1.SleurenofsturenGemeenten en de sturingvan veiligheid en politieProf.dr P.W. Tops | Dr. M. van Duin | P. van Os | Prof.dr. S. Zouridis

2. Sleurenof sturen Gemeenten en de sturing van veiligheid en politie Rapport vervaardigd voor de commissie Bestuur en Veiligheid van de Vereniging van Nederlandse gemeenten Prof.dr P.W. Tops Dr. M. van Duin P. van Os Prof.dr. S. Zouridis Apeldoorn/Den Haag, juli 2010 3. Sleurenof sturen2 4. Inhoud1. Inleiding Aanleiding Uitgangspunt Aanpak en organisatie2. Veiligheidalsdragervanlokaalbeleid Meer veiligheidsthemas en meer spelers3 Probleemgerichte aanpak is sterker geworden Rol van burgers in veiligheid neemt toe Groei van veiligheidshuizen met toenemende gemeentelijke betrokkenheid Versterking van bestuurlijke handhaving Opkomst bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit Opbouw informatiepositie Verbetering noodzakelijk Conclusie3. Gemeentenensturingvanpolitie Gemeenteraad en politie Versterking positie burgemeester Activeren lokale driehoek Versterking van lokaal veiligheidsbeleid door regionale samenwerking Naar gemeenschappelijke opgaven Gebiedsgebonden politie en wijkagenten Conclusie4. Conclusiesenaanbevelingen Conclusies Uitgangspunten Aanbevelingen Geraadpleegde schriftelijke bronnen Geraadpleegde experts 5. Sleurenof sturen4 6. 1InleidingAanleiding 5De afgelopen jaren is veiligheid voor het lokaal bestuur een steeds belangrijkeronderwerp geworden. De traditionele verantwoordelijkheid van de burgemeestervoor openbare orde is aangevuld met en ingebed in een veel breder vormgegevenveiligheidsbeleid, waarin de rol van andere spelers belangrijker is geworden. Datveiligheidsdomein is nog steeds volop in beweging. Wij nemen een groot aantalbewegingen waar, zoals: nationale en lokale prioriteiten groeien naar elkaar toe; tegenstellingen tussen openbare orde en opsporing vervagen; de gemeentelijke organisatie raakt steeds meer (in)gericht op integrale veiligheid; probleemgerichte samenwerking groeit onder regievoering door het gemeentebestuur; het instituut van wijkagent wordt verzwaard; de rol van burgers in veiligheid neemt toe; de organisatorische koppeling van gezag en beheer bij de politie wordt minder sterk; lokale veiligheidsvraagstukken raken meer en meer verstrengeld met grensoverschrijdende criminaliteit; de opkomst en ontwikkeling van veiligheidsregios.Daarnaast speelt zich al enige tijd een discussie af over een nationale politie.Op politiek niveau lijkt de steun daarvoor steeds sterker te worden. Ambtelijkeheroverwegingsrapporten pleiten er voor. Wel wordt daarbij steeds aangetekenddat de lokale verankering en sturing van politie en veiligheidsbeleid buitengewoonbelangrijk blijven. 7. Over die lokale verankering en sturing van Dat lokale sturing onomstreden is, wil niet zeg- politie en veiligheid handelt dit rapport. Hoe degen dat alle sturing van politie en veiligheid discussie over een nationalisering van de poli-langs lokale weg zou moeten plaatsvinden. In- tie ook precies zal uitvallen, de voorstellen in dit tegendeel. Recente discussies over organisatie rapport geven aan wat er geregeld en georgani- van politie en veiligheid hebben in belangrijke seerd moet zijn om het uitgangspunt van lokale mate tot inzet wat de verhouding tussen lokale verankering en sturing van politie geloofwaardig en regionale sturing enerzijds en interregionale invulling te geven.en centrale sturing anderzijds zou moeten zijn.Lokale sturing is belangrijk, maar moet altijd Het advies is opgesteld op verzoek van dein een bredere context zijn ingebed. Regionale commissie Bestuur en Veiligheid van de Ver-afstemming en nationale prioriteiten zijn nood- eniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). zakelijk, ook om op lokaal niveau goed veilig- Het analyseert de belangrijkste ontwikkelingen heidsbeleid te kunnen ontwikkelen. Inhoudelijke in het veiligheidsbeleid en in de relatie tus- en organisatorische afstemming met justitie is sen gemeenten en politie. Op basis daarvan onmisbaar, ook voor het lokale veiligheidsbe- komt het tot een aantal aanbevelingen die de leid. De vraag is hoe in dit krachtenveld, waarin sturingsrelatie tussen gemeenten en de politie van verschillende kanten aan de politie getrok- kunnen versterken. ken wordt, de invloed van de gemeente (burge-6 meester, college van B&W en gemeenteraad)H1 Uitgangspunt gewaarborgd kan worden. Uitgangspunt van het rapport is het intrinsieke belang van lokale sturing van politie en veilig- In dit krachtenveld maken we voor analytische heid. Voor welk politioneel of bestuurlijk besteldoeleinden een onderscheid tussen een verti- ook gekozen wordt, altijd zal betekenisvolle cale dimensie en een horizontale dimensie: lokale sturing en uitvoering noodzakelijk zijn. De verticale dimensie heeft betrekking op de verhouding tussen het centrale en het lokale: Het uitgangspunt van lokale sturing is niet wat is hier de ruimte voor lokale sturing van omstreden, zo is in ons onderzoek gebleken. de politie. In hoeverre beperken nationale Het wordt unaniem onderschreven, hoewel prioriteiten de mate van lokale sturing? op de concrete invulling en vormgeving ervan De horizontale dimensie heeft betrekking op soms stevige kritiek bestaat. Maar het belang wat er gebeurt binnen het lokale niveau zelf van een breed vormgeven, lokaal verankerd (inclusief de regionale vertakking daarvan). veiligheidsbeleid krijgt stevige steun. Het gezag In hoeverre is het gemeentebestuur in staat van de burgemeester over de politie inzake de adequaat sturing te geven aan het lokale handhaving van de openbare orde wordt doorveiligheidsbeleid? niemand ter discussie gesteld. Veiligheid raaktZoals gezegd dient het onderscheid vooral een niet alleen criminaliteit, overlast, openbare orde analytisch doel; in praktijk hangen de twee sterk en leefbaarheid, maar blijkt nauw verbondenmet elkaar samen. met de sociale en bestuurlijke kwaliteit van lokale samenlevingen.Aanpakenorganisatie Lokale sturing van veiligheid en politie is daar-Deze studie wil in kaart brengen, wat er tenmin- mee ook sturing vanuit het gemeentebestuur.ste noodzakelijk is om van betekenisvolle lokale Hoewel andere modellen denkbaar zijn, is dat sturing van politie en veiligheid te kunnen spre- voor Nederland een realistische aanname. ken. Daarvoor is het nodig om een goed zicht te 8. hebben op de belangrijkste ontwikkelingen en met materie- en ervaringsdeskundigen op stra-bewegingen die zich in het veiligheidsdomein tegisch en tactisch niveau bij politie, gemeentenvoordoen. Daar zullen we onze analyse dan ooken Openbaar Ministerie via groepsgesprekkenmee starten. en individuele gesprekken. Daarbij is ook ge- bruik gemaakt van een aantal concrete voor-In onze analyse hebben wij afgezien van veron- beelden uit de dagelijkse praktijk ter illustratiederstellingen over de specifieke inrichting vanvan kernbevindingen en advieslijnen. Het advieshet politiebestel of de toekomstige bestuurlijke is in de periode maart mei 2010 tot standinrichting van Nederland. In die zin is het rap- gekomen.port zoveel mogelijk bestelneutraal. Voor de snelle lezer is hoofdstuk 4 ook te be-Ten behoeve van het onderzoek zijn schriftelijke schouwen als een beknopte samenvatting vanbronnen bestudeerd en gesprekken gevoerd het rapport.7H1 9. Sleurenof sturen8 10. 2 VeiligheidalsdragervanlokaalbeleidVeiligheidsbeleid heeft zich de afgelopen jaren in gemeenten ontwikkeld van een reeksreacties op incidenten (met een hoofdrol voor politie en burgemeester) tot een brede9en meer samenhangende aanpak, waar veel spelers bij betrokken zijn. Veiligheid is eenvan de dragers van gemeentelijk beleid geworden, qua zwaarte en impact vergelijkbaarmet zorg en ruimtelijke ordening. De ontwikkelingen in Rotterdam vanaf 2002 (Tops,2007) maar ook in andere steden (rapportages Fijnaut, 2003, 2008, 2009) zijn hierillustratief voor.Dat wil niet zeggen dat gemeenten alles zelf voor hun rekening nemen. In toenemendemate worden ook andere organisaties en burgers gemobiliseerd om aan het veiligheids-beleid een bijdrage te leveren. Het wil ook niet zeggen dat de huidige situatie optimaalis; er is veel verbetering mogelijk, we komen daar straks op terug. Maar veiligheid is inhet functioneren van gemeenten een steeds prominenter thema geworden. In het veilig-heidsbeleid zijn gemeenten een dominanter speler geworden, zeker in relatie tot politieen justitie. Voor een belangrijk deel is dat een door politie, justitie en nationale overheidgewenste en bepleitte ontwikkeling geweest.We zetten hier een aantal van de belangrijkste ontwikkelingen op een rij.MeerveiligheidsthemasenmeerspelersGemeentebesturen voeren de laatste decennia steeds actiever gemeentelijk veilig-heidsbeleid waarbij veel meer partijen betrokken zijn dan voorheen. (Propper, 2004).Veiligheid wordt steeds minder exclusief overgelaten aan gespecialiseerde instanties(zoals de politie) of organisatieonderdelen (bijvoorbeeld het Kabinet van de burge-meester of Algemene Zaken), maar is steeds meer verweven met tal van andere be-leidsterreinen waarbij een groot aantal spelers betrokken is (bijvoorbeeld vanuit jeugd-beleid, maatschappelijk werk, sport en cultuur). Het gaat dan om een veelvoud aanthemas. De nota Integraal Veiligheidsbeleid van een willekeurige gemeente illustreertde veelzijdigheid en omvang van de veiligheidsopgave. 11. GemeenteEindhovenbijvoorbeeld In de gemeente Eindhoven is sinds 2008 na een advies van de commissie Fijnaut - de directie Veiligheid belast met het ontwikkelen en uitvoeren van veiligheidsbeleid, waarbij de regie op veiligheid sterker gemeen- telijk wordt verankerd. Concrete stappen zijn gezet. De raad heeft het beleidskader Integrale Veiligheidsbe- leid 2010-2013 vastgesteld, dat door het college in een actieplan Integrale Veiligheid 2010-2011 is uitgewerkt. Daarin worden negen speerpunten benoemd, die worden uitgewerkt tot op het niveau van stadsdelen en wijken (waaronder woninginbraken, fietsendiefstal en georganiseerde criminaliteit). De directeur Veiligheid is in opdracht van de burgemeester zowel voorzitter van de stuurgroep Veiligheids- huizen als voorzitter van de stuurgroep Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC). 6 % van de politiecapaciteit (= 30.000 uur op jaarbasis) kan de gemeente besteden aan speerpunten van het lokale veiligheidbeleid. Dehotspotaanpak De hotspot aanpak wordt vaak gebruikt in achterstandswijken en op plaatsen waar veel geweld plaatsvindt. Om de methode toe te passen, is het nodig om kennis te hebben10 van de criminele activiteiten, de daders en de kenmerken van de locatie. Op basis van deze kennis kunnenH2 gerichte maatregelen worden ingezet. Voorwaarden voor de kans van slagen zijn: aangiftebereidheid van omwonenden en winkeliers; duidelijk registratie van meldingen door de politie; voortdurende monitoring en bijstellen van interventies; goede samenwerking tussen de gemeente, politie en andere betrokken partijen. Het project is niet afgelopen voordat het probleem is opgelost. De gemeente Den Haag wijst hotspots aan op basis van reacties en klachten van omwonenden en op basis van politiecijfers. De gemeente Amersfoort heeft op haar site uitgebreide informatie over haar hotspot aanpak geplaatst. De gemeente Amsterdam ontwikkelde een hotspot aanpak voor het Burgwallengebied (De Wallen). In Rotterdam is een toezichtmodel ontwikkeld voor de aanpak van hotspots. Met dit model wordt een slechte veiligheidsituatie door gezamenlijk toezicht en handhaving met inzet van verschillende partijen teruggebracht naar een acceptabel niveau. Initiatiefnemers zijn over het algemeen gemeente of politie. Betrokken partijen zijn bij deze aanpak vrijwel altijd hulpverlening, winkeliers, omwonenden en NS. In deze context wordt de gemeentelijke organisa-ming en samenhang van al deze ontwikkelingen is tie meer en meer ook ingericht op de ontwikke-kritiek mogelijk, zo zullen wij straks zien. Maar de ling van herkenbaar veiligheidsbeleid. Er ontstaanontwikkeling zoals hier geschetst is stevig. directies of afdelingen veiligheid met een behoor- lijke omvang en slagkracht. Gemeenten richten Probleemgerichteaanpakissterker hun interne organisatie in op interne en externegeworden sturing van veiligheid. Meer gemeentelijke dien-De praktijk van de laatste jaren laat zien dat in sten en portefeuilles participeren in het gemeen- toenemende mate oplossingen voor problemen telijke veiligheidsbeleid. Er wordt gewerkt aan een worden gevonden in een multidisciplinaire aan- versterking van de informatiepositie. Op afstem-pak. Bijvoorbeeld bij de aanpak van problematiek 12. rond hard drugs en prostitutie. ZogenaamdeRolvanburgersinveiligheidveelplegers zorgden voor veel maatschappelijkeneemttoeoverlast. Bepaalde gebieden in de steden warenDe notie dat een moderne samenleving nietbezet door drugsverslaafden en prostituees. Ingeordend en bestuurd kan worden zonder eeneerste instantie was de aanpak vooral gericht opactieve betrokkenheid van burgers, is ook op hetterugdringen van overlast voor anderen en opveiligheidsdomein steeds sterker geworden (CCV,herovering van de voor de normale samenle-2010). De samenleving moet zelf met onveilig-ving verloren gegane gebieden. Later wordt dieheid en criminaliteit kunnen omgaan, ook zonderaanpak op zoek naar blijvende oplossingen ook dat de overheid of politie er steeds aan te pas ko-verbonden met zorg- en andere instellingen. Inmen. Sociale zelfredzaamheid en sociale controleHartslag Heerlen wordt zelfs het huis van bewaringzijn daarom van groot belang. Burgers vangenbetrokken bij het maken van een sluitende aan-(doorgaans) geen boeven, maar kunnen wel meepak. (Tops en Gooren, 2009). Zo zijn er talloze voorkomen dat zij ontstaan. Ook als er boevenvoorbeelden van het oplossen van jongerenover-gevangen moeten worden, is hun medewerkinglast, waarbij jeugdzorg, welzijn en scholen zijnvaak onontbeerlijk.betrokken, of bestrijding van woonoverlast metIn deze context kan de zorg voor veiligheid niet incorporaties, politie en gemeente. Meer recent zijn geheel aan politie en openbaar bestuur over-heeft de aanpak van huiselijk geweld geleid gedragen worden. Ook burgers zelf dragen eentot een werkwijze waarin naast de politie ook verantwoordelijkheid, die overigens sterk ver- 11welzijnsorganisaties en de gemeente zijn betrok-schillende vormen kan aannemen en varieert van H2ken. Bij projecten rond veilig uitgaan werkt de geconsulteerd worden tot actieve betrokkenheid.gemeente als trekker samen met horecaonderne- Consequentie is dat opvattingen en ervaringenmers, politie, OM, bewoners, portiers, brandweer, van burgers steeds belangrijker zijn geworden.Koninklijke Horeca Nederland. Kortom, het op te Indicatoren voor subjectieve veiligheid (feelingslossen probleem bepaalt de samenstelling van de are facts) bepalen meer en meer de inzet en focuspartners. van politie en gemeentebestuur.BurgernetenSMS-AlertBeperkte de rol van burgers zich in het verleden tot preventie en consultatie, de afgelopen jaren zijnverschillende initiatieven gekomen waarbij burgers actief worden betrokken bij de uitvoering van lokaalveiligheidsbeleid. Een van deze initiatieven is Burgernet, een samenwerkingsverband tussen gemeente enpolitie. Burgernet heeft tot doel burgers te betrekken bij de aanpak van onveiligheid. Via een (telefonisch)alarmeringssysteem kunnen burgers die zich hebben aangemeld worden genformeerd over net gepleegdemisdrijven of andere dringende gebeurtenissen (zoals een vermist kind of een incident in een buurt ).Ze krijgen het verzoek uit te kijken naar relevante informatie en die aan de politie te rapporteren zodatdaarop actie kan worden ondernomen. Burgernet wordt gefaseerd in Nederland ingevoerd.Eerdere samen-werkingsrelaties kregen vorm in SMS-Alert, net als Burgernet mogelijk gemaakt door de moderne netwerk-technologie. Deze en andere initiatieven tonen aan dat de politie burgers niet langer alleen ziet als overtrederof slachtoffer, maar ook als een partner in de veiligheidsaanpak.Dat heeft consequenties voor de basishouding van elke agent, maar ook -omdat het over het algemeensamenwerking betreft in de lokale gemeenschap- voor de regierol van de gemeenten. 13. In de vormgeving van burgerbetrokkenheid speelt Groeivanveiligheidshuizen moderne technologie een steeds belangrijker rol.mettoenemendegemeentelijke Burgers tonen zich bijvoorbeeld actief en betrok- betrokkenheid ken bij het Meldpunt Cybercrime of AMBER alert. Het veiligheidshuis is een lokaal of regionaal Zij melden zich massaal aan voor het ontvangensamenwerkingsverband tussen verschillende van SMS berichten van de politie. Ook wordenveiligheidspartners, gericht op een integrale, pro- burgers meer betrokken bij de directe opsporing.bleemgeorinteerde aanpak van criminaliteit en Onder de noemer heterdaadkracht probeerthet bevorderen van sociale veiligheid. Het eerste de politie via de ogen en oren van alerte burgers veiligheidshuis in Nederland is op initiatief van meer aanhoudingen op heterdaad te verrichtende gemeente Tilburg ontstaan. Kenmerkend voor (Waardewijk e.a., 2007). Burgers worden in spot-het oorspronkelijke type Veiligheidshuis is de jes van de rijksoverheid aangespoord om geweldorintatie op strafrechtelijke interventies. In het tegen hulpverleners vast te leggen met hun mo-netwerk worden dan keuzes gemaakt ten aanzien biele telefoon. van de (voorgestelde) strafrechtelijke afdoening van zaken . Toenemende participatie van burgers is ook zichtbaar bij de extra aandacht voor wijkzorg ofEen aantal veiligheidshuizen ontwikkelt zich wijkgericht werken, niet alleen door gemeenten, inmiddels in de richting van een breed inter-12 welzijnswerk en de politie, maar ook door woning- ventiemodel met zowel een persoonsgerichte,H2 corporaties, scholen en de inwoners zelf. Vanuitgroepsgerichte als gebiedsgerichte orintatie. de wijkaanpak zijn er enerzijds voorbeelden waar- De interventies die worden ingezet, zijn (wan- bij politiesurveillanten en gemeentelijke toezicht- neer nodig) gebaseerd op een combinatie van houders door burgers worden aangestuurd en er strafrecht, zorg, toezicht en bestuursrechtelijke zijn voorbeelden van surveillerende burgerorga- handhaving. In dit type veiligheidshuis staat het nisaties met steun van de politie. Burgers nemennetwerk voorop dat in staat is om door de ontwik- vaker zelf het heft in handen voor een veiligekelde manier van werken in te spelen op actuele buurt. Zo zijn er in Rotterdam de voorbeelden van problemen. Het probleem is leidend bij de keuze de Marokkaanse vaders en het project Burger-van samenwerkingspartners en de noodzakelijke blauw in de Tarwewijk. Onder de noemer Buurt- interventies. Deze ontwikkeling verdient krachtige signaal geven burgers in diverse buurten eendoorzetting. actieve bijdrage aan de veiligheid en leefbaarheid door middel van een gezamenlijke inspanning van Daarnaast heeft het netwerk binnen het veilig- professionele partners (Innes, 2004). heidshuis in sommige gevallen ook een meer Handhavings- en toezichtactiviteiten op tactisch karakter, aangezien voor specifieke pro- wijkniveau vinden in toenemende mate vanuit bleemgebieden actieplannen worden opgesteld. breed (door gemeente en politie) samengesteldeIn deze actieplannen worden persoonsgebonden teams plaats. Deze buurtveiligheidsteams of safer en domeingebonden interventies beschreven en neighbourhoodteams stemmen hun werkzaamhedenaan de betrokken partners toebedeeld. Op deze periodiek af met bewoners ( o.a. in Amsterdam,wijze worden er voor criminaliteits- en veilig- Maastricht, Zoetermeer, Nijmegen en Zaltbom-heidsproblemen integrale interventies ontwikkeld mel). en gemplementeerd. Er is in dat opzicht sprake van intelligent interventiemanagement. 14. TwaalfnieuwecollegesopbezoekbijhetveiligheidshuisBreda De regierol bij het veiligheidshuis Breda verschuift van Justitie naar de gemeente Breda. Waar de stuurgroep die sturing geeft aan het veiligheidshuis nu nog wordt voorgezeten door justitie, zal de gemeente Breda in de nabije toekomst als voorzitter fungeren. Illustratief voor de nieuwe positionering van het veiligheidshuis is de verhuizing naar een oud politiekantoor aan de binnentuin van het stadhuis. Het veiligheidshuis gaat zich steeds meer toeleggen op lokale veiligheidsvraagstukken die zich in Breda en omgeving voordoen. Een voor- beeld is de aanpak van overlastgevende voetbalsupporters. Voor het veiligheidshuis Breda neemt de politie steeds meer de belangrijke informatiepositie in. Er is een team van wijkagenten beschikbaar dat fungeert als informatieregisseur en dat relevante informatie beschikbaar stelt aan partners tijdens het casusoverleg. Alle twaalf nieuwe colleges van de aangesloten gemeenten in de omgeving van Breda hebben inmiddels een werkbezoek gebracht aan het veiligheidshuis.Het veiligheidshuis ontwikkelt zich op dezeGemeenten organiseren (al dan niet in regionaalwijze tot n van de belangrijkste hulpmiddelenverband) meer gespecialiseerde en goed toe-voor het lokaal (integraal) veiligheidsbeleid. Degeruste capaciteit voor gemeentelijk toezicht,justitieketen voert niet langer de boventoon. Hetbijzondere opsporing en handhaving. Grote ge-Openbaar Ministerie behoudt weliswaar haar meenten hebben inmiddels via de eigen ambte-13regierol over de justitile keten, maar deze keten lijke diensten een aanzienlijk gemeentelijk korps H2vormt nu n onderdeel van het integraal veilig- aan toezichthouders en handhavers op de beenheidsbeleid. 1 Essentieel in deze nieuwe verhou- gebracht. Het betekent ook dat hier veel relevan-ding tussen O.M. en bestuur, is dat ook met de te informatie zit over wat er op straat gebeurt.politie afspraken kunnen worden gemaakt overeen gebiedsgebonden aanpak.Gemeenten worden hierdoor onafhankelijker van de politie en kunnen hun eigen veiligheidscapaci-Versterkingvanbestuurlijke teit gericht voor lokale doelen inzetten. Geksche-handhaving rend wordt in deze context wel gesproken overIn Nederland kennen we publieke toezichthou- de terugkeer van de gemeentepolitie. Uit een nogders in verschillende gedaanten die sinds hetniet gepubliceerd onderzoek van de VNG en heteinde van de jaren tachtig zijn aangesteld, terministerie van BZK over toezicht en handhavingverhoging van sociale controle, in het kader van blijkt dat 52% van de gemeenten verwacht datwerkgelegenheidsbeleid en de laatste jaren ter de capaciteit voor toezicht en handhaving deuitvoering van bestuurlijke handhaving.komende jaren zal toenemen. Tevens blijkt dat deBestuurlijke handhaving wordt in gemeenten politie in de grote steden meer surveillanten inzetsteeds vaker gebruikt als instrument om open-met een lager opleidingsniveau (MBO niveau 2)bare ordeverstoring te voorkomen en aantasting terwijl bij gemeentelijke handhaving een trendvan het woon- en leefklimaat te bestrijden. In veelnaar hogere opleiding (niveau 2 tot en met 4)gemeenten is de afgelopen tijd gewerkt aan (en zichtbaar is.2 Zo heeft de gemeente Amsterdammet) een programmatisch handhavingsbeleid. een eigen Handhavingacademie opgericht.1 Interviews met procesmanagers van Veiligheidshui-2 Tussenstand onderzoek Toezicht en Handhavingzen in Breda, Tilburg en Maastricht ten behoeve van(VNG en BZK), vragenlijst onder gemeenten, respons:dit advies.206. 15. ToezichtenHandhavingGemeenteRotterdambijvoorbeeld Stadstoezicht: De grootste groep handhavers zit bij Stadstoezicht. Onder de dienst vallen onder meer circa 85 parkeercontroleurs die foutparkeerders kunnen beboeten, 35 milieucontroleurs die verkeerd aangebo- den huis- of straatvuil aanpakken. Ook zijn er 275 toezichthouders zonder bevoegdheden, die bijvoorbeeld inspringen bij evenementen. Jongerenhandhavers: Om straatoverlast van jongeren te stoppen zijn circa 12 jeugdhandhavers actief. Thuis Op Straat (TOS) heet het initiatief. Zonder wapens en bevoegdheden, maar met vlotte babbel, spre- ken ze overlastgevende leeftijdgenoten aan op straat. Leerplichtambtenaren: De dienst Jeugd, Onderwijs en Samenleving (JOS) telt circa dertig leerplichtamb- tenaren. Schoolverzuimers - en zelfs hun ouders - lopen kans op een proces verbaal. Of de kinderen worden doorverwezen naar een hulpverlener of bureau HALT. Spijbelaars staande houden blijft een taak van de politie. Groen toezicht: Circa zestig groene buitengewone opsporingsambtenaren waken over de groene delen in en rondom Rotterdam. Natuurmonumenten en Zuid-Hollands Landschap hebben buitengewoon opsporings- ambtenaren in dienst maar ook de boswachters van Gemeentewerken zijn BOA (ze mogen wapens dragen). RET: Ruim honderd toezichthouders waken over reizigers van de Rotterdamse metro en tram. Zij hebben14 geen opsporingsbevoegdheid; de circa 200 controleurs openbaar vervoer wel.H2 Marokkaanse vaders: De vaders van 35 tot 60 jaar met Marokkaanse achtergrond surveilleren bij het stati- onsgebied CS en het Zuidplein. Ze letten op wildplassen, rokers of drugsdealers in de stationshal. Aanhouden mogen ze niet. Havenbedrijf Rotterdam: De 184 BOAs van het Havenbedrijf Rotterdam handhaven op basis van nauti- sche- en milieuwetgeving waaronder de Wet vervoer gevaarlijke stoffen, het Binnenvaartpolitiereglement of de Scheepvaartverkeerswet. Sociale recherche: Sociale wetgeving zoals de Wet Werk en Bijstand (WWB) is een specialisme van de Sociale Recherche. In Rotterdam zijn deze rechercheurs ondergebracht bij de gemeentelijke sociale dienst So(ciale)Za(ken en)We(rkgelegenheid) . Daarmee kunnen gemeentelijke handhavers enadequate afstemming tussen politie, gemeente- vergunningverleners hun kennis en vaardighedenlijke toezichthouders en particuliere beveiligers. op niveau brengen en houden.Op dit terrein is nog heel wat winst te behalen. Handhavings- en toezichtactiviteiten worden inEr is sprake van een sterke horizontale fragmen- toenemende mate ook verricht door particulieretatie van de politiefunctie. Gecombineerd met beveiligers. Horecaondernemingen huren portiers bestaande inspecties, bijzondere opsporings- in om toezicht te houden. Bij voetbalwedstrijdendiensten, de reguliere politie en de particuliere wordt de orde in het stadion normalerwijze door beveiligers wordt in dit verband wel gesproken clubstewards georganiseerd. Bedrijventerreinenover structurele gezagsvermenigvuldiging. beschikken over particuliere beveiligers. Op som- mige plekken in Nederland is sprake van Gated Opkomstbestuurlijkeaanpakvan Communities. Het gaat hier om een ontwikkelinggeorganiseerdecriminaliteit. die de afgelopen jaren steeds belangrijker is Naast bestuurlijke handhaving in het Openbare geworden. Logischerwijs stelt zich de vraag naarOrdedomein strekt bestuurlijke actie en hand- 16. having zich ook meer en meer uit over geor- Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties deganiseerde criminaliteit. Met de komst van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde crimina-Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC) liteit intensiveren. Het gebruik van de Wet BIBOBis in 2009 gestart met de pilot Bestuurlijke aan-maakt daar onderdeel van uit.pak van georganiseerde criminaliteit. De aanpakvan ernstig criminele voorvallen op het gebiedOpbouwinformatiepositievan softdrugs, mensenhandel en vastgoed fraudeCentraal in de ontwikkeling van een adequaatwordt door de elf regionale RIECs genitieerd en gemeentelijk veiligheidsbeleid staat meer enbestuurlijk uitgevoerd.3meer de opbouw van een goede informatieposi-tie. Informatie blijkt de cruciale factor te zijn in deHet landelijke Bureau BIBOB heeft in 2008 organisatie van het veiligheidsbeleid.meer adviezen uitgebracht over de integriteitvan vergunningaanvragers in onder andere de Als gevolg van afspraken met de Minister vanhoreca- en vastgoedsector dan in 2007 en 2006.BZK in 2007 levert de politie (op verzoek vanGemeenten wikkelen steeds vaker zelf een BIBOBgemeenten) gegevens op gebiedsniveau dieprocedure af en de toepassing van de Wet BIBOBdienen als input voor een gemeentelijke scan inheeft bovendien een preventief effect. De be- het kader van het integraal veiligheidsbeleid. 4 Deleidsdoelstelling is om in het jaar 2011 te komen politieregios vullen deze verplichting in door eentot 500 afgehandelde adviesaanvragen per jaar.landelijke invoer van de Gebiedsscan Criminaliteit 15Via onder andere de RIECs wil de minister van& Overlast. Dit informatieproduct (koppeling H23 Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en 4 Brief van de Minister van BZK aan de Tweede KamerKoninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer over Plan der Staten Generaal, landelijke prioriteiten 2008-van aanpak programma bestuurlijke aanpak georga-2011, 13 juli 2007. Per 1-1-2011 moeten alle korpsenniseerde misdaad, d.d. 15 februari 2008.deze gebiedsscan hebben ingevoerd. RegionaalInformatieenExpertiseCentrumRegioRotterdam-Rijnmond(RIEC) Het Programma Aanpak Georganiseerde Misdaad van de rijksoverheid en het Actieprogramma Maatschap- pelijke Integriteit van de Gemeente Rotterdam vormen de grondslag voor het oprichten van het RIEC. Het centrum is ondergebracht bij de Gemeente Rotterdam om tot uitdrukking te brengen dat het bestuur het been wil bijtrekken bij de aanpak van georganiseerde misdaad. Het RIEC werkt in opdracht van het Regionaal College Rotterdam-Rijnmond. De taken van het RIEC zijn: 1 Ondersteunen van gemeenten bij het ontwikkelen van het instrumentarium voor bestuurlijke handhaving. 2 Vormen van informatieknooppunt voor het operationaliseren van bestuurlijke handhaving. 3 Vervaardigen van analyses ter uitvoering van de BIBOB -wetgeving. Na de introductiefase ontvangen gemeenten voor de bestuurlijke handhaving een uitvoeringsmap met mo- dellen en protocollen. Vervolgens worden partijen bij elkaar gebracht om kennis en informatie te ontsluiten en te delen. Samen met (bijzondere) opsporingsdiensten zoals SIOD (SoZaWe) en FIOD (Financin) wordt multidisciplinair casusoverleg georganiseerd om criminele netwerken bloot teleggen. Daarnaast heeft het RIEC een monitortaak. Samenwerking met politie en justitie is in ontwikkeling, maar soms is informatiewis- seling nog niet vanzelfsprekend. 17. InformatiegerichtwerkeninNoord-HollandNoord In Noord-Holland Noord werken de gemeentebesturen en de politie samen bij een gezamenlijke informa- tievoorziening op bepaalde themas, ondermeer gebruikmakend van deze gebiedsscans. De gebiedsscan levert in beginsel met input van de politie, informatie op voor de lokale driehoek bij de behandeling van de veiligheidsdoelstellingen. Dit wordt opgenomen in de zogenaamde Integrale Veiligheidsmatrix. Die brengt samenhang in de inspanningen van politie, OM en gemeenten op specifieke onderwerpen. In de gezamenlijke Veiligheidsmatrix 2010 zijn doelstellingen van de geografische afdelingen van politie Noord-Holland Noord verzameld rond de regionale, meerjarige themas fietsdiefstal, geweld, hennep, jeugd, mensenhandel en verkeer. Daarnaast is per afdeling een thema gekozen dat lokaal belangrijk is en werd besproken in de lokale driehoeken begin 2010. Waar de gebiedsscan een meerwaarde heeft om structurele ontwikkelingen te ont- dekken, zijn klantenpanels gericht op het verbeteren van het directe contact met de burger zelf. Gebeurt dat consequent en regelmatig, dan ziet de wijkagent ontwikkelingen aankomen en kan hij incidenten vr zijn. In de nabije toekomst wil politie Noord-Holland Noord de gebiedsscan beter benutten door ook gemeenten en raadsleden actief bij de scan te betrekken. Concrete voorstellen hiertoe zullen in het Regionaal College ingebracht worden via de Commissie Openbare Orde en Veiligheid. De scan zou ook breder toegepast kun- nen worden en input leveren voor het regionaal Veiligheidsplan dat momenteel in opdracht van de Veilig-16 heidsregio opgesteld wordt.H2 systeem- en straatkennis) moet worden gezienmatie zit inmiddels ook bij gemeentelijke toe- als de politiebijdrage aan een brede informatie-zichthouders en handhavers. In de tweede plaats vergaring onder regie van de burgemeester.wordt meer en meer werk gemaakt van het goed Een nog niet structurele wijze van informatiever- in kaart brengen van opvattingen en gevoelens garing voor veiligheid op wijk of buurtniveau isonder burgers, met name ook omdat de subjec- Buurtsignaal. Anders dan de gebiedsscan, wordttieve kant van veiligheid zo belangrijk is. En in de hier informatie gehaald bij burgers en direct derde plaats wordt meer en meer samengewerkt omgezet in een aanpak op wijkniveau.en informatie uitgewisseld rondom georgani- seerde criminaliteit. Ook intergemeentelijk wordt inmiddels informatie Wat opvalt is dat gemeenten in toenemende mate gekoppeld om te kunnen komen tot een vorm van een eigen informatiehuishouding aan het creren intergemeentelijke integrale veiligheidsaanpak. zijn. Dat blijkt ook uit de volgende citaten, die wij in ons onderzoek hebben opgetekend: Een aantal met name grotere gemeenten is er Wil je goed kunnen sturen op externe inmiddels in geslaagd hun veiligheidsinformatiepartners, dan moet je ook intern de boel goed op lokaal niveau verder vorm te geven. De ontwik-op orde hebben. Hiervoor zul je als gemeente kelingen gaan nu snel, met name in die gemeen- je informatiepositie moeten versterken. ten waar al een behoorlijk ontwikkeld veiligheids- Naarmate de gemeente groter wordt is beleid bestaat.zij minder afhankelijk van de politie voor In de eerste plaats ontstaat dan het besef dat informatie en het maken van slimme een gemeente zelf over veel informatie beschiktveiligheidsarrangementen. die voor een goed veiligheidsbeleid relevant is, Als je de regie wilt voeren moet je als bijvoorbeeld in het bevolkingsregister of bij de gemeente verstand van zaken hebben. Voor sociale dienst. Veel van de relevante straatinfor-de informatiehuishouding zijn wij allang niet 18. meer afhankelijk van de politie. Wij weten zelfseen aantal kleine gemeenten, maar ook grote meer dan de politie. Het is belangrijk om eerst gemeenten op dit punt achterblijven bij andere een goede analyse te verrichten en vervolgens gemeenten. een aanpak op te stellen, alvorens om politie- inzet te vragen. Dus niet zomaar om capaciteitTijdens n van de expertbijeenkomsten, ter vragen, maar eerst bekijken wat nodig is.voorbereiding van dit advies, typeren responden- Bij onrust in de stad vraagt mijn ten de kwaliteit van regie langs drie lijnen: burgemeester eerst informatie op bij zijn 1 Grote gemeenten: voorzien in grote slagkracht directeur Veiligheid, voordat hij de korpschef maar worden belemmerd door verkokering. belt. 52 Middelgrote gemeenten: realiseren eveneensslagkracht en kunnen vanwege hun schaalOp dit punt is sprake van een ontwikkeling die in tevens voorzien in voldoende afstemming.zijn betekenis niet onderschat kan worden. Voor3 Kleine gemeenten: kunnen een beperkte slag-een lokale verankering van sturing op veiligheidkracht ontplooien maar worden belemmerden politie is zij van groot belang. Tegelijkertijddoor een gebrek aan expertise en in sommigebetekent zij veel voor de onderlinge verhoudingen gevallen een ons kent ons cultuur (bestuur-tussen gemeente, politie en justitie. Over de con-ders die bekenden uit de wind houden). Kleinesequenties hiervan is nog nauwelijks nagedacht. gemeenten hebben door het gemis van dezeDe mogelijkheid van een strijd tussen de institu- expertise ook moeite met de toepassing van 17ties lijkt reel, maar dient voorkomen te worden. de wet BIBOB.6 H2Verbeteringnoodzakelijk Gemeenten worden daarnaast door de veilig-De geschetste beweging naar een actieve rol vanheidspartners nogal eens als de zwakste partijgemeenten in het veiligheidsbeleid heeft een in het netwerk of als een lastige partner gezien.grote reikwijdte en vraagt om een hoog ambi- Diverse lokale bestuurders spreken in interviewstieniveau. Van gemeenten wordt gevraagd om zelf ook over een gebrekkige invulling van deeen veiligheidsorganisatie op te bouwen en omgemeentelijke regierol.regie te voeren in een vaak complex netwerk. Nietalle gemeenten slagen daar in dezelfde mate in.Lang niet altijd voldoet de gemeentelijke regieEr zijn signalen zonder te generaliseren dat in de veiligheidsaanpak aan de verwachtingen. 6 Dat blijkt uit onderzoek onder alle gemeenten dat5 Citaten uit gesprekken met praktijkexperts van Trouw, Binnenlands Bestuur en onderzoeksbureaugemeenten ten behoeve van dit advies.UZ3 in 2009 uitvoerden. GemeentelijkeregierolinGoudaOostalsvoorbeeld Verschillende professionals oordelen negatiever over de gemeente, die projecten wil trekken, maar die vaak niet afmaakt en als het er op aankomt onvoldoende krachtig de regie voert. Een genterviewde wijkagent is ontevreden over de inzet van de ketenpartners. Die zijn te veel geneigd achterover te leunen. De gemeente wil van alles weten, maar draagt maar weinig bij aan de aanpak van problemen. De kerntakendiscussie en de wens van de gemeente om de regie te voeren bemoeilijken het gesprek. Daardoor ontstaat een patstel- ling: De gemeente wil wel, maar kan het niet; de politie kan het wel, maar wil het niet. Op het niveau van de werkvloer lukt het volgens hem beter tot samenwerking te komen (Straver e.a., 2009). 19. Recente onderzoeken laten zien dat de volgendezij moeite met de rol die de burgemeester meer factoren daarin een rol spelen: en meer gaat spelen (bijvoorbeeld in de relatie onvoldoende draagvlak en visie;tot huisverbod of jeugdzaken). Deze verbreding interne verkokering; van het veiligheidsbeleid leidt niet zelden tot onvoldoende regie in de uitvoering;vertraging van processen. een afstand tot de meer actiegerichte cultuurbij partners.Ten derde, juist in een horizontaal veld waarin Wij lichten deze punten in het kort toe (zie ookpartijen onderling afhankelijk zijn, is van belang Terpstra en Krommendijk, 2010). dat de regisseur van een netwerk bij andere partijen gezag, onpartijdigheid, deskundigheid en Ten eerste, hoewel veiligheid hoog op de lokale betrokkenheid geniet (Terpstra, 2001; Prpper politieke agenda staat, blijkt de gemeentelijke et al., 2004). Uit meerdere studies blijkt dat de regie op uitvoerend niveau vaak belemmerd teregiefunctie door gemeenten veelal onvoldoende worden door onvoldoende bestuurlijk draagvlak wordt ingevuld, zeker gelet op de hoge eisen die en commitment. Oorzaak wordt gezocht bij eendaaraan moeten worden gesteld (Prpper et al., onvoldoende visie op de aard en aanpak van lo-2004; AEF, 2005 en 2006). kale veiligheidsproblemen. Ook speelt een rol dat een consistent beeld ontbreekt over de regierol Ten vierde, een deel van de problemen in de ge-18 en de verantwoordelijkheden van de gemeente meentelijke regie hangt samen met de vaak watH2 in relatie tot die van andere partijen (Terpstra en ambtelijke cultuur binnen gemeenten en de kloof Kouwenhoven, 2004; Prpper et al., 2004; AEF, met de meer actiegerichte cultuur bij partijen 2005 en 2006).als politie of burgers. In de ogen van partners is de gemeente vaak traag, bureaucratisch en niet Ten tweede, vanwege het sectoroverschrijdende doortastend genoeg. Vaak zijn gemeenteambte- karakter van veel veiligheidsproblemen zijn ge- naren meer gericht op beleidsprocessen dan op meenten vaak met meerdere afdelingen of dien- het snel realiseren van oplossingen voor concrete sten betrokken bij de aanpak van onveiligheid.en urgente veiligheidsproblemen. Bij andere Tussen deze interne eenheden bestaat nogalpartijen roept dit vervolgens onvrede op (Terpstra eens onvoldoende afstemming, zowel inhoudelijken Kouwenhoven, 2004; Bakker, 2009; Straver, als wat betreft werkwijze. Deze verkokering kan Ulrich en Van Duijneveldt, 2009). leiden tot onderling wantrouwen of conflicten en naar buiten toe kan een beeld ontstaan van Gemeentelijke regie in de veiligheidsaanpak ambtelijke traagheid, besluiteloosheid, afwach- verloopt niet zonder problemen. Het wetsvoorstel tendheid of gebrek aan consistentie. Bovendienten aanzien van de gemeentelijke regie houdt in zijn de afdelingen of eenheden die belast zijn metdat hirarchische en individualistisch financile de cordinatie of regie van netwerken rond de elementen een belangrijker rol kunnen gaan spe- aanpak van concrete veiligheidsproblemen (zoals len in de sturing door gemeenten. Het is de vraag een wijkbureau of afdeling veiligheid) vaak tame- of dit wetsontwerp het zal gaan halen. lijk nieuw, relatief klein of enigszins gesoleerd. De rol van het college van B&W en van wethou- Conclusie ders wordt hierin steeds belangrijker. Soms zijnVeiligheid heeft zich de afgelopen tijd ontwik- wethouders terughoudend ten opzichte van hetkeld tot een van de dragers van het gemeentelijk veiligheidsbeleid omdat zij dat als het speelveld beleid. Veel gemeenten voeren een actief lokaal van de burgemeester beschouwen. Soms hebben veiligheidsbeleid dat is toegespitst op de lokale 20. veiligheidssituatie. Gemeentebesturen makenbestuur (en een schild voor burgers) dan de ver-steeds meer werk van het verzamelen en analy-antwoordelijkheid voor een breed geconcipieerdseren van informatie. Nagenoeg alle gemeentenveiligheidsbeleid. Die komt meer en meer bij hetbeschikken over eigen toezichthouders en bijzon- lokaal bestuur te liggen. Dat geeft overigens aandere opsporingsambtenaren. De burgemeester dat het veiligheidsbeleid in sterke mate lokaalbeschikt over meer bevoegdheden dan voorheen gestuurd en verankerd is.en met een structurele aandacht voor de be-Daarbij is sprake van een toegenomen politiek-stuurlijke aanpak van georganiseerde criminali-bestuurlijke druk op de organisatie van veiligheid,teit versterkt het bestuur haar positie en rol in de niet alleen op landelijk maar ook op regionaal enveiligheidsketen.lokaal niveau. De verwikkelingen rond en na de strandrellen in Hoek van Holland zijn daar eenDe hier beschreven ontwikkeling kunnen we ookrecente illustratie van.samenvatten onder de noemer van een verbe-stuurlijking van het lokale veiligheidsbeleid. De Voor de politie is daarbij sprake van een procesinvloed van het lokale bestuur op de organisatie waarin zij zich ontwikkelt van een brede naar eenvan lokale veiligheid wordt breder en intensiever. meer specialistische instantie, met een beperkterBestuurlijke handhaving en bestuurlijke aanpak taakomschrijving dan voorheen. Daarbij kunnenvan georganiseerde criminaliteit zijn daar uit-spanningen ontstaan met de taakopvatting vandrukkingen van. Bestuurlijke informatiepositiesde Nederlandse politie tot nu toe, die breed is en19worden sterker ontwikkeld. In sommige grotemet een relatief geringe specialisatie. De vraagH2gemeenten gaat het veiligheidsbeleid voorbij voor de politie (en het openbaar bestuur) is of ditde politie, in die zin dat de politietaak smaller en als een wenselijke ontwikkeling te beschouwen is.specifieker wordt meer de sterke arm van het Expliciete bezinning op deze vraag lijkt gewenst. 21. Sleuren ofsturen20 22. 3 GemeentenensturingvandepolitieIn het lokaal bestuur is de afgelopen decennia op de manier zoals in de vorige 21paragraaf geschetst, een actief en breed veiligheidsbeleid tot stand gekomen. Hetis een ontwikkeling die geleidelijk aan is verlopen, hoewel de afgelopen jaren zekereen versnelling heeft plaatsgevonden. Deze ontwikkeling kan als een van de groteveranderingen in het lokaal bestuur van de afgelopen vijfentwintig jaar wordenbeschouwd.In deze paragraaf zullen we aandacht besteden aan de vraag hoe vanuit een ge-meentebestuur sturing kan worden gegeven aan de politie. De belangrijkste ont-wikkelingen en knelpunten worden geschetst. Deels hebben die betrekking op dehorizontale dimensie van sturing, maar in deze paragraaf zullen ook ontwikkelingenin de verticale dimensie van lokale sturing van veiligheidsbeleid worden geschetst.GemeenteraadenpolitieDe burgemeester is het bevoegde gezag ter zake van de handhaving van de open-bare orde door de politie. Hij legt hierover verantwoording af aan de gemeenteraad.Dat is niet opgenomen in de Politiewet 1993, maar staat in de artikelen 172 en 180van de Gemeentewet. De democratische controle door de gemeenteraad betrefthet gezag.Dat de wet niet voorziet in een directe democratische controle op het beheer vanhet regiokorps is van meet af aan gezien als een belangrijk democratisch tekort.Reparatie van dit democratisch gat kon (en kan) alleen slagen met een ingrijpendeherziening van het politiebestel.Om binnen het bestel zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de bezwaren op ditpunt zijn met ingang van 2007 in de Politiewet 1993 drie partile verbeteringen 23. doorgevoerd, waarvan twee betrekking hebbenhet opstellen van het ontwerp van het regionale op de controle door het parlement. Een derde beleidsplan kunnen worden betrokken. wijziging in artikel 28 Politiewet 1993 beoogt met het nieuwe wettelijke inbrengrecht van Door het inbrengrecht wordt de betrokkenheid gemeenteraden, de raad minder afhankelijk te van de gemeenteraad minder afhankelijk van de maken van de wijze waarop hij door de burge- assertiviteit waarmee de burgemeester voor de meester wordt betrokken bij de besluitvorminglokale prioriteiten opkomt.2 Het wettelijk inbren- in het regionale college.1 grecht is beperkt tot het ontwerpbeleidsplan engeldt niet voor beheerskwesties (organisatie, Voorafgaand aan het opstellen van het ontwerpformatie, begroting en jaarrekening). Dit gaf van het beleidsplan, dat wil zeggen in een aanleiding tot kritische kanttekeningen in het vroeg stadium van de beleidscyclus, moeten advies van de Raad van State en tot discussies de gemeenteraden in de regio worden gehoordin de Eerste Kamer.3 over de lokale prioriteiten in hun gemeenten. Dit inbrengrecht, ook wel aangeduid als haal-Deze wettelijke veranderingen hebben niet kun- plicht, is gebaseerd op het uitgangspunt dat,nen wegnemen dat in veel gemeenten (vooral gelet op de afstand tussen de gemeenten en middelgrote en kleine) een gebrek aan invloed de plaats waar de besluiten worden genomen,op de politie wordt ervaren. Bestuurders en22 extra inzet geboden is voor het meenemen van raadsleden klagen bijvoorbeeld over het weg-H3 de lokale prioriteiten. Het inbrengrecht stelt detrekken van de politie naar de grote stad van de gemeenteraad in staat de prioriteiten ter zake korpsbeheerder. Het ongenoegen speelt ster- van openbare orde en veiligheid in de gemeente ker wanneer gemeenten binnen het regionale te articuleren door deze in een vroeg stadiumkrachtenveld minder (informatie)positie opbou- rechtstreeks aan de korpsbeheerder kenbaar tewen in vergelijking met andere gemeenten. Het maken, zodat deze lokale prioriteiten tijdig bij ongenoegen uit zich dan in termen van invloedop de politie. Hieraan vooraf gaat dat deze ge- 1 Het vraagstuk brengen/halen is complex en de meenten vinden dat zij te weinig invloed hebben termen haalplicht, inbrengplicht en inbrengrecht in het Regionaal College (Van der Torre Eilert worden vrij willekeurig gebruikt. In de reactie op hete.a, 2010). advies van de Raad van State en de memorie van toelichting op de Wet versterking bevoegdheden wordt gesproken over een haalplicht, waarbij wordt aangegeven dat bij aanpassing van de Gemeentewet de haalplicht van het regiobestuur een brengplicht 2 Kamerstukken II 2005-2006, 29 704, nr. 3, p. 24. voor de gemeente wordt.3 Kamerstukken 2006-2007, 30 880, nr. 4. Invloedvanderaadopdelokaleveiligheid Raadsleden vinden dat ze te weinig greep hebben op het politiebeleid, zo blijkt uit recent onderzoek. Lokaal politiebeleid raakt ondergesneeuwd door regionale en landelijke wensen en voorkeuren. De politie is te weinig zichtbaar en in de meeste en vooral de kleinere gemeenten, met minder dan vijftigduizend inwoners met te weinig agenten actief. Er moeten daarom, zo vindt tweederde van de raadsleden, meer toezichthouders worden aangesteld. Een meerderheid (55 procent) van de gemeenteraadsleden is voor herinvoering van de gemeentepolitie. En op de vijf raadsleden is zelfs zeer sterk voorstander van de herinvoering van de gemeen- tepolitie (Van der Torre Eilert e.a, 2010). . 24. Maar er is ook een andere kant. De politie geeft Versterkingpositieburgemeesterte kennen veel sleurwerk richting de raad te De burgemeester heeft een groot aantal wette-verrichten, maar dat het de raad is die door lijke bevoegdheden op het terrein van openbareonvoldoende deskundigheid en desinteresseorde en veiligheid. Het afgelopen decenniumwordt gehinderd en bepaald niet door wettelijkezijn die bevoegdheden in de Gemeentewet ver-beperkingen. In 1998 bleek dit verschijnsel ookder uitgebreid en ondergebracht in de artikelenoverheersend bij de Evaluatie van de Politiewet172 tot en met 176a.1993. Eveneens kwam dit punt aan de orde inVoor een aantal bevoegdheden geldt gelede at-een recent overleg van de vaste Kamercommis- tributie, wat inhoudt dat die gekoppeld zijn aansie van BZK met de Minister. Gemeenteraden de verordeningbevoegdheid van de gemeente-werd een gebrek aan assertiviteit verweten enraad, zoals het aanwijzen van een veiligheidsri-deze terughoudendheid werd toegeschreven sicogebied (art. 151b), bestuurlijke ophoudingaan onwetendheid over hun rechten en plich-(art. 154a) en cameratoezicht (art. 151c).ten.4Buiten de Gemeentewet beschikt de burge-Ten aanzien van de bevoegdheden van de meester over tal van andere bevoegdhedengemeenteraad is de vraag gerechtvaardigd of(WOM, BOPZ, Opiumwet) die soms in sectoralehet strikt nodig is het bevoegdhedenpakket wetten zijn ondergebracht (jeugdzorg, onder-uit te breiden of dat volstaan kan worden metwijs), soms in wetgeving sui generis (zoals bij dehet doorontwikkelen (lees: adequater gebruik)Wet tijdelijk huisverbod). 23van bestaande bevoegdheden. Deze laatsteH3mogelijkheid is op dit moment het meest voor Hoewel in het rapport Bestuur, recht en veiligheidde handliggend. Een stevig ontwikkeld lokaal (2007) al geconstateerd werd, dat er geenveiligheidsplan is daarvoor naar onze mening noodzaak c.q. behoefte bestond aan verdereeen voorwaarde. De noodzaak daartoe dient in uitbreiding van de al bestaande bevoegdheden,de wet te worden opgenomen, waarbij tevens is het genereren van nieuwe wetgeving tochenkele procedurele eisen worden geformuleerd doorgegaan (voetbalvandalisme), ook achter demet betrekking tot de totstandkoming van dit voordeur (uithuisplaatsing, opvoedingsonder-plan (betrekking hebbende op overleg met steuning).burgers en andere betrokken organisaties en opafstemming met het regionaal veiligheidsplan). Bezinning op de ontwikkeling van de positieDe Wet op de Maatschappelijke Ontwikkeling van de burgemeester is vanuit deze invalshoek(WMO) kan op dit punt op onderdelen als voor-hoogst noodzakelijk. Gegeven de politieke reali-beeld dienen.teit van deze door de wetgever ter beschikking gestelde machtsconcentratie, is er ook eenMeer structurele versterking van lokale/regi-andere duiding mogelijk. Het zet immers deonale democratische sturing en controle, lijkt al- gemeentelijke veiligheid duidelijk op de agenda,leen mogelijk bij een forse schaalvergroting van want waarom zoveel bevoegdheden toekennengemeenten, al zijn er ook voorbeelden waarbijals de lokale veiligheid alleen bovenlokaal ofgemeenten succesvol de krachten bundelen. Op nationaal geregeld zou moeten worden? Al dezedit terrein spelen, op dit moment, allerlei dis- bevoegdheden betreffen het lokale veiligheids-cussies maar in de context van dit advies gaan beleid. De burgemeester zal een beroep doenwij daar niet op in. op de politie die hij nodig heeft voor voldoende operationele ondersteuning bij het realiseren4 Kamerstukken II 2009-2010, 28 684, nr. 250.van de hem toegekende veiligheidsbevoegd- 25. Burgervaderofsheriff?(Sackers,2010). In zijn jaarrede 2009 voor het Genootschap van Burgemeesters wijst Bandell, voormalig burgemeester van Dordrecht, op het gevaar dat de uitbreiding van bevoegdheden ten koste kan gaan van de persoonlijke stijl en het persoonlijk optreden van burgemeesters: Meer macht kan ten koste gaan van gezag, want meer bevoegdheden leiden er toe dat de burgemeester meer op het toneel staat en minder achter de schermen kan betekenen. () Gezag is niet vanzelfsprekend. Je verkrijgt het door je persoonlijk optreden en daar moeten wij het steeds meer van hebben. Gezag heeft alles te maken met vertrouwen. Als de mensen je niet vertrouwen, heb je geen gezag. En niet alleen de inwo- ners moeten je vertrouwen, maar ook de gemeenteraad en niet te vergeten de wetgever. heden. Dat draagt in sterke mate bij aan lokale van de regio maar dient zich specifiek ook te verankering (en niet nationale ophanging) van richten op de uitvoering van het beleidsplan en de politie. de verwezenlijking van de landelijk bepaalde Gegeven deze machtsconcentratie bij de burge- regionale doelstellingen. meester lijkt versterking van de lokale veiligheidDe korpsbeheerder is de aangewezen persoon in de bestaande constellatie eerder gezocht teom het regionale driehoeksoverleg te initi-24 moeten worden in de relatie tussen gemeente-ren. Hij is primair verantwoordelijk voor alleH3 raad en burgemeester dan in de relatie tussen beheersbeslissingen (art. 24). Tevens is hij gemeenteraad en politie. De ontwikkeling vanverantwoording schuldig voor de uitvoering van het brede veiligheidsbeleid zoals in de vorigehet beleidsplan (art. 31) en voor het realiseren paragraaf geschetst, biedt daar een uitstekende van de landelijke doelstellingen die door de context voor. Het is de burgemeester die eenpolitieministers voor de regio zijn vastgesteld directe relatie met de politie heeft en de raad (art. 43b). kan primair langs indirecte weg invloed op de De korpschef is bij dit driehoeksoverleg betrok- politie krijgen en wel via de burgemeester. ken omdat hij belast is met de dagelijkse leiding van het regionale politiekorps (art. 24 lid 2). De Activerenlokaledriehoek korpschef is weliswaar ondergeschikt aan de De Politiewet 1993 kent twee driehoeken, te korpsbeheerder, maar is als hoogste leidingge- weten de lokale van artikel 14 en de regionalevende het best genformeerd over het reilen en van artikel 27. zeilen van het regionale politiekorps. De regionale beheersdriehoek is de plek waarOnder invloed van de nationalisering van be- korpsbeheerder, hoofdofficier van justitie en heersfuncties in een politiedienstencentrum, is korpschef elkaar treffen om de gang van zaken de kans groot dat de regionale beheersdriehoek in het korps vanuit diverse invalshoeken te zich in de toekomst, meer dan nu al het geval bespreken (bestuurlijk, justitieel en politioneel). is, zal transformeren in een regionale beleids- Dit overleg is genstitutionaliseerd in artikel 27driehoek. Politiewet 1993. Vanaf de inwerkingtreding van de wet was dit overleg primair gericht op het De lokale driehoek is geregeld in artikel 14 Po- beheer van het regionale politiekorps. In 2007litiewet 1993, dat een summiere regeling bevat is art. 27 aangepast. Het driehoeksoverleg heeftdie aan de partners in het driehoeksoverleg, niet langer uitsluitend betrekking op het beheeranders dan in artikel 27, alle ruimte laat om zelf 26. de agenda te bepalen. Onderwerp van gesprek sterk met elkaar verweven zijn (zo meteen gaanin deze driehoek is de taakuitvoering van dewij daar verder op in).politie. Omdat de politie voor een deel van Iedere gemeente behoudt in principe het rechthaar taakuitvoering onder gezag staat van deom op grond van artikel 14 een eigen driehoeks-burgemeester en voor het andere deel onderoverleg te laten plaatsvinden. In veel kleineregezag van de officier van justitie, is daarmee de gemeenten is echter niet altijd sprake van eenbelangrijkste functie van het driehoeksoverleglokale driehoek in die zin dat bestuur en OM ingegeven: gezagsafstemming. Vandaar dateen 1-op-1 situatie per gemeente overleg voe-gewoonlijk wordt gesproken van de gezagsdrie- ren. In die driehoeksoverleggen vindt overleghoek. In dat kader zullen bijvoorbeeld afsprakenplaats tussen de officier van justitie en de (dis-worden gemaakt met betrekking tot de inzettrict)politiechef met meerdere burgemeestersvan personeel, materieel en middelen die nood-tegelijkertijd. Dit driehoeksoverleg vindt opzakelijk zijn voor de onderscheiden politietakenbeleids-, maar ook veelal op casusniveau plaatsen het geven van sturing aan de uitvoering vanen is op districtleest geschoeid.die taken.In de tweede plaats is het driehoeksoverleg inConclusie: de Politiewet 1993 laat in artikelde loop der jaren een belangrijke functie gaan14 veel ruimte om lokaal invulling te gevenvervullen in de beleidsbepaling voor de politie.aan het driehoeksoverleg. In de praktijk is inIn de driehoek kunnen bestuur en justitie hun kleine gemeenten vaak geen sprake van lokaal25beleid op elkaar afstemmen en aldus tot een driehoeksoverleg, maar van overleg op districts-H3meer samenhangend beleid voor de politieniveau (districtchef, officier van justitie en eenkomen. Dit houdt overigens geenszins volledigeaantal burgemeesters tegelijkertijd). Driehoeks-integratie van beleid in. Het driehoeksoverlegoverleg op lokaal niveau is echter nodig omlaat de gezags- en beleidsverantwoordelijkheidenerzijds afspraken te maken over capaciteit envan de gezagsdragers immers onverlet. Maarsturing van politie en anderzijds voor beleids-aan een zekere afstemming kan niet worden bepaling.ontkomen, omdat in de praktijk niet altijd eenonderscheid kan worden gemaakt tussen deVersterkingvanlokaalveiligheids-taken waarvoor de burgemeester dan wel de beleiddoorregionalesamenwerkingofficier van justitie gezagsverantwoordelijkheidWe zien op veel gebieden dat het veiligheidsbe-draagt. De handhaving van de openbare ordeleid lokaal tot ontwikkeling is gekomen (hoewelen strafrechtelijke handhaving kunnen immerser flinke verschillen tussen gemeenten kunnenDrugsproblematiekRoosendaal/BergenopZoomIn Roosendaal en Bergen op Zoom zorgde de drugsproblematiek voor extreme overlast. Uiteindelijk is voorsluiting van coffeeshops gekozen als ultimum remedium. Zon oplossing komt evenwel niet zomaar totstand. Het vereist gecordineerde inzet van veel lokale organisaties, maar ook extra inzet van de politie. Deburgemeesters hebben daartoe een verzoek gedaan aan de collegas van omliggende gemeenten, die in dezecontext bereid waren om tijdelijk extra capaciteit aan Roosendaal en Bergen op Zoom af te staan. Daarnaastzijn de omliggende gemeenten bereid om vanuit het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) extraondersteuning te bieden voor de bestuurlijke aanpak van de drugshandel. Een dergelijke probleemgerichte,regionale aanpak is alleen mogelijk wanneer het lokale veiligheidsbeleid ook regionaal is ingebed. 27. RegionaleVeiligheidsstrategieUtrecht Door het regionaal strategisch veiligheidsbeleid in Utrecht krijgt veiligheid meer en meer een sterke regio- nale inbedding. Gefinancierd door de gemeenten is het bureau Regionale Veiligheidsstrategie (RVS) Utrecht opgericht dat werkt in opdracht van de regionale driehoek. Aanleiding was de behoefte bij vrijwel alle ge- meenten in de regio Utrecht aan een gezamenlijke uitvoering van het integraal regionaal veiligheidsplan. Dit regionale beleid is voortgekomen uit het bij elkaar brengen en bespreken van de lokale veiligheidsplannen. Kleine gemeenten gaven te kennen moeite te hebben met het operationaliseren van dit plan. RVS is gestart met het in kaart brengen van de lokale veiligheid en heeft zich gepresenteerd als informatiemakelaar en adviseur bij het opstellen en realiseren van gemeentelijke veiligheidsplannen. Regionaal zijn vijf speerpunten vastgesteld, elk onder supervisie van een burgemeester: overlast; veel voorkomende criminaliteit; ondermijning; ongelijkwaardigheid; misdrijven met een grote impact.26 bestaan), maar dat het stevig bovenlokaal dan huidige inbedding voorzichtig worden omge-H3 wel regionaal ingebed is. Dat geldt voor de vei-sprongen. ligheidshuizen, de RIECs en uiteraard ook voor de veiligheidsregios en politieregios.Naargemeenschappelijkeopgaven De burgemeester deelt het gezag over de Het regionale college was vanuit de wetgever in politie met de officier van justitie. Openbare eerste instantie bedoeld om het beheer van de orde en opsporing leggen beide hun claim op politie in regionale samenwerking op te pakken. de politiecapaciteit. Prioriteiten voor de politie In de praktijk zien we echter dat burgemeesters worden niet alleen lokaal/regionaal, maar ook en gemeenten vanuit dit college ook meer en nationaal bepaald. Gemeenten moeten dus meer samen werken aan gezamenlijk beleid en met nogal wat andere actoren concurreren als een gezamenlijke aanpak van veiligheidspro- het gaat om de inzet van de politie. Op dit punt blemen. In regionale veiligheidsplannen worden is er in gemeenten veel ontevredenheid en de doelstellingen opgenomen, afgeleid van deonzekerheid. Het OM legt een te groot beslag lokale bestuurlijke en justitile prioriteiten en op politiecapaciteit ten behoeve van grootscha- de vertaling van de landelijke prioriteiten voorlige opsporingsprocessen, zo wordt het vaak de politie. Bovendien fungeert het regionaleervaren. Het is onduidelijk waar dat allemaal college meer en meer als een professioneelaan besteed wordt; in sommige opzichten is ontmoetings- en ontwikkelingsorgaan voorhet OM voor gemeenten een black box. Meer burgemeesters.en meer capaciteit wordt ook opgeist voor nationale prioriteiten, vaak samenhangend met Deze regionale inbedding van lokaal veiligheids- het belang dat daar wordt toegekend aan op- beleid is een belangrijke voorwaarde voor een sporing. Nationalisering van de politie zal deze goede doorontwikkeling. Zolang de bestuurlijke ontwikkeling alleen maar versterken, zo wordt structuren geen natuurlijke ophanging biedenin kringen van gemeenten gevreesd. voor deze regionale inbedding, moet met de 28. Ongetwijfeld is er reden voor deze houding, en opsporing liggen ook in elkaars verlengdemaar de vraag mag ook gesteld worden of zij en samenwerking is nodig om tot een goedeniet in sterke, op traditionele verhoudingen en aanpak te kunnen komen. Zo is voetbalvanda-beelden is gebaseerd. Wij zien in ieder geval lisme een zaak van openbare orde maar blijkenenkele ontwikkelingen die deze klassieke patro- sommige hooligans een crimineel samenwer-nen lijken te overstijgen. We kunnen ze als volgt kingsverband te vormen. En zo is de aanpak vanformuleren. hennepteelt primair een zaak van handhavingvan de rechtsorde, maar zijn er ook allerleiLokale en nationale prioriteitenvertakkingen naar openbare orde in wijken engroeien naar elkaar toe dorpen. Bij grootschalig optreden tegen bij-Veiligheidsopgaven op lokaal, regionaal en nati-voorbeeld voetbalvandalisme, de aanpak vanonaal niveau zijn meer en met elkaar verweven.georganiseerde criminaliteit, vastgoedfraude enRijk, regios en gemeenten dragen in de praktijkandere meer complexe veiligheidsvraagstukkenook steeds meer bij aan elkaars opgaven. So-kan het n niet meer zonder het ander. Ook deciale veiligheid, een aanvankelijk typisch lokaal ontwikkeling van veiligheidshuizen zijn hier eenverschijnsel, is in belangrijke mate ook eenbelangrijke uitdrukking van.verantwoordelijkheid voor de centrale overheidgeworden (getuige de laatste veiligheidsnotasDoor wettelijke kaders, planmatige inzet vanop centraal niveau). Georganiseerde criminali-bestuurlijke en justitile maatregelen en sce-27teit, een verschijnsel dat vraagt om een boven- narios voor opschaling (GRIP bij fysieke veilig- H3lokale of centrale aanpak, is meer een meer ook heidsproblemen), is er steeds meer sprake vanvoor het lokale bestuur van belang geworden,een probleemgerichte benadering van veiligheidook in de aanpak en bestijding daarvan. Ter-waarbij de grenzen tussen openbare orde enrorismebeleid is een centrale verantwoordelijk- opsporing vervagen. Aan de gemeenten zijnheid maar kan niet zonder lokale inspanningen.trajecten toegekend die voordien tot het ex-Omgekeerd zijn typische lokale verschijnselen clusieve domein van het strafrecht behoorden.als fietsendiefstal of coffeeshops nu ook op hetDe gemeente heeft bijvoorbeeld met de Wetnationale niveau opgepakt. Door te werken aan BIBOB in de hand de mogelijkheid om al dande eigen opgave wordt tevens werk gemaakt niet gecombineerd met strafrechtelijke inzetaan de opgave van een ander. De opgave en nietde prostitutie aan te pakken. Denk bijvoorbeeldde bevoegdheid zijn daarbij leidend.ook aan de bevoegdheid van de burgemeesterom woningen te sluiten indien door gedragingenOpenbare orde en opsporing liggen meer in in de woning de openbare orde rond de woningelkaars verlengde wordt verstoord (artikel 174a Gemeentewet).Openbare orde is voor de burgemeester,Het toepassen van strafrecht en bestuursrechtopsporing voor de officier van justitie. Ditvanuit een gentegreerde aanpak doet de te-gezagsdualisme, waar op zich goede redenengenstelling tussen openbare orde en opsporingvoor bestaan, mondde (en mondt) niet zelden vervagen. Door het samengaan van toezicht,uit in strijd om prioriteiten en zeggenschap. Die handhaving en opsporing in een integraalstrijd zal wel nooit helemaal verdwijnen, maarveiligheidsbeleid en de opkomst van informa-wat we wel waarnemen is dat de traditionele tiegestuurd opsporen ontstaat meer overlap.schotten tussen OM en gemeenten (en politie)Het gevolg is dat daarmee ook het onderscheidwat aan het veranderen zijn. Openbare ordetussen proactief en reactief vervaagt. 29. AanpakWallengebiedinAmsterdam(Emergo) Bij de aanpak van het Wallengebied is het doel om naast de opsporing van mensenhandel ook overlastge- vende situaties te beindigen. Mensenhandel gaat gepaard met veel overlast op straat (ruzies, vechtpartijen, intimidatie). Om de overlast tegen te gaan werkt justitie samen met de gemeente. Zij wisselen onder meer informatie uit. Op basis van deze informatie kan de gemeente gericht de vergunningen van panden (ontmoe- tingsplekken van mensenhandelaren) intrekken en zo de fysieke overlast inperken. Met deze actie is de men- senhandel strafrechtelijk aangepakt en heeft de gemeente de gelegenheid tot mensenhandel weggenomen2. Vervagen van de grens tussen socialevan (dreigend) onheil dat zich kan aandienen en fysieke veiligheid (evenementen e.d.) maar ook vanwege het feit Deze notitie handelt primair over de rol vandat er een tendens is dat er ook helemaal niets gemeenten bij vraagstukken die wel worden verkeerd mag gaan: pech moet weg. Omdat au- betiteld als sociale veiligheidsvraagstukkentoriteiten sneller de maat wordt genomen - ook (overlast, criminaliteit, geweld achter de voor-na kleinere incidenten is de neiging om risicos deur e.v.). Daarmee zijn fysieke veiligheids- te accepteren gedaald. Draaiboeken, scenarios vraagstukken (branden, verkeersongevallen,en oefeningen zijn, of ze een bijdrage leveren of28 explosies, rampen) niet primair de scope. Tochniet, onvermijdelijk geworden. Ten slotte is voor-H3 is er op zijn minst sprake van een toenemende bereiding niet alleen meer bedoeld om beter vervaging van de grenzen tussen deze twee beslagen ten ijs te komen in een onverhoopt zaken. Evenementen, q-koorts, dreigend ter- geval, maar ook onderzoekers en evaluatoren rorisme of een pandemie dragen elementen vanna een incident te overtuigen. Daarmee moeten beide. Juist met de komst van de veiligheids- organisaties als de politie, maar ook gemeenten regios is de verbreding van klassieke rampen zelf, eerder en intensiever aan de bak. Omdat naar moderne crises meer zichtbaar onderdeelveel gemeenten dat afzonderlijk niet of weinig van aandacht geworden. Recent worden steeds doen, is samenwerking tussen de gemeenten vaker vanuit veiligheidsregios voorbereidingen -juist ook binnen veiligheidsregio-verband - op grote evenementen (Giro, Tour de France) noodzakelijk.5 gentameerd, zien wij op dat niveau ook meer bemoeienis bij recente (dreigende) crises als deDeze ontwikkelingen bieden kansen op een pandemie en de Brabantse q-koorts en heeft de gemeenschappelijke agenda. Toenemende veiligheidsregio in een aantal gebieden een rol congruentie tussen de nationale en lokale veilig- gekregen binnen het intergemeentelijk evene-heidsopgaven, meer samenhang tussen openba- mentenbeleid (gevaarclassificatie). re orde en opsporing, beter zicht op de situatie Deze vervagende grenzen maakt ook het belangdoor een sterkere en gedeelde informatiepositie van samenwerking tussen gemeenten, politie en n versterking van de samenwerking dragen allerlei andere partners (brandweer, GHOR, wa-bij aan het gemeenschappelijk maken van de terschappen, Rijkswaterstaat, grote bedrijven entotale opgave. Partijen kunnen vanuit deze basis instellingen) meer vanzelfsprekend. Paradoxaalgericht samenwerken en tot een taakverdeling genoeg zal met de komst van de veiligheidsregio het belang van de gemeenten en de politie bij allerlei soorten van (dreigend) onheil eerder toe- 5 Rampenbestrijding op orde, Eindrapportage, Inspec- dan afnemen. Dit niet alleen vanwege het soorttie OOV, maart 2010. 30. komen. Zij worden daarbij minder gehinderdHet aantal wijkagenten en hun inzet is voortdu-door onderlinge concurrentie. rend onderwerp van gesprek tussen politie enbestuur. De tendens is dat er meer wijkagentenGebiedsgebondenpolitie komen en dat ze voor een groter deel van hunenwijkagententijd actief zijn in de wijk. De Raad van Korps-Toenemend zwaartepunt in de aanpak vanchefs stuurt er op aan dat wijkagenten in 2011veiligheid zijn de buurten en wijken. Dit leidt ruim 80% van hun tijd beschikbaar zijn in entevens tot een beweging waarbij de positievoor de wijk. In 2007 bedroeg dit percentagevan de wijkagent steviger wordt. De wijkagent minder dan 50%. Recent onderzoek geeft aanverschijnt meer en meer als volwaardig en dat dit percentage inmiddels is toegenomen.operationeel politiefunctionaris in de wijk. In het 6 Niet alleen het percentage van de tijd dieverleden werd de wijkagent vaak gezien als een door wijkagenten aan hun wijk wordt besteedoom agent, die vooral druk was met het onder- is onderwerp van sturing. Het streven van dehouden van het netwerk in de wijk. De wijkagent Raad van Korpschefs is ook een toenemendontdoet zich al enige tijd van dit imago en aantal, naar een gemiddelde verhouding van 1treedt meer en meer op als sterke arm in de wijkagent op 5000 inwoners. Het kabinet on-wijk: zichtbaarder op straat, een politieman alsdersteunde deze intensivering van wijkagentenvooruitgeschoven post van zijn organisatie. Een door het aantal met 500 te verhogen. 11 korp-wijkagent voert de kernopgaven van de politie sen voldoen inmiddels aan die norm of komen29 opsporing, handhaving en informatieverzame- daarbij in de buurt. H3ling uit in een geografisch geconcentreerdgebied. Gebiedsgebonden politie beperkt zich echterRecente studies hebben aangetoond dat op deze niet tot de wijkagenten. Het concept heeftmanier de wijkagent belangrijk is voor de profes- betrekking op de hele politieorganisatie:sionele kwaliteit van de politie. Het ontbreken op de breedte van de taak van devan grootschalige etnische rellen in Nederland basiseenheid of team waar de wijkagent methangt er mee samen, zo blijkt uit een studie o.l.v.anderen deel van uitmaakt, op de schaal vanAdang, die onder meer het cruciale belang vandeze eenheid, op de positionering en hethet uitgangspunt kennen en gekend worden mandaat van de wijkagent;onderstreept. Om deze strategie succesvol tekunnen toepassen zijn nauwe samenwerking6 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanage-met ketenpartners en goede lokale verankeringment/ AEF (Andersson Elffers Felix) (2010),(Niet)cruciaal (Adang e.a., 2010).voor de wijk, de tijdsbesteding van wijkagenten.HetgeheimvanFerwerderadiel?. Ferwerderadiel is de veiligste gemeente van Nederland volgens de veiligheidsindex 2008 van het onder-zoeksprogramma Politie en Wetenschap van de Politieacademie. De veiligheidindex wordt samengesteld aande hand van aangiftecijfers voor diefstal, inbraak, geweld en vernieling. Het geheim is de grote sociale con-trole onder onze inwoners, weet burgemeester W. van den Berg. De mensen hier staan nuchter in het levenen hebben nog oog voor elkaar. Als er dan een incident plaatsvindt, is de stap naar de politie zo gemaakt.Volgens de burgemeester is een succeselement de aanwezigheid van een wijkagent.die de mensen uit de buurt bij naam kent (Binnenlands bestuur, 2008/38). 31. op het gedecentraliseerde sturingsconcept, Conclusiedat wil zeggen op de mate waarin alleIn deze paragraaf hebben we de belangrijkstepolitionele hoofdprocessen op hetontwikkelingen in de sturingsrelatie tussen ge-gebiedsgebonden werken gericht zijn; met meente en politie beschreven. Een aantal verbe-name de relatie met opsporing en noodhulpteringen is mogelijk, en in de volgende paragraafverdient versterking;zullen wij ze op een rij zetten. op de planning en control van de in hetgebied beoogde effecten en resultaten; We hebben in dit deel onder meer gewezen op op een gedecentraliseerdeenkele knelpunten en op mogelijkheden om eeninformatieorganisatie waarbij de chef van de actievere rol van de gemeenteraad te bewerkstel-basiseenheid wordt voorzien van informatie ligen in de richting van de burgemeester, medemet betrekking tot zijn werkgebied en de op basis van een stevig ontwikkeld lokaal veilig-wijkagent met betrekking tot zijn wijk.heidsplan. De gebiedsgebonden politie levert van daaruit Ook hebben we gewezen op de tendens tot een directe bijdrage aan een samenhangendeconvergentie in eertijds nogal uit elkaar lopende veiligheidsaanpak, zowel op het niveau vanposities en belangen: de spanning tussen lokale wijken en buurten (de wijkagent) als op deen nationale prioriteiten is verminderd, evenals30 bovenliggende niveaus, het stadsdeel de staddie tussen opsporing en openbare orde. Voorts isH3 of gemeente (chef basiseenheid en/of dis- de betere positionering van wijkagenten binnen trictschef) of bovengemeentelijk (Korpschef). de politie een ontwikkeling die stevig bijdraagt Wisselende samenwerkingverbanden onderaan versterking van de lokale politie. bestuurlijke regie (met andere professionals, burgers en bedrijven) richten zich vooral opBelangrijk is tot slot dat het vraagstuk van stu- het oplossen van problemen. Afhankelijk van ring niet alleen een zaak mag zijn van het kwan- de aard van de problemen zullen deze samen- titatief afbakenen van bepaalde politiefuncties werkingsverbanden zich ook op de verschil-(wijkagent, bureauopenstelling, aanrijtijden). Om lende schaalniveaus voordoen. tot een goede toedeling te komen van de beschik- bare middelen is een andere benadering nodig, waarvoor een gedegen externe veiligheidsanalyse en een daarop gebaseerde probleemoplossende benadering de uitgangspunten moeten zijn. 32. 31H3 33. Sleurenof sturen32 34. 4 ConclusiesenaanbevelingenConclusies33In de vorige paragrafen is in kaart gebracht welke de actuele context is waarin voor-stellen voor lokale sturing van veiligheid en politie ontwikkeld moeten worden. Wehebben gezien dat veiligheid in toenemende mate wordt gedragen door gemeente-lijk beleid, en dat veel gemeenten een actief, breed en samenhangend veiligheids-beleid hebben ontwikkeld. Gemeenten doen dat samen met andere organisatiesen met burgers (bijvoorbeeld in veiligheidshuizen), maar nemen steeds vaker deorganiserende of regisserende rol over van bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie.Bestuurlijke handhaving, alsmede bestuurlijke aanpak van georganiseerde crimina-liteit worden steeds belangrijker.We hebben ook geconstateerd dat het veiligheidsbeleid niet in alle gemeenten evenadequaat is georganiseerd. In sommige grote gemeenten en in een aantal kleineregemeenten is nog heel wat winst te behalen. Tegelijkertijd biedt die ontwikkelingnaar een samenhangend lokaal veiligheidsbeleid wel een goede context om oververdere ontwikkeling van lokale sturing op de politie na te denken. Verwachtingenen eisen over en weer kunnen beter geformuleerd en gexpliciteerd worden. Ver-dere ontwikkeling van een goede informatie-uitwisseling is hier cruciaal voor.We hebben vervolgens gezien dat lokale sturing op de politie vooral plaatsvindt viade burgemeester. Zijn positie is nogal versterkt maar zijn handelen en afwegingenzijn tegelijkertijd steeds meer in het brede veiligheidsbeleid ingebed. Een goed ont-wikkeld lokaal veiligheidsplan is daar belangrijk in. Invloed van de gemeenteraadop de politie krijgt vooral langs dit kanaal gestalte en langs de inbreng die gemeen-teraden op deze manier in de totstandkoming van een regionaal veiligheidsplankunnen hebben. 35. Vanuit het oogpunt van lokale sturing op de heid manifesteert zich immers altijd primair politie is vooral van belang wat de relatieve lokaal. Politiezorg moet tegemoet komen kracht is van het gemeentelijk bestuur in deaan lokale veiligheidsopgaven. De lokale rivaliserende claims die op de politiecapaciteitverankering of inbedding van de politie wordt gelegd worden. Zullen nationale prioriteiten, overigens noch binnen de politie noch binnen zeker bij invoering van een landelijk bestel, enhet openbaar bestuur betwist. daarmee deels samenhangende aandacht voor 2 Lokaal veiligheidsbeleid moet, gegeven de intensieve opsporingsprocessen, niet een groothuidige bestuurlijke indeling, ook altijd boven- deel van de ruimte voor lokale politie-inzet weg- lokaal/regionaal zijn ingebed; (on)veiligheid nemen? Deze vraag is begrijpelijk en we zullentrekt zich weinig aan van gemeentegrenzen. verderop in dit rapport met enkele voorstellen3 Lokaal gezag (Bestuur en Openbaar Minis- komen.terie) moet lokaal waargemaakt kunnen worden. Dit betekent tanden voor de burge- Tegelijkertijd kan ook op een paar andere meester (gezag) maar k voor het college ontwikkelingen gewezen worden. In de eerste en de gemeenteraad om voldoende bestuurs- plaats is de positie van het lokaal bestuur in de kracht te ontplooien. ontwikkeling van veiligheidsbeleid in het alge- 4 Hoewel een basisniveau van politie gegaran- meen steviger geworden, al moet en kan het op deerd moet zijn, is het vraagstuk van sturing34 een aantal plaatsen beter. Daarnaast constate-van de politie niet primair een zaak van kwan-H4 ren wij ook een zekere mate van convergentietitatieve afbakening van politiefuncties, maar tussen zowel nationale als lokale doelstellingenvan toewijzing aan de hand van een gedegen als tussen opsporing en openbare orde, waar-probleemanalyse. door klassieke tegenstellingen aan scherpte en5 Bestuurlijke drukte dient beperkt te blijven: betekenis verliezen. Verder is binnen de politiede politie moet professioneel en op een effici- een ontwikkeling gaande naar versterking vanente wijze zijn werk kunnen blijven doen. de positie van wijkagenten en gebiedsgebonden politie. Van groot belang daarbij is dat wijkagen- In ons advies houden we er rekening mee dat ten weer gedefinieerd worden als echte politie-beleidsmatige sturing op de politie altijd tot op functionarissen, die zich zowel met handhaving,zekere hoogte beperkt is. De politieorganisatie opsporing en informatieverzameling bezighou- wordt immers in sterke mate gestuurd door de den, en dat zij op basis daarvan een meer cen- noodhulp en door steeds veranderende (lokale) trale plaats in de politieorganisatie krijgen. Dezesituaties. Neemt in korte tijd de hoeveelheid ontwikkeling, die nog niet overal even scherpovervallen in een gemeente toe, dan moet zichtbaar is, verdient verdere ondersteuning endaarop een adequaat antwoord geformuleerd is een sterke uitdrukking van lokale inbedding worden. Wordt op de politie tijdens een warme van politie en een lokale sturing daarvan. zomer veel vaker een beroep gedaan voor span-ningen in buurten, dan moet de politie beschik- Op basis van deze analyse kunnen we een aan- baar zijn. Enzovoort. Beleidsmatig sturen van tal voorstellen formuleren om lokale sturing van de politie is daarom altijd beperkt en vergt veel veiligheid en politie te versterken. Deze adviezen stuurmanskunst van het gezag. Een absolute zijn gebaseerd op de volgende uitgangspunten. kwantitatieve afbakening en verankering van 1 Onafhankelijk van het feitelijke politiebestel politiefuncties belemmeren de ontwikkelingblijft de sturing door de gemeente belangrijk daarvan.voor zowel de gemeenten als de politie. Veilig- 36. AanbevelingenDaarom luidt ons eerste advies:Wat moeten het gemeentebestuur, de politie In de Gemeentewet of de Politiewet wordten de rijksoverheid doen om dit perspectief tevastgelegd dat gemeenten een lokaalrealiseren? Wij zien zes aangrijpingspunten:veiligheidsplan moeten vaststellen, waarbij1 lokaal veiligheidsplaneen aantal nadere procedurele eisen worden2 versterking rol gemeenteraadgeformuleerd (vergelijkbaar met de WMO).3 basisniveau politie en bindende afspraken Die hebben betrekking op de noodzaak4 gemeenschappelijke informatievoorzieningom tot lokale afstemming met burgers5 probleemgerichte sturing op meerdereen veiligheidspartners te komen en totdisciplines regionale afstemming met het regionale6 invloed op de politieorganisatieveiligheidsplan. Lokale veiligheidsplannen zijn afgestemd met1. Lokaal veiligheidsplan en passen in een regionaal veiligheidsplan.Sturing van de politie door gemeenten is in deIn veel regios zien we een ontwikkeling ineerste plaats sturing van het lokaal veiligheids- deze richting: Utrecht, Zuid-Holland-Zuid enbeleid. Willen gemeenten sturing geven aan de Noord-Holland Noord zijn daar voorbeeldenpolitie, dan vergt dat een goed ontwikkeld lokaal van. De kunst is om dit proces lichtvoetig teveiligheidsbeleid. Dat houdt in ieder geval in dathouden.(1) lokale veiligheidsproblemen zijn gedefini- Om gemeenten te ondersteunen bij de 35eerd en voorzien zijn van een adequate aanpak,ontwikkeling van hun lokale veiligheidsplan H4inclusief prioriteitenstelling, (2) de partners in(en de inpassing daarvan in een regionaalhet lokaal veiligheidsbeleid zijn gemobiliseerd plan), worden afspraken over wederzijdseen gecommitteerd aan de aanpak (inclusief deondersteuning en advisering gemaakt. Hetjustitiepartners) , (3) de interne organisatie vanbureau Regionale Veiligheidsstrategie Utrechtde gemeente in samenhang bijdraagt aan deze is daar een interessant voorbeeld van.aanpak, waarbij de rol van het college van B&Wcruciaal is en (4) dat zon lokaal veiligheidsbe-Bij een gemeentelijke veiligheidsaanpak denkenleid stevig in een bovenlokale/regionale context wij allerminst alleen aan traditionele lokaleis ingebed.themas als overlast en fietsendiefstal. Een ge-Ontbreekt een robuuste gemeentelijke veilig- meentelijke veiligheidsaanpak zoals wij die voorheidsaanpak zoals hier bedoeld, dan komt van ogen hebben omvat ook de bestuurlijke aanpaksturing op de politie ook niet veel terecht. Isvan georganiseerde criminaliteit. De RIECs kun-zon veiligheidsaanpak er wel, dan kan een nen mede hiervoor worden gebruikt, maar dezetweede laag in de gemeentelijke sturing worden zouden ook kunnen worden doorontwikkeld totnagestreefd, namelijk sturing op de organisatieveiligheidshuizen voor georganiseerde crimi-van de politie. Daarmee bedoelen we invloednaliteit. Overigens is de schaal van veel RIECsvan de gemeenten op de prioriteiten van de daarvoor wellicht te groot. Het afgestemd inzet-politie en de capaciteit die daarvoor wordtten van alle mogelijkheden en instrumentenvrijgemaakt en invloed op de competenties dievoor de aanpak van georganiseerde criminaliteitnodig zijn. Ontbreekt een robuuste lokale vei- zou wat ons betreft echter, hoe dan ook, deelligheidsaanpak, dan is sturing door gemeentenmoeten uitmaken van het gemeentelijk veilig-van de politie in het beste geval cosmetisch enheidsplan.in het slechtste geval ronduit ontregelend. 37. Het wettelijk vastleggen van een lokaal vei- worden structureel afspraken gemaakt er ligheidsplan is eerder een kwestie van codifi-over de aanwezigheid van de district- of catie van een groeiende praktijk dan van eenteamchef in de gemeenteraad of raadscom- modificatie daarvan (hoewel in kwaliteit en missie. Een korte inleiding van de politiechef reikwijdte nog veel verbetering mogelijk is). Ook kan vaak een groot verschil maken. Het ver- codificatie is echter van belang omdat deze een sterkt de binding tussen raad en politie. wettelijke borging van de gemeentelijke verant- Ondermeer op basis van de vraag van de woordelijkheid voor veiligheidsbeleid impliceert. gemeente maakt de politie jaarlijks een acti- viteiten- of jaarplan. Daarin worden afspraken 2. Versterking rol gemeenteraad gemaakt over de afstemming en inpassing Sturing van de politie door gemeenten is dusdaarvan in het lokaal veiligheidsplan. Dan in de eerste plaats sturing van het lokaal vei- gaat het zowel over het moment als over de ligheidsbeleid. De verbinding tussen gemeente vorm, kwaliteit en inhoud. en politie verloopt primair via de wettelijke bevoegdheden van de burgemeester. Soms zijn Vanuit de politie bekeken is het belang van een deze expliciet verbonden met bevoegdhedendirecte relatie met de gemeenteraad gelegen van de gemeenteraad (zoals de bestuurlijke in de behoefte aan lokale inbedding. Het credo ophouding of de aanwijzing van een veilig- kennen en gekend worden geeft goed aan hoe36 heidsrisicogebied), maar een brede lokalelokale inbedding van de politie moet wordenH4 veiligheidsaanpak verdient naar ons idee een opgevat. Kennen en gekend worden geldt voor adequate lokale democratische inbedding. het operationele niveau in de politieorganisatie Daarom stellen we voor de rol van de gemeente- (bijvoorbeeld de wijkagent, die ingebed moet raad te versterken, in de eerste plaats door het zijn in een gebied), maar ook voor het tactische lokaal veiligheidsplan te laten vaststellen door niveau (de teamchef of districtchef, die inge- de gemeenteraad. bed moet zijn in de lokale politiek en de lokale Mogelijkheden om de rol van de raad verder tesamenleving) en het strategisch niveau (de versterken zijn: korpschef, die ingebed moet zijn in de regionale burgemeester heeft een spilfunctie indeverbanden).het veiligheidsbeleid en is in ieder geval hetbevoegd gezag over de lokale inzet van de Versterking van de invloed van de gemeente-politie. Formeel is de burgemeester daarover raad op de politie zou ook gestalte kunnen krij-al verantwoording schuldig aan de gemeen- gen door de gemeenteraad een (substantieel)teraad, maar de suggestie van de Raad van deel van het politiebudget te laten vaststellen.State om die verantwoordingsplicht ook in de Deze verandering heeft in de huidige contextPolitiewet vast te leggen, kan die verantwoor- meer na- dan voordelen. Zij zal vooral leiden totdingsrelatie verder activeren. Activering van fragmentatie van het politiebudget, afnemendede lokale driehoek door een formele bepaling flexibiliteit en een ingewikkelder worden vanter zake, kan de positie van de burgemeester de bedrijfsprocessen van de politie. Bovendienversterken. blijft regionale inbedding van politie en veilig- afspreken dat de burgemeester een terug-heid van groot belang; tussen het lokale en hetkoppeling geeft van datgene wat besproken regionale dienen geen waterdichte lokale schot-is in regionaal- of districtscollege. Vergader- ten te worden geplaatst.stukken kunnen standaard ter inzage naarraad of commissie worden gestuurd. 38. 3. Basisniveau politie en bindende afsprakenEen dergelijke overeenkomst kan door de ge-over wat de politie levertmeenteraad worden vastgesteld, waardoor deIn het kader van het lokaal veiligheidsplan wor-invloed van de raad weer verder wordt versterkt.den tussen gemeente en veiligheidspartners(inclusief het Openbaar Ministerie en andere4. Gemeenschappelijkejustitieorganisaties) afspraken gemaakt. Eeninformatievoorzieningvan de afspraken met de politie betreft het Voor samenwerking en afstemming tussenbasisniveau en de aanwezigheid van wijkagen-gemeenten, politie en justitie (en anderen)ten. Het gaat hier om de breed opererende enmaar ook sturing op het flexibele deel van destevig gepositioneerde wijkagent, die zowel aan politie inzet is een gemeenschappelijke infor-handhaving, opsporing als informatieverzame-matievoorziening cruciaal. Op wijk of gebieds-ling doet, zoals geschetst in paragraaf 2. Dit is niveau, op lokaal niveau, op regionaal niveau eneen belangrijke uitdrukking van en garantie voorop nationaal niveau. De politie bouwt aan haareen lokaal verankerde politie. Landelijk is deeigen informatievoorziening (NIM), noodzakelijkafspraak dat er op elke 5000 inwoners (gemid- voor de ondersteuning van de eigen professio-deld) een wijkagent beschikbaar is, die 80% nele ontwikkeling. Door een zorgvuldige koppe-van zijn tijd beschikbaar is. Het is van belang ling van ondermeer lokale informatiesystemendat deze de komende tijd overeind gehoudenaan politiedata (NIM) en een samengaan meten geffectueerd wordt. Daarom adviseren we de onlangs gestarte RIECs kan daarnaast een 37gemeenten in het kader van het veiligheidsplangemeenschappelijke informatievoorziening H4scherpe afspraken te maken over de inzet vanontstaan, die ook kan worden gebruikt voor dewijkagenten en over hun beschikbaarheid voornadere toedeling van de flexibele politiecapa-lokale veiligheidsproblemen. Dergelijke afspra- citeit. Bestuurlijk commitment zowel op lokaal,ken zijn echter alleen zinvol als vanuit het per- regionaal als nationaal niveau is daarvoor eenspectief van bijvoorbeeld de gemeente en cor- voorwaarde. Professionele partijen moetenporaties vergelijkbare functionarissen worden verplicht worden om hun informatie op uni-aangesteld (bijvoorbeeld gebiedsmanagers) forme wijze aan de burgemeester aan te leveren(uiteraard met in achtneming van de geldendeVoorts adviseren we gemeenten in het kaderjuridische regels inzake privacy e.d.).van het lokaal veiligheidsplan bindende afspra- Realisering van deze gemeenschappelijkeken met de politie te maken over prioriteiten,informatievoorziening is een voorwaarde voorde inzet van overige lokale politiecapaciteit,kwalitatieve doorontwikkeling van het veilig-de noodzakelijke competenties, de gewensteheidsbeleid. Op diverse plaatsen in het landdienstverlening aan burgers en samenwerking worden pilots en projecten uitgevoerd, die demet de gemeentelijke handhavingorganisatie. komende tijd een structurele vorm moeten krij-Daardoor kunnen gemeenten invloed uitoe-gen. Bereidheid van OM en politie om informatiefenen op zaken als de inzet van de politie in met het gemeentebestuur (de burgemeester) tesamenhang met gemeentelijke handhaversdelen, is daarbij cruciaal. Verbetering van kwali-en particuliere beveiligers. Omgekeerd kan de teit en diepte van de informati