Verso un codice di procedura contabile ?Verso un codice di procedura contabile ?di Alessandra Pomponio e Massimiliano Minerva di Alessandra Pomponio e Massimiliano Minerva

“Già, che cosa è il processo ?…tre persone che lottano l’una

contro l’altra, l’attore contro il convenuto, l’accusatore contro l’accusato, tutti poi contro il giudice perché ciascuno vuole piegarlo alla sua ragione… Sulla lotta di questi eterni personaggi, e per regolare la lotta, sorgono le leggi processuali, il codice di procedura”

Salvatore Satta, Il mistero del processo, 1949

La natura del processo

• Satta aderiva alla teoria c.d. soggettiva la giurisdizione tende alla tutela dei diritti soggettivi, in funzione di reintegrazione dei diritti lesi o minacciati. Visione individualisticaindividualistica dell’ordinamento

• Secondo la teoria obiettiva (Chiovenda, Andrioli) la giurisdizione attuazione del diritto obiettivo, all’applicazione della norma al caso concreto. Visione pubblicisticapubblicistica dell’ordinamento

• In realtà due angoli visuali diversi del medesimo fenomeno: il processo come sequenza di atti preordinati all’emissione di un provvedimento del giudice (ius dicere)

…segue la natura…

• Carnelutti: giurisdizione e processo “giusta compensazione delle liti” = conflitti intersoggettivi di interessi (pretesa/resistenza)

• Più di recente: giudizi esecutivi, giurisd. volontaria: NO lite al centro del processo c’è l’AZIONE. Il giudice giudica la fondatezza dell’azione, della domanda (Mandrioli)

Due certezze assolute

1.1. Terzietà ed indipendenza del giudice Terzietà ed indipendenza del giudice da ogni influenza esternada ogni influenza esterna

2.2. Stabilità delle regole processualiStabilità delle regole processuali sacralitàsacralità del processo del processo

MOTIVAZIONE• Fiducia dei cittadini-utenti nel sistema

giustizia servizio • Efficienza, efficacia ed economicità

del sistema giustizia

NECESSITÀ DI UN CODICE DI PROCEDURA CONTABILE

Stabilire le “regole della lotta” Individuazione e disciplina:

• Poteri delle parti• Poteri del giudice• Forma dei provvedimenti• Termini e decadenze• Dinamica processuale

certezza del diritto processuale contabile

Certezza delle regole procedurali

ESIGENZA DI CERTEZZA DELLE REGOLE PROCEDURALI:

• Conoscenza degli strumenti a disposizione della parte per affermare le proprie ragioni

• consentono di valutare la legalità dell’azione (amministrativa o giudiziaria), i cui effetti sono destinati a ripercuotersi su un soggetto di diritto. Le regole procedurali non hanno natura formale

DIRITTO DI DIFESA

• Art. 24, co. 2, Cost.: “la difesa è diritto inviolabileinviolabile in ogni stato e grado del procedimentoprocedimento” tutela dei diritti

Chiarimenti art. 24 Cost.

“PROCEDIMENTO” ?

– Corte cost. a partire dal 1969 (n. 169): “Se al termine procedimento, a cui, nel garantire la difesa come diritto inviolabile, fa riferimento l'art. 24 della Costituzione, si desse un significato restrittivo, con conseguente esclusione di tutte le attività poste in essere al di fuori del normale intervento del giudice, il principio costituzionale perderebbe gran parte della sua effettività.” ANTICIPAZIONE DEL DIRITTO DI DIFESA ALLA FASE ISTRUTTORIA DEL PROCESSO

– Evoluzione ulteriore: estensione al procedimento disciplinare ed al procedimento amministrativo (pregiudizio da un provvedimento, art. 9-10 l. 241/90)

Potestà sanzionatoria e diritto di difesa

• Corte cost. n. 128 del 1995: “il diritto di difesa… esprime un valore, inerente ai diritti inviolabili dell'uomo, che concorre a dare concreto spessore anche all'imparzialità dell'Amministrazione - la quale nell'esercizio della propria potestà sanzionatoria deve porre l'incolpato in grado di far ascoltare e valutare le proprie ragioni da chi è chiamato a decidere - e ad integrare e rendere effettivo anche il criterio di buon andamento, che, in un procedimento destinato ad incidere direttamente e profondamente sulla condizione di chi è sottoposto alla potestà sanzionatoria, implica la raccolta di ogni elemento valutativo, in modo da garantire all'incolpato la possibilità di partecipare a questa acquisizione”.

Artt. 24 e 97 Cost.: rapporto diretto tra buon andamento dei procedimenti sanzionatori e tutela del diritto di difesa

Diritto inviolabile dell’uomoINVIOLABILITÀ ?• art. 6 Convenzione dei diritti dell’uomo (4.11.1950):

“diritto ad un processo equo”: ogni persona ha diritto ad un equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta.– Corte Giust.: anche nell’ambito dell’attività

investigativa dell’OLAF (carattere amministrativo) vanno salvaguardati i diritti di difesa in quanto gli esiti possono essere utilizzati in un processo ESTENSIONE DIRITTI DIFESA

…conclusione

In ogni procedimento che In ogni procedimento che preveda quale esito un preveda quale esito un

provvedimento ad provvedimento ad effetti sfavorevoli, il effetti sfavorevoli, il

diritto di difesadiritto di difesaè una è una

garanzia a carattere garanzia a carattere generale ed generale ed

assolutoassoluto

I contenuti del diritto di difesa

Il contenuto (facoltà, diritti ed obblighi) del diritto di difesa prendono vita nel processo soltanto con la

puntuale regolamentazione normativa, soltanto con le regole processuali

• Corte cost. 471/1992: i diritti della difesa, nei quali va ricompreso anche il cosidetto diritto al giudizio, si traducono in specifiche e concrete situazioni giuridiche soggettive soltanto a seguito della loro articolazione in diritti e pretese attinenti al processo o, più precisamente, soltanto in conseguenza della disciplina legislativa delle attività e dei procedimenti connessi con l'esercizio della giurisdizione. Pertanto, come la Corte ha costantemente sottolineato, l'effettiva garanzia dei diritti della difesa riposa sull'esercizio, non irragionevole, dell'ampia potestà discrezionale che il legislatore possiede in relazione all'opera di conformazione del processo.

• Dalle regole processuali ai diritti di difesa: NECESSITA’ DELLA CONFORMAZIONE LEGISLATIVA DEL PROCESSO AI FINI DELL’ATTUAZIONE DEI DIRITTI DI DIFESA

Prima motivazione: tutela del diritto di difesa

• Senza regole definite, puntuali e certe non può esserci un procedimento istruttorio e un processo:– che tuteli concretamente ed effettivamente

i diritti di difesa delle parti (art. 24 Cost)– che realizzi il buon andamento del “servizio

giustizia” (nel suo aspetto giurisdizionale):• corretto, efficace (art. 97 Cost.) giusto ed imparziale (art.111 Cost. co. 1 e 2)

Seconda motivazione: rivitalizzazione del processo

Rivitalizzazione di un processo che veicola un’azione sempre più vitale, moderna e socialmente apprezzata– Connessa alla rivitalizzazione sostanziale dell’azione

del PM finanziario (danno all’immagine, danno da disservizio, giurisdizione su EPE e Spa pubbliche)

Poteri nuovi, regole procedimentali e processuali certe, poteri istruttori puntualmente disciplinati, esatta definizione degli ambiti di giurisdizione

Terza motivazione: necessità di regole proprie

LE REGOLE PROPRIE

– Dalle “regole proprie sostanziali” alle “regole proprie processuali”

• Peculiarità dell’azione del Pubblico Ministero contabile nel giudizio di responsabilità

• Peculiarità degli altri giudizi (in part. pensionistico)

Processo contabile (di responsabilità)

PECULIARITA’ 1) NATURA • Compresenza di elementi:

– Funzione restitutoria-risarcitoria– Funzione sanzionatoria e di deterrenza

• Corte cost.371/98: Ripartizione del rischio amministrativo (da amministrazione):– A carico del dipendente o agente pubblico– A carico dell’amministrazione collettività

Azione speciale = giudizio speciale (l’oggetto del giudizio è l’azione, la domanda)

GIURISDIZIONE SPECIALE A CARATTERE ESCLUSIVO

REGOLE PROCESSUALI SPECIALI

…segue…

PECULIARITA’• 2) Al centro c’è l’azione necessaria del PMl’azione necessaria del PM, la sua

domanda di risarcire l’ente danneggiato del danno subito, formulata tenendo presente quella che potremmo definire la clausola generale di responsabilità amministrativa

“Qualunque comportamento caratterizzato da colpa grave o dolocolpa grave o dolo di dipendenti o agenti dipendenti o agenti pubblicipubblici che cagioni un danno ingiustodanno ingiusto alle pubbliche finanzepubbliche finanze”

Peculiarità

• 3) Fase pre-processuale molto articolata ( indagini processo penale) inesistenza disciplina, se non per individuare schematicamente i poteri (non per atti) del solo PM

RISCHI CONTINUI DI VIOLAZIONE DIRITTI DI DIFESA E PRINCIPIO BUON ANDAMENTO

Diagramma di sintesi macrofasi

Istruttoria Invito

Depositodeduzioni

Archiviazione

min. 30 gg

Citazione

Istanza di proroga

Sezione

autorizza nonautorizza

45 gg

120 gg

termine

termine

denuncia

aperturaassegnazione

I singoli mezzi istruttori– Vengono solo individuati ma non vengono

disciplinati né nel loro:• contenuto statico: nozione, elementi, termini, ecc.• contenuto dinamico: procedimentalizzazione

– esibizione documentale esibizione documentale – ispezioni ispezioni – accertamenti direttiaccertamenti diretti– delega istruttoria e di singoli accertamentidelega istruttoria e di singoli accertamenti– audizione personaleaudizione personale– sequestro documentale sequestro documentale – consulenze di parte consulenze di parte

VALORE PROBATORIO ?VALORE PROBATORIO ?

La disciplina attualeESIGENZE- Garanzia diritto di difesa- Rivitalizzazione processo- Regole proprie

1) INADEGUATEZZA DELLA DISCIPLINA ATTUALE

• Insufficienza di un regolamento di procedura, il R.D. 1038/1933 ,che nasceva per disciplinare il giudizio di conto (artt. da 27 a 51) e soltanto in parte il giudizio di responsabilità (da artt. 43 a 51). Va ricordato che originariamente il giudizio di responsabilità doveva essere contenuto nei limiti di un giudizio speciale nell’ambito del giudizio di conto, anche se l’art. 47 del RD n. 302 del 1861 consentiva l’instaurazione di un autonomo giudizio di responsabilità (v. anche legge 5026 del 1869)

segue… Inadeguatezza

• frammentarietà delle norme (asistematicità): – vengono disciplinati nel titolo II “Le forme dei giudizi” i giudizi

di responsabilità con 9 articoli (da 43 a 51):– Istanza= atto di citazione (43)– Riunione giudizio di conto /giudizio di responsabilità (44)– Istanza fissazione di udienza (45)– Decreto fissazione di udienza (46)– Intervento in giudizio (47)– Sequestro ? (48)– Potere riduttivo (49-50-51)

– Nel titolo I “Disposizioni generali” ci sono norme comuni a tutti i giudizi (Forme delle istanze, Termini, Incidenti, Rinunzia, riassunzione, istruzione (del giudice), udienze, decisioni, esecuzione)

– Qualche altra disposizione nel RD 1214/1934

E’ TUTTO (come disciplina speciale)…

Insufficienza 2) INSUFFICIENZA

– non c’è alcuna procedimentalizzazione, né organicità e sistematicità, non c’è sequenza ordinata di atti Non c’e’ processo

– Manca disciplina procedimento istruttorio (eccetto qualche norma contenuta nella legge 19 e 20 del 1994)

– Manca disciplina compiuta del procedimento cautelare (disciplinato in un unico articolo della legge 19/1994)

– Manca esaustiva disciplina del procedimento di esecuzione, che pur in presenza di una normazione speciale (dpr 260/1998), è ancora insufficiente

• commissioni di studio, Ufficio monitoraggio esecuzione, dubbi continui delle amministrazioni (conversione sequestro in pignoramento, giurisdizione del g.o.)

Insufficienza del rinvio dinamico

– Scarsa compatibilità tra il sistema della responsabilità contabile e le regole processuali civilistiche, come richiamate dal rinvio dinamico di cui all’art. 26 del RD 1038/1934. Esempi:

• Le preclusioni, udienza di comparizione e costituzione

• Esecuzione sentenza nei confronti degli eredi nell’ipotesi di decesso nel corso dell’appello

• Disciplina dichiarazioni di terzo nel procedimento cautelare

– “In quanto compatibili”: in assenza di compatibilità ? Mancato rispetto della peculiarità processo giurisprudenza (rischi di conflitti): l’ambiguità delle regole processuali genera interpretazioni giurisprudenziali difformi.

Necessità di un adattamento evolutivo

INSUFFICIENZA DELLA DISCIPLINA ATTUALE necessità regole di procedura

ULTERIORE RISULTATO: - 1) adeguamento-adattamento:

• nuovo quadro costituzionale (in particolare, art. 111 Cost.)

• ai principi giurisprudenziali affermati in materia processuale dal giudice di legittimità e costituzionale (ad es. in tema di notifica)

(segue)…Ulteriore risultato

– 2) Soluzione normativa ai molteplici problemi di coordinamento con altre giurisdizioni:

• fase istruttoria penale• sequestro contabile e misure cautelari patrimoniali

penali• costituzione parte civile nelle materie di esclusiva

competenza della Corte dei conti• esecuzione della sentenza della condanna in caso

di sequestro. Giudice contabile o civile?• Rapporti con giudice del lavoro (controversie in

materia di pubblico impiego)

SOLUZIONI IPOTIZZABILI

• Molteplicità delle soluzioni astrattamente possibili nella disciplina

• Prevalenza “Garanzie del processo” (efficienza, economicità in funzione dell’accertamento della verità) ovvero “garanzie dal processo” (es. tutela libertà e diritti dell’individuo) norme di procedura come scelta sostanziale

IMPORTANZA dei contenuti della legge delega

Ipotesi di codificazioneTITOLO IDELL’ORGANIZZAZIONE GIUDIZIARIA E DELLA

COMPETENZA

TITOLO IIDEI GIUDIZI DI RESPONSABILITA’CAPO IDel Pubblico MinisteroCAPO IIDell’attività istruttoriaCAPO IIIDella fase introduttiva del giudizioCAPO IVDei mezzi di conservazione della garanzia patrimonialeCAPO VDel dibattimentoCAPO VIDella decisione

TITOLO IIIDELLA RESA DEL CONTO E DEI GIUDIZI DI CONTO CAPO IDella resa del contoCAPO IIDel giudizio di conto

TITOLO IV

DEI GIUDIZI AD ISTANZA DI PARTE DIVERSA DAL PUBBLICO MINISTERO

TITOLO V

DEI GIUDIZI IN MATERIA DI PENSIONI

CAPO I

Della fase introduttiva del giudizio

CAPO II

Del dibattimento

CAPO III

Della decisione

TITOLO VI

DELL’ESECUZIONE DELLA SENTENZA

TITOLO VII

DELLE IMPUGNAZIONI

CAPO I

L’appello

CAPO II

La revocazione

CONCLUSIONI

NECESSITÀ ED URGENZA DI UNA CODIFICAZIONE

Proposta di una “normazione dal basso”, tra esercizio di produzione esercizio di produzione

normativanormativa ed iniziative di sensibilizzazione

Relazione del Procuratore Regionale Francesco Rapisarda, in occasione della cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2000

tenutasi a Palermo il 31 gennaio 2000

…”tuttavia la diversa impostazione di fondo del regolamento del 1933 rispetto alla mutata struttura del rito civile vigente rendono inconciliabili alcune disposizioni e, cosa ancora più grave, consentono una lettura che non esiterei a definire assolutamente inaccettabile ed assolutamente estranea ai principi fondamentali della nostra cultura e della nostra civiltà giuridica”