiem wywołać na kontrahentach jak najlepszego wrażenia,
lecz wynikały z bieżącej współpracy z kontrahentami. Jako bezzasadne Sąd uznał
ponadto różnicowanie przez organ interpretujący wydatków poniesionych na usługi
hotelowe i gastronomiczne na rzecz głównego architekta projektu z pracowni
architektonicznej ze Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej oraz na rzecz
pozostałych wykonawców projektu. Podkreślił, że według opisu stanu faktycznego
zarówno usługi nabyte na rzecz głównego architekta, jak i na rzecz innych osób
zaangażowanych w inwestycję, pozostawały w oczywistym związku z prowadzonymi
rozmowami na temat projektowanej inwestycji, a ich jedynym (głównym) celem nie
była poprawa wizerunku podatnika.
W wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 130/13,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie poddał analizie zagadnienie, czy
otrzymany na skutek likwidacji spółki komandytowo-akcyjnej, w której podatnik jest
akcjonariuszem, przychód w postaci środków pieniężnych oraz niepieniężnych
składników majątkowych, został wyłączony od opodatkowania na mocy art. 12 ust. 4
pkt 3a lit. a) oraz art. 12 ust. 4 pkt 3b ustawy o podatku dochodowym od osób
prawnych. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd odwołał się do reguł wykładni
systemowej i celowościowej wskazanych wyżej przepisów ustawy, co było
uzasadnione tym, że wykładnia językowa powyższych uregulowań prowadziła do
rezultatu sprzecznego z całością unormowań dotyczących wyłączeń od
opodatkowania, tj. do nieznajdującego uzasadnienia nieopodatkowania dochodów
akcjonariusza spółki komandytowo-akcyjnej w przypadku zatrzymania zysku
w spółce i jego dystrybucji dopiero w momencie jej likwidacji. Sąd odwołał się do
reguł opodatkowania przychodów osiąganych przez wspólnika spółki osobowej
wyłożonych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia
2012 r., sygn. akt II FPS 1/11, według których niebędący komplementariuszem
akcjonariusz spółki komandytowo-akcyjnej podlega opodatkowaniu dopiero
z chwilą wypłaty na jego rzecz dywidendy. Podkreślił przy tym, że niekwestionowane
w dotychczasowym orzecznictwie sądowym było, że przychody związane
z uczestnictwem w spółce komandytowo-akcyjnej podlegają opodatkowaniu, sporny
był natomiast jedynie czas, w którym to opodatkowanie winno było nastąpić.
Wskazując na treść uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy, na mocy której od
dnia 1 stycznia 2011 r. dodano art. 12 ust. 4 pkt 3a lit. a) oraz art. 12 ust. 4 pkt 3b
ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Sąd zaznaczył, że ww. przepisy
89
miały zapobiec podwójnemu opodatkowaniu przychodów osiągniętych przez
wspólników spółek osobowych, a nie wyłączeniu tych przychodów z opodatkowania
w ogóle. Uznając tym samym za trafne stanowisko organu podatkowego, stwierdził,
że w sprawie nie miał zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od
osób prawnych nakazujący podatnikowi przyporządkowanie na bieżąco przychodów
i kosztów z tytułu udziałów w spółce komandytowo-akcyjnej, a tym samym nie miały
również zastosowania pozostałe przepisy związane z ustanowionym w tym przepisie
systemem rozliczania, m.in. art. 12 ust. 4 pkt 3a lit. a) oraz art. 12 ust. 4 pkt 3b
ustawy. Również analiza konstytucyjna norm wynikających ze ww. przepisów ustawy
o podatku dochodowym od osób prawnych prowadziła do wniosku, że pełniejszą
realizację gwarancji konstytucyjnych (tj. art. 1, art. 2, art. 7, art. 8, art. 32, art. 64 ust.
2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP) zapewnia takie rozumienie tych przepisów,
zgodnie z którym w przypadku zatrzymania zysku w spółce komandytowo-akcyjnej
i jego dystrybucji na rzecz akcjonariusza dopiero w momencie likwidacji tej spółki,
środki takie będą podlegały opodatkowaniu na mocy art. 12 ust. 1 ustawy.
Na gruncie unormowań z zakresu podatku dochodowego od osób prawnych
wciąż aktualna pozostaje problematyka kwalifikowania do kosztów uzyskania
przychodów wydatków poniesionych w celu pozyskania kapitału pieniężnego z emisji
akcji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 9/13,
odnosząc się do możliwości zaliczenia do kosztów uzyskania wydatków
poniesionych w związku z emisją akcji na wynagrodzenie dla doradcy finansowego
za dokonanie wycen spółki akcyjnej, sporządzenie memorandum inwestycyjnego
i innych materiałów związanych z pozyskaniem kapitału oraz na wynagrodzenie
za pozyskanie inwestorów i kapitału, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
stwierdził, że do tej kategorii kosztów nie znajdują zastosowania art. 12 ust. 4 pkt 4
oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym
od osób prawnych. W ocenie Sądu, w świetle uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2011 r., sygn. akt II FPS 6/10 oraz
ukształtowanego w okresie po jej wydaniu orzecznictwa wojewódzkich sądów
administracyjnych, jedynie wydatki bezpośrednio związane z emisją nowych akcji,
takie jak: opłaty na rzecz Giełdy Papierów Wartościowych, koszty druku dokumentu
akcyjnego czy prospektu emisyjnego, nie są kosztami podatkowymi. Pozostałe
natomiast wydatki, np. koszty opinii prawnych czy finansowych są zaliczane do
kosztów uzyskania przychodów, gdyż nie można ich kwalifikować jako bezpośrednio
związanych z podwyższeniem kapitału zakładowego. Wydatki te jako pośrednio
90
związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mają wpływ na ogólne
funkcjonowanie spółki, służą zachowaniu lub zabezpieczeniu źródła przychodów, nie
wykazując jednakże związku z konkretnym przychodem.
7/ podatek dochodowy od osób fizycznych
W 2013 r. wpłynęły 122 skargi na rozstrzygnięcia organów podatkowych
w sprawach dotyczących podatku dochodowego od osób fizycznych (4,89 % wpływu
spraw do Sądu), z których załatwiono 103 sprawy. Nadto w 2013 r. zakończono 18
spraw, w których skargi wpłynęły w roku 2012, łącznie 121 spraw, co stanowi 5,87 %
spraw załatwionych w Sądzie. Skargi oddalono w 48, a uwzględniono w 35
sprawach. Odrzucono 10 skarg, w 1 sprawie umorzono postępowanie, a 27 spraw
załatwiono w inny sposób.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie spraw, wniesiono w 2013 r.
38 skarg kasacyjnych, z których w okresie sprawozdawczym Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznał 4 (3 skargi kasacyjne uwzględnił, a 1 oddalił).
Dość liczną grupę, w analizowanym zakresie spraw, stanowiły skargi na
rozstrzygnięcia organów podatkowych w przedmiocie zryczałtowanego podatku
dochodowego od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów. Podkreślić w tym
miejscu należy, że w tutejszym Sądzie sprawy w opisanym zakresie były
rozstrzygane co do istoty. Tylko cztery postępowania zostały zawieszone ze względu
na skargę konstytucyjną w sprawie SK 18/09. Po orzeczeniu przez Trybunał
Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., w punkcie I.2, że art. 20 ust. 3
ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w brzmieniu obowiązującym od
1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2006 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64
ust. 1 Konstytucji oraz w punkcie I.3, że art. 68 § 4 ustawy Ordynacja podatkowa jest
niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji, dodając w punkcie II,
że przepis ten traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku
w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej, tutejszy Sąd uwzględniał skargi
podatników. Sąd wskazywał, że przy ponownym rozpoznaniu spraw organy
podatkowe powinny umarzać postępowania z uwagi na ich bezprzedmiotowość –
brak podstawy prawnej do ustalania podstawy opodatkowania dochodów
z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w ujawnionych
źródłach przychodów za lata 1998 - 2006.
W swoich uzasadnieniach Sąd, powołując art. 190 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, rozważał, czy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są
91
skuteczne ex tunc, czy ex nunc. Po stwierdzeniu, że ani wykładnia systemowa, ani
językowa nie pozwala odpowiedzieć na pytanie o skuteczność czasową orzeczeń
Trybunału, Sąd rozważał ten problem na poziomie wykładni funkcjonalnej
i w powiązaniu z pozycją ustrojową Trybunału. Na podstawie powyższego Sąd
doszedł do wniosku, że co do zasady orzeczenia Trybunału są skuteczne ex tunc.
W ocenie tutejszego Sądu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc
powszechnie obowiązującą również w tym sensie, że wywiera wpływ na wszelkie
toczące się w chwili jego ogłoszenia postępowania sądowe i administracyjne. Zasadą
jest, że orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia w stosownym
dzienniku i z tym właśnie dniem - jeśli jest ono orzeczeniem negatywnym -
niekonstytucyjny przepis traci moc obowiązującą, a zatem nie może być stosowany
przez sądy i organy administracyjne w sprawach wszczętych przed dniem ogłoszenia
orzeczenia, a nie rozstrzygniętych do tego dnia. Wprawdzie sąd administracyjny
ocenia zaskarżony akt administracyjny według stanu prawnego obowiązującego
w dacie jego wydania, jednak regułę tę należy odnosić wyłącznie do sytuacji zmiany
stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy, nie zaś do sytuacji powstałej
w wyniku orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów przez Trybunał Konstytucyjny.
Zgodnie z 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie o niekonstytucyjności stanowi podstawę
do działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Trybunał
Konstytucyjny niejednokrotnie stwierdzał, że powołany przepis wskazuje na wyraźną
wolę ustrojodawcy, aby sprawa prawomocnie (ostatecznie) rozstrzygnięta na
podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie
z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Zatem retroaktywność zakładana jest
przez samą Konstytucję w jej art. 190 ust. 4. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby
dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia
postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za
niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania
Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie w postępowaniu sądowym
przepisu już uznanego za niekonstytucyjny. Tym samym, skutkiem wyroku Trybunału
Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą
prawną zaskarżonej decyzji, może być jej uchylenie przez sąd administracyjny.
Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma zatem możliwość dokonania
oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia
sytuacji, kiedy sąd orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to,
by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania (przykładowo wyroki: z dnia
92
25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 552/13, z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt
I SA/Ol 715/13, z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 664/13, z dnia
10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 410/13, z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt
I SA/Ol 572/13, z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 674/13).
Natomiast w ośmiu sprawach, w których przedmiotem był zryczałtowany
podatek dochodowy od dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów za lata 2007-
2012 tutejszy Sąd zawiesił postępowania wobec skierowania do Trybunału
Konstytucyjnego pytań prawnych przez Naczelny Sąd Administracyjny
(postanowienie z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1835/13) oraz przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (postanowienie z dnia
3 października 2013 r., sygn. akt I SA/Go 336/13).
W kilku sprawach Sąd rozstrzygał kwestię opodatkowania przychodów
z niezarejestrowanej działalności gospodarczej z zakresu obrotu nieruchomościami.
W sprawach o sygn. akt I SA/Ol 477/13 i I SA/Ol 478/13, w których wyroki zapadły
w dniu 17 października 2013 r., Sąd oddalając skargi podzielił stanowisko organów
podatkowych, że działania strony skarżącej polegające na wielokrotnym zawieraniu
umów sprzedaży nieruchomości z zyskiem, z uwagi na podjętą skalę przedsięwzięcia
oraz zawodowy i powtarzalny charakter, będąc podporządkowanymi zasadzie
racjonalnego gospodarowania, świadczyły o realizowaniu działalności gospodarczej,
stanowiącej źródło przychodu określone w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych, do którego nie ma zastosowania wyłączenie,
o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a oraz art. 28 ww. ustawy. Również
w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 562/13 i I SA/Ol 563/13, w których wyroki zapadły
w dniu 13 listopada 2013 r., Sąd stwierdził, że strony dokonując sprzedaży działek
budowlanych powstałych w wyniku podziału pierwotnie nabytego gospodarstwa
rolnego, prowadziły działalność w tym zakresie, a nie dokonywały sprzedaży swojego
majątku osobistego. Analogicznie Sąd rozstrzygnął w wyroku z dnia 7 marca 2013 r.
w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 34/13 oraz z dnia 29 maja 2013 r., w sprawie o sygn.
akt I SA/Ol 167/13. Stan faktyczny ustalony przez organy podatkowe dawał podstawy
do stwierdzenia, że skarżący działał jako przedsiębiorca, a sprzedane nieruchomości
nie wchodziły do jego majątku osobistego.
W wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 574/13, Sąd
analizował możliwość oszacowania kosztów uzyskania przychodów. Reasumując,
Sąd stwierdził, że skuteczne zakwestionowanie rzetelności transakcji usuwało
93
możliwość szacowania kosztów uzyskania przychodów. Podkreślił, że w związku
z czynnościami wystawców spornych faktur nie mógł powstać po stronie skarżącej
żaden przychód, ponieważ to nie oni wykonali zlecone im roboty budowlane. Organy
podatkowe muszą dysponować takimi środkami dowodowymi, aby mogły one
zweryfikować te wydatki z uwzględnieniem przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych. Nie będzie tak wówczas, gdy fakt poniesienia
wydatku na nabycie towaru będzie wysoce wątpliwy, jak również, gdy nabycie
następuje od bliżej nieustalonych dostawców. Sąd wskazał, że powołany przepis
zawiera legalną definicję kosztów uzyskania przychodów. Jak wynika z niego, skoro
mowa jest w nim o kosztach poniesionych, niewątpliwie chodzi tu o wydatki, które
mają charakter rzeczywisty, a ponadto niezbędne jest istnienie ich związku
z przychodami. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe
udokumentowanie ponoszonych kosztów, umożliwia to bowiem ustalenie, czy
spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające uznać dany wydatek za koszt
uzyskania przychodów w rozumieniu ustawy podatkowej.
Analogiczne stanowisko zajął Sąd w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn.
akt I SA/Ol 721/12, stwierdzając, że instytucja oszacowania podstawy
opodatkowania nie może służyć do obchodzenia przepisów o szczególnych
zasadach ustalania dochodu u podatników prowadzących księgi. Dlatego też organ
podatkowy powinien odstąpić od określenia podstawy opodatkowania w drodze
oszacowania, jeżeli dane wynikające z ksiąg podatkowych, uzupełnione dowodami
uzyskanymi w toku postępowania, pozwalają na określenie podstawy
opodatkowania, a więc także wtedy, gdy określenie podstawy opodatkowania
następuje w wyniku pominięcia w rachunku podatkowym kosztów nienależycie
udokumentowanych. Sąd zauważył, że szacowanie kosztów uzyskania przychodów
w postaci wydatku na nabycie towarów handlowych musiałoby opierać się na cenach
rynkowych tych towarów. W sytuacji, gdy wystawianie nieprawdziwych dokumentów
źródłowych (faktur) z reguły ma na celu zalegalizowanie obrotu towarem
niewiadomego pochodzenia, sprzedawanym po cenach odbiegających od cen
rynkowych, stosowanych w uczciwym i opodatkowanym obrocie kupieckim,
szacowanie kosztu ich nabycia nie mogłoby doprowadzić do wyszacowania tych
kosztów ponad wydatek rzeczywiście przez podatnika poniesiony, w sposób
nieuzasadniony uprzywilejowując podatnika nierzetelnie księgującego zdarzenia
gospodarcze w stosunku do podatnika prowadzącego rzetelną księgowość.
Kwestią sporną w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 681/12, w której wyrok zapadł
94
w dniu 10 stycznia 2013 r., była wykładnia art. 22 ust. 1 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych. W sprawie tej stan faktyczny został jednoznacznie
określony – wnioskujący o wydanie interpretacji indywidualnej, prowadzący
działalność gospodarczą, zawarł z Warmińsko-Mazurską Agencją Rozwoju
Regionalnego S.A. umowę o dofinansowanie projektu. We wniosku o dofinansowanie
projektu ujął koszty związane z naprawą wchodzącego w skład przedsiębiorstwa
wnioskodawcy uszkodzonego budynku. Refundacja kosztów remontu ma nastąpić
z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Beneficjentem przyznanego
dofinansowania jest wnioskodawca, a 85 % środków wypłacił Bank Gospodarstwa
Krajowego. Wnioskodawca zadał pytanie czy ma możliwość zaliczenia kosztów
poniesionych w związku z remontem budynków należących do niego w celu
przywrócenia ich do stanu pierwotnego do kosztów uzyskania przychodów jego
przedsiębiorstwa oraz czy z chwilą otrzymania dofinansowania w ramach zawartej
umowy o dofinansowanie projektu ww. koszty będą dla niego przychodem
podatkowym. Sąd stwierdził, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 pkt
136 wymienionej ustawy, stwierdzając, że stanowi on podstawę do zwolnienia od
podatku dochodowego płatności otrzymanych przez wnioskodawcę na realizację
projektu w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich,
otrzymanych z Banku Gospodarstwa Krajowego. Natomiast środki otrzymane
w formie dotacji z budżetu państwa, zwolnione są z opodatkowania podatkiem
dochodowym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 129 tejże ustawy. Sąd stwierdził,
że zestawienie treści art. 23 ust. 1 pkt 56 i art. 21 ust. 1 pkt 136 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych wskazuje, że podatnik korzystający z płatności na
realizację projektów w ramach programów finansowanych z udziałem środków
europejskich, otrzymanych z Banku Gospodarstwa Krajowego, z jednej strony nie
powinien ewidencjonować w kwocie przychodów z pozarolniczej działalności
gospodarczej otrzymanych w ramach pomocy środków finansowych, a z drugiej
stronie nie może zaliczyć do kosztów uzyskania przychodów wydatków
finansowanych z tych środków. Zaliczenie takich wydatków do kosztów uzyskania
przychodów prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania podatnika, który
do kosztów uzyskania przychodów zaliczyłby wydatki poniesione nie ze swoich
środków finansowych, lecz ze środków, które zostały mu przyznane w ramach
danego programu operacyjnego (pomocy publicznej), które są wolne od
opodatkowania. Prawidłowo zatem organ uznał, że skarżący nie może spornych
wydatków zaliczyć do kosztów uzyskania przychodów, gdyż są to wydatki określone
95
w art. 23 ust. 1 pkt 56 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
96
8/ podatki i opłaty lokalne, podatek rolny i leśny
W 2013 r. wpłynęło ogółem 98 spraw na akty dotyczące omawianych
tu podatków. Stanowiło to 4,28 % ogółu spraw w sądzie, a 10,85 % spraw
w Wydziale I.
Podatku od nieruchomości dotyczyły 74 sprawy (72 w repertorium SA
i 2 w repertorium SAB), łącznego zobowiązania pieniężnego 16 spraw, podatku od
środków transportowych 5 spraw.
Załatwiono łącznie 105 spraw, w tym 28 spraw z wpływu z roku 2012.
Uwzględniono 22 skargi, oddalono 39, odrzucono 20, umorzono postępowanie
w 4 sprawach, w 2 sprawach zakreślono numer porządkowy w repertorium SA
z uwagi na upływ dwóch miesięcy od daty zawieszenia postępowania, 10 spraw
połączono, w 8 sprawach stwierdzono nieważność.
Najwięcej załatwiono skarg na decyzje w przedmiocie podatku od
nieruchomości – 80, z których uwzględniono 19, oddalono 29, odrzucono 16,
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w 8 sprawach zaś
postępowanie umorzono w 3 sprawach. Ponadto w 2 sprawach zakreślono numer
porządkowy w repertorium SA z uwagi na upływ dwóch miesięcy od daty
zawieszenia postępowania, 3 spraw połączono.
Skarg na decyzje określające łączne zobowiązanie pieniężne (obejmujące
podatek od nieruchomości, podatek rolny, podatek leśny) załatwiono 21,
uwzględniając 3, oddalając 7, odrzucając 3, umorzono postępowanie w 1 sprawie
zaś 7 spraw połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Skarg na decyzje określające podatek od środków transportowych załatwiono
4, oddalając 3 i odrzucając 1.
W 2013 roku, jak w latach poprzednich, najwięcej orzeczeń rozstrzygało
kwestie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości oraz podmiotu,
na którym ciąży obowiązek podatkowy w tym podatku. Najczęściej przedmiot sporu
stanowiła podstawa opodatkowania, w związku z kwestionowaniem powierzchni
gruntów i sposobu ich wykorzystywania, rodzaju budynków i budowli znajdujących
się na gruncie oraz ich wartości i zakresu zwolnień podatkowych.
W odniesieniu do podmiotu opodatkowania sporna była kwestia
współwłasności/współposiadania nieruchomości i jego wpływu na obowiązek
prowadzenia postępowania wobec wszystkich współwłaścicieli/współposiadaczy
nieruchomości (art. 3 ust 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach
lokalnych, t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej cyt. jako u.p.o.l.). 97
W wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/OI 500/13, Sąd
stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne
(t.j. Dz. U. z 2010 Nr 193 poz. 1287) podstawę planowania gospodarczego,
planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania
nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki
nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte
w ewidencji gruntów i budynków. Według danych zawartych w ewidencji
właścicielami spornej nieruchomości jest skarżący i jego żona. Powołując się na
treść art. 3 ust. 4 u.p.o.l., Sąd stwierdził, że jeżeli nieruchomość lub obiekt
budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej
podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy
od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich
współwłaścicielach lub posiadaczach, z zastrzeżeniem ust. 5. W myśl ust. 5 art. 3 tej
ustawy jeżeli wyodrębniono własność lokali, obowiązek podatkowy w zakresie
podatku od nieruchomości od gruntu oraz części budynku stanowiących
współwłasność ciąży na właścicielach lokali w zakresie odpowiadającym częściom
ułamkowym wynikającym ze stosunku powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni
użytkowej całego budynku. W związku z tym, nie ulega wątpliwości,
że postępowanie winno toczyć się z udziałem wszystkich współwłaścicieli i kończyć
się decyzją stwierdzającą solidarny obowiązek podatkowy wobec wszystkich
współwłaścicieli. W świetle powyższego, wydanie w niniejszej sprawie decyzji
w przedmiocie podatku od nieruchomości tylko w stosunku do skarżącego
(z pominięciem żony) narusza postanowienia powołanego wyżej art. 3 ust. 4 u.p.o.l.,
co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
W sprawie o sygn. akt I SA/Ol 717/12 przedmiotem sporu było opodatkowanie
podatkiem od nieruchomości budynku wybudowanego na gruntach będących
w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Wyrokiem z dnia
13 czerwca 2013 r., Sąd stwierdził istotne naruszenie wymogów wynikających z art.
122 i 187 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie dotyczącym spornych okoliczności
strony podmiotowej zobowiązania podatkowego. Organy podatkowe nie
przeprowadziły w tym zakresie żadnych dowodów, a ustalenie w zaskarżonej decyzji
organu odwoławczego, że podatnikiem jest skarżący, opierało się wyłącznie na
przyjęciu stwierdzeń z zacytowanego w uzasadnieniu decyzji fragmentu
uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z dnia 31 lipca 2006 r., sygn. akt
II SA/Ol 248/06 (skarga kasacyjna oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 1 lutego
98
2008 r. sygn. akt I OSK 6/07). Właśnie w oparciu o te stwierdzenia sądu, organ
odwoławczy przyjął, że skarżący jest podatnikiem jako użytkownik budynku.
Skarżący z tego samego fragmentu uzasadnienia cyt. wyroku wywodzi korzystną dla
siebie tezę, że skoro nie jest właścicielem a tylko użytkownikiem, to nie ciąży na nim
obowiązek podatkowy.
W ocenie Sądu takie powołanie się na oceny sądu w innej sprawie dotyczącej
zupełnie innego przedmiotu (nadania numeru porządkowego budynkowi) nie czyni
zadość wymogowi zebrania pełnego materiału dowodowego i wyczerpującego
rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Stwierdzenia z cytowanego wyroku były
tylko odniesieniem się do stanowiska prezentowanego przez skarżącego w innej
sprawie, w której sąd nie orzekał o obowiązku podatkowym i nie badał szczegółowo
kwestii dotyczących obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości.
Stwierdzenia takie nie mają waloru powagi rzeczy osądzonej i nie są wiążące
w sprawie podatkowej. Przyjęcie trafności oceny z cytowanego fragmentu
uzasadnienia wyroku wymagało od organów podatkowych przeprowadzenia
dowodów, które w sprawie podatkowej wskazywałyby na zasadność takiego
ustalenia. Niewątpliwie jednym z takich dowodów byłaby umowa (lub ewentualnie
inny dokument), wyjaśniająca charakter więzi prawnej, na której opiera się
użytkowanie gruntu przez skarżącego oraz zakres jego praw i obowiązków (treść
stosunku prawnego). Z umowy tej wynikać także będzie, czy skarżący jest jedynym
podmiotem korzystającym z działki. Sąd wskazał również, że potrzeba wskazanego
uzupełnienia materiału dowodowego wynika również z faktu, iż badane decyzje
wydane zostały w wyniku postępowania podatkowego wszczętego z urzędu, a więc
nie opierały się na „informacji w sprawie podatku od nieruchomości”, jaką podatnik
ma obowiązek złożyć na podstawie art. 6 ust. 6 u.p.o.l. W prowadzonym
postępowaniu podatkowym obowiązkiem organów podatkowych było więc ustalenie
i wyjaśnienie wszystkich istotnych elementów zobowiązania podatkowego,
niezależnie od twierdzeń strony. Uzupełnienie materiału dowodowego powinno
zmierzać także w kierunku ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja przewidziana w art.
3 ust. 4 u.p.o.l. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, czy do przedmiotu
opodatkowania uprawniony jest tylko skarżący, czy może jest on w posiadaniu także
jego żony. Z urzędu Sąd stwierdził bowiem, że w innej sprawie i postępowaniu
dotyczącym wybudowanego na działce ogrodniczej budynku mieszkalnego, stroną
byli małżonkowie jako współużytkownicy. Wyjaśnienie tych okoliczności konieczne
jest dla prawidłowego ustalenia podmiotów, które obciąża przedmiotowy obowiązek
99
podatkowy. Ma także znaczenie dla określenia, czy stroną postępowania powinna
być również żona skarżącego.
Odnosząc się do rozstrzyganych kwestii przedmiotu opodatkowania
podatkiem od nieruchomości w 2013 r. wskazać należy na grupę spraw dotyczących
wykładni art. 1a ust. 1 pkt. 3 u.p.o.l., który stanowi, że wszystkie budynki, budowle
i grunty będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego
działalność gospodarczą, (z wyjątkiem budynków mieszkalnych i zajętych pod nie
gruntów oraz gruntów pod jeziorami i zajętych na zbiorniki wodne retencyjne lub
elektrowni wodnych), są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej,
chyba że przedmiot opodatkowania nie może być wykorzystywany do prowadzenia
tej działalności ze względów technicznych.
W zapadłych wyrokach (m.in. w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 41/13,
I SA/Ol 612/13, I SA/Ol 360/13, I SA/Ol 648/13, I SA/Ol 741/13) podkreślono,
że z cytowanego przepisu wynika właściwie jeden tylko warunek, jaki muszą
spełniać - wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.o.l. - przedmioty opodatkowania do uznania
ich za związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a mianowicie, warunek
ich posiadania przez przedsiębiorcę (względnie inny podmiot prowadzący
działalność gospodarczą).
W wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt I SA/OI 41/13, analizując
kwestię związku z działalnością gospodarczą, wskazano, że grunt, budynek
i budowla są traktowane jako związane z działalnością gospodarczą, chyba że nie
mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów
technicznych. Pojęcie to nie zostało bezpośrednio zdefiniowane przez
ustawodawcę. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organu, że pod tym
pojęciem rozumieć należy obiektywne stany faktyczne, w których nieruchomość,
budynek, budowla nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności
gospodarczej. Nie jest przesądzające, czy stan taki zaistnieje z przyczyn leżących
po stronie podatnika, bo formy działalności gospodarczej czy prawidła techniki mogą
spowodować niemożliwość wykorzystywania danego składnika majątku
do prowadzenia działalności. Wyłączenie przedmiotów opodatkowania z kategorii
związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej musi mieć również charakter
obiektywny. Pojęciem tym nie są objęte okoliczności lub zdarzenia faktyczne
i prawne prowadzące do niewykorzystywania nieruchomości, a będące skutkiem
świadomego, zamierzonego działania przedsiębiorcy, który z różnych względów,
innych niż techniczne, zaprzestał czasowo lub trwale użytkowania w celach
100
gospodarczych danej nieruchomości pozostającej nadal w jego posiadaniu.
Dodatkowo w uzasadnieniu wskazano, że względy techniczne muszą mieć
charakter trwały. Z opinii technicznej (złożonej w niniejszej sprawie) wynika
natomiast tylko to, że budynki wymagają remontu. W takim stanie faktycznym, nie
ma podstaw do zastosowania stawek obniżonych.
W sprawie o sygn. akt I SA/OI 615/13, wyrokiem z dnia 30 października
2013 r., dodatkowo wskazano, że z art. 5 u.p.o.l. wynika, iż o zastosowaniu
konkretnej stawki podatku decydują względy przedmiotowe, a nie względy
podmiotowe. Zatem w sytuacji, gdy tylko niektórzy ze współwłaścicieli mają status
przedsiębiorcy, jest to okoliczność wystarczająca do zastosowania maksymalnej
stawki podatku w odniesieniu do wszystkich podatników. Przedstawione powyżej
zasady opodatkowania najwyższą stawką podatku nieruchomości znajdujących się
w posiadaniu przedsiębiorcy, ulegają wyłączeniu jedynie w stosunku do budynku
mieszkalnego (wraz ze związanym z nim gruntem), któremu to wolą samego
ustawodawcy nie przypisuje się związku z działalnością gospodarczą, a budynek
taki jest obciążony stawkami podatku właściwymi dla budynków mieszkalnych, zaś
grunt według stawek właściwych dla gruntów pozostałych.
Z kolei w sprawie o sygn. akt I SA/OI 741/13, Sąd stwierdził,
że przedsiębiorca zobowiązany jest płacić podatek od nieruchomości według
najwyższej stawki. Jeśli zaś budynek uległby zniszczeniu np. wskutek zalania czy
pożaru, i pod względem technicznym nie będzie się nadawał do wykorzystania go,
to konsekwentnie należałoby przyjąć, że owo „nienadawanie się do wykorzystania”
nie powinno być oceniane z punktu widzenia działalności gospodarczej prowadzonej
przez posiadacza budynku, lecz z punktu widzenia możliwości prowadzenia
jakiejkolwiek działalności gospodarczej przy użyciu tego budynku. Tym samym,
rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego
w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt
II FSK 2092/11, sygn. akt II FSK 2470/12, sygn. akt II FSK 3212/12, w świetle
którego związek przedmiotów opodatkowania z działalnością gospodarczą należy
rozpatrywać w kontekście przesłanki „względów technicznych", o której mowa w art.
1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. in fine, a opodatkowanie gruntu jako związanego
z prowadzeniem działalności gospodarczej wymaga ustalenia, że nie zachodzi
negatywna przesłanka względów technicznych uniemożliwiających wykorzystanie
go do konkretnej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę
będącego podatnikiem podatku od nieruchomości. Nie znajdując podstaw
101
do przychylenia się do powyższego poglądu, Sąd stwierdził bowiem, że pozostaje
on w opozycji do literalnego brzmienia przepisu art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., jak
również utrwalonej już na gruncie tego przepisu linii orzecznictwa sądowego,
zgodnie z którą, o tym, czy nieruchomość podlega opodatkowaniu stawkami
podatkowymi w podwyższonej wysokości decyduje sam fakt posiadania jej przez
podmiot legitymujący się statusem przedsiębiorcy, wpisanego do rejestru
przedsiębiorców, a nie sposób, w jaki faktycznie jest ona wykorzystywana (wyroki:
NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1888/07, Lex nr 495385, wyrok NSA
z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1786/07, Lex 528078, wyrok NSA z dnia
9 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1354/07, Lex 478297).
W sprawach o sygn. akt I SA/OI 630/13, I SA/OI 632/13, I SA/OI 633/13,
I SA/OI 655/13, I SA/OI 705/13 pojawił się pogląd, że z treści przepisu art. 1a ust. 1
pkt 3 u.p.o.l., można wywieść bardziej indywidualne podejście do oceny związku
przedmiotów opodatkowania z działalnością gospodarczą, mianowicie
z uwzględnieniem rodzaju tej działalności. Przy czym wskazać należy,
że w sprawach I SA/OI 632/13, I SA/OI 633/13 i I SA/OI 655/13, Sąd na mocy art.
190 p.p.s.a. związany był wykładnią dokonaną przez NSA w cyt. wyżej wyrokach
z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2092/11, II FSK 2470/12 i II FSK 3212/12.
Sprawy te dotyczyły kwestii zakwalifikowania zlikwidowanych linii kolejowych
do przedmiotów opodatkowania (gruntów i budowli związanych z prowadzeniem
działalności gospodarczej) oraz interpretacji pojęcia „względy techniczne”.
Powołując się na wskazywane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
stwierdzono, że co prawda brak technicznej możliwości wykorzystania gruntu
do prowadzenia działalności gospodarczej musi mieć charakter trwały,
długoterminowy a nie przemijający, jednak uznano, że trwałość tę należy oceniać
z punktu widzenia tego roku podatkowego, którego dotyczy postępowanie. Nie
można również przyjąć, że zastosowanie niższej stawki podatku uzasadniają tylko
takie względy techniczne, których nigdy nie da się wyeliminować. Cecha trwałości
nie jest tożsama z nieodwracalnością. Dlatego też uchylając zaskarżone decyzje
Sąd nakazał organom podatkowym rozważyć przesłanki dotyczącej niemożliwości
wykorzystania gruntu w działalności gospodarczej z uwagi na wystąpienie tzw.
„względów technicznych”, w kontekście rodzaju działalności prowadzonej przez
skarżącą.
Nowymi sprawami jakie pojawiły się w 2013 r. (21 spraw) były sprawy
ze skarg Prokuratora na uchwały dotyczące podatku od nieruchomości. Spór
102
dotyczył oceny charakteru wprowadzonych w kwestionowanych uchwałach zwolnień
podatkowych w podatku od nieruchomości, a w konsekwencji słuszności zarzutów,
że organ uchwałodawczy konkretnej Gminy przekroczył ustawowe upoważnienie do
wprowadzenia tych zwolnień. Kompetencję do uchwalania wysokości podatków
i opłat lokalnych w określonym zakresie przyznaje organom jednostek samorządu
terytorialnego Konstytucja Rzeczypospolitej w art. 168, a konkretyzuje ustawa
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej
jako u.s.g.), stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów praw
miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W odniesieniu do uchwał
w sprawach podatków i opłat lokalnych ustawa ta wskazuje wyłączną właściwość
rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g.). Natomiast zakres kompetencji i możliwości
regulowania przez radę gminy podatków i opłat lokalnych unormowany został
w przepisach ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
W art. 5 ust. 1 tej ustawy zawarte zostało upoważnienie do określenia stawek
podatku od nieruchomości, a w art. 7 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym od
1 stycznia 2003 r.) upoważniono radę gminy do wprowadzenia, w formie uchwały,
innych zwolnień przedmiotowych niż określone w ust. 1 art. 7 u.p.o.l. Tym samym
ustawa o podatkach i opłatach lokalnych upoważnia radę gminy do uchwalenia
w podatku od nieruchomości wyłącznie zwolnień o charakterze przedmiotowym.
Uchwalone przez radę gminy zwolnienie może więc dotyczyć wyłącznie przedmiotu
opodatkowania, a więc nieruchomości wykorzystywanych w różnego rodzaju
działalności lub charakteryzujących się pewnymi cechami lub właściwościami.
Zawarte w uchwale rady zwolnienie powinno opisywać ten przedmiot w sposób
uniemożliwiający identyfikację czy przypisanie go do konkretnego,
zindywidualizowanego podatnika. Podkreślenia wymaga przy tym, że oczywistym
jest, iż każda norma prawna ma swego adresata i jest do niego kierowana.
Skonkretyzowanie tego podmiotu następuje jednak w przypadku stosowania normy
do zaistniałej w rzeczywistości sytuacji. Podmiot ten nie może być indywidualnie
oznaczony w normie. Spełnienie tych warunków wymaga od uchwałodawcy
odpowiedniej staranności i precyzji przy formułowaniu przepisów. W każdym
przypadku, gdy z ustanowionej normy można bezpośrednio wywieść, kto podlega
zwolnieniu, a nie tylko jaki przedmiot objęty jest zwolnieniem, zwolnienie ma
charakter przedmiotowo-podmiotowy. Natomiast, gdy zwolnienie wprost odnosi się
do wymienionego w normie podmiotu, ma ono charakter podmiotowy.
Do uchwalania obu tych rodzajów zwolnień rada gminy nie jest upoważniona.
103
Cytowany art. 7 ust. 3 u.p.o.l. nie pozostawia co do tego wątpliwości.
Przykładowo, w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt
I SA/OI 509/13, oceniając unormowania badanej uchwały Sąd uznał, że przyznane
radzie upoważnienie w sposób oczywisty zostało naruszone (przekroczone)
w zapisach, w których postanowiono, że zwalnia się od podatku „nieruchomości
stanowiące mieszkaniowy zasób Gminy” lub „stanowiące własność Gminy” albo
„będące w posiadaniu jednostek organizacyjnych Gminy”. We wszystkich tych
zapisach wyraźnie określono podmiot, który korzysta ze zwolnienia. Zatem
prokurator trafnie wskazał, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono zwolnienie
przedmiotowo-podmiotowe. Niewątpliwie doszło tym samym do wydania uchwały
z naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Przekroczenie upoważnienia
ustawowego stanowi przy tym istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym .
Jako zgodne z prawem oceniono natomiast zwolnienia sformułowane sposób,
który nie wskazuje na skonkretyzowane podmioty i odnosi się do nieruchomości
przeznaczonych na określoną działalność. Jakkolwiek skorzystanie z nich będzie
ograniczone do kręgu podmiotów prowadzących taką właśnie działalność, to jednak
krąg tych podmiotów może być różny i nie da się zidentyfikować. Mogą to bowiem
być różne osoby lub jednostki, które podejmą się prowadzenia działalności
w zakresie kultury fizycznej i sportu, obsługi oświaty, pomocy społecznej czy ochrony
przeciwpożarowej. Także grunty zajęte na cmentarze stanowią odrębny przedmiot,
który może być w posiadaniu różnych podmiotów (świeckich lub kościołów różnych
wyznań). Podobnie jako zwolnienie przedmiotowe sąd ocenił zapis uchwały
dotyczący zwolnienia budynków, które wchodziły w skład gospodarstw rolnych
przekazanych w zamian za rentę lub emeryturę .
Podobnie jak w poprzednim roku, rozpoznawane były sprawy ze skarg
Telekomunikacji Polskiej S.A., która wniosła w 2013 r. łącznie 6 skarg (m.in. o sygn.
akt I SA/Ol 3/13, I SA/Ol 656/13, I SA/Ol 657/13). Utrzymana została linia
orzecznicza co do definicji przedmiotu opodatkowania przyjmująca, że linie kablowe
ułożone w kanalizacji kablowej są budowlą - obiektem budowlanym w rozumieniu
prawa budowlanego, a więc podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.
Z tej grupy spraw na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia
12 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/OI 657/13. Skarżąca spółka (TP S.A.)
utrzymywała w sprawie, że poza obowiązkiem złożenia deklaracji podatkowej, nie
ciążą na niej w postępowaniu podatkowym żadne inne obowiązki. Sąd uznał jednak,
104
że nie ma podstaw do przyjęcia, iż organy podatkowe przerzuciły ciężar dowodzenia
na podatnika. W tej kwestii wskazać należy, że niewątpliwie zgodnie z zasadą
prawdy materialnej (art. 122 Ord. pod.) na organach podatkowych spoczywa
obowiązek pełnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy
i wyczerpującego ich rozważenia (art. 187 § 1 Ord. pod.). Wprawdzie przepisy nie
nakładają wprost na podatnika (stronę) obowiązku współdziałania z organem
podatkowym lecz w szeregu unormowań regulują jego uprawnienia, określane jako
prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 123 Ord. pod.). Są to m.in.
przepisy dotyczące prawa do zgłaszania wniosków dowodowych (art. 180 Ord.
pod.), zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiadania się
co do zebranych dowodów (art. 123 § 1 i art. 200 § 1 Ord. pod.). Ponadto przepisy
art. 155 (wezwanie do złożenia wyjaśnień) i art. 274a (prawo żądania wyjaśnień dot.
deklaracji podatkowych) Ordynacji podatkowej wyraźnie wskazują na współdziałanie
organów z podatnikiem w zakresie wyjaśniania okoliczności niezbędnych
do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W art. 189 Ord. pod.
uregulowano natomiast prawo organu do żądania od strony przedstawienia
w wyznaczonym terminie dowodu będącego w jej posiadaniu.
Ze spraw dotyczących podatku od środków transportowych, wskazać należy
na wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/OI 619/12. Skarżący prezentował
stanowisko, że pojazd zniszczony i nieużytkowany nie podlega obowiązkowi
podatkowemu. Sąd, odwołując się do art. 9 ust. 1 u.p.o.l., stwierdził, że obowiązek
podatkowy w zakresie podatku od środków transportowych, z zastrzeżeniem ust. 2,
ciąży na osobach fizycznych i osobach prawnych będących właścicielami środków
transportowych; przy czym jak właścicieli traktuje się jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, na które środek transportowy jest
zarejestrowany, oraz posiadaczy środków transportowych zarejestrowanych
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako powierzone przez zagraniczną osobę
fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu.
Według zaś art. 9 ust. 4 u.p.o.l., obowiązek podatkowy, o którym mowa w ust.
1 i 2, powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym
środek transportowy został zarejestrowany, a w przypadku nabycia środka
transportowego zarejestrowanego – od pierwszego dnia miesiąca następującego po
miesiącu, w którym środek transportowy został nabyty. Obowiązek podatkowy,
o którym mowa w ust. 1 i 2, wygasa natomiast z końcem miesiąca, w którym środek
transportowy został wyrejestrowany lub wydana została decyzja organu
105
rejestrującego o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu, lub z końcem miesiąca,
w którym upłynął czas, na który pojazd powierzono (art. 9 ust. 5 u.p.o.l.). Ponadto
stosownie do art. 9 ust. 4b u.p.o.l. zarejestrowanie środka transportowego oznacza
jego rejestrację, z wyjątkiem rejestracji czasowej, w rozumieniu przepisów o ruchu
drogowym.
Z przywołanych przepisów wynika zatem, że przy powstaniu obowiązku
podatkowego w podatku od środków transportowych znaczenie ma fakt
zarejestrowania, przy czym chodzi tutaj o zarejestrowanie po raz pierwszy przez
pierwszego właściciela. W przypadku nabycia pojazdu już zarejestrowanego, tak jak
to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy, obowiązek podatkowy
powstaje u nabywcy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu,
w którym środek transportowy został nabyty, na co wskazuje powołany wyżej art. 9
ust. 4 u.p.o.l. Obowiązek podatkowy w podatku od środków transportowych nie jest
uzależniony od faktycznego użytkowania pojazdu, lecz jego zarejestrowania, i jak
słusznie wskazał organ odwoławczy, wygasa z chwilą wyrejestrowania pojazdu lub
wydania decyzji o czasowym wycofaniu pojazdu z ruchu. Nie wystarczy zatem
faktyczne wycofanie z ruchu środka transportowego z uwagi na uszkodzenia, zużycie
czy zutylizowanie.
Natomiast w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/OI 92/13, spór
dotyczył kwestii, czy opodatkowane w niniejszej sprawie samochody ciężarowe,
przyczepa ciężarowa wykorzystywane przez skarżącego do nauki jazdy w zakresie
prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w ramach szkoły nauki jazdy,
były pojazdami specjalnymi w znaczeniu przepisu art. 12 ust 1 pkt 2 u.p.o.l.
w związku z art. 2 pkt 36 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
(Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) i w rezultacie czy powinny zostać objęte
zwolnieniem od podatku od środków transportowych.
W ocenie Sądu, z definicji pojazdu specjalnego zawartej w art. 2 pkt 36 ustawy
Prawo o ruchu drogowym wynika, że istotnym elementem wskazanego typu pojazdu
(rodzaju środka transportowego) jest jego przeznaczenie. Są to więc takie pojazdy,
które ze względu na przeznaczenie do wykonywania specjalnej funkcji (tj. realizację
określonego celu) charakteryzują się dostosowaniem do niej nadwozia lub
posiadaniem specjalnego (niestandardowego) wyposażenia. Spełnienie tych
przesłanek pozwala generalnie traktować dany pojazd jako „specjalny”. Dokonując
wykładni omawianego przepisu, nie można jednak pomijać drugiej części definicji
(po średniku), zgodnie z którą w pojeździe specjalnym mogą być przewożone
106
wyłącznie osoby i rzeczy związane z wykonywaniem tej specjalnej funkcji. Nie
mieszczą się zatem w kategorii pojazdów specjalnych takie pojazdy, którymi
przewozi się inne niż wskazane w definicji osoby czy przedmioty (np. pasażerów,
ładunek).
Dodatkowo, Sąd powołując się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu
Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych
pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951)
wskazał, że pojazd używany do nauki jazdy nie jest również traktowany przez
ustawodawcę jako pojazd specjalny.
Nadto zgodnie z art. 55 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na
akceptację zasługuje stanowisko organu podatkowego, zgodnie z którym, o ile
samochód ciężarowy, przyczepa ciężarowa przeznaczone do nauki jazdy (tj. pojazdy
samochodowe wykorzystywane w procesie uczenia kogoś jazdy pojazdem
mechanicznym, w celu uzyskania uprawnień do prowadzenia takiego pojazdu)
muszą spełniać określone parametry (dodatkowe wyposażenie) i przejść dodatkowe
badania techniczne, o tyle powyższe nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu
pozostają one samochodem ciężarowym lub przyczepą, w związku z czym nic nie
stoi na przeszkodzie, aby takie pojazdy, dostosowane do szkolenia przyszłych
kierowców, przewoziły towary czy ładunki na skrzyni ładunkowej czy też pasażerów
(odnośnie do autobusu).
Sąd, kierując się aktualną linią orzecznictwa i odnosząc się do cech
konstrukcyjnych takiego pojazdu, podtrzymał ocenę, że pojazd ten nie mieści się
w definicji „pojazdu specjalnego”, podlegającego zwolnieniu z podatku od środków
transportowych na mocy art. 12 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Podstawą przyjętych ustaleń
faktycznych i ocen były dowody rejestracyjne, które jako dokumenty urzędowe
w rozumieniu art. 194 § 1 Ord. pod. stanowiły dowód tego, co zostało w nich
urzędowo stwierdzone. W rubryce „adnotacje urzędowe” odnotowano literkę „L”, co
zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 30f Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności
organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdów do ruchu oraz wzorów
dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz. 968) oznaczało,
że dotyczy pojazdów przystosowanych do nauki jazdy lub egzaminu państwowego,
a organy podatkowe prawidłowo przyjęły, że z wyżej wymienionych dokumentów nie
wynikało, iż zarejestrowane pojazdy są pojazdami specjalnymi.
107
9/ podatek od czynności cywilnoprawnych i opłata skarbowa
Do rozpatrzenia z 2012 r. pozostała 1 skarga z symbolem 6116 w zakresie
podatku od czynności cywilnoprawnych. W 2013 r. wpłynęło natomiast 8 skarg na
rozstrzygnięcia organów podatkowych w sprawach dotyczących podatku od
czynności cywilnoprawnych oznaczonych symbolem 6116 (tj. 0,34 % ogólnego
wpływu spraw do Sądu). Ogólnie załatwiono 7 skarg (na rozprawie 3 skargi
oddalono, 1 uwzględniono), co stanowi 0,33 % ogółu spraw załatwionych Sądzie.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie wniesiono 3 skargi kasacyjne,
spośród których WSA w Olsztynie odrzucił jedną o sygn. akt I SA/Ol 259/13,
pozostałe w 2013 r. nie zostały po rozpoznaniu przez NSA zwrócone do WSA
w Olsztynie.
W okresie 2013 r. nie wpłynęły natomiast żadne skargi z zakresu opłaty
skarbowej.
Rozpoznając sprawy dotyczące podatku od czynności cywilnoprawnych, Sąd
rozstrzygnął spór dotyczący momentu powstania obowiązku podatkowego.
Oddalając wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 163/13 skargę, Sąd
przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym, zaistniała przesłanka wskazana w art. 3
ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności
cywilnoprawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 649 ze zm., dalej jako u.p.c.),
zgodnie z którym, w sytuacji powołania się przez podatnika na fakt dokonania danej
czynności cywilnoprawnej, dochodzi do powtórnego powstania obowiązku
podatkowego. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca, w trakcie postępowania
w przedmiocie opodatkowania dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów za
2005 r., powołała się w dniu 26 sierpnia 2011r. na fakt zawarcia umowy pożyczki
zawartej w dniu 20 grudnia 2004 r. na kwotę 30.000 euro, która nie została
zgłoszona do opodatkowania. W związku z tym, obowiązek podatkowy powstał
pierwotnie z dniem zawarcia umowy pożyczki - 20 grudnia 2004 r., a następnie
zaktualizował się powtórnie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Mając na uwadze fakt,
że obowiązek podatkowy powstał ostatecznie po dniu 1 stycznia 2007 r., zgodnie
z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku od
spadków i darowizn oraz ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz. U. Nr
222, poz. 1629), Sąd przyjął, że do przedmiotowej umowy pożyczki należało
zastosować przepisy ustawy podatkowej w brzmieniu obowiązującym po dniu
31 grudnia 2006 r. (a nie jak twierdziła skarżąca w dacie zawarcia umowy pożyczki).
108
Konsekwencją zaś przyjętej daty powstania obowiązku podatkowego było
zastosowanie 20 % sankcyjnej stawki podatku, wynikającej z art. 7 ust. 5 pkt 1 u.p.c.
Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 pkt 4 u.p.c., w sytuacji gdy obowiązek podatkowy
powstał w dacie od dnia 1 stycznia 2007 r., zastosowanie miała stawki podatkowa
przewidziana w art. 7 ust. 5 pkt 1 u.p.c.
Z kolei wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 74/13 Sąd uchylił
zaskarżoną decyzję w przedmiocie określenia zobowiązania w podatku od czynności
cywilnoprawnych. Rozpoznając spór Sąd stwierdził, iż organ podatkowy błędnie
wywiódł z treści art. 7 ust. 5 pkt 2 u.p.c., iż jednym z warunków zastosowania
sankcyjnej stawki podatku od czynności cywilnoprawnych jest udokumentowanie
otrzymania całej kwoty pieniędzy pochodzącej z pożyczki na rachunek bankowy albo
rachunek pożyczkobiorcy prowadzony przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-
kredytową lub przekazem pocztowym. Dokonując wykładni celowościowej
powołanego przepisu Sąd stwierdził, że w przypadku obowiązku udokumentowania
otrzymania pieniędzy, założony przez ustawodawcę cel jest osiągnięty również
w przypadku udokumentowania tego faktu dowodem przekazania środków
pieniężnych na rachunek bankowy innego niż pożyczkobiorca podmiotu, ale na jego
rzecz. Sąd wskazał również, że decyzja określająca zobowiązanie podatkowe
w podatku od czynności cywilnoprawnych wydana na podstawie art. 7 ust. 5 u.p.c.
ma charakter konstytutywny. W związku z tym, Sąd zobowiązał organ podatkowy do
prawidłowego wskazania stronie sposobu liczenia odsetek za zwłokę od zaległości,
wobec stwierdzenia, że zobowiązanie w podatku od czynności cywilnoprawnych
w stawce sankcyjnej powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego
określającej wysokość tego zobowiązania.
10/ podatek od gier
Z 2012 r. nie pozostała do rozpoznania żadna skarga na rozstrzygnięcia
organów w sprawach dotyczących podatku od gier. W 2013 r. wpłynęło 142 skargi na
rozstrzygnięcia organów w sprawach dotyczących podatku od gier oznaczonych
symbolem 6116. Spośród spraw, które wpłynęły w omawianym okresie załatwiono 82
skargi, co stanowi 3,98 % spraw załatwionych w Sądzie. Na rozprawie zapadło
9 wyroków oddalających 55 skarg (46 skarg połączono do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia). Na posiedzeniu niejawnym odrzucono 27 skarg. Do rozpatrzenia
w 2014 r. pozostało 60 skarg. Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie
spraw wniesiono w 2013 r. 8 skarg kasacyjnych (spośród których WSA w Olsztynie
109
odrzucił dwie o sygn. akt I SA/Ol 300/13, I SA/Ol 310/13), które w okresie
sprawozdawczym nie zostały po rozpoznaniu przez NSA zwrócone do WSA
w Olsztynie.
Dość liczną grupę stanowiły skargi dotyczące zastosowania przez organy art.
139 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Między innymi
Sąd wyrokami z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 298/13, I SA/Ol 300/13,
I SA/Ol 310/13 oddalił skargi spółki na decyzje Dyrektora Izby Celnej określające
wysokość zobowiązań w podatku od gier za poszczególne miesiące od stycznia
2010 r. do września 2012 r.
Ze wszystkich tych spraw wynikało, że spółka prowadziła działalność
w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych. Od 1 stycznia
2010 r. działalność ta podlegała opodatkowaniu na zasadach określonych w ustawie
z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540
ze zm.). Spółka wniosła o zwrot nadpłaty w podatku od gier lub stwierdzenie
nadpłaty. Swoje żądanie oparła na orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w sprawach C-213/11, C-214/11
i C-217/11, w którym Trybunał wypowiedział się w trybie prejudycjalnym w kwestii
wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm
i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa
informacyjnego (Dz. U. L 204 s. 37 ze zm.) zwanej dalej „dyrektywą 98/34”.
Powołując się na orzeczenie Trybunału, spółka podniosła, że ustawa o grach
hazardowych powinna być uprzednio notyfikowana. Z okoliczności, że przedmiotem
analizy Trybunału były przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych
zakazujące przedłużania lub zmiany dotychczasowych zezwoleń, które w ocenie
spółki nakładały warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich
wygranych, spółka wywiodła, że przepis art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych,
jako należący do przepisów przejściowych, określających zbiorczo warunki
użytkowania automatów do gier ma charakter techniczny. Ponieważ projekt ustawy,
przed uchwaleniem ustawy nie został poddany procedurze przewidzianej przepisami
dyrektywy 98/34, miała ona prawo powołać się na brak notyfikacji i odmówić
zastosowania się do normy prawa krajowego ustanowionej z pominięciem jej
notyfikacji Komisji Europejskiej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem spółki, organy
dokonały wymiaru zobowiązań w podatku od gier z tytułu użytkowania automatów
o niskich wygranych, w oparciu o art. 139 ustawy o grach hazardowych. Organy
110
przyjęły, że od 1 stycznia 2010 r. zaczęła obowiązywać ustawa o grach hazardowych
i stosownie do art. 144 tego aktu straciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach
i zakładach wzajemnych. Powyższy przepis skutecznie uchylił i derogował ustawę
obowiązującą do końca 2009 r.
Rozpoznając skargi i odnosząc się do takich samych zarzutów odnośnie
stosowania art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz do wniosku
o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tego przepisu
z normami Konstytucji, Sąd nie uznał za uzasadnione odstąpienie od ugruntowanej
już linii orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu
Administracyjnego w przedstawionej kwestii spornej, jak również do wystąpienia do
Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi sformułowanymi przez skarżącą
spółkę.
Oddalając zatem skargi, Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącej,
że zakwestionowany przepis nie powinien stanowić podstawy określenia zobowiązań
podatkowych w podatku od gier. Powołując się m.in. na dokonaną przez NSA
w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt FSK 994/12 wykładnię przepisów
ustawy o grach hazardowych, wykładnię przepisów Dyrektywy 98/34 oraz powołany
wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., Sąd przyjął, że przedmiotem regulacji zawartym
w art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, jest określenie uproszczonej,
zryczałtowanej formy opodatkowania urządzania gier na automatach o niskich
wygranych oraz określenie stawki kwotowej podatku. Art. 139 ust. 1 u.g.h. ma
charakter typowo fiskalny, stanowi wyraz autonomii państwa członkowskiego
w sferze kształtowania polityki podatkowej. Sąd wykluczył uznanie analizowanego
przepisu za środek fiskalny w znaczeniu art. 1 pkt 11 tiret 3 Dyrektywy 98/34/WE,
który powiązany ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami ma
wspomagać przestrzeganie takich specyfikacji czy wymogów. Stwierdził,
że urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowi usługi
społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 2 Dyrektywy 98/34/WE. Jeżeli
nawet podwyższenie stawki opodatkowania obniżyło zyskowność działalności
polegających na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych, prowadzonej
na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r., to nie miało ono
znaczenia dla obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, odnosiło się bowiem do
zasad świadczenia usług, które to zasady nie były objęte obowiązkiem notyfikacji na
podstawie dyrektywy 98/34/WE. Dalej Sąd wywiódł, że ewentualne potwierdzenie,
że część przepisów przejściowych i dostosowujących to przepisy techniczne
111
„nie oznacza, że zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych daje podstawę do
odmowy stosowania przepisów prawa krajowego niewymagających notyfikacji tylko
z uwagi na to, że zostały zamieszczone w tym samym akcie prawnym i które to
regulacje podejmowane są w ramach autonomii legislacyjnej danego państwa.”
Sąd podkreślił również, że powołane orzeczenie TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.
w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie dotyczyło w ogóle zgodności
z prawem wspólnotowym przepisu art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych,
zatem nie mogło stanowić podstawy żądania zwrotu nadpłaty na podstawie art. 74
Ordynacji podatkowej.
Sąd uznał także, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie naruszają
standardu konstytucyjnego. Podzielając w tym zakresie stanowisko i argumentację
przedstawianą w cytowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd wskazał,
iż skarżąca nie utraciła żadnego prawa podmiotowego i nadal może prowadzić
działalność w ramach posiadanych zezwoleń. Fakt otrzymania zezwolenia
na urządzanie i prowadzenie gier nie gwarantował jej, że stawka podatku od
automatów do gier o niskich wygranych nie zostanie zmieniona. I choć każde
nałożenie podatków lub ciężarów publicznych jest ingerencją w prawo majątkowe
(prawo własności), to sam ten fakt nie przesądza o naruszeniu konstytucyjnych praw
lub wolności.
11/ postępowanie egzekucyjne
Do rozpatrzenia z lat 2011-2012 pozostało 9 skarg o symbolu 6118
dotyczących egzekucji świadczeń pieniężnych oraz postępowania egzekucyjnego.
W 2013 r. wpłynęły 43 skargi na rozstrzygnięcia organów w sprawach
dotyczących egzekucji świadczeń pieniężnych oraz postępowania egzekucyjnego
oznaczonych symbolem 6118 (1,74 % ogólnego wpływu do Sądu).
W 2013 roku załatwiono łącznie 40 skarg dotyczących egzekucji świadczeń
pieniężnych oraz postępowania egzekucyjnego (1,94 % spraw załatwionych
w Sądzie). Na rozprawie załatwiono 33 skargi, w tym uwzględniono 4 skargi, a 23
skargi oddalono. Połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia - 6 skarg.
Na posiedzeniu niejawnym załatwiono 7 skarg, w tym 4 skargi odrzucono,
w 3 sprawach umorzono postępowanie sądowe.
Do rozpatrzenia w 2014 r. pozostało spraw 7 zarejestrowanych w Repertorium
SA, 1 skarga zarejestrowana w Repertorium SAB i 1 zarejestrowana Repertorium
SO.
112
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie wniesiono 4 skargi
kasacyjne. Zostały one przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie
zostały one rozpoznane w omawianym okresie.
Przedmiotem rozstrzygnięcia były sprawy związane ze stosowaniem ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015),
zwaną dalej u.p.e.a.) dotyczące: zwrotu tytułu wykonawczego, odmowy umorzenia
postępowania egzekucyjnego; zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; kosztów
postępowania egzekucyjnego. Sprawy w przedmiocie zarzutów w postępowaniu
egzekucyjnym związane były ze stosowaniem przepisów prawa materialnego bądź
procesowego.
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/OI 678/12 WSA
w Olsztynie w sprawie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania
egzekucyjnego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że w myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy
niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają
odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania
administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako k.p.a.), stroną jest każdy,
czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda
czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści
cytowanego przepisu wynika, iż interes prawny musi mieć swoje źródło
w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą
prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa,
przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego
podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę
prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Nie
ulega wątpliwości, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została na oboje
małżonków i że każde z nich zobowiązane było do jej uiszczenia. Postanowienie
doręczono tylko żonie skarżącego, całkowicie pomijając skarżącego, działającego
w podwójnym charakterze, jako strona postępowania oraz jako pełnomocnik strony
postępowania – żony. Prawidłowo zaś postanowienie organu I instancji winno zostać
doręczone skarżącemu działającemu w imieniu własnym jako strona (art. 109 k.p.a.)
oraz skarżącemu działającemu jako pełnomocnik żony. Strona postępowania może
bowiem ustanowić pełnomocnika (art. 33 § 1 i 2 k.p.a.) ale nie pozbawia to jej statusu
strony i związanych z tym uprawnień. Doręczenia, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a.,
113
dokonywane są pełnomocnikowi lecz jako reprezentantowi strony. Każdy
z podmiotów występujących w sprawie w charakterze strony posiada przy tym
własne uprawnienia procesowe.
Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/OI 189/13 w przedmiocie
odmowy uchylenia ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutów w postępowaniu
egzekucyjnym WSA w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie. W wyniku
złożenia zażalenia postanowieniem z dnia 18 maja 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej
w Olsztynie utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Wobec
wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem
z 4 października 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 410/12 uchylił postanowienie Dyrektora
Izby Skarbowej z dnia 18 maja 2012 r. Sąd nie podzielił poglądu organu
odwoławczego w zakresie podstawy prawnej do wznowienia postępowania
zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego
w Iławie w sprawie zarzutów w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 października 2011 r., sygn. akt SK 2/10 stwierdzającego niezgodność
z Konstytucją przepisu art. 31 ust. 1 u.k.s. w zakresie, w jakim wyłączał
on stosowanie art. 54 § 1 pkt 1 i 7 O.p. Sąd wskazał, że istniały podstawy
do wznowienia postępowania oraz do zbadania sprawy w tym trybie, a w związku
z tym organ odwoławczy winien odnieść się w sposób merytoryczny do argumentów
strony zawartych w treści zażalenia z dnia 5 kwietnia 2012 r., dotyczących przerw
w naliczaniu odsetek, tak jak uczynił to organ I instancji. Analiza taka winna
sprowadzać się wyłącznie do zakresu podstaw wznowienia. Za niedopuszczalne sąd
uznał powoływanie przez zobowiązaną nowych argumentów na obecnym etapie
postępowania, zmierzających do ponownego, wszechstronnego rozpoznania sprawy
wskazując, że ramy postępowania wznowionego zakreślają ramy rozstrzygnięcia,
którego wznowienia strona się domaga. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę,
że w kontekście okoliczności sprawy analizy wymaga zakres wymienionego wyroku
TK, który to wyrok za niekonstytucyjne uznał jedynie wyłączenie przez przepis art. 31
ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej zastosowania przepisu art. 54 § 1 pkt 1 i 7 O.p.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Skarbowej
w Olsztynie w/w postanowieniem z dnia 1 lutego 2013 r. utrzymał w mocy
postanowienie organu podatkowego I instancji. Jako podstawę prawną
rozstrzygnięcia podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a.
z art. 18 u.p.e.a. W podlegającej kontroli Sądu ocenie organu, z przepisu tego
wynika, że niezgodność z Konstytucją ma dotyczyć konkretnego unormowania
114
będącego podstawą orzeczenia. Dyrektor Izby Skarbowej ponownie rozpoznając
sprawę nie zastosował się do zaleceń Sądu. Organ wykroczył poza rozważania
faktyczne i prawne, które były podstawą prawną i faktyczną zarzutów
w postępowaniu egzekucyjnym. Z ich treścią był związany wniosek o wznowienie
postępowania. Organ odwoławczy prezentował bowiem wcześniej stanowisko,
że przepis art. 31 ust. 1 u.k.s., jak również przepis art. 54 § 1 pkt 1 i 7 Ordynacji
podatkowej, o których traktuje powołany przez stronę wyrok Trybunału
Konstytucyjnego, nie stanowiły podstawy ostatecznego postanowienia organu
I instancji. Podstawą tego postanowienia - wydanego w sprawie zarzutów na
prowadzone postępowanie egzekucyjne - był bowiem art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. Tutejszy
Sąd powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjny, którym Trybunał uznał, że art. 31
ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41,
poz. 214 i Nr 53, poz. 273), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r.
o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw
regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek
organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych
(Dz. U. Nr 137, poz. 1302), w zakresie, w jakim wyłącza odpowiednie stosowanie art.
54 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U.
z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), jest niezgodny z art. 84 w związku z art. 64 ust. 1 i 2,
art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sentencja
tego wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw 10 listopada 2011 r. Zgodnie
z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub
z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne
orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych
sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub
innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych
dla danego postępowania. Wyrok TK ma charakter zakresowy, gdyż nie uchylał
on całego przepisu, a modyfikował treść art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września
1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 i Nr 53, poz. 273),
w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 czerwca 2003r. w zakresie, w jakim wyłącza
odpowiednie stosowanie art. 54 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa. Powyższe orzeczenie TK związane było z zaistnieniem
określonego stanu faktycznego. Nie oznacza to jednak, że może on mieć
zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym, z którym związana była skarga
115
konstytucyjna. W trakcie rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym
w zakresie nieuwzględnienia przerw w naliczeniu odsetek organ I instancji powołał
się na brzmienie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli
skarbowej, obowiązujące w trakcie kontroli skarbowej, jako przeszkodę w stosowaniu
art. 54 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Izby Skarbowej nie dostosował się do
zaleceń Sądu, które zostały sformułowane w wyroku w sprawie sygn. akt
I SA/Ol 410/12. Organ wykroczył poza rozważania faktyczne i prawne, które były
podstawą prawną i faktyczną zarzutów z postępowania egzekucyjnego. Z ich treścią
był związany wniosek o wznowienie postępowania. Przedmiotem rozważań Organu
I instancji nie była treść art. 54 § 2 O.p. Organ I instancji nie powołał się bowiem
na okoliczności związane z treścią tego przepisu prawnego. Odnosząc się do
zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art.
54 § 2 O.p. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 3 i art. 33 pkt 10 u.p.e.a., Sąd wskazał,
że należy je odnieść do podstawy faktycznej, która została określona w zarzutach
w postępowaniu egzekucyjnym i w konsekwencji w postępowaniu o wznowienie
postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Według Organu
odwoławczego wyrok TK pozwalał na zastosowanie art. 54 § 2 O.p. Według strony
skarżącej również na zastosowanie art. 54 § 1 pkt 3 O.p i art. 54 § 1 pkt 4 O.p.
Z redakcji przepisu art. 54 § 1 O.p. wynika, że odsetek za zwłokę nie nalicza się, gdy
zaistnieją okoliczności faktyczne określone w dyspozycji § 1 art. 54 O.p. Według
treści art. 54 § 2 przepisu § 1 pkt 3 i 7 nie stosuje się, jeżeli do opóźnienia w wydaniu
decyzji przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało
z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do treści art. 53 § 3 odsetki za zwłokę
nalicza podatnik, płatnik, inkasent, następca prawny lub osoba trzecia
odpowiadająca za zaległości podatkowe, z zastrzeżeniem art. 53a, art. 62 § 4, art. 66
§ 5, art. 67a § 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1. W związku z powyższym kiedy i w jakim
postępowaniu, organ powinien stwierdzić, czy do opóźnienia w wydaniu decyzji
przyczyniła się strona lub jej przedstawiciel lub opóźnienie powstało z przyczyn
niezależnych od organu. Zdaniem Sądu, skoro odsetki oblicza sam podatnik,
to te okoliczności powinny być wskazane w decyzji dotyczącej stosowania przepisów
prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego są zawarte nie tylko w ustawie
podatkowej, ale również w ustawie Ordynacji podatkowej - dotyczące odsetek.
W każdym razie te okoliczności powinny być ustalone, zanim podatnik dokona
samoobliczenia odsetek. Zdaniem Sądu te okoliczności nie mogą być rozstrzygane
116
przy okazji zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy
nie odniósł się wprost do zaleceń Sądu odnośnie zakresowość omawianego wyroku
TK. Z tym jest związany zarzut niezastosowania w sprawie, art. 54 § 1 pkt 3 i 4 O.p.
Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 190/13,
w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, WSA w Olsztynie uchylił
zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał, że art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ
egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela
i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest
jednocześnie organem egzekucyjnym, tak jak w tej sprawie, przystępuje
z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego
(art. 26 § 4 u.p.e.a.). Jednakże na organie egzekucyjnym spoczywa powinność
zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
Zbadanie dopuszczalności egzekucji obejmuje dwie podstawowe czynności,
po pierwsze ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna
i po drugie zbadanie czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony
i czy doręczone zostało upomnienie. W przypadku, gdy obowiązek, którego dotyczy
tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie
spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (art. 27 u.p.e.a.), organ
egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi.
W prawomocnym wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 33/12,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wypowiedział się jednoznacznie co do
możliwości egzekwowania należności z tytułu podatku dochodowego za 2004 r.
W wyroku tym, uchylającym postanowienie organu II instancji z dnia 24 października
2011 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie, podobnie jak w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., nie
podzielił stanowiska organu, że skoro zaliczki na podatek dochodowy od osób
fizycznych tracą swój byt prawny z końcem roku podatkowego, to wierzyciel
skarbowy ma prawo zaktualizować tytuł wykonawczy obejmujący zaliczkę
na podatek. Sąd wskazał również, że w sprzeczności z materiałem dowodowym
pozostawało twierdzenie organu, że skarżący złożył zeznanie podatkowe za 2004 r.
Podkreślił przy tym, że do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest
potrzebna decyzja określająca wysokość podatku. Jak podkreślił Sąd, zobowiązania
podatkowe powstające z dniem zaistnienia zdarzenia, z którymi ustawa podatkowa
wiąże ich powstanie – a podatek dochodowy do takich należy – mogą być
przymusowo ściągnięte na podstawie deklaracji lub zeznania złożonego przez
117
podatnika. Muszą być jednak spełnione dwa warunki wskazane w art. 3a § 2 u.p.e.a.,
tj. złożenie zeznania podatkowego oraz doręczenie podatnikowi upomnienia
wzywającego do uiszczenia zaległego podatku. Tymczasem, jak podkreślił Sąd,
w rozpoznawanej sprawie, skarżący nie złożył zeznania podatkowego za 2004 r. Nie
została też wydana decyzja podatkowa określająca wysokość zobowiązania
podatkowego, co oznaczało, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania
egzekucyjnego. Wystawiony zaś tytuł wykonawczy obejmował zaliczki na podatek
dochodowy od osób fizycznych za 2004 r., które wygasły z końcem 2004 r.
W konsekwencji, za zasadny Sąd uznał wniosek strony o umorzenie postępowania
egzekucyjnego ze względu na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku,
tj. z przyczyny wskazanej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a..
Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 152/13, WSA w Olsztynie
oddalił skargę dłużnika na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Olsztynie w przedmiocie uznania wniesionych zarzutów za niedopuszczalne. Sąd
uznał, iż nie wystąpiły przesłanki określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a., skutkujące
umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Egzekwowany obowiązek został
określony zgodnie z treścią decyzji ZUS. Obowiązek jest wymagalny, nie został
umorzony, nie wygasł z innego powodu. Natomiast kwestie podniesione w skardze,
odnoszące się do weryfikacji zgłaszanych przez Skarżącego przerw w prowadzeniu
działalności gospodarczej, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu
egzekucyjnym.
Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 147/13 w przedmiocie
obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi WSA w Olsztynie oddalił skargę.
W sprawie przedmiotem sporu było obciążenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego
jako wierzyciela kosztami egzekucji wszczętej i prowadzonej do majątku osoby
niebędącej dłużnikiem. Zgodnie z art. 64c § 3 wyżej cyt. ustawy u.p.e.a. jeżeli po
pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się,
że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz
z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny
zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie
egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem
niemającego zastosowania w niniejszej sprawie § 3a. Przepis ten dotyczy sytuacji
ujawnienia już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego i pobraniu
od zobowiązanego kosztów, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne
z prawem. Koszty te organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu i obciąża nimi
118
wierzyciela, jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji
spowodował wierzyciel. Wojewoda w rozpatrywanej sprawie podał w tytule
wykonawczym dane identyfikujące inny podmiot niż zobowiązany.
12/ sprawy celne
Do rozpatrzenia z 2012 pozostało 12 skarg z zakresu obrotu towarami
z zagranicą, należności celnych i ochrony przed nadmiernym przywozem towaru na
polski obszar celny oznaczonych symbolem ogólnym - 630.
W 2013 r. wpłynęło 61 skarg na rozstrzygnięcia organów celnych w sprawach
dotyczących obrotu towarami z zagranicą, należności celnych i ochrony przed
nadmiernym przywozem towaru na polski obszar celny (5,34 % ogólnego wpływu do
Sądu).
Na rozprawie załatwiono 32 skargi, w tym oddalono 18 skarg, natomiast
uwzględniono 2 skargi. Ponadto połączono do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia - 11 skarg. Na posiedzeniu niejawnym załatwiono 19 skarg, w tym
odrzucono 18 skarg i umorzono postępowanie w 1 sprawie. Do rozpatrzenia
w 2014 r. pozostały 22 sprawy z tego zakresu.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie spraw wniesiono 1 skargę
kasacyjną. W okresie sprawozdawczym nie została ona rozpoznana przez Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie.
Znacząca grupa spraw związana była ze stosowaniem przez organy celne
przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy
system zwolnień celnych (Dz. Urz. WE nr L 324 z dn. 10 grudnia 2009 r.). Zgodnie
z art. 107 rozporządzenia Rady (WE) nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy
system zwolnień celnych (Dz. Urz. WE nr L 324 z dn. 10 grudnia 2009 r.) paliwa
przewożone w standardowych zbiornikach prywatnych i handlowych pojazdów
mechanicznych wjeżdżających na obszar celny Wspólnoty; paliwa znajdujące się
w przenośnych zbiornikach przewożonych przez prywatne pojazdy mechaniczne,
przy ilości maksymalnej 10 litrów na pojazd, nie naruszając krajowych przepisów
dotyczących przechowywania i transportu paliw, są zwolnione z należności celnych
przywozowych. Zgodnie z art. 110 ww. rozporządzenia Rady (WE) ustanawiającego
wspólnotowy system zwolnień celnych paliwo zwolnione z należności celnych
przywozowych na podstawie art. 107, 108 i 109 nie może być wykorzystywane
w pojazdach innych niż te, w których zostało przywiezione, ani nie może zostać
usunięte z tych pojazdów i przechowywane, z wyjątkiem okresu niezbędnych napraw
119
tych pojazdów, nie może też zostać odpłatnie lub nieodpłatnie odstąpione przez
osobę korzystającą ze zwolnienia. Naruszenie przepisów ust. 1 powoduje obowiązek
uiszczenia należności celnych przywozowych od wymienionych produktów według
stawki obowiązującej w dniu tego naruszenia oraz według rodzaju towarów i wartości
celnej ustalonej lub przyjętej w tym dniu przez właściwe organy.
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 628/13 Sąd uwzględnił
skargi. Zwolnieniu z należności celnych przywozowych podlega paliwo przewożone
w standardowych zbiornikach pojazdów zgodnie z art. 107-111 rozporządzenia Rady
(WE) Nr 1186/2009 ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych.
Zwolnienie paliwa do ilości przywożonej w standardowych zbiornikach pojazdów nie
oznacza jednak dowolności wykorzystania przywożonego paliwa. Zgodnie z art. 110
rozporządzenia ustanawiającego wspólnotowy system zwolnień celnych paliwo
zwolnione z należności celnych przywozowych nie może być wykorzystywane
w pojazdach innych niż te, w których zostało przywiezione, ani nie może zostać
usunięte z tych pojazdów. Nie może też zostać odpłatnie lub nieodpłatnie zbyte przez
osobę korzystającą ze zwolnienia. Naruszenie tych zasad powoduje obowiązek
uiszczenia należności celnych przywozowych. Zwalnia się od podatku import
towarów przywożonych w bagażu osobistym podróżnego przybywającego
z terytorium państwa trzeciego na terytorium kraju, jeżeli ilość i rodzaj tych towarów
wskazuje na przywóz o charakterze niehandlowym, a wartość tych towarów nie
przekracza kwoty wyrażonej w złotych odpowiadającej równowartości 300 euro.
Przez bagaż osobisty, o którym mowa w ust. 1, rozumie się cały bagaż, który
podróżny jest w stanie przedstawić organom celnym, wjeżdżając na terytorium kraju,
jak również bagaż, który przedstawi on później organom celnym, pod warunkiem
przedstawienia dowodu, że bagaż ten był zarejestrowany jako bagaż towarzyszący
w momencie wyruszenia w podróż przez przedsiębiorstwo, które było
odpowiedzialne za jego przewóz. Bagaż osobisty obejmuje paliwo znajdujące się w
standardowym zbiorniku dowolnego pojazdu silnikowego oraz paliwo znajdujące się
w przenośnym kanistrze, którego ilość nie przekracza 10 litrów, z zastrzeżeniem art.
77 (art. 56 ust. 1 i 5 ustawy o podatku od towarów i usług, t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 177,
poz. 1054). Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 ustawy zwalnia się od podatku import: 1
paliwa przewożonego w standardowych zbiornikach: a) prywatnych środków
transportu, b) środków transportu przeznaczonych do działalności gospodarczej,
c)specjalnych kontenerów - w ilości do 200 litrów na środek transportu. Towary, o
których mowa
120
w ust. 1, są zwolnione od podatku, jeżeli są wykorzystywane wyłącznie przez środek
transportu, w którym zostały przywiezione. Towary te nie mogą zostać usunięte
z tego środka transportu ani być składowane, chyba że jest to konieczne
w przypadku jego naprawy, oraz nie mogą zostać odpłatnie lub nieodpłatnie
odstąpione przez osobę korzystającą ze zwolnienia. W przypadku naruszenia
warunków, o których mowa w ust. 3, wysokość podatku określa się według stanu
i wartości celnej towaru w dniu naruszenia tych warunków oraz według stawek
obowiązujących w tym dniu (art. 77 ust. 3 i 4 powołanej ustawy). W rozpoznanej
sprawie Organ I Instancji, z pominięciem tych przepisów szczególnych przyjął, że do
wprowadzonego przez stronę na obszar celny Wspólnoty przez przejście graniczne
w Gołdapi paliwa nie można było zastosować zwolnień z należności przywozowych,
określonych w przepisach dotyczących zwolnień celnych i podatkowych, ponieważ
przywóz paliwa nie spełniał warunku przywozu o charakterze okazjonalnym. Sąd nie
podzielił tego poglądu i uznał, że w okolicznościach tej sprawy, Organ winien
wykazać, że paliwo zostało usunięte spod dozoru celnego. W konsekwencji brak było
podstaw do obciążenia skarżącego należnościami przywozowymi i podatkowymi.
Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 566/13 Sąd oddalił
skargę. Sąd uznał, że nietrafny jest pogląd skarżącego, że paliwo znajdujące się
w standardowym zbiorniku, o ile tylko nie jest usuwane z tego zbiornika, nie stanowi
towaru handlowego. Podobnie chybione jest jego stwierdzenie, że rozważania
o okazjonalności przywozu paliwa w zbiorniku standardowym nie znajdują
potwierdzenia w przepisach prawa. Art. 56 ust. 6 ustawy o VAT wprost wymienia
warunek okazjonalności, chociaż go nie definiuje. Nie nasuwa zastrzeżeń posłużenie
się przez organy wykładnią językową w odniesieniu do tego warunku przywozu
towarów o charakterze niehandlowym, jakim jest jego okazjonalność. Słusznie
zaakcentowano, że chodzi o przywozy sporadyczne, nie występujące w sposób
ciągły. Zasadne było też odwołanie się do art.1 pkt 6 rozporządzenia Komisji (EWG)
nr 2454/1993 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania
rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r.
ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny.
13/ pomoc finansowa z Unii Europejskiej
W sprawach z zakresu pomocy finansowej z Unii Europejskiej (płatności
rolnicze, renty strukturalne) do Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie wpłynęło w 2013 r. 65 skarg, w tym jedna skarga na bezczynność
121
organu administracji, co łącznie stanowiło 2,84 % ogólnego wpływu spraw do Sądu.
55 skarg dotyczyło płatności obszarowych, zaś 9 zalesiania gruntów rolnych.
Spośród spraw które, wpłynęły w omawianym okresie załatwiono 55 skarg.
Ponadto rozpoznano 7 skarg z 2012 r. Łącznie załatwiono 62 skargi, co daje 3 %
ogółu spraw załatwionych w Sądzie. Na rozprawie rozpoznano 46 skarg spraw
oddalając 37 skarg. Uwzględniono 8 skarg. W jednej sprawie umorzono
postępowanie sądowe.
Z 16 spraw załatwionych na posiedzeniu niejawnym, odrzucono 12 skarg.
W jednej umorzono postępowanie. W trzech sprawach, wyrokami wydanymi w trybie
uproszonym oddalono skargi.
Do rozpoznania w 2014 roku pozostało 10 spraw.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie spraw wniesiono
w 2013 r. 16 skarg kasacyjnych. Dwie z tych skarg dotyczyły orzeczeń wydanych
w 2012 r., zaś 14 orzeczeń z 2013 r.
Spośród spraw, które zostały przekazane do NSA, w analizowanych okresie
statystycznym po rozpoznaniu zwrócono do WSA w Olsztynie jedną sprawę,
w której NSA oddalił skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., o sygn. akt
I SA/Ol 644/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odnosząc się kwestii
związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i ciężaru
dowodzenia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.
o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz.
1164), zwrócił uwagę, iż dokonana tym przepisem zmiana reguł postępowania
administracyjnego wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego
postępowanie w zakresie obowiązku gromadzenia materiału dowodowego zostały
ograniczone w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 569).
Konsekwencją powyższego jest wzmocnienie aktywności strony, bowiem
postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na
dowodach, które będzie przedstawiała strona. W sytuacji zatem gdy, jak w stanie
sprawy rozpoznawanej przez Sąd, strona twierdziła, że powierzchnie działek rolnych
są inne niż wykazane przez organ w raporcie z kontroli, powinna była przedłożyć
przeciwdowód w postaci wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez
uprawnione do tego podmioty. Organ nie był natomiast obowiązany do ponownego
dokonania kontroli na miejscu, zwłaszcza gdy zgłaszane w toku postępowania
122
zarzuty co do wyników tej kontroli były bardzo ogólne. Prawidłowe wskazanie
powierzchni działek rolnych należy do obowiązków rolnika, przy czym powierzchni tej
nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej uwidocznionej w wypisie
z rejestru gruntów. Odnosząc się z kolei do kwestii sposobu wykazania przez
producenta rolnego, że niewypełnienie przyjętych przez niego zobowiązań nastąpiło
w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75
rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., Sąd zwrócił
uwagę, iż w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.,
określono, że za działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane:
śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska
żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek
powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich oraz
choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część
tych zwierząt. Nie są natomiast takimi okolicznościami, podnoszone przez
skarżącego, trudne warunki pogodowe.
W wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Ol 618/13 Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału
Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie
przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, stwierdził,
że obowiązkiem organu kwestionującego wielkość powierzchni działek rolnych
zadeklarowanych przez producenta rolnego jest szczegółowe wykazanie, z czego
wynika różnica między powierzchnią zgłoszoną przez producenta a powierzchnią
kwalifikowalną, ustaloną w oparciu o system LPIS, o którym mowa w art. 17 ww.
rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Uzasadnienie
stanowiska organu było w okolicznościach sprawy tym bardziej wymagane, skoro
akta administracyjne zawierały nieopisaną dokumentację fotograficzną, bez
wskazania daty jej wykonania oraz oznaczenia spornych gruntów symbolami
wynikającymi z legendy i określenia sposobu ich zagospodarowania. Jeżeli zatem
organ nie przedstawił w czytelny sposób podstaw faktycznych i prawnych podjętego
rozstrzygnięcia, nieprawidłowe było przyjęcie, że to na rolniku spoczywa ciężar
wykazania, iż działka rolna ma inną powierzchnię niż ustalona w toku kontroli.
W związku zaś z uchyleniem decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego
Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy
na zalesianie w pomniejszonej wysokości, w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. o sygn. akt
I SA/Ol 283/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił uwagę, iż organ
123
był obowiązany rozważyć możliwość niestosowania zmniejszenia pomocy z uwagi na
wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 ww. rozporządzenia
Rady (WE) nr 73/2009. Pomimo bowiem, że w świetle § 18 ust. 1 pkt 2
rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie
szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach
działania „Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne”
objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
(Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.), rolnik zwraca (…) wsparcie na zalesienie
w wysokości 50 %, jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że nie posiada
dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych gruntów,
to nie można tracić z pola widzenia dalszych przepisów tego rozporządzenia, w tym
§ 21 i § 22, w świetle których, w przypadkach uznawanych za drobną niezgodność
możliwe jest odstąpienie od stosowania tego zmniejszenia pomocy. Sąd zauważył,
że stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji prowadziło do paradoksalnej sytuacji,
w której brak dowodu zakupu nieznacznej ilości sadzonek (w rozpoznawanej sprawie
było to 50 sadzonek z łącznej ilości 30.800 sztuk sadzonek przewidzianych w planie
zalesienia) skutkuje obniżeniem wsparcia na zalesienie o połowę, przy czym, jak
wykazał beneficjent płatności, nie powodowało to negatywnych konsekwencji dla
prawidłowości dokonanego zalesienia.
14/ pomoc finansowa związana z rozpoznaniem spraw dotyczących oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju)
W 2013 r. wpłynęło 40 skarg na rozstrzygnięcia organów podatkowych
w sprawach dotyczących dofinansowania programów operacyjnych (1,74 % wpływu
spraw do Sądu), z których załatwiono 33 sprawy. Nadto w 2013 r. zakończono
6 spraw, w których skargi wpłynęły w roku 2012, łącznie 39 spraw, co stanowi 1,45 %
spraw załatwionych w Sądzie. Skargi oddalono w 18, a uwzględniono
w 14 sprawach. Odrzucono 4 skargi, a w 3 sprawach umorzono postępowanie.
Od orzeczeń wydanych w analizowanym zakresie spraw, wniesiono w 2013 r.
16 skarg kasacyjnych, z których w okresie sprawozdawczym Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznał 4, przy czym oddalił 3 skargi kasacyjne, a 1 skargę
pozostawił bez rozpatrzenia.
Dość liczną grupę, w analizowanym zakresie spraw, stanowiły skargi na
rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej w przedmiocie zwrotu środków przekazanych
na realizację projektu.124
W wyrokach z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I SA/Ol 150/13,
I SA/Ol 154/13, I SA/Ol 155/13 Sąd stwierdził, że decyzje o zwrocie części środków
europejskich poprzedzone były procedurą określenia korekty. Był to etap
postępowania wynikający z wymogów prawa unijnego oraz ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. ustalanie
i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady
(WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. W rozpoznawanych sprawach instytucja
zarządzająca, po stwierdzeniu szczegółowo wymienionych nieprawidłowości,
polegających na naruszeniu przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, pismem
określiła wysokość korekty i wezwała do jej uiszczenia. Było to zgodne z trybem
określonym w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. w związku
z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o finansach publicznych oraz art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.
Beneficjent nie zgodził się jednak ze stanowiskiem instytucji, odmawiając zapłaty
wyliczonej kwoty. Wobec upływu 14 dni od doręczenia wezwania (korekty), instytucja
wszczęła postępowanie administracyjne zakończone decyzją w przedmiocie zwrotu
części środków dofinansowania projektu. Sąd zaznaczył przy tym, że ani z przepisów
ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani z ustaw o finansach
publicznych nie wynika w jakiej formie wydana ma być korekta. Ustawa o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju, w art. 37 wyłączyła zastosowanie przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz
udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy ze środków pochodzących
z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Przewidziane tą ustawą
rozstrzygnięcia zapadają w formie pism i informacji kierowanych do beneficjenta,
co niewątpliwie wynika z konieczności sprawnego i operatywnego zarządzania
środkami unijnymi. Również umowa zawarta między instytucją, a beneficjentem nie
określiła formy w jakiej ma nastąpić korekta. Mając na względzie funkcję korekty,
jako wezwania do dobrowolnego uiszczenia wyliczonego pomniejszenia przyznanych
środków, poprzedzającego władcze określenie w decyzji kwoty do zwrotu, w ocenie
Sądu, przyjęty przez instytucją tryb był prawidłowy. Korekta stanowiła czynność
w procedurze odzyskiwania środków nieprawidłowo wykorzystanych, do czego
zobowiązana była instytucja zarządzająca. Dopiero bezskuteczność wezwania
do zapłaty kwoty wyliczonej korekty dawała podstawę wydania decyzji o zwrocie,
co wprost regulują przepisy ustawy o finansach publicznych. W dalszej części
125
wyroków Sąd rozważał, czy ujawnione naruszenia prawa zamówień publicznych
miały charakter istotny, czy też tylko formalny.
Z kolei w wyrokach: z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 182/13
i I SA/Ol 193/13 (wyroki po orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz
z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 601/13, z dnia 23 października 2013 r.,
sygn. akt I SA/Ol 603/13 oraz z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 712/13,
Sąd zajął stanowisko, że art. 207 ustawy o finansach publicznych może być
podstawą procedowania odnośnie ustalenia i nałożenia korekty tylko w takiej
sytuacji, gdy nie występuje żadna różnica między kwotami wynikającymi z ustalenia
i nałożenia korekty finansowej, a kwotami, które powinny być zwrócone przez
beneficjenta. Jedynie w takim przypadku strona w toku postępowania
administracyjnego ma zagwarantowaną pełną ochronę swoich praw, poprzez
możliwość kwestionowania zasadności zastosowanej przez organ podstawy
materialnoprawnej jak i wysokości kwot, o które, poprzez korektę, zostaje
pomniejszony przyznany pierwotnie wkład środków europejskich w realizowaną
operację, a który, w związku z tym, że środki zostały wypłacone, podlega zwrotowi.
W każdej innej sytuacji powinna być wydana odrębna decyzja o ustaleniu i nałożeniu
korekty finansowej. Podstawy proceduralnej do wydania decyzji można upatrywać,
przy zastosowaniu systemowej wykładni przepisów ustawy o finansach publicznych,
w przepisach art. 60 i 61 oraz art. 67 tej ustawy. Katalog niepodatkowych należności
budżetowych o charakterze publicznoprawnym wymieniony w art. 60 nie jest
zamknięty, o czym świadczy wyrażenie „w szczególności”. Zatem można do nich
zaliczyć należności nie tylko już wypłacone i podlegające zwrotowi, ale także
należności, które zostały przeznaczone dla beneficjenta w myśl umowy, której
zawarcie zostało poprzedzone odpowiednią decyzją o zakwalifikowaniu wniosku do
dofinansowania, a które podlegają redukcji. Mając powyższe na uwadze, należy
stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 209 ust. 9 ustawy o finansach
publicznych ma charakter decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu
jurysdykcyjnym, do której wprost zastosowanie znajdują przepisy kodeksu
postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wśród zadań instytucji zarządzającej
wymienia odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji
o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań,
o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Stanowi on zatem normę
kompetencyjną skorelowaną z art. 207 ustawy o finansach publicznych. Natomiast
126
przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju daje
instytucji zarządzającej kompetencję do ustalania i nakładania korekt finansowych.
Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zarządzająca, działając na podstawie tego
przepisu, może badać, czy nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 98
rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz dokonywać oceny wagi tych naruszeń.
W ocenie Sądu, użycie w ww. przepisie sformułowania „nakładanie korekt
finansowych” w sposób oczywisty wskazuje na kompetencję o charakterze
władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Na poparcie
powyższego stanowiska Sąd odwołał się również do argumentacji, że kompetencja
ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a
powołanej ustawy służy tylko instytucji zarządzającej. Natomiast funkcję organu
rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych
z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach
publicznych, pełnić może nie tylko instytucja zarządzająca, ale także – przy
spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca.
W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia
korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia
Rady (WE) 1083/2006, stanowi odrębne postępowanie od postępowania
w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów art. 207 ustawy o finansach
publicznych.
W kilku sprawach Sąd rozpoznawał skargi na informacje instytucji
pośredniczących oraz instytucji zarządzających w przedmiocie negatywnej oceny
projektu.
Oddalając skargi, wyrokami z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 65/13
i I SA/Ol 66/13, Sąd wskazał, że wniosek składany jest jako dokument kompletny,
który może być uzupełniany tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy. Na etapie oceny
merytorycznej dopuszcza się jedno uzupełnienie wniosku o dokumenty, które zostały
wadliwie przygotowane lub stwierdzono ich brak. Nie jest dopuszczalna zmiana
merytoryczna treści wniosku. Z akt wynika, że skarżąca błędnie określiła wskaźnik
amortyzacji. Konsekwencją przyjęcia we wniosku pięcioletniego okresu amortyzacji
obiektów budowlanych, było zaś zniekształcenie w sposób zasadniczy pozycji wyniku
finansowego, przepływów, bilansu oraz wartości wskaźników. Sąd nie podzielił
zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania i norm prawa
materialnego. Zarzuty te zostały oparte na wadliwej przesłance faktycznej
127
i prawnej, a mianowicie, że instytucja zarządzająca była zobowiązana do wezwania
skarżącej do poprawienia wniosku. Tymczasem wniosek był na tyle merytorycznie
wadliwy, że usunięcie stwierdzonych wad w trakcie jego kontroli merytorycznej
skutkować musiało zmianą w sposób zasadniczy zawartych w nim danych
finansowych i ekonomicznych. W związku z powyższym nieuprawnionym było
wezwanie skarżącej do merytorycznego poprawienia wniosku. Tym samym słusznie
uznano, że niewłaściwie przygotowana przez wnioskodawcę analiza finansowa
uniemożliwia weryfikację oceny ekonomicznej projektu, jego trwałości i wykonalności
instytucjonalnej oraz spójności informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie
projektu z informacjami zawartymi w załącznikach do wniosku.
W wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 447/13, Sąd uwzględnił
skargę, stwierdzając, że w zaskarżonej informacji bardzo ogólnie i lakonicznie
odniesiono się do zarzutów protestu i w zasadzie brak jest rozważań dotyczących
tych zarzutów co uniemożliwia skontrolowanie czy ocena projektu została
przeprowadzona zgodnie z prawem. Ponadto przyjęto, iż przy ponownej ocenie
projektu nie obowiązuje zasada reformationis in peius - w wyniku rozpoznania
protestu uznano, że projekt całkowicie pozbawiony jest cech innowacyjności,
podczas gdy pierwotna ocena projektu kwestionowała jedynie niektóre elementy.
Kwestią sporną w sprawach o sygn. akt: I SA/Ol 435/13 oraz I SA/Ol 436/13,
w której wyroki zapadły w dniu 18 lipca 2013 r., była wykładnia definicji
przedsiębiorstw powiązanych zawarta w art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia
Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za
zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. U. UE L
2008/214/3), która znajduje bezpośrednie zastosowanie do oceny kwalifikowalności
wniosków zgłoszonych w ramach konkursu. Sąd stwierdził, że z treści wymienionego
przepisu wynika jednoznacznie, że najważniejszym kryterium dla uznania,
że ma miejsce powiązanie przedsiębiorstw jest stwierdzenie, że przedsiębiorstwo
jest kontrolowane przez inne przedsiębiorstwo, bądź przedsiębiorstwa są
kontrolowane przez te same osoby. To z kolei wiąże się z koniecznością zbadania
struktury ich własności. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można stwierdzić,
że skarżąca jest powiązana ze wskazana spółką akcyjną, bowiem nie jest
kontrolowana przez
tę spółkę, ani przez osoby fizyczne będące jej akcjonariuszami. Udziałowcami
skarżącej są bowiem inne osoby. Bez wpływu na powyższe ustalenia pozostaje
okoliczność, że akcjonariusze tej spółki są członkami zarządu skarżącej. Zarząd
128
spółki nie ma bowiem kontroli nad skarżącą, jest on wyłącznie organem
reprezentującym spółkę i wykonującym uchwały zgromadzenia wspólników.
Uwzględniając skargę w sprawie sygn. akt I SA/Ol 689/12, w której wyrok
zapadł w dniu 9 stycznia 2013 r., Sąd zobowiązał instytucję pośredniczącą
do wydania pisemnej informacji o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn
tej odmowy. W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym między skarżącym,
a instytucją pośredniczącą było to, czy na wymienionej instytucji ciążył obowiązek
poinformowania skarżącego w formie pisemnej - jako wnioskodawcy ubiegającego
się o pomoc finansową ze środków Europejskiego Funduszu Rybackiego -
o odmowie przyznania pomocy, na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia
2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem
Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72 poz. 619 ze zm.). Sąd wskazał,
że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy zadania instytucji zarządzającej w zakresie
wdrażania środków objętych programem operacyjnym, w tym związane
z przyznawaniem pomocy, wykonuje jako instytucja pośrednicząca, samorząd
województwa - dla osi priorytetowej 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych
od rybactwa. Przepis art. 10 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, że wniosek
o dofinansowanie składa się do instytucji pośredniczącej, wyznaczonej dla danej osi
priorytetowej, przy czym w przypadku środków na rozwój obszarów zależnych od
rybactwa, składa się go za pośrednictwem lokalnej grupy rybackiej. Ustawa nie
reguluje w sposób kompleksowy zasad realizacji programu operacyjnego
i postępowania w sprawach przyznawania pomocy w ramach tego programu, ale
w jej art. 19 zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do
określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania,
wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych,
w wykonaniu której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie dnia 15
października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania,
wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią
priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa, zawartą
w programie operacyjnym „Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa
i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013” (Dz. U. Nr 177, poz. 1371 ze zm.).
Po dokonaniu analizy przepisów wymienionego rozporządzenia oraz rozporządzenia
Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 września 2009 r. w sprawie warunków
i sposobu wykonywania zadań instytucji zarządzającej przez samorząd województwa
(Dz. U. Nr 162, poz. 1291) Sąd stwierdził, że ocenie dokonywanej przez instytucję
129
pośredniczącą, w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w § 2 rozporządzenia
w związku z art. 9 pkt 3 ustawy podlegają wszystkie wnioski, z uwagi na konieczność
umożliwienia wnioskodawcy złożenia skargi do sądu.
3. Zagadnienia dotyczące funkcjonowania Wydziału II
Spostrzeżenia ogólne dotyczące orzecznictwa w sprawach objętych właściwością wydziału
W Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
rozpatrywane są wszystkie sprawy z wyjątkiem objętych symbolem: 602 (ceny), 611
(podatki i inne świadczenia pieniężne, do których mają zastosowanie przepisy
Ordynacji podatkowej, oraz egzekucja tych świadczeń), 622 (instytucje
ubezpieczeniowe i działalność ubezpieczeniowa), 630 (obrót towarami z zagranicą,
należności celne i ochrona przed nadmiernym przywozem towaru na polski obszar
celny), 637 (papiery wartościowe i fundusze powiernicze oraz sprawy z nimi
związane, bankowość i sprawy dewizowe), 653 (środki publiczne nie objęte innymi
symbolami), 655 (subwencje unijne, fundusze strukturalne i regulacja rynków
branżowych), 656 (interpretacje podatkowe), 657 (inne interpretacje).
Pozostały, bardzo szeroki zakres tematyczny spraw rozpatrywanych
w Wydziale II nie pozwala opisać wszystkich interesujących przypadków. W związku
z tym, w niniejszym opracowaniu, możliwe było przedstawienie w sposób ogólny tez
tylko tych orzeczeń, które zasługują na szczególną uwagę. Podnieść w tym miejscu
należy, że różnorodność tematyczna tych spraw stanowi istotną przeszkodę
w specjalizacji kadry orzekającej Wydziału i zobowiązuje sędziów, referendarzy
sądowych oraz asystentów sędziów do ciągłego śledzenia zmian w przepisach
regulujących poszczególne dziedziny życia społecznego.
Nadal pojawiają się także skargi na działalność organów administracji
publicznej, która w poprzednich latach nie była w ogóle poddawana kontroli
tutejszego Sądu, bądź skargi na taką działalność wnoszone były sporadycznie. W tej
grupie wymienić należy sprawy: odmowy udzielenia informacji prasowej (sygn. akt:
II SA/Ol 2/13, II SA/Ol 7/13, II SA/Ol 1014/13); zakazu lub wstrzymania
wprowadzania produktów do obrotu (sygn. akt: II SA/Ol 57/13, II SA/Ol 534/13,
II SA/Ol 648/13, II SA/Ol 861/13); zaprzestania prowadzenia działalności
w pomieszczeniach sklepu (sygn. akt II SA/Ol 649/13); sprostowania aktu
małżeństwa (sygn. akt II SA/Ol 78/13); ustalenia opłat za świadczenia publicznych
przedszkoli prowadzonych przez gminę (sygn. akt II SA/Ol 261/13); konkursu na
130
stanowisko dyrektora sądu (sygn. akt II SA/Ol 369/13); odmowy zakwalifikowania na
szkolenie dla kandydatki do przysposobienia dziecka (sygn. akt II SA/Ol 393/13);
indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego (sygn. akt II SA/Ol 419/13);
wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu (sygn. akt: II SA/Ol 468/13,
II SA/Ol 527/13, II SA/Ol 528/13, II SA/Ol 529/13, II SA/Ol 572/13, II SA/Ol 610/13,
II SA/Ol 724/13, II SA/Ol 725/13, II SA/Ol 774/13); zawarcia kontraktu na pełnienie
zawodowej służby wojskowej (sygn. akt II SA/Ol 484/13); prawidłowego oznakowania
kosmetyków (sygn. akt II SA/Ol 568/13). Na te sprawy wskazano już w części
II niniejszego opracowania.
1/ sprawy z zakresu budownictwa
Podstawę rozstrzygnięć w sprawach z zakresu budownictwa stanowiły
przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity,
Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), zwanej dalej w skrócie: Prawo budowlane oraz przepisy
rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim
powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Sporadycznie zdarzały się sprawy rozstrzygane w oparciu o przepisy ustawy z dnia
24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
W 2013 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
145 skarg z zakresu budownictwa, co stanowiło łącznie 6,34 % wniesionych skarg
w 2013 r. Z tego zakresu pozostało do rozpoznania z poprzedniego okresu
31 spraw. W 2013 r. załatwiono 144 sprawy z zakresu budownictwa, co stanowiło
6,99 % spraw załatwionych w 2013 r. W porównaniu z ubiegłym rokiem wpływ spraw
z zakresu budownictwa utrzymał się na podobnym poziomie.
Odnośnie do zabudowy letniskowej warto odnotować wyrok z dnia
10 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 824/13. Sąd wskazał w nim, że z przepisów
jednoznacznie wynika, że właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany
jest (co wynika z redakcji cytowanego art. 35) w pierwszej kolejności zbadać
zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ
weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu,
w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi,
warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Oznacza to, że organ
architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie
zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny
131
z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2
Prawa budowlanego wnioskowana zabudowa nie może naruszać innych przepisów
prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa
budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na
budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).
Godny uwagi jest również wyrok z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 139/13. Rozpoznając tę sprawę Sąd miał na uwadze okoliczność, iż była
ona już przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu oraz wskazań co do dalszego toku
postępowania. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 24 maja 2012 r. sygn.
II SA/Ol 121/12, wbrew stanowisku Wojewody, dokonano wykładni § 2 pkt 8
w związku z § 10 planu z 2000 r. odnośnie do zapisu dotyczącego zabudowy
letniskowej (ML) odnoszącego się także dla terenu oznaczonego jako 1MR/ML, gdzie
wypowiedziano pogląd, iż z uwagi na brak ustawowej definicji pojęcia „zabudowy
letniskowej” uchwała w sprawie planu z 2000 r. nie może takiej definicji wprowadzić.
Sąd uznał, że wobec brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP będąc związany tylko
ustawami, może oceniać zgodność przepisów niższej rangi z ustawą i w przypadku
braku takiej zgodności odmówić zastosowania takiego przepisu. W tym zatem
przypadku Sąd nie jest związany definicją zabudowy letniskowej określoną w planie
z 2000 r. i w związku z powyższym przy ponownym rozpoznawaniu tej sprawy
organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były do dokonania wykładni zapisu
planu z zastosowaniem wykładni tego przepisu zaprezentowanej w wyroku, czyli
z pominięciem definicji zabudowy letniskowej.
Zwrócić warto także uwagę na wyrok z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt
II SA/Ol 520/13, odnoszący się do budowy zbiornika na gnojowicę. W niniejszej
sprawie skarżący zakwestionowali lokalizację projektowanej obory na działce nr 9/4,
która od północno-zachodniej strony sąsiaduje z użytkami rolnymi inwestora, od
strony wschodniej z zabudowaną działką inwestora, zaś po stronie południowej tej
inwestycji znajduje się działka skarżących nr 10/1, na której prowadzą budowę
budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem, jak wyjaśnili, na sklep
spożywczy i agroturystykę. Zaledwie w odległości kilku metrów od kwestionowanej
inwestycji, na działce nr 9/5 należącej do inwestora (w zasadzie równolegle do działki
skarżących nr 10/4, na której zamieszkują), funkcjonuje obora z płytą obornikową
z obsadą 38 DJP, która jak wynika z dokumentów przedłożonych do wniosku, w tym
decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest w złym stanie technicznym i nie spełnia
warunków dobrostanu zwierząt ze względu na zbyt małe stanowiska dla zwierząt.
132
Płyta obornikowa jest także w złym stanie technicznym – nie spełnia przepisów
ochrony środowiska. Z tego powodu inwestorzy, którzy prowadzą gospodarstwo
rolne o powierzchni użytków rolnych 79,84 ha oraz zajmują się hodowlą bydła
(według deklaracji inwestorzy nie zamierzają zwiększać obsady bydła), zaplanowali
budowę nowoczesnej obory, przestrzennej, ze wszystkimi wymaganymi
urządzeniami technicznymi oraz co zaznaczyć należy ze zbiornikiem zamkniętym na
gnojówkę o poj. 171,8 m3, który będzie znajdował się pod budynkiem projektowanej
obory. Po wybudowaniu nowej obory stara zostanie rozebrana. Okoliczność, iż nowa
obora będzie wyposażona w zamknięty zbiornik na gnojówkę ma zasadnicze
znaczenie w niniejszej sprawie dla oceny spełnienia warunków technicznych, jakim
powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie określonych w powołanym
rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października
1997 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), w szczególności co do podnoszonej kwestii
zachowania wymaganych odległości. Sąd przytoczył treść § 6 ust. 3 tego
rozporządzenia, który określa minimalne odległości zamkniętych zbiorników na
płynne odchody zwierzęce, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych: m.in. od
otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na
działkach sąsiednich, od magazynów środków spożywczych, a także obiektów
budowlanych przetwórstwa rolno-spożywczego oraz od granicy działki sąsiedniej.
Sąd stwierdził, że wbrew przekonaniu skarżących, w sprawie nie ma zastosowania
§ 6 ust. 4 tego rozporządzenia, który określa dopuszczalna odległość od otwartych
zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz płyt gnojowych (30 m od otworów
okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 50 m od
budynków przetwórstwa rolno-spożywczego i magazynów środków spożywczych).
W rozpatrywanym przypadku wystarczające jest zatem zachowanie 15-metrowej
odległości z uwagi na to, że zbiornik na gnojówkę ma być zamknięty. Organy
orzekające ustaliły zaś, że budynek obory wraz ze zbiornikiem zamkniętym, zgodnie
z projektem zagospodarowania, zlokalizowany będzie w odległości 47,90 m
(podziemny zbiornik na gnojowicę) i 52,10 m (wlot wypompowywania gnojowicy) od
realizowanego budynku mieszkalno-usługowego skarżących. Argumenty stron nie
podważyły tych ustaleń. Skarżący podnosili tylko ogólnie, że domyślają się,
iż wymiary te są nieprecyzyjne, gdyż według nich linia odmierzająca odległość
poprowadzona została od środka budynku obory do środka ich budynku.
Po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, Sąd nie podzielił tych wątpliwości.
Analiza rysunku projektu zagospodarowania działki potwierdziła według Sądu,
133
że najbliżej położona względem nieruchomości skarżących studzienka do
wypompowywania gnojowicy znajduje się w odległości 52,10 m w linii prostej od
znajdującego się w budowie budynku skarżących, co zostało też wyraźnie opisane
na tym rysunku przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia.
Bezpodstawne są więc obawy skarżących dotyczące oddziaływania planowanej
inwestycji na ich nieruchomość, poprzez immisję hałasu i zapachów. Zachowanie
z nawiązką wymaganych prawem odległości zabezpieczy skarżących przed takim
oddziaływaniem.
Co do zaś zagadnienia obszaru oddziaływania należy wskazać na wyrok
z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 547/13. Podkreślono w nim,
że definicję obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli
istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone
obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki
względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty,
zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
W wyroku natomiast z 19 marca 2013 r., II SA/Ol 48/13 sformułowano tezę,
że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy
Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu
w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie
obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia,
czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego
korzystania z tego terenu.
Odnośnie do zagadnienia elektrowni wiatrowych warto wskazać na wyrok
z dnia 30 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 63/13. Podniesiono w nim, że na etapie procesu
inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny
tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art.
35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia
zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie daje im natomiast podstaw do
oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww.
decyzje, czy też ingerowania w zapisy zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w ich
kompetencji zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej
134
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno-budowlany
musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony
środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma
natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych
decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) dla tej
inwestycji, czy też ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na
realizację przedsięwzięcia. Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1
u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję
o pozwoleniu na budowę, jak również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu
informacji... wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się
środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-
budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej. Z przytoczonymi zapisami
ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie
z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający
decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ
architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72
ust. 1 pkt 1). Nie można zatem było zgodzić się ze skarżącymi, że organy orzekające
w tej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie
wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na
budynki mieszkalne skarżących znajdujące się w odległości ok. 500 m od planowanej
inwestycji oraz budynki użyteczności publicznej takie jak przedszkole czy szkoła
znajdujące się w odległości 1000 m od spornej inwestycji. Okoliczności te zostały
zbadane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r.
o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W decyzji
tej zastrzeżono zaś wyraźnie, że w trakcie eksploatacji elektrowni wiatrowej,
w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu na terenach
zabudowy mieszkaniowej należy niezwłocznie podjąć działania adaptacyjne
ograniczające emisję hałasu do otoczenia. Ponadto na inwestora nałożono w pkt V
decyzji środowiskowej obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej
w zakresie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Analizę
należy wykonać zgodnie z treścią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony
Środowiska w Olsztynie z dnia 27 lutego 2012 r. Zastrzeżono również,
że w przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska w zakresie
propagacji hałasu i uciążliwości akustycznych, inwestor obowiązany jest do ich
135
ograniczenia (poprzez zastosowanie odpowiednich środków technicznych) do
prawnie wymaganych poziomów. Wyniki pomiarów oraz przyjęte rozwiązania
minimalizujące (w razie zaistnienia takiej konieczności) należy przedłożyć m.in.
Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Trzeba przy tym dostrzec,
że z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że przedmiotowa
inwestycja nie spowoduje przekroczenia obowiązujących norm akustycznych. Sąd
skonkludował, że nie było konieczności zbadania stopnia emitowania hałasu przez
sporną inwestycję, co jest na obecnym etapie inwestycyjnym zupełnie nierealne
i niewykonalne. Nie ma podstaw aby na podstawie twierdzeń strony skarżącej
przyjąć, wbrew informacjom zawartym w decyzji środowiskowej i raporcie, że poziom
hałasu na ich działce zostanie przekroczony o dopuszczalne normy. Brak jest zatem
na obecnym etapie podstaw do stwierdzenia, że w otoczeniu projektowanych
elektrowni wiatrowych przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól
elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra
Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów
elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych
poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Podniesiono też, że mylnie wskazał
pełnomocnik skarżącego na rozprawie jakoby w aktach sprawy brakowało
wymaganego postanowieniem RDOŚ i decyzją Wójta Lubawy o środowiskowych
uwarunkowaniach, pozwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji.
W decyzji środowiskowej znajduje się jedynie zapis (pkt 3.1) mówiący, że ze względu
na stwierdzone w rejonie przedsięwzięcia liczne stanowiska archeologiczne, prace
ziemne (wykonywane zwłaszcza w sąsiedztwie elektrowni nr 4) należy wykonywać
w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie ma natomiast mowy
o sformalizowanym pozwoleniu jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji. Odnośnie do
zarzutu dotyczącego powstania efektu migotania cienia przez powstanie
przedmiotowej inwestycji, Sąd dostrzegł, że inwestor (uczestnik postępowania)
słusznie podniósł, że z raportu o oddziaływaniu rzeczonego przedsięwzięcia na
środowisko wynika, że minimalizacja oddziaływania efektu migotania cienia zostanie
uzyskana poprzez: zastosowanie nowoczesnych turbin o małej częstotliwości obrotu
łopat wirnika; lokalizację turbin na północ od największych miejscowości;
usytuowanie turbin w znacznych odległościach od zabudowy.
Z kolei w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Ol 65/13 Sąd podniósł,
że w sprawie tej inwestor przedstawił wymagane decyzje, bowiem w aktach sprawy -
znajdują się ostateczne decyzje burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
136
publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie dwóch elektrowni
wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączem do sieci
elektroenergetycznej na określonej działce oraz decyzja tego organu o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie abonenckiej sieci
elektroenergetycznej. Inwestor uzyskał również decyzję o środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie
dwóch elektrowni wiatrowych o mocy projektowanej 800 kW każda. określającą
jednocześnie warunki realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do zapisów art. 63 ust.
1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) dalej: ustawa
o udostępnianiu informacji. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy, zainicjowane zostało
postępowanie zmierzające do wyeliminowania z porządku prawnego decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwóch
elektrowni wiatrowych, w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, lecz do dnia rozpoznawania przez Wojewodę odwołania
w tej sprawie, jak również w dacie orzekania przez Sąd nie doszło do wzruszenia tej
decyzji, wobec czego ustalenia w niej zawarte wiążą zarówno organy orzekające
w tej sprawie, jak również sąd administracyjny. Sąd zwrócił uwagę, że na tym etapie
procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie
oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z treści art.
35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia
zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie daje im natomiast podstaw do
oceniania materiału dowodowego, na podstawie którego zostały wydane ww.
decyzje, czy też ingerowania w treść tych decyzji. Nie pozostaje w ich kompetencji
zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno-budowlany musi
ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony
środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma
natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych
137
decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji, czy też ostatecznej
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja
o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jak
również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji wynika, że w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania
realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może ich
samodzielnie określić inaczej. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto
treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa
w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno-budowlany przy
wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).
Natomiast w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Ol 1068/12 Sąd odnosił się
do kwestii spełnienia wymagań, dotyczących pozwolenia na budowę, określonych
w przepisach art. 32 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, iż w sytuacji
spełnienia tychże wymagań jak również wymagań, dotyczących projektu
budowlanego, o których mowa w art. 35 ust. 1 i wymogów z art. 32 ust. 4 Prawa
budowlanego, wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę uprawniał
organy do wydania pozytywnej decyzji. Sąd wskazał, że badanie oddziaływania
elektrowni wiatrowych na środowisko odbywa się podczas procedury oddziaływania
na środowisko, która miała również miejsce w przedmiotowej sprawie. W wyniku jej
przeprowadzenia, wójt decyzją wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, biorąc
pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.
W decyzji tej zastrzeżono aby nie przesuwać turbiny w określonych kierunkach oraz
aby byłą ona zlokalizowana w takiej odległości od zabudowy mieszkalnej, która nie
spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu w środowisku, określonych
w przepisach aktualnych na dzień wydania decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach. W przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska
(w zakresie propagacji hałasu i uciążliwości akustycznych), poza terenem, do
którego i inwestor posiada tytuł prawny, będzie on obowiązany do ograniczenia
uciążliwości (poprzez zastosowanie odpowiednich środków technicznych) do
138
poziomów prawnie wymaganych. W decyzji ustalono też, że do momentu wykonania
porealizacyjnej analizy pomiarów poziom hałasu w porze nocnej należy wyciszyć do
określonego poziomu mocy akustycznej. Ponadto, w charakterystyce
przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach przedsięwzięcia wskazano, że nie ma zagrożenia wystąpienia
przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenach aktualnego zainwestowania,
mieszkalnictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, terenach mieszkaniowo-
usługowych w porze dziennej i nocnej. Projektowany zespół elektrowni wiatrowych
może pracować bez ograniczeń przy pełnej mocy akustycznej w porze dziennej.
Prognoza ta winna być weryfikowana w oparciu o stan faktyczny, jaki zostanie
stwierdzony na podstawie pomiarów wykonanych w ramach porealizacyjnego
monitoringu akustycznego, który określi wymagania w zakresie regulacji nastaw
elektrowni. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ, wydający
decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ nie może pominąć żadnych
uprawnień i obowiązków wynikających z tej decyzji. W przedmiotowej sprawie,
decyzja powyższa stanowi załącznik do projektu budowlanego, a zatwierdzony
decyzją o pozwoleniu na budowę projekt uwzględnia powyższe postanowienia.
Według prognozowanych wyliczeń w porze nocnej praca zespołu turbin
nie przekroczy norm dopuszczalnych poziomu hałasu określonych w w/w
rozporządzeniu. Zakres wyciszenia poszczególnych turbin powinien być
zweryfikowany w oparciu o stan faktyczny inwestycji, jaki zostanie stwierdzony po jej
realizacji, na podstawie pomiarów hałasu wykonanych w ramach analizy
porealizacyjnej, także w § 13 ust. 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych. Sąd nie podzielił zatem
zarzutu skargi, że w projekcie nie ma danych, dotyczących uciążliwości akustycznej.
Sąd stwierdził, że postanowienia o nieprzekraczaniu poziomu hałasu dotyczą
bowiem całej farmy wiatrowej, czyli wszystkich urządzeń elektrowni, wytwarzających
hałas. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż elektrownie zlokalizowane są zbyt blisko
nieruchomości skarżącego, podniesiono, że przepisy prawa nie określają stałej
wymaganej odległości elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej. Wynika to
stąd, że wskutek bardzo dużej ilości zmiennych, które stanowią o ostatecznym
kształcie, natężeniu i wielkości rozchodzącego się hałasu oraz innych generowanych
oddziaływań, nie jest możliwe podanie bezwzględnej odległości od zabudowań
mieszkalnych.
139
W zakresie dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego wskazać należy na
wyrok z dnia 30 lipca 2013 r., II SA/Ol 567/13, w którym Sąd podniósł, że przede
wszystkim organ nadzoru całkowicie błędnie i wbrew nakazom Sądu, przyjął,
że należy odróżnić roboty budowlane polegające na przebudowie drogi wewnętrznej
na całej długości drogi od robót polegających na jej rozbudowie jedynie na niektórych
jej odcinkach. Doprowadziło to do przyjęcia niezasadnego założenia, że zmiana
charakterystycznych elementów drogi w zakresie wymagającym zmiany granicy pasa
drogowego powinna być oceniana w odrębnym postępowaniu administracyjnym
prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem przedmiotowa
inwestycja ma charakter liniowy i należy ją badać i weryfikować całościowo. Sąd
uznał, że taka koncepcja zakłada niedopuszczalną w prawie konstrukcję,
iż wykonywana budowa drogi, to w istocie dwie budowy, czyli, że część drogi
wykonana w granicy pasa drogowego - to budowa, do której mają zastosowanie
przepisy art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś do
drugiej jej części stosowany jest art. 28 Prawa budowlanego, pomimo, że obie były
wykonywane w ramach jednej inwestycji. Sąd zważył, że odział inwestycji drogowych
na części jest możliwy, jednak tylko w sytuacji, gdy odcinki te są dzielone wzdłuż
drogi. Rzeczą zupełnie nielogiczną i nieracjonalną byłby podział takiej inwestycji
w poprzek drogi i to w zależności od tego czy wykracza ona poza granice pasa
drogowego, wkraczając na sąsiednie działki geodezyjne. Kluczową kwestią przy
ocenie przedmiotowej inwestycji jest, jak wskazał sąd w przywołanym wyroku,
rozstrzygnięcie charakteru prawnego robót budowlanych przeprowadzonych na
drodze gruntowej (wewnętrznej) położonej na określonych działkach. Prawidłowe
wyjaśnienie tej kwestii, na czym przede wszystkim powinien skoncentrować się
organ nadzoru budowlanego, pozwoli dopiero na właściwy wybór trybu naprawczego,
jaki winien być zastosowany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych
do stanu zgodnego z prawem. Ponadto podkreślono, że w dalszym ciągu organ nie
wyjaśnił jednoznacznie, do czego przecież został zobowiązany przywołanym
wyrokiem, czy przeprowadzone roboty były wykonywane w granicach terenu
chronionego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Z kolei w wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., II SA/Ol 259/13 zaznaczono, że skoro
z art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że decyzja o odroczeniu rozbiórki
musi jednocześnie zawierać zezwolenie na czasowe wykorzystanie danego obiektu,
gdyż odroczeniu wykonania rozbiórki może podlegać tylko obiekt nadający się do
odpowiedniego czasowego wykorzystania, to wadliwe jest odesłanie w tej kwestii do
140
odrębnego rozstrzygnięcia. Należy zatem przed wydaniem decyzji o odroczeniu
wykonania rozbiórki ustalić, czy zastany stan danego obiektu umożliwia jego
wykorzystanie na określony cel i dopiero w zależności od tego ustalenia rozstrzygnąć
w przedmiocie odroczenia rozbiórki i zezwolenia na jego czasowe wykorzystanie.
Jednym z warunków odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki obiektu
budowlanego jest więc ustalenie technicznej możliwości jego czasowego
wykorzystania na określony cel i w określony sposób. Tymczasem organ
odwoławczy, wbrew powyższemu obowiązkowi orzekł w zaskarżonej decyzji,
iż „zezwala na czasowe wykorzystanie obiektu pod warunkiem dopełnienia w trakcie
użytkowania obiektu warunków związanych z: bezpieczeństwem ludzi i mienia,
ochrony środowiska, zdrowotnych i ochrony przeciwpożarowej”. Obowiązkiem
organu, przed wydaniem pozytywnej dla wnioskodawczyni decyzji, było
jednoznaczne ustalenie technicznej możliwości użytkowania tegoż budynku dla
celów mieszkaniowych.
W kontekście zagadnień prawnych związanych z domami letniskowymi
interesującym orzeczeniem jest wyrok z dnia 28 marca 2013 r., II SA/Ol 104/13,
w którym stwierdzono, że z treści art. 48 ust. 3 Prawa budowanego wynika,
że określenie terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozostawione
zostało uznaniu organu nadzoru budowlanego. Sąd zgodził się z tym, że organ
powinien wyznaczyć taki termin, aby inwestor miał obiektywną możliwość
wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. W ocenie Sądu, termin ten jest
terminem instrukcyjnym, zatem może być przedłużony przez organ.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy, w ocenie Sądu, organ prawidłowo
pierwszej instancji nie przedłużał terminu do wykonania nałożonych obowiązków,
skoro termin ten już on upłynął. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie
uznały, że skoro inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali nałożonych na
nich obowiązków, to stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało
organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu
budowlanego.
W wyroku zaś z dnia 2 lipca 2013 r., II SA/Ol 405/13 wskazano, że w sprawie
organ nakazał rozbiórkę rozbudowy budynku letniskowego, ustalając, że nastąpiła
ona bez pozwolenia na budowę. Kwestią sporną w sprawie było to, czy organ
prawidłowo oparł swoje ustalenia na dokumentacji sporządzonej przez skarżącego
i przedłożonej właściwemu organowi, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie przedmiotowego budynku letniskowego. W ocenie Sądu, ustalenia
141
organu należało uznać za prawidłowe. Wskazano, że dokumentacja sporządzona
w 1995 r. przed wydaniem decyzji z dnia 16 marca 1995 r. została sporządzona
w głównej mierze przez samego skarżącego, posiadającego uprawnienia budowlane.
Przy czym w wykonanej przez siebie inwentaryzacji sam skarżący wskazał nie tylko,
jaka była wówczas powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu, ale także
z jakich pomieszczeń obiekt ten się składał, a także przedstawił widok budynku
w formie graficznej. W dokumentacji tej brak jest jakiejkolwiek wzmianki
o pomieszczeniu gospodarczym, czy też zapleczu, mimo że zarówno z wyjaśnień
składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, jak
i ze skargi, a także z wyjaśnień złożonych na rozprawie przed tut. Sądem wyraźnie
wynika, że pomieszczenie to od samego początku stanowiło jedną całość
z budynkiem letniskowym i że wręcz to budynek letniskowy został do tej części
dobudowany. Sąd wziął pod uwagę, że skoro przedmiotowe zaplecze (jak nazywa
to skarżący) od początku stanowiło jedną całość z budynkiem letniskowym, to nie
sposób uznać, aby można je traktować jako odrębny obiekt. Skoro od początku
stanowiło ono całość z budynkiem letniskowym i istnieje do chwili obecnej, to nie
sposób uznać, iż pomieszczenie to miało charakter tymczasowy.
W przedmiocie Prawa budowlanego godnym odnotowania jest również wyrok
z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Ol 910/13, dotyczący kwestii konieczności uzyskania
pozwolenia na budowę na urządzenie reklamowe. Sąd wskazał na rozbieżności
w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podzielając pogląd wyrażony w wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2012 r. (sygn. akt
II OSK 323/11, oraz w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu tegoż wyroku. Sąd
stwierdził, iż fakt, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany
fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest
ono trwale związane z gruntem. Cecha „trwałego związania z gruntem” sprowadza
się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność
i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub
spowodować przesunięcie lub przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy
urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje
sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania
fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne
miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie
i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a zatem parametry
techniczne takiego obiektu. Z faktu, że planowana inwestycja reklamowa ma
142
charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych montowanych
ze sobą w jedną całość, nie wynika jeszcze, że obiekt jest urządzeniem reklamowym,
do którego odnosi się art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził,
że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno rozmiary
przedmiotowej reklamy, jak i sposób jej posadowienia, organ prawidłowo
zakwalifikował ten rodzaj obiektu budowlanego jako budowlę, wymagającą
pozwolenia na budowę. Sąd uznał zatem wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia
zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych było zasadne. Sąd zwrócił
przy tym uwagę na to, że wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania
pozwolenia na budowę, nie stanowi kategorycznego zakazu budowy
przedsięwzięcia. Decydując się na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia
na budowę, ze względów bezpieczeństwa ludzi i mienia, organy architektoniczno-
budowlane chcą poddać proces powstania takiego zamierzenia budowlanego,
kontroli osób odpowiednio przygotowanych i uprawnionych do pełnienia funkcji
technicznych w budownictwie, co daje rękojmię wykonania inwestycji w sposób
bezpieczny i zgodny z przepisami techniczno-budowanymi oraz gwarancję jej
bezpiecznego użytkowania.
Kwestię zakwalifikowania stacji paliw jako obiektu budowlanego tutejszy Sąd
rozważał w sprawie sygn. akt II SA/Ol 248/13. W uzasadnieniu wyroku wydanego
w tej sprawie podniesiono, że z przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane
wynika niezbicie, że stacja paliw jest szczególną postacią obiektu budowlanego
w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, w skład którego mogą wchodzić inne
obiekty budowlane, w tym również budynek, jak również urządzenia budowlane.
Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. a-c tej ustawy, jako obiekt budowlany należy traktować
budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlę stanowiąca całości techniczno-
użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. W świetle
tej regulacji nie budzi żadnych wątpliwości, że obiekt budowlany w postaci stacji
paliw płynnych jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, gdyż brak jest
podstaw faktycznych i prawnych do uznania go za budynek czy obiekt małej
architektury. W ocenie Sądu o tym, czy określony zespół obiektów (budynków,
zbiorników, instalacji, urządzeń) tworzy budowlę określaną mianem stacji paliw
płynnych, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na
całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.
O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku stacji paliw możemy mówić
tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają
143
w związku funkcjonalnych, nakierowanym na realizację podstawowego zadania
polegającego na tankowaniu pojazdów mechanicznych. Wchodzące w skład stacji
paliw instalacje i urządzenia muszą być ze sobą zespolone w taki sposób, aby
w każdym czasie zapewniały możliwość wielokrotnego tankowania pojazdu
z możliwością automatycznego odmierzania ilości pobranego paliwa, bez
konieczności wykonywania przy tym jakichkolwiek robót montażowych. Nadto
powinny znajdować się w stanie technicznym umożliwiającym bezproblemowe
korzystanie z tej możliwości. W takim przypadku, gdy określony zespół obiektów
spełnia wskazane wyżej kryteria można mówić o istnieniu na danej nieruchomości
stacji paliw, w przeciwnym zaś razie każdy z obiektów podlega oddzielnej ocenie pod
względem zgodności jego wykonania z przepisami administracyjno-budowlanych.
Sąd stwierdził, że zanim możliwe będzie zakwalifikowanie wnioskowanych robót przy
budowlanych podziemnym zbiorniku paliw niezbędne do określonej kategorii,
to koniecznym jest dokonanie przez organ oceny, czy zbiornik ten nie stanowi
jednego z elementów wchodzących w skład stacji paliw płynnych jako
zorganizowanej całości techniczno-użytkowej. W przypadku bowiem stwierdzenia,
że taki zbiornik stanowi element zorganizowanej całości stanowiącej obiekt
budowlany stacji paliw, to zakres prac planowanych przez inwestora należy odnosić
nie do tego obiektu jako samoistnego elementu lecz do całości budowli stanowiącej
stację paliw płynnych. Dopiero przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym
możliwa będzie odpowiedź, czy projektowane przez inwestora roboty budowlane
związane z wymianą zbiornika na paliwo będą stanowiły remont w obiekcie
budowlanym stanowiącym stację paliw - art. 29 ust. 2 pkt 1 pr. bud., czy też organ
stwierdzi, że w sprawie tej nie zachodzi wskazany wyżej przypadek uprawniający
inwestora do przystąpienia do robót budowlanych po dokonaniu stosownego
zgłoszenia.
2/ zagospodarowanie przestrzenne
W tej kategorii spraw w 2013 r. do Sądu wpłynęło 120 skarg (co stanowi około
5,25 % wszystkich spraw, które wpłynęły do Sądu). Rozpoznano łącznie 93 skargi
(co stanowi około 4,51 % ogółu spraw rozpoznanych w Sądzie w okresie
sprawozdawczym).
Największą grupę skarg w sprawach z zakresu zagospodarowania
przestrzennego stanowiły skargi na decyzje o warunkach zabudowy (wpłynęło
71 skarg, rozpatrzono 56 skarg). Kolejną liczną grupę stanowiły skargi dotyczące
144
uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(wpłynęły 32 skargi, rozpatrzono 24 skargi). Ponadto skarżono decyzje o lokalizacji
inwestycji celu publicznego (wpłynęło 10 skarg, rozpoznano 9 skarg) i decyzje
dotyczące opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub
zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wpłynęły 2 skargi).
Ponadto wpłynęły 2 skargi w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawach
z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz 2 skargi z zakresu lokalizacji dróg
i autostrad (rozpoznano 1 skargę).
W sprawach, w których przedmiotem skargi były decyzje o warunkach
zabudowy Sąd zajmował się różnorodną problematyką.
W wyroku z dnia 28 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 109/13) Sąd zawarł
stwierdzenie, że planowana inwestycja dotyczy - jak to określono w decyzji - budowy
siedliska rolniczego przystosowanego do prowadzenia działalności agroturystycznej.
Organ winien zatem ocenić, czy tego rodzaju zabudowę faktycznie można uznać za
zabudowę zagrodową, a więc dom wiejski i zabudowania gospodarskie. Przy tym
organ winien rozważyć przede wszystkim, czy zabudowa ta jest związana
z prowadzonym gospodarstwem rolnym, skoro przeznaczona jest pod działalność
agroturystyczną. Podnieść także należy, że wprawdzie zabudowa zagrodowa nie
musi znajdować się na tym samym gruncie, co reszta gospodarstwa, to organ winien
wyjaśnić, czy fakt zlokalizowania inwestycji w oderwaniu do miejscowości, w której
znajduje się gospodarstwo rolne nie sprawia, iż zamierzona zabudowa nie będzie de
facto wykorzystywana do działalności agroturystycznej, lecz do działalności stricte
hotelowej, czy też pensjonatowej, co czyni związek planowanej inwestycji
z gospodarstwem rolnym jeszcze bardziej wątpliwym. Należy przy tym podkreślić,
iż sam fakt posiadania przez inwestorów gospodarstwa rolnego o powierzchni
przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie
może stawiać ich w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych
inwestorów, niezależnie od tego jaki rodzaj inwestycji planują. W przypadku bowiem,
gdyby planowana inwestycja nie została zakwalifikowana do zabudowy zagrodowej,
inwestorzy musieliby spełnić wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu zaś celem
ustawodawcy - wprowadzającego wyjątek od ogólnej zasady dobrego sąsiedztwa
w odniesieniu do zabudowy zagrodowej - było ułatwienie rolnikom możliwości
zamieszkania i wybudowania zabudowań gospodarczych w miejscu dla nich
dogodnym ze względu na prowadzone gospodarstwo rolne. W związku z tym pojęcia
145
zabudowy zagrodowej nie można rozciągać na wszelkiego rodzaju inwestycje, które
nie mają żadnego związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Natomiast w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 952/13)
podniesiono, że przyjęta przez organ trzykrotna szerokość frontu działki objętej
wnioskiem jest odległością minimalną, skoro w przepisie (§ 3 ust. 2 rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania
wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku
braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.
1588) posłużono się pojęciem „w odległości nie mniejszej niż” co oznacza,
że w przepisie wykonawczym ustalono jedynie minimalną odległość dla określenia
obszaru analizowanego, która może być ustalona w większej odległości, jeśli
wynikałoby to z układu urbanistycznego i miało służyć zapewnieniu „ładu
przestrzennego”. Dlatego też organ winien rozważyć, czy z uwagi na panujący na
wskazanym terenie ład przestrzenny oraz układ urbanistyczny nie należy ustalić
obszaru analizowanego o większym promieniu niż przyjęta trzykrotność szerokości
frontu działki wnioskodawcy. W tym zakresie organ winien mieć na względzie zapis
art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie
z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania
terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy,
jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z kolei w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 856/13) Sąd
stwierdził, że art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym plan
ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego
województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące
eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oznacza,
że uchwalony Plan Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego zawiera ustalenia
wiążące, lecz jedynie dla dokumentów planistycznych, nie zaś obowiązujące zapisy
przy podejmowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem wskazane przez
skarżącego zapisy Planu Ochrony MPK zawierające zapisy dla wskazanego terenu
o niedopuszczalności wyznaczania nowych siedlisk budowlanych nie mogą odnosić
skutku w stosunku do obywateli.
146
Sąd rozpatrywał także skargi na decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji celu
publicznego. W tych sprawach najczęściej kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było
ustalenie, czy określoną inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego
w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 392/13) Sąd wskazał,
że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Budowa drogi wewnętrznej nie może
zatem stanowić celu publicznego. Pojęcia celu publicznego należy poszukiwać
w przepisach ustawy i nie można go interpretować rozszerzająco, obejmując
hipotezą tej normy prawnej także stanów faktycznych nie wymienionych w danej
ustawie. Charakter celu publicznego nie zależy od powszechnego przekonania
o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od normatywnie przyznanej cechy
publiczności. O tym czy dana droga jest drogą publiczną stanowią bowiem względy
techniczne i prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg w formie przewidzianej
prawem. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do kategorii dróg
wewnętrznych (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W konsekwencji do
realizacji spornej inwestycji, tj. budowy drogi wewnętrznej, nie można stosować
przepisów regulujących postępowanie w sprawach dotyczących inwestycji celu
publicznego.
Natomiast w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 768/13)
Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy budowa świetlicy wiejskiej
stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, jak to przyjęły organy orzekające. Przy czym strony były zgodne
co do wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
oraz art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd stwierdził, iż prawdą jest,
że w tym ostatnim przepisie ustawodawca ustalił zamknięty i konkretny katalog celów
publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony wprost
w art. 6 pkt 1-9 tej ustawy. Natomiast wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu „inne
cele” to cele określone jako publiczne w odrębnych ustawach. W konsekwencji
przyjmowane jest, że musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie
powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6. A więc jeżeli
charakterystyka wnioskowanego przedsięwzięcia odpowiada zakresowi celu
publicznego opisanego w art. 6 pkt 1-9, wówczas zamierzenie takie stanowi
inwestycję celu publicznego, której lokalizacja podlega szczególnemu procedowaniu.
Zdaniem Sądu skoro w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami
147
ustawodawca przyjął ogólnie, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie
publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych, bez konkretyzowania ich
charakteru, to nie można tego zapisu ograniczać tylko do całodobowych placówek
opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy
o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej tylko dlatego, że zostały tak samo
nazwane i wykluczyć z tego zakresu inne placówki wymienione w tej ustawie, które
mają tożsamy cel – opieka i wychowywanie, a tylko zostały przez ustawodawcę
wyróżnione innym określeniem. Zdaniem składu orzekającego, użytemu w art. 6 pkt
6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określeniu „publicznych placówek
opiekuńczo-wychowawczych” należy nadać znaczenie funkcjonalne, a nie tylko
literalne. Skoro w równoległej ustawie ustawodawca unormował formy pomocy
opiekuńczo-wychowawczej, przewidziane do realizacji w wyodrębnionych
publicznych placówkach, to uzasadnione jest twierdzenie, że realizacja każdej z nich
stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce
nieruchomościami.
Z kolei w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 628/13) Sąd
stwierdził, że budowa gazociągu ma charakter inwestycji celu publicznego, bowiem
została wymieniona wprost jako cel publiczny w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, a ponadto wnioskodawca wykazał, że inwestycja ta będzie miała
charakter liniowy i przebiegać będzie na znacznym odcinku 21,3 km i obejmie
8 obrębów dwóch gmin, umożliwiając gazyfikację tych terenów. Celem tej inwestycji,
jak wykazano, jest doprowadzenie gazu dla potrzeb komunalno-bytowych,
grzewczych oraz potrzeb technologicznych miejscowej społeczności. Przy czym
dane działanie ma charakter inwestycji celu publicznego niezależnie od tego czy
inwestorem jest podmiot publiczny, czy prawa prywatnego. Dla ustalenia takiego
charakteru inwestycji, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, bez znaczenia jest również czyją własność stanowi teren, na którym
inwestycja ma być zlokalizowana. Ustawa ta kształtuje bowiem sposób wykonywania
prawa własności nieruchomości każdego podmiotu (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Także w wyroku z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 488/13) Sąd
stwierdził, że jeżeli charakterystyka wnioskowanego przedsięwzięcia odpowiada
zakresowi celu publicznego opisanego w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, wówczas zamierzenie takie stanowi inwestycję celu publicznego,
którego lokalizacja podlega szczególnemu procedowaniu. W takim przypadku nie ma
148
w ogóle potrzeby analizowania i odwoływania się dodatkowo do przepisów
regulujących szczegółowo dany przedmiot, którego realizacja została zaliczona przez
ustawodawcę od razu jako cel publiczny. W niniejszej sprawie kwestionowane przez
skarżącą roboty będą polegały na odtworzeniu-kształtowaniu przekroju podłużnego
i poprzecznego oraz układu poziomego koryta rzeki. Decyzja ta określa zakres
planowanych prac, które będą polegały między innymi na odmuleniu dna (trasa rzeki
dostosowana zostanie do trasy istniejącej bez zmian i przekopów), umocnieniu stopy
skarpy opaską faszynową oraz obsiewie skarpy na biowłókninie na całej szerokości.
Przy mostach będą wykonane roboty umocnieniowe w postaci materacy gabinowych.
Przebudowane zostaną wskazane przepusty. Ponadto rozebrana będzie istniejąca
zastawka żelbetonowa i zlikwidowany utworzony przy niej próg. Zgodnie
z wyjaśnieniem inwestora planowana inwestycja ma na celu ograniczenie
podtopienia terenów położonych wzdłuż rzeki, czyli regulację przepływu rzeki,
a w konsekwencji ochronę przed powodzią przyległych do rzeki terenów. Mając na
uwadze powyższe, organy prawidłowo przyjęły, że wymienione roboty stanowią cel
publiczny wyszczególniony w art. 6 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym celem publicznym
jest: budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska,
zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji
przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz
urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego.
Tutejszy Sąd zajmował się także kwestiami proceduralnymi, związanymi
z wydawaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W wyroku z dnia 17 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 38/13) Sąd
stwierdził, że zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa
warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy
wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również
przepis art. 56 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi,
że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli
zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący
postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma
obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa
powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być
zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje
149
art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który
stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad
zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów
odrębnych. Pod pojęciem „przepisów odrębnych” należy rozumieć zarówno przepisy
innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Decyzja
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc charakter deklaratoryjny,
gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego
prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora
terenie. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja
spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu
zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu
publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują
przepisy prawa.
Z kolei w wyroku z dnia 10 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 77/13) wskazano,
że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wszystkich obligatoryjnych
elementów. W części opisowej określono wprawdzie rodzaj spornej inwestycji
w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości zakwalifikowania jej jako inwestycji
celu publicznego, a także zawarto ustalenia dotyczące warunków zabudowy
i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ustalenia dotyczące ochrony
środowiska, jednakże część ta nie odpowiada części graficznej. Stanowiący
integralną część decyzji załącznik w postaci mapy zasadniczej jest nieczytelny.
Oznaczono na nim jedynie granice wnioskowanej działki z zaznaczonym dojazdem
do działki. Nie oznaczono zaś linii rozgraniczających teren inwestycji i obszaru,
na który inwestycja będzie oddziaływać. Linie rozgraniczające są podstawowym
elementem załącznika do decyzji, gdyż ich wyznaczenie jest punktem wyjścia do
ustalenia obszaru oddziaływania. Dodać przy tym należy, że na kopii mapy powinien
się znaleźć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem a nie tylko
miejsce lokalizacji inwestycji. Takie określenie jest niezbędne zarówno w celu
ustalenia stron postępowania, jak i z punktu widzenia ochrony interesów osób
trzecich. Organ winien też wyjaśnić sposób wyznaczenia tego obszaru i określić
na jakiej podstawie ustalono sposób oddziaływania. Zasięg wskazanego obszaru
podlega merytorycznej ocenie organu, który może nawet uznać, że jest on
nieprawidłowo przedstawiony. W związku z tym dopiero wyznaczenie linii
150
rozgraniczających pozwoli na usytuowanie inwestycji, co z kolei jest niezbędne do
określenia obszaru jej oddziaływania i ustalenia stron postępowania.
Rozpatrując skargi na uchwały rady gmin w sprawie studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego Sąd zajmował się zarówno kwestiami procedury
obowiązującej przy podejmowaniu uchwał, jak i treścią uchwał pod kątem ich
zgodności z prawem.
W wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 612/13) podniesiono,
że zaskarżona uchwała – w przedmiocie wyznaczenia kierunków rozwoju energetyki
opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy – jest sprzeczna
z art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się
wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające
energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich
stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu
i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W świetle powołanej
regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że regulacja zawarta w zaskarżonej
uchwale, a dotycząca dopuszczalnej lokalizacji pojedynczej turbiny wiatrowej
wytwarzającej energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW
oraz elektrowni wiatrowej od zabudowań mieszkalnych i siedliskowych, powinna
znaleźć się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 powołanej ustawy sporządzenie studium należy do
kompetencji wójta a nie rady gminy. Z żadnego przepisu nie wynika także
uprawnienie rady gminy do uchwalania wytycznych co do lokalizacji farm wiatrowych
w gminie, które następnie wiązałyby wójta w procesie planistycznym związanym
ze sporządzeniem studium. Procedura związana z przystąpieniem do sporządzenia
studium, jego sporządzeniem oraz uchwaleniem została szczegółowo uregulowana
w art. 9-12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
a kompetencje w tym zakresie zostały wyraźnie podzielone pomiędzy organ
uchwałodawczy i organ wykonawczy gminy. Tym samym za niedopuszczalne uznać
należy rozszerzanie kompetencji rady gminy w omawianej procedurze ponad te,
określone w powołanych przepisach. W szczególności samodzielnej podstawy
prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogły stanowić przepisy art. 18 ust. 1
w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, które nie są przepisami
prawa materialnego. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu
151
i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnia radę gminy jedynie do podjęcia
uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium.
W wyroku z dnia 10 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 481/13)
wskazano, że w odniesieniu do potrzeby umieszczania w planie miejscowym
terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym należy wyjaśnić, że w tym zakresie w zależności
od potrzeb w planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia
scaleń i podziałów, co oznacza, że brak wskazania w planie miejscowym takich
granic obszarów nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu,
skoro w tym względzie ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu
swobodę wynikającą z uprawnienia do kształtowania przestrzeni na terenie gminy.
Zapis taki będzie uzależniony od tego czy stan faktyczny terenu oraz planowana
zabudowa będą wymagały ustalenia takich granic obszarów scaleń i podziałów już
na etapie jego uchwalania. Nieco inaczej wygląda sytuacja odnośnie do
obligatoryjnego zapisu planu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że w planie miejscowym
określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału
nieruchomości objętych planem miejscowym. W odniesieniu do tak skonstruowanego
obowiązku w doktrynie przeważa pogląd, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień
określonych w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy nie jest bezwzględny, lecz musi
ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym
planem (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 162-163). Należy zatem
stwierdzić, że plan musi zawierać obligatoryjne elementy, jeżeli stan faktyczny
obszaru objętego planem uzasadnia dokonanie takich ustaleń, jeżeli zaś stan
faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w nim
obowiązkowych ustaleń to ich brak nie może stanowić o jego niezgodności
z prawem.
Z kolei w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 459/13) Sąd
wskazał, że podnoszony w skardze argument, że na terenie udokumentowanych złóż
surowców mineralnych nie można realizować zabudowy i w związku z tym, aby
można było realizować określone w studium kierunki zagospodarowania
przestrzennego wskazane jest wyeksploatowanie złoża i zrekultywowanie w kierunku
rolnym, a następnie wykonanie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, zgodnego z kierunkiem określonym w studium gminy
152
mieszkalno-usługowym i rekreacyjnym, nie oznacza, że organy gminy mają „wolną
rękę” przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie
są związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego. Faktem jest, iż studium nie ma mocy aktu powszechnie
obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt
planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy
przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod
teren eksploatacji odkrywkowej, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod
taki teren. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie
zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą
zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była
przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej
zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.
Natomiast w wyroku z dnia 10 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 539/13)
Sąd stwierdził, że okoliczność podniesienia rzędnych terenu i fakt samodzielnego
ustalenia przez gminę, że teren nie jest już terenem zalewowym, w ocenie Sądu nie
zmienia tego, że studium ochrony przeciwpowodziowej obowiązuje i dopóki
dokument ten będzie obowiązywał w takim kształcie to obowiązkiem gminy będzie
jego przestrzeganie i stosowanie przy uchwalaniu planów miejscowych. Decyzja
dyrektora regionalnego gospodarki wodnej wydana w oparciu o art. 88l ust. 2 Prawa
wodnego nie znosi jeszcze obowiązywania studium ochrony przeciwpowodziowej
i ustaleń płynących z tego dokumentu. W oparciu o taką decyzję w drodze wyjątku
można jedynie zwolnić z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1, co jednak nie
oznacza, że samo studium przestaje obowiązywać w części w jakiej określa obszary
bezpośredniego zagrożenia powodzią (przez obecnie obowiązującą ustawę
określane jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią). Nie oznacza
to oczywiście, że gmina nie może próbować realizować zasady władztwa
planistycznego, także na terenach zagrożonych powodzią. Gmina jak najbardziej
może zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi określać warunki
zabudowy co do tych obszarów, takie jak na przykład rzędne terenu, powierzchnia
zabudowy czy też minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, jak również
nieprzekraczalne linie zabudowy. Jednakże, co najistotniejsze, gmina zobowiązana
153
jest oznaczyć precyzyjnie i zgodnie z przywołanymi zapisami studium obszary
szczególnego zagrożenia powodzią. Musi to być wyraźnie oznaczone w planie. Taki
zapis nie wyklucza jednoczesnego określenia funkcji usługowej dla danych
obszarów. W takiej sytuacji zapis musi być jednak zredagowany precyzyjnie, tak
żeby wynikało z niego jednoznacznie, że dopuszcza się realizację funkcji np.
usługowej (dla danych terenów leżących na obszarze zagrożenia
przeciwpowodziowego), ale pod warunkiem uzyskania zgody w formie decyzji
dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydanej na podstawie
art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. Przy takich zapisach planu inwestor będzie zdawał
sobie sprawę z faktu na jakich terenach zamierza inwestować. Ponadto realizacja
zamierzenia zgodnie z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego zależeć będzie od uzyskania
decyzji właściwego organu o zwolnieniu z zakazów określonych
w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego.
W wyroku z dnia 31 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 726/13) Sąd
wskazał, że w studium kwalifikuje się poszczególne obszary gminy i określa się ich
przeznaczenie, zgodnie z prowadzoną przez gminę polityką przestrzenną. Mimo
że, nie jest ono aktem prawa miejscowego, to jako akt kierownictwa wewnętrznego
określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy
sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc
w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina
wskaże określone tereny jako przewidziane pod określoną zabudowę lub funkcję,
to obszary te powinny być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub
funkcję danego rodzaju. Ustalenia poczynione w planie miejscowym winny zatem
w istocie wynikać z zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa
planistycznego gmina może wprawdzie zmienić w planie miejscowym
dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, jednak wyłącznie w
granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym
przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może
dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego
- z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym). Wynika to również jasno z obowiązku wójta,
burmistrza albo prezydenta miasta dokonywania oceny aktualności studium i planów
miejscowych (przeprowadzania w tym zakresie analiz zmian w zagospodarowaniu
154
przestrzennym gminy z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach,
o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu
miejscowego) co najmniej raz w czasie kadencji rady. Inne przeznaczenie
określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy uznać jako istotne
naruszenie prawa w postaci art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Nawet, gdy studium dopuszcza korektę określonych granic pomiędzy
wyodrębnionymi kategoriami terenów, nie oznacza to, że organy gminy mają „wolną
rękę” przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie
są związane ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego
Podsumowując stwierdzić należy, iż w roku sprawozdawczym część
zagadnień pojawiających się w sprawach zawisłych przez Sądem stanowiła
powtórzenie kwestii rozstrzyganych już w latach ubiegłych, natomiast część
dotyczyła nowych kwestii, wyłaniających się w trakcie uchwalania przez gminy
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy też wydawania decyzji
o ustaleniu warunków zabudowy.
3/ gospodarka nieruchomościami
W 2013 r. do Sądu wpłynęło 51 spraw z zakresu gospodarki
nieruchomościami (w tym 2 skargi na bezczynność organu administracji), co stanowi
2,23 % ogólnej liczby spraw, które wpłynęły do Sądu w analizowanym okresie.
Z poprzedniego okresu sprawozdawczego pozostało do załatwienia 6 spraw.
W tym okresie Sąd rozpoznał 52 spraw z omawianego zakresu (w tym
2 skargi na bezczynność organu administracji), co stanowi 2,52 % ogółu spraw
załatwionych w tym okresie przez tutejszy Sąd.
Rozpoznane sprawy dotyczyły:
trwałego zarządu nieruchomościami - Sąd odrzucił 1 skargę;
scalania oraz podziału nieruchomości - w tej grupie Sąd oddalił 3 skargi,
uwzględnił 1 skargę i uchylił zaskarżone postanowienie, a 3 skargi odrzucił;
opłaty adiacenckiej oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości
w zakreślonym terminie - z tego zakresu Sąd 2 skargi oddalił, a 1 skargę
odrzucił;
przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności - w tej grupie
Sąd rozpoznał 10 spraw, oddalając 9 skarg i uchylając decyzje organów obu
155
instancji w 1 sprawie;
innych spraw o symbolu podstawowym 607 - w tej grupie rozpoznano
31 spraw, z tego oddalono 7 skarg, w 2 sprawach stwierdzono nieważność
zaskarżonego aktu, w 2 stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego,
w 1 sprawie stwierdzono niezgodność zaskarżonego aktu z prawem, również
w 1 sprawie stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu, ponadto umorzono
postępowanie sądowoadministracyjne w 3 sprawach, a w 15 - odrzucono
skargi.
W sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej o sygn. akt II SA/Ol 1392/12, Sąd
podzielił przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko,
że sporządzenie operatu szacunkowego przed formalnym wszczęciem postępowania
w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne i racjonalnie
uzasadnione. Z dokumentu tego może bowiem wynikać, że na skutek podziału
nieruchomości nie doszło do wzrostu jej wartości. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe
byłoby wszczynanie postępowania na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Podkreślił przy tym, że sporządzenie operatu szacunkowego
przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, jeżeli strona miała możliwość
zapoznania się z jego treścią i zgłoszenia do niego uwag.
W sprawie z zakresu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo
własności o sygn. akt II SA/Ol 702/13, Sąd stanął na stanowisku, że do opłaty
z tytułu przekształcenia nieruchomości pozostającej w Zasobie Własności Rolnej
Skarbu Państwa ma zastosowanie art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
(Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm., dalej: p.p.u.w.). Ustawa ta odnosi się bowiem
w równym stopniu do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują
starostowie, jak i do nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu
Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne, w tym Agencja Nieruchomości
Rolnych. Wobec tego powołany przepis, mimo że pozostaje w związku z art. 23 ust.
3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wszystkich nieruchomości,
za których przekształcenie pobierana jest opłata. Sąd wziął pod uwagę, że art. 4 ust.
14 ustawy p.p.u.w. przewiduje odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 3 ustawy
o gospodarce nieruchomościami, a nie stosowanie tego przepisu wprost. Sąd
zaznaczył też, że ograniczenie przedmiotowe w tym przepisie do nieruchomości,
o których mowa w wymienionym art. 23 ust. 1 dotyczy wpływów osiąganych
156
ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawczego
i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, lecz nie dotyczy wpływów osiąganych
z opłat uzyskiwanych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu
Państwa oraz odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności. Opłata z tytułu
przekształcenia stanowi bowiem substytut opłaty z tytułu użytkowania wieczystego
(tutaj odpowiednie stosowanie), a więc ograniczenie związane z art. 23 ust. 1 ustawy
o gospodarce nieruchomościami do niej się nie odnoszą. Sąd wyjaśnił również,
że potrącenie na podstawie powoływanego art. 4 ust. 14, 25% środków
uzyskiwanych z wpływów osiąganych z opłat z tytułu odpłatnego przekształcenia
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie jest potrąceniem
w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Nie można bowiem przyjąć, jakie
podmioty, w takiej sytuacji, byłyby jednocześnie dłużnikami i wierzycielami, ani
że każda z nich mogłaby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiej.
Prawo do 25% należnej opłaty z tytułu przekształcenia, stanowiącej dochód powiatu,
wynika z tego samego stosunku administracyjnego, w zakresie którego orzeczono
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i opłacie. Nie budzi więc
wątpliwości, że o tym prawie (uprawnieniu) orzeka się w drodze decyzji
administracyjnej, za czym przemawia treść całego art. 4 p.p.u.w.
Spośród innych spraw dotyczących omawianej tematyki, wskazać należy na
wyrok zapadły w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 227/13, w którym Sąd dokonywał
wykładni pojęcia „użyteczności publicznej”, użytego w art. 6 ust. 2 ustawy
o samorządzie powiatu. Przepis ten ogranicza możliwość prowadzenia działalności
przez powiat do zadań o tym właśnie charakterze. Pojęcie „użyteczności publicznej”
nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w sposób precyzyjny. W ocenie tut.
Sądu wyrażenia tego nie można odczytywać w sposób krępujący aktywność
samorządu, podejmowaną dla dobra lokalnej społeczności i środowiska naturalnego.
Z treści art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.), wynika, że zadania
o charakterze użyteczności publicznej obejmują zadania własne jednostek
samorządu terytorialnego różnego szczebla. W przypadku powiatu działalność
gospodarcza w zakresie użyteczności publicznej oznacza wykonywanie przez powiat
tych zadań własnych wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu,
które bezpośrednio powiązane są z bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniem
potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Sąd
zaznaczył, że pomocnym dla ustalenia zakresu pojęcia „użyteczności publicznej”
157
może być także analiza pojęcia „inwestycji celu publicznego”, zdefiniowanego
w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
myśl którego inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu lokalnym
(gminnym) i ponadgminnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) realizujące cele,
o których mowa w art. 6 ustawy. W tym zaś przepisie ustawodawca ustalił zamknięty
katalog celów publicznych w tym sensie, że wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu
„inne cele” to cele określone konkretnie w odrębnych ustawach. W konsekwencji
przyjmowane jest, że nie każde zamierzenie, które dałoby się zakwalifikować jako
„dotyczące ogółu, służące ogółowi, powszechne, społeczne” może być uznane za cel
publiczny. Stosownie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami
publicznymi są: budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do
przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń
niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2); budowa oraz
utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska (pkt 4).
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że działalność polegająca na prowadzeniu
przez powiat elektrowni słonecznej obejmuje cele służące realizacji zadań powiatu
w zakresie ochrony środowiska oraz utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej. Inwestycja ta ma powstać na nieruchomości stanowiącej
współwłasność powiatu, a więc będzie stanowiła współwłasność tej jednostki.
Ponadto, przedsięwzięcie to ma na celu również prowadzenie badań
i rozpowszechnianie wiedzy na temat tego rodzaju odnawialnego źródła energii,
tj. pozyskiwanego ze światła słonecznego, co odpowiada zadaniu własnemu powiatu
określonemu w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatu, czyli edukacji
publicznej.
W wyroku tym Sąd stwierdził ponadto, że nie można odmówić jednostce
samorządu terytorialnego prawa bycia wspólnikiem wraz z innymi jednostkami
samorządu terytorialnego, które także będą realizować zadania własne w ramach
założonej spółki. W przypadku powstania spółki z udziałem jednostek samorządu
terytorialnego różnych szczebli nie dochodzi do konkurowania ze sobą tych
jednostek czy wkraczania w cudze zadania, ale wspierania się w dążeniu do jak
najlepszego i skutecznego wypełnienia zadań własnych każdej ze stron umowy.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 425/13 Sąd stwierdził, że art. 68 ust. 1 pkt 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zastosowania przez
organ wykonawczy gminy bonifikaty od ceny nieruchomości zbywanej, jeżeli istnieje
stosowna uchwała rady gminy. Stosownie zaś do art. 68 ust. 1b powołanej ustawy,
158
w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust.
1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek
procentowych. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną, której całość wyznacza
również cytowany wyżej ust. 1 art. 68. Zestawienie obu przywołanych przepisów
prowadzi do wniosku, że rada gminy nie ma obowiązku udzielenia bonifikat przy
sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej, lecz jeżeli zdecyduje
się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała powinna określać
warunki udzielania bonifikat. Ma to na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na
jakich będą one udzielane. Sąd stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia
5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego nie jest już uprawniony do wyrażenia indywidualnej zgody
na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości ustalonej zgodnie
z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku nowelizacji
art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obecnie w przypadku
zbywania przez gminę nieruchomości, to organ wykonawczy gminy decyduje
o obniżkach cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości, z zastrzeżeniem,
że działa zgodnie z zasadami ustalonymi uprzednio przez organ stanowiący
i stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. Sąd zaznaczył, że powyższy
podział kompetencji nie dopuszcza wyjątków, wobec czego w przypadku braku aktu
prawa miejscowego regulującego warunki udzielania bonifikat i wysokości stawek
procentowych obowiązujących przy zakupie nieruchomości, rada gminy nie może
rozstrzygnąć tej kwestii w drodze uchwały o charakterze indywidualnym.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 740/13 Sąd rozważał natomiast, czy rada
gminy jest uprawniona wyrażenia zgody na sprzedaż gminnych nieruchomości
gruntowych w trybie przetargu ograniczonego. Sąd wywiódł z art. 18 ust. 2 pkt 9
lit. a ustawy o samorządzie gminnym, że rada gminy jest uprawniona jedynie do
określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie
jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym
stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 wymienionej ustawy. Jedynie do czasu określenia przez
siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie
polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na
dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Sąd zaznaczył,
że powyższe nie oznacza jednak, że organ uchwałodawczy posiada uprawnienie do
określenia formy przetargu, po przeprowadzeniu którego nieruchomość gminna
159
może być zbyta. W art. 40 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami
ustawodawca ustanowił cztery formy przetargu, lecz zgodnie z art. 40 ust. 3 tej
ustawy, decyzję o zastosowanej formie przetargu ustawodawca pozostawił
organizatorowi przetargu. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia „organizator
przetargu”, jednak zdaniem Sądu należało przyjąć, że organizatorem przetargu jest
właściwy organ, to jest starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących
własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa
w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu
i województwa. Za tym, że organizatorem takiego przetargu w przypadku gminy
powinien być właściwy organ wykonawczy gminy przemawia dodatkowo art. 30 ust. 2
pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym do zadań wójta
gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.
W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy nie jest
władny do decydowania o formie wskazanego w spornej uchwale przetargu,
bo te kompetencje zastrzeżone zostały dla organu wykonawczego gminy.
W sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami w omawianym okresie
tylko 2 orzeczenia tut. Sądu były przedmiotem skarg kasacyjnych. Nie zostały one
rozpoznane w analizowanym okresie.
Analiza orzeczeń Sądu wydanych w omawianych sprawach prowadzi do
wniosku, że prawidłowa interpretacja przepisów prawa regulującego problematykę
gospodarki nieruchomościami nie sprawia organom administracji publicznej
większych problemów.
Do odrębnej grupy należą sprawy dotyczące mienia przejętego z naruszeniem
prawa. W 2013 r. wpłynęła tylko 1 sprawa tego rodzaju i dotyczyła przejęcia
gospodarstwa rolnego. Stanowiło to zaledwie 0,04 % ogólnej liczby spraw, które
wpłynęły do Sądu w analizowanym okresie. Wniesiona skarga została oddalona.
W tej sprawie nie wniesiono skargi kasacyjnej.
W tej sprawie, o sygn. akt II SA/Ol 769/13, Sąd podzielił pogląd prezentowany
w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r.
sygn. akt I OW 28/09 i z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OW 164/09, że sprawy
zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości
na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r. - wówczas,
gdy istniały - należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Wobec
powyższego, przy wskazywaniu organu wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy
stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, odnieść się należy do najnowszej
160
regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), która weszła
w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do
właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą
wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone
w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, to jest organów
administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, wojewoda jest
organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego. Skoro zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów
administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji
rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego
stopnia, jest wojewoda.
4/ sprawy z zakresu gospodarki wodnej, w tym ochrony wód, budownictwa wodnego, melioracji i zaopatrzenia w wodę
W 2013 r. wpływ spraw, oznaczonych symbolem 609, podobnie jak w roku
poprzednim, nie był duży. Nie wpłynęła ani jedna skarga dotycząca pozwoleń
wodnoprawnych i budownictwa wodnego, melioracji wodnych, opłat melioracyjnych,
spółek wodnych i związków wałowych. Wpłynęła jedna skarga w sprawie dotyczącej
przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, zarejestrowana w Repertorium SA pod
sygnaturą II SA/Ol 395/13, co stanowi zaledwie 0,04 % ogólnego wpływu do WSA
w Olsztynie. Skarga ta została uwzględniona, co stanowi znikomy odsetek (0,05 %)
w stosunku do wszystkich spraw załatwionych w tutejszym Sądzie. Dokonując
merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie Sąd stwierdził, że dla
przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych konieczne
jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. W tym celu
niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego,
gdyż bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana
stosunków wodnych. W sprawie tej skarga została uwzględniona z przyczyn
procesowych. Organ przeprowadził bowiem dowód z trzech opinii rzeczoznawców
i nie dokonał należytej ich oceny, poprzestając jedynie na przytoczeniu konkluzji
jednej z nich. Ponadto Sąd stwierdził, że - wydając decyzję na podstawie art. 29 ust.
3 Prawa wodnego - organ winien dokładnie określić nałożone na stronę obowiązki
tak, by mogły one być należycie przez nią wykonane lub wyegzekwowane
w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie tej natomiast organ nie określił
precyzyjnie, jakie czynności strona zobowiązana jest wykonać a takie określenie 161
obowiązku nie tylko uniemożliwia wykonanie decyzji, ale pozbawia możliwości oceny,
czy ewentualne jej wykonanie będzie zgodne z treścią obowiązku nałożonego na
strony.
W 2013 roku wpłynęła jedna skarga kasacyjna od wyroku, wydanego w 2012
roku, w sprawie, w której przedmiotem było przywrócenie terminu do wniesienia
odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zmian wody na gruncie,
która została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
5/ rolnictwo
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło
12 spraw z zakresu rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania nieruchomościami rolnymi
i leśnymi, ochrony gruntów rolnych i leśnych gospodarki łowieckiej, rybołówstwa oraz
ochrony zwierząt, co stanowi 0,52 % ogólnego wpływu spraw do WSA w 2013 r.
Wpływ zmniejszył się o kilka spraw w stosunku do roku 2012 (15 spraw). Jedna
sprawa wpłynęła - z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, dwie sprawy
z zakresu lasów oraz zalesiania gruntów rolnych, siedem z zakresu weterynarii
i ochrony zwierząt oraz dwie inne o symbolu podstawowym 616. Sąd rozpoznał
11 spraw z powyższego zakresu, a dwie pozostały do rozpoznania na następny
okres sprawozdawczy.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 264/13, Sąd poddawał ocenie legalność decyzji
organu administracji weterynaryjnej zakazującej rolnikowi wprowadzania do obrotu
zwierząt gospodarskich, bez pisemnej zgody powiatowego lekarza weterynarii oraz
nakazującej zachowanie określonych wymogów czystości zwierząt, sprzętu, linii
technologicznej, poideł i karmideł, w których znajdowała się pasza zawierająca
niedozwolone białko pochodzące od zwierząt lądowych oraz bezzwłoczne zgłaszanie
każdego przypadku padnięcia loch. Sąd oddalając skargę, nie podzielił zarzutu
skarżącego, że decyzja organu I instancji została oparta, o co najmniej dwie odrębne
podstawy prawa materialnego, to jest o art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r.
o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także
o art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu
sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami
dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, które zdaniem strony skarżącej,
powinny stanowić podstawę do odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych organu
administracji weterynaryjnej, w odrębnych sprawach. Ze stanowiskiem tym Sąd się
162
nie zgodził stwierdzając, że powiatowy lekarz weterynarii był uprawniony do wydania
decyzji zawierającej określone nakazy i zakazy. Omawiając szczegółowo regulacje
prawne dotyczące ochrony zdrowia zwierząt, kontroli urzędowych przeprowadzanych
w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz
wprowadzania na rynek produktów pochodzenia zwierzęcego, Sąd stwierdził,
że Polska z momentem przystąpienia do Unii Europejskiej przyjęła na siebie m.in.
obowiązek stosowania nie tylko przepisów prawa krajowego, ale także przepisów
prawa unijnego. Sąd uznał, że w sprawie tej zostały one prawidłowo zastosowane.
Sąd stwierdził, że organ administracji weterynaryjnej, działając zgodnie z art. 7 ust.
1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U.
z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa
i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza
weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego
lekarza weterynarii (Dz. U z 2013, poz. 1286) zasadnie zastosował przewidziane
prawem środki w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia
(WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.
w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności
z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt
i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm., Dz. Urz.
UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200). Podczas decydowania, jakie
podjąć działania, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie
dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie te mogą
obejmować środki i procedury wymienione w art. 54 ust. 2 lit a-h w/w rozporządzenia.
Ponadto Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, iż brak jest podstawy prawnej,
w oparciu o którą w akcie administracyjnym możliwe byłoby warunkowanie obrotu
zwierzętami uprzednim uzyskaniem pisemnej zgody powiatowego lekarza
weterynarii, ze względu na brak regulacji prawnych, które określałyby formę prawną
udzielenia takiej zgody. Nakaz taki, w ocenie Sądu, nie narusza przepisów
zastosowanych w sprawie, w tym art. 54 w/w rozporządzenia. Ponadto Sąd wskazał,
iż z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r.
wynika, że organ może cofnąć środki, o których mowa w art. 54 ust.
2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. Dlatego też taki zakaz wprowadzenia
loch do obrotu, niejako warunkowy, był zgodny z prawem.
Podobne stanowisko zajął tut. Sąd w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt:
163
II SA/Ol 265/13 oraz II SA/Ol 355/13, w których oddalił skargi na decyzje Warmińsko-
Mazurskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Olsztynie, utrzymujące w mocy
decyzje organów pierwszej instancji w przedmiocie odpowiednio: zakazu
weterynaryjnego i obowiązków weterynaryjnych.
Analiza orzeczeń Sądu, wydanych przez Sąd w sprawach z zakresu rolnictwa
prowadzi do wniosku, że właściwa interpretacja przepisów prawa nie budzi
większych wątpliwości.
6/ sprawy z zakresu ochrony środowiska
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło
78 spraw z zakresu ochrony środowiska, co stanowiło 3,41 % ogólnego wpływu
spraw, a z poprzedniego okresu pozostały do załatwienia 4 sprawy. W porównaniu
z poprzednim rokiem nastąpił wzrost wpływu w tej kategorii, gdyż w 2012 r. spraw
tych zarejestrowano 61. Wśród spraw nowych: 3 dotyczyły opłat za korzystanie
ze środowiska, 15 - odpadów, 15 - ochrony przyrody, 20 - utrzymania czystości
i porządku na terenie gminy, a 24 zarejestrowano jako inne sprawy z zakresu
ochrony środowiska. Skargi na bezczynność organów w omawianej materii
wniesione zostały w 1 sprawie. W analizowanym okresie zakończono 76 spraw z tej
kategorii, co stanowiło 3,69 % ogółu załatwionych w 2013 r. spraw. Skargi kasacyjne
wniesione zostały w 12 sprawach.
Wśród spraw z zakresu opłat za korzystanie ze środowiska na uwagę
zasługują sprawy o sygn. akt II SA/Ol 934/13 i II SA/Ol 935/13. W sprawach tych Sąd
rozważał, czy w zaistniałym stanie faktycznym marszałek województwa prawidłowo
wymierzył w drodze decyzji opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wód
podziemnych. Uchylając wydane decyzje Sąd dostrzegł, że organ obowiązany był
załatwić wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za korzystanie ze środowiska
stosownie do art. 75 i n. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), a nie ustalać różnicę między opłatą należną,
a wynikającą z wykazu. Wytknięto też organowi, że wadliwie zobowiązał podmiot do
zapłaty kwoty, która została bezspornie uiszczona. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 284
ust. 1 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U.
z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) decyzję o wysokości opłaty za korzystanie ze
środowiska, bądź też ustalającą różnicę między opłatą należną a wynikającą
z wykazu, marszałek województwa wydaje tylko wtedy, gdy podmiot korzystając ze
164
środowiska w ogóle nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane
o zakresie korzystania ze środowiska lub też zamieścił w wykazie informacje lub
dane nasuwające zastrzeżenia.
Wśród spraw dotyczących odpadów na uwagę zasługuje rozstrzygnięcie
zapadłe sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 137/13 w przedmiocie wzoru deklaracji
o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez
właścicieli nieruchomości. Sąd, stwierdzając nieważność załącznika do uchwały
(stanowiącego wzór deklaracji) m.in. w części zawierającej pouczenie
o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w uzasadnieniu wyroku
dokonał oceny kompetencji nadzorczych wojewody w odniesieniu do kontroli uchwał
podejmowanych na podstawie art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399),
a w szczególności, czy organ ten posiada legitymację skargową w takim
postępowaniu. Dokonując analizy przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia
7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz przepisów
rozdziału 3a ustawy o utrzymaniu czystości, Sąd uznał, że uchwała w sprawie wzoru
deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej
przez właścicieli nieruchomości, nie jest uchwałą organu gminy w sprawie finansowej
w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Tym samym Sąd nie podzielił przeciwnego stanowiska wyrażonego przez WSA
w Lublinie w wyroku z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Lu 932/12 i uznał,
że samo złożenie deklaracji ani nie powoduje powstania obowiązku ponoszenia
opłaty, gdyż powstaje on z mocy ustawy, ani nie kształtuje jej wysokości. Wzór
deklaracji ma natomiast zapewnić gminie prawidłowe obliczenie wysokości opłaty
(według sposobu określonego w ustawie, a wybranego przez gminę na mocy
odrębnej uchwały) oraz ułatwić jej składanie, co wynika wprost z art. 6n ust.
1 ustawy. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 6 lit. o ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach, w razie niezłożenia deklaracji albo uzasadnionych wątpliwości
co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa
w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zatem jedyną konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnie z prawdą lub
niezłożenia deklaracji w ogóle, jest ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej, która
w sposób władczy rozstrzygnie o jej wysokości. Zaznaczono, że w rozpoznawanej
sprawie przedmiotem i istotą zaskarżonej uchwały jest tylko wzór deklaracji, a nie
sprawy finansowe w rozumieniu przepisów o regionalnych izbach obrachunkowych.
165
Zatem, to wojewoda jest uprawniony do jej badania w ramach nadzoru
sprawowanego nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Sąd
stwierdził, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia
1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897), w którym sam ustawodawca
postanowił, że jeżeli rada gminy nie podejmie w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia
w życie ustawy, m.in. uchwały, o której mowa w art. 6n ust. 1 ustawy o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, wojewoda wzywa ją do podjęcia uchwały,
wyznaczając termin na jej podjęcie. Po bezskutecznym upływie tego terminu
wojewoda wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Przyjęte w tym trybie
zarządzenie wywołuje skutki prawne, takie jak akt prawa miejscowego. W ocenie
Sądu przepis ten wskazuje jednoznacznie, że organem nadzoru w odniesieniu do
przedmiotowej uchwały może być jedynie wojewoda, co przesądza o tym, że organ
ten posiada legitymację do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem
z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1706/13 Naczelny Sąd
Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez wojewodę.
W sprawach o sygnaturach akt II SA/Ol 221/13 i II SA/Ol 309/13 Sąd oddalił
skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie
uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla Województwa Warmińsko-Mazurskiego
za lata 2011-2016. W obu przypadkach Sąd uznał, że spółki, których instalacje nie
zostały uwzględnione w planie, jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów
komunalnych, nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi, gdyż skarżona uchwała
nie naruszyła ich interesu prawnego. Podniesiono w tym względzie, że zgodnie
z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, uchwała w sprawie planu gospodarki
odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art.
29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach. Plan gospodarki odpadami, nie zawiera norm
powszechnie obowiązujących a jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie
z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a.
W konsekwencji plan gospodarki odpadami jest uznawany za tzw. akt kierownictwa
wewnętrznego, stanowiący ramowy program działania na danym obszarze
w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji
publicznej, nie zaś do podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Sąd stwierdził,
że treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 6 i ust. 8 ustawy
o odpadach wyklucza, aby plany gospodarki odpadami mogły bezpośrednio
rozstrzygać o prawach lub obowiązkach podmiotów zewnętrznych.
166
Konsekwentnie, mając na uwadze stanowisko wyrażone w sprawie o sygn. akt
II SA/Ol 221/13, Sąd oddalił skargę tej samej spółki na uchwałę Sejmiku
Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie wykonania Planu gospodarki
odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego za lata 2011-2013, uznając,
iż skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został w jakikolwiek sposób
naruszony wskutek podjęcia tego aktu prawa miejscowego. Wyjaśniono,
że stosownie do art. 15 ustawy o odpadach uchwała w sprawie wykonania
wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest realizacją i wykonaniem,
w określonym zakresie, zamierzeń wskazanych w planie, stanowi konsumpcję
postanowień planu i przepisów ustawy o odpadach z aktualnym stanem faktycznym
w zakresie gospodarki odpadami na terenie województwa. Jest odrębnym aktem od
planu gospodarki odpadami, który ma charakter pewnego programu działania na
danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i jest skierowanym do organów
administracji publicznej. Adresatem uchwały w sprawie wykonania planu są podmioty
zewnętrzne wobec administracji, w tym również skarżąca spółka. Sąd uwzględnił,
że przedmiotowa uchwała, określając instalacje strony skarżącej jako instalacje do
zastępczej obsługi regionu północno-wschodniego do momentu wybudowania
pozostałych instalacji regionalnych oraz jako instalacji regionalnej na wypadek awarii,
jak również instalacji zastępczej w regionie centralnym dotyczy sytuacji prawnej
skarżącej. Tym samym spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie
wykonania planu gospodarki odpadami, lecz nie wykazała naruszenia tego interesu
prawnego w zakresie umieszczenia w wykazie instalacji stanowiącej jej własność
jako instalacji zastępczej i na wypadek awarii. Zauważono, że stosownie do art.
16 ust. 2 ustawy zmieniającej, w uchwale w sprawie wykonania planu mogą zostać
uwzględnione tylko takie instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które
w dniu 1 stycznia 2012 r. spełniały wymagania dotyczące regionalnych instalacji do
przetwarzania odpadów komunalnych.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 83/13 Sąd oddalił skargę na decyzję
udzielającą zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu 13 działek
i odmawiającą zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu pozostałych 12
działek objętych wnioskiem. Sąd wyjaśnił, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia
art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie określa szczegółowych przesłanek
i kryteriów określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia
takiego pozwolenia lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się
w tym przypadku w granicach tzw. uznania administracyjnego. Analizując
167
prawidłowość wydanej w sprawie decyzji uznaniowej, Sąd uwzględnił cel
uregulowania art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że ustawa ta
określa cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu.
Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym
użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zieleni
w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie
przyrody). Sąd podniósł, że z przepisów ustawy wynika, iż ochrona drzew jest
ochroną zdecydowanie ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody,
związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od
jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi
opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia
drzewa. Sąd podkreślił, że z uregulowań ustawy o ochronie przyrody wynika,
że przewidziane w art. 83 ust. 1 tej ustawy zezwolenie na wycięcie drzew jest
wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej
elementu przyrody. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji,
gdy wskazana przyczyna usunięcia drzew zostanie przez organ uznana
za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony
drzew. W ocenie składu orzekającego Sądu, organy obu instancji podejmując
decyzję w sprawie wydania skarżącym zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów na
wskazanych przez nich działkach, nie przekroczyły granic uznania
administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Zarówno decyzja
organu I instancji, jak i organu odwoławczego zostały podjęte w oparciu o zebrany
materiał, w tym m.in. opinię biegłych: z zakresu rolnictwa oraz z zakresu ochrony
przyrody i dendrologii, w efekcie których organ przyjął korzystną dla skarżących
zasadę, aby nie ograniczać wycinki drzew i krzewów wszędzie tam, gdzie nie ma
jednoznacznych przeciwwskazań. Organ posiłkując się ustaleniami zawartymi w tej
opinii wyważył interes wnioskodawcy zainteresowanego usunięciem wszystkich
drzew i krzewów w celu gospodarczego - rolniczego wykorzystania gruntów oraz
interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów
przyrodniczych. Uznał, że w przypadku typowych działek rolniczych wymagają
usunięcia spontanicznie i bezładnie porastające działki drzewa i krzewy, bowiem
uniemożliwiają one prowadzenie racjonalnej produkcji rolnej. Natomiast usunięcie
regularnych zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych oraz zadrzewień rzędowych nie
ma uzasadnienia przyrodniczego, czy rolniczego. Zadrzewienia takie są elementem
168
właściwie urządzonego krajobrazu rolniczego, pełnią one funkcje mikroklimatyczne,
biocenotyczne, produkcyjne oraz rekreacyjne.
W sprawach dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy,
Sąd oceniając legalność przepisów regulaminów uchwalonych przez rady gmin
w tym przedmiocie, stwierdził naruszenia i wykroczenia poza delegację ustawową
art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach. I tak, uwzględniając siedem skarg Wojewody w sprawach o sygnaturze:
II SA/Ol 46/13, II SA/Ol 136/13, II SA/Ol 160/13, II SA/Ol 285/13, II SA/Ol 340/13,
II SA/Ol 368/13, Sąd wskazał na niedopuszczalność powtarzania regulacji
ustawowych, bądź ich modyfikowania w akcie prawa miejscowego. W sprawach tych
organy stanowiące gmin dokonały powtórzenia definicji pojęć uprzednio już
zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz
w innych ustawach, bądź też wprowadzały definicję różniącą się od legalnej definicji
pojęcia określonej w ustawie. W sprawach tych Sąd stwierdził też nieważność
zapisów, które dotyczyły kwestii wprost uregulowanych w ustawach lub
modyfikujących zapisy ustawowe. Ponadto za niezgodne z prawem uznano zapisy,
które nieprawidłowo określały wymagania przekazane gminie do regulacji. Sąd
orzekł, że wyszczególnione postanowienia, ze względu na ich istotną sprzeczność
z prawem, dotknięte są nieważnością. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tych
przepisów, oznaczałoby jednak funkcjonowanie ułomnego regulaminu,
niewyczerpującego zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do
uregulowania przez gminę. Koniecznym w związku z tym było stwierdzenia
nieważności całych uchwał.
W sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 136/13 Sąd wypowiedział się również
w kwestii prawidłowości określenia w uchwale terminu jej wejścia w życie. Sąd uznał,
że rada gminy podejmując uchwałę w dniu 30 listopada 2012 r., którą miała
obowiązek przekazać wojewodzie w terminie 7 dni (art. 90 u.s.g.) i z tego obowiązku
się wywiązała, a wojewoda, jako organ wydający wojewódzki dziennik urzędowy (art.
23 ustawy o ogłaszaniu aktów), miał obowiązek jej ogłoszenia niezwłocznie,
co wynika jednoznacznie z treści art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów, mogła przyjąć,
że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Sąd stwierdził,
że w rozpatrywanym przypadku rada wypełniła dyspozycję art. 4 ust. 1 ustawy
o ogłaszaniu aktów, który zezwala na określenie terminu dłuższego vacatio legis niż
standardowe 14 dni. Słusznie też pełnomocnik rady gminy wskazał, że zgodnie
z zasadami techniki prawodawczej możliwe jest przyjęcie, że uchwała wchodzi
169
w życie z oznaczonym dniem (§ 45 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 143 powołanego załącznika
do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów). Sąd podniósł, że gdyby wojewoda
zrealizował niezwłocznie obowiązek publikacji zaskarżonego aktu normatywnego,
to zachowany zostałby wymagany okres vacatio legis. Sąd stanął na stanowisku,
że organ nadzoru nie powinien zwlekać z ogłaszaniem aktów normatywnych
publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nawet jeżeli ma wątpliwości
co do legalności przedłożonego mu aktu. Nie można bowiem pomijać, że organ
nadzoru ma uprawnienie do stwierdzenia nieważności ogłoszonego aktu lub może
wystąpić w tym zakresie ze skargą do sądu administracyjnego. Stwierdzenie
nieważności wywiera zaś skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany przepis
jest nieważny od samego początku jego obowiązywania. Niezależnie od powyższego
Sąd uznał zasadność poglądu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że nawet
nieprawidłowe wskazanie terminu wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może
przekładać się na nieważność całego aktu. Rację przyznał radzie gminy,
że wystarczającym byłoby wyeliminowanie tylko przepisu, stanowiącego o wejściu
w życie uchwały. W takiej sytuacji zastosowanie miałby wprost powszechnie
obowiązujący przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, który stanowi, że akty
normatywne ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie
czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin
dłuższy. Wskazano, że stanowisko takie jest prezentowane w orzecznictwie sądów
administracyjnych, np. w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 632/10,
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis ten ma zastosowanie
zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień o vacatio legis, jak też
wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy.
Reasumując, Sąd nie podzielił stanowiska wojewody, że wadliwość postanowień
o wejściu w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu.
W sprawach o sygn. akt II SA/Ol 806/13 i II SA/Ol 832/13 poddane zostały
kontroli Sądu decyzje zezwalające na prowadzenie działalności w zakresie
opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. W sprawach tych
skarżąca spółka zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku udokumentowania
wykonania usługi właścicielowi nieruchomości w formie umowy oraz dowodu
uiszczenia opłaty, w taki sposób, aby co najmniej wynikało z nich: kto jest
właścicielem nieruchomości, na jakiej nieruchomości zlokalizowany jest opróżniany
zbiornik, kiedy wykonana została usługa i jaka ilość nieczystości ciekłych została
usunięta. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że tak sformułowany
170
obowiązek wykracza poza wymogi ustawowe. Nie można bowiem uznać,
że nałożenie tego rodzaju obowiązków mieści się w pojęciu wymagań w zakresie
jakości usług objętych zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku
w gminach). Sąd stwierdził, że wprawdzie brak jest ustawowej definicji tego pojęcia,
jednakże literalne brzmienie przepisu wskazuje raczej na możliwość określenia
w zezwoleniu technicznych aspektów wykonywanej działalności. Trudno bowiem
uznać, że konieczność zawarcia umowy, czy też wystawienia dowodu uiszczenia
opłaty zawierającego określone dane, będzie miało wpływ na jakość usługi, która
polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Nie można także obowiązku
określonego w art. 6 ust. 1 ustawy, tj. obowiązku dokumentowania w formie umów
i dowodów uiszczenia opłaty za korzystanie z usług związanych z pozbywaniem się
nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, skierowanego do właścicieli
nieruchomości wywodzić, że taki obowiązek ma także przedsiębiorca wykonujący
te usługi. Sąd wskazał, że obowiązek zawierania umów przez przedsiębiorcę wynika
pośrednio z treści art. 9 lit. o ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości zawierającego
obowiązek dołączania do sprawozdania przekazanego wójtowi, burmistrzowi lub
prezydentowi wykazu właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym
sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych. Przepis
ten ma charakter powszechnie obowiązujący, a zatem nakłada obowiązki
bezpośrednio na przedsiębiorcę, bez konieczności określenia go w zezwoleniu.
Podobnie obowiązki związane z wystawianiem faktur, czy też rachunków wynikają
z przepisów prawa podatkowego i także w tym zakresie wiążą one przedsiębiorcę.
Dodatkowo Sąd zauważył, że określanie w zezwoleniu elementów, jakie winny być
zawarte w umowie z właścicielem nieruchomości, czy też w dowodzie uiszczenia
opłaty w ogóle nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 71/13 Sąd analizował zasadność decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzającej nieważność decyzji
określającej warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji
i przeróbce kruszywa naturalnego ze złoża. Sąd, oddalając skargę wyjaśnił,
że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której nieważność stwierdzono
zaskarżoną decyzją, inwestycję planowaną przez skarżącą spółkę zakwalifikowano
jako przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit a) rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), czyli jako przedsięwzięcie
mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek
171
przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdza się w drodze
postanowienia (art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Skoro
zatem dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie stwierdzono potrzeby
przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to w rozstrzygnięciu decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach należało – zgodnie z art. 84 ust.1 ustawy
o udostępnianiu informacji o środowisku – zawrzeć stosowne stwierdzenie, którego
w decyzji brak. W myśl zaś z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego
decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne
i prawne, przy czym rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia.
O ile jednak można podzielić pogląd, iż brak stosownego zapisu w treści
rozstrzygnięcia można ocenić jako nie mającego charakteru rażącego naruszenia
prawa, jeżeli orzeczenie takie zawarte jest w uzasadnieniu decyzji, o tyle nie do
pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym jest okoliczność, iż organ nie
zawarł w uzasadnieniu decyzji informacji o uwarunkowaniach, o których mowa w art.
63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie wystarczy bowiem samo zawarcie
w decyzji elementów, o których mowa w art. 63 ust. 1 powołanej ustawy - na co
powołuje się pełnomocnik strony skarżącej - lecz organ musi wskazać, z jakich
powodów nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na
środowisko, uwzględniając uwarunkowania, o których mowa w powołanym przepisie.
Należy przy tym wskazać, iż ten element uzasadnienia pozwala na ocenę, czy
prawidłowo odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na
środowisko, a tym samym, czy zostały spełnione wymogi określone przepisami
prawa dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Umożliwia także ocenę, czy
prawidłowo zakwalifikowano przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco
oddziaływać na środowisko między innymi ze względu na skalę przedsięwzięcia. Sąd
wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
(wyrok TS z dnia 16 września 2004 r. w sprawie C-227/01. Komisja Wspólnot
Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii), niedopuszczalne jest stosowanie tzw.
salami slicing, czyli dzielenie inwestycji na mniejsze części, co ma znaczenie
w przypadku kolejnego przedsięwzięcia podobnego do już zrealizowanego na
określonym terenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących obowiązku
podpisania załącznika Sąd wskazał, iż załącznik do decyzji jest jej integralną częścią,
a więc musi zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis, gdyż
załącznika nie można traktować inaczej niż decyzji.
172
W sprawach o sygn. akt II SA/Ol 436/13 i II SA/Ol 515/13 przedmiotem oceny
Sądu były decyzje organu odwoławczego o niedopuszczalność odwołania
stowarzyszenia od decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny
oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji
i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego. Oddalając skargi Sąd wyjaśnił,
że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych w postępowaniu
wymagającym takiego udziału, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U.
z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy organizacje
ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć
uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa,
uczestniczą w nim na prawach strony. Natomiast zgodnie z art. 44 ust. 2, organizacji
ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu
wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi
tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym
postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ
pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci
uczestniczenia w takim postępowaniu. Organizacji ekologicznej służy skarga do sądu
administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału
społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także
w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym
udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3). Sąd stwierdził, że wskazane przepisy
sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji
ekologicznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga
udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami w/w ustawy. Stosownie jednak do treści
art. 61 ust. 1 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko
przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, a ponadto w sprawie wydania decyzji
przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy, jednakże tylko
wtedy, jeśli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na
środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art.
88 ust. 1 ustawy. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą
część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych
173
uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Odnosząc
powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd wskazał, że stowarzyszenie nie
brało udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem
pierwszej instancji. Ponadto postępowanie to przeprowadzone zostało bez oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro właściwy organ uznał, że nie
ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania, to nie ma zastosowania art.
44 ust. 2 ustawy. Skarżąca organizacja ekologiczna nie brała udziału
w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie było nim bowiem
postępowanie zakończone wydaniem decyzji burmistrza. Tym samym stronie
skarżącej nie służyło odwołanie od tego rozstrzygnięcia na mocy art. 44 ust. 2
przywołanej ustawy. Sąd uznał, że w tych okolicznościach ewentualną legitymację
stowarzyszenia do wniesienia odwołania należało rozpatrywać w myśl zasad
ogólnych przyjętych dla organizacji społecznych, wynikających z art. 31 k.p.a. Sąd
podniósł, że w myśl tego unormowania skuteczność prawna żądania organizacji
społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest
uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes
społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej indywidualnej sprawie należy
do organu orzekającego, który - jeżeli uzna żądanie organizacji społecznej
za uzasadnione - postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub
o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. W razie gdy
organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji,
ma ona prawa strony, a zatem również prawo do wniesienia odwołania. Jeżeli
organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma legitymacji do
złożenia odwołania.
Wśród spraw z zakresu ochrony środowiska rozstrzyganych przed tutejszym
Sądem na uwagę zasługuje również sprawa o sygn. akt II SA/Ol 860/13
w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania
z nieruchomości na rzecz jej właściciela w związku z ustanowieniem użytku
ekologicznego na podstawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego.
Starosta, działając na podstawie stosownych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami, do wypłaty ustalonego odszkodowania, zobowiązał
wojewodę. Organ ten wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego
o stwierdzenie nieważności decyzji, podnosząc, że odszkodowanie zostało ustalone
z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż
174
organ nie wziął pod uwagę określonego tam terminu zawitego i ustalił
odszkodowanie, mimo że wniosek wpłynął po upływie ustawowego terminu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie, przyjmując,
że wojewoda nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji wydanej na podstawie
art. 131 ust. 1 P.o.ś., gdyż postępowanie w sprawie odszkodowania podlega kognicji
sądów powszechnych. Jednakże ustawa uzależnia wniesienie powództwa od
uprzedniego wniesienia przez poszkodowanego żądania ustalenia przez Starostę
wysokości odszkodowania w drodze decyzji, która jest niezaskarżalna.
Postępowanie to toczy się z udziałem tylko jednej strony, to jest podmiotu
ubiegającego się o odszkodowanie. Wprawdzie w art. 134 wymienionej ustawy
ustawodawca wskazuje wojewodę, jako podmiot zobowiązany do wypłacenia
odszkodowania, lecz nie świadczy to o tym, iż jest on stroną postępowania.
Postępowanie to nie ma charakteru kontradyktoryjnego, w którym występują
co najmniej dwa podmioty o rozbieżnych interesach. Sąd nie zgodził się z tym
stanowiskiem i uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd,
dokonując oceny pozycji procesowej wojewody, jako podmiotu reprezentującego
Skarb Państwa, obowiązanego do wypłaty odszkodowania z mocy art. 134 pkt
2 ustawy, argumentował, że źródłem roszczenia odszkodowawczego
w rozpoznawanej sprawie był akt prawa miejscowego ustanawiający jedną z form
ochrony przyrody, przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia
2004 r. o ochronie przyrody. Sąd podniósł, że ustawodawca przewidział,
iż odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości
w związku z ochroną zasobów środowiska, w pierwszej kolejności ustalane jest
w trybie administracyjnym, w drodze niezaskarżalnej decyzji administracyjnej,
wydawanej przez właściwego starostę. Dopiero w kolejnym etapie, w razie powstania
sporu co do przyznanego odszkodowania lub gdy decyzja administracyjna nie
zostanie wydana w określonym ustawowo terminie, sprawa przenoszona jest do
postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, który przejmuje sprawę do
dalszego jej załatwienia po etapie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.
133 ustawy Prawo ochrony środowiska, ustalenie wysokości odszkodowania
następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość
nieruchomości, według zasad i trybu określonych w przepisach ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości
nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia wojewody, obowiązanym do wypłaty
odszkodowania jest Skarb Państwa, reprezentowany przez wojewodę (art. 134 pkt
175
2 ustawy). Przepis ten, w ocenie Sądu, nie ma charakteru procesowego, ale nakłada
na podmiot, który wydał akt administracyjny, w następstwie którego doszło do
ograniczonego korzystania z nieruchomości, obowiązek wyrównania tej szkody
poprzez wypłatę odszkodowania. To daje wojewodzie, na zasadzie art. 28 k.p.a.,
przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowania. Sąd
rozważył także w tej sprawie, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania
w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która jest
niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji. Organ stał bowiem na stanowisku,
że skoro decyzja, o jakiej mowa w art. 131 ustawy P.o.ś. jest niezaskarżalna w trybie
zwyczajnym, to nie jest możliwe wzruszenie jej w trybie nadzwyczajnym. Sąd uznał,
że stanowisko takie trudno zaakceptować. Zaznaczył, że nie ma wątpliwości co do
tego, że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji
administracyjnej na podstawie w/w art. 131 ustawy jest postępowaniem
jednoinstancyjnym. Postępowanie prowadzone w trybie administracyjnym kończy się
wraz z wydaniem takiej decyzji. Zakończenie tegoż postępowania otwiera drogę do
dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, który nie kontroluje
legalności decyzji administracyjnej, w tym pod kątem rażącego naruszenia prawa,
lecz orzeka jedynie o odszkodowaniu. Skierowanie sprawy do postępowania przed
sądem powszechnym nie oznacza, że wyłączony jest tryb weryfikacji takiej decyzji
w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jeżeli jest ona dotknięta wadą
wymienioną w art. 156 k.p.a. Sąd stwierdził, że ani w Kodeksie postępowania
administracyjnego, ani w ustawie Prawo ochrony środowiska nie ma żadnego
przepisu, który wyłączałby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na
podstawie art. 131 ustawy. Powołał się przy tym na pogląd prezentowany
w doktrynie, zgodnie z którym żaden przepis nie wyłącza możliwości domagania się
przez stronę oceny w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej w pierwszym
etapie mieszanego trybu dochodzenia roszczeń. Sąd wskazał, że trzeba mieć na
uwadze, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym
postępowaniem w sprawie. Nie jest to kontynuacją postępowania prowadzonego
w trybie zwyczajnym, zakończonego decyzją podlegającą weryfikacji w trybie
nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności
z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. Sąd
zauważył, że o możliwości wzruszania ostatecznych decyzji odszkodowawczych
w trybie nadzwyczajnym wypowiadał się wiele razy Naczelny Sąd Administracyjny.
176
7/ sprawy z zakresu geodezji i kartografii
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło
6 spraw z zakresu geodezji i kartografii, co stanowiło 0,26 % ogólnego wpływu
spraw. Z poprzedniego okresu pozostała 1 sprawa. Wśród spraw nowych 2 dotyczyły
ewidencji gruntów i budynków oraz 2 - rozgraniczenia nieruchomości. Wniesiono
2 skargi na bezczynność organów w tej kategorii. W analizowanym okresie
zakończono 6 spraw z omawianego zakresu, co stanowiło 0,29 % ogółu
załatwionych w 2013 r. spraw. Nie wniesiono żadnej skargi kasacyjnej w tej kategorii
spraw.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 362/13 przedmiotem zaskarżenia do Sądu
przez Rzecznika Praw Obywatelskich była decyzja organu odwoławczego, którą
uchylono decyzję organu I instancji odmawiającą wycofania czynności
aktualizacyjnej z ewidencji gruntów i budynków oraz umorzono w całości
postępowanie pierwszej instancji. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że nie
można podzielić poglądu organu odwoławczego dotyczącego braku przymiotu strony
w odniesieniu do wnioskującego o uchylenie wpisu w ewidencji przedsiębiorstwa.
Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem
przedsiębiorstwa było uchylenie czynności aktualizacyjnej organu I instancji, na
skutek której wprowadzono do operatu ewidencji gruntów i budynków zmianę
polegającą na zastąpieniu oznaczenia użytku gruntowego N (nieużytki) i B-N
(nieużytki) na oznaczenie Bi (inne tereny zabudowane). Uwzględnienie zatem
żądania przedsiębiorstwa w tym przedmiocie powodowałoby zmianę w stanie
prawnym nieruchomości, której skutki dotyczyłyby okresu, w którym nieruchomość
ta znajdowała się w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa. W świetle tych
argumentów Sąd uznał, że nie można zgodzić się z organem odwoławczym,
iż przedsiębiorstwo nie ma w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego
w rozumieniu art. 28 k.p.a., tylko dlatego, że nie posiada tytułu prawnego do
nieruchomości gruntowej, której dotyczy wniosek o uchylenie zmian wprowadzonych
w operacie ewidencyjnym. Istnienie podstaw (interesu prawnego, obowiązku) do
przyznania podmiotowi legitymacji procesowej strony w danej sprawie wymaga
indywidualnego podejścia i oceny przez pryzmat całokształtu okoliczności sprawy.
W kontrolowanej sprawie konieczne jest zaś dokonanie tej oceny przez pryzmat
ciążących na przedsiębiorstwie zobowiązań podatkowych związanych z posiadanym
przez ten podmiot we wcześniejszym okresie prawem użytkowania wieczystego
177
działki. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo
geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287
ze zm.), podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią głównie dane zawarte
w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądowym akcentuje się zaś
zasadniczo związanie organów podatkowych danymi zawartymi w tej ewidencji,
wskazując, że podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji
powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie tę ewidencję prowadzącym.
Wobec tego Sąd nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ
odwoławczy ocenił, czy ciążące na przedsiębiorstwie zobowiązania podatkowe,
których wysokość została ustalona w oparciu o sporne wpisy w ewidencji gruntów
i budynków, a które powstały w okresie, gdy nieruchomość ta była w użytkowaniu
wieczystym tego przedsiębiorstwa, stanowią okoliczności uzasadniające posiadanie
przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku w sprawie. Bez tych ustaleń
bowiem, wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138
§ 1 pkt 2 k.p.a., uznać należało za przedwczesne.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 667/13 dotyczącej rozgraniczenia
nieruchomości Sąd, oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego utrzymującą
w mocy decyzję organu I instancji, którą umorzono postępowanie rozgraniczeniowe
i przekazano sprawę sądowi powszechnemu, podniósł, że wobec braku zgodnych
oświadczeń stron co do przebiegu granicy działki, prawidłowo organy orzekające
w tej sprawie uznały, że postępowanie na gruncie zakończyło się sporem
granicznym, skoro uczestniczący zainteresowani właściciele nie zawarli ugody i nie
doszło do ustalenia granicy na odcinku wspólnym z działkami sąsiadującymi.
W takim przypadku art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne
nakazuje organowi umorzenie postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do
rozpatrzenia sądowi. Organy orzekające zasadnie i zgodnie z przepisem art. 33 ust.
1 powołanej ustawy przeprowadziły analizę zebranych dowodów w celu stwierdzenia,
czy w oparciu o nie jest możliwe ustalenie przebiegu granicy, a negatywny wynik
podjętych rozważań znajduje oparcie zarówno w zgromadzonych w sprawie
dowodach jak i obowiązujących przepisach prawa. Sąd wskazał także, że sąd
administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw ze stosunków z zakresu
prawa cywilnego, a do takich należą sprawy o rozgraniczenie. Nadto nie należy
do właściwości sądów administracyjnych (o co wnioskowała strona skarżąca)
badanie w postępowaniu sądowym akt ksiąg wieczystych prowadzonych od 1945 r.,
178
w szczególności dokonania porównania zapisów tam widniejących z przepisami
zawartymi w dekretach z 1946 r. i 1951 r. oraz rozporządzeniami wykonawczymi do
tych aktów, kodeksie cywilnym i kodeksach administracyjnych, jak również ustawy
o gospodarce nieruchomościami, w zakresie ustalenia czy nieruchomości te zostały
skutecznie nabyte od Skarbu Państwa, bowiem badanie zgodności stanu
uwidocznionego w księgach wieczystych nie należy do sądów administracyjnych lecz
sądów powszechnych na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece, przy czym, stosownie do zapisu art. 3 ust. 1 tej ustawy
domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie
z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podniósł także, że nawet w sprawach
o rozgraniczenie nieruchomości podlegających trybowi administracyjnemu, sąd
administracyjny orzekając w sprawie skargi na decyzję administracyjną, której
przedmiotem jest umorzenie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego
i przekazanie sprawy z urzędu sądowi powszechnemu, nie może rozstrzygnąć
o przebiegu spornej granicy, gdyż może stosować jedynie środki określone
w przywołanym art. 145 § 1 i 2, bądź art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
W omawianej kategorii spraw na uwagę zasługuje także sprawa o sygnaturze
akt II SAB/Ol 30/13, w której przedmiotem rozstrzygania była skarga na przewlekłe
prowadzenie postępowania przez wójta w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.
Sąd, umarzając postępowanie sądowe, stwierdził jednocześnie, że przewlekłe
prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że celem skargi na przewlekłe
prowadzenie postępowania jest ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ
nie wydał, pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z treści art.
149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika,
że ewentualne zobowiązanie organu do powzięcia rozstrzygnięcia nie jest możliwe,
gdy organ rozstrzygnięcie takie wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy
określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidziane dla
załatwiania spraw. Tak więc jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji
publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie
postępowania, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to –
pomimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności
(przewlekłości). W takim wypadku postępowanie sądowe winno ulec umorzeniu jako
bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdziła,
179
iż postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone, ponieważ, mimo wydania
decyzji umarzającej postępowanie, organ nie przekazał sprawy do sądu, zgodnie
z art. 34 § 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ natomiast domagał
się umorzenia postępowania z uwagi na przekazanie sprawy do sądu
powszechnego. Sąd wskazał, że w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy zachodzi
nietypowa sytuacja, wynikającą ze specyficznej konstrukcji prawnej przepisu art.
34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Stosownie do ust. 1 tej regulacji jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych
nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji,
o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty
graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań
stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji
przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zgodnie zaś
z ust. 2 organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne
i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Analizując konstrukcję prawną
przytoczonego przepisu Sąd doszedł do przekonania, że w razie zaistnienia stanu
faktycznego odpowiadającego dyspozycji tego przepisu, organ czyni zadość swoim
obowiązkom, a więc nie pozostaje w bezczynności, w przypadku gdy nie tylko
podejmie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, ale również przekaże sprawę
z urzędu do rozpatrzenia sądowi. W rozpoznawanej sprawie organ umorzył
postępowanie rozgraniczeniowe, lecz sprawę przekazał do sądu dopiero po
wniesieniu przez skarżącą skargi na przewlekłość. W ocenie Sądu, skoro w dniu
wniesienia skargi organ bez wątpienia pozostawał w przewlekłości, a następnie,
w związku ze złożeniem skargi na przewlekłość postępowania, przekazał sprawę do
sądu powszechnego, to tym samym uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie
postępowania w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednakże trzeba mieć na uwadze,
że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ
administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego
z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również
stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały
miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wymierzenie organowi grzywny.
W ocenie sądu przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie
180
miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ juz w dniu 21 listopada
2011 r. wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe, a dopiero w dniu 12 listopada
2012 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu
z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi, choć geodeta zakończył czynności
techniczne już 23 marca 2012 r. Należy również zauważyć, że wójt wydał decyzję po
wniesieniu przez skarżącą zażalenia na bezczynność do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego. Mimo tego rozstrzygnięcia organ faktycznie przekazał akta sprawy
sądowi powszechnemu po upływie kolejnych 4 miesięcy. Tak przewlekłe
prowadzenie czynności przekazania sprawy przez organ sądowi powszechnemu nie
było w ocenie Sądu niczym uzasadnione. Co najmniej od podjęcia decyzji (rok po
wszczęciu postępowania) sprawa była oczywista i nie wymagała wyjaśnienia. Tym
bardziej inercję organu w dopełnieniu czynności ustawowych należy ocenić jako
niedopuszczalną i niczym nieuzasadnioną. Organ musi zdawać sobie sprawę
z tego, że wstrzymywanie dokonania prostej czynności formalnej jaką jest
przekazanie sprawy sądowi powszechnemu może szkodzić interesom strony
żywotnie zainteresowanej rozstrzygnięciem merytorycznym postępowania
rozgraniczeniowego, tym samym istotnie wpływając na ograniczenie zaufania
do organów władzy publicznej.
8/ geologia
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła
jedna sprawa z zakresu geologii i górnictwa, którą Sąd rozpoznał.
W sprawie tej, o sygn. akt II SA/Ol 606/13, kontroli Sądu podlegało
postanowienie organu wyższego stopnia, stwierdzające niedopuszczalność
odwołania w sprawie nadpłaty za wydobytą kopalinę. W stanie faktycznym sprawy,
przedsiębiorstwo trudniące się wydobywaniem kopalin przedłożyły w Urzędzie Gminy
informację dotyczącą opłaty za wydobytą kopalinę wraz z potwierdzeniem
dokonanych przelewów. W odpowiedzi na to pismo, Wójt Gminy - powołując art.
72 § 1 pkt 1 i art. 73 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 142 ust.
1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - poinformował Spółkę, że uiszczona przez
nią opłata eksploatacyjna została zwrócona na konto Spółki, jako nienależnie
wpłacona. Wyjaśnił przy tym, że aktualnie prowadzone są czynności wyjaśniające,
dotyczące legalności działań Spółki na wskazanym terenie i do czasu ich
zakończenia dokonana opłata uznawana jest za nienależną, a zatem podlega
zwrotowi. Kolejnym pismem, powołując się na przepis art. 213 § 3 ustawy z dnia
181
29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Wójt Gminy uzupełnił wskazane pismo
o pouczenie o prawie do odwołania do organu II instancji od rozstrzygnięcia
zawartego we wskazanym piśmie jako decyzji. Spółka od wskazanego pisma wniosła
odwołanie podkreślając, że jest to decyzja, jednak brak było jakichkolwiek podstaw
do jej wydania i zwrotu nadpłaty za wydobytą kopalinę wobec posiadania przez
Spółkę niezbędnych uprawnień do wydobywania kopaliny ze złoża w Rusi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność
odwołania, SKO wskazało na okoliczność braku przedmiotu zaskarżenia podnosząc,
że pismo organu I instancji nie zawiera jednego z wymaganych elementów
konstytutywnych decyzji (tzw. minimum administracyjnego), to jest rozstrzygnięcia,
wobec czego nie może być w ogóle uznane za decyzję administracyjną.
Tutejszy Sąd nie podzielił poglądu SKO, że w sprawie zachodzi przesłanka
niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, to jest
decyzji administracyjnej, za którą nie może być uznane zaskarżone przez Spółkę
pismo organu I instancji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), do
opłaty eksploatacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia
1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dotyczące
zobowiązań podatkowych, a więc przepisy zawarte w Dziale III tej ustawy. W świetle
zaś tych przepisów, nienależnie zapłacona opłata eksploatacyjna stanowi nadpłatę
(art. 72 § 1 pkt 1 O.p.), której wysokość określa organ w drodze decyzji
administracyjnej (art. 74a w zw. z art. 77 § 1 pkt 2 O.p.). Skoro istnieje podstawa
prawna do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, a wójt gminy wydał
w tej sprawie pismo z późniejszym uzupełnieniem, że jest to decyzja od której służy
odwołanie, zawarł rozstrzygnięcie o zwrocie nadpłaty oraz uzasadnienie, czyli
zamieścił podstawowe elementy decyzji administracyjnej, to za błędne należy uznać
zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania
Sąd stwierdził, że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - pismo organu
I instancji, zawierające rozstrzygnięcie w części oznaczonej jako „Uzasadnienie”,
w którym organ I instancji w sposób władczy i jednostronny stwierdza, że „dokonana
opłata uznawana jest za nienależną, a zatem podlega zwrotowi” oraz posiada
podstawowe pozostałe elementy decyzji - jest takim aktem administracyjnym.
W tych okolicznościach, za niezrozumiałe Sąd uznał stanowisko organu
odwoławczego, że jest to pismo, które winno być uznane za zawiadomienie
o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty uiszczonej
182
opłaty. W zawiadomieniu takim nie zamieszcza się przecież rozstrzygnięcia sprawy.
Wydanie zaś w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego
zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, jak też kwestia prawidłowości
postępowania przed organem I instancji i jego właściwości powinna być przedmiotem
oceny organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
183
9/ sprawy z zakresu ewidencji ludności
W tej kategorii spraw do Sądu wpłynęło 21 skarg (co stanowi około 0,91 %
wszystkich spraw, które wpłynęły w 2013 r. do Sądu). Rozpoznano łącznie 16 skarg
(tj. około 0,77 % ogółu spraw rozpoznanych w 2013 r.). Skargi w zdecydowanej
większości dotyczyły decyzji z zakresu obowiązku meldunkowego (20 skarg).
Wpłynęła także 1 skarga z zakresu aktów stanu cywilnego.
Zdecydowaną większość spraw z tego zakresu - podobnie jak w latach
ubiegłych - stanowiły skargi na decyzje w przedmiocie wymeldowania. W sprawach,
w których skargi były uwzględniane Sąd wskazywał na przede wszystkim na kwestie,
które organy winny uwzględniać przy ocenie spełnienia przesłanek do orzeczenia
o wymeldowaniu, określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych.
W wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 4/13) Sąd wskazał,
że opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania
określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych,
rozumiane jest jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym
miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania.
Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu może przy tym nastąpić w sposób
wyraźny, poprzez złożenie odpowiedniego w tym zakresie oświadczenia, jak również
poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża
wolę danej osoby. W świetle powyższego, postępowanie w sprawie dokonania
wymeldowania, w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach
osobistych, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia
swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała.
Przy czym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego,
w rozumieniu powołanego przepisu, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma
charakter trwały i jest dobrowolne. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie
tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu,
z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem
w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Jakkolwiek
jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma
istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło,
to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnych okoliczności, a nie treści
ujętych w oświadczeniach zainteresowanej osoby. Przy jego ustaleniu nie można
opierać się tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać, czy
184
oświadczenie to znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych
takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka
interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu
stałego, czy wreszcie obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym
miejscu.
W wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 439/13) Sąd stwierdził,
że sam fakt pobytu czasowego poza miejscem stałego pobytu nie stwarza podstaw
do wymeldowania, albowiem do spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez
wymeldowania nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca
pobytu. Z brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności wynika,
że ustawodawca skonstruował normy prawne, zgodnie z którymi pobyt czasowy
trwający ponad 3 miesiące nie w każdym przypadku obliguje do stwierdzenia,
że nabrał on charakteru trwałego. Organ rozpoznający sprawę przed podjęciem
decyzji co do utraty stałego zameldowania w dotychczasowym miejscu pobytu winien
ocenić, czy w danym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych
w art. 8 ustawy o ewidencji ludności.
Z kolei w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 692/13) Sąd stanął
na stanowisku, że starania skarżącego o wzruszenie prawomocnych orzeczeń
będących podstawą eksmisji nie mogą być wystarczającą podstawą do utrzymania
zameldowania osoby w danym lokalu mimo braku jej zamieszkiwania. Podkreślić
należy, że przepisy meldunkowe nie mogą służyć utrzymaniu fikcji pobytu w lokalu
osoby, która nie tylko rzeczywiście w nim nie przebywa, a ponadto - zgodnie
z prawomocnym wyrokiem - nie powinna w nim przebywać. Natomiast nic nie stoi na
przeszkodzie, aby skarżący ponownie zameldował się w tym lokalu, w sytuacji gdyby
skutecznie w następstwie orzeczenia sądu powszechnego przywrócono mu
uprawnienie do przebywania w tym lokalu, bądź przywrócono utracone posiadanie.
Natomiast w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 356/13) Sąd
uznał, że pobyt w pobliżu budynku, w którym znajduje się sporny lokal, czy też na
posesji, gdzie posadowiony jest garaż, z którego korzysta skarżący, nie jest
równoznaczne z zamieszkiwaniem w spornym lokalu. To, że skarżący widywany jest
przez świadków we wskazanych miejscach nie oznacza, że mieszka on lub
przebywa w lokalu.
Reasumując stwierdzić należy, iż od wielu lat w tej kategorii spraw (których
liczba jest niewielka w stosunku do liczby wszystkich spraw załatwianych w WSA
w Olsztynie i od kilku lat utrzymuje się na podobnym poziomie) dominują skargi
185
na decyzje dotyczące wymeldowania z miejsca pobytu stałego. W sprawach tych nie
występują istotne dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego problemy prawne.
10/ pomoc społeczna
Zdecydowana większość spraw z tego zakresu, podobnie jak w latach
poprzednich, była wynikiem niezadowolenia osób z zakresu udzielonej pomocy lub
braku udzielenia takiej pomocy. W dużej mierze niezadowolenie to wyrażały osoby
korzystające systematycznie i od lat ze świadczeń pomocowych, osoby te bardzo
rzadko były usatysfakcjonowane z rozmiarów udzielonej im pomocy.
W ciągu 2013 roku znacznie wzrósł wpływ do tutejszego Sądu spraw
z zakresu pomocy społecznej. Wpłynęło w tej kategorii 412 spraw, czyli aż o 153
więcej niż w 2012 roku. Zwrócić uwagę należy na to, że do Sądu w 2012 r.
w tej kategorii również skierowano więcej skarg niż w latach wcześniejszych. Ilość
skarg wynosiła odpowiednio w 2011 roku - 240 spraw, a w 2010 roku - 216.
W 2013 r. wpływ spraw tej kategorii stanowił 18,02 % ogółu spraw jakie zostały
wniesione do Sądu. W ciągu roku wydano orzeczenia w 322 sprawach (15,63 %
wszystkich spraw załatwionych w Sądzie), do załatwienia w roku następnym
pozostało 118 spraw. Tak jak w latach wcześniejszych, najczęściej, bo
w 235 przypadkach, oddalano skargi. W 33 sprawach zaskarżone decyzje były
uchylone, w 48 sprawach skargi zostały odrzucone zaś pozostałe sprawy zostały
załatwione w inny sposób. Dominowały sprawy dotyczące zasiłków stałych, celowych
i okresowych (167 spraw), oraz świadczeń pielęgnacyjnych i specjalnych zasiłków
opiekuńczych (221 spraw o symbolu podstawowym 632). Skargi kasacyjne zostały
wywiedzione w 8 sprawach, jedną skargę kasacyjną odrzucono w Wojewódzkim
Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 776/13 Sąd dokonywał kontroli decyzji
w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie
korzystania z urlopu wychowawczego udzielonego na dwoje dzieci. Skarga
na decyzję odmawiającą przyznania przedmiotowego dodatku na drugie dziecko
urodzone podczas jednego porodu, została oddalona. W ocenie sądu, wysokość
dodatku wychowawczego nie jest uzależniona od liczby dzieci urodzonych podczas
jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby, której przysługuje
uprawnienie do tego dodatku. Art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.
o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) w sposób
186
jednoznaczny ustala kwotę przysługującego dodatku wychowawczego.
W szczególności z przepisu tego nie wynika uzależnienie kwoty dodatku od ilości
dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Gdyby
zamiarem ustawodawcy było przyznanie uprawnienia do przedmiotowego dodatku
na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, to dałby temu wyraz
posługując się odpowiednimi zwrotami normatywnymi, jak to ma miejsce np. przy
dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka (art. 11a ust. 3). Z treści art.
10 ust. 1 u.ś.r. wynika, że liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu
ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który przy
dwójce dzieci wynosi 36 miesięcy kalendarzowych, a nie jak przy wychowywaniu
jednego dziecka - 24 miesiące. Powyższe oznacza, że ustawodawca uznał,
że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu
wsparcie dla takiej rodziny przybiera postać wydłużenia czasu pobierania tego
dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości.
Identyczne stanowisko z zaprezentowanym wyżej zajął Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie w sprawie o sygnaturze II SA/Ol 708/13.
Z kolei w podobnej sprawie o sygnaturze II SA/Ol 994/13 sąd uchylił decyzje
organów obu instancji w postępowaniu dotyczącym odmowy przyznania dodatku do
zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad trojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu
wychowawczego. W ocenie sądu z rozdziału I Konstytucji wynika minimalny standard
ochrony i pomocy rodzinie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada
2005 r., sygn. akt P 3/05 stwierdził, że pomoc dla rodzin w trudnej sytuacji
materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych ma mieć charakter
„szczególny”, a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących
dzieci albo pomoc świadczoną innym osobom. Zaspokojenie potrzeb następuje
zarówno poprzez przyznanie zasiłku rodzinnego na dziecko, jak i określonych ustawą
dodatków do tego zasiłku, skoro zasiłek wraz z dodatkiem mają na celu częściowe
pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka w rodzinie o stosunkowo
niskich dochodach. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania
z urlopu wychowawczego tylko wtedy będzie spełniać funkcję zaopatrzeniową,
umożliwiającą choćby częściowe zaspokojenie potrzeb każdego z wychowywanych
przez osobę uprawnioną dzieci, gdy zostanie ustalony na każde dziecko, nad którym
sprawowana jest opieka i na które udzielony został urlop wychowawczy. Odmienna
wykładnia doprowadziłaby do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych,
w których dzieci urodziły się podczas jednego porodu, w stosunku do takich samych
187
rodzin wielodzietnych, w których dzieci urodziły się w większej liczbie porodów.
Również zwiększenie okresu, w którym przysługuje prawo do dodatku nie wyklucza
możliwości ustalenia tego dodatku odrębnie na każde dziecko.
Z kolei w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 19/13 Sąd wypowiadał się
w kwestii uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Sąd
uwzględnił skargę nie podzielając argumentacji prawnej organów orzekających
w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia powołano się na przepis art. 15 b ust. 5
ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniający prawo do przedmiotowej
zapomogi od pozostawania ciężarnej kobiety pod opieką medyczną nie później niż
od 10 tygodnia ciąży do porodu. Sąd zważył, że do dnia 31 grudnia 2011 r.
jednorazowa zapomoga przysługiwała, po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego
potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza
ginekologa lub położną. Skoro przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie obowiązywał w czasie,
gdy skarżąca była w 10 tygodniu ciąży, a w czasie tym dla uzyskana jednorazowego
dodatku do świadczenia rodzinnego wystarczyło przedłożenie zaświadczenia
lekarskiego potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży,
to tym samym obowiązek wykazania się stosownym zaświadczeniem pozostawania
pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu nie dotyczy
takiej osoby.
Takie samo stanowisko WSA w Olsztynie zajął w wyroku z dna 12 marca
2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 108/13.
Kwestię wpływu zmiany stanu prawnego na uprawnienie do świadczenia
pielęgnacyjnego tutejszy Sąd rozważał w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 314/13.
Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy z dnia
7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia
stanowiska, że osoby które złożyły wniosek o przyznanie świadczenia
pielęgnacyjnego przed dniem 1 stycznia 2013 r., a wniosek ten nie został przed tym
dniem rozpoznany, miałyby być pozbawione prawa do otrzymania świadczenia
do dnia 30 czerwca 2013 r. Przyjęta przez organ interpretacja art. 13 ustawy
prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości
obywatela wobec prawa, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi oraz mają
prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Sąd nie dostrzegł żadnego
aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania sytuacji prawnej
osób uprawnionych do otrzymania świadczenia na podstawie tych samych przepisów
188
prawa materialnego, jedynie z tej przyczyny, że ich wniosek został rozpoznany
w terminie późniejszym.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 791/13 przyczyną uchylenia decyzji obu
instancji wydanych w postępowaniu administracyjnym w sprawie o dotyczącej
świadczenia pielęgnacyjnego było to, że nie można w jednej decyzji administracyjnej
orzec o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot
nienależnie pobranego świadczenia. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach
rodzinnych do zwrotu jest zobowiązana osoba, która pobrała nienależne
świadczenie. Sąd podzielił utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych
stanowisko, że dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie
za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot.
Przedmiotem sprawy o sygnaturze II SA/Ol 301/13 była kwestia zasadności
skargi na decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego z datą wsteczną.
Sąd uchylając decyzje organów I i II instancji przypomniał, że przepis art. 106 ust.
5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182
ze zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, nie
przewiduje możliwości uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego z mocą
wsteczną. Decyzja wydana na podstawie cytowanego artykułu ma charakter
konstytutywny, organ wydaje więc decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne
rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres
uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 429/13 dotyczącej odmowy przyznania
wnioskodawcy zasiłku stałego z uwagi na umieszczenie go po wyroku skazującym
na karę pozbawienia wolności w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego. Sąd
wskazał, że odbywając karę pozbawienia wolności skazany ma zapewnione warunki
do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, których koszty pokrywane
są z budżetu państwa. Takie założenie legło u podstaw wyłączenia skazanych,
odbywających karę pozbawienia wolności, z kręgu podmiotów uprawnionych
do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. W sprawie tej nie ustalono jednak,
czy w trakcie pobytu w zamkniętym zakładzie leczenia odwykowego na podstawie
orzeczenia sądu pensjonariusz ma zabezpieczone w takim samym stopniu potrzeby
bytowe i sanitarne jak w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności.
W przypadku spraw dotyczących zasiłków celowych, których dochodzą osoby
ubiegające się systematycznie o przyznanie tych świadczeń, skargi są z reguły
oddalane jak to miało miejsce choćby w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 325/13 i akt
189
II SA/Ol 121/13. Zauważyć należy, że osoby te nie są pozbawione świadczeń
ze strony organów pomocy społecznej, natomiast przyczyny dotyczące tego,
że żądania stron skarżących nie są uwzględniane w całości są najczęściej dwie.
Pierwsza to ograniczone możliwości finansowe przekazane do dyspozycji organów
pomocy społecznej w zestawieniu z liczbą osób oczekujących pomocy. Drugą
przyczyną jest to, że żądania osób oczekujących pomocy są często bardzo
wygórowane wręcz nierealne.
W 2013 roku odnotowano dość znaczną ilość spraw w przedmiocie
świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Było
to konsekwencją zmiany stanu prawnego w zakresie art. 16 „a” i art. 17 ustawy
z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) oraz art. 11 tej ustawy.
W wielu sprawach z tego zakresu tutejszy Sąd rozważał kwestię zawieszenia
postępowania sądowego z uwagi na zakwestionowanie zgodności wymienionych
regulacji prawnych z Konstytucją RP (postanowienie WSA w Poznaniu sygn. akt
II SA/Po 1026/13, sprawy rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny K 27/13
i K 38/13).
11/ sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Po roku 2012, kiedy to w tej kategorii do sądu wpłynęło ponad 400 spraw,
w roku 2013 pod względem ilości skierowanych skarg w tzw. sprawach
mieszkaniowych statystyki powróciły do wartości zbliżonych do tych, które były
odnotowywane w latach poprzednich czyli minimalnych. W latach 2009-2011 wpływ
ten wahał się między czterema a siedmioma skargami wnoszonymi do sądu. W roku
2013 skargi wywiedziono w 11 sprawach z tego zakresu, co stanowiło zaledwie
0,48 % ogółu spraw. Sąd rozstrzygnął jedną sprawę, która pozostała
z poprzedniego roku i 10, które wpłynęły ze skargami w 2013 r., co stanowiło 0,53 %
ogółu załatwień, w związku z tym na rok następny pozostała do rozstrzygnięcia jedna
sprawa w tej kategorii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sześć skarg oddalił, dwie
uwzględnił i trzy odrzucił. Została wywiedziona jedna skarga kasacyjna, którą
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.
Brak kognicji sądu administracyjnego był przyczyną odrzucenia skargi
w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 27/13 dotyczącej bezczynności organu
190
w przedmiocie umorzenia zaległości czynszowych. Sąd potwierdził w tej sprawie,
że czynsz za używanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem o charakterze
cywilnoprawnym. Umorzenie należności z tego tytułu nie jest rozpatrywane w trybie
przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym żadne
czynności (czy też bezczynność) organu gminy w tego rodzaju sprawach nie mają
charakteru czynności z zakresu administracji publicznej i nie podlegają kontroli sądu
administracyjnego.
W sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 95/13 sąd oddalając skargę wskazał,
że w sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego i ustalenie jego wysokości
przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie można więc było
uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy wniosku skarżącego, dotyczącego tego, że od
stycznia 2013 r. wzrosną opłaty mieszkaniowe za zajmowany przez niego lokal.
Ustawodawca wskazał bowiem wprost w art. 7 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca
2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 z późn. zm.),
że zmiany danych zawartych we wniosku lub w deklaracji złożonej przez
wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku nie
mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Nie było więc
możliwe wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego, to znaczy - decyzji
przyznającej dodatek mieszkaniowy na cztery miesiące w wyższej wysokości,
z uwagi na przewidziany w tym okresie wzrost opłat czynszowych.
W sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 163/13 sąd oddalił skargę na decyzję
dotyczącą odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Sąd podkreślił,
że w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustawodawca określił warunki i kryteria,
jakie muszą być spełnione, aby wniosek mógł być uwzględniony. Jednym z tych
warunków jest posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Odmowa
podpisania przez skarżącego umowy najmu jednoznacznie przesądza, iż nie jest
on osobą uprawnioną do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bo z okoliczności
sprawy nie wynika, że posiada on jakikolwiek tytuł prawny do powyższego lokalu. Nie
można uznać, że umowa najmu zawarta została w sposób dorozumiany, skoro
skarżący do przedmiotowego lokalu został przekwaterowany przymusowo w drodze
egzekucji wyroku sądowego i co najważniejsze, oświadczył że umowy najmu nie
podpisze.
W sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 341/13 kontrolowana była legalność
decyzji w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.
W tym postępowaniu rzeczą sporną było to, czy do osób prowadzących wspólne
191
gospodarstwo domowe może być zaliczony syn, który wyjechał za granicę (zdaniem
wnioskodawczyni tymczasowo) ale jest zameldowany w przedmiotowym lokalu. Sąd,
oddalając skargę, zwrócił uwagę na to, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek
określonych w ustawie skutkuje odmową przyznania prawa do dodatku
mieszkaniowego. Warunkiem uprawniającym do otrzymania dodatku
mieszkaniowego jest faktyczne i stałe zamieszkiwanie wnioskodawcy i wskazanych
przez niego członków rodziny w lokalu objętym wnioskiem i prowadzenie wspólnego
gospodarstwa domowego. Nie można okoliczności zamieszkiwania utożsamiać
z zameldowaniem na pobyt stały. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest nie jest
równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko
czynnością rejestracyjną, która może stanowić jeden z elementów oceny stanu
faktycznego. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum
życiowym, to jest miejscem gdzie przebywa dana osoba zamiarem stałego pobytu.
Syn skarżącej od połowy 2011 r. przebywa w Niemczech, tam podjął naukę, został
zgłoszony do ubezpieczenia i otrzymuje świadczenia socjalne. Do Polski przyjeżdża
sporadycznie w ramach odwiedzin. Zasadnie zatem organ przyjął, że osoba
ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy prowadzi samotnie gospodarstwo domowe
a co za tym idzie, powierzchnia użytkowa lokalu przekracza o 30 % powierzchnię
normatywną.
12/ weterynaria i ochrona zwierząt
W 2013 r. w repertorium SA (wyłącznie) zarejestrowano 7 spraw z powyższej
kategorii (10 spraw zarejestrowano w 2012 r.), co stanowi 0,3 % ogółu spraw, które
wpłynęły w tym okresie do Sądu. Wszystkie sprawy zarejestrowane pod symbolem
6168 zakończono i stanowiło to około 0,34 % ogółu spraw rozpoznanych.
W sprawie sygn. akt II SA/Ol 815/13, tutejszy Sąd kontrolował legalność decyzji
w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt. Oddalając skargę Sąd stwierdził,
że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż zostały
spełnione przesłanki uzasadniające czasowe odebranie zwierząt w trybie,
o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
(Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zmianami). W sytuacji wskazanej
w powyższym przepisie, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy pozostawanie
zwierząt u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu, odebranie zwierząt jest
działaniem poprzedzającym niejako podjęcie decyzji w przedmiocie odebrania
zwierząt.
192
13/ zatrudnienie i bezrobocie
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło
19 spraw z zakresu zatrudnienia i spraw bezrobocia. W porównaniu
z rokiem poprzednim wpływ spraw oznaczonych symbolem 633 nieco się zmniejszył
(26 skarg w 2011 roku) i stanowił - 0,83 % ogólnego wpływu spraw do WSA
w Olsztynie. Łącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał 20 spraw
z tego zakresu. Żadna ze spraw nie pozostała do rozpoznania na następny okres
sprawozdawczy. Największy wpływ obejmował sprawy dotyczące statusu
bezrobotnego (8 spraw), a kolejno - zwrotu nienależnego świadczenia (4 sprawy),
zasiłku dla bezrobotnych (3 sprawy), stypendia (2 sprawy) oraz inne sprawy
o symbolu podstawowym 633 (2 sprawy). W 2013 r., podobnie jak w roku 2012 r., nie
odnotowano wpływu do tutejszego Sądu spraw dotyczących: należności
przedemerytalnych, dodatków szkoleniowych, zatrudniania cudzoziemców, agencji
doradztwa personalnego i agencji zatrudnienia.
Spośród 20 skarg dotyczących zatrudnienia i bezrobocia, załatwionych
w 2013 r., 6 zostało uwzględnionych, co stanowi 30 % wszystkich spraw
załatwionych z omawianego zakresu.
Wniesiono 1 skargę kasacyjną, którą przekazano Naczelnemu Sadowi
Administracyjnemu.
Wśród spraw z zakresu bezrobocia interesujący problem prawny wystąpił
w sprawie rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 4 czerwca 2013 r.,
sygn. akt II SA/Ol 426/13. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie poddał kontroli decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, utrzymującą
w mocy decyzję Starosty Iławskiego o utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa
do zasiłku dla bezrobotnych na tej podstawie, że bezrobotna nie stawiła się
w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie powiadomiła
o uzasadnionej przyczynie tej nieobecności w ciągu 7 dni. W przedmiotowej sprawie,
decyzję o uznaniu za osobę bezrobotną wydał Starosta Iławski, natomiast prawo do
zasiłku dla bezrobotnych przyznał stronie Marszałek Województwa Warmińsko-
Mazurskiego. Postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień strony do zasiłku zostało
przeprowadzone w oparciu o przepisy prawa europejskiego dotyczące osób
przemieszczających się we Wspólnocie oraz przepisy prawa krajowego. Związane
było to z przedłożeniem przez stronę dokumentu E 301, sporządzonego przez
193
brytyjską instytucję właściwą, potwierdzającego okresy zatrudnienia i ubezpieczenia
spełnione w tym kraju, które mają wpływ na wysokość kwoty zasiłku dla osób
bezrobotnych.
Sąd, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-
Mazurskiego, wskazał, że o właściwości rzeczowej Marszałka Województwa do
wydania decyzji w sprawie zasiłku dla strony przesądziła konieczność zaliczenia do
okresu pozostawania w zatrudnieniu okresu pracy i podlegania ubezpieczeniu
u brytyjskiego pracodawcy. Z przepisu art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia
2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz.
674 ze zm.) wynika bowiem, że ma ona zastosowanie do obywateli polskich
poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę zarobkową na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej oraz zatrudnienie lub inną pracę zarobkową za granicą
u pracodawców zagranicznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. „c” tej
ustawy, wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia osobom, które
w określonym czasie przed datą rejestracji, były zatrudnione u pracodawcy
zagranicznego, należy do zadań samorządu województwa w zakresie polityki rynku
pracy. Zastrzeżenia Sądu wzbudziło wydanie przez Starostę Iławskiego decyzji
o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla
bezrobotnych, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją
organu odwoławczego. Żaden przepis prawa nie uprawniał bowiem starosty do
wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie utraty przez stronę
prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Takim przepisem nie był także powołany przez
organ I instancji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. „b” ustawy o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy, w świetle którego, do zadań samorządu powiatu
w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji między innymi o utracie
prawa do zasiłku. Sąd podniósł, iż uszło uwadze organów obu instancji, że art. 8 ust.
1 pkt 8 lit. „c” ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera
ogólny desygnat „w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia”, wskazujący na
właściwość organów samorządu województwa we wszystkich tego rodzaju
sprawach, bez ograniczenia do rozpatrywania spraw związanych z przyznawaniem
zasiłku. Sąd stwierdził więc, że, że przepis ten zawiera normę nadającą również
upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach dotyczących utraty zasiłku dla
bezrobotnych, jako decyzji niewątpliwie dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia.
Powyższe wnioskowanie, oparte wyłącznie na semantycznej wykładni przepisu art. 8
194
ust. 1 pkt 8 lit. „c” ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, znajduje
także oparcie w wykładni systemowej przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 9
ust.
1 pkt 15 cytowanej ustawy, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku
pracy należy realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów
zabezpieczenia społecznego państw, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit.
a-c, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w tym realizowanie decyzji, o których
mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. „c”. Oznacza to, że ustawodawca w sposób wyraźny
rozgraniczył kompetencje organów w zakresie realizacji zadań wynikających
z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przyznając samorządowi
województwa kompetencje decyzyjne, zaś samorządowi powiatu kompetencje stricte
wykonawcze, ograniczające się do realizowania decyzji dotyczących świadczeń
z tytułu bezrobocia. Można z tego wysnuć wniosek, że wykonanie zadania w postaci,
czy to wypłaty zasiłku, czy to zaprzestania wypłaty zasiłku, winno być poprzedzone
decyzją organu upoważnionego do wydawania decyzji w tych sprawach, czyli
decyzją właściwego organu samorządu województwa. W świetle powyższych
argumentów Sąd stwierdził, że Starosta Iławski, wydając decyzję o utracie przez
stronę statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, działał
z przekroczeniem granic swojej właściwości rzeczowej w zakresie możliwości
rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie o utracie przez stronę prawa do zasiłku dla
bezrobotnych. Takie działanie wyczerpuje zaś przesłankę do stwierdzenia
nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej
z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką samą wadą dotknięta jest zaskarżona
decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Organem wyższego stopnia
w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8
lit. „c” ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest bowiem minister
właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, a nie wojewoda.
W pozostałych sprawach z zakresu zatrudnienia i spraw bezrobocia nie
wystąpiły problemy prawne, zasługujące na omówienie.
14/ ochrona zdrowia
Ogółem zarejestrowano 25 spraw z powyższej kategorii, co stanowi 0,1 %
wszystkich spraw, które wpłynęły w 2013 r. do Sądu. Dwadzieścia spraw zamknięto,
tj. około 0,97 % ogółu spraw rozpoznanych.
W 2013 r. w repertorium SA zarejestrowano 9 spraw z kategorii choroby
195
zawodowe (12 spraw zarejestrowano w 2012 r.). W analizowanym okresie
zakończono postępowania w 8 sprawach z tego zakresu (w 7 sprawach skargi
oddalono, w jednej sprawie skargę uwzględniono).
W uzasadnieniach wyroków, Sąd konsekwentnie, jak w ubiegłych latach,
wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd,
że orzeczenia lekarskie, wydane w toku postępowania dotyczącego rozpoznania
choroby zawodowej przez jednostki medyczne, mają wartość dowodową opinii
biegłego, bez której organ inspekcji sanitarnej nie może dokonywać we własnym
zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób
zawodowych. Orzeczenie lekarskie jest jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym
służącym stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle
pozostałych dowodów. Organ prowadzący postępowanie jest nim związany i nie ma
prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego
rozpoznania schorzenia. W przypadku powstania wątpliwości odnośnie do wydanego
orzeczenia lekarskiego, organ administracji winien je wyjaśnić, zwracając się w tym
celu do jednostki, która wydała zaskarżone orzeczenie.
Z kategorii zakłady opieki zdrowotnej wpłynęły 2 sprawy.
W obydwu sprawach (II SA/Ol 870/13 i II SA/Ol 871/13), skargi wojewody na
uchwały rad powiatów, w przedmiocie nadania statutu zespołowi zakładów opieki
zdrowotnej i szpitalowi powiatowemu, Sąd oddalił wskazując, że spór w tych
sprawach sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy uchwały we wskazanym
przedmiocie są aktami prawa miejscowego, a w związku z tym czy podlegają
ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa. Sąd nie podzielił stanowiska
organu nadzoru i przyjął, że uchwały w tym przedmiocie nie mają jedynie charakteru
wewnętrznego, normującego wzajemne relacje pomiędzy organami zakładów opieki
zdrowotnej, ponieważ ich postanowienia określają także uprawnienia podmiotów
zewnętrznych. Nadto, Sąd wskazał, że dany akt prawa nie musi dotyczyć wszystkich
mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Zupełnie wystarczające jest
aby normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym zawarte w takim akcie były
skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Zatem wskazane uchwały,
wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy
o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217), są aktami prawa miejscowego,
ponieważ zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym, które się nie konsumują
przez jednorazowe ich zastosowanie, natomiast ich postanowienia kształtują
w sposób bezpośredni prawa każdego potencjalnego adresata, w czym się
196
uwidacznia generalność uchwały.
Natomiast w kategorii nadzór sanitarny (6205), wpłynęło 14 spraw, z czego
10 spraw zamknięto.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 568/13, Sąd stwierdził nieważność decyzji obu
organów orzekających, w przedmiocie prawidłowego oznakowania kosmetyków.
W ocenie Sądu, decyzje te obarczone były wadą powodującą ich nieważność,
bowiem wydane zostały przez organy inspekcji sanitarnej, podczas gdy właściwym
w tej sprawie były organy inspekcji handlowej, czyli wadą określoną w art. 156 § 1
pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej
przewidziano, iż do zakresu działania P.I.S. należy m.in. kontrola przestrzegania
przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące „warunków
zdrowotnych produkcji i obrotu kosmetykami” – art. 4 ust. 1 pkt 4. Ta ogólna
kompetencja organów inspekcji sanitarnej została uszczegółowiona w przepisie
mającym charakter lex specialis. Z treści art. 13 ust. 1 ustawy o kosmetykach
wywiedziono, że nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy sprawuje na
zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach Państwowa Inspekcja
Sanitarna oraz w zakresie znakowania, zafałszowań i prawidłowości obrotu Inspekcja
Handlowa. Z przepisu tego wynika zatem podział kompetencji pomiędzy dwa organy
sprawujące nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o kosmetykach,
tj. pomiędzy Inspekcją Sanitarną i Inspekcją Handlową. Z takiej regulacji ustawowej
dotyczącej podziału kompetencji odczytać należy zasadę, że w zakresie znakowania,
zafałszowań i prawidłowości obrotu właściwa jest Inspekcja Handlowa, natomiast
w pozostałym zakresie nadzór sprawują organy Inspekcji Sanitarnej na zasadach
i w trybie określonym w odrębnych przepisach, a więc zwłaszcza w ustawie
o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Ilość spraw z zakresu chorób zawodowych i nadzoru sanitarnego była
stosunkowo niewielka, a w toku ich rozpoznawania nie pojawiły się istotne kwestie
prawne.
15/ stosunki służbowe, zasiłki i inne sprawy związane z zatrudnieniem służb mundurowych, sprawy z zakresu inspekcji pracy
W 2013 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
wpłynęło 18 skarg z zakresu stosunków pracy, stosunków służbowych i inspekcji
pracy, oznaczonych symbolem 619, zarejestrowanych w Repertorium SA. Wpływ ten
po raz kolejny jest mniejszy niż w roku poprzednim i stanowi jedynie 0,79 %
ogólnego wpływu w WSA w Olsztynie. Wiąże się to zapewne z przekazaniem 197
niektórych spraw dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej kognicji sądów
powszechnych. Załatwiono 16 spraw (0,78 % wszystkich spraw załatwionych
w WSA) a dwie pozostały do rozpoznania na następny okres. Nie wpłynęła ani jedna
skarga z tego zakresu na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie
postępowania. Najwięcej skarg wpłynęło na uchwały kształtujące stosunek pracy
nauczycieli, oznaczonych symbolem 619. W 2013 roku tutejszy Sąd rozpoznał
7 skarg w takich sprawach.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol Ol 499/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie kontrolował legalność uchwały w przedmiocie określenia tygodniowego
obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli. Stwierdzając nieważność
zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem art. 19
ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.
854 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie Sąd stwierdził, że treść
uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi
odpowiadać określonym procedurom. Biorąc pod uwagę, że udział związków
zawodowych w procesie uchwałodawczym jest regulowany ustawowo, sytuacja,
w której nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska
i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu
właściwej komisji rady samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej
jak tylko jako istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia
nieważności kwestionowanej uchwały.
Nie wystąpiły istotne problemy prawne w sprawach ze skarg na uchwały
w przedmiocie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć
nauczycieli m.in. o sygnaturach akt II SA/Ol 742/13 i II SA/Ol 887/13. W sprawach
tych Wojewoda Warmińsko-Mazurski cofnął skargi, na skutek wyeliminowania
z obrotu prawnego zaskarżonych uchwał w trybie autokontroli, skutkiem czego
postępowania sądowadminiostracyjne zostały umorzone. Z tego samego powodu
zostały umorzone postępowania sądowe w sprawach sygn. akt II SA/Ol 743/13
i II SA/Ol 886/13, w których przedmiotem zaskarżenia były uchwały dotyczące zasad
udzielania i rozmiaru obniżek obowiązkowego pensum nauczycielom, którym
powierzono stanowiska kierownicze oraz ustalenie tygodniowego obowiązkowego
wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli.
W roku 2013 tutejszy Sąd rozpoznawał jedną sprawę o symbolu 6191 (sygn.
akt II SA/Ol 484/13) ze skargi na decyzję dowódcy jednostki wojskowej
w przedmiocie zawarcia kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Skarga
198
została oddalona a uzasadnienie wyroku nie było sporządzone.
W sprawie sygn. akt II SA/Ol 125/13 przedmiotem skargi był rozkaz
personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wzrostu uposażenia
zasadniczego z tytułu wysługi. Sąd uznał zasadność argumentacji organów
orzekających w sprawie, które odmówiły przyznania funkcjonariuszowi Policji prawa
do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za pracę w gospodarstwie
rolnym z tego powodu, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców nie
była równorzędna z wykonywanymi przez niego obowiązkami ucznia. Prawidłowo
też, zdaniem Sądu, organy administracji uznały, że skoro skarżący nie objął
gospodarstwa rolnego, to nie można było wliczyć do stażu pracy także
przypadającego przed dniem 1 stycznia 1983 roku okresu pracy po ukończeniu
16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów,
stosownie do art. 1 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów
pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 234/13 tutejszy Sąd oddalił skargę
funkcjonariusza Policji na orzeczenie w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej
nagany za przekroczenie uprawnień poprzez użycie nieoznakowanego pojazdu
służbowego i wykorzystania go do celów prywatnych. Sąd stwierdził,
że wykorzystanie samochodu służbowego mogło wzbudzić uzasadniony sprzeciw tak
społeczeństwa, które negatywnie ocenia tego rodzaju praktyki w związku
z wykorzystywaniem środków publicznych, jak i przełożonych służbowych, którzy
wykazali, że czyn skarżącego obiektywnie naruszył wiążące go przepisy zarządzenia
Komendanta Głównego Policji. Sąd uznał zasadność argumentacji organu,
że wymierzona kara ma też spełniać rolę prewencji ogólnej, tj. wskazywać
społeczeństwu i innym policjantom, że niezgodne z przepisami wykorzystywanie
pojazdów służbowych do celów prywatnych stanowi nadużycie uprawnień i nie jest
akceptowane przez przełożonych.
Również orzeczenie dyscyplinarne było przedmiotem kontroli w sprawie
o sygn. akt II SA/Ol 267/13. Orzeczeniem tym funkcjonariusz Policji został uznany
winnym zarzuconego mu przewinienia dyscyplinarnego, tj. naruszenia dyscypliny
służbowej określonego w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 58 ust. 1 tej
ustawy oraz w związku z § 23 załącznika do Zarządzenia Nr 805 Komendanta
Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie „Zasad etyki zawodowej
policjanta”, poprzez utrzymywanie kontaktów towarzyskich z osobami notowanymi
i rejestrowanymi jako sprawcy czynów zabronionych. W sprawie tej skarga, jako
199
spóźniona, została odrzucona. Funkcjonariusz został prawidłowo pouczony
o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga została
wniesiona po terminie, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji. Skoro
skarga dotyczyła decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie, to powinna
zostać wniesiona za pośrednictwem tegoż organu. Natomiast złożono ją w siedzibie
organu I instancji. Nie zmienia tego poglądu fakt, że skarżący chciał zachować drogę
służbową, gdyż w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego droga ta nie
obowiązuje, co wynikało z zawartego w decyzji pouczenia, do którego skarżący się
nie dostosował.
W 2013 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie
wpłynęła żadna sprawa o symbolu 6193 ze skargi funkcjonariusza straży granicznej
ani też o symbolu 6194 ze skargi funkcjonariusza służby więziennej.
W 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał merytorycznie
ani jednej sprawy o symbolu 6195 ze skargi funkcjonariusza Państwowej Straży
Pożarnej.
Natomiast w dwóch sprawach z tego zakresu Sąd oceniał dopuszczalność
skargi. W sprawie sygn. akt II SA/Ol 370/13 skarga została wniesiona na decyzję
Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie skreślenia
z listy słuchaczy szkolenia. Tutejszy Sąd skargę tę odrzucił, jako niedopuszczalną
stwierdzając, że zarówno kwestia skierowania strażaka do odbycia określonego
szkolenia jak też skreślenie z listy słuchaczy szkolenia nie została poddana kontroli
sądu administracyjnego. Jest to typowa sprawa wynikająca z podległości służbowej
między przełożonym i podwładnym, o której mowa w art. 5 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
Biorąc to pod uwagę, skarżony akt o kreśleniu z listy słuchaczy szkolenia nie może
być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie mieści się w zakresie
właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem
wymieniony w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również żaden przepis ustawy
szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w takiej sprawie.
Skarga została też odrzucona w sprawie o sygnaturze II SA/Ol 978/13,
w której Sąd rozważał dopuszczalność skargi na opinię służbową wydawaną
w stosunku do funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie powołał się na uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzeczono, że na
postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy
zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu
200
administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do
funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jednakże z uwagi na podobieństwo
regulacji prawnych Sąd uznał, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także
w sprawie opiniowania funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej.
W 2013 roku odnotowano niewielki wpływ spraw oznaczonych symbolem
6198 z zakresu Inspekcji Pracy. Tylko dwie z tych spraw zostały rozpatrzone co do
istoty.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 946/13 Sąd poddawał kontroli decyzję
organu inspekcji sanitarnej odmawiającą zmiany decyzji nakazującej publicznemu
zakładowi opieki zdrowotnej dostarczenia pracownikom ratownictwa medycznego
obuwia roboczego i odzieży roboczej, w zakresie terminu wykonania obowiązku.
Podmiot ubiegający się o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. twierdził,
że wykonanie w terminie nałożonego obowiązku jest niemożliwe z uwagi na brak
środków finansowych. Zdaniem strony, za zmianą decyzji przemawia to, iż zespół
opieki zdrowotnej jest szczególnym pracodawcą, gdyż w pierwszej kolejności -
zgodnie ze statutem i celem działalności - winien zabezpieczyć środki finansowe na
świadczenie opieki medycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w ślad
za argumentacją organów orzekających w sprawie, nie zgodził się z takim
stanowiskiem. Sąd uznał, iż w interesie społecznym, rozumianym jako interes
pracowników ratownictwa medycznego, będzie jak najszybsza realizacja nałożonego
nakazem obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków prac,
w tym poprzez dostarczenie tym pracownikom obuwia roboczego. Okoliczność,
że pracodawca jest zakładem opieki zdrowotnej mającym obowiązek prowadzenia
działalności leczniczej i pozostającym przy tym w złej kondycji finansowej nie
oznacza, że organy inspekcji pracy winny akceptować kilkuletnie zaniechanie tego
pracodawcy dotyczące zapewnienia pracownikom należnego im obuwia roboczego.
Wobec tego w sprawie nie została spełniona przesłanka zaistnienia interesu
społecznego pozwalająca na uwzględnienie wniosku skarżącego o zmianę decyzji.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 1006/13 tutejszy Sąd poddawał ocenie
decyzję organu inspekcji pracy nakazującą pracodawcy niezwłoczne wypłacenie
pracownikowi obniżonego wynagrodzenia. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd
uznał, że skarga zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu
I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 11 pkt 7 ustawy o Państwowej Inspekcji
Pracy, wobec jego zastosowania, w sytuacji, gdy pomiędzy pracodawcą
i pracownikiem istnieje spór co do tego, czy roszczenie pracownika z tytułu
201
wykonanej pracy rzeczywiście nie zostało zaspokojone. Rozstrzygnięcia tego sporu
pracownik może dochodzić przed sądem powszechnym - sądem pracy, który jest
uprawniony do rozstrzygania sporów wynikających ze stosunku pracy. Sąd stwierdził,
że nakaz, o którym mowa w wymienionym przepisie, może być wydany wyłącznie
wówczas, gdy obowiązek pracodawcy jest bezsporny i wymagalny już w momencie
przeprowadzenia kontroli. Inspektor pracy może w konsekwencji nakazać wypłatę
należnego wynagrodzenia za pracę, gdy należność ta jest wyliczona, jej wysokość
i podstawa są bezsporne, a ponadto nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości fakt
niewypłacenia powyższej należności. Pojęcia „należne wynagrodzenie” ma bowiem
charakter obiektywny, niezależny od przekonania samego inspektora pracy. Nie
można mówić o „należnym wynagrodzeniu”, jeżeli takiej oceny nie podziela
pracodawca oraz gdy ocena i kwalifikacja podnoszonych przez niego zdarzeń
prawnych może być różna. W sytuacji, gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje,
w szczególności na tle zgłoszonych okoliczności, które strony stosunku pracy
interpretują odmiennie albo jedna ze stron w ogóle zaprzecza ich wystąpieniu,
jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku
pracy jest sąd pracy a co za tym idzie decyzja nakazująca wypłacenie
wynagrodzenia za pracę w trybie administracyjnym nie może być wydana.
W sprawach z zakresu stosunków pracy i stosunków służbowych oraz
z zakresu inspekcji pracy wniesiono 3 skargi kasacyjne, które zostały przekazane do
Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zostały dotychczas rozpoznane.
16/ sprawy z zakresu obronności kraju
Stosunkowo nieliczną kategorię spraw kierowanych do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie, wynoszącą 0,13 % ogółu wszystkich spraw, które
w 2013 r. wpłynęły do Sądu, stanowiły sprawy dotyczące problematyki obronności.
W omawianym okresie zarejestrowano w repertoriach 3 sprawy z tej kategorii
(dwie sprawy zarejestrowano w repertorium SA, jedną w repertorium SAB).
W analizowanym okresie zakończono wszystkie sprawy i stanowi to 0,14 %
ogółu spraw rozpoznanych.
W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ol 949/13, Sąd wskazał, że do
powiatowej komisji lekarskiej obecnie nie kieruje się osób, wobec których wydano
ostateczne orzeczenie ustalające kategorię zdrowia do czynnej służby wojskowej
D lub E. W obecnym stanie prawnym, z mocy art. 28 ust. 4c i 4d ustawy z dnia
21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
202
(Dz. U. z 2012 r., poz. 461), skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku
o zmianę przedmiotowego orzeczenia. Powołane przepisy mają charakter
kategoryczny i nie pozostawiają organowi żadnej sfery uznania co do możliwości
innego rozstrzygnięcia. Skoro zatem skarżący nie mógł zainicjować postępowania
w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, to organ
pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu,
zasadnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym
organy nie naruszyły przepisu art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego.
17/ uprawnienia kombatanckie i wojskowe
W 2013 roku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie,
w porównaniu z rokiem poprzednim, po raz kolejny zmniejszył się wpływ spraw
z zakresu spraw kombatanckich i świadczeń z tytułu pracy przymusowej. Wpłynęły
tylko 2 sprawy z tego zakresu, co stanowi zaledwie 0,09 % spraw ogólnego wpływu
spraw tutejszego Sądu. Obydwie te sprawy zostały załatwione orzeczeniami
kończącymi postępowanie w sprawie (0,10 % wszystkich załatwionych spraw
w Sądzie). Jedna skarga została uwzględniona, w drugiej skargę oddalono.
W obydwu sprawach merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej poddane były
decyzje w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. W sprawie sygn.
akt II SA/Ol 44/13 skarga została uwzględniona z powodu naruszenia przez organ
administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Kierownika Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydaną po wznowieniu postępowania
w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, na podstawie której stronie zostały
przyznane uprawnienia kombatanckie, jako osobie podlegającej represjom wojennym
przebywającej w miejscu odosobnienia, w którym warunki pobytu nie różniły się od
warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały
w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa.
Zaskarżoną decyzją organ uchylił ostateczną własną decyzję o przyznaniu
uprawnień kombatanckich oraz odmówił przyznania uprawnień kombatanckich
z tytułu pobytu w obozie w miejscowości, w której istniały dwa różne obozy,
wskazując jako podstawę prawną art. 151 § 1 pkt 2, art. 150 § 1 w związku z art. 145
§ 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy
kombatantach. W ocenie organu, w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, w tym
opinia Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 24 maja 2011 r., z której wynika, że obóz,
203
w którym przebywała skarżąca nie należy do kategorii wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt
1 lit. a-c ustawy o kombatantach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona
w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dająca podstawę do uchylenia decyzji w przedmiocie
przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Nie można bowiem uznać,
że „nowe okoliczności faktyczne”, na które powołuje się organ, nie były mu znane.
Sąd powołał się na to, że w aktach innych spraw prowadzonych wcześniej przed
tutejszym Sądem znajdowały się informacje Instytutu Pamięci Narodowej
w Warszawie, zawarte w piśmie z dnia 9 listopada 2006 r. z którego wynikało,
że w Działdowie, na obszarze należącym do obozu, w części oddzielonej od obozu
podległego policji bezpieczeństwa, wyznaczono obóz przejściowy dla osób
wysiedlanych do Generalnego Gubernatorstwa. Obóz podlegał władzom
wysiedleńczym a wysiedlone rodziny nie pozostawały do dyspozycji policji
bezpieczeństwa. Obóz dla wysiedleńców nie spełniał warunków art. 4 ust. 1 pkt 1
lit. b ustawy o kombatantach i nie został wymieniony w § 5 rozporządzenia z dnia
20 września 2001 r. W treści tego pisma wskazano, że taka opinia na temat obozu
w Działdowie została sporządzona na wniosek Urzędu do Spraw Kombatantów
i Osób Represjonowanych przez Główną Komisję Badania Zbrodni przeciwko
Narodowi Polskiemu 21 stycznia 1998 r., sygn. ZB 62/28/98. Sąd stwierdził zatem, iż
organ wydając decyzję o przyznaniu skarżącej uprawnień kombatanckich, wiedział
o tym, że w Działdowie funkcjonowały obok siebie w wydzielonej części dwa obozy.
W tej sytuacji nie można przyjąć, że opinia IPN z dnia 24 maja 2011 r. zawiera nowe
okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącej
uprawnień kombatanckich. Tym samym nie zaistniała podstawa prawna do uchylenia
tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W 2013 roku nie wpłynęła do tutejszego Sądu żadna skarga na bezczynność
Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych bądź
przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ.
W sprawach oznaczonych symbolem 634 została nie została wniesiona ani jedna
skarga kasacyjna.
18/ dostęp do informacji publicznej
W 2013 roku znacznie zwiększyła się ilość rozpoznawanych przez tutejszy
Sąd spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej i prawa prasowego. Skarg
w tym przedmiocie wpłynęło ponad dwuipółkrotnie więcej niż w roku poprzednim.
204
W repertorium SA i SAB zarejestrowano łącznie 107 skarg (42 w roku 2012),
co stanowi 4,68 % ogólnego wpływu spraw do WSA w Olsztynie. Zdecydowana
większość skarg (79) dotyczyła bezczynności organów w udzieleniu informacji
publicznej
Załatwiono łącznie 99 spraw z tego zakresu (4,80 % wszystkich załatwionych
w WSA w Olsztynie), w tym 78 spraw zarejestrowanych w repertorium SAB i 21
w repertorium SA). W sprawach bezczynności organów zostały uwzględnione
22 skargi (około 28 % załatwionych z tego zakresu) a w sprawach ze skarg na akty
i czynności organów uwzględniono 13 skarg (5,3 %). W sprawach oznaczonych
symbolem 648 wniesiono 21 skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne w 18 sprawach
zostały przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który jedną skargę
kasacyjną uwzględnił uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do
ponownego rozpoznania a w dwie skargi kasacyjne, wniesione od wyroków
tutejszego Sądu, oddalił. Ponadto, w 9 jednorodnych sprawach (m.in. sygn. akt
II SAB/Ol 11/13, II SAB/Ol 18/13) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił
postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazał
sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach tych tutejszy Sąd umorzył
postępowanie sądowowadministracyjne, na skutek wniosku strony o umorzenie
postępowania, z uwagi na usunięcie przez organ stanu bezczynności po wniesieniu
skargi. Sąd umorzył postępowanie sądowe w całości, pomijając brak podstaw do
umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała
miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenia, o którym mowa w art. 149 §
2 p.p.s.a., co było przyczyną uwzględnienia skarg kasacyjnych wniesionych przez
tego samego skarżącego w wymienionych 9 sprawach.
Kwestię dopuszczalności skargi w sprawie dostępu do informacji publicznej,
z przyczyn podmiotowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie badał
w sprawie sygn. akt II SA/Ol 713/13. W sprawie tej organ odwoławczy uchylił decyzję
organu I instancji odmawiającą udzielenia informacji publicznej klubowi radnych.
Organ ten uznał, że klub radnych nie może skutecznie żądać udzielenia informacji
publicznej, gdyż winien się tego domagać w drodze interpelacji. Tutejszy Sąd
stwierdził, że skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem
administracyjnym, możliwe jest tylko przez podmiot, który posiada zdolność sądową.
Cecha zdolności sądowej została skorelowana z posiadaniem podmiotowości
administracyjnoprawnej, czyli zdolności nabywania praw lub obowiązków
w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Sąd uznał, iż kluby radnych,
205
tworzone na podstawie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), są formą organizowania się
radnych i jako takie nie posiadają podmiotowości administracyjnoprawnej.
W konsekwencji, skarga wniesiona przez klub radnych podlega odrzuceniu, na
podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Merytorycznej kontroli natomiast została poddana skarga w sprawie sygn. akt
II SA/Ol 467/13. W sprawie tej tutejszy Sąd rozważał, czy osoba występująca
o udzielenie informacji publicznej przetworzonej wykazała szczególnie istotny interes
publiczny. Strona domagała się w tej sprawie od dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka
Ruchu Drogowego informacji, obejmujących okres pięcioletni, dotyczących ilości
osób egzaminowanych i egzaminów z rozbiciem na kategorię B prawa jazdy oraz
z rozbiciem na pierwszy i kolejne egzaminy a także dochodów WORD za ten okres,
z uwzględnieniem dochodów za egzaminy praktyczne, odrębnie pierwsze
i poprawkowe, na kategorię B i przeciętnego wynagrodzenia brutto egzaminatora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż rację ma organ, że żądane informacje
stanowią informację przetworzoną, wobec czego osoba ubiegająca się o jej
uzyskanie winna wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu
publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Nr 112, poz.
1198 ze zm. - u.d.i.p.). Skarżący wskazał, że zdawalność egzaminów na kategorię
B leży we wspólnym interesie wszystkich obywateli, dlatego zamierza on dokonać
analizy przyczyn niskiej zdawalności egzaminów praktycznych w Polsce
i przedstawić propozycje zmian w zakresie funkcjonowania wojewódzkich ośrodków
ruchu drogowego. W ocenie tutejszego Sądu, skarżący nie wykazał jaką ma
rzeczywistą możliwość wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu
usprawnienia funkcjonowania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, nie
wykazał nawet że posiada jakiekolwiek uprawnienia czy wiedzę w tej materii, która
uzasadniałaby stanowisko, że przygotowana przez niego analiza będzie posiadała
jakąkolwiek wartość dla usprawniania pracy wojewódzkich ośrodków ruchu
drogowego, czy też dla ustawodawcy celem zmiany regulacji prawnych, które
przyczyniłyby się do uzyskiwania przez zdających egzamin na prawo jazdy kategorii
B lepszych wyników na egzaminie praktycznym. Wobec tego, zdaniem Sądu, strona
nie wykazała, że uzyskanie danych, o udostępnienie których się zwracała, stwarza
realną możliwość ich wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów
administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Interesujący problem prawny wystąpił w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 103/13.
206
W sprawie tej podmiot zobowiązany zakwalifikował żądanie skarżącego, jako
wniosek o ponowne wykorzystanie informacji publicznej i zastosował regulację
zawartą w rozdziale 2a u.d.i.p., wzywając stronę do złożenia wniosku według wzoru
określonego w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia
2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej
(Dz. U. z 2012 r. poz. 94). Wobec niezłożenia wniosku w żądanej formie podmiot
zobowiązany pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, powołując się na art.
23g ust. 4 u.d.i.p. Z wyjaśnień podmiotu, do którego zwrócono się o udzielenie
informacji publicznej, wynikało, że taki tryb postępowania został zastosowany
z uwagi na to, iż z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej wystąpił redaktor
lokalnej gazety internetowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że takie działanie
podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji nie znajduje oparcia w przepisach
prawa. Wskazano, że zarówno z przepisów dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego
wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003,
str. 90), jak i rozdziału 2a u.d.i.p., który został wprowadzony w celu jej implementacji
wynika, że ponowne wykorzystywanie informacji publicznej polega na jej
wykorzystywaniu w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż pierwotny
publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona. Nie
chodzi zatem o samą treść informacji, lecz o różnego rodzaju dokumenty, które -
uzyskane od podmiotu zobowiązanego - w sposób przetworzony lub nieprzetworzony
są udostępniane przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej. W ocenie Sądu, brak było podstaw aby uznać,
że wniosek skarżącego dotyczył ponownego wykorzystywania informacji publicznej
w rozumieniu u.d.i.p. Sąd zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 16 września 2011r.
o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 204 poz. 1195 ze zm.), którą wprowadzono rozdział 2a do u.d.i.p, dodano
także przepis art. 2a ust. 2, zgodnie z którym zasady ponownego wykorzystywania
informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani
wolności jej rozpowszechniania. Stwierdzono zatem, że podmiot zobowiązany nie
może pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samowolnie
ustalając że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej
i pozostawiając go bez rozpoznania, z tego powodu, że nie został złożony na
urzędowym formularzu. Tylko bowiem wnioskodawca decyduje, czy występuje
207
z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie
z art. 2 u.d.i.p, czy też o ponowne jej wykorzystywanie w myśl przepisów rozdziału 2a
u.d.i.p. To bowiem na wnioskodawcy ciąży ewentualna odpowiedzialność związana
z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p.
Analogiczny stan faktyczny i prawny wystąpił w sprawach zainicjowanych przez tego
samego skarżącego w sprawach sygn. akt II SAB/Ol 105/13 i II SAB/Ol 107/13.
Ciekawy problem, z którym zetknął się Sąd rozpoznając sprawę dotyczącą
dostępu do informacji publicznej, była kwestia żądania opłaty kancelaryjnej od
wniosku o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. w sprawie, w której organ, do
którego wniosek ten wpłynął, potraktował tenże wniosek, jako żądanie wydania
zaświadczenia. W sprawie sygn. akt II SAB/Ol 51/13 wnioskodawca wystąpił do
organu wykonawczego gminy o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji
publicznej, informacji dotyczących przeznaczenia określonej nieruchomości
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz dodatkowo
wskazania, czy na działkę tę były wydawane warunki zabudowy, a jeżeli nie, to czy
takie warunki były wydawane na działki przyległe. Organ, z powołaniem się na art. 64
§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwał wnioskodawcę do
uzupełnienia wniosku poprzez uiszczenie opłaty skarbowej za wydanie
zaświadczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wojewódzki
Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew przekonaniu organu, wniosek skarżącego
o udzielenie informacji publicznej, skutecznie wszczął w tym przedmiocie
postępowanie przed wójtem. Wnioskodawca wyraźnie określił tryb, w jakim domaga
się udzielenia mu informacji. Pomimo jednoznacznego wniosku skarżącego, który
domagał się udzielenia informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianym
w ustawie o dostępie do informacji publicznej, organ zaniechał w ogóle rozważenia
zasadności wniosku i zastosowania procedury wynikającej z tej ustawy. Organ
w sposób nieuprawniony domagał się, aby strona skarżąca uiściła opłatę skarbową
za wydanie zaświadczenia, mimo że wnioskodawca takowego wcale we wniosku nie
żądał. Organ zatem w sposób samowolny, a tym samym niedopuszczalny
konwertował zgłoszony wniosek w kierunku wydania zaświadczenia. Sąd stwierdził,
że tych dwóch trybów postępowania nie można utożsamiać. W obu przypadkach,
ze względu na tryb wnioskowy, organ jest związany treścią wniosku. Wprawdzie
organ dokonuje oceny zgłoszonego żądania, jednakże samodzielnie nie może
nadawać jemu innej treści niż to wynika z wniosku strony. Skoro skarżący domagał
się udostępnienia informacji publicznej, to rzeczą wezwanego organu było załatwić
208
zgłoszony wniosek w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji
publicznej.
209
19/ orzecznictwo w sprawach samorządowych, w tym dotyczące rozstrzygnięć nadzorczych
W 2013 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie odnotowano
138 skarg w przedmiocie spraw związanych z działalnością samorządu
terytorialnego (repertorium SA i SAB), co stanowi (6,03 %) ogółu spraw, które
wpłynęły w tym okresie. Nastąpił zatem po raz kolejny wzrost liczby wniesionych
skarg w stosunku do roku poprzedniego. Z poprzedniego okresu sprawozdawczego
pozostało do załatwienia 21 skarg, co stanowiło łącznie do rozpoznania 159 spraw.
Na rozprawach i posiedzeniach niejawnych rozpoznano 141 spraw samorządowych,
co stanowi (6,84 %) ogółu rozpoznanych spraw. Na kolejny okres pozostało
18 nierozpoznanych spraw. Na podjęte rozstrzygnięcia strony wniosły 25 skarg
kasacyjnych. W okresie sprawozdawczym rozpoznanych zostało przez Naczelny Sąd
Administracyjny 10 skarg kasacyjnych, z których 7 zostało oddalonych, zaś 3 skargi
kasacyjne zostały uwzględnione. Wśród skarg uwzględnionych dwie sprawy
dotyczyły rozstrzygnięcia dopuszczalności wniesienia skargi w przedmiocie
procedury planistycznej związanej z uchwalaniem studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie rozpoznane skargi dotyczyły braku
podjęcia stosownej uchwały rozstrzygającej w sprawie wniesionych w toku procedury
planistycznej wniosków i uwag pochodzących od indywidualnych zainteresowanych
właścicieli nieruchomości objętych procedurą.
Omawiając sprawy związane z działalnością samorządu terytorialnego należy
odnotować ich podział na grupy:
sprawy dotyczące skarg na uchwały podejmowane przez organy
samorządu terytorialnego (symbol 639),
sprawy ze skarg organów nadzoru na uchwały organów samorządu
terytorialnego (symbol 640),
sprawy ze skarg jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia
nadzorcze (symbol 641),
Pierwszą grupę stanowiły sprawy ze skarg na uchwały podejmowane przez
organy jednostek samorządowych. W 2013 r. do Sądu wpłynęło 50 takich skarg
(wraz z rejestrem SAB), co stanowi (2,18 %) ogółu spraw, które wpłynęły w tym
okresie. Z poprzedniego roku pozostało do rozpoznania 16 skarg, co dało łącznie do
załatwienia 66 spraw. Na rozprawach i posiedzeniach niejawnych rozpoznano
56 skarg, co stanowi (2,71 %) ogółu załatwionych spraw, natomiast 10 spraw
pozostało do rozpoznania w kolejnym okresie sprawozdawczym. W 18 sprawach
210
Sąd odrzucił skargi, przy czym w większości powodem takiego rozstrzygnięcia był
brak uiszczenia wpisu od skargi, bądź też niezachowanie terminu do wniesienia
skargi po wcześniejszym wezwaniu organu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) do
usunięcia naruszenia prawa.
Natomiast w przypadkach spraw o sygn. akt II SA/Ol 385/13, II SA/Ol 561/13
oraz II SA/Ol 775/13 podstawę ich odrzucenia stanowił art. 58 § 1 pkt 1 ustawy
p.p.s.a., gdyż przedmiotem tych skarg były uchwały rady gmin w przedmiocie
rozpatrzenia skarg na działanie wójta (burmistrza). Sąd wyjaśnił w niniejszych
sprawach, że kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegają sprawy ze skarg
i wniosków, o których mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego,
bowiem uchwała podjęta w trybie postępowania skargowego nie może być
kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ustawy
o samorządzie gminnym. Skarżona uchwała nie jest bowiem aktem prawa
miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., ani też aktem innym
niż określony w pkt. 5 - art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy.
W tej kategorii spraw na uwagę zasługują rozstrzygnięcia Sądu podejmowane
w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. Pomimo już bardzo
bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestii ustalenia przesłanek
uniemożliwiających wykonywanie mandatu radnego, czy też wójta (burmistrza)
prezydenta miasta lub wykorzystywania majątku gminy przy jednoczesnym pełnieniu
mandatu radnego w danej jednostce samorządu terytorialnego nadal wyłaniają się
zagadnienia wymagające analizy i rozstrzygnięcia Sądu.
I tak w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 911/13 podstawą wygaszenia mandatu
Wójta Gminy była utrata prawa wybieralności. Sąd, rozpoznając skargę wójta w tej
sprawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r. oddalił skargę wskazując, że rada
prawidłowo zastosowała regulację wynikającą z art. 26 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy
z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta
miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191, ze zm.), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1
ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, ze zm.) i art. 16 ust. 4
ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy
(Dz. U. Nr 21, poz. 113, ze zm.). Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, Rada
gminy była zobowiązana podjąć skarżoną uchwałę wobec nadesłania jej orzeczenia
Sądu Apelacyjnego oraz orzeczenia Sądu Okręgowego, w których uznano,
211
że osoba pełniąca obecnie mandat wójta gminy w związku z pełnieniem funkcji
publicznej radnego gminy złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne
i orzeczono wobec lustrowanego utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu,
Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu
i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu jednostki
pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek tworzenia wynika
z ustawy, na okres 4 lat. Nadto Sąd orzekł wobec lustrowanego zakaz pełnienia
funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2-57 cytowanej ustawy na okres 4 lat.
Skarżący argumentował, że podjęta uchwała w sprawie odwołania nie została
wcześniej zaopiniowana przez właściwą komisję oraz uniemożliwiono mu przed
głosowaniem złożenia wyjaśnień. Sąd orzekając w tej sprawie stwierdził, że poza
sporem pozostaje okoliczność, że Sąd Okręgowy na podstawie art. 21a ust. 2 ustawy
z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U.
z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.), że skarżący w związku z pełnieniem funkcji
publicznej radnego gminy złożył niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne i na
zasadzie art. 21a ust. 2a tej ustawy orzekł wobec niego utratę prawa wybieralności
w wyborach m.in. na członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organu
jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek
tworzenia wynika z ustawy, na okres 4 lat oraz orzekł wobec lustrowanego zakaz
pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2-57 cytowanej ustawy na
okres 4 lat, co skutkuje na mocy art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do
rad gmin, rad powiatów i sejmików województw utratę przez taką osobę prawa
wybieralności, tj. biernego prawa wyborczego. Sąd nie podzielił zarzutu skargi,
że w toku podejmowania uchwały doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 zd. drugie
ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez jej
podjęcie bez umożliwienia złożenia wójtowi wyjaśnień, gdyż z przekazanych akt
sprawy wynika, że odbyło się wspólne posiedzenie komisji gminnych podczas
którego przewidziano rozpatrzenie projektu uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta,
w takcie którego uczestniczyli radni, przy czym na posiedzeniu tym skarżący złożył
wyjaśnienia w sprawie. Skoro ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza
i prezydenta miasta nie precyzuje w jakiej formie i trybie mają zostać złożone takie
wyjaśnienia uznano, że spełniony został wskazany wyżej warunek, skoro wójt udzielił
wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Na to rozstrzygnięcie wniesiona została skarga
kasacyjna skarżącego.
212
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 974/13 kontroli tutejszego Sądu została
poddana uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z uwagi na
naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem
działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Ustalono
w toku postępowania poprzedzającego podjęcie uchwały, że radny w celu
prowadzenia działalności gospodarczej bezumownie korzystał z dwóch działek
stanowiących własność gminy. Skarżący zarzucił błędne ustalenie stanu
faktycznego, gdyż w jego ocenie, art. 24f ustawy o samorządzie gminnym statuuje
zakaz celowego wykorzystywania mienia gminnego, a taka sytuacja ma miejsce tylko
wówczas, gdy chodzi o mienie wobec którego gmina może wykonywać prawa
właścicielskie i wobec którego ciążą na gminie obowiązki przypisywane
właścicielowi. W tej sprawie nie zachodzi taka sytuacja, gdyż skarżący samoistnie i
nieprzerwanie od 1980 r. korzysta z działki jak właściciel, co było podstawą jego
wniosku
o stwierdzenie zasiedzenia własności tej nieruchomości. Nadto zarzucił uchwale
naruszenie art. 25a ww. ustawy, gdyż w jej podjęciu brał udział skarżący, mimo
że dotyczyła ona jego interesu prawnego. Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu
pełnomocnika skarżącego przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia art.
25a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem z protokołu sesji rady gminy, na której
podjęto uchwałę wynika, że skarżący co prawda podniósł rękę na znak głosowania
nad tą uchwałą, ale jego głos został pominięty wobec stwierdzenia przez
przewodniczącego rady przeszkody w udziale skarżącego w głosowaniu. W związku
z tym, głos skarżącego nie był uwzględniany przy podejmowaniu uchwały i nie miał
wpływu na wynik tegoż głosowania. Zauważono, że projekt uchwały w sprawie
stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego został wprowadzony na sesję na skutek
zmiany jej porządku obrad, co nastąpiło zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy
o samorządzie gminnym, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady
(13 radnych „za” na 15 radnych rady. Przed podjęciem uchwały, stosownie do art.
190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw, umożliwiono stronie złożenie stosownych wyjaśnień, zatem w realiach
tej sprawy uchwała o wygaśnięciu mandatu radnego podjęta została zgodnie
z obowiązującą w takich sprawach procedurą. Poza sporem pozostawał fakt,
że skarżący użytkując rolniczo, w ramach prowadzenia własnego gospodarstwa
rolnego, dwóch nieruchomości, co do których w dokumentach ujawniona jest
własność gminy, wykorzystuje je do prowadzenia działalności gospodarczej.
213
Wyjaśniono, że okoliczność niewykonywania przez gminę prawa własności
względem jednej z działek może być przesłanką do uwzględnienia przez sąd
powszechny przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nabycia własności tej działki
poprzez jej zasiedzenie, natomiast nie stanowi przesłanki, której wystąpienie lub też
nie skutkowałoby zastosowaniem w sprawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja
wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 263/13 Sąd wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r.
stwierdził nieważność uchwały rady powiatu w przedmiocie odwołania ze stanowiska
skarbnika, przy czym w § 2 tej uchwały zapisano, że odwołanie jest równoznaczne
z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1
Kodeksu pracy. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że przyczyną odwołania skarbnika
było naruszenie zakazu członkostwa w zarządzie stowarzyszenia prowadzącego
działalność gospodarczą tj. Stowarzyszenia Skarbników Samorządowych Warmii
i Mazur (dalej: Stowarzyszenia). W ocenie rady skarbnik naruszył art. 12 ust. 11
ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 4 pkt 6
i art. 5 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 70
Kodeksu pracy. Zarzucono, że z posiadanych dokumentów wynika, że pełnił
on funkcję członkiem zarządu Stowarzyszenia co skutkuje koniecznością jego
odwołania ze stanowiska skarbnika. Wprawdzie w posiadanych dokumentach
znajduje się pismo zainteresowanego z dnia 13 kwietnia 2012 r., w którym składa
on rezygnację z członkostwa w zarządzie Stowarzyszenia i wycofuje udzieloną
zgodę na jego wybór na członka Stowarzyszenia, to jednak z protokołu z zebrania
zarządu Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2012 r. wynika, że zarząd potwierdza,
iż Walne Zgromadzenie wybrało go na członka zarządu, a zarząd uchwałą z dnia
13 kwietnia 2012 r. powierzył mu funkcję Wiceprezesa Stowarzyszenia. Sąd podzielił
stanowisko skarżącego, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały przesłanki
uzasadniające podjęcie uchwały o odwołaniu z funkcji skarbnika, skoro faktycznie nie
wykonywał on żadnych czynności związanych z pełnieniem funkcji członka zarządu
Stowarzyszenia i złożył oświadczenie, że nie chce pełnić tej funkcji tego samego
dnia, kiedy został zaocznie wybrany przez walne zgromadzenie Stowarzyszenia. Nie
podzielono stanowiska rady, że samo powierzenie tej funkcji w Stowarzyszeniu, które
potencjalnie mogło prowadzić działalność gospodarczą, stanowiło obligatoryjną
przesłankę do odwołania z funkcji skarbnika, bez względu na to jak długo tę funkcje
pełnił oraz czy faktycznie przez Stowarzyszenie działalność gospodarcza była
214
prowadzona. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że przy podjęciu w/w uchwały doszło do
istotnego naruszenia prawa, skoro stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie
powiatowym, zarówno powołanie jak i odwołanie skarbnika, będącego głównym
księgowym budżetu powiatu, następuje na wniosek starosty. Oznacza powyższe,
że wprawdzie, jak wynika z treści art. 12 ust. 3 powołanej ustawy, do wyłącznej
kompetencji rady należy powołanie i odwołanie skarbnika powiatu, to jednak rada
powiatu może powołać i odwołać skarbnika tylko na wniosek starosty. Uchwała
podjęta przez radę z własnej inicjatywny bez wniosku starosty, jako sprzeczna
z prawem jest uchwałą nieważną - art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie
powiatowym. Skoro w tej sprawie uchwała została podjęta z inicjatywy
przewodniczącego rady, bez wniosku starosty, należało ją wyeliminować z obrotu
prawnego. Na podjęte rozstrzygnięcie wniesiona została skarga kasacyjna.
Drugą kategorię spraw samorządowych stanowią sprawy ze skarg organów
nadzoru na uchwały organów jednostek samorządowych (symbol 640). W 2013 roku
do WSA w Olsztynie wpłynęły 63 takie skargi, co stanowi (2,75 %) ogółu spraw, które
wpłynęły w okresie sprawozdawczym, a co oznacza dalszy wzrost tej kategorii spraw
w porównaniu do roku poprzedniego. Z poprzedniego okresu pozostały 4 skargi,
zatem łącznie do rozpoznania pozostawało 67 skarg. Na rozprawach i posiedzeniach
niejawnych rozpoznano 61 spraw, co stanowi (2,96 %) ogółu rozpoznanych spraw,
na następny okres pozostało 6 skarg. W tej kategorii aż 18 spraw wszczętych ze
skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zostało zakończonych, wobec ich
cofnięcia, bądź też uwzględnienia przez organy jednostek samorządu terytorialnego
w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
umorzeniem postępowania sądowego. Na podjęte orzeczenia strony wniosły 8 skarg
kasacyjnych, spośród których NSA rozpoznał dwie oddalając skargi kasacyjne.
W tej grupie spraw należy zwrócić uwagę na dużą aktywność organu nadzoru
w kwestii skarg wniesionych na uchwały rad gmin w przedmiocie regulaminu
utrzymania czystości i porządku w gminach podejmowane na skutek ostatnich zmian
wprowadzonych ustawą nowelizująca z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
Nr 152, poz. 897). W uchwałach tych zakwestionowane zostały zapisy, którymi rada
gminy wprowadzała nowe definicje pojęć, bądź też wykraczała poza upoważnienie
ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm). W sprawach o sygn. akt
II SA/Ol 281/13 i II SA/Ol 340/13 przyczyną stwierdzenia nieważności w części
215
uchwał rad gmin były zapisy, którymi regulowano kwestie wynikające z art. 4 ust.
2 pkt 8 ww. ustawy dotyczące wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji,
bowiem gminy wskazywały w tych regulaminach cały teren gminy, jak również
w sposób nieprawidłowy były określane terminy przeprowadzenia oraz koszty
zabiegów deratyzacyjnych.
W ramach tej kategorii spraw doszło do rozbieżności w orzecznictwie Sądu na
gruncie problemu inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców gmin, które to prawo
zostało zakwestionowane w ramach uchwalonych statutów gmin przez Wojewodę
Warmińsko-Mazurskiego. I tak w wyroku z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt
II SA/Ol 171/13 Sąd uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej
uchwały w części dotyczącej § 48 ust. 1a i załącznika nr 5 (procedury zgłaszania
inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców gminy) wobec uznania, że przyznana
wskazanym zapisem inicjatywa, którą może zgłosić grupa 200 mieszkańców gminy
nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem w statucie mogą być uregulowane
zagadnienia ustrojowe gminy, o ile nie naruszają przepisów ustaw. Sąd podzielając
stanowisko wojewody stwierdził, że materia statutowa, co wynika z art. 22 ust.
1 ustawy o samorządzie gminy (u.s.g.), nie została wymieniona w sposób pozytywny.
Obejmować więc może wszelkie kwestie z zakresu ustroju gminy, o ile nie będą one
sprzeczne z przepisami ustaw. Sąd wskazał, że z art. 170 zd. pierwsze Konstytucji
RP wynika, ze członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze
referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu
pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.
Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia
w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem
organów gminy. W obecnym stanie prawnym brak jest przepisów, z których
wynikałoby prawo mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową do inicjatywy
uchwałodawczej. Prawa do takiej inicjatywy nie można bowiem wyprowadzić
z powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 170 Konstytucji.
Wprawdzie rada gminy może uregulować w statucie wszystkie zagadnienia
ustrojowe gminy, o ile nie naruszają one przepisów ustaw, przy czym z art. 169 ust. 4
Konstytucji, wynika, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego
określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Użyty w treści przepisu zwrot
„w granicach ustaw” oznacza, że swoboda rady w kształtowaniu ustroju gminy jest
ograniczona i powoduje, że rada nie może przyznać mieszkańcom gminy uprawnień
dalej idących, niż wynikające z ustawy zwykłej. W przepisach Konstytucji i ustawie
216
o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom
wspólnoty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów
uchwał. Wprawdzie istota współczesnej demokracji bezspornie polega na
zaangażowaniu mieszkańców w sprawy publiczne to jednak zgodnie z art. 170
Konstytucji i art. 11 ust. 1 u.s.g., uprawnienie to może być realizowane tylko w
formie: bezpośredniej (referendum) i przedstawicielskiej (za pośrednictwem
wybranych
w wyborach powszechnych organów gminy). Sąd orzekający w sprawie podzielił
pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku
z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 584/05 i we wcześniejszym wyroku tut.
Sądu z 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08, że granice udziału
mieszkańców gminy w sprawowaniu przez nich władzy, jak i podejmowaniu
rozstrzygnięć wyznacza Konstytucja oraz ustawa o samorządzie gminnym. Granice
te dotyczą m.in. swobody organów gminy co do kształtowania jej wewnętrznego
ustroju, obejmującego w szczególności stanowienie aktów prawa miejscowego,
określających udział mieszkańców w sprawowaniu władzy na obszarze gminy.
Są one wytyczone przez art. 4 ust. 1 Konstytucji, przewidujący, że władza
zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu i ust. 2 tego artykułu,
zgodnie z którym Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub
bezpośrednio. Doniosłą regułę zawiera także art. 16 ust. 2 Konstytucji, w myśl
którego samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś
przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje
w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Regulacja ustawodawcza
uwzględniać winna także wyrażone w art. 163 Konstytucji domniemanie
wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych niezastrzeżonych przez
Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, jak również treść art.
169 Konstytucji. Rozwinięciem norm konstytucyjnych jest między innymi powołany
wyżej art. 11 ust. 1 u.s.g. Oznacza powyższe, że w odniesieniu do wspólnoty
samorządowej ustawodawca opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za
ograniczonym (do powszechnych wyborów i referendum) udziałem mieszkańców
gminy w sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych
przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia
„za pośrednictwem organów gminy”, co wyłącza ich bezpośredni udział
w stanowieniu prawa miejscowego. Brak w ustawie o samorządzie gminnym regulacji
dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady
217
projektów uchwał ocenić należy jako wybór ustawodawcy i brak zgody na taką formę
sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę
tego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy powinno być
traktowane jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących
mieszkańcom gminy, które nie zostało pozostawione regulacjom statutowym.
Odmienny pogląd w tym zakresie został zaprezentowany w wyroku tutejszego
Sądu z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 196/13, w którym skarga Wojewody
została oddalona. W tym przypadku, również organ nadzoru wniósł o stwierdzenie
nieważności zapisów statutu gminy w zakresie, w jakim uregulowane zostało prawo
zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej grupie stanowiącej, co najmniej 1 %
mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze. Jako punkt wyjścia dla
oceny zakwestionowanego zapisu statutu, Sąd wskazał art. 169 ust. 4 i art. 165 ust.
2 Konstytucji RP oraz art. 3 u.s.g., z którego wynika, że o ustroju gminy stanowi jej
statut. Mimo literalnego sformułowania o tym, że to statut stanowi o ustroju gminy,
to ustrój gminy został uregulowany także w ustawie o samorządzie gminnych, a
także
w Konstytucji RP, gdyż art. 169 ust. 4 spełnia samodzielne wymagania stawiane
podstawie prawnej uchwalenia statutu gminy przez jej radę, skoro został określony
właściwy organ - rada gminy jest organem stanowiącym gminy, forma działania -
uchwała oraz przedmiot regulacji - ustrój gminy. Na tle tej regulacji pojawia się
wątpliwość co do zawartego w tym przepisie upoważnienia dla organu stanowiącego
do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego zawartego
w pojęciu „w granicach ustaw”. Sąd uznał, że rozważenia wymagała kwestia, czy na
gruncie takiego zapisu konstytucyjnego materia statutowa jednostki samorządu
terytorialnego musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej, czy też
należy przyjąć, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest
generalne, a nie kazuistyczne. Wskazano, ze na tym tle na gruncie nauki prawa oraz
orzecznictwa sądowego doszło do wypracowania dwóch przeciwstawnych poglądów.
Według jednego z nich, głoszącego zawężającą interpretację, akceptowane są tylko
takie zapisy statutowe, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, zatem każdy
przepis statutu, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy
prawnej jest nieważny. Pogląd oparty na takim założeniu legł u podstaw skargi
wniesionej przez Wojewodę. Natomiast zgodnie z drugim, przeciwstawnym
stanowiskiem, prezentowanym w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym,
konstruującym tzw. samodzielność statutową gminy, a zatem zasadę samodzielności
218
gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, należy
przyjmować, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw.
milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten
temat w statucie. Zgodnie z tym stanowiskiem ograniczenie ustawą, o którym mowa
w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy.
To oznacza, że musiałby istnieć konkretny przepis rangi ustawowej, który
ograniczałby lub też pozbawiał możliwości inicjatywny uchwałodawczej mieszkańców
danej wspólnoty samorządowej. Za taką interpretacją, w ocenie składu orzekającego
w tej sprawie, przemawia wzgląd na istotę samorządu terytorialnego oraz cel, dla
którego został powołany, a także korporacyjny charakter gminy jako jednostki
samorządu terytorialnego. Z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r.
sygn. akt OSK 1122/04 (OSS 2006, nr 1 poz. 9), tutejszy Sąd stwierdził, że statut
gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowanie
wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami. Wniosek taki wynika
z samego charakteru gmin, które powinny samodzielnie normować swą strukturę.
Wyjaśniono także, że samo przyznanie inicjatywy uchwałodawczej grupie
mieszkańców w niczym nie ogranicza uprawnień samych radnych czy rady, bowiem
przedłożenie takiego projektu uchwały nie będzie skutkować obowiązkiem jej
przyjęcia lecz rozpoznania, jak każdej inicjatywy. Zatem w tym, zakresie nie dochodzi
do żadnego pozbawienia czy ograniczenia kompetencji samego organu
stanowiącego. Na podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do
Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r.
sygn. akt II OSK 1887/13 ją oddalił.
Trzecią grupę spraw samorządowych stanowią sprawy ze skarg jednostek
samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze - zarządzenia zastępcze
(symbol 641). W 2013 roku do Sądu wpłynęło 25 takich spraw, co stanowi (1,09 %)
ogółu spraw skierowanych do Sądu w okresie sprawozdaniem, natomiast
z pozostałego okresu pozostała do rozpoznania 1 sprawa. Na rozprawach
rozpoznane zostały 24 skargi, co stanowi (1,16 %) wszystkich załatwionych spraw
w Sądzie, natomiast dwie sprawy pozostały na następny okres do rozpoznania.
W sześciu przypadkach skargi zasługiwały na uwzględnienie i akty nadzoru zostały
uchylone, natomiast w 16 sprawach skargi zostały oddalone, w dwóch przypadkach
Sąd skargi odrzucił. Na wydane przez Sąd orzeczenia wniesiono 6 skarg
kasacyjnych, które Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch przypadkach oddalił, zaś
w jednym przypadku uchylił wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę tutejszemu
219
Sądowi do ponownego rozpoznania.
W tej kategorii spraw na uwagę zasługuje wyrok Sądu z dnia 16 maja 2013 r.
o sygn. akt II SA/Ol 218/13, którym oddalono skargę rady powiatu na rozstrzygnięcie
nadzorcze wojewody, którym stwierdzono nieważność uchwały rady w przedmiocie
odmowy zwolnienia lub zmniejszenia uiszczenia opłaty za wymianę dokumentów
komunikacyjnych. Organ nadzoru stwierdził, że uchwała ta została podjęta bez
podstawy prawnej, skoro powołany w jej treści art. 79b i art. 98a ustawy z dnia 20
czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, nie przewidują uprawnienia dla podjęcia
negatywnej uchwały w tym zakresie, a jedynie statuują możliwość podjęcia uchwały
pozytywnej. Sąd podzielił stanowisko, że art. 79b i art. 98a w/w ustawy nie
uprawniają organu do podjęcia uchwały o odmowie zwolnienia lub zmniejszenia
z wnioskowanych opłat, gdyż gramatyczna wykładnia tych przepisów wskazuje,
że rada może podjąć jedynie uchwałę w przedmiocie zmniejszenia lub zwolnienia od
jej uiszczania natomiast brak jest uprawnienia do podjęcia uchwały o odmowie
takiego zwolnienia. Na orzeczenie to została wniesiona przez powiat skarga
kasacyjna do Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia
27 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1908/13 oddalił skargę, wskazując, że uchwały
rady podjęte w oparciu o wskazane przepisy są aktami prawa miejscowego, nie zaś
decyzjami indywidualnymi wydawanymi w ramach tzw. „uznania”. Nie rozstrzygają
one spraw indywidualnych ale dotyczą właścicieli lub posiadaczy pojazdów
i kierowców, którzy zobligowani zostali do wymiany dokumentów komunikacyjnych -
prawa jazdy i dowodów rejestracyjnych pojazdów, z uwagi na zmianę adresu
spowodowaną zmianami administracyjnymi.
Przytoczyć należy również sprawę sygn. akt II SA/Ol 131/13 ze skargi Gminy
na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność uchwały
w przedmiocie rocznego programu współpracy gminy z organizacjami
pozarządowymi oraz innymi podmiotami na 2013 r. Sąd oddalając skargę stwierdził,
że podjęta uchwała nie ma jedynie charakteru programowego lecz stanowi akt prawa
miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Taki
charakter posiadają bowiem uregulowania dotyczące sposobu oceny realizacji
programu (art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie), wysokość środków planowanych na realizację programu
(pkt 8) czy tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania
ofert w otwartych konkursach ofert (pkt 11). Wskazano, że na gruncie orzecznictwa
sądów administracyjnych wypowiedziany został i zaakceptowany pogląd, zgodnie
220
z którym do uznania danego aktu za akt prawa miejscowego wystarczającym jest,
że uchwała zawiera przynajmniej jedną taką normę prawa o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym aby stanowiła ona akt prawa miejscowego. Wobec powyższego
uchwała dotycząca rocznego programu współpracy gminy z organizacjami
pozarządowymi oraz innymi podmiotami nie ma jedynie charakteru programowego
skoro akt ten jest kierowany do nieograniczonej ilości adresatów, gdyż sama
okoliczność kierowania jej do określonego rodzaju adresatów nie pozbawia takiego
aktu cech generalności oraz abstrakcyjności.
Jak wynika z przedstawionego opisu spraw będących przedmiotem
rozstrzygnięć w tut. Sądzie w ramach spraw samorządowych w 2013 r. pojawiają się
wciąż nowe zagadnienia budzące wątpliwości wynikające z braku stabilności aktów
prawnych ulegających częstym nowelizacjom, bądź też z przyjmowania nowych
rozwiązań przez ustawodawcę.
20/ edukacja i oświata
W 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęło
45 skarg w przedmiocie spraw związanych z edukacją i oświatą (repertorium SA
i SAB), co stanowi 1,97 % ogółu spraw, które wpłynęły w tym okresie. Nastąpił zatem
znaczący spadek tej kategorii spraw w stosunku do roku poprzedniego (94 sprawy).
Z poprzedniego okresu sprawozdawczego pozostały do załatwienia 3 skargi,
co stanowiło łącznie do rozpoznania 48 spraw. Na rozprawach i posiedzeniach
niejawnych rozpoznano 45 spraw, co stanowiło 2,18 % ogółu rozpoznanych spraw.
Na kolejny okres pozostały 3 nierozpoznane skargi. Na podjęte rozstrzygnięcia
strony wniosły 5 skarg kasacyjnych, z których jedna dotycząca ustalenia odpłatności
za świadczenia publicznych przedszkoli została rozpoznana przez NSA, który
wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1780/13 oddalił skargę
kasacyjną Gminy.
Spośród skarg wniesionych oraz pozostałych z poprzedniego okresu
sprawozdawczego: 9 dotyczyło spraw kandydatów na studia i studentów,
17 problematyki szkół i placówek oświatowo-wychowawczych, 13 spraw dyrektorów
szkół, 2 skargi spraw uczniów, zaś 6 innych zagadnień zarejestrowanych pod
symbolem podstawowym 614. W ramach tej kategorii zaobserwowano znaczący
wzrost spraw dotyczących dyrektorów szkół, co związane było z wadliwym
powoływaniem przez organ prowadzący szkoły komisji konkursowych wyłaniających
kandydata na dyrektora szkoły oraz zarządzeń dotyczących zatwierdzenia wyboru
221
komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 261/13, w której Wojewoda Warmińsko-
Mazurski zaskarżył uchwałę Rady Miasta w przedmiocie ustalenia opłat
za świadczenia publicznych przedszkoli. Sąd rozważał, czy rada mogła skutecznie
ustalić opłatę za świadczenia publicznych przedszkoli w czasie przekraczającym
wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych realizujących podstawę programową
wychowania przedszkolnego, przyjmując za jednostkę rozliczeniową dzień.
Podstawę prawną dla przyjęcia w kontrolowanej uchwale odpłatności stanowił art.
14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu
obowiązującym od dnia 1 września 2010 r., na mocy ustawy nowelizującej z dnia
5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991),
zgodnie z którym organ prowadzący ustala wysokość opłaty za świadczenia
udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć,
o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Przepis ten stanowi, że przedszkole publiczne
zapewnia bezpłatnie nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez
organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Powyższa regulacja oznacza
bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizować bezpłatne
nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, przy
czym rada może wydłużyć ten czas podług swego uznania, przyjmując nawet,
że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Jeśli jednak rada
ogranicza bezpłatny pobyt dziecka w publicznym przedszkolu do określonego
czasookresu (nie krótszego niż 5 godzin dziennie), to powinna ustalić wysokość
opłaty za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wskazano, że jak wynika
z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości
pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sąd zwrócił uwagę, że do
1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole
publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie
co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Na tym tle
w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko
o konieczności wykazania przez organ prowadzący zarówno konkretnych świadczeń,
które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Zwrócono uwagę,
że dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust.
5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy usługi
bezpłatne, w tym też czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania
przedszkolnego, przy czym w pozostałym czasie też może ten program realizować,
222
ale podlega on już opłacie. Wskazano, że w obecnym stanie prawnym przy ustalaniu
opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już takiego znaczenia,
jakie konkretnie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej,
czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym
pobytem w przedszkolu. Wobec tego w ocenie Sądu, przy ustaleniu odpłatności
za pobyt dziecka w przedszkolu wystarczy ramowe wskazanie zakresu świadczeń
realizowanych w tym czasie. Nie budzi wątpliwości, że przy ustalaniu opłat należy
przestrzegać zasady ekwiwalentności. Oznacza ona, że opłatę wnosi się
za konkretnie uzyskane świadczenie. Dlatego w orzecznictwie sądów
administracyjnych wskazuje się na nieprawidłowości w ustalaniu opłat za korzystanie
z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych. Konsekwentnie przyjmuje się,
że ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie,
zobowiązującym do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania ze świadczeń
oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust.
5 ustawy o systemie oświaty. Zatem zakwestionowane przez Wojewodę zapisy
uchwały określające wysokość opłaty za jeden dzień zajęć są nieprawidłowe. Zapisy
te poza tym, że niewłaściwie określają opłatę w formie ryczałtowej, to bezpodstawnie
ustanawiają zasadę, że rodzice dziecka muszą opłacać świadczenia, z których
dziecko nie skorzystało na skutek krótszego pobytu w przedszkolu. Pogląd
sformułowany w tym wyroku został zaakceptowany przez NSA, który wyrokiem z dnia
8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1780/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną
przez Gminę.
Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 357/13, w której Sąd uchylił decyzję
Odwoławczej Komisji Stypendialnej w przedmiocie odmowy przyznania stypendium
dla najlepszych studentów, koniecznym okazało się rozważenie, czy decyzję
w przedmiocie przyznania stypendium mogła wydać po raz drugi ta sama Komisja
Stypendialna, w oparciu o zapis art. 175 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo
o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm) dalej: P.s.w.
W niniejszej sprawie Rektor działając w trybie art. 175 ust. 4 i art. 177 ust. 1 P.s.w.
zarządzeniem przekazał własne uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium
rektora dla najlepszych studentów Odwoławczej Komisji Stypendialnej i powołał tę
komisję w dziewięcioosobowym składzie. Komisja ta wydała zarówno decyzję
w pierwszej instancji, jak i decyzję zaskarżoną po rozpoznaniu wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że wszyscy członkowie tej komisji
jako organu odwoławczego, któremu przekazana została kompetencja do
223
sprawowania funkcji administracji publicznej (uprawnienia w zakresie przyznania
stypendium), czyli rozpoznania indywidualnej sprawy administracyjnej i wydania
decyzji - podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali
udział w wydaniu zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W sprawach z zakresu szkół i placówek oświatowo-wychowawczych
w zdecydowanej większości dominowały sprawy dotyczące uchwał o zamiarze
likwidacji lub samej likwidacji placówek szkolnych, bądź też przekształcenia zespołu
szkół poprzez likwidację filialnej szkoły, czy też przedmiotem skargi były negatywne
opinie kuratora oświaty w przedmiocie zamiaru połączenia placówek szkolnych
w zespół szkół. We wszystkich tych sprawach Sąd oddalił skargi stwierdzając,
że organ prowadzący placówki szkolne przed przystąpieniem do procedury likwidacji
tych placówek zachował wszystkie wymogi określone w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy
o systemie oświaty.
W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 549/13, Sąd natomiast stwierdził w części
nieważność uchwały w sprawie zamiaru stopniowej likwidacji gimnazjum. W uchwale
tej zapisano wprawdzie, że gimnazjum zostanie zlikwidowane z dniem 31 sierpnia
2015 r., jednak zastrzeżenia Sądu wzbudziły zapisy stwierdzające, że już w roku
szkolnym 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji do klasy pierwszej, że struktura
organizacyjna szkoły w roku 2013/2014 obejmuje jedynie klasy II i III gimnazjum,
a w roku 2014/2015 tylko klasę III oraz, że uczniowie, którzy nie ukończą klasy
pierwszej w roku szkolnym 2012/2013 będą mogli kontynuować naukę we
wskazanych enumeratywnie dwóch innych gimnazjach. Sąd w pierwszej kolejności
zwrócił uwagę, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi jedynie pierwszy
etap w procedurze likwidacyjnej i wcale nie musi doprowadzić do faktycznej likwidacji
szkoły. Przywołano treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, w którym stwierdzono, że podjęcie takiej
uchwały intencyjnej jest niezbędnym etapem likwidacji szkoły, gdyż taka uchwała
daje dopiero podstawy do podjęcia kolejnych czynności, w tym także doręczenia
rodzicom uczniów stosownych zawiadomień. Zatem uchwała o zamiarze likwidacji
szkoły winna zawierać jedynie w swej treści przedstawienie intencji rady gminy na
zewnątrz o zamiarze likwidacji szkoły. Skoro tak, to taka uchwała nie może zawierać
w swej treści rozstrzygnięć o charakterze materialnoprawnym, które w istocie -
jeszcze przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły - wprowadzają w życie
stopniową likwidację szkoły. Takie zapisy znalazły się w kwestionowanej przez
Wojewodę uchwale, gdyż określały, że nie prowadzi się rekrutacji uczniów do klasy
224
I gimnazjum, określiły strukturę organizacyjną szkoły, a nadto zawierają zapisy
dotyczące uczniów gimnazjum, którzy nie ukończą odpowiedniej klasy gimnazjum.
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, przyjęcie takiej procedury likwidacyjnej
i rozpoczęcie stopniowej likwidacji szkoły bez podjęcia uchwały o jej likwidacji
stanowi w istocie próbę obejścia bezwzględnie obowiązujących wymogów
wynikających z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd podzielił pogląd Gminy,
że likwidacja szkoły poprzez stopniowe wygaszanie jest najmniej dotkliwa dla
uczniów danej szkoły, gdyż pozwala na dokończenie procesu nauki w wygaszanej
placówce. Jednak skoro proces likwidacji szkoły następuje już z dniem 1 września
2013 r., to do skutecznego jego rozpoczęcia niezbędnym było podjęcie samej
uchwały o likwidacji tej szkoły oraz przeprowadzenie całej procedury z art. 59 ust.
1 ustawy o systemie oświaty, co w sprawie tej nie miało miejsca.
Orzeczenia wydane w sprawach dyrektorów szkół dotyczyły w większości
przypadków spraw (9 skarg) wadliwego ustalenia składu komisji konkursowej celem
wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły oraz zarządzeń
o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jak również kwestii
odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
oświaty (3 skargi). W sprawach o sygn. akt II SA/Ol 630/13, II SA/Ol 736/13,
II SA/Ol 822/13 czy II SA/Ol 855/13 skarżący, którym w tych sprawach był zarówno
wojewoda, jak i gmina w przypadku, gdy zarządzenie organu jednostki samorządu
terytorialnego zostało wyeliminowane w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego,
kwestionowano poprawność powołania składu komisji konkursowej do wyłonienia
kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. I tak w sprawie o sygn. akt
II SA/Ol 822/13 wojewoda zaskarżył zarządzenie wójta gminy, którym na mocy art.
36a ustawy o systemie oświaty powołana została komisja konkursowa w celu
wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły i w skład tej komisji wójt powołał jako
swego przedstawiciela samego siebie, wyznaczając siebie jako przewodniczącego
takiej komisji. W ocenie organu nadzoru działanie organu wykonawczego gminy jest
niedopuszczalne, gdyż piastun organu prowadzącego szkołę staje się jako członek
komisji konkursowej „sędzią we własnej sprawie”, skoro następnie jako organ
wykonawczy gminy zatwierdza taki konkurs, unieważnia go, bądź zarządza ponowne
jego przeprowadzenie. Sąd podzielił argumentację Wojewody w tej sprawie,
iż wprawdzie z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ
prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie m.in.
trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę, to nie oznacza,
225
że w ramach tego uprawnienia wójt może powołać w skład takiej komisji konkursowej
samego siebie i to na przewodniczącego tej komisji, chociaż z § 2 rozporządzenia
Ministra Edukacji narodowej i Sportu z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu
konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki orz trybu pracy
komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) wynika, że organ prowadzący publiczne
przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego
komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Przytoczono pogląd NSA
wypowiedziany w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13, że piastun
organu nie jest przedstawicielem tego organu, bowiem jest osobą piastującą funkcje
danego organu np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu np. burmistrza
będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do
załatwienia (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz.
Zatem z samej treści art. 36 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że wójt nie
może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na
stanowisko dyrektora szkoły samego siebie. Nadto skoro w skład komisji
konkursowej wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego to także spośród tych
przedstawicieli organ wykonawczy - wójt może powołać przewodniczącego komisji
lecz nie może to być on sam, gdyż w tym przypadku występuje jako piastunem
organu a nie jego przedstawiciel. Poza tym to do jego wyłącznej kompetencji na
mocy § 8 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia należy zatwierdzenie konkursu
albo jego unieważnienie bądź zarządzenie jego ponownego przeprowadzenia w razie
stwierdzenia określonych przesłanek wymienionych w tym przepisie. Skoro tak,
to trudno w takiej sytuacji mówić o zachowaniu bezstronności postępowania
konkursowego skoro najpierw organ wykonawczy gminy jako przewodniczący komisji
konkursowej bierze udział w wyłonieniu kandydata, a następnie zatwierdza wynik
konkursu, bądź go unieważnia. Konsekwencją wadliwie powołanego składu komisji
konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły były zarządzenia organu
wykonawczego gminy w zakresie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora,
o czym rozstrzygnięto w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 412/13, II SA/Ol 631/13
i II SA/Ol 823/13.
Innego zagadnienia dotyczyła sprawa, w której wyrokiem z dnia 21 maja
2013 r. sygn. akt II SA/Ol 282/12 Sąd oddalił skargę burmistrza na rozstrzygnięcie
nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie odwołania ze
stanowiska dyrektora zespołu szkolno-przedszkolnego, które nastąpiło w czasie roku
szkolnego bez wypowiedzenia. Przyczyną działania organu nadzoru w tej sprawie
226
było bowiem odwołanie dyrektora z powodu okoliczności. O których mowa
w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uzasadnieniem takiego stanowiska
Wojewody była okoliczność, że Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy
Regionalnej Izbie Obrachunkowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie
naruszenia dyscypliny finansów publicznych z uwagi na brak znamion naruszenia
dyscypliny finansów publicznych, a ponadto stwierdzono, że zaniedbania w zakresie
gospodarki finansowej szkoły czy jej organizacji nie stanowią szczególnie
uzasadnionych powodów odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Sąd potwierdził,
że wprawdzie w ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie szczególnie
uzasadnionych powodów, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie
oświaty lecz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala na stwierdzenie,
że pojęcie to należy interpretować zawężająco. Nie każde uchybienie, a nawet
naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły w trybie
powołanego przepisu. Musi mieć ono bowiem taki charakter, iż dalsze pozostawanie
dyrektora na stanowisku uniemożliwi funkcjonowanie szkoły w zakresie realizacji
zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W związku z tym
w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, iż uchybienia, czy też
zaniedbania w gospodarce finansowej szkoły nie mogą stanowić podstawy do
odwołania w tym trybie, nawet jeśli jest to związane z utratą zaufania organu
prowadzącego szkołę do jej dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10 oraz orzeczenia tam przywołane,
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt
II SA 3293/00). Podkreślono, że w tej sprawie jako główny powód odwołania
dyrektora wskazano fakt nieprzekazywania przez niego na rachunek szkoły
pieniędzy otrzymanych w formie gotówki od proboszcza parafii z tytułu ogrzewania
budynku parafii, podłączonego do sieci grzewczej szkoły. Okoliczność ta odbiła się
szerokim echem społecznym, była komentowana przez media i spowodowała
skonfliktowanie mieszkańców osiedla, czego świadkami byli uczniowie i nauczyciele
szkoły i to w ocenie organu uniemożliwia dalsze kierowanie placówką przez
dotychczasowego dyrektora, gdyż stanowi istotną przeszkodę do osiągnięcia jej
celów, prowadząc do destabilizacji funkcjonowania placówki wychowującej
i nauczającej dzieci i młodzież. Ponadto wskazano na fakt przebywania dyrektora na
urlopie dla poratowania zdrowia. Sąd stwierdził, że kwestia przekazywania pieniędzy
za ogrzewanie parafii przez dyrektora pozostaje poza jakimkolwiek zakresem
funkcjonowania szkoły jako placówki oświatowo-wychowawczej. Nie jest ona bowiem
227
w żaden sposób związana z funkcją dydaktyczną, wychowawczą czy też opiekuńczą
placówki kierowanej przez odwołanego dyrektora. Ponadto organ prowadzący szkołę
nie wykazał, kto, na jakiej podstawie, w jakim trybie i w jakim zakresie obowiązek
przekazywania przedmiotowych pieniędzy nałożył na dyrektora placówki. Nie
wiadomo zatem, czy obowiązek ten mieścił się w ramach obowiązków
pracowniczych, czy też został nałożony w jakimś innym trybie. W aktach sprawy brak
jest bowiem jakiejkolwiek dokumentu, w oparciu o który został przyjęty taki system
płatności, zwłaszcza, że pełnomocnik Gminy podczas rozprawy przed tutejszym
Sądem wyjaśnił, że system taki został przyjęty na skutek nieformalnych uzgodnień
pomiędzy proboszczem parafii a poprzednim burmistrzem, bądź też którymś
z członków istniejącego wówczas zarządu gminy. W takiej sytuacji ocena, czy doszło
do ewentualnego naruszenia prawa może być dokonana wyłącznie przez
uprawnione do tego organy, do których zostały skierowane stosowne wnioski, gdyż
wystąpiono z żądaniem wszczęcia postępowania zarówno do Prokuratury
Rejonowej, jak i do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. Wojewoda ustalił,
iż odmówiono wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych, natomiast Prokuratura nie podjęła żadnego
merytorycznego postanowienia. Zatem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie
nadzorcze słusznie organ nadzoru uznał, że w realiach tej sprawy odwołanie
dyrektora jest co najmniej przedwczesne. Nie sposób bowiem uznać, iż ewentualne
naruszenie prawa przez dyrektora zostało należycie udokumentowane. Trudno zaś
uznać, że sam fakt, iż zdarzenie to miało charakter medialny (co nie zostało
udokumentowane) i że doprowadziło - jak twierdzi burmistrz - do konfliktu
mieszkańców osiedla wypełnia przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego,
o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowisko
to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który to wyrokiem z dnia 30 grudnia
2013 r. I OSK 1822/13 oddalił skargę kasacyjną organu prowadzącego szkołę.
21/ sprawy z zakresu dróg publicznych i transportu drogowego
W 2013 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
wpłynęło 117 spraw z zakresu dróg publicznych, co stanowiło 5,12 % ogólnego
wpływu spraw, a z poprzedniego okresu do załatwienia pozostało 12 spraw.
W stosunku do poprzedniego roku nastąpił istotny wzrost wpływu w tej kategorii,
gdyż w 2012 r. wpłynęło ich 77. Wśród spraw nowych 2 dotyczyły dopuszczenia
pojazdu do ruchu, 38 - uprawnień do kierowania pojazdami, 22 – innych z zakresu
228
prawa o ruchu drogowym, 12 - zajęcia pasa drogowego, 1 – zjazdu z dróg
publicznych, 3 - opłat i kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, 1 - innych spraw
dotyczących dróg publicznych, 35 - transportu drogowego i przewozów,
a także 2 sprawy zarejestrowane jako inne o symbolu podstawowym 603. Wniesiono
dwie skargi na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania
z zakresu dróg publicznych. W analizowanym okresie zakończonych zostało 107
spraw z omawianej kategorii, co stanowiło 5,20 % ogółu załatwionych w 2013 r.
spraw. Skargi kasacyjne wniesione zostały w 20 sprawach.
a/ sprawy z zakresu dróg publicznych
Wśród spraw dotyczących uprawnień do kierowania pojazdami na uwagę
zasługują sprawy o sygnaturach II SA/Ol 191/13 i II SA/Ol 358/13 w przedmiocie
sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oraz sprawy o sygnaturach
II SA/Ol 192/13 i II SA/Ol 359/13 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Sąd,
oddalając skargi we wszystkich tych sprawach, stwierdził, że kierowca, który
za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty,
zarejestrowane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ma
bezwzględny obowiązek poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania
pojazdami i z tego powodu jego prawo jazdy podlega zatrzymaniu. Nie może on
skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca
1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.)
dotyczącego udziału w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby
punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli przed przystąpieniem do
tego szkolenia miał już przypisane więcej niż 24 punkty. Natomiast po zdaniu
egzaminu państwowego, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia do kierowania
pojazdami, następuje zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
W sprawie o sygnaturze akt II SA/Ol 774/13, której przedmiotem był zwrot
wydatków związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów oraz
wynagrodzeniem z tego tytułu Sąd, uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji
odmawiające zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia z powodu przedawnienia
roszczenia, wskazał, że rozpoznawanej sprawie nie może być mowy
o przedawnieniu, bowiem ustalenie wynagrodzenia z tytułu dozoru odbywa się
w trybie administracyjnym. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień
o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają
przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez
229
ustawodawcę. Natomiast art. 102 § 2 i następne ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji nie wprowadzają żadnego terminu przedawnienia,
ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie
cywilnym. Z powyższego wynika, iż przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić
podstawy prawnej decyzji administracyjnej lub postanowienia, bez wyraźnego
odesłania ustawowego. Wskazana w art. 102 § 2 u.p.e.a. kompetencja do określenia
przez organ egzekucyjny wydatków i wynagrodzenia związanych z wykonywaniem
dozoru nie obejmuje zatem prawa do ustalania czy roszczenie o wynagrodzenie
(wydatki) uległo przedawnieniu. Możliwość stwierdzenia, czy roszczenie uległo
przedawnieniu musi wynikać z konkretnej normy prawa administracyjnego
(z przepisu prawa, który tak stanowi). Takiej normy organy nie wskazały. Zasadny był
zatem zarzut skargi wskazujący na bezpodstawne oparcie zakwestionowanego
rozstrzygnięcia na przepisach Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji przyjęcia
wadliwego założenia, że roszczenie o zapłatę wynagrodzenia i zwrot kosztów
holowania pojazdów jest roszczeniem przedawniającym się według przepisów
właściwych roszczeniom o charakterze cywilnoprawnym.
Na uwagę zasługuje także sprawa o sygnaturze II SAB/Ol 96/13, w której Sąd,
rozpoznając skargę na bezczynność wójta w wypłacie wynagrodzenia za usunięcie
i przechowywanie pojazdu, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego
w tym przedmiocie i wskazał, że niezasadny jest zarzut wójta odnoszący się do
właściwości sądu powszechnego dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie stron nie wiązała umowa cywilnoprawna, a we wniosku
o wypłatę wynagrodzenia skarżący jednoznacznie wskazał, że domaga się
wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 102 § 2 ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, tak określone
żądanie obligowało organ do podjęcia czynności procesowych przewidzianych
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazany przepis art. 102 § 2
u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot
koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie
za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.
Stosownie do § 4 art. 102 u.p.e.a. na postanowienie organu egzekucyjnego
w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz
wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy
zażalenie. Zatem żądanie oparte na art. 102 § 2 u.p.e.a. podlega rozstrzygnięciu
w procesowej formie postanowienia. Tym samym w sprawie ma zastosowanie
230
procedura postępowania unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej,
w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego. Stanowi on w art. 104 § 1, że organ administracji
publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu
stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji
publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy
wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu
miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch
miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wskazane terminy
liczone są co do zasady od dnia doręczenia żądania organowi administracji
publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), który może w myśl art. 61a § 1 i 2 wydać zaskarżalne
postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, może też przekazać
niezwłocznie wniosek do rozpatrzenia organowi właściwemu, jeżeli uznaje swoją
niewłaściwość (art. 65 § 1 k.p.a.), uprawniony jest również, zgodnie z art.
66 § 3 k.p.a., do zwrotu wniosku stronie, gdy uzna, że właściwym w sprawie jest sąd
powszechny - wówczas zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które
służy zażalenie. Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, któremu
przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb
działania, nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowania jej,
że roszczenie jest bezzasadne, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku,
ale musi zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. W rozstrzyganej
sprawie wójt nie skorzystał z powyższych możliwości procesowych; podjął jedynie
próby przekazania wniosku skarżącego do rozpatrzenia innym organom, które nie
będąc związane takim przekazaniem, zwróciły sprawę wójtowi, jako adresatowi
wniosku. Wójt w ogóle nie zakwestionował takiego stanu rzeczy, nie wdrażając
ewentualnie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego (art. 22 k.p.a.) i dalej
korespondował ze stroną. Od przedłożenia żądania organowi minęło przeszło półtora
roku i w takiej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie
podjął skutecznie żadnej ze wskazanych możliwości procesowych. Sąd wskazał
także, że jeżeli organ jest przekonany, że roszczenie jest „sprawą cywilną”, jak
wskazał w odpowiedzi na skargę, to ma możliwość albo zwrotu stronie podania
zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. albo odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art.
61a k.p.a. w przypadku, gdy nie zachodzą przesłanki zwrotu podania. W przeciwnym
wypadku organ powinien odnieść się merytorycznie do wniosku strony poprzez
231
wydanie postanowienia przyznającego wnioskowane wynagrodzenie albo
odmawiającego jego przyznania. Wydanie każdego ze wskazanych postanowień
pozwoli na merytoryczną kontrolę stanowiska wójta przez organ wyższej instancji,
a także ewentualnie sąd administracyjny. W związku z powyższym Sąd uznał
wniesioną skargę na bezczynność za dopuszczalną i rozpoznał ją merytorycznie.
W sprawie o sygnaturze II SA/Ol 218/13, w której przedmiotem skargi było
rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady
powiatu w sprawie odmowy zwolnienia lub zmniejszenia uiszczenia opłaty z tytułu
wymiany dokumentów komunikacyjnych, istota sporu dotyczyła ustalenia czy art.
79b i art. 98a ustawy - Prawo o ruchu drogowym mogły stanowić podstawę prawną
do podjęcia uchwały o odmowie zwolnienia lub zmniejszenia opłaty za wymianę
dokumentów komunikacyjnych osobom zobowiązanym do wymiany takich
dokumentów z powodu zmian w zakresie adresu właściciela lub posiadacza pojazdu,
spowodowanych zmianami administracyjnymi. Stosownie bowiem do art. 79b tej
ustawy, w przypadku gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu właściciela
lub posiadacza pojazdu, wymagająca wydania nowego dowodu rejestracyjnego
pojazdu, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada powiatu może,
w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia osoby obowiązane
do ubiegania się o wydanie tego dokumentu. Natomiast w myśl art. 98a, w przypadku
gdy zmiana stanu faktycznego w zakresie adresu kierowcy, wymagająca wydania
nowego prawa jazdy, spowodowana została zmianami administracyjnymi, rada
powiatu może, w drodze uchwały, zmniejszyć opłatę lub zwolnić od jej uiszczenia
osoby obowiązane do ubiegania się o wydanie tego dokumentu. Sąd oddalając
skargę, podzielił stanowisko organu nadzoru i podkreślił, że z treści cytowanych
przepisów nie można wywieść kompetencji do podjęcia uchwały o odmowie
zwolnienia lub zmniejszenia opłat, o których mowa w tych przepisach. Gramatyczna
wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacjach opisanych
w hipotezach powołanych norm, rada powiatu może podjąć jedynie uchwałę
o zmniejszeniu opłaty lub zwolnieniu od jej uiszczenia osoby obowiązane do
ubiegania się o wydanie nowego prawa jazdy lub dowodu rejestracyjnego pojazdu.
Skoro ustawodawca w powołanych wyżej przepisach ograniczył uprawnienia gminy
do podjęcia uchwały o zmniejszeniu opłat lub zwolnieniu od ich uiszczenia, bądź
powstrzymaniu się od podjęcia uchwały w tym przedmiocie, to tej delegacji
ustawowej nie można swobodnie rozszerzać. Naczelną zasadą prawa
administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Normy
232
kompetencyjne powinny być zatem interpretowane w sposób ścisły, literalny.
Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów
kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Rada powiatu nie
jest zatem władana podjąć uchwały o odmowie zmniejszenia lub odmowie zwolnienia
od uiszczenia opłat, o których mowa w art. 79b i art. 98a ustawy - Prawo o ruchu
drogowym. Powyższe nie oznacza jednocześnie, że rada powiatu jest zobligowana
do podjęcia pozytywnej uchwały, gdyż ustawodawca pozostawił uznaniu organu
powiatu kwestię zwolnienia i zmniejszenia przedmiotowych opłat.
W sprawach o sygnaturach II SA/Ol 430/13 i II SA/Ol 431/13, których
przedmiotem była kara za zajęcie pasa drogowego, Sąd oddalając skargi stwierdził,
że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie
w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas
drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także
ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. W ocenie Sądu
w rozpoznawanych sprawach zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa
drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa zostały
ustalone w sposób jednoznaczny i znajdujący pełne potwierdzenie w materialne
dowodowym. Ponadto organ w sposób prawidłowy zastosował algorytm służący do
wyliczenia kary pieniężnej. Również sposób zgromadzenia dowodów i ich ocena,
a także wyprowadzone wnioski nie budził zastrzeżeń Sądu, a skarżąca ich
skutecznie nie podważyła i nie wykazała w toku postępowania jakichkolwiek
okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania unormowań zawartych
w przepisach art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Należy także zwrócić uwagę na rozstrzygnięcie wydane w sprawie
o sygnaturze II SA/Ol 400/13, w której ocenie Sądu poddana została uchwała
w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie
miasta, ustalenia opłat za parkowanie w tej strefie i opłaty dodatkowej oraz sposobu
ich pobierania. Sąd stwierdzając nieważność części tej uchwały podniósł, powołując
się na wskazane w Konstytucji RP źródła prawa, że z uregulowań tych wynika
przyznanie organom samorządu terytorialnego prawa stanowienia aktów prawa
miejscowego, jednak w tym zakresie obowiązane są działać na podstawie
i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie. Akty prawa miejscowego jako
akty podustawowe muszą być wydawane wyłącznie w oparciu o upoważnienie
ustawowe i to tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych, a nie w oparciu
233
jedynie o domniemanie lub wykładnię celowościową. W odniesieniu do kontrolowanej
uchwały nie jest kwestionowana legalność wyznaczenia przez radę miejską strefy
płatnego parkowania, lecz ustalenie wysokości opłat za parkowanie w tej strefie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została z uwzględnieniem
art. 13 b ust. 1 pkt 5, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis
ten nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się
progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania. Nie wynika
z niego, aby organ stanowiący miał jakąkolwiek swobodę w zakresie zmiany
powyższego zapisu, a tym samym możliwość innego ukształtowania opłat
za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania, niż wynika to z cytowanego
przepisu. Bez znaczenia zatem dla sprawy są sugestie kierowców wskazujące
na potrzebę jedynie krótkiego postoju na płatnych miejscach parkingowych
ze względu na to, że w większości płatne miejsca parkingowe są dostępne,
w związku z czym progresywna stawka za parkowanie nie jest wymagana w celu
zwiększenia rotacji pojazdów. Sąd podzielił zatem pogląd wojewody, w myśl którego
zaniechanie zastosowania progresywnego narastania opłaty za parkowanie jest
istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością zaskarżonego zapisu
uchwały.
W omawianej kategorii na uwagę zasługuje także sprawa o sygnaturze
II SAB/Ol 2/13, w której Sąd, co prawda umorzył postępowanie sądowe ze skargi na
przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wpisu uprawnień do rejestru
diagnostów, ale w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w rozpatrywanym
przypadku organ nie działał zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania
administracyjnego, błędnie przyjmując, że może pozostawiać zgłaszane wnioski bez
rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie
nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym
w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie
siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie
podania bez rozpoznania. Przyjmuje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania
na podstawie tego przepisu nie następuje w formie decyzji ani też postanowienia.
Strona może dochodzić związanego z tym naruszenia poprzez skargę na
bezczynność organu. Powołanie się przez organ administracji na to unormowanie
służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle
określonych przepisów prawa i nie może zmierzać do merytorycznej oceny
przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Żądane w sprawie przez organ
234
dokumenty nie miały zaś charakteru wymogów formalnych. Powoływany przez organ
przepis art. 84 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wskazuje, że zgłoszony
wniosek o wydanie uprawnienia do wykonywania badań technicznych pojazdów ma
spełniać szczególne wymogi formalne, bez których spełnienia, nie będzie można
sprawie nadać dalszego biegu. Dlatego organ nie mógł pozostawiać wniosków bez
rozpoznania. Wskazane zaniechanie czyniło zasadnym zarzut bezczynności organu.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organowi nie można przypisać
zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się,
że przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy
rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy
indywidualnej. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki
prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak: wykonywanie czynności
w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących,
że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności
dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Okoliczności takie nie miały
miejsca w rozpoznawanej sprawie. Organ bowiem w odpowiedzi na zgłaszane przez
skarżącego wnioski, konsekwentnie domagał się od skarżącego przedłożenia ciągle
tych samych dokumentów, a wobec ich braku, każdy wniosek pozostawiał bez
rozpoznania, co było działaniem nieuprawnionym. Skarżący jednak wcześniej nie
kwestionował tego, składając nowe wnioski, do których załączał różne dokumenty.
Z postępowania organu wynika przy tym przekonanie o prawidłowości przyjętego
sposobu działania, z czego wnioskować można, że nie miał on zamiaru uchylania się
od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organowi można przypisać
jedynie brak prawidłowej interpretacji obowiązującego prawa.
b/ sprawy z zakresu transportu drogowego
W sprawie sygn. akt II SA/Ol 453/13 tutejszy Sąd rozważał kwestię zwolnienia
przedsiębiorcy od odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdów
nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi
w zezwoleniu, na podstawie art. 140a ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo
o ruchu drogowym. W sprawie tej Sąd podzielił utrwalone już stanowisko, zgodnie
z którym, skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy
odpowiedzialność ponosi to przedsiębiorstwo, to na nim też spoczywa
odpowiedzialność za ewentualne skutki działania osób, którymi się ono posługuje
przy wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od charakteru stosunku
235
łączącego przedsiębiorcę z tą osobą. Biorąc pod uwagę fakt, że przedsiębiorca
wykonujący przewóz był podmiotem zagranicznym, tutejszy Sąd zważył, że podmiot
realizujący przewóz na podstawie zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy,
obowiązany jest znać i przestrzegać przepisy prawa obowiązujące na terenie Polski.
Oceniając istnienie przesłanek określonych w art. 140a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu
drogowym, Sąd stwierdził, że nie można zaakceptować wykazanej bierności
kierowców przy załadunku pojazdu, zdania się przez nich wyłącznie na załadowcę
a zwłaszcza zaniechania sprawdzenia obciążenia osi pojazdu oraz czy ładunek
został prawidłowo rozmieszczony i zabezpieczony przed przemieszczaniem się.
Znacznie istotniejszy problem prawny wystąpił w sprawie o sygn. akt
II SA/Ol 782/13, w której tutejszy Sąd kontrował legalność decyzji w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez
wymaganego zaświadczenia, na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r.
o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
244, poz. 1454), który nakazywał - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za
naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych
a niezakończonych decyzją ostateczną przed 1 stycznia 2012 r. - stosowanie
przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007
r. Nr 125, poz. 874, z późn, zm., aktualnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1414) w brzmieniu
nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe
kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili
wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną. Sąd
powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12
(Dz. U.
z 2013 r., poz. 928; OTK 2013, nr 6, poz. 81) stwierdzając, iż odnosi się do
okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy. Wskazano, że, że na mocy art.
10 ustawy nowelizującej strona została obciążona karą w wysokości 8.000 zł
podczas gdy w dacie kontroli pojazdu Spółki (13 października 2011 r.) za
wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia
przewidziana była kara 2.000 zł (pozycja 1.4. załącznika do ustawy z dnia 6 września
2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji). Wskazane
orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją art. 10 ustawy nowelizującej, na
podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, w zakresie
w jakim nakazuje stosować surowszą odpowiedzialność administracyjną niż
obowiązywała w dniu, w którym zostały naruszone przepisy o wykonywaniu
236
transportu drogowego, stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Oznacza to,
że w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego, rozpatrzenie sprawy jest nie tylko dopuszczalne, ale możliwość
taka jest ujęta jako podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego. Zgodnie z art.
145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego
(tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 267), w sytuacji, gdy decyzja została wydana na
podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za
niezgodny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą strona może
żądać wznowienia postępowania administracyjnego. Z tych powodów skarga została
uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. „b” p.p.s.a.
Podobnie, na tle analogicznych okoliczności faktycznych i prawnych, tutejszy
Sąd orzekał w sprawie sygn. akt II SA/Ol 781/13 stwierdzając, iż skoro w toku
postępowania sądowoadministracyjnego zapadło orzeczenie w przedmiocie
niekonstytucyjności normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje
konieczność uchylenia takiej decyzji. Sąd przytoczył rozważania Trybunału
Konstytucyjnego, iż organy administracji jednoznacznie przyjmują, iż znowelizowane
przepisy ustawy o transporcie drogowym znajdują zastosowanie do spraw
wszczętych i niezakończonych pod rządami starego prawa, zarówno na płaszczyźnie
materialnej, jak i proceduralnej, co może powodować zastosowanie surowszych
sankcji (wyższych kar finansowych) niż przewidziane w ustawie o transporcie
drogowym i załączniku do niej przed nowelizacją. Sformułowanie normy
intertemporalnej wymagało zatem także uwzględnienia zakazu reformationis in peius
i jego specyfiki w postępowaniu administracyjnym. Wskutek orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego, tak jak w w/w sprawie, skarga została uwzględniona przez tutejszy
Sąd.
Odnośnie do zagadnienia kar pieniężnych za naruszenie przepisów
o transporcie drogowym, interesującym orzeczeniem jest wyrok z dnia
22 października 2013 r., II SA/Ol 675/13. W sprawie tej Sąd uznał za nieuprawnione
nałożenie kary pieniężnej za brak w wykresówkach wymaganych wpisów w zakresie
imienia kierowcy. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady nr 3821/85,
każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje:
na początku używania wykresówki – swoje nazwisko i imię. W sprawie bezspornym
było, iż na wymienionych wykresówkach nie było wpisane pełne imię kierowcy lecz
jedynie pierwsza i ostatnia litera (lub dodatkowo środkowa) imienia i pełne nazwisko
kierowcy. Sąd stwierdził, iż istotą ww. przepisu rozporządzenia jest przypisanie danej
237
wykresówki do konkretnego kierowcy, uniemożliwienie wykorzystania tej wykresówki
przez inną osobę, uniemożliwienie dokonywania ewentualnych nadużyć. Zdaniem
Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, znaczenie wskazanej normy prawnej musi
uwzględniać cel omawianej regulacji prawnej. Brak jest podstaw do nakładania kary
pieniężnej za tego rodzaju uchybienie w wypełnieniu wykresówki w sytuacji, gdy
w przedsiębiorstwie jest zatrudnionych kilku kierowców o różnych nazwiskach. Brak
wpisu pełnego brzmienia imienia kierowy nie uniemożliwił weryfikacji przestrzegania
w przedsiębiorstwie obowiązków i warunków przewozu drogowego. Zapisy
na analizowanych wykresówkach identyfikowały bowiem kierowcę w sposób
niebudzący wątpliwości. W związku z tym, nie było podstaw do uznania powyższego
braku za naruszenie, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej.
Podobne stanowisko tutejszy Sąd zajął w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. sygn.
akt II SA/Ol 241/13.
22/ działalność gospodarcza
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w 2013 r. wpłynęło
79 spraw z zakresu działalności gospodarczej, w tym z udziałem podmiotów
zagranicznych, a z poprzedniego okresu do załatwienia pozostało 12 spraw.
W porównaniu z rokiem poprzednim, wpływ spraw oznaczonych symbolem 604
zwiększył się o ok. 60 % (50 skarg w 2012 roku) i stanowił - 3,45 % ogólnego wpływu
spraw do WSA w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał łącznie 47
spraw z zakresu działalności gospodarczej, zaś 44 sprawy pozostały do rozpoznania
na następny okres sprawozdawczy. Największy wpływ obejmował sprawy dotyczące
gier losowych i zakładów wzajemnych (69 spraw). Z poprzedniego roku pozostało do
rozpoznania 8 takich spraw, co w sumie dało do załatwienia 77 spraw, z których Sąd
rozpoznał w 2013 r. 35 takich spraw, a 42 sprawy pozostały do rozpoznania.
W części tych spraw przedmiotem zaskarżenia były decyzje organów celnych
w przedmiocie cofnięcia poświadczenia rejestracji automatu, podlegające kontroli
sądowej na skutek orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to wskazał,
że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów, w zakresie objętym
badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne
wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Między innymi
w sprawie sygn. akt II SA/Ol 895/13 tutejszy Sąd, będąc związanym wcześniejszym
wyrokiem NSA z dnia 16 lipca 2013 r., uchylił decyzje organów celnych obligując
je do uwzględnienia argumentów i oceny prawnej odnośnie do prawnego waloru
238
i znaczenia dowodu z badania kontrolnego (sprawdzającego) jednostki badającej
w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier.
W 2013 r. odnotowano wpływ skarg, których przedmiot dotychczas nie
występował w orzecznictwie tutejszego Sądu. Były to sprawy dotyczące umorzenia
postępowania w sprawie zmian do akt weryfikacyjnych punktu gier na automatach
o niskich wygranych. Organ celny I instancji odmówił zatwierdzenia zmian do akt
weryfikacyjnych podmiotu wskazując, że w momencie zgłoszenia zmian spółka nie
posiadała ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich
wygranych, ponieważ zostało ono cofnięte. W zażaleniu na to postanowienie spółka
podnosiła, że decyzja cofająca zezwolenie jest decyzją nieostateczną, zatem
w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja zezwalająca na urządzanie gier,
tak więc brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Organ
odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia, uchylił w całości postanowienie organu
I instancji i umorzył postępowanie w sprawie uznając, że związanie organu wydaną
decyzją odnosi się także do decyzji nieostatecznych, co oznacza, że nie może on
pominąć własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony,
a co za tym idzie winien taki stan uwzględnić także w innych prowadzonych przez ten
organ postępowaniach, pozostających w związku podmiotowo-przedmiotowym
z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą
w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. Organ wskazał także, że nie może
dokonywać zmian w zakresie uprzednio udzielonego zezwolenia na prowadzenie
danego rodzaju działalności w sytuacji, gdy zezwolenie cofnął mocą nieostatecznej
decyzji, ponieważ w takiej sytuacji istnieją przeszkody formalnoprawne do
procedowania i orzekania merytorycznego. Dlatego na podstawie art. 233 § 1 pkt 2
lit. a) w zw. z art. 208 Ordynacji Podatkowej należało uchylić w całości postanowienie
organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W dwóch zakończonych już sprawach dotyczących tej materii (IISA/Ol 956/13
i II SA/Ol 957/13) tutejszy Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli. Pozostałe nie
zostały jeszcze załatwione.
Z zakresu działalności gospodarczej Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie rozpoznawał także sprawy dotyczące profilaktyki i rozwiązywania
problemów alkoholowych, ustalenia liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania
miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych (wpłynęło
9 spraw, a 11 spraw rozpoznano) oraz inne o symbolu podstawowym
604 - 1 sprawa, którą rozpoznano.
239
Skargi kasacyjne wniesione zostały w 7 sprawach - z zakresu gier losowych
i zakładów wzajemnych, z których 5 przekazano Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu.
Przedmiotem spraw oznaczonych symbolem 6042 były m.in. decyzje organów
celnych odmawiające zmiany, na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania
administracyjnego, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie
gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-
mazurskiego, poprzez wydłużenie nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia
działalności. W sprawie o sygn. akt II SA/Ol 783/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Olsztynie, wyrokiem z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 593/10 uwzględnił
skargę, biorąc po uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte
pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U.
z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), która przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia
2010r., z którym to weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach
hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), dalej jako: u.o.g.h. Zgodnie art. 118 tejże
ustawy, należało jej przepisy stosować w stosunku do postępowań będących w toku.
Tutejszy Sąd zwrócił uwagę na to, że w art. 48 ust. 1 u.o.g.h., przewidziana została
możliwość jednokrotnego przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Sąd
stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ w postępowaniu odwoławczym
pominął obowiązujący przepis art. 48 ust. 1 u.o.g.h., który powinien być wzięty pod
rozwagę przy ponownym, rozpoznawaniu sprawy. Ponownie rozpatrując skargę,
Dyrektor Izby Celnej wydał zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że art. 253a
Ordynacji Podatkowej daje możliwość zmiany decyzji administracyjnej w ramach
uznania administracyjnego. Również w treści art. 48 u.o.g.h., dotyczącym
przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności, na okres nie dłuższy niż
6 miesięcy, ustawodawca, użył sformułowania: „termin może zostać przedłużony”.
Wydanie takiej decyzji ma zatem charakter uznaniowy. Zdaniem organu, przeszkodę
dla uwzględnienia wniosku spółki stanowi przepis art. 135 ust. 2 u.o.g.h., zgodnie
z którym w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania
gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich
wygranych. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, co wynika
z treści wniosku strony, która sama podała, że główną przesłanką ubiegania się
o zmianę decyzji było nieuruchomienie działalności w 37 na 92 punkty z uwagi na to,
że określone podmioty zaczęły wycofywać się z umów, w związku z czym Spółka
stara się o zastąpienie nieuruchomionych punktów innymi.
240
Rozpoznając skargę Sąd uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy
decyzję organu I instancji wskazując, że w związku ze zmianą stanu prawnego po
wszczęciu postępowania w tej sprawie, podstawę prawną zaskarżonego
rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 u.o.g.h. Organ administracji publicznej
orzekający w sprawie odmawiając uwzględnienia wniosku strony o przedłużenie
terminu rozpoczęcia działalności w niektórych punktach, objętych ostateczną
decyzją, argumentował, że możliwość przedłużenia terminu została pozostawiona
uznaniu administracyjnemu. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji nie rozważono
w ogóle kwestii technicznego charakteru tego przepisu w świetle kryteriów
wskazanych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca
2012 r., wydanym w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/1.
W ślad za tym, nie wzięto pod uwagę konsekwencji ewentualnego uznania,
że stosowany w sprawie przepis ma charakter techniczny, w rozumieniu Dyrektywy
98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.
ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów
technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
(DZ.U.UE.L 98.204.37 ze zm.). Sąd wskazał na konieczność dokonania oceny
technicznego (bądź nietechniczego) charakteru spornych przepisów ustawy
o grach hazardowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, z powołaniem się
stanowisko prezentowane w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny,
m.in. w wyrokach z dnia 25 września 2013 r. II GSK 760/11, z dnia 11 lipca 2013 r.
II GSK 135/12 i z dnia 16 lipca 2013 r. II GSK 388/12. W ocenie tut. odniesienie się
przez organ do zasadniczej w tej sprawie kwestii, to jest charakteru przepisu art. 48
ust. 1 w związku z art.129 u.g.h. i art. 135 ust. 1 tej ustawy wg kryteriów wskazanych
przez TSUE stanowi warunek wstępny oceny zasadności pozostałych zarzutów
skargi. Bez wypowiedzenia się, co do charakteru norm zwartych w wymienionych
przepisach, przedwczesna jest ocena dokonanej przez organ wykładni
i zastosowania ich przez organ.
Rozstrzygana przez Sąd sprawa o sygnaturze akt II SA/Ol 79/13, dotyczyła
wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności
w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - umorzenia postępowania
odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na posiedzeniu niejawnym,
umorzył postępowanie sądowe w sprawie, w której organ celny, po rozpatrzeniu
odwołania spółki prawa handlowego, umorzył postępowanie odwoławcze
w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną
241
decyzją w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie
urządzania gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa
warmińsko-mazurskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku
z cofnięciem przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, postępowanie
w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 208 § 1 ustawy Ordynacja
podatkowa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe,
organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W skardze na tę
decyzję spółka podniosła zarzut naruszenia art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej,
poprzez umorzenie jedynie postępowania odwoławczego, podczas gdy w przypadku
cofnięcia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, organ winien umorzyć
postępowanie w całości, bowiem całe postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd
w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego powołał się na
art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie, organ,
po wniesieniu skargi przez Spółkę uwzględnił skargę i uchylił własną decyzję
o umorzeniu postępowania odwoławczego, umarzając jednocześnie postępowanie
w sprawie. Tym samym, nastąpiło zdarzenie, w wyniku którego przestała istnieć
przyczyna wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego.
23/ cudzoziemcy
Sprawy z tego zakresu niezmiennie stanowią nieliczną grupę spraw
kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W kategorii
tych spraw zarejestrowano w 2013 r. w repertorium SA jedynie dwie sprawy
oznaczone symbolem 6272, co stanowi ok. 0,09 % spraw, które w omawianym
okresie wpłynęły do sądu (w 2011 r. zarejestrowano cztery sprawy, a w 2012 r. dwie
sprawy). Jednak z tych skarg została odrzucona. Natomiast w sprawie sygn. akt
II SA/Ol 462/13 Sąd oddalił skargę obywatela Armenii w przedmiocie zobowiązania
cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując,
że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 87 ust. 1 ustawy
z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573
ze zmianami), wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obligatoryjne
i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. W konsekwencji organ nie
ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia i jeżeli ustalony stan faktyczny odpowiada
treści tego przepisu powinien orzec o wydaleniu cudzoziemca.
242
Część III. Pozaorzecznicza działalność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
1. Inicjatywy w zakresie ujednolicania orzecznictwa i praktyki sądowej
W 2013 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie podjęto
szereg czynności zmierzających do zapewnienia jednolitości orzecznictwa,
sprawnego postępowania sądowego oraz poprawności w zakresie zarządzania
i organizacji Sądu.
Podobnie jak w poprzednich okresach sprawozdawczych, w zakresie
ujednolicenia orzecznictwa w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie
przeprowadzono w 2013 r. szereg wewnętrznych - comiesięcznych narad
szkoleniowych z udziałem wszystkich sędziów orzekających w tut. Sądzie oraz -
cotygodniowych narad wydziałowych. Tematyką narad było omówienie bieżącego
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim
opublikowanego w zbiorach urzędowych oraz wydanego po rozpoznaniu środków
odwoławczych od orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie,
zarządzeń Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, aktów Krajowej Rady
Sądownictwa, komunikatów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów
sformułowanych w literaturze prawniczej. Analizowano także orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego, Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka wydane w sprawach mających znaczenie dla sądownictwa
administracyjnego. Celem uniknięcia ewentualnych rozbieżności w orzecznictwie
Sądu, pod dyskusję poddawano kwestie sporne.
Ponadto, na naradach w pełnym składzie sędziowskim omawiana
i dyskutowana była problematyka dotycząca między innymi:
dostępu do informacji publicznej w kontekście ochrony danych osobowych;
etyki zawodów prawniczych;
ochrony informacji niejawnych;
bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłego prowadzenia
postępowania administracyjnego;
sposobów obliczania terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
wymierzania grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.;
interesu prawnego radnego w świetle ustawy o samorządzie gminnym;
dowodu uzupełniającego z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
zakresu oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a.;243
środków odwoławczych w administracyjnym toku instancji;
zasad sporządzania treści uzasadnień orzeczeń sądowych;
zdolności sądowej sołectwa, będącego jednostką pomocnicza gminy;
klauzuli generalnych i zwrotów niedookreślonych w procedurze administracyjnej;
skutków błędnego pouczenia o przysługujących środkach prawnych
w postępowaniu administracyjnym;
udostępniania informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych,
w tym z zakresu podatków lokalnych;
obowiązku konsultowania statutu sołectwa z mieszkańcami gminy;
kognicji sądu administracyjnego w przypadku uznania się przez sąd powszechny
za niewłaściwy w sprawie;
elektronizacji postępowania sądowoadministracyjnego.
O tematyce i wynikach narad odbywających się w Wojewódzkim Sądzie
Administracyjnym w Olsztynie informowani byli Prezesi Izb oraz Biuro Orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto, w 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przekazał do
Naczelnego Sądu Administracyjnego - z zachowaniem wymaganych terminów -
szereg dokumentów związanych z czynnościami podjętymi w celu zapewnienia
sprawnego postępowania sądowego oraz poprawnego zarządzania Sądem, w tym
przede wszystkim:
- sprawozdanie z realizacji planu zadań nadzorczych w przedmiocie
zapewnienia sprawności postępowania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym
w Olsztynie za 2012 r. oraz stosowny plan w tym zakresie przeznaczony do realizacji
w 2013 r.; informację o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie w 2012 r., która w części opisowej zawierała m.in. przegląd tematyczny
orzecznictwa tut. Sądu, sporządzony przez sędziów i referendarzy sądowych;
- miesięczne zestawienia statystyczne dotyczące wpływu i sposobu
załatwienia spraw w 2013 r. oraz statystykę półroczną w tym przedmiocie;
- kwartalne sprawozdania dotyczące wpływu i sposobu załatwienia spraw
w 2013 r. z wybranego zakresu.
W okresie sprawozdawczym podejmowano także liczne działania wewnętrzne,
wynikające m.in. z realizacji planu zadań nadzorczych, które miały na celu
zapewnienie sprawności postępowania i jednolitości praktyki sądowej.
Przewodniczący wydziałów orzeczniczych Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie przeprowadzali systematyczną - co najmniej raz
244
w miesiącu - kontrolę biurowości i urządzeń ewidencyjnych oraz terminowości
wykonywania zarządzeń i sporządzania uzasadnień orzeczeń. Wskazane czynności
były przedmiotem lustracji dokonywanej przez Prezesa Sądu.
Sprawność postępowania i jednolitość praktyki sądowej była także - obok
zagadnień merytorycznych - tematyką cotygodniowych narad wydziałowych oraz
comiesięcznych narad sądowych.
Po każdej konferencji szkoleniowej organizowanej przez NSA lub inny WSA,
w której uczestniczyli przedstawiciele tutejszego Sądu, pozostali sędziowie
informowani byli o jej przebiegu, treści referatów i wnioskach z nich wynikających.
W Wydziale I w roku 2013 odbyto 11 narad, których celem było m.in.
podnoszenie poziomu orzecznictwa i eliminowanie rozbieżności orzecznictwa.
Ich stałą częścią była analiza orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego
w sprawach Wydziału zwróconych po rozpoznaniu środków zaskarżenia. Szczególną
uwagę poświęcano orzeczeniom uwzględniającym skargę kasacyjną lub zażalenie,
analizując stanowisko NSA i jego wpływ na dalsze orzecznictwo w Wydziale.
Przedmiotem omówienia na naradach były także pytania (zagadnienia
prawne) przedstawiane Trybunałowi Sprawiedliwości UE w Luksemburgu,
Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu,
a następnie zapadłe co do nich rozstrzygnięcia w zakresie związanym
z orzecznictwem Wydziału. W tym celu wykorzystywano informacje nadsyłane przez
Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego .
Na naradach wydziałowych kompleksowo omawiano nadto wybrane
zagadnienia oraz opracowania (analizy) Biura Orzecznictwa NSA, a mianowicie:
1/ orzecznictwo NSA i WSA w sprawach dotyczących zwrotu tytułu wykonawczego
wystawionego przez jednostki organizacyjne gminy (na przykładzie egzekucji
należności za pobyt w izbie wytrzeźwień);
2/ organizacje społeczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dopuszczenie
do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stowarzyszenia zwykłego
(opracowanie Biura orzecznictwa NSA);
3/ charakter prawny rozstrzygnięć instytucji zarządzającej regionalnym programem
operacyjnym w przedmiocie zwrotu przyznanego dofinansowania;
4/ zakaz orzekania na niekorzyść strony w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi na podstawie orzecznictwa w sprawach podatkowych z lat 2004-
2012 (opracowanie Biura Orzecznictwa NSA);
5/ analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 79 § 2
245
Ordynacji podatkowej (opracowanie Biura Orzecznictwa NSA);
6/ uchylanie rozstrzygnięć nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych
w praktyce sądów administracyjnych w latach 2011-2012 ze szczególnym
uwzględnieniem orzecznictwa WSA w Olsztynie;
7/ orzecznictwo sądów administracyjnych za lata 2010-2011 w sprawach
z elementem unijnym dotyczące podatków dochodowych (opracowanie Biura
Orzecznictwa NSA);
8/ ocena jednolitości orzecznictwa oraz sprawności postępowań wojewódzkich
sądów administracyjnych (opracowanie Biura Orzecznictwa NSA);
9/ orzecznictwo NSA i WSA w sprawach dot. zryczałtowanego podatku
dochodowego od nieujawnionych źródeł przychodów po wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09;
10/ zadania sędziów sprawozdawców w związku z przedstawianiem NSA spraw ze
środkami zaskarżenia (na tle wskazań w piśmie Dyrektor Biura Orzecznictwa NSA nr
BO/Wiz-460-42/12 oraz praktyki w Wydziale);
11/ rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach dot. podatku
od nieruchomości co do wykładni pojęcia „względy techniczne” jako przeszkody
prowadzenia działalności gospodarczej (na przykładzie zlikwidowanych linii
kolejowych);
12/ rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym podatku akcyzowego od pojazdu
samochodowego sprowadzonego z USA;
13/ stosowanie przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych dot. tzw. policji
sesyjnej (art. 48 - 52 u.s.p.) w postępowaniu przed sądem administracyjnym (na tle
ekscesów w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 583 i 584 /13).
2. Funkcjonowanie Wydziału Informacji Sądowej
W roku objętym sprawozdaniem w funkcjonowaniu Wydziału Informacji
Sądowej WSA w Olsztynie zaszły istotne zmiany w zakresie obsady osobowej
Wydziału. W związku z powołaniem dotychczasowego Przewodniczącego WIS
tutejszego Sądu Sędziego Zbigniewa Ślusarczyka do pełnienia urzędu sędziego
Naczelnego Sądu Administracyjnego od dnia 5 września 2013 r. obowiązki
Przewodniczącej Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie a jednocześnie funkcja Rzecznika Prasowego Sądu
zostały powierzone Sędzi Alicji Jaszczak-Sikorze, orzekającej w tutejszym Sądzie
od pierwszych lat jego funkcjonowania.
246
Przechodząc do realizacji zadań, przewidzianych dla wydziałów informacji
sądowych w § 5 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów
administracyjnych, w 2013 roku pracownicy Wydziału Informacji Sądowej tut. sądu
informowali osoby zainteresowane o właściwości sądu oraz o stanie załatwianych
spraw, a także udostępniali im do wglądu akta spraw sądowych. W 2013 r.
do tutejszego wydziału wpłynęło 1671 wniosków o udzielenie takich informacji.
Informacji udzielano osobom zainteresowanym niezwłocznie i w sposób
zapewniający im prawidłowe podjęcie czynności procesowych na dalszym etapie
postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto udostępniono do wglądu akta
spraw 220 osobom zainteresowanym.
W 2013 roku zarejestrowano 21 wniosków o udostępnienie informacji
publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dotyczącej działalności sądu . Większość
wniosków zawierała żądanie udostępnienia informacji na temat danych związanych
ze sprawozdawczością statystyczną sądu, a także informacji o rozstrzygnięciach
w poszczególnych sprawach. Jeden z wniosków, złożony został przez pozarządową
organizację pożytku publicznego, działającą w formie stowarzyszenia i dotyczył
informacji na temat podejmowania przez sędziów dodatkowego zatrudnienia, innego
zajęcia lub sposobu zarobkowania.
W okresie tym wpłynął tylko jeden wniosek o wydanie kopii orzeczenia
w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie ilości wniosków
o udostępnienie treści orzeczeń, które w początkowych latach funkcjonowania sądu
stanowiły znaczną część wszystkich wniosków o udostępnienie informacji publicznej,
kierowanych do tut. sądu, związane jest zapewne z coraz bardziej upowszechnioną
formą pozyskiwania treści orzeczeń sądów administracyjnych za pośrednictwem
sprawnie funkcjonującej bazy orzeczeń sądów administracyjnych. W roku 2013,
podobnie jak w latach poprzednich, pracownicy Wydziału Informacji Sądowej WSA
w Olsztynie udostępniali orzeczenia w bazie orzeczeń sądów administracyjnych, po
uprzedniej anonimizacji, w przypadku trwającej ponad 2 dni usprawiedliwionej
nieobecności asystentów sędziego wyznaczonych do tych zadań.
Wszystkie wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jakie wpłynęły
do Wydziału Informacji Sądowej WSA w Olsztynie zostały uwzględnione, nie było
zatem potrzeby wydawania decyzji administracyjnych o odmowie udzielenia
informacji. Nie były wydawane również decyzje o warunkach ponownego
wykorzystywania informacji publicznej lub o wysokości opłat.
247
Ponadto wydział kontynuował realizację zadań z zakresu sprawozdawczości
statystycznej sądu. Przygotowywane były informacje statystyczne obejmujące okresy
miesięczne, kwartalne jak również sporządzona była statystyka za pierwsze półrocze
2013 roku i rok 2012. W Wydziale prowadzone były także sprawy petycji, skarg
i wniosków oraz wykonywane pozostałe zadania wynikające z powołanego wyżej
rozporządzenia.
Ponadto, wobec funkcjonowania w tut. sądzie elektronicznej skrzynki
podawczej na platformie ePUAP, pracownicy doskonalili swoją wiedzę w tym
zakresie poprzez uczestnictwo w szkoleniu „Praktyczne warsztaty komputerowe
korzystania z platformy ePUAP”. Jak corocznie, kierownik sekretariatu wydziału
w dniach 10-13 października 2013 r. uczestniczyła w seminarium szkoleniowym
dla kierowników sekretariatów wydziałów sądów administracyjnych w Serocku.
Natomiast Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej Sędzia Alicja Jaszczak-
Sikora 5 grudnia 2013 r. wzięła udział w konferencji naukowej na temat
„Publicznoprawne ograniczenia jawności. Zagadnienia wybrane”, zorganizowanej
w ramach projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym
państwie prawnym” przez Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Kardynała Stefana
Wyszyńskiego w Warszawie, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, Wydawnictwo
C-H Beck oraz Naukowe Centrum Prawno-Informatyczne.
Uwzględniając działania Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej, jako
rzecznika prasowego sądu, należy wskazać na kilkakrotne wystąpienia dla
przedstawicieli prasy, radia i telewizji po wydaniu orzeczeń przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Olsztynie w sprawach wywołujących powszechne zainteresowanie
publiczne. Ponadto udzielane były przedstawicielom mediów informacje o stanie
spraw zawisłych przed sądem jak również o zapadłych już orzeczeniach
w konkretnych sprawach. W okresie objętym informacją nie było potrzeby
występowania do wydawnictw prasowych, radia i telewizji o opublikowanie wyjaśnień
bądź sprostowań w związku z zamieszczonymi w nich artykułami prasowymi oraz
relacjami radiowymi i telewizyjnymi, ponieważ ukazujące się relacje nie budziły
większych zastrzeżeń merytorycznych, jak również nie pojawiały się artykuły
i reportaże wymagające przedstawienia stanowiska Sądu.
248
3. Aktywność pozaorzecznicza sędziów. Podnoszenie kwalifikacji zawodowych przez pracowników sądu.
W minionym roku sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk prowadził wykłady dla
aplikantów radcowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Olsztynie,
natomiast sędzia Marzenna Glabas prowadziła wykłady dla aplikantów adwokackich
z zakresu postępowania przed sądami administracyjnymi.
Ponadto celem podnoszenia kwalifikacji zawodowych i poziomu orzecznictwa
Sędziowie brali udział w licznych konferencjach i szkoleniach organizowanych przez
Naczelny Sąd Administracyjny lub wojewódzkie sądy administracyjne oraz
konferencjach naukowych, a w tym:
1/ spotkaniu czesko-polskiej grupy roboczej sędziów administracyjnych, odbywającej
się w Krakowie, w dniach 14-15 marca 2013 r.,
2/ konferencji odbywającej się w Poznaniu w dniach 14-17 kwietnia 2013 r.,
dla sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych z udziałem sędziów Izby
Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Konferencję
zorganizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,
3/ w setnej konferencji podatkowej w Łodzi, w dniu 15 kwietnia 2013 r.
zorganizowanej przez Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi,
4/ w konferencji szkoleniowej w Czarnej w dniach 13-15 maja 2013 r. dla sędziów
orzekających w sprawach podatkowych. Ogólnopolską Konferencję Szkoleniową
Sędziów Sądów Administracyjnych zorganizowała Izba Podatkowa Naczelnego Sądu
Administracyjnego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie,
5/ w konferencji szkoleniowej w Mierzęcinie w dniach 15-17 maja 2013 r. dla sędziów
orzekających w sprawach gospodarczych. Ogólnopolską Konferencję Szkoleniową
Sędziów Sądów Administracyjnych zorganizowała Izba Gospodarcza Naczelnego
Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie
Wielkopolskim,
6/ w konferencji w Warszawie w dniu 10 czerwca 2013 r., na temat: „Prawo Unii
Europejskiej w polskim porządku prawnym. Wybrane zagadnienia”. Konferencję 249
zorganizowało Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
7/ w konferencji poświęconej XXX–leciu sądownictwa na Lubelszczyźnie
odbywającej się w Lublinie w dniu 24 czerwca 2013 r. Konferencję zorganizował
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie,
8/ konferencji szkoleniowej w Lidzbarku Warmińskim, w dniach 19-21 czerwca
2013 r. z udziałem sędziów Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego
oraz sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. Konferencję zorganizował
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,
9/ w konferencji w Warszawie w dniu 16 lipca 2013 r., na temat: „Niewykorzystany
potencjał europejskiego dialogu sędziowskiego na przykładzie stosowania praw
podstawowych przez sądy krajowe państw członkowskich”. Konferencję
zorganizowało Biuro Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
10/ w warsztatach w Trewirze, w dniach 11-13 września 2013 r. nt. unijnych
przepisów dotyczących emisji przemysłowych. Zorganizowane przez Akademię
Prawa Europejskiego.
11// konferencji odbywającej się w Opalenicy w dniach 16-18 września 2013 r.,
z udziałem sędziów Izby Finansowej Naczelnego Sadu Administracyjnego oraz
sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. Konferencję zorganizował
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,
12/ w konferencji w Warszawie w dniu 5 grudnia 2013 r., „Publicznoprawne
ograniczenia jawności. Zagadnienia wybrane”.
13/ w naradzie szkoleniowej w Augustowie, w dniach 2-4 października 2013 r. dla
sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych z udziałem referendarzy sądowych
i asystentów sędziego. Konferencje zorganizował Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Białymstoku.
Szkolenia obejmowały także pracowników administracyjnych:
1/ kierownicy sekretariatów Wydziałów orzeczniczych w dniach 9 -11 września
250
2013 r. wzięli udział w konferencji w Serocku - dotyczącej stosowania w praktyce
zasad biurowości w sądach administracyjnych w celu ujednolicenia praktyki w tym
zakresie. Konferencję zorganizował Naczelny Sąd Administracyjny,
2/ dyrektor Sądu w dniach 13 lutego i 5 grudnia 2013 r. uczestniczyła
w naradach dyrektorów wojewódzkich sądów administracyjnych oraz w pięciu
sesjach szkoleniowych zorganizowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny,
251
UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI
Rok 2013 był dziesiątym rokiem funkcjonowania Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Olsztynie. Z perspektywy tych lat stwierdzić można, że nie
każdy okres sprawozdawczy był identyczny pod względem wpływu spraw, ich
zawiłości i trudności w interpretacji przepisów prawa w danym stanie faktycznym.
Różny był też przedmiot wniesionych spraw. Przykładowo w 2012 r. wpłynęło 436
spraw mieszkaniowych (symbol 621), a w 2013 r. odnotowano wpływ zaledwie
18 takich spraw (dotyczy spraw zarejestrowanych w repertorium SA i SAB).
W 2004 r., czyli pierwszym roku funkcjonowania Sądu, do załatwienia pozostawało
3858 spraw, w tym 1653 sprawy, które w poprzednim okresie wpłynęły do
Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w związku z reformą sądownictwa
administracyjnego zostały przekazane do załatwienia tutejszemu Sądowi. Wśród tych
spraw przeważały skargi z zakresu podatków i innych świadczeń pieniężnych, do
których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej oraz egzekucja tych
świadczeń pieniężnych (symbol 611), których wpływ utrzymuje się nadal na
najwyższym poziomie. W 2011 r. wpływ tego typu spraw (zarejestrowanych
w repertorium SA i SAB) wynosił 568 spraw, w 2012 r. - 515 spraw, a w roku
sprawozdawczym - 705 spraw. Jeden z większych wpływów dotyczył także spraw
z zakresu pomocy społecznej (symbol 632), których w repertorium SA i SAB
zarejestrowano: w 2004 r. - 140 spraw, w 2005 r. - 118 spraw, w 2006 r. - 159 spraw,
w 2007 r. - 123 sprawy, w 2008 r. - 164 sprawy, w 2009 r. - 166 spraw, w 2010 r. -
232 sprawy, w 2011 r. - 235 spraw, w 2012 r. - 259 spraw i w 2013 r. - 412 spraw.
Systematycznie malał natomiast wpływ spraw kombatantów oraz świadczeń z tytułu
pracy przymusowej (symbol 634), których w 2004 r. wpłynęło 54, w 2005 r. - 50,
podczas gdy w 2011 r. - 13 spraw, w 2012 r. - 3, a w 2013 r. tylko 2 sprawy (dotyczy
spraw zarejestrowanych w repertorium SA i SAB).
Na przestrzeni minionych 10 lat funkcjonowania Sądu w każdym roku
odnotowywano wpływ spraw nowych, co związane było ze zmianą przepisów prawa.
Tytułem przykładu wskazać można na sprawy: dopłat dla rolników ze środków
unijnych, korzystania z programów operacyjnych w ramach funduszy strukturalnych
ze środków unijnych, a także transportu drogowego i przewozów (symbol 6037),
których wpływ w 2012 r. (wśród spraw zarejestrowanych w repertorium SA i SAB)
wyniósł 21 spraw, a w 2013 r. - 35 spraw. Stosunkowo niedawno sądy
administracyjne rozpoczęły rozpoznawanie spraw z zakresu dostępu do informacji
publicznej. Te sprawy nadal budzą wiele kontrowersji i wątpliwości pojawiających się
252
na tle zagadnień dotyczących zakresu udostępniania informacji publicznej oraz
ochrony danych osobowych. W sprawach tych, w coraz większym zakresie
zaobserwować można także praktykę występowania o udzielenie informacji
publicznej przez osoby, którym nie udało się uzyskać mandatu lub stanowiska
w organach samorządowych lub organach administracji rządowej. Osoby te,
występując wielokrotnie o udzielenie informacji publicznej, nieomal paraliżują
funkcjonowanie tych organów, uzyskane zaś dane przedstawiają na nośnikach
elektronicznych (gazetkach internetowych) według własnych interpretacji.
Teren województwa warmińsko-mazurskiego, czyli teren objęty właściwością
WSA w Olsztynie, to obszar na którym słabo rozwinięty jest przemysł i wyposażenie
w infrastrukturę. Niemniej jednak unikatowa przyroda i walory środowiskowe
sprawiają, że wiele osób zabudowuje brzegi jezior domami letniskowymi, w tym
również na terenach o przeznaczeniu rolniczym. Zabudowę tą realizują głownie
mieszkańcy dużych miast spoza województwa. Stąd też, na przestrzeni minionych
dziesięciu lat, w tutejszym Sądzie rozpoznawanych było wiele spraw dotyczących
samowoli budowlanych w tym zakresie. Podkreślenia wymaga przy tym, że
przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego były różne
kwestie związane z popełnioną samowolą budowlaną, w tym akty nakazujące
rozbiórkę obiektu oraz dotyczące odroczenia terminu rozbiórki. Często zdarza się
także, że kontroli tutejszego Sądu poddawane są rozstrzygnięcia tych organów
wydane w trybach nadzwyczajnych, przy czym skarżący uruchamiają te tryby kolejno
wyczerpując wszystkie instancje administracyjne i sądowe. Skutkiem takich działań
jest to, że samowolnie wybudowane obiekty, nierzadko szpecące lub o dużych
wymiarach, zalegają nad jeziorami po kilkanaście lat, a nawet 20 lat, tak jak
w przypadku samowoli budowlanej rozpatrywanej przez tutejszy Sąd w sprawie
o sygn. akt IV SA 4304/01, a następnie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 751/07.
Istotną pozycję w działalności orzeczniczej tutejszego Sądu zajmują także
zagadnienia związane z bezczynnością organów administracji publicznej lub
przewlekłym prowadzeniem postępowania. Wprawdzie w 2013 r. do tutejszego Sądu
tego rodzaju spraw wpłynęło 129, a w roku poprzednim 182 sprawy, to jednak w toku
rozpoznawania innego rodzaju spraw często zauważa się, mimo że skarżący nie
formułują zarzutu w tym przedmiocie, wręcz rażące naruszanie przez organy
administracji publicznej art. 35 i 36 k.p.a. Przejawia się to przede wszystkim
w rozpatrywaniu odwołań w znacznym odstępie czasu od ich wniesienia, nierzadko
po upływie ponad roku, a nawet kilku lat, bez zastosowania art. 36 k.p.a. Takie
253
nieprawidłowości dostrzeżono w szczególności w działalności jednego
z Samorządowych Kolegiów Odwoławczych z terenu województwa warmińsko-
mazurskiego. Przykładowo w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1056/13 z zakresu pomocy
społecznej decyzja tego Kolegium została wydana w dniu 1 września 2013 r.,.
podczas gdy odwołanie strony wpłynęło do Kolegium w dniu 2 kwietnia 2012 r.
Rozpoznawanie odwołania strony w tej sprawie trwało zatem półtora roku.
W działalności tego Kolegium stwierdzono także nieprawidłową praktykę wydawania
decyzji w znacznym odstępie czasu (kilku miesięcy, a nawet roku) od dnia
rozpoznania sprawy na posiedzeniu Kolegium.
Z każdym rokiem zwiększał się również problem aroganckiej
i roszczeniowej postawy niektórych skarżących wobec Sądu, w tym na sali rozpraw,
szczególnie w sprawach podatkowych oraz z zakresu pomocy społecznej.
Nie były obce tutejszemu Sądowi także wątpliwości prawne nasuwające się
przy rozpoznawaniu skarg dotyczących zezwoleń na prowadzenie gier
na automatach o niskich wygranych i cofania takich zezwoleń. Jak już zostało
to podane w treści niniejszej Informacji, aż 27 skarg kasacyjnych z tego zakresu
zostało uwzględnionych w Izbie Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego,
co stanowi 23,9 % wszystkich skarg kasacyjnych od orzeczeń tutejszego Sądu
uwzględnionych w 2013r.
Oceniając natomiast funkcjonowanie Sądu w 2013 r. wskazać należy,
że wpływ spraw ukształtował się na poziomie podobnym do wpływu spraw w 2012 r.
i wyniósł 2286 spraw. Na podobnym poziomie kształtowała się także ilość spraw
załatwionych na przestrzeni 2013 r. (2060 spraw), która obejmowała także sprawy
wniesione w poprzednim okresie sprawozdawczym. Na dzień 31 grudnia 2013 r. do
rozpoznania pozostało 506 spraw. Dodać należy, że w 2013 r. średni okres
oczekiwania na rozpoznanie sprawy był nieco dłuższy niż w poprzednim okresie
sprawozdawczym, co związane było przede wszystkim z faktycznym, przejściowym
zmniejszeniem obsady sędziowskiej w Sądzie. Mimo to miesięczne załatwienia
spraw, przy uwzględnieniu okresu urlopowego, kształtowały się na poziomie około
172 spraw, przy średnim miesięcznym wpływie do Sądu około 200 spraw.
Jeśli chodzi o ilość wnoszonych środków odwoławczych od orzeczeń
tutejszego Sądu, to na takim samym poziomie jak w poprzednim okresie
sprawozdawczym, kształtuje się ilość skarg kasacyjnych wywiedzionych od orzeczeń
tutejszego Sądu na przestrzeni 2013 r. - 365. Wpływ ten jest niższy niż w 2010 r.,
w którym wniesiono 429 skarg kasacyjnych (najwięcej w całym dziesięcioleciu)
254
i porównywalny z innymi okresami sprawozdawczymi, w których wnoszono średnio
300 skarg kasacyjnych. Od 2011 r. roczny wpływ skarg kasacyjnych od orzeczeń
tutejszego Sądu kształtuje się na podobnym poziomie. W 2011 r. wniesiono bowiem
359 skarg kasacyjnych, a jak już podano w 2012 r. - 365 i tyle samo w 2013 r.
W analizowanym okresie sprawozdawczym zmniejszyła się natomiast ilość zażaleń
wnoszonych od orzeczeń tutejszego Sądu - 251, z czego znaczny odsetek, bo około
80 zażaleń, wniosła jedna osoba. W 2012 r. wpłynęło 290 zażaleń.
Biorąc pod uwagę wszystkie kwestie przedstawione w niniejszej Informacji
stwierdzić należy, że w kolejnym okresie sprawozdawczym należy zintensyfikować
działania zmierzające do poprawy sprawności orzekania i stabilności orzecznictwa.
Działania te zostaną wyszczególnione w planie nadzorczym przeznaczonym do
realizacji w 2014 r. Pożądane jest przede wszystkim kontynuowanie dotychczasowej
praktyki polegającej na szczegółowej analizie na naradach wydziałowych
orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uchwał Naczelnego Sądu
Administracyjnego oraz spraw rozpoznanych przed NSA w wyniku skarg kasacyjnych
od orzeczeń tutejszego Sądu. Sprawy te, tak jak dotychczas, winny być każdorazowo
przedstawiane przez sędziego sprawozdawcę, a pozostali sędziowie, którzy
otrzymują kopię wyroku WSA i NSA winni rozważać istotne w danej sprawie kwestie
prawne. W ten sposób będą czynione starania, aby nie powtarzały się interpretacje
prawne przyjęte przez sędziów WSA, których nie podzielałyby składy orzekające
w NSA. Niezbędne jest także podejmowanie, tak jak w latach poprzednich,
wspólnych rozważań w celu wypracowania stanowiska w sprawach, w których
zaskarżane są rozstrzygnięcia wydawane po częstych zmianach przepisów
i wprowadzeniu niejasnych - czasami bez przepisów przejściowych - unormowań
prawnych.
Konieczne jest kontynuowanie, wypracowanych w poprzednich okresach
sprawozdawczych, zasad obsługi administracyjnej orzekania. Dzięki bowiem
wielkiemu wysiłkowi i zaangażowaniu ze strony sędziów, jak i pracowników
zatrudnionych w sekretariatach w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym
w Olsztynie wszystkie sprawy, po ich niezbędnym uzupełnieniu przez strony,
natychmiast są wyznaczane na rozprawy. W 2013 r. nie stwierdzono przewlekłości
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w żadnej ze spraw skierowanych do
tutejszego Sądu. Zaznaczyć należy, że w 2013 r. wśród spraw zarejestrowanych
w repertorium SA i SAB w danym lub poprzednim okresie sprawozdawczym, aż -
56,7 % spraw rozpoznano w terminie do 2 miesięcy od daty ich wpływu, a 22,8 %
255
do 3 miesięcy od ich wpływu. Nieliczne zaś skargi powszechne (sześć), które zostały
złożone w 2013 r. nie były zasadne, stanowiły bowiem o braku znajomości przez
skarżących procedury sądowoadministracyjnej, a także właściwości sądu
administracyjnego. Żadnych zastrzeżeń nie budziła także organizacja
i funkcjonowanie Wydziału Informacji Sądowej oraz pozostałych jednostek
organizacyjnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Reasumując można wskazać, że w 2013 r. działalność Sądu na wszystkich
obszarach utrzymywała się na dobrym poziomie. Należy zatem podjąć starania
o podniesienie tego poziomu w kolejnych latach funkcjonowania Sądu.
Szczególnego podkreślenia i podziękowania wymaga pomoc i wsparcie, jakie
uzyskiwał tutejszy Sąd ze strony Biura Orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Niezwykle cenne i oczekiwane przez sędziów są przesyłane
opracowania dotyczące analizy orzecznictwa NSA i WSA w różnych kategoriach
spraw objętych właściwością sądów administracyjnych.
Wyrazić należy także wielką wdzięczność Panu Prezesowi NSA, Prezesom
Izb oraz Sędziom NSA, a także Szefowi Kancelarii Prezesa NSA za wszelką pomoc,
jaką uzyskuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w celu systematycznego
podnoszenia sprawności funkcjonowania.
Podziękowania za sprawne wykonywanie obowiązków należą się sędziom
WSA w Olsztynie, referendarzom sądowym, asystentom sędziego, kierownikom
sekretariatów, jak i całej kadrze urzędniczej oraz pracownikom administracyjnym
Sądu z podkreśleniem zaangażowania Dyrektora Sądu.
Olsztyn, dnia 31 stycznia 2014 r.
Prezes
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
Sędzia NSA Janina Kosowska
256
Skargi na akty i inne czynności
Lp.Symb
ol spraw
y
Opis symbolu, przedmioty spraw w ramach symbolu
Pozostało z poprzedniego okresu
*)
WpłynęłoZ A Ł A T W I O N O
Pozostało na
następny
okres
Łącznie /sum
a rubryk 7 i 12/
N a r o z p r a w i e Na posiedzeniu niejawnym
razem
w tym ponown
ie wpisan
e
Ogółem
/suma rubry
k 8 - 11/
Uwzględniono skargę
Oddalono
skargę
Odrzucono
skargę
W inny sposób
Ogółem
***) ****)
w tym
Uwzględniono skargę
Oddalono skargę
Odrzucono skargę
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
1 601
Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
15 138 7 131 109 38 67 2 2 22 0 0 19 22
2 6010
Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, przeniesienie pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego
3 58 3 53 45 15 30 8 7 8
3 6012
Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
4 4 4 3 1 0
257
4 6014
Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego, opróżnienie obiektu lub jego części, wykonanie określonych robót budowlanych
10 46 3 44 36 10 23 2 1 8 8 12
5 6016 Ochrona przeciwpożarowa 2 1 1 1 1
6 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601 2 28 1 29 23 10 12 1 6 4 1
7 603
Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, przewozy, żegluga morska i śródlądowa
12 115 6 105 81 20 58 1 2 24 0 0 23 22
8 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu 2 1 0 1 1 1
9 6031Uprawnienia do kierowania pojazdami
3 38 30 21 7 14 9 9 11
10 6032Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
2 22 21 16 3 12 1 5 5 3
11 6033
Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
2 12 14 12 2 9 1 2 2 0
12 6034 Zjazdy z dróg publicznych 1 0 0 1
13 6035Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
3 3 3 3 0
14 6036Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
1 1 2 2 2 0
258
15 6037 Transport drogowy i przewozy 4 35 6 34 27 6 20 1 7 6 5
16 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603 1 0 0 1
17 604
Działalność gospodarcza, w tym z udziałem podmiotów zagranicznych
12 79 6 47 39 21 18 0 0 8 0 0 5 44
18 6041
Profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych
3 9 11 7 2 5 4 4 1
19 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne 8 69 6 35 32 19 13 3 1 42
20 6049 Inne o symbolu podstawowym 604 1 1 1 0 1 1
21 605
Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
4 19 0 19 18 1 17 0 0 1 0 0 1 4
22 6050 Obowiązek meldunkowy 4 18 18 17 1 16 1 1 4
23 6052 Akty stanu cywilnego 1 1 1 1 0
24 606Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0
25 6063 Opłaty eksploatacyjne 1 1 1 1 0
26 607
Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
6 49 0 50 29 6 23 0 0 21 0 0 18 5
27 6071 Trwały zarząd nieruchomościami 1 1 0 1 1 0
259
28 6072Scalenie oraz podział nieruchomości
6 6 4 1 3 2 2 0
29 6073
Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
1 2 3 2 2 1 1 0
30 6074Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
1 11 10 10 1 9 2
31 6079 Inne o symbolu podstawowym 607 4 29 30 13 4 9 17 14 3
32 609
Gospodarka wodna, w tym ochrona wód, budownictwo wodne, melioracje, zaopatrzenie w wodę
0 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0
33 6091
Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
1 1 1 1 0
34 611
Podatki i inne świadczenia pieniężne, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, oraz egzekucja tych świadczeń pieniężnych
98 697 51 642 518 115 260 1 142 124 1 1 93 153
35 6110Podatek od towarów i usług
12 133 10 127 106 16 64 1 25 21 12 18
36 6111 Podatek akcyzowy 21 83 7 93 85 17 44 24 8 5 11
260
37 6112
Podatek dochodowy od osób fizycznych, w tym zryczałtowane formy opodatkowania
18 122 17 121 103 34 47 22 18 1 1 10 19
38 6113Podatek dochodowy od osób prawnych
17 2 12 10 2 8 2 1 5
39 6114Podatek od spadków i darowizn
16 12 9 2 7 3 1 4
40 6115 Podatek od nieruchomości 24 72 13 78 60 26 30 4 18 14 18
41 6116
Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6 178 120 83 6 23 54 37 36 64
42 6117
Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
7 34 1 36 27 9 18 9 8 5
43 6118Egzekucja świadczeń pieniężnych
9 37 1 39 33 4 23 6 6 4 7
44 6119 Inne o symbolu podstawowym 611 1 5 4 2 1 1 2 2 2
45 612 Sprawy geodezji i kartografii 1 4 0 5 4 1 3 0 0 1 0 0 1 0
46 6120 Ewidencja gruntów i budynków 1 2 3 2 1 1 1 1 0
47 6122 Rozgraniczenia nieruchomości 2 2 2 2 0
48 613Ochrona środowiska i ochrona przyrody
4 77 0 75 46 17 27 1 1 29 0 0 17 6
49 6131Opłaty za korzystanie ze środowiska
3 3 2 2 1 1 0
50 6135 Odpady 15 15 7 1 5 1 8 6 051 6136 Ochrona przyrody 1 15 13 7 1 6 6 4 3
52 6138Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
20 18 10 10 8 2
261
53 6139 Inne o symbolu podstawowym 613 3 24 26 20 3 16 1 6 6 1
54 614
Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczorozwojowa i archiwa
3 44 0 44 33 10 22 0 1 11 0 0 9 3
55 6143Sprawy kandydatów na studia i studentów
9 8 4 1 3 4 4 1
56 6144Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
3 14 17 15 2 13 2 1 0
57 6145 Sprawy dyrektorów szkół 13 12 12 7 4 1 1
58 6146 Sprawy uczniów 2 1 0 1 1 159 6149 Inne o symbolu
podstawowym 614 6 6 2 2 4 3 0
60 615Sprawy zagospodarowania przestrzennego
20 111 5 105 70 28 39 2 1 35 0 0 26 26
61 6150Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
9 32 2 33 22 10 10 1 1 11 6 8
62 6151 Lokalizacja dróg i autostrad 2 1 1 1 1
63 6152Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
2 10 11 9 2 7 2 2 1
64 6153 Warunki zabudowy terenu 8 62 3 56 34 14 19 1 22 18 14
65 6155
Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
2 2 2 2 0
66 6157Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
1 2 1 1 1 2
67 6159 Inne o symbolu podstawowym 615 1 1 1 1 0
262
68 616
Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi, ochrona gruntów rolnych i leśnych, gospodarka łowiecka, rybołówstwo oraz weterynaria, ochrona zwierząt
1 12 0 11 11 2 9 0 0 0 0 0 0 2
69 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych 1 1 1 1 0
70 6161Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
2 1 1 1 1
71 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt 1 7 8 8 1 7 0
72 6169 Inne o symbolu podstawowym 616 2 1 1 1 1
73 618Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
6 18 0 22 18 8 10 0 0 4 0 0 4 2
74 6180
Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
4 5 8 8 4 4 1
75 6181
Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
2 12 13 9 4 5 4 4 1
76 6182
Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
1 1 1 1 0
77 619
Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
0 18 0 16 9 4 4 1 0 7 0 0 3 2
263
78 6190Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
7 6 2 2 4 1
79 6191 Żołnierze zawodowi 2 1 1 1 180 6192 Funkcjonariusze
Policji 4 4 4 1 2 1 0
81 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej 2 2 0 2 2 0
82 6198 Inspekcja pracy 3 3 2 1 1 1 1 0
83 620
Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęgniarstwa, położnictwa, aptekarstwa i nadzoru sanitarnego
1 25 0 21 20 3 16 1 0 1 0 0 1 5
84 6200 Choroby zawodowe 9 8 8 1 7 185 6202 Zakłady opieki
zdrowotnej 2 2 2 2 086 6205 Nadzór sanitarny 1 14 11 10 2 7 1 1 1 4
87 621Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
1 15 0 16 14 7 7 0 0 2 0 0 2 0
88 6210 Dodatek mieszkaniowy 1 6 7 7 1 6 0
89 6212
Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
4 4 4 4 0
90 6213Inne świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
2 2 2 1 1 0
91 6214 Czynsze regulowane 1 1 1 1 0
92 6219 Inne o symbolu podstawowym 621 2 2 0 2 2 0
93 624Powszechny obowiązek obrony kraju
0 2 0 2 2 1 1 0 0 0 0 0 0 0
264
94 6240Zmiana kategorii zdolności do służby wojskowej
2 2 2 1 1 0
95 626Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
3 20 0 21 17 5 10 2 0 4 0 0 2 2
96 6260 Statut 1 3 3 3 2 1 197 6262 Radni 4 4 4 4 0
98 6264Zarząd gminy (powiatu, województwa)
3 2 2 1 1 1
99 6266 Jednostki pomocnicze 2 1 3 2 1 1 1 1 0
100 6267 Referendum lokalne 2 2 2 1 1 0
101 6269 Inne o symbolu podstawowym 626 7 7 4 1 2 1 3 1 0
102 627
Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemców
0 2 0 2 1 0 1 0 0 1 0 0 1 0
103 6272
Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
2 2 1 1 1 1 0
104 629Sprawy mienia przejętego z naruszeniem prawa
0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0
105 6293Przejęcie gospodarstw rolnych
1 1 1 1 0
106 630
Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym przywozem towaru na polski obszar celny
12 61 2 51 32 2 18 1 11 19 0 0 18 22
265
107 6300
Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celnych
2 53 2 33 22 2 16 1 3 11 11 22
108 6309 Inne o symbolu podstawowym 630 10 8 18 10 2 8 8 7 0
109 632 Pomoc społeczna 28 410 1 321 271 33 235 2 1 50 0 0 46 117110 6320 Zasiłki celowe
i okresowe 8 167 145 115 1 114 30 30 30111 6321 Zasiłki stałe 8 8 8 2 6 0
112 6322Usługi opiekuńcze, w tym skierowane do domu pomocy społecznej
6 4 3 1 2 1 2
113 6324
Rodzina zastępcza, pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
8 8 4 2 2 4 4 0
114 6329 Inne o symbolu podstawowym 632 20 221 1 156 141 27 111 2 1 15 12 85
115 633Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
1 19 0 20 19 6 13 0 0 1 0 0 1 0
116 6330 Status bezrobotnego 1 8 9 8 2 6 1 1 0
117 6331 Zasiłek dla bezrobotnych 3 3 3 2 1 0
118 6334 Stypendia 2 2 2 2 0119 6335 Zwrot nienależnego
świadczenia 4 4 4 1 3 0
120 6339 Inne o symbolu podstawowym 633 2 2 2 1 1 0
121 634
Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
0 2 0 2 2 1 1 0 0 0 0 0 0 0
122 6342
Przyznanie uprawnień kombatanckich oraz przyznanie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
2 2 2 1 1 0
266
123 636
Kultura i sztuka, w tym sprawy działalności kultury i twórczości, biblioteki, ochrona zabytków i muzea, sprawy związane z ochroną praw autorskich i pokrewnych
0 1 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0
124 6365Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
1 1 1 1 0
125 645
Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601 - 637 oraz od 646 - 655
5 25 2 26 13 3 10 13 10 4
126 648Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
2 28 2 21 18 13 4 1 3 2 9
127 653Środki publiczne nie objęte innymi symbolami
7 27 1 31 28 6 20 1 1 3 0 0 2 3
128 6532Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
1 1 1 1 0
129 6536
Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34 a ustawy o finansach publicznych)
7 26 1 30 27 6 19 1 1 3 2 3
130 655
Subwencje unijne, fundusze strukturalne i regulacja rynków branżowych
12 104 3 99 79 21 54 0 4 20 0 3 16 17
131 6550 Płatności obszarowe 7 55 1 53 38 7 30 1 15 3 12 9
267
132 6552 Zalesianie gruntów rolnych 9 8 7 1 6 1 1
133 6559 Inne o symbolu podstawowym 655 5 40 2 38 34 13 18 3 4 4 7
134
Ogółem główne symbole 601-637 i 645-655 254 2125 86 1909 1505 374 948 17 166 404 1 4 320 470
z tego o symbolach głównych 638-642, 644, 656, 657
30 211 5 215 159 69 82 4 4 56 1 1 23 26
135 638
Sprawy egzekucji administracyjnej; egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
7 7 4 4 3 3 0
136 639Skargi na uchwały organów jednostek samorządowych
16 73 2 75 50 17 29 1 3 25 0 0 17 14
137 6391
Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie … (art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
16 63 2 65 44 17 24 1 2 21 13 14
138 6392
Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym)
2 2 2 1 1 0
139 6393
Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o samorządzie województwa)
8 8 4 4 4 4 0
140 640
Skargi organów nadzoru na uchwały organów jednostek samorządowych
4 63 0 61 41 32 8 0 1 20 0 0 0 6
268
141 6401
Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
4 57 55 37 30 6 1 18 6
142 6402
Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie … ( art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym)
6 6 4 2 2 2 0
143 641 Rozstrzygnięcia nadzorcze 1 26 0 25 25 6 17 2 0 0 0 0 0 2
144 6411
Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
1 21 21 21 6 13 2 1
145 6412
Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
5 4 4 4 1
146 642
Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynności nakazanych prawem wnoszone w trybie art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o adm. rządowej w województwie
2 1 1 1 1
269
147 644Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
6 1 5 4 1 2 1 1 1 1
148 656 Interpretacje podatkowe 9 34 2 41 34 13 21 0 0 7 1 1 2 2
149 6560
Interpretacje indywidualne wydawane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych
9 31 2 38 31 12 19 7 1 1 2 2
150 6561
Interpretacje indywidualne wydawane przez organy inne niż minister właściwy do spraw finansów publicznych
3 3 3 1 2 0
270
Skargi na bezczynność organów
Lp. Symbol sprawy
Opis symbolu, przedmioty spraw w ramach symbolu
Pozostało z
poprzedniego okresu
WpłynęłoZ A Ł A T W I O N O
Pozostało na
następny okres
Łącznie /suma rubryk 7 i 12/
N a r o z p r a w i e Na posiedzeniu niejawnym
razemw tym
ponownie
wpisane
Ogółem /suma rubryk 8 - 11/
Uwzględniono skargę
Oddalono skargę
Odrzucono
skargęW inny sposób
Ogółem ***) ****)
w tymUwzględnion
o skargęOddalono
skargęOdrzucono skargę
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
1 601
Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
16 7 0 13 7 6 1 0 0 6 0 0 6 10
2 6 010
Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, przeniesienie pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego
2 1 3 2 2 1 1 0
3 6 014
Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obieku do stanu pierwotnego, opróżnienie obiektu lub jego części, wykonanie określonych robót budowlanych
3 2 2 1 1 1 1 3
4 6 019 Inne, o symbolu podstawowym 601 11 4 8 4 3 1 4 4 7
271
5 603
Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, przewozy, żegluga morska i śródlądowa
0 2 0 2 2 1 0 0 1 0 0 0 0 0
6 6 032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
1 1 1 1 0
7 6 038
Inne uprawnienia do wykonywania czynności i zajęć w sprawach objetych symbolem 603
1 1 1 1 0
8 607
Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
0 2 0 2 0 0 0 0 0 2 0 0 2 0
9 6 072 Scalenie oraz podział nieruchomości
1 1 0 1 1 0
10 6 079 Inne o symbolu podstawowym 607 1 1 0 1 1 0
11 611
Podatki i inne świadczenia pieniężne, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, oraz egzekucja tych świadczeń pieniężnych
0 8 0 7 4 0 3 0 1 3 0 0 3 1
12 6 110 Podatek od towarów i usług
4 1 4 3 2 1 1 1 0
13 6 115 Podatek od nieruchomości 2 2 0 2 2 0
14 6 117
Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
1 1 1 1 0
15 6 118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
1 0 0 1
16 612 Sprawy geodezji i kartografii 0 2 0 1 1 0 0 0 1 0 0 0 0 1
272
17 6 120 Ewidencja gruntów i budynków 1 0 0 1
18 6 122 Rozgraniczenia nieruchomości 1 1 1 1 0
19 613Ochrona środowiska i ochrona przyrody
0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0
20 6 139 Inne o symbolu podstawowym 613 1 1 0 1 1 0
21 614
Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczorozwojowa i archiwa
0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0
22 6 146 Sprawy uczniów 1 1 0 1 1 0
23 615Sprawy zagospodarowania przestrzennego
0 8 0 7 1 0 1 0 0 6 0 0 6 1
24 6 153 Warunki zabudowy terenu 8 7 1 1 6 6 1
25 618Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
0 4 0 3 2 1 1 0 0 1 0 0 1 1
26 6 180
Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
3 3 2 1 1 1 1 0
27 6 181
Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
1 0 0 1
28 621 Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
0 3 0 2 0 0 0 0 0 2 0 0 2 1
29 6 213 Inne świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
1 1 0 1 1 0
30 6 214 Czynsze regulowane 1 1 0 1 1 0
31 6 219 Inne o symbolu podstawowym 621 1 0 0 1
32 624 Powszechny obowiązek obrony kraju
0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0
33 6 240 Zmiana kategorii zdolności do służby wojskowej
1 1 1 1 0
34 632 Pomoc społeczna 0 2 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 1 135 6 320 Zasiłki celowe i
okresowe 2 1 0 1 1 1
273
36 6 361 Rejestr zabytków 1 0 0 1
37 645
Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601 - 637 oraz od 646 - 655
1 6 6 2 1 1 4 3 1
38 648 Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
5 79 12 78 45 22 4 19 33 18 6
39 655
Subwencje unijne, fundusze strukturalne i regulacja rynków branżowych
1 1 0 2 2 1 1 0 0 0 0 0 0 0
40 6550 Płatności obszarowe 1 1 1 1 0
41 6559 Inne o symbolu podstawowym 655 1 1 1 1 0
42 Ogółem główne symbole 601-637 i 645-655 23 129 13 127 67 32 13 22 60 44 25
43 658
Skargi na niewykonanie w określonym terminie czynności wynikających z przepisów odrębnych
15 122 12 116 63 32 12 19 53 37 21
44 659
Skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej
8 7 1 11 4 1 3 7 7 4
Sprawy niezałatwione
Lp. Rodzaj sprawy
Liczba spraw niezałatwionych pozostających od daty pierwszego wpływu skargi do sądupowyżej 3 do 6
miesięcypowyżej 6 do 12
miesięcypowyżej 12 miesięcy
do 2 latpowyżej 2 do 3
lat powyżej 3 lat 1 2 3 4 5 61 SA 60 41 5 1 2 SAB 2 3 9
274
Terminowość załatwiania spraw
L.p. Rodzaj sprawy
Od daty wpływu sprawy w danym lub poprzednim okresie sprawozdawczym do jej załatwienia upłynął okres
razem (3-9)
do 2 miesięcy
powyżej 2 miesięcy
do 3 miesięcy
powyżej 3 miesięcy
do 4 miesięcy
powyżej 4 miesięcy
do 6 miesięcy
powyżej 6 miesięcy do 12 miesięcy
powyżej 12 miesięcy do 24
miesięcy
powyżej 24
miesięcy
1 2 3 4 5 6 7 8 91 SA 1 909 1 081 438 186 135 63 6 2 SAB 127 74 26 15 9 3
Wpływ skarg kasacyjnych
Lp. Rodzaj sprawy Wpłynęło Odrzucono skargę kasacyjną Przekazano do NSA
1 2 3 41 SA 338 18 3162 SAB 27 1 233 SO
275
Prawo pomocy - wnioski zarejestrowane w repertorium SO oraz wnioski w toku postępowania
Lp. Wniosek o przyznanie prawa pomocy w postaci: Wpłynęło
Z A Ł A T W I O N O
Łącznie /suma rubryk 4 -
8/
Przyznano prawo pomocy co do
całości wniosku
Przyznano prawo pomocy
co do części wniosku
Odmówiono przyznania
prawa pomocy
Pozostawiono bez
rozpoznaniaW inny sposób
1 2 3 4 5 6 7 8
1 zwolnienia od kosztów
pierwotnie zarejestrowany 345 281 73 26 157 15 10
po uchyleniu przez NSA i
przekazaniu do ponownego rozpoznania
po uchyleniu w trybie art.195 §
2 p.p.s.a.
2
ustanowienia
pełnomocnika
procesowego
pierwotnie zarejestrowany 110 98 71 16 8 3
po uchyleniu przez NSA i
przekazaniu do ponownego rozpoznania
1
po uchyleniu w trybie art.195 §
2 p.p.s.a.
3
zwolnienia od kosztów
i ustanowien
ia pełnomocni
ka procesowe
go
pierwotnie zarejestrowany 156 171 44 16 91 7 13
po uchyleniu przez NSA i
przekazaniu do ponownego rozpoznania
9 7 1 2 4
po uchyleniu w trybie art.195 §
2 p.p.s.a.
276