Проект Программы развития ООН «Поддержка реформы социального сектора в Украине»

Отчет

Система ваучеров: международный опыт.

Быстрая оценка

По заказу ПРООН в Украине

Подготовлен

Вольфгангом Швеглер-Рохмейсом (Wolfgang Schwegler-Rohmeis)

Неофициальный перевод

Декабрь 2014

1

Мнения, содержащиеся в этом документе, являются мыслями автора и

необязательно отображают взгляды или политику ПРООН в Украине или

иных организаций.

2

Содержание _______________________________________________________________________________________________________________

Список сокращений ........................................................................................................................... 3

Введение .................................................................................................................................................. 4

1. Ваучеры как инструмент активной политики на рынке труда ......................... 5

1.1. Что такое ваучер (ваучерная система)?..................................................................5

1.2. Актуальность ваучерных систем…………………………………………………………8

2. Использование ваучеров как инструмента осуществления мер АПРТ ........10

2.1. Практика США……………………………………………………………………………….…..11

2.2. Последние достижения в развивающихся странах………………………….. 12

2.3. Опыт в сфере общего образования…………………………………………………..15

3. Опыт использования (образовательных) ваучерных систем в Европе .......16

3.1. Лучше практики или хорошие примеры?...........................................................16

3.2. Критерии отбора стран для анализа......................................................................17

4. Анализ по странам .......................................................................................................................22

4.1. Бельгия .......................................................................................................................................22

4.2. Германия ...................................................................................................................................31

4.3. Латвия .........................................................................................................................................42

4.4. Тренто, Италия ......................................................................................................................48

4.5. Примеры из других европейских стран ..................................................................53

5. Оценка, выводы и уроки ..........................................................................................................62

6. Список источников .....................................................................................................................69

7. Приложения ....................................................................................................................................77

3

Список сокращений _________________________________________________________________________________________________________________

АИРС Акт об инвестициях в рабочую силу

АПРТ Активная политика на рынке труда

ВБ Всемирный банк, WB

ВС Ваучерная система

ГАЗ Государственное агентство занятости Латвии

ГСЗ Государственная (публичная) служба занятости

ЕОЗ Европейская обсерватория по вопросам занятости, EEO

ЕС Европейский Союз

ЕСФ Европейский социальный фонд

ЕФОО Европейская федерация по обслуживанию граждан, EFSi

КСР ОЭСР Комитет по содействию развитию ОЭСР

МСО Министерство благосостояния Латвии

МСП Малые и средние предприятия

НДС Налог на добавленную стоимость

ПРООН Программа развития Организации Объединённых

Наций

РП Рабочая программа ЕС

СЗ Служба занятости

ТЗ Техническое задание

ФСЗ Федеральная служба занятости

AVGS Немецкий ваучер на активизацию и трудоустройство

(Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein)

SWOT Аналитическая система оценки сильных и слабых

сторон, возможностей и угроз (Strengths, Weaknesses,

Opportunities and Threats)

4

Введение _______________________________________________________________________________________________________________

Программа развития ООН в Украине (ПРООН в Украине) оказывает поддержку службе занятости Украины в усовершенствовании недавно внедренной системы ваучеров на профессиональную подготовку. В этом контексте автору данного доклада было предложено исследовать и систематизировать успешный опыт и лучшие практики ваучерных систем в Европе и подготовить рекомендации относительно такой системы в Украине.

Этот доклад является первой частью задания. В нём будет представлена характеристика ваучеров как инструмента активной политики на рынке труда (см. Раздел 1 ниже), рассмотрен исторический опыт ваучерных систем в области общего образования и проведён краткий обзор опыта США и ряда развивающихся стран в сфере ВС (см. Раздел 2 ниже). Прежде чем детально раскрыть опыт некоторых европейских стран (см. Раздел 3), будут представлены критерии их выбора для анализа. Конечные оценки, выводы и уроки представлены (см. Раздел 5) в качестве основы для последующего обсуждения рекомендаций и соответствующих шагов по усовершенствованию ваучерной системы в Украине1.

1 Эта часть подготовлена в рамках второго этапа задания после обсуждения данного отчёта с украинскими коллегами и представлена в отчете «Ваучерная система в Украине. Рекомендации по проведению реформы в три этапа», ПРООН: http://www.slideshare.net/undpukraine/ss-47202865.

5

1. Ваучеры как инструмент активной политики на рынке труда ___________________________________________________________________

Теоретические и практические дискуссии о роли и эффективности ваучеров в активной политике на рынке труда (АПРТ), особенно в области профессиональной подготовки и повышения квалификации, ведутся по меньшей мере с 80-тых годов минувшего столетия. В условиях увеличения расходов и сомнений в эффективности государственного доминирования в проводимой политике по подготовке кадров и рынка труда появилась идея использовать ваучеры, которые уже получили распространение в сфере общего образования. Политика нового публичного менеджмента предусматривала передачу закупки образовательных услуг из правительственного или публичного администрирования в частный сектор, а также большую активизацию бенефициаров путем выдачи ваучеров клиентам, которые ищут работу или хотят повысить свою квалификацию, для повышения их конкурентоспособности. Наиболее существенная разница между закупкой услуг и использованием ваучеров заключается в том, что в первом случае поставщика образовательных услуг выбирает орган публичного администрирования, тогда как с ваучером люди могут сами выбирать такого поставщика на рынке.

1.1 . Что такое ваучер (ваучерная система)?

Определение понятия ваучер, и, соответственно, ваучерной системы (ВС), кажется достаточно простой задачей: Steuerle и др. используют следующее описание: «Вообще говоря, ваучеры предоставляют доступ к определенным товарам или услугам. Их можно обменять в специально предназначенных для этого учреждениях и рынках. Ваучеры могут предоставлять обеспечение в форме денежных средств, товаров или услуг. Соответственно, выделяют денежные ваучеры, товарные ваучеры и ваучеры на услуги» (CE, 2009). Ваучеры могут также быть определены как «субсидирование предоставляющее индивидууму обеспечение ограниченной покупательной способности с правом выбора из установленного набора товаров и услуг» (Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 9). Существует также множество других определений ваучеров, но все они включают в себя по меньшей мере два принципа (Álvarez/López/Vilar (N.Y), Dohmen (2005); de Gier; (2008), и West/Sparks (2000): во-первых, принцип выбора со стороны спроса и, во-вторых, принцип конкуренции со стороны предложения (конкуренция качества). Некоторые ещё добавляют аспекты социальной политики (социальной справедливости и социальной сплоченности, например, компенсации уязвимого положения специфических целевых групп).

6

«Практичное и полное определение ваучеру дали Daniels и Trebilcock. Они охарактеризовали ваучер как целевое субсидирование стороны спроса, при котором общественные доллары или евро предоставляются потребителям, а не поставщикам, что позволяет усилить конкуренцию со стороны предложения и расширить выбор для стороны спроса, чтобы повысить эффективность предоставления социальных товаров и услуг, а также повысить автономность потребителей этих товаров и услуг. Под «целевым» в данном случае подразумевается, что ваучер может быть использован для приобретения только определенной группы товаров или услуг. Термин «сторона спроса» акцентирует на стремлении расширить потребительский выбор путем предоставления им покупательной способности и возможности влиять на сторону рыночного предложения. Важно также, что ваучер работает стимулом как для стороны спроса, так и для стороны предложения. В этих условиях поставщики должны бороться за потребителей надлежащим образом, предлагая высококачественные услуги по разумной цене».

Источник: de Gier, 2008, с. 380.

Ваучеры нашли практическое применение для поддержания мер политики в различных сферах, включая образование, здравоохранение, инновации (МСП) и др. Этот доклад фокусируется на использовании ваучеров в сфере (активной) политики на рынке труда (АПРТ), и даже в этой сфере есть несколько различных областей применения ваучеров:

1. Ваучеры на создание рабочих мест (см. пример из Бельгии в Разделе 4.1 ниже): работодатели могут получить субсидию (в форме ваучера) при условии найма работников из определенных (как правило, уязвимых) категорий населения.

2. Ваучер на трудоустройство (см. пример из Германии в Разделе 4.2 ниже): соискатель работы, имеющий такой ваучер, может воспользоваться услугами частной фирмы, занимающейся поисками работы, и в случае успеха оплатить услуги этой компании ваучером .

3. Наиболее востребованный в области политики на рынке труда – ваучер на обучение. Такой ваучер дает право выбрать поставщика услуг профессиональной подготовки (среди определённого круга учебных заведений) для повышения своей конкурентоспособности. Как правило, поставщики должны отвечать определенным стандартам качества (см. примеры из Латвии и Италии в Разделе 4.3/4.4 ниже).

Относительно ваучеров на обучение, необходимо обратить внимание на следующие аспекты:

Продолжительность поддержки может быть разной для краткосрочной подготовки и долгосрочного профессионального образования;

7

Уровень образования пользователей может быть установлен как специальный критерий для отбора претендентов на ваучер;

Методы обучения (на рабочем месте, в учебных заведениях, дистанционное обучение и т.д.);

Номинальный размер субсидии: это может быть единая сумма (т.е. одинаковая величина для всех пользователей, будь то покрытие всех расходов или их фиксированная частичная сумма) или дифференцированная номинальная стоимость (например, в зависимости от дохода или других критериев участников);

Может быть установлен специальный критерий результативности. Например, одним из наиболее известных является уровень трудоустройства после окончания обучения. Но это также может касаться и субсидирования дополнительных услуг, таких как транспортные расходы, оборудование, инструменты и т.п.;

Различные типы поставщиков образовательных услуг (государственные учебные заведения, частные тренинговые агентства и т.д.).

Как показывает опыт (Auer и др.), в ходе реализации образовательных ваучерных программ возникают такие практические проблемы:

- недостаточная осведомленность о потребности в обучении,

- устаревшие учебные программы,

- неудовлетворительное состояние учебных помещений и материалов,

- плохая подготовка преподавателей (наставников),

- низкий уровень участия частного сектора,

- слишком высокий уровень образования и квалификации безработных,

- финансовые ограничения, гендерные стереотипы,

- дисбаланс между спросом на рынке труда и профессиональной подготовкой,

- сложная и дублирующая процедура предоставления,

- недостаточное планирование;

- отношение к обучению на протяжении всей жизни просто как к лозунгу (последнее по упоминанию, но не по важности).

Источник: de Gier, 2008, с. 382

Прежде, чем обсуждать примеры ВС в деталях, необходимо кратко изложить теоретическую значимость, преимущества и недостатки таких систем.

8

1.2 . Актуальность ваучерных систем

Создание ваучерных систем в качестве системного инструмента АПРТ было шагом к дальнейшему отказу от прямой закупки услуг в публичном секторе. «Основное отличие между закупкой услуг и ваучерами в том, что в первом случае публичный закупщик выбирает поставщиков образовательных услуг, тогда как во втором случае люди могут выбирать поставщиков (учебные заведения) на рынке. Кроме того, поставщики могут получить доступ на рынок более легко, чем при системе закупок, где круг поставщиков ограничивается публичным закупщиком» (Álvarez/López/Vilar (N.Y.), с. 9). Некоторые учёные считают, что ваучерная система может быть использована как инструмент для приватизации в сфере предоставления услуг по трудоустройству. Основными аргументами в пользу ваучеров являются следующие2:

Ваучеры содействуют так называемой активизации участия. Wolter/Messer описали это как «великое стимулирующее действие»: «Тот факт, что люди не только могут требовать финансируемое государством продолжение образования, но и будут осведомлёны, что они по сути потеряют деньги, если не будут участвовать в продолжении образования, должен иметь наибольший стимулирующий эффект для продолжения образования» (Wolter/Messer (2009), с. 5).

Максимизация потребительского выбора (выбор поставщика услуг) и, соответственно, практичность

Выбор: ваучерная система направлена на повышение личного участия в принятии решений двумя путями:

(а) через субсидирование затрат на профессиональное обучение, чтобы больше людей могли себе позволить повышение квалификации;

(б) через предоставление индивидуумам прямой покупательной способности, чтобы выбирать поставщиков, которые лучше всего отвечают их потребностям.

Источник: Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 11

В контексте переходных рынков труда ваучерная система даст возможность работникам надлежащим образом управлять трансформацией их собственной трудовой карьеры (de Gier, 2008, с. 381);

Ваучеры создают конкуренцию между (частными) поставщиками услуг и могут повысить производительность и эффективность (так называемый «состязательный рынок»3). Можно ожидать двух преимуществ: во-первых, финансовые средства находятся в руках

2 См. Barnow, (2008), с. 6; Heinrich (2008), с. 2-3; Kruppe (2008); Álvarez/López/MartaVilar (N.Y), с. 9-11; Wolter/Messer (2009), с. 5. 3 Рынки, которые, хоть и обслуживаются небольшим количеством компаний, тем не менее характеризуются конкурентным равновесием (и, как следствие, желаемыми результатами увеличения благосостояния) в связи с наличием краткосрочных потенциальных игроков.

9

участников, что мотивирует поставщиков (учебные заведения) улучшать свои предложения соответственно потребностям клиентов. Во-вторых, это также должно поощрять поставщиков организовать свои предложения наиболее экономично, чтобы участники имели возможность получить как можно более высококачественное продолжение образования за разумную цену;

Ваучеры направлены на конкретные группы: с ваучерами, необходимая поддержка может быть адресована целевой аудитории напрямую и с минимальными административными усилиями. Это должно гарантировать, что нежелательный «эффект безвозвратных потерь» может быть сведен к минимуму, а эффективное использование ресурсов – максимизировано (Wolter/Messer (2009), с. 5);

Ваучеры упрощают роль правительства: правительство перестает быть своего рода монопольным поставщиком прямого, безонкурентного государственного обеспечения. В этом аспекте ваучеры соответствуют принципу субсидиарности.

Для чего нужны ваучеры? «Целевые субсидии-стимулы рассчитаны на конкретные группы

безработных лиц и, как правило, предоставляются на ограниченный период времени. Они временно сокращают расходы компаний на привлечение и найм ранее безработных лиц и, таким образом, дают импульс к возвращению таких лиц на рабочие места. Чтобы мотивировать компанию нанять конкретного безработного на конкретное рабочее место, некоторый период субсидирования может оказаться полезным по нескольким причинам. Во-первых, навыки работника могут не соответствовать требованиям рабочего места, но можно ожидать уменьшения этого несоответствие в процессе обучения на рабочем месте. Во-вторых, срок субсидирования снижает неопределённость работодателя относительно производительности соискателя и, таким образом, выступает в качестве инструмента отбора. В-третьих, институциональные факторы, такие как минимальная заработная плата или установленная коллективным договором заработная плата могут нарушить соответствие между индивидуальной производительностью и заработной платой. Конечно, долгосрочные эффекты субсидии зависят от того, сможет ли разрыв между ожидаемыми доходами и расходами, связанными с занятостью в компании, сократиться в течение периода субсидирования».

Источник: Stephan (2010), с. 53

Конечно же, аргументы против использования ваучеров сопровождают

развитие ваучерных систем с самих первых дней их создания:

Участники могут столкнуться с нехваткой достоверной информации о программах и рынке труда. Это приводит к неоптимальному выбору

10

программы и может уменьшить эффективность и результативность мер АПРТ;

Успех ваучеров сильно зависит от конкретных и специфических условий/обстоятельств каждой программы и «индивидуальной информационной мощности» (особенно в области АПРТ, см. de Gier, 2008, с. 382; Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 10);

Конечно, как и все стимулирующие меры политики, с образовательными ваучерами есть также риск возникновения (негативных) косвенных, а иногда и нежелательных последствий (см. Stephan, 2010, с. 55).:

o Снижение относительной стоимости подготовки определённых категорий работников, и, как следствие, необходимость заменить более дорогие производственные факторы (например, других работников и капитал).

o Появление безвозвратных потерь (например, субсидированные лица могли бы найти работу независимо от того, были ли организованы программы подготовки для них);

o Некоторые эксперты утверждают, что использование таких субсидий может уменьшить готовность принять предложение низкооплачиваемой работы, которая предлагается не по субсидии.

Если у потребителей хороший выбор, лучше давать людям деньги вместо купонов.

Мы вернемся к этим аргументам во время общей оценки европейского опыта использования ваучерных систем (см. ниже Раздел 5 данного доклада).

2. История использования ваучеров как инструмента

осуществления эффективных мер АПРТ _______________________________________________________________________________________________________________

Во многих странах реализуются различные способы субсидирования предприятий для увеличения производительности самих предприятий и их работников (увеличения уровня занятости и производительности труда работников). В этом докладе рассматривается использование в отдельных европейских странах субсидий в форме ваучеров. Анализ и соответствующие выводы, сделанные на основе опыта этих стран, должны дать возможность для улучшения недавно созданной ваучерной системы (ВС) Украины. «Однако по причине различий в схемах субсидирования зарплат и разницы в институциональной организации рынка труда в разных странах нет априорных оснований полагать, что наблюдаемый эффект будет одинаков во всех странах» (Stephan, 2010, с. 55). Но в любом случае изучение передовой практики является признанным способом улучшения инструментов политики (в том числе в сфере рынка труда).

11

Прежде чем углубиться в детали европейского опыта использования системы ваучеров (на профессиональную подготовку) как инструментов политики на рынке труда, мы коротко представим опыт использования ВС в развивающихся странах. Но начнём мы с США – родины ваучеров на образование.

2.1. Практика США

Политика нового государственного управления в сфере образования началась с введения ваучеров для студентов с низким уровнем доходов (см. de Gier, 2008, с. 380, и Heinrich, 2008). Были проведены такие меры, как эксперимент благосостояния SIME-DIME (в 1970-х годах4), были принят Акт о профессиональном обучении и т.д. Но федеральная система ваучеров на подготовку кадров на рынке труда появилась в США только в 1998 г. с принятием акта об инвестициях в рабочую силу.

«Акт внёс много существенных изменений, которые сделали систему государственного финансирования сферы профессиональной подготовки более целенаправленной и доступной. Поскольку он определяет приоритет трудоустройства над услугами по подготовке, его действие направлено не только на слои населения с низкими доходами, но и на обеспечение всеобщего доступа к услугам. Что самое важное – Акт заменил систему договоров между поставщиками образовательных услуг и заказчиками на систему ваучеров, за которую отвечают Универсальные центры карьерного рост – места, где сосредоточены все местные процессы, связанные с трудоустройством» (Persson Reilly, 2001), а также предоставляются услуги по оценке, консультации и т.д. (см. Heinrich, 2008, с. 9).

Новый подход опирался на выводы оценочного доклад 1995 г. касательно экономического воздействия программ по трудоустройству и профессиональной подготовки, в котором была проанализирована ориентированная на предложение система программ профессиональной подготовки.

Главный его вывод заключался в том, что, судя по всему, невозможно разработать единый подход, который подходил бы всем (de Gier, 2008, с. 386).

Следовательно, Акт об инвестициях в рабочую силу внёс фундаментальные изменения в американскую систему профессиональной подготовки:

(1) уменьшил количество подготовительных программ;

(2) улучшил координацию системы оказания службой занятости услуг;

4 См. Barnow 200, с. 9-16

12

(3) предусмотрел большую гибкость для пользователя при выборе вида подготовки и учебного заведения;

(4) повысил требования касательно отчётности учебных заведений.

Как следствие, были введены индивидуальные счета (или ваучеры) на подготовку, а также конкретные показатели эффективности (см. приложение 1).

Результаты, эффективность и влияние акта об инвестициях в рабочую силу

Оценочное исследование эффективности и влияния ваучерной системы, созданной согласно Акту, показало трудности, которые возникают у людей, находящихся долгое время без работы, при использовании таких индивидуальных счетов на подготовку. Это привело к падению спроса на ваучеры.

Эмпирические данные касательно эффективности использования ваучеров в США достаточно неоднозначные. «Опыт показывает, что если бы правительство оставило за собой больше контролирующих функций, это улучшило бы конечные результаты» (см. Barnow, 2008, с. 17; Stephan, 2010, с. 53/54). Всюду возникают трудности с точным измерением эффективности услуг учебных заведений (добавленной стоимости) – даже там, где принятые меры, по всей видимости, являются действенными и широко признаются» (Heinrich, 2008, с. 24).

Оценка (качества услуг учебных заведений) и проведение консультаций по поводу содержания программ подготовки для обеспечения более адекватного выбора должны стать частью процесса создания системы ваучеров. Кажется понятным, что «Подотчётность не должна зависеть только от рыночного выбора» (Heinrich, 2008, с. 24). Органы власти должны осуществлять комплексное влияние на результаты подготовки и постоянно улучшать свои программы.

2.2. Последние достижения в развивающихся странах

Использование денежных грантов или ваучеров (на подготовку) практикуется в качестве инструмента политики на рынке труда не только в развитых странах или странах с переходной экономикой, но и в некоторых развивающихся странах. Мы коротко ознакомимся с ситуацией в Кении и Уганде5, так как их примеры опираются на конкретные свидетельства и, по крайней мере, проведена их частичная оценка. Также, использование ваучерных систем (ВС) в развивающихся странах свидетельствует об

5 Эта информация основана на таких источниках: WB (2012), WB (2011а) и WB (2011). Иные источники прямо указаны отдельно.

13

актуальности аспекта преобразования, когда опыт разработки ВС в одних странах перенимается другими.

Оценки влияния, проведённые в последнее время, служат хорошим примером эффективности программ по содействию развития профессиональных навыков. В Кении Всемирный Банк содействовал реализации специальной ваучерной программы для молодежи, которая началась в 2008 г. Среди полученных ваучеров (каждый на сумму примерно в 460 долл. США) половина могла быть использована только в государственных учреждениях, а половина — как в государственном, так и в частном учебном заведении. В обоих случаях ваучер практически полностью покрывал стоимость государственной или частной программы профессиональной подготовки. Участники программы в среднем до этого ходили в школу только 8,8 лет и только 24% закончили среднюю школу. 63% участниц были женщинами.

Первичная оценка реализации программы в Кении (см. Hicks et al, 2011) показала, что предоставление молодёжи ваучеров на подготовку приводит к увеличению спроса на подготовительные программы и может служить эффективным способом передачи соискателям навыков, необходимых для получения работы. Рассмотрим наиболее значимые результаты этой программы:

74% получателей ваучеров начали проходить подготовку (по сравнению с менее чем 4% лиц из контрольной группы);

Из числа тех, кто получил универсальный ваучер, программу профессиональной подготовки начали посещать 79%, из тех, кто получил ваучер, действующий только в государственных учреждениях – 69%.

Посещаемость занятий зависит от того, насколько далеко от мест проживания участников они находятся;

Участники, которые не закончили среднее образование, были менее склонны к тому, чтоб прекратить подготовку (по сравнению с теми, кто его получил);

Участники были чрезмерно оптимистичными. Они верили, что средний доход (в форме заработков) от подготовки составит 61%; на самом деле, доход составил около 37%.

Ваучерная программа в Кении показывает, что молодёжь готова проходит курсы профессиональной подготовки в случае, когда расходы на неё покрываются за счёт ваучеров. Следовательно, ваучерные программы могут стимулировать спрос на профессиональную подготовку, а возможность при этом оставлять под присмотром детей может повысить число желающих пройти её.

В случае Уганды мы рассмотрим программу, по которой (молодые) люди могли получить денежные гранты на запуск нового бизнеса или профессиональную подготовку.

14

«Для участия в программе молодые люди должны были объединится в группы от 10 до 30 человек и подать заявку на грант для оплаты программы подготовки, указать, какие им требуются инструменты и материалы для ведения бизнеса, … планируют ли они ведение общего бизнеса или отдельного для каждого … Поскольку они имели доступ к координатору, который мог оказать помощь в организации, составлении бюджета и заявки, … а формального механизма последующей их оценки не было … сами группы были ответственны за создание комитета по вопросам управления (комитет должен был состоять из пяти человек), составление своего собственного бюджета и … распределение средств. Участники были подотчётными только перед другими участниками группы. Средний размер гранта составлял 7,108 долл. США на группу или 374 долл. на каждого члена группы. … Почти 80% из тех, кто получил денежные переводы, поступили на курсы профессиональной подготовки, причём этот уровень был равным как для мужчин, так и для женщин (для сравнения: в контрольной группе этот показатель составил 17%). Наиболее популярными программами были швейное дело, столярное дело, металлообработка, парикмахерские курсы. Около 13% лиц, получивших гранты, продолжили среднее образование (по сравнению с 10% в контрольной группе)». … В расчёте на человека, размер гранта был в 20 раз больше, чем заработная плата молодых людей в месяц. В общем, размер гранта колеблется между 400 и 450 долл. США (WB 2011a).

В ходе промежуточной оценки (через два года после начала программы, см. Blattman/Fiala/Martinez, 2011) были отображены следующие результаты и значительные последствия:

Участники отбирались из очень бедных и малообразованных слоев Уганды. Перед началом программы более 25% участников не имели начального образования и более чем 40% имели очень низкий доход (около 4 долл. США в неделю) или низкооплачиваемую работу;

Почти 80% из тех, кто получил денежные переводы, поступили на курсы профессиональной подготовки, причем этот уровень был равным как для мужчин, так и для женщин (для сравнения: в контрольной группе этот показатель составил 17%). Наиболее популярными программами были швейное дело, столярное дело, металлообработка, парикмахерские курсы. Около 13% лиц, получивших гранты, продолжили среднее образование (по сравнению с 10% в контрольной группе);

Участники программы отметили значительное увеличение найма на квалифицированные работы и трудовых окладов. В условиях ограниченных кредитных рынков многих развивающихся стран такой результат свидетельствует о том, что при определённых обстоятельствах предоставление денежных грантов малообеспеченным предпринимателям без надзора за их использованием может дать хорошие результаты.

15

Доходы стали выше: в среднем получатель гранта имел на 50% более высокие доходы по сравнению с членами контрольной группы, причем рост доходов мужчин и женщин происходил синхронно.

2.3. Опыт в сфере общего образования

В целом, идея использования ваучеров (в процессе образования) предложена экономистом Мильтоном Фридманом (Milton Friedman). В 1962 г. он разработал ваучерную систему образования (см. de Gier, 2008, с. 380). Было проведено множество аналитических обзоров использования ваучеров в системах общего образования в Европе и США (см. Dohmen, 2005; Rinne/Uhlendorff/Zhao, 2008a, с. 1-3). Для целей нашего обсуждения практики использования ваучерных систем в сфере политики на рынке труда из результатов этих исследований можно сделать такие обобщенные выводы:

Ваучерные системы позволяют снизить зависимость пользователей, ориентированных на получение качественных услуг, от государственных образовательных учреждений;

Но из этого не обязательно следует повышение качества подготовки и успеваемости учащихся;

Поведение пользователей ваучеров в ситуации выбора менее рационально, чем предполагалось в экономической теории.

Ваучеры очень распространены в сфере образования. Но это не делает их лучше или хуже других финансовых инструментов. Эффект ВС зависит от структурных и финансовых рамочных условий и сочетания с другими элементами образовательной политики. В своей общей оценке ваучеров на профессиональную подготовку взрослого населения Швейцарии Schwerdt et al (2011) дают «пессимистический прогноз эффективности использования ваучеров на профессиональную подготовку для взрослых» (с. 17). Оценка показала, что в 2006 г. получение ваучера увеличило вероятность прохождения курса профессиональной подготовки для взрослых на 11%. Этот результат имел большое значение» (с .17). Финансирование подготовки за свой счёт или за счёт предприятия положительно связано с будущим трудоустройством (с. 15), а «связь между повышением квалификации и будущими доходами и возможностями трудоустройства более характерна для женщин, чем для мужчин. Также она более характерна для людей с низким уровнем образования по сравнению с теми, у кого уровень образования выше» (с.18), однако «люди с высшим образованием хоть и показывали лучшие результаты в подготовке, но реже брали участие в программах подготовке. С другой стороны, люди с профессионально-техническим образованием чаще пользовались возможностями второго образования, хоть система ваучеров меньше приспособлена к их потребностям» (с. 18).

На основании оценки трудовых ресурсов Швейцарии Wolter/Messer (2009) выделили более оптимистичные результаты: «Заметно, что, в

16

отличие от обычных моделей, ваучеры смогли преодолеть тенденцию понижения числа участников в связи с их возрастом. Тогда как число участников программ непрерывного образования с возрастом снижается, такой взаимосвязи в экспериментальной группе выявлено не было. Ваучеры способствовали более равномерному возрастному распределению среди участников. Более высокая доля участия женщин в программах непрерывного образования была обнаружена как в экспериментальной, так и в контрольной группе. Ваучеры даже способствовали её увеличению. Разница в использовании ваучеров среди городского и сельского населения не исследовалась. Однако можно предположить, что такая разница существует, поскольку близость к учебным заведениям влияет на повышение спроса на программы непрерывного обучения. Наконец, люди, имеющие оплачиваемую работу, используют ваучеры чаще, чем безработные. Таким образом, ваучеры влияют на увеличение разницы в доле участия тех, кто имеет оплачиваемую работу, и безработных. Соответственно, существует большая вероятность, что люди с более высоким уровнем дохода будут чаще участвовать в программах непрерывного обучения. Ваучеры, при выдаче которых получателям предоставлялись консультации, использовались с такой же частотой, что и обычные. Ваучеры с более низкой номинальной стоимостью использовались реже (см с. 9) Однако «Как мы предполагаем, можно ожидать большего участия в программах непрерывного обучения среди тех, кто принимал участие в них в прошлом году, даже несмотря на то, что их участники уже не будут иметь права на ваучер» (см. с. 7/8/9/12/13).

3. Опыт использования (образовательных)

ваучерных систем в Европе _______________________________________________________________________________________________________________

Очевидно, что успешный опыт и передовые практики стран Европы (в том числе стран Центральной Европы) должны быть положены в основу оценки системы ваучеров в Украине.

3.1 Лучшие практики или хорошие примеры?

Понятие передовых практик используется с 1970-тых гг. Один из механизмов улучшения политики ЕС в разных сферах заключался в том, что органы власти анализировали, что происходит в других странах Союза, и что там работает неправильно. После этого они описывали «передовые практики», адаптируя их к своим национальным и местным особенностям. В ЕС существует несколько определений передовой практики. Например: «...передовые практики – это не окончательный перечень рабочих методов и моделей действия, которые должны быть учтены в качестве оптимального применения шенгенских обязательств; следует при этом

17

понимать, что в каждой сфере шенгенского соглашения возможно наличие нескольких передовых практик» (см. Council of EU [Совет ЕС], 2002, с. 8).

Все чаще термин «лучшая практика» заменяют понятием «надлежащая практика». Довольно важно иметь реалистичные ожидания при поиске «передовых практик», поскольку практика сама по себе не может стать решением всех вопросов. То, что практику выделяют для решения определенной задачи на основании надёжных исследований, еще не означает, что благодаря ей будут достигнуты лучшие результаты. В данной работе мы будем понимать надлежащую практику в значении «того, что работает» в сфере ваучерных систем. Хорошие практические решения не обязательно должны быть передовой практикой, поскольку иногда достаточно сложно найти лучшее решение. Задача состоит в нахождении эффективных решений и их использовании для улучшения ситуации. Существующий опыт систематизируется, анализируется и оценивается. На основании этого следует решить, что же является передовой практикой. В результате возможных решений всегда несколько.

3.2. Критерии отбора стран для анализа

Как мы уже знаем, почти все страны ЕС реализовали ту или иную систему ваучеров (в рамках активной политики на рынке труда). В данной работе мы представим примеры передовой практики в понимании ЕС. Дополнительно мы выбрали примеры, которые систематически анализируются или оцениваются, что позволяет собрать данные насчет того, «что влияет, почему и сколько это стоит?».

В нашем случае также нужно оценивать, имели ли ваучеры позитивное влияние на увеличение возможностей их получателей на рынке труда. Кроме того, в таких анализах также обычно оценивается влияние макроэкономических эффектов на непреднамеренные побочные эффекты (особенно безвозвратные потери, замещение или расходы). Такие сложные процессы помогают получить больше информации про сетевые эффекты или фактическое влияние инструментов политики на рынке труда (см. Kluve et al (2011); Koch et al (2011).

Множество европейских стран имели опыт использования ваучеров как инструмента реализации политики на рынке труда. Соответственно, для анализа в этом докладе нужно выбрать наиболее подходящие страны. Для этого нужно было разработать специальные критерии. Для выбора наиболее подходящих стран, которые успешно используют ваучеры, были использованы такие критерии:

1. Наличие официально утвержденной политики. Анализируемая ваучерная система (ВС) является частью активной политики на рынке труда (АПРТ) выбранной страны, по крайней мере на региональном уровне.

18

2. Долгосрочный опыт. У страны есть сравнительно большой опыт использования ВС как части национальной активной политики на рынке труда. В этом докладе «долгосрочный опыт» означает по меньшей мере 10 лет.

3. Наличие регулярных программ. Размер (который можно измерить, к примеру, количеством случаев или географическим охватом) и финансовый объём программ отвечают требованиям регулярной программы (что означает, что они не является пилотными и т.п.).

4. Наличие оценки. Реализованные программы были оценены (по возможности независимыми сторонами) и соответственно усовершенствованы. Предпочтительно, чтоб такая оценка включала гендерные аспекты.

5. Наличие соответствующих целевых групп. Участники целевых групп, на которые ориентированы программы, должны быть сопоставимы с теми, которые будут в Украине (т. е., взрослые старше 45 лет), или, по крайней мере, программы должны также быть применимыми для соответствующей целевой аудитории ВС в Украине.

6. Участие службы занятости. По возможности, в процесс реализации программ должна быть активно вовлечены органы власти, реализующие политику в сфере занятости/труда.

7. Возможность использования модели (переноса). Существует обмен практическим опытом между странами, или, по крайней мере, должна существовать возможность адаптированной репликации полученного европейского опыта в сфере применения ваучеров.

8. Передовая практика: Данные случаи признаны ЕС (или изданиями ЕС) передовой или надлежащей практикой.

Критерии 1-4 являются обязательными для выбора стран для анализа. Дополнительные критерии (5-8) не обязательно должны выполняться во всех случаях, но это желательно, поскольку они указывают на схожесть примеров этих стран с украинским контекстом, что повышает вероятность успешного использования их опыта в Украине.

На основании вышесказанного для детального анализа опыта использования ваучерных систем в сфере активной политики на рынке труда были выбраны следующие страны (в алфавитном порядке):

1. Бельгия

Бельгия имеет многолетний опыт использования ваучеров на услуги в сфере государственной активной политики на рынке труда. Все программы прошли тщательную оценку и результаты таких исследований используются в целях усовершенствования политики.

19

Несмотря на то, что наиболее применимые элементы подхода Бельгии значительно сосредоточены на создании рабочих мест в сфере услуг и то, что этот процесс является довольно-таки дорогостоящим, в процессе консультаций с Грецией и Латвией было отмечено, что модель Бельгии может служить хорошим примером для других европейских стран (имеется в виду высокая «передаваемость» этого опыта). Кроме того, Бельгия принимает участие в процессе рецензирования Европейской стратегии занятости.

2. Германия

Как и в случае с Бельгией, немецкая система ваучеров на подготовку и трудоустройство действует уже сравнительно продолжительный срок (была запущена в 2002 г.), она регулярно оценивается в научных кругах, и, соответственно, пересматривается. ВС играет важную роль в АПРТ Германии и включает в себя как аспект подготовки, так и трудоустройства. Служба занятости Германии вместе со своими социальными партнерами является главными субъектами практической реализации этой системы (см. приложения 4, 5 и 6).

ВС Германии охватывает все соответствующие целевые группы политики на рынке труда. Пять федеральных земель Германии имеют опыт перехода к рыночной экономике. Это может стать хорошим примером передачи ноу-хау другим странам с переходной экономикой (к примеру, бывшим советским республикам). Германия также принимает участие в процессе рецензирования Европейской стратегии занятости, и, что также важно отметить, ряд федеральных земель реализуют дополнительные программы подготовки в сфере АПРТ с использованием ваучеров.

3. Латвия

Латвия начала использовать ваучерную систему в своей политике на рынке труда только с 2011 г., но теперь они являются неотъемлемой частью её АПРТ. В 2013 г. Всемирный банк провёл оценку ваучерной системы Латвии, в результате которой были проведены определенные изменения (см. обсуждение по реорганизации ВС). Структура рынка труда страны показывает, что среди людей старшего возраста (в данном случае старше 50 лет) наблюдается наибольшая зарегистрированная доля безработных. Латвия проводит консультации с Грецией и Бельгией с целью улучшить свою ВС. На основании выводов упомянутой оценки ВБ и обмена опытом с другими странами Латвия на данный момент проводит реформирование своей ВС и запускает пилотный проект, касающийся аспектов предоставления услуг по присмотру за детьми в рамках АПРТ. Опыт Латвии как республики бывшего СССР может быть адекватно использован и в Украине.

20

4. Италия (Тренто)

Опыт Италии является актуальным, поскольку она имеет многолетнюю практику использования ваучеров как на национальном, так и региональном уровне. Италия разработала специальные ваучерные программы, а также участвует в международном пилотном проекте передачи опыта в сфере ваучерных систем на региональном уровне – в частности, модель ВС, которая реализовывается в Трентино, передаётся региону Западной Македонии (Греция).

Эта модель прошла оценку, по результатам общих выводов и рекомендаций которой была создана новая ВС. Программа ВС в регионе Трентино началась в 2003 г., тогда как проект передачи был реализован в течение октября 2009 – октября 2012 гг. в качестве целевой группы рассматривались занятые люди старше 45 лет.

5. Актуальный опыт других европейских стран (таких как Болгария, Нидерланды, Польша или Швейцария) будет также включен для подтверждения или дополнения информации по наиболее важным сферы, особенно если эти случаи в самом ЕС признаются передовой или надлежащей практикой.

В Болгарии ваучеры на подготовку предоставляются как занятым, так и безработным. Один человек имеет право воспользоваться одним ваучером на профессиональную подготовку и одним ваучером на подготовку по ключевым навыкам. Ваучеры предоставляются Государственной службой занятости (ГСЗ). Учебные заведения выбираются социальными партнерами и перечислены на сайте ГСЗ.

У Нидерландов есть более чем двадцатилетний опыт использования различных видов ваучерных систем, в том числе ваучерной системы АПРТ, особенно в форме субсидий компаниям, нанимающим на работу людей, долгое время пребывающих без работы. Две ваучерные программы касаются ежегодных субсидий работодателю за трудоустройство человека, который до этого в течение года был безработным.

Кроме этого, в 2004 г. была запущена программа подготовки в сфере активной политики на рынке труда и социального страхования (соглашение по реинтеграции граждан на рынке труда). Все эти регулярные программы были оценены, адаптированы и пользуются большой популярностью. Служба занятости привлечена к реализации ВС, а Нидерланды активно обмениваются опытом (в процессе рецензирования) с другими европейскими странами.

Швейцария не является участником ЕС, но имеет достаточно серьёзный опыт использования систем ваучеров на подготовку. Оценка влияния ваучером на профессиональную подготовку на показатели трудоустройства проводится независимо.

21

В таблице, приведённой ниже, обобщаются данные о соответствии выбранных стран указанным критериям:

Страна Критерии для выбора

BEL GER LAT ITA BUL NDL

PL CH

1. Наличие

официально утвержденной политики

X X X X X X (X)

2. Долгосрочный опыт

X X (X) (X) (X) (X) (X)

3. Наличие регулярных программ

X X X X X X X

4. Наличие оценки X X (X) X (-) X X 5. Наличие

соответствующих целевых групп

(X) X (X) X (X) (X) (X)

6. Участие службы занятости

X X X (X) X (X) (X)

7. Возможность использования модели (переноса)

(X) (X) (X) X (X) (X) (X)

8. Передовая

практика

X X (X) X (-) X ( - )

Примечание:

X = критерий соблюдается; (X) = критерий частично соблюдается; (-) =

критерий не соблюдается/информация отсутствует.

22

4. Анализ по странам _______________________________________________________________________________________________________________

Подготовка в сфере занятости и овладения профессиональными навыками, в частности, поддержка профессионально-технической подготовки и переподготовки как части активной политики на рынке труда в Европе является основной графой расходов. По этой причине была предпринята попытка улучшить эти процессы с помощью введения системы ваучеров на подготовку.

На примере отобранных стран мы представим и обсудим их актуальные и передовые практики. Начнём в алфавитном порядке с Бельгии.

4. 1. Бельгия

В рамках своей активной политики на рынке труда Бельгия использует разные виды ваучерных систем6. Ваучеры на подготовку были предложены как работодателям (в Валонии в 1998 г. и Фландрии в 2002 г.), так и работникам (в 2003 г.).

4.1.1. Ваучеры на подготовку, предоставляемые работникам и работодателям в Бельгии

Ваучер на подготовку, предоставляемый работодателям, даёт всем работникам возможность раз в году использовать ваучер, половина стоимости которого оплачивается государством. Ваучеры могут быть использованы для покрытия прямых затрат на обучение или на получение профориентации, предлагаемой утверждёнными подготовительными учреждениями (с гарантией качества).

Результаты, эффективность и влияние ваучеров на подготовку, предоставляемых работодателям.

Практика использования ваучеров была очень успешной (см. числовое подтверждение в приложении 2): в 2004 г. заявки на участие в программе подало 200 тыс. желающих, причем это количество было ограничено только размером годового бюджета. Оценки программы показали недостаточный уровень представленности в программе низкоквалифицированных сотрудников (они подали всего 15-16% заявок, хотя всего такие работники составляют 28% общих трудовых ресурсов) и работников старшего возраста (11-14% заявок были поданы людьми старше 50 лет, хотя такие работники в целом составляют 17% общих

6 Кроме случаев, когда прямо указаны другие источники, данный раздел основывается на EFSi (2013); Gerard (2013); Gerard/Valsamis (2013); de Gier, (2008); Grumiau (2013); Horlings (2011), и Manoudi (2013).

23

трудовых ресурсов). Как результат, ваучеры были предоставлены небольшому числу низкоквалифицированных работников.

Ваучеры на подготовку, которые предоставляют работодателям, дают возможность компаниям приобретать их в наборах по 10 ваучеров стоимостью в 30 евро за штуку. Расходы делятся поровну между государством и работодателями. Ваучеры могут быть использованы в утверждённых подготовительных учреждениях. Программа, в частности, направлена на небольшие компании.

Эта программа также имела большой успех. С 2002 по 2005 гг. количество приобретенных ваучеров возросло с 717 251 до 1 482 614, а число участвующих предприятий возросло с приблизительно 11 тыс. до более 16 тыс. Тем не менее, было установлено, что в такой ситуации невосполнимые потери также достаточно велики (по оценкам, до 80%).

4.1.2. Система ваучеров на услуги в Бельгии

Наиболее актуальной ВС в Бельгии является так называемая «Система ваучеров на услуги», которая была запущена в 2004 г. как альтернативная долгосрочная программа АПРТ. Система ваучеров на услуги является по своей сути системой субсидирования труда. Можно коротко выделить такие цели введения этой системы:

Стимулировать спрос и предложение на бытовые услуги;

Обеспечить субсидирование трудоемкого низкоквалифицированного домашнего труда (что влечёт за собой создание новых рабочих мест, особенно для низкоквалифицированных работников);

Превратить теневую занятость в официальную;

Установить для участников баланс между трудовой деятельностью и другими занятиями.

Ваучеры на услуги позволяют оплачивать труд специалистов, работающих в специальных компаниях, лицензированных на предоставление такого обслуживания. Работники, труд которых оплачивается ваучерами на услуги, получают зарплату в размерах предусмотренной законодательством тарифной сетки, переводят отчисления в систему социального обеспечения и застрахованы от несчастных случаев на производстве.

Чтобы избежать недобросовестной конкуренции с представителями частного сектора, правительство определило список работ, имеющие «частный характер», которые могут осуществляться по ваучеру на услуги: это такие виды домашнего труда, как уборка, стирка, глажка, мелкое шитье и приготовление еды, за пределами дома – услуги совершение бытовых покупок, сопровождение в транспорте людей с ограничениями, глажка (а так же мелкая починка вещей, которые нужно погладить).

24

Основную ответственность за программу сервисных ваучеров несет Федеральная государственная служба занятости и её местные отделения.

Среди основных участников системы можно выделить федеральное правительство, Комиссию по вопросам ваучеров на услуги Государственной службы занятости (Office National de l’Emploi/Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, ONEm/RVA); местные отделения службы занятости (ALE/PWAs), где пользователи ваучеров могут купить и зарегистрировать ваучеры; компанию «Accor TRB», которая отвечает за управление программой ваучеров на услуги; агентства временной занятости; авторизированные ваучерные компании – коммерческие, общественные или государственные; «работников категории А» и «работников категории Б». «Работники категории А», которые имеют трудовой договор в соответствии с ваучером на услуги, но пользуются пособием по безработице и другими льготами, должны отрабатывать минимальное количество часов в системе ваучеров и имеют гарантию получения пособия всё время, пока они заняты частично. «Работники категории Б» не могут претендовать на пособие по безработице в то время, пока они работают в системе ваучеров, и имеют право работать только определённое количество часов в неделю; они не обязаны работать больше времени, если работодатель предлагает это.

Источник: Horlings, 2011

Треугольная организационная структура системы ваучеров на услуги Бельгии показана на следующем рисунке.

Рисунок 1. Организационная структура системы ваучеров на услуги в Бельгии Источник: Gerard (2013)

Федеральное агентство,

осуществляющее

выплаты по безработице

Агентство, выдающее

ваучер

Пользователь

Работник

Как работает ваучер на

услуги

Перечисляет 13,91€ за

каждый ваучер Пользователь покупает

ваучер за 7,5€

Лицензированная

компания

Работник получает 1 ваучер за час работы

Работник передаёт

ваучер компании и

получает заплату

Компания получает 21,41€ за каждый ваучер

25

Эта ваучерная система пользуется большой популярностью. В 2011 г. 2 708 компаний (примерно 1,2% всех компаний Бельгии) и около 150 тыс. работников (примерно 4,4% всех работников) создали 167 789 рабочих мест (примерно 4,7% всех рабочих мест)7. Анализ профиля работающих по системе ваучеров на услуги показывает, что это преимущественно низкоквалифицированные работники (56% мужчин и 97% женщин). Программа сервисных ваучеров успешно поддерживает людей, долгое время находившихся без работы, и «гарантирует рабочие места достойного качества» (см. Gerard/Valsamis, 2013, с. 6/7).

Как работают ваучеры на услуги в Бельгии

За каждый отработанный час пользователь передает работнику один ваучер. В 2011 г. один ваучер стоил 7,5 евро. Работник должен сдать этот ваучер лицензированному предприятию, после чего он оплачивается учреждением, которое его выдало (в 2011 расчёт был 21,41 евро за штуку). Агентство, выпускающее ваучеры, передаёт лицензированному предприятию фиксированную сумму за каждый ваучер. Разницу между этой суммой и оплатой, которую внёс пользователь, покрывает Федеральное агентство, осуществляющее выплаты по безработице. Стоимость ваучера и субсидии, которые приходятся на каждый ваучер, считаются достаточными, чтобы покрыть заработную плату работника (валовый оклад, включающий все обычные надбавки, такие как отпускные и сверхурочные), а также другие расходы, например, на организацию подготовительных занятий, транспортные расходы, оплата страхования и другие. Помимо этого, агентству, выдающему ваучеры, федеральные власти компенсируют расходы на организацию работы системы (административные расходы и стоимость печати ваучеров).

Таким образом, гражданин, который пользуется ваучерами, оплачивает только около 25% реальной их стоимости. Для того чтоб привлечь интерес к этой системе, в самом начале её работы цена ваучеров была ещё меньше. С того времени цена несколько раз повышалась. Несмотря на такое увеличение цен, цена ваучера для пользователя всё ещё ниже, чем средняя стоимость подобной работы на неофициальном рынке труда, которая колеблется от 7,80 до 8,60 евро за час.

Источник: Gerard/Valsamis, 2013, с. 2/3

Наряду с бумажными ваучерами на услуги существуют также их электронные аналоги. Они работают таким же образом, что и бумажные. Каждая покупка ваучера добавляется в корзину пользователя. После того, как работник заканчивает свою работу в доме пользователя, он подтверждает это своей компании с помощью звонка с телефона пользователя (городского или мобильного). Стоимость звонка

7 Детали о профилях компаний и пользователей см.: Gerard/Valsamis, (2013), с. 3-5, см. также EFSi, (2013): с.15.

26

оплачивается Sodexo. Вызов записывается голосовой почтой, которая работает круглосуточно и без выходных. Как только компания разместит в Интернете информацию про выполненную работу (максимум через 5 дней после того, как она была сделана), пользователь может подтвердить или оспорить указанные часы работы. Он может это сделать по телефону или через Интернет на протяжении 4 рабочих дней. По истечении этого срока часы работы считаются засчитанными. В 2012 г. около 16% ваучеров на услуги были электронными.

Источник: Grumiau (2013), с. 11

Результаты, эффективность и влияние системы ваучеров на

услуги в Бельгии

Оценка сервисных ваучеров проводилась 8 раз. Последняя оценка проводилась в июне 2012 г. Все исследования были направлены на разные аспекты:

Влияние на трудоустройство целевых групп;

Общая стоимость программы для правительства;

Качество трудоустройства по программе ваучеров на услуги;

Влияние на трудоустройство пользователей.

Наиболее значимые результаты оценки 2012 г.8 таковы:

Программа создала новые рабочие места для целевых групп. Согласно исследованию 2011 г., трудоустройство по программе ваучеров характеризовалось наличием среди участников большого количества женщин (97%), работников старшего возраста (более 60% работников имели возраст 30-50 лет и около 20% были старше 50 лет) и низкоквалифицированных работников (почти 60%).

Превращение теневой занятости в официальную;

Строгое регулирование гарантирует высокое качество рабочих мест:

o увеличение количества постоянных трудовых контрактов; o увеличение средней зарплаты; o увеличение возможностей для найма на полный рабочий день; o улучшенная подготовка;

Программа также благоприятно сказалась на балансе между работой и личной жизнью ее пользователей.

Стоимость системы ваучеров на услуги достаточно высокая (см. Приложение 3 данного доклада). Общая стоимость для государства в 2011 г. составила 1,66 млрд. евро включая расходы на введения ваучеров,

8 См. Gerard (2013); Gerard/Valsamis (2013); более старые оценки – см. Harlings (2011)

27

снижение налогов, административные расходы и т.п. Но ВС также создаёт важный непосредственные (снижение затрат на пособия по безработице, увеличение социальных взносов и налогов на доходы работников по ваучеру на услуги) и непрямые (налоги на доходы компаний, социальные взносы и налоги сотрудников административных отделов) эффекты. Объём прямых и непрямых возвращённых средств составляет около 45% от чистых затрат.

Таким образом, чистый расход за 2011 г. составил 911 млн. евро. Другие непрямые компенсации расходов (снижение пособий по безработице или дополнительные доходы от НДС) в дальнейшем повлекут еще большее снижение фактической стоимости программы.

Дополнительный эффект ваучерной системы Бельгии

Увеличение ВВП Бельгии

Прямое создание новых рабочих мест, а также непрямое создание рабочих мест путем найма персонала соответствующих государственных учреждений и увеличения количества рабочих часов пользователей ваучеров также позитивно влияет на ВВП Бельгии. Тем не менее, различные исследования не смогли измерить в конкретных цифрах влияние системы ваучеров на услуги на ВВП страны.

Улучшение баланса между работой и личной жизнью пользователей

Улучшение баланса между работой и личной жизнью является одним из главных мотивов для пользователей использовать ваучеры на услуги. Спрос на эти ваучеры продолжает расти, что подтверждается увеличением числа зарегистрированных пользователей. Из этого можно сделать вывод, что пользователи услуг довольны возможностью облегчить свой график и улучшить свой баланс работы и личной жизни. Это также подтверждается высоким уровнем удовлетворения работой системы (96% пользователей довольны работой системы).

Источник: Gerard/Valsamis, 2013, с. 11

Влияние ваучеров на услуги: обсуждая влияние этой ваучерной программы, мы должны выделить следующее:

(1) Непосредственное создание рабочих мест:

Программа позволила успешно создать долгосрочные рабочие места9 для таких целевых групп, как лиц, долгое время бывших безработными, низкоквалифицированных работников, разных этнических групп и даже прежде неактивного на рынке труда населения. 9 Были проанализированы такие критерии, как количество трудовых договоров, зарплата, рабочие часы, аспекты профессиональной подготовки и оборот на рынке труда.

28

(2) Были созданы непрямые рабочие места в компаниях,

предоставляющие услуги за ваучеры, а также, что немаловажно, было обеспечено, что занятые в сфере домашнего труда начали переходить на официальное трудоустройство. Дополнительно можно сказать про значительное увеличение рабочих часов пользователей системы за счёт их возвращению на работу или простого увеличения трудового дня. Также было создано около 2 700 новых компаний.

Бельгийский подход по использованию сервисных ваучеров был рецензирован другими странами в рамках Программы обмена знаниями Европейской стратегии занятости 2007 г. Участники оценили его как эффективный, но сравнительно дорогой метод. Как подход в сфере предоставления услуг, эта ваучерная система может быть актуальной для низкоквалифицированных работников и женщин. Но «потенциал к передаче опыта будет ограничен такими факторами, как бюджетные рамки и разный уровень развития рынка бытовых услуг: в некоторых странах неразвита или отсутствует традиция ведения бытовых дел посторонними людьми за плату» (см. Harlings, 2011).

Европейская обсерватория по вопросам занятости дала следующую оценку ваучерной системы: «Cистема ваучеров на услуги Бельгии была усовершенствована для усиления потенциала системы поддерживать высокий уровень занятости. Несмотря на высокую стоимость для правительства, ваучерная система быстро развивается и способствовала увеличению уровня занятости в последние два года... К тому же, пользователи ваучеров имеют право уменьшить суммы, выплачиваемые с их дохода, понижая при этом сумму подоходного налога. Регулирование организации системы было подкреплено более строгим контролем предприятий и снижением количества ваучеров, предоставляемых домашних хозяйствам». (EEO 2012, с. 2 и 36).

Для подведения итогов оценки в таблице ниже собраны основные проблемы и факторы успеха системы ваучеров на услуги Бельгии:

Основные проблемы и факторы успеха системы ваучеров на услуги Бельгии Проблемы Факторы успеха/преимущества Проблемой для ваучерной системы становится недостаток притока рабочей силы. Факт участия в программе всё большего количества мигрантов вызывает опасения, поскольку поддержание жизнеспособности системы за счет импорта рабочей силы запланировано не было. Выходом может служить активизация пассивного трудового населения за счёт расширения

Наличие рабочей силы: дело в том, сфера бытовых услуг очень трудоемкая. В этом есть два аспекта. Это создает потенциал для создания большого количества рабочих мест, но также это требует и большого притока рабочей силы. Если его нет, необходимы дополнительные меры для решения проблем в предложении рабочей силы. К примеру, можно предоставить свободный доступ

29

подготовительных программ.

иностранным работникам.

Несоответствие между спросом и предложением услуг. Если посмотреть на региональные рынки труда, то в регионах с низким уровнем безработицы потребление ваучеров резко возросло, тогда как предложение рабочей силы снизилось. И наоборот: в районах, которые характеризуются высокой безработицей, уровень использования ваучеров также низок. Поскольку работа по ваучерам на услуги на сегодняшний день является достаточно стабильной, у предприятий, которые не могут рассчитывать на снижение налогов, возникают трудности в обеспечении оплаты труда.

Принятие системы: социальные партнёры и другие заинтересованные стороны, такие как профсоюзы, организации работодателей, федеральные и региональные органы власти, политические партии и т. п., были активно вовлечены в разработку, управление и внесение изменений в ваучерную систему.

Недостаточная меновая стоимость ваучера для компаний: это означает, что цена ваучеров или размер государственной субсидии должны вырасти, чтоб приносить компаниям больше дивидендов. 62% компаний, работающих с ваучерами, указывают на то, что меновая цена недостаточна для покрытия всех расходов.

Участие представителей частного сектора: компании должны быть в состоянии построить бизнес-модель, которая позволит им получать прибыль. Это значит, что следует постоянно следить за тем, чтоб цена возвращаемого ваучера лицензированной компании была адекватной. Если система не даст компаниям возможности процветать, то со временем она разрушится.*

Риск содействию неофициальной занятости. После успешного использования ваучерной системы многие домохозяйства (до 20%) могут перейти к услугам неофициального рынка труда, если система ваучеров в конечном итоге будет отменена, или же чистая стоимость услуг станет выше, чем на неофициальном рынке.

Значительная разница в цене (по сравнению с неофициальным рынком труда). Благодаря тому, что стоимость ваучеров дешевле, чем услуги на неофициальном рынке, они являются более привлекательными. С другой стороны, цена ваучера продолжает расти для поддержки финансовой составляющей системы, поэтому следует продолжать работу над созданием преимуществ над неофициальным трудом.

Это «статическая» мера, поскольку участникам предлагается предоставлять услуги по уборке без возможности личного карьерного роста.

Некоторые работники выполняют управленческие и административные функции.

Высокая стоимость ВС и (снижение) готовности финансировать систему

Готовность государства финансировать систему

30

Бельгийское правительство установило предел в 500 ваучеров на человека за календарный год. Тем не менее, некоторые категории пользователей могут превышать этот потолок: неполные семьи, люди с ограничениями (и родители несовершеннолетних с ограничениями), а также пожилые люди, получающие пособие, могут приобретать до 2000 ваучеров на услуги в течение календарного года. В процессе последнего обновления системы ваучеров на услуги Бельгии это было прокомментировано следующим образом: «Королевский указ по ограничению системы сервисных ваучеров, принятый 20 декабря 2012 г.. Этот нормативно-правовой акт направлен на сокращение государственных расходов для снижения размеров государственного долга. Для уменьшения размера государственной субсидии с 14,22 до 13,22 евро цена покупки ваучера увеличилась с 7,50 до 8,50 евро. Также, было ограничено количество ваучеров, которое домохозяйство может приобрести (в зависимости от состава семьи)» (EEO, 2013).

Оценка

«Система ваучеров на услуги Бельгии (“Titres-services/Dienstencheques”) заслуживает позитивной оценки. Как кажется, были действительно достигнуты все цели в отношении работников и пользователей. Если качество предоставляемых услуг не было удовлетворительным, то принималось множество мер для его улучшения. Работники “Titres-services/Dienstencheques” получили статус полноценных сотрудников с соответствующими правами, льготами и доступом к профессиональной подготовке. Также были открыты карьерные перспективы, поскольку многие работники начали заниматься управленческими и административными функциями. Наконец, можно сказать, что цели содействия выходу на рынок, поддержания его стабильности и обеспечения перспектив для развития поставщиков услуг были достигнуты. Однако цель обеспечить стабильность рынка не была полностью достигнута, так как система со времени своего запуска подвергалась регулярным изменениям. Таким образом, цена ваучера вплотную приблизилась к стоимости услуг на неофициальном рынке труда, который является главным конкурентом системы (с 1 января 2014 г. они составляют соответственно 9 и 10 евро). Кроме того, в 2015 г. система ваучеров перейдет на региональную основу, что, возможно, повлечёт некоторые изменения в ней в последующие годы. В компетенции федерального правительства останется только надзор за выполнением положений трудового законодательства. Региональные власти получат возможность определять приемлемые виды деятельности, стоимость и аспекты профессиональной и профессионально-технической подготовки».

Источник: EFSi, 2013

31

4. 2. Германия

Наиболее обширный опыт использования ваучеров на подготовку имеет Германия, которая начала работу в этой сфере в 2002 г. (см. Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 10). Если коротко описывать «немецкую модель»10, можно сказать, что она появилась в 2003 г. в рамках более широкой реформы всей системы политики на рынке труда и активно поддерживалась на политическом уровне социальными партнёрами. Кроме того, она является частью трёхсторонней системы самоуправления служб занятости в Германии (см. Приложение 6).

Программы повышения квалификации до 2002 г. были по большей мере ориентированы на предложение. Их планирование осуществлялось преимущественно Федеральной службой занятости (ФСЗ) вместе с поставщиками услуг подготовки (учебными заведениями). Зачисление участников осуществлялось единым решением ФСЗ, контроль качества также был организован Федеральной службой занятости и её местными представительствами. Начиная с 2003 г., такая ситуация начала коренным образом меняться в сторону ориентирования на сторону спроса: теперь любой местный работник службы занятости может выдавать безработным ваучер на подготовку. Ваучер должен быть использован в течении 3 месяцев, он определяет цели обучения и длительность подготовки, которая ограничивается в зависимости от дальности расположения. Получатель ваучера может выбрать одно из аккредитованных учебных заведений, которые предлагают сертифицированные услуги.

Вступительный этап длился два года, после этого в 2005 г. началась практическая реализация программы. Основная идея заключается в интеграции частного сектора и активизации ищущих работу и безработных для (ре-)интеграции на рынке труда. Начальный период был использован для проверки эффективности ваучеров как инструментов политики на рынке труда. Некоторые аспекты в реализации были адаптированы: например, ставка стоимости платежа за передачу ваучера изменялась с гибкой на фиксированную и наоборот, был расширен перечень целевых групп, имеющих право на получение ваучера, чтобы они охватывал не только ищущих работу и безработных, но и людей с ограничениями.

4.2.1. Ваучер на трудоустройство

Для повышения конкуренции между государственными и частными агентствами в сфере занятости и утверждения прав незанятых (людей, ищущих работу/безработных и т. д.) ваучер на трудоустройство позволяет им самим выбирать конкретные предложения, а также даёт возможность заказывать у соответствующих агентств поиск вакансий за счёт своего

10 См. описания нем. модели использования ваучеров: BA (2012a); BA (2012b); Koch et al (2011), de Gier, (2008), с. 383-385; Kruppe (2008), Rinne/Uhlendorff/Zhao (2008); см. также Приложения 4, 5, 6, и 7 к данному докладу.

32

социального страхования. Если меры предпринимаются с участием работодателя, то они не должны длиться дольше 6 недель. Кроме того, люди, долгое время пребывающие без работы, а так же молодые люди со значительными ограничениями, касающимися трудоустройства, могут участвовать в программе в течение 12 недель. После успешного трудоустройства соискателей поставщики услуг могут обналичивать ваучеры в местном учреждении службы занятости.

Следующий рисунок дает представление о процедурах использования ваучера на трудоустройство.

Пять шагов оборота ваучера на трудоустройство

Рис. 2. Пять шагов оборота ваучера на трудоустройство в Германии

Источник: Bernhard/Kruppe, 2010, с. 4

«В Германии целевые субсидии заработной платы, предоставляемые работодателям, являются важным инструментом активной политики на рынке труда: в 2003 г. было занято более 180 тыс. субсидированных рабочих мест. Хотя число участников программы в 2005 г. снизилось до 134 тыс., позже оно опять увеличилось до приблизительно 250 тыс. в 2007 и 2008 гг.”

Источник: Stephan, 2010, с. 54

Соискатель

Обращение в частное

агентство занятости

Назначение агента по

трудоустройству

Предложение работы от

частного агентства

Получение работы с помощью

частного агентства

Использование ваучера (не

меньше 6 недель работы на

новом месте)

Необращение в частное

агентство занятости

Неназначение агента

по трудоустройству

Самостоятельное

трудоустройство или

нахождение работы

без ваучера

Неполучение

предложения о работе

занятости

Неполучение работы с помощью агентства или другой работы

(отсутствие помощи со стороны агентства)

занятости

Неиспользование ваучера

(меньше 6 недель на новом

рабочем месте)

занятости

33

Результаты, эффективность и влияние ваучеров на трудоустройство

Ниже коротко представлены результаты оценок этого инструмента, которые были проведены ранее (см. Bernhard/Kruppe (2010); Koch et al (2011); с. 2/3; Kruppe (2008); Rinne/Uhlendorff/Zhao; (2008a), с. 78; Völter (2008)):

o Во время периода оценки (2004-2007 гг.) менее 10% лиц, получивших ваучер, использовали его, то есть смогли с его помощью трудоустроиться. Также имеются случаи, когда люди бросали работу, на которую их устраивали11. Таким образом, количество ваучеров на размещение не имеет большого значения.

o Уровень эффективности ваучеров в повышении возможностей трудоустройства в 2003-2005 гг. был высоким: на 100 выпущенных ваучеров приходилось 5-6 случаев трудоустройства. Следовательно, актуальность участия частных агентств занятости состоит в повышении их способности находить работу для клиентов.

o Основными бенефициарами были преимущественно незанятые лица, которые не имели работы в течение короткого срока и имели высокие шансы трудоустроиться. В течение выполнения этой программы такой положительный отбор только усиливался. Обнаружено, что получатели ваучеров, которые проходили профессиональную подготовку, имели больше шансов найти работу12.

o Пользователи ваучеров были преимущественно мужского пола и молодого возраста (значительной была доля лиц младше 25 лет). Представленность лиц старшего возраста (старше 50 лет) была непропорционально низкой. Также было установлено, что вероятность найти работу у женщин и лиц старшего возраста не повышается, даже если они пытаются воспользоваться ваучером на трудоустройство.

o Однако женщины и лица старшего возраста, которые находили работу с помощью ваучером, задерживались на новых рабочих местах на довольно долгий срок13.

11 После 6 недель с работы ушло 15%, после 6 месяцев – около 42% лиц, устроившихся на работу по ваучеру. Однако, есть случаи злоупотребления ваучерами. Но и наоборот, даже большее количество участников продолжили успешно пользоваться ваучером, нашли работу и проработали на ней как минимум 6 месяцев. 12 Пользователя ваучеров с высшим образованием имеют меньше шансов найти работу, чем лица со средним специальным образованием. 13 Имеются в виду лица, которые сохраняли рабочие места более 6 месяцев (см. Bernhard/Kruppe, (2010), с. 7).

34

o Риск невосполнимых потерь кажется значительным: при принятии этих потерь во внимание показатель неправильного использования ваучера составляет 7%. 20% получателей ваучера сообщают, что они находят работу самостоятельно (то есть, без помощи со стороны агентств занятости). Более того, есть сообщения о вероятном эффекте замещения. Тот факт, что получатели ваучеров смогли трудоустроиться с его помощью, усложнил поиск работы для незначительной части соискателей, у которых не было ваучера. В течение 2007-2012 гг. количество получателей ваучеров сократилось (см. BA, 2013, с. 73-75, и 120, 122-125).

o В то время, как минимальные стандарты для поставщиков услуг уже установлены, процессы аккредитации и сертификации агентств занятости до сих пор находятся на этапе обсуждения. Это очень сложный процесс, анализ его экономической эффективности пока не проведён. Таким образом, ваучер на трудоустройство имеет предел удовлетворение требований поставщиков услуг, но не имеет механизма контроля качества.

4.2.2. Ваучер для дальнейшей профессиональной подготовки / повышения квалификации

Право на эти ваучеры имеют соискатели, зарегистрированные как безработные в течение как минимум последних трёх месяцев, а также прочие лица, ищущие работу. Ваучер на трудоустройство, в котором содержится подробная информация о необходимой подготовке, действителен в течение трёх месяцев. В принципе, через три месяца его можно продлить. Соискатель имеет право выбирать частного поставщика услуг (учебное заведение) (см. детальную информацию в Приложении 4). Учебные заведения, участвующие в ваучерной программе, должны заранее пройти сертификацию на основе систем контроля качества. В этом контексте задачей органов власти является аккредитация учреждений по сертификации, а непосредственно сертификацию учебных заведений и учебных программ осуществляют частные компании (согласно DIN EN ISO 17021, см. подробную информацию в Приложении 5).

Если курсы повышения квалификации должны использоваться для устранения недостатков квалификации отдельных лиц, то решение для отказа от трудоустройства в будущем может быть связано с периодами отсутствия работы, отпуска по семейным обстоятельствам или уходом за родственниками. Продолжается и расширяется практика повышения сотрудников за счёт страховых фондов, которые наполняются взносами из застрахованных сообществ. Кроме мер, предусмотренных в законодательстве, будет также создана возможность (примерно на три года) повышать лиц старше 45 лет и молодых сотрудников в малых и средних предприятиях (тех, где меньше 250 сотрудников) за счёт выделения средств для курсов повышения квалификации сотрудников при

35

условии, что работодатель будет оплачивать как минимум 50% стоимости этих курсов (подробнее см. в Приложении 8).

При повышении сотрудников старшего возраста в малых и средних компаниях средства для оплаты курсов повышения квалификации больше не будут выделяться в целом, а только частично. От ваучера на повышение квалификации можно отказаться в случае повышения сотрудника. Кроме ваучера на подготовку, положения SGB II14 также дают возможность принимать меры для расширения курсов повышения квалификации, если на местном уровне нет достаточных ресурсов для этого.

Результаты, эффективность и влияние развития системы ваучеров на курсы повышения квалификации/подготовку (см. Koch et al (2011), с. 3-4, de Gier (2008), с. 384), Kruppe (2008)

Создание новой системы ваучеров предусматривало введение коэффициента её успешного выполнения, основанного на результатах: 70% участников учебных программ должны быть трудоустроены (как минимум в течение 6 месяцев после прохождения программы)15. В ваучерах на подготовку определяется цель такой подготовки (контроль качества) и длительность учебных курсов, но при этом не устанавливается верхняя граница стоимости учебного курса. Расходы ограничены только общим объёмом бюджета (бюджетов Федеральной службы занятости и, соответственно, местных служб занятости). Вопрос о том, способствует ли такая процедура конкуренции между учебными заведениями, остаётся открытым, также как и вопрос о размере невосполнимых потерь.

По результатам оценки, проведённой ранее, установлено наличие информационных дисбалансов, в особенности в отношении людей, долгое время бывших безработными, и соискателей с низким уровнем квалификации. Во время проведения первой оценки примерно 20% всех ваучеров оставались неиспользованными. Частично это связано с тем, что государственные службы занятости не имеют права предоставлять соискателям более конкретную информацию об учебных заведениях. Люди з низшим уровнем образования менее склонны использовать ваучеры на подготовку, чем люди с более высоким уровнем образования, что связано с отсутствием у них соответствующей информации и более низкими способностями анализировать эту информацию).

Кроме этого, наблюдается некоторая неравномерность в распределении поставщиков. Это связано с тем, что в некоторых регионах, в особенности в сельских районах, есть всего несколько поставщиков. Кажется, что большие учебные заведения получают больше выгоды от ваучерной программы, чем малые заведения. Около 15% выданных ваучеров оказываются

14 Положения Социального кодекса Германии II регулируют вопросы базового обеспечения соискателей работы в ФРГ. 15 Если учебное заведение регулярно не справляется с тем, что выполнять этот показатель, его могут лишить аккредитации.

36

просроченными16. Показатели использования сертификатов мужчинами и женщинами примерно одинаковы. Люди, не имеющие квалификации или же имеющие только среднее образование (без профессионально-технического), реже получают ваучеры и чаще их погашают.

Кроме этого, создана система сертификации учебных заведений. Но до сих пор остаётся открытым вопрос о том, превышают ли её запланированные преимущества (в частности, обострение конкуренции, повышение качества услуг и усиление личной ответственности клиентов) объём расходов, необходимых для поддержания такой сложной системы.

Так или иначе, результаты оценок свидетельствуют о наличии положительных эффектов от курсов повышения квалификации и прочих подобных мер. Такие курсы/программы имеют «эффект блокировки» (что снижает эффективность оценки), и при этом возможности трудоустройства повышаются всего на 10%. Эффект выбора также кажется очень невысоким (см. Rinne/Uhlendorff/Zhao, 2008a).

4.2.3. Чеки на обучение в земле Северный Рейн-Вестфалия (Германия)

Поскольку Германия является федеративным государством, некоторые ваучерные системы созданы на уровне земель. Ниже будет описан и проанализирован пример ваучерной программы наибольшей федеральной земли Германии – Северного Рейна-Вестфалии. Демографические особенности Германии (в частности, низкая рождаемость) обусловили потребность адаптировать растущую долю занятых пожилого возраста к новым требованиям рынка труда. Одной из мер, принятых в этой связи в земле Северный Рейн-Вестфалия17, стала ваучерная программа под названием «Чек на обучение» (“Training Cheque”18). Такие чеки выдавались как компаниям, так и отдельным работникам.

Право на участие в программе имеют МСП (численностью до 250

сотрудников19). Они покрывают половину стоимости обучения и могут получать не более 20 чеков на обучение в год. Отдельные работники могут

16 По сравнению с ваучером на трудоустройство, это ещё довольно неплохой результат. 17 При поддержке ЕС (Компонент 2 Европейской стратегии занятости «Конкурентоспособность и занятость на региональном уровне на период 2007-2013 гг.» и со-финансировании Европейского социального фонда. 18 Информация о чеках на подготовку основана на таких источниках: Muth, 2008 и веб-сайт Организации по способствованию инновационной занятости (GIB)/NRW: https://www.esf.nrw.de/Bildungsscheck.do;jsessionid=D41CBE126753ADC05DBD663A77A0BE01?changeNavi=16 19 В том числе штатных сотрудников, занятых на полный и неполный рабочий день, сотрудников, находящихся в отпуске по уходу за ребёнком, сотрудников с семейными обязательствами и работающие владельцы компании в течение первых пяти лет после основания компании. В программе могут участвовать даже сотрудники дочерних компаний. Безработные, государственные служащие и лица, получающие пособие по безработице, не имеют права участвовать в программе.

37

получать не более 2 ваучеров в год, и кроме того могут проходить максимум 2 курса, которые проводит их работодатель, получающий субсидию от программы. Ваучеры покрывают до 50% стоимости курсов, но при этом устанавливается ещё верхняя граница стоимости, которая регулярно пересматривается Министерством труда, здоровья и социальной политики земли Северный Рейн-Вестфалия. Остающиеся 50% стоимости должны быть оплачены компанией или самими работниками. Наконец, сеть региональных консультационных центров может оказывать консультативную помощь работникам.

Чеки на обучение можно использовать практически для всех видов учёбы20, они выдаются более 250 консультационными центрами, работающими при учреждениях для образования взрослых, торговых и промышленных палатах, технологических центрах или даже религиозных организациях. Консультационные центры выбираются в рамках региональной политики на рынке труда, которую проводит земля Северный Рейн-Вестфалия. Некоторые из этих центров сами по себе являются учебными заведениями. Для обеспечения беспристрастности консультирования они должны предлагать на выбор своим клиентам по меньшей мере три сравнимых учебных заведения, в которых можно пройти обучение по субсидии. Также предусмотрена возможность консультаций онлайн.

Профильное министерство разработало критерии для учебных заведений, что также позволяет обеспечить качество курсов обучения. За каждую консультацию (в среднем они длятся около 30 минут) консультационный центр получает из земельного бюджета фиксированную сумму денег. Сотрудники таких центров проходят специальную подготовку для выполнения своих функций.

Результаты, эффективность и влияние программы «Чек на обучение»

Государственная консультационная компания «GIB/NRW» проводит мониторинг и оценку программы. Регулярно собираются данные о количестве участников, сферах обучения, заявках на финансирование. Эти данные распределяются по признаку пола, гражданства, возраста, уровня квалификации участников и т.д.21. Программа очень популярна среди населения земли. Показатель участия женщин довольно высок: в 2009 г. всего их было около 60%, а среди тех, кто подавался на программу самостоятельно – почти 70%.

20 Например, это могут быть обязательные программы обучения, курсы вождения, курсы по охране окружающей среды, развлекательные курсы, курсы по ведению домашнего хозяйства, спортивные, художественные занятия и т.д. 21 Данные о влиянии (в частности, на конкурентоспособность компании или способность сотрудников найти работу) недоступны. По оценкам, невосполнимые потери составляют от 9 до 14%, но точный подсчёт не проводился.

38

Результаты оценки таковы:

Самостоятельно на программу подаются преимущественно работники, занятые на менее квалифицированных должностях.

Консультации и общественное информирование повышают готовность сотрудников участвовать в программе.

Участники довольны качеством обучения. Однако некоторая часть чеков не используется (в течение оценки –

около 30%). Большинство участников имеют высокий уровень образования (так, в 2009 г. около 30% участников имели высшее образование и только 3,5% не имели даже среднего специального образования).

Сотрудники старшего возраста (50 лет и старше) составляют наименьшую долю участников программы (в 2009 – в пределах 14-16%).

Как представляется, ключевым фактором успеха является возможность получить консультацию о программе на местном уровне. Она позволяет участникам разобраться в программе и в некоторой мере предупреждает злоупотребления.

Возможность присоединиться к программе двумя путями (через компанию и лично) помогает привлечь сотрудников, которым может быть тяжело сохранить своё рабочее место).

Упрощение процедур участия (принятие решений о выдаче чеков на местах) также очень способствует высокому уровню участия в программе.

4.2.4. Немецкая система ваучеров сегодня

Результаты оценки и установленные проблемы были использованы для разработки новой ваучерной системы22 (которая запускается с 2013 г.). Бюджет Федеральной службы занятости на трудоустройство предполагает широкий выбор возможностей подготовки и трудоустройства. Так, сотрудники служб занятости применяют индивидуальный подход к каждому клиенту в зависимости от той помощи, которая ему нужна.

Меры по активизации и профессиональной интеграции

Подготовка соискателей работы, которые могут потерять рабочее место, а также безработных, может проводиться в форме мер по активизации и профессиональной интеграции, разработанных для способствованию их трудоустройству. Эти меры могут использоваться для оценки того, насколько клиенты готовы и способны работать, для определения и предотвращения препятствий, с которыми они сталкиваются при входе на рынок труда, а также для того, чтобы 22 Кроме этого, в Германии многими местными службами также выдаются специальные ваучеры на услуги, например, на низкооплачиваемую работу (так называемую «мини-работу»), например, в Гамбурге выдаётся ваучер на уход за детьми (см. EFSi, 2013, с. 21-22)

39

поставить их в условия, в которых они обязаны будут делать шаги со своей стороны, и для того, чтобы помочь им стать самозанятыми или улучшить их возможности занятости.

Эти меры финансируются в разумных пределах. Участники, имеющие право на пособие по безработице, продолжают его получать

Длительность мер должна отвечать их целям и содержанию. Работодатели тоже могут участвовать в этих мерах (полностью или частично) в течение срока, не превышающего 6 недель.

Привлечением и утверждением участников занимается местное агентство занятости. Оно может заказывать у поставщиков услуг выполнять эти меры самостоятельно, или выдавать ваучеры на активизацию и трудоустройство лицам, имеющим на них право. Агентства занятости принимают решения на основе способностей и личных обстоятельств каждого участника и возможностей, существующих в соответствующем регионе.

В ваучере на активизацию и трудоустройство указывается цель и меры, необходимые для её достижения. Получатели ваучером имеют право выбирать меры и поставщиков услуг из утверждённых перечней. В некоторых обстоятельствах безработные также имеют право на такие ваучеры, которые позволяют им бесплатно обращаться в частные агентства занятости. Ваучеры передаются поставщику услуг, который выставляет счета непосредственно службе занятости.

Источник: BMAS, 2014, с. 18

В настоящее время используется более-менее унифицированный ваучер на подготовку и трудоустройство, который можно назвать «ваучером на активизацию и трудоустройство». У него есть такие ключевые особенности:

Порядок работы с таким ваучером регулируется законодательством23;

Все зарегистрированные получатели пособия по безработице и годные к работе незанятые имеют право на этот ваучер через 6 недель после регистрации в качестве безработных;

Прочие соискатели работы могут получить ваучер по решению сотрудников служб занятости. Содержание допустимых мер может быть абсолютно различным: o Участие в программах подготовки и интеграция на рынок труда

(выбор из утверждённых мер и поставщиков услуг); o Сокращение или устранение барьеров/препятствий o Подготовка к самозанятости o Трудоустройство с помощью частного агентства занятости24;

23 См: Социальный кодекс III, § 45,7

40

o Обучение на рабочем месте/стажировка для повышения способности к трудоустройству;

Федеральная служба занятости покрывает унифицированный объём расходов. Для лиц, долгое время бывших безработными, и лиц с физическими ограничениями этот объём может быть больше25;

Средства поступают на счёт работодателя в два платежа: 50% через 6 недель после трудоустройства и ещё 50% – через 6 месяцев;

К программе допускаются только аккредитованные поставщики, которые могут предлагать только услуги из утверждённого перечня26.

Существует две возможности получить ваучер: Во-первых, любой безработный, получающий пособие по безработице, имеет законное право на него после того, как он находится без работы 6 недель (в течение последних 2 месяцев до регистрации в службе занятости). Кроме того, все другие лица, ищущие работу, самозанятые, люди с риском безработицы (те, кто возвращаются на работу, выпускники ВУЗов и т.д.) также имеют право на этот ваучер.

В случае выбора частных агентств по размещению на работу (подрядчиков) необходимо соблюсти следующую процедуру. После успешного трудоустройства частный агент должен представить в службу занятости официальную форму запроса на выплату гонорара, в том числе оригинальный ваучер, подтверждение от работодателя27, копию свидетельства о регистрации, а с 2013 года – и сертификат частного агентства занятости.

Стандарты эффективности

Ежегодное соглашение о целях между Министерством труда и Федеральным агентством занятости о целях в отношении способов проверки системы льгот. Показатели эффективности:

+ Сумма пособий, выплачиваемых получателям

24 Расходы возмещаются только при эффективной работе! 25 В настоящее время он составляет 2 тыс. евро (повышенный объём – 2,5 тыс. евро). Средняя стоимость услуг по подготовке и трудоустройству публикуется на специальном веб-сайте и ежегодно обновляется. Если те или иные курсы подготовки стоят больше, необходимо заранее получить соответствующее разрешение у службы занятости. 26 В 2012 г. в Германии было около 5 тыс. аккредитованных поставщиков образовательных услуг и услуг на рынке труда. Система аккредитации и сертификации является сложной, см. Littig, (2012); с. 12. 27 Вознаграждение за трудоустройство зависит от нескольких условий: 1. Работа должна обеспечивать хотя бы 15 рабочих часов в неделю на период как минимум в три месяца; 2. Ищущий работу не должен был работать на этого работодателя более 3 месяцев в течении четырёх лет до объявления себя безработным (исключение представляют лица с физическими ограничениями) 3. 50% вознаграждения выплачиваются через 6 недель после начала работы, а остальные 50% – через 6 месяцев.

41

+ Доля клиентов, интегрированных на рынок труда

+ Доля молодых клиентов, получивших работу или место в учебном заведении

+ Время обработки новых заявок

+ Затраты на интеграцию

+ Количество долгосрочных получателей

Источник: Völter, (2008)

Поставщики услуг должны быть аккредитованы (обзор процесса аккредитации и сертификации см. в Приложении 5). Ответственное за это Министерство труда и социальных вопросов опубликовало Специальный доклад по аккредитации лицензированию, а так называемые «специальные отделы» (fachkundige Stellen) предоставляют указания и принимают решения о допуске учреждений. Вся информация и все необходимые формы также доступны в Интернете. Это очень сложный процесс (обзор см. в Приложении 5). В 2012 г. в Германии было около 5 тыс. аккредитованных поставщиков образовательных услуг и услуг на рынке труда. В общей сложности были сертифицированы около 93 тыс. поставщиков услуг! (см. Littig, 2012).

Основные проблемы и факторы успеха системы ваучеров в Германии

Проблемы Факторы успеха/преимущества

Более сильная интеграция сельских районов в реализации ВС

Трехсторонняя (правительство и социальные партнёры) автономная система служб занятости облегчает поиск согласия с социальными партнёрами и другими заинтересо-ванными сторонами

Более активное участие низко-квалифицированных лиц в ВС

В Германии АПРТ выполняются уже давно, существует также открытая культура для создания инновационных инструментов

Частично актуальные невосполнимые расходы в рамках ВС

Создание системы ваучеров в рамках широкого реформирования политики на рынке труда

Надлежащая система контроля качества по-прежнему полностью не создана. До сих пор нет анализа затрат и выгод

Надлежащие услуги по трудо-устройству (система, основанная на страховании) и создание соответ-ствующих научно-исследовательских институций для процессов мониторинга и оценки облегчают разработку новых инструментов активной политики на рынке труда (таких, как ваучерные системы)

42

Европейская обсерватория по вопросам занятости предоставила следующую оценку: «Наконец, ваучерная система была создана для проведения мер по профессиональной подготовке безработных. Ожидается, что она адаптирует меры к индивидуальным потребностям и повысит качество подготовительных услуг. Получатели пособий по безработице имеют право получить ваучер через шесть недель после начала выплат пособия. Сотрудники службы занятости имеют позитивный взгляд на эту меру (IAB 2012b). Однако, неизвестно, будет ли этот ваучер одинаково воспринят различными группами безработных». (см. EEO, 2012, с. 10).

После анализа немецкого подхода будет представлен и проанализирован позитивный опыт Латвии.

4.3 Латвия

Латвийская ваучерная программа стартовала в 2009 г. с ваучеров для подготовки для работающих лиц с неполной занятостью28. В 2011 г. использование ваучеров было расширено и на сферу профессиональной подготовки. Она включает в себя как подготовку всех безработных, так и программы непрерывного обучения для сотрудников, которые находятся под угрозой безработицы. Сегодня ВС используется в четырех областях деятельности:

(1) Профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации и неформальное обучение

(2) Программы непрерывного образования для взрослых;

(3) Ваучеры на обучение для работающих лиц с неполным рабочим днём;

(4) Обучение для безработных с незаконченным высшим образованием.

Число пожилых безработных (50 лет и старше)

неуклонно растёт и почти в четыре раза больше, чем число безработных молодых людей (38 тыс. и 11 тыс. соответственно). Средняя продолжительность безработицы зарегистрированных безработных старше 45 лет больше чем 20 месяцев, в то время как продолжительность безработицы для безработных в возрасте до 30 лет – менее года. Статистика Государственного агентства занятости показывает, что продолжительность безработицы более половины (61,6%) безработных молодых людей (в возрасте 15-24 лет) не превышает 6 месяцев …

Наибольшая возрастная группа зарегистрированных безработных – 50-54 лет (16% от всех безработных). Доля безработных в возрасте от 50 лет и старше составляет 36% (тенденция к возрастанию по сравнению с предыдущими годами), а молодых безработных в возрасте 15-24 лет – 10%

28 Кроме случаев, когда прямо указаны другие источники, данный раздел основывается на Manoudi (2013), MWRL (2013/2012/2011/2010), Ribakova (2013) и Zvidrina (2013)

43

(тенденция к снижению по сравнению с предыдущими годами)... В общем, безработный может быть охарактеризован как лицо без профессии, ранее имеющее профессию, для которой нужна низкая квалификация, в возрасте 50 лет и старше или 15-24 лет соответственно.

Источник: MWRL, 2013, с. 7 и 9

ВС Латвии имеет следующие условия: участники получают финансовую поддержку во время подготовки29, а учебные заведения и программы должны быть сертифицированы. Служба занятости предлагает безработным людям информацию о ситуации на рынке труда, качестве поставщиков услуг и руководство по образованию.

Приоритеты политики в области занятости

Латвии включают в себя увеличение спроса на рабочую силу и вслед за этим принятие мер по уменьшению налога на труд, борьбы с незаконной трудовой деятельностью, предложение как прямой, так и косвенной поддержки начинающих предпринимателей и меры по сокращению бюрократической волокиты.

«Укрепление трудовых ресурсов также необходимо, и оно зависит от изменения демографической ситуации (старение, рождаемость и миграция), уровня экономической активности населения и квалификации и навыков на рынке труда.

Последнее, но не менее важное, для обеспечения более полного соответствия предложения и спроса на рынке труда необходимо организовать усовершенствованный мониторинг рынка труда, консультации по вопросам карьеры, партнёрства (в том числе на местном уровне, регистрации вакансий/профилей профессиональной подготовки лиц, ищущих работу, и повышение региональной мобильности.

Некоторые ключевые целевые группы, испытывающие проблемы, состоят из лиц, долгое время не работавших, которые находятся в риске пассивности и бедности, безработных старше 50 лет и безработных молодых людей. Для Латвии решение по сокращению безработицы заключается в оказании помощи молодым людям для того, что бы они могли вернуться к образованию, обеспечение надлежащего непрерывного образования, предложении стимулов для региональной мобильности и проведении более эффективного профилирования, чтобы помочь труднодоступным категориям населения. В 2012-2013 гг. 42% финансирования АПРТ были направлены на обучение, ещё 32% – на общественную работу. Использование ваучерных схем на подготовку – это шаг вперёд для помощи вышеупомянутым целевым группам в том, чтобы пройти подготовку, которая в конечном итоге обеспечит им работу».

Источник: Manoudi, 2013

29 70 латвийских лат (100 евро) в месяц (по состоянию на 2013 г.)

44

Сферы подготовки определяются по результатам скрупулезного анализа, который проводит Государственное агентство занятости и другие члены Совета по подготовке кадров, в состав которого входят представители Министерства благосостояния, государственных институтов, особенно служб занятости и социальных партнёров. В случае необходимости используются дополнительные данные экспертов, что позволяет принимать решения о курсах подготовки, которые будут поддержаны30. Учебные заведения могут быть частными или государственными. Существуют разработанные критерии лицензионных программ и т.д.

Есть различные виды образовательных мероприятий с различной длительностью учебных программ, предлагаемых ВС:

1. Непрерывное профессиональное обучение для приобретения профессиональной квалификации

1-й уровень квалификации – 480-часовые программы;

2-й уровень квалификации – 480 и 640-часовые программы;

3-й уровень квалификации – 960/1120/1280-часовые программы;

Профессиональная оценка квалификации и выдача сертификата.

2. Профессиональное обучение по совершенствованию знаний для достижения профессиональной квалификации:

160 и 320-часовые программы;

Сертификат о профессиональной квалификации.

3. Неформальная подготовка:

Программы на период от 1 до 2 месяцев;

Документ, удостоверяющий полученные знания, навыки и компетенцию.

4. Подготовка на рабочем месте и подготовка по заказу работодателя может быть организована в любой требуемой профессии.

Государственное агентство занятости Латвии является основной заинтересованной стороной в этом процессе и активно сотрудничает с соответствующими поставщиками услуг. Партнеры ГАЗ привлекаются через механизм государственных закупок. Таким образом, органы управления подготовкой лицензировали и аккредитовали все программы профессиональной подготовки и неформального обучения. Потенциальный участник может даже предложить поставщика услуг, которого он предпочитает, но которого нет в утверждённом перечне. В этом случае ГАЗ делает процедуру закупки с одним участником. Простые или 30 Для обзора механизмов для определения сфер подготовки см. Приложение 9.

45

низкоквалифицированные профессии исключены из списка учебных программ.

На рисунке ниже представлен обзор структуре реализации ваучерной системы в Латвии.

Рисунок 3: Обзор структуры реализации ваучерной системы в Латвии Источник: Ribakova (2011)

Если работодатель не может найти подходящего сотрудника на рынке, он может обратиться к ГАЗ для того, чтобы оно нашло и подготовило его из числа безработных. В таком случае работодатель несет ответственность за предоставление обучения по месту работы и обязан обеспечить рабочее место после окончания обучения. Из государственного бюджета также покрываются следующие дополнительные расходы: надбавки к заработной плате для руководителей в ходе производственной практики, подготовки или адаптации рабочего места для лиц с особыми потребностями, привлечение различных специалистов, таких как помощников, сурдопереводчиков и т.д.

Самыми популярными программами среди программ профессионального развития и профессиональной подготовки являются социальная работа, управление проектами, работа в сфере безопасности, бухгалтерский учёт и вождение погрузчика (подробнее см. в Приложении 10).

«Недавно в Латвии стартовал новый пилотный проект по предоставлению услуги ухода за детьми с помощью использования ваучеров. Пилотный проект призван содействовать официальному трудоустройству, способствовать возвращению родителей на работу и предоставлению качественного ухода за детьми для родителей, которые не могут найти место в общественных центрах по уходу за детьми. Проект

Главное

управление ГАЗ

Клиент Выбор

программы

подготовки

Местные

управления ГАЗ

Процедура

закупки Предложение

учебных программ от

учебного заведения

Получение

ваучера

Заполнение

ваучера Договора

Прохождение

программы

подготовки

Имеет ли

учебное

заведение

договор о

закупках

Возвращение

ваучера

46

является экспериментом по предоставлениею ваучеров на услуги ухода за детьми в доме ребенка, в доме воспитателя или за пределами дома, он устанавливает требования по навыками, которыми должны обладать детские воспитатели, чтобы быть включёнными в реестр детских воспитателей, созданный Министерством благосостояния". - Источник: Manoudi (2013), см также Ivanov, 2013

Программы непрерывного образования для взрослых (запущены в

середине 2010 г.) – это учебные программы для занятых лиц, достигших 25 лет. Индивидуальная образовательная программа выбирается лицом в тесном сотрудничестве с консультантом по вопросам карьеры. После этого выдаётся ваучер на подготовку номиналом не более 250 лат (356 евро), ГАЗ покрывает 90% от его общей стоимости. Если расходы в рамках учебной программы превышают 250 лат, лицо самостоятельно может компенсировать разницу, хотя уязвимые группы работающих лиц (например, лица с особыми потребностями, лица предпенсионного возраста или малообеспеченные, а также лица, имеющих двух и более детей) освобождаются от 10% стартового взноса. -Источник: MWRL (2013), с.11

Латвия непрерывно работает в направлении дальнейшего развития ваучерной системы (см. MWRL, 2013, с. 15/16).

Результаты, эффективность и влияние ваучерной программы подготовки в Латвии

Систематическая оценка еще не завершена. ГАЗ продолжает проводить мониторинг. Показатель трудоустройства после прохождения подготовки находится в диапазоне 18-40%, и данные из разных регионов значительно отличаются друг от друга. Основываясь на вышесказанном, можно констатировать следующие главные проблемы и факторы успеха латвийской ваучерной системы:

Основные проблемы и факторы успеха системы ваучеров в Латвии

Проблемы Факторы успеха/преимущества

Первая проблема, стоящая перед системой, это слишком большое количество заявок (рассматривается возможность дополнительного финанси-рования со стороны участников программ профессиональной подготовки и улучшение профилирования желающих пройти такую подготовку)

Клиенты имеют возможность выбрать учебное заведение самостоятельно

Поставщики услуг получают оплату исходя из эффективности своей работы, и только иногда за сам факт

Привлеченные учебные заведения имеют лицензированные и аккредитованные программы

47

оказания услуг (рассматривается вариант оплаты на основе эффективности).

профессиональной или неформальной подготовки. Потенциальный участник может даже предложить такого поставщика услуг, которого он предпочитает, но которого нет в утверждённом перечне. В этом случае ГАЗ делает процедуру закупки с одним участником. Простые или низкоквалифицированные профессии исключены из списка учебных программ

Региональные различия: например, использование Интернет-системы доступных курсов подготовки (поддержка для управления списком ожидания клиентов или для оценки подготовки с целью уменьшить визиты для проверки).

ВС способствует конкуренции между поставщиками услуг и, следовательно, стимулирует учебные заведения повышать качество своих услуг.

Сокращение финансовой поддержки ЕС может в среднесрочной перспективе сделать трудным поддержание программ и инструментов на том же уровне, что и сейчас.

Кроме того, система препятствует «расслаиванию»31, поскольку учебные заведения имеют меньше права голоса, чем те, кто проходит подготовку. Это позволяет ГАЗ улучшать целевые подготовительные программы для людей с низкой квалификацией.

Недавно вступили в силу следующие изменения: «Закон [13.7.c.Apr13], принятый 26 февраля 2013 г., предусматривает более целенаправленное участие в программах непрерывного обучения. Изменения были внесены и в перечень целевых групп, имеющие право на получение финансирования ваучера для участия в программах непрерывного обучения в полном объеме (за счёт средств ЕСФ).

Ранее полное финансирование было доступно для всех лиц, старше 25 лет. По новым правилам полное финансирование будет доступно для всех лиц старше 45 лет (данная возрастная группа рассматривается как наиболее подверженная риску безработицы) и отдельных подгрупп людей в возрастной группе 25-44 года с низким уровнем дохода. Другие люди будут обязаны предоставлять 30% финансирования самостоятельно. В соответствии с обязательствами по реализации эффективной активной политики на рынке труда и образования (2012 г.), бюджет на реализацию проекта в 2013 и 2014 гг. составляет 4,5 млн. евро» (EEO, 2013, с. 112)

31 Эффект расслаивания, при котором к участию в программах допускаются только люди, имеющие высокую вероятность дальнейшего трудоустройства, следовательно, только наиболее трудоспособные участники (в данном случае, получателей ваучеров) имеют возможность получить работу благодаря помощи государства.

48

.. В то время как ваучерные системы были реализованы в ряде регионов, их использование было весьма ограничено, и, как результат, они до сих пор не разработаны настолько, чтобы рассматриваться как основной канал подготовки. Поэтому система должна быть расширена за счет включения относительно более выгодного доступа и условий финансирования для приоритетных задач, определенных в соответствии с их территориальной, отраслевой и профессиональной средой.

Для маргинальных категорий работников ваучерная система должна быть поддержана соответствующими мерами и стимулами для поощрения доступа к ней и максимального использования ее преимуществ. Для того, чтобы не ограничивать использование этого инструмента исключительно для более динамичных работников, такой формат может быть введён, например, на три года.

Источник: Croce / Montanino (2007): с. 147

4. 4 Тренто, Италия

В Италии ваучеры впервые начали применять в 1998 г., и постепенно они получили распространение почти на всей территории страны, особенно в сферах общего образования и здравоохранения. Ранние оценки показали успешное применение в нескольких регионах (см. «Инвестиции в людей» (2008), с. 8-17). В Италии поощряют участие женщин в рынке труда с помощью ваучеров на услуги нянь в течение одиннадцати месяцев после окончания обязательного декретного отпуска (см. «Равные возможности занятости» (2012), с. 16)32.

Основываясь на данных нескольких опросов, Автономная провинция Тренто разработала систему ваучеров на обучение33, совместно финансируя этот проект вместе с Европейским социальным фондом (ЕСФ) в рамках разработки систем непрерывного обучения.

В течение 2003-2005 гг. эта ваучерная система добилась позитивных результатов, когда было выдано более 36 тыс. ваучеров на обучение на 2510 курсах. Удалось добиться увеличения доступа к системе обучения для целевых групп, которые было бы сложно охватить через традиционные предложения обучения. Целью программы было улучшение языковых и компьютерных навыков (иностранные языки и ИКТ) у людей 16-64 лет, которые проживают в регионе, чтобы сделать их более конкурентоспособными на рынке труда. Открыто опубликованные списки предложений по обучению, в которые вошли более 300 языковых курсов и более 450 компьютерных курсов, стимулировали посещать их даже те группы населения, которые проживают в удаленных частях региона. 32 Другие примеры ваучеров на услуги см. в Приложении 11 33 Если не указано другое, эта информация основана на таких источниках: Álvarez/López/MartaVilar (N.Y); «Инвестиции в людей» (2008); TAV (2009), и TAV (2009a)

49

Основными этапами применения ваучерной системы в Тренто были подготовительный (анализ потребностей и постановка целей) и операционный (отбор тех, кто будет предоставлять обучение, разработка каталога видов обучения, запись участников и проведения обучения, а также реклама ваучеров). На финальном этапе была проведена оценка выполненных действий.

Подготовительный этап

Ваучерная система в провинции Тренто основывалась на специальном отчёте, который периодически составлялся для оценки социально-экономической ситуации на этой территории.

Последний отчёт, составленный перед внедрением ваучеров, свидетельствовал о необходимости ваучерной системы, направленной на изучение иностранных языков и информационных технологий. Провинция решила предоставить приоритет специфическим группам:

лица, подвергающиеся риску социальной изоляции34; работающие люди старше 45 лет; лица с низким уровнем квалификации; женщины.

Операционный этап

Открытый запрос на предложения с целью отбора курсов обучения и тех, кто будет их проводить;

На основе этого был подготовлен официальный каталог курсов ИКТ и иностранных языков. Этот каталог был доступен в электронном формате онлайн и в бумажном варианте;

Также были проведена рекламная кампания с участием большинства подходящих СМИ в этом регионе, а каталоги распространялись по всему региону;

Одиннадцать местных служб общего консультирования и обучения в провинции предоставляли специальные консультации о курсах обучения и помогали заполнить определенные заявки.

После выбора курса вручался ваучер, состоящий из трех разных отрывных листов: одну часть нужно было предоставить местной службе, ответственной за ваучеры, а вторую передать тому, кто проводит обучение, чтобы официально закрепить обязательство. Последняя часть ваучера оставалась получателю, который может использовать ваучер для посещения любого из курсов в каталоге;

Каждый месяц регион составляет список тех, кто получил ваучеры. Учебные заведения отправляют региону счёт за оказанные услуги

после окончания курса35.

34 Например, алкозависимые, иммигранты, заключенные и бывшие заключенные, безработные, лица с физическими и психическими ограничениями, лица, принадлежащие к этническим меньшинствам, кочевники, ВИЧ-позитивные и бывшие работницы коммерческого секса.

50

Результаты, эффективность и влияние ваучерной программы обучения в Тренто, Италия

Оценка ваучерной системы в Тренто была проведена через два года после её внедрения. Цель оценки заключалась в том, чтобы определить, насколько удовлетворены получатели услуг. В 2005 г. был проведен телефонный опрос с выборкой более чем 5 тыс. получателей услуг ваучерной системы.

Уровень удовлетворения ваучерной системой был высоким:

64% интервьюируемых были очень удовлетворены ваучерной системой в целом;

95% интервьюируемых сказали, что они очень или достаточно удовлетворены соответствующим курсом и способом организации обучения;

Что касается достижения личных целей, o более 40% интервьюируемых сказали, что курсы полностью

оправдали их ожидания; o 46% сказали, что обучение достигло своей цели; o 15% сказали, что вряд ли достигли своих целей или не достигли

их совсем; Около 60% участников были способны использовать навыки,

полученные во время курсов, в своей личной деятельности и хобби, тогда как 37% утверждало, что использовали эти навыки на работе. Среди тех, кто использовал навыки на работе, более 80% использовали знания, полученные во время обучения, но только немногим удалось полностью сменить сферу деятельности.

В следующей таблице обобщены сильные и слабые стороны (проблемы) ваучерной системы в Тренто, Италия:

Основные проблемы и факторы успеха ваучерной систем в Тренто / Италия Проблемы Факторы успеха/преимущества

Низкая гибкость: процедуры были слишком жёсткими, что не позволило изменить систему в тех аспектах, в которых такие изменения были нужны (например, с помощью уменьшения количества неиспользованных ваучеров и составления списков ожидания, особенно что касается ваучеров на обучение и курсов в удаленной местности)

Помощь начинающим: Участвующие категории населения никогда раньше не имели опыта участия в обучающих программах

Ситуация с активным участием Участие граждан, которые живут

35 Необходимо соответствие определенным предопределенным обязательствам. Например, курс проводится только при наборе минимум 6 участников, и участники должны посетить минимум 70% часов обучения.

51

поставщиков услуг, улучшением открытости и качества курсов могла быть лучше.

на периферии провинции Тренто

Уровень участия получателей ваучеров, использование возможности делать пользователей более ответственными за качество поставщиков услуг и курсов

Касается не только аспектов обучения, но и более широких консультаций по вопросам профессий для участников

Создание системы оплаты за ваучеры Эффективность затрат: благодаря использованию ваучерной системы органы власти смогли сэкономить примерно 50% ресурсов по сравнению с курсами, которые не используют ваучеры

Расширение использования ваучеров в других сферах, кроме ИТ и языков

Прозрачное управление общественными ресурсами (граждане получают не деньги, а ваучер).

Разные ресурсы финансовой поддержки и уровень организации администрации в двух регионах, которые участвуют в процессе переноса.

Качество тестируемой модели позволило начать проект по переносу проекта в сотрудничестве с регионом Македония в Греции и создать проверенную модель для действий по переносу ваучерной системы («передовые практики/надлежащие практики», см. TAV (2009), с. 4-6).

4.4.1. Внедрение ваучерной системы Тренто в регионе Македония, Греция

Результаты ваучерной системы в Тренто сделали возможным начать так называемый проект «TAV», целью которого было внедрение ваучерной системы обучения Трентино в Западной Македонии (Греция). При поддержке международного опыта из трёх других стран процесс внедрения был разделен на три разных этапа:

а) Подготовительный этап (подготовка переносимой модели и инструментов)

На этом этапе был проведен анализ местных потребностей. На его основе были определены цели переноса. Наконец, были введены пилотные меры, с помощью которых было проведено тестирование ваучерной системы для целевой группы, состоящей из приблизительно 100 потенциальных учащихся возрастом от 18 до 64 лет. Было учтено разное географическое расположение учащихся и представленность разных профилей. Следовательно, потенциальных учащихся отбирали по следующим критериям:

уровень образования (мин. закончившие базовое образования); возраст от 18 до 64 лет;

52

минимум 30% потенциальных участников должны были быть безработными;

также, минимум 40% получателей ваучеров должны были составлять женщины.

б) Операционный этап

Был проведен особый тендер с целью призвать местных поставщиков услуг подавать предложения о проведении курсов. Группа экспертов и провела оценку предложений и отобрала те, которые впоследствии вошли в каталог курсов обучения. С целью проведения оценки было выбрано пять поставщиков услуг по всему региону.

Информирование граждан проводилось с помощью местных средств массовой информации (телевидение, газеты, радио и электронные медиа, также были направлены приглашения местным поставщикам услуг).

в) Этап запуска

На этом этапе были совершены следующие действия:

Разработка анкеты; Создание базы данных для обработки анкет; Система сбора анкет; Предоставление ваучеров.

г) Оценка

Оценка пилотного проекта была проведена в форме опроса. Основными результатами опроса были следующие:

Ваучеры – это приемлемый способ реализации программы обучения, потому что они предоставляют получателям шанс лучше реализовать свои потребности в обучении;

Такие программы следует широкомасштабно проводить в регионах, например, при общем планировании программ обучения, однако

Они могут привести к отчуждению непрофессиональных поставщиков образовательных услуг;

Ваучеры следует вводить для большего количества поставщиков услуг, включая ВУЗы, исследовательские институты, профессионально-технические учреждения и т.д.

Необходимо проводить проверку качества предоставляемых услуг.

Особое внимание было уделено всем составляющим аспектам (ваучеры на обучение, каталог программ обучения и консультационные услуги), поскольку они являются частью интегрированного механизма. Целью проекта «TAV» было проверить, возможен ли перенос и адаптация ваучерной системы для других стран и регионов (см. Раздел 5 ниже о выводах и уроках, полученных благодаря этому опыту). Конечным

53

результатом процесса переноса стала разработка европейских рекомендаций по разработке механизмов/инструментов для поддержки внедрения ваучерных систем обучения (см. Приложение 12).

4. 5. Примеры из других европейских стран

Выше приводятся тщательно проанализированные примеры системы ваучеров в странах Европы. В этой части будут представлены прочие подходящие примеры из других стран.

4.5.1 Болгария

В 2009 г. в Болгарии принято Постановление правительства № 25136, которым предусмотрено создание системы ваучеров на образование как нового механизма финансирования образования взрослых. Эта мера направлена на:

повышение доступности непрерывной профессиональной подготовки для приобретения новых навыков;

укрепление личной мотивации рабочей силы повышать свою квалификацию;

способствование профессиональному развитию и карьерному росту;

поддержку мобильности и разнообразия возможностей занятости;

способствование лицам самостоятельно принимать решениям в отношении видов подготовки и учебных заведений.

Перед этой системой были поставлены следующие задачи:

Рост предложения на рынке труда, повышение качества рабочей силы;

Увеличение инвестиций в человеческий капитал за счёт более качественной и доступной подготовки;

Расширение возможностей развития личного потенциала участников рынка труда.

Система ваучеров на образование в Болгарии финансируется из средств Программы действий ЕС «Развитие человеческих ресурсов 2007-2013» и применятся в профессиональной подготовке занятых и незанятых лиц. Ваучер на образование имеет статус банкноты в денежном выражении (в болгарских львах) и даёт право держателю пройти профессиональную подготовку. Ваучеры на образование для получения профессиональной квалификации (получение 1-ой, 2-ой или 3-ей степени квалификации) или

36 Этот параграф написан на основе источника: Dimitrova (N.Y.) Модернизация (2012), иные источники прямо указаны отдельно.

54

определённых профессиональных навыков выдаёт только Агентство занятости (Государственная служба занятости).

Соответствующий перечень специальностей, по которым проводится подготовка, утверждается Министерством образования, молодёжи и науки. Учебные заведения выбираются социальными партнёрами, их перечень публикуется на веб-сайте Агентства занятости. База данных ваучеров, в том числе испорченных, уничтоженных или утерянных ваучеров, выкладывается на сайте Агентства занятости.

Получатель ваучера выбирает учебное заведение из перечня, который обновляется ежемесячно. Получатель может связаться с выбранными заведениями и узнать от них о том, обучение каким специальностям там проводится, какие навыки там можно развить, и где находится место проведения занятий.

Каждое лицо имеет право только на один ваучер на профессиональную подготовку и один ваучер на развитие ключевых навыков. Агентство занятости полностью покрывает стоимость ваучера – в отличие от многих прочих стран Европы, в Болгарии не существует требования по частичному финансированию ваучера со стороны получателя или работодателя.

Номинальная стоимость ваучера зависит от вида и длительности выбранной программы подготовки. Для программ профессиональной подготовки:

Стоимость ваучера для обучения для получения 1-го квалификационного уровня составляет примерно 300 евро (при этом курс обучения должен быть не меньше 300 часов),

Стоимость ваучера для обучения для получения 3-го квалификационного уровня составляет примерно 900 евро (при этом курс обучения должен быть не меньше 960 часов).

Для развития ключевых навыков:

Например, для обучения родному языку (если курс обучения не меньше 16 часов) субсидия составляет около 35 евро, для обучения иностранному языку около 350 евро (курс обучения должен быть менее 300 часов и состоять как минимум из трёх уровней).

Существуют такие критерии для официального признания учебных заведений и включения их в официальный перечень:

отсутствие расторгнутых договоров, предусматривавших получение средств из государственного или местных бюджетов;

отсутствие неоплаченных долгов в государственный бюджет; они не должны быть в процессе банкротства или ликвидации; наличие надлежащего оборудования для учебного процесса

(собственного или арендованного) в помещениях, где будут проводиться занятия;

55

учебные заведения должны иметь сертифицированные программы и официальное разрешение проводить обучение в рамках системы ваучеров, а также лицензию на подготовку кадров по соответствующей специализации.

На ваучерах должны быть указаны:

имя и фамилия получателя ваучера; вид подготовки; название выбранного учебного заведения; стоимость; дата истечения срока действия ваучера (в зависимости от вида

подготовки), дата выдачи и печать.

Лица допускаются к занятиям после предоставления ваучера. Запрещается использовать ваучеры для таких целей:

передача третьим лицам использование для обучения на других курсах; обмена на наличные деньги или использования для оплаты

прочих услуг (тех, которые прямо не указаны в ваучере); использование для обучения в учреждениях, не включенных в

официальный перечень.

Результаты, эффективность и влияние программы ваучеров на

образование в Болгарии

Ни по одной из четырёх схем реализации программы систематические исследования или оценки пока не проведены:

(1) Схема «Я могу» – курсы профессиональной подготовки и/или повышения ключевых навыков безработных: в 2010 г. эти курсы посетило 8 574 безработных, получивших ваучеры, а в 2011 г. их количество составило уже 15 256. Показатель трудоустройства: в 2010 г. работу нашли 1 836 из них, в 2011 г. общий показатель составил уже 18 846;

(2) Схема «Повышение квалификации» (только для безработных) – курсы для получения или повышения профессиональной квалификации для людей, которые потеряли работу вследствие реструктуризации или закрытия их работодателя, или были переведены на краткосрочную работу ввиду частичного сокращения масштабов производства. В 2010 г. обучение проходили 792 лиц, получивших ваучеры, в 2011 г. – 692 лица.

(3) Схема «Адаптация» – для профессиональной подготовки занятых (полная или частичная занятость). В течение обучения выплачивается ежемесячная стипендия (но не дольше 6 месяцев). В 2010 г. курсы подготовки посетил 39 051 получатель ваучера, в 2011 г. – 18 237.

56

(4) Схема «Я могу больше» реализуется с 2011 г. Её цель – дать возможность всем занятым и самозанятым посещать курсы повышения профессиональной квалификации, иностранного языка или компьютерных навыков, что должно повысить их способность находить работу и создавать новые карьерные возможности. В течение двух лет (июнь 2011 – май 2013 гг.) курсы посетили 48 117 человек, получивших ваучеры в 2010 г. и 59 529 тех, кому ваучеры были выданы в 2011 г.

Итак, получатели ваучеров чаще посещают курсы развития ключевых навыков (53% получателя), особенно компьютерных навыков и изучения иностранного языка. 47% участников программы ваучеров прошли курсы профессиональной подготовки. «Эту тенденцию можно объяснить, тем, что в последние годы повысился спрос работодателей на рабочую силу, имеющую ключевые навыки в своей профессиональной сфере.

С другой стороны, получение компьютерных и языковых навыков

способствует доступности иностранных и цифровых источников информации, что повышает мобильность граждан в отношении образования и работы» (Модернизация (2012), с. 40).

Риски

«Изначально социальный эксперимент/инновация был поддержан Европейским социальным фондом как в том, что касается предоставления доступа к услугам там, где раньше этого не было, и работы с новыми целевыми группами, так и в аспекте усиления инновационной составляющей. Были внедрены новые подходы и практики, которые раньше не применялись в Болгарии, они были профинансированы из бюджета ЕС полностью или по меньшей мере частично. Среди успешных примеров следует упомянуть … программы повышения квалификации занятых лиц на основе ваучерной системы. Основной риск этих программ в том, что, как изначально планировалось, после апробации при поддержке ЕС они станут частью государственной политики в сфере занятости.

Однако с наступлением экономического кризиса всё случилось как раз наоборот. Для финансирования некоторых из ключевых мер, предусмотренных Национальным планом в сфере занятости, страна обратилась в Европейский социальный фонд, что значительно сократило объём ресурсов для инноваций. В обозримом будущем не удастся увеличить объёмы некоторых успешных программ в сфере занятости, а их устойчивость остаётся под вопросом».

Источник: Центр европейских политических исследований, 2013

57

4.5.2. Нидерланды

В Нидерландах разные виды ваучерных систем существуют уже более 20 лет37. В частности, они применяются в сфере здравоохранения, образования, реинтеграции лиц с инвалидностью или с ограничениями, а также для выполнения активных программ на рынке труда (особенно в форме субсидий для работодателей, нанимающих кандидатов, долгое время пребывавших безработными).

Две ваучерные программы (так называемая программа «Мелькерт-2» (Melkert-2) и схема субсидий на трудоустройство (VLW) предусматривают годичную субсидию для работодателя, который нанял сотрудника, в течение года не имеющего работы. Цель обеих ваучерных программ – повысить привлекательность соискателей работы для работодателей.

С 2004 г. в сфере активных программ на рынке труда и социального обеспечения реализуется программа индивидуальных соглашений по реинтеграции (впрочем, это не образовательная программа). Эта программа направлена на обеспечение трудоустройства безработных или лиц с инвалидностью. Частным работодателям, отобранным органом по социальному обеспечению, выплачивается субсидия. Цель этой ваучерной программы – расширить возможности людей найти работу, а также способствовать оказанию целевой поддержки со стороны работодателей. Субсидия выплачивается в два этапа: первая половина предоставляется работодателю вначале, вторая – только после успешного трудоустройства.

С 2010 г. в нескольких муниципалитетах Нидерландов проходит апробация программы «Альфа-чек» (“Alfachèques”), предусматривающей выдачу ваучеров лицам, имеющим право на социальные выплаты. Лицо, получившее ваучер (один ваучер стоит 12,8 евро и может быть использован для оплаты одного часа домашнего труда), может использовать его для получения услуги так называемого «альфа-работника». От получателя ваучера могут требовать возместить часть стоимости ваучера соответственно его уровню дохода. Таким образом, муниципалитеты могут получать примерно 5 или 6 евро, а не услуги в натуральной форме. Такая система позволяет муниципалитетам лучше контролировать использование ваучеров за счёт того, что ваучерами можно рассчитываться только за услуги «альфа-работников». Однако, «Если этот эксперимент, как кажется, достигает своих целей в отношении прозрачности, физической и финансовой доступности и обеспечения выбора, то, что получатели ваучеров должны подтверждать, как именно они расходуют свой «личный бюджет», приводит к повышению административной нагрузки как на самих получателей, так и на органы власти. Кроме того, «альфа-работникам» не предоставляются общепринятые права и привилегии.» (EFSi, 2013, с. 26).

37 Информация о примерах из Нидерландов основана на материалах de Gier (2008) и EFSi (2013).

58

Кроме этого, существует специальная ваучерная программа – Голландская инновационная ваучерная программа (см. Roper, 2008 и de Gier, 2008). Цель этой программы – наладить связи между малым и средним бизнесом и государственными исследовательскими учреждениями. Это не программа ваучеров на образование, но опыт её выполнения может быть в некотором роде полезен и в сфере реализации ваучеров на образование в сфере рынка труда. В частности, следует обратить внимание на такие аспекты:

Проведение широкомасштабной кампании информирования о ваучерах во многих печатных СМИ;

Наличие шести очень простых критериев для участия в программе – ваучеры выдавались всем компаниям, которые отвечали критериям. Если количество заявок превышало количество ваучеров, среди компаний, отвечающих требованиям, проводилась лотерея.

Возможность совместного использования ваучера: один ваучер могут использовать две или больше компании, что способствует появлению больших проектов38.

Результаты, эффективность и влияние программы ваучеров на трудоустройство

Предварительная оценка программы «Мелькерт-2» и схемы субсидий на трудоустройство, проведённая в 2000 г., показала, что у обоих были довольно большие невозвратные потери (например, в программе «Мелькерт-2» они составили 48%). Но по сравнению с другими активными программами на рынке труда, которые выполнялись в то время, эти две обходились дешевле и показали лучшие результаты в отношении занятости в частном секторе.

По результатам оценки, безработные, получающие социальные выплаты, часто используют схему индивидуального соглашения по реинтеграции. Существуют данные, что эта схема более эффективно, чем обычная модель реинтеграции, поощряет работодателей учитывать индивидуальные потребности соискателей.

«В 2008 г. было заключено более 40 тыс. индивидуальных соглашений по реинтеграции. Эта схема более эффективна для возвращения на рынок труда, чем обычная. В течение января-июля 2005 г. на рынок труда вернулось около 20% получателей ваучеров. Показатель её эффективности для работников с инвалидностью в 1,2-1,8 раз выше, чем обычной модели (в которой нет ваучеров), а для безработных соискателей – выше в 1,1-1,4 раза.

De Gier, 2008, с. 387

38 Эта возможность предусмотрена и в программе чеков на образование, которая выполняется в земле Северный Рейн-Вестфалия (см. раздел 4.2 выше).

59

4.5.3. Польша

Польша также является одной из стран, в которых внедряются активные программы на рынке труда, в том числе программы ваучеров. Министерство труда и социальной политики разработало новую активную программу под названием «Молодёжь на рынке труда». Она состоит из пакета мер, которые выполняют все учреждения в сфере занятости для молодых людей (до 30 лет), впервые зарегистрированных в службах занятости. Цель программы – оказать поддержку молодёжи, в том числе выпускникам ВУЗов, при выходе на рынок труда. Программа предусматривает ряд мер, в том числе распространение информации, предоставление консультаций молодёжи, повышения качества услуг и оказание поддержки молодым людям, желающим получить профессиональную квалификацию. Новые методы на начальном этапе проходят апробацию. В рамках этой программы оказываются такие услуги:

индивидуальная поддержка со стороны куратора так называемая программа «активизации молодых

безработных», в том числе ваучеры на стажировку и на подготовку; ваучеры на профессиональную подготовку и образование после

окончания школы; ваучеры на последипломное образование; ваучеры для работодателей, нанимающих выпускников, и

субсидии на переезд к новому месту жительства.

По оценкам, меры, которые выполняются в рамках этой программы,

являются актуальными, эффективными и действенными. Её бюджет составляет 120 млн. польских злотых (около 29 млн. евро) – это достаточный объём для финансирования пилотной программы (EEO (2012), с. 25).

4.5.4. Швейцария

В Швейцарии выполнялось множество ваучерных программ, например, программа «чек на образование» в кантоне Женева39. Эта программа, будучи похожей на бельгийскую программу ваучеров (см. раздел 4.1. выше), уделяет особое внимание вопросу занятости женщин и сокращению масштабов незадекларированного труда. Кроме этого, расходы на эту программу невысокие.

С самого начала (2001 г.) она была направлена на интеграцию целевых групп, которые традиционно менее активно участвуют в программах подготовки, то есть, на женщин, лиц с частичной занятости и работников с невысокой квалификацией. В частности, она должны была способствовать 39 Информация о примерах из Швейцарии основана преимущественно на материалах Dohmen, еt al (2007) и Grumiau (2013)

60

упрощению их доступа на рынок образования и даже устранению неравенства на рынке труда. В 2008 г. управление программой было передано частной (социальной) компании – так называемой попечительской компании, которая получает взносы от клиентов и имеет право использовать их от имени клиентов. Она даёт возможность работодателям способствовать социальному обеспечению людей за счёт создания рабочих мест в домах работодателей (в сфере домашнего труда, садоводства, охраны и т.д.).

Эта программа имеет четыре цели:

(1) Упрощение условий для работодателей за счёт того, что она от их имени отчитывается о доходах домашних работников перед системой обязательного социального страхования (работодатели могут делать это и сами, но учитывая запутанность системы социального страхования Швейцарии, делать это довольно тяжело) (2) Консультирование индивидуальных частных работодателей по вопросам занятости и социального страхования их домашних работников (3) Усиление социальной защиты домашних работников (4) Укрепление прозрачных взаимоотношений в сфере трудоустройства

Источник: Grumiau (2013), с. 19

Как это работает?

Частный работодатель и сотрудник должны совместно зарегистрироваться в программе. После подачи полного пакета документов программа предоставляет работодателю журнал ваучеров, с помощью которого можно задекларировать доходы, а также ежеквартальный счёт на оплату сборов авансом (на основании соглашения между работодателем и работником о том, сколько часов он планирует работать).

Каждый месяц работодатель отправляет декларацию о доходах сотрудника, подписанную обеими сторонами. В ней указывается фактическое количество отработанных часов. После этого программа подсчитывает взносы на социальное страхование, сообщает их объём работодателю и перечисляет их в соответствующую службу социального страхования.

«PRO» – частная компания, которая управляет программой, обязана обеспечивать конфиденциальность данных её участников. Она только передаёт эти данные Фонду трудового страхования кантона для обеспечения регистрации и перечисления взносов своих клиентов на социальное страхование. Она не обязана проверять у работников наличие разрешения на пребывание в Швейцарии. Даже если ей становится известно о нелегальном статусе работника, она не сообщает об этом в иммиграционную службу.

61

Поэтому нелегальные мигранты, находящие работу через эту программу, не рискуют тем, что об их статусе узнают органы власти и депортируют их. Как и прочие работники, они имеют право получать разные виды страховых выплат (пенсии, выплаты на ребёнка, выплаты в связи с беременностью и/или родами и т.д.), кроме пособия по безработице, которое платится только людям, имеющим право на трудоустройство в Швейцарии. Взносы в фонд трудового страхования являются обязательными для всех, кто имеет доход (независимо от того, легальный у них статус или нет), но те, кто имеет нелегальный статус, не имеют право на выплаты из этого фонда, если они теряют работу.

Источник: Grumiau (2013), с. 22

Результаты, эффективность и влияние программы чеков в Женеве

Специальная оценка этой программы не проводилась. В течение первых четырёх лет 5 850 лицам было выдано 8 027 ваучеров на подготовку (эти люди отбирались из числа групп, которые реже всех участвуют в программах подготовки). Это менее 6% населения кантона Женева. Ежегодно индивидуальные работодатели получают общую информацию о доходах сотрудников.

В 50% доход работников соответствует среднему доходу в регионе. В большинстве случаев договора с работниками заключаются на частичную занятость: в 64% из них работник трудится меньше 4 часов в неделю (но работник может иметь договора с несколькими работодателями одновременно), и только 5% договоров предусматривают занятость больше чем на 22 часа в неделю. В программе участвует всё большее количество людей: «По состоянию на 25 июня, программа поддерживала 4 885 активных договоров, заключённых с 4 670 работниками. 96% работников – женщины. Большинство из договоров касаются домашней работы и воспитания детей.» (Grumiau (2013), с. 19).

Официальных данных о количестве нелегальных мигрантов, занятых в программе чеков в Женеве, не существует. По оценкам, они составляют около 25% работников. Ввиду того, что в этой программе не предусмотрено предоставление денежных субсидий, она обходится недорого.

62

5. Оценка, выводы и уроки _______________________________________________________________________________________________________________

В этом разделе будет проведена оценка представленных выше примеров, состоящая из трёх этапов. Вначале проведём общую оценку, в том числе определим, насколько сильные и слабые стороны ваучерных систем, обнаруженные при их разработке, проявились на практике. После этого обратим внимание на то, какие выводы следует сделать из этого. Наконец, обобщим уроки, которые должны быть вынесены из этих примеров.

5.1. Системы ваучеров на практике: общая оценка

Вышеописанные преимущества и недостатки практического внедрения ваучерных систем на рынке труда (см. Раздел 1) можно подытожить таким образом:

Аргументы в пользу ваучерных систем:

Ваучеры способствуют так-называемой активизации участия. Практика свидетельствует, что использование систем ваучеров имеет положительные количественные и качественные последствия: в частности, она позволяет работникам лучше проходить процессы смены статуса занятости. Чем ближе к месту проживания потенциальных участников находятся учебные заведения, проводящие подготовку, тем выше становятся результаты активизации. Это подтверждается по результатам нескольких оценок (проведённых в Бельгии, Кении, Латвии, Уганде и т.д.). Это означает, что в этом отношении сельские жители сталкиваются со структурными препятствиями. В сельской местности меньше учебных заведений, и жителям нужно прилагать больше усилий, чтобы получить ваучеры. Однако существуют успешные примеры адаптации систем ваучеров под потребности сельских жителей (см. пример Тренто, Италия). Кроме того, люди, имеющие опыт участия в программах непрерывного образования на основе ваучеров, продолжают более активно участвовать в них даже тогда, когда система ваучеров уже не работает.

Целевая аудитория, которая нуждается в поддержке, может быть охвачена непосредственно и с минимальными административными затратами. Целевые группы можно определить достаточно чётко (например, с помощью установления критериев для финансирования или критериев для участия в программе). Однако открытым остаётся вопрос, упрощают ли ваучеры роль органов власти в том смысле, что их идея соответствует принципу субсидиарности: так, примеры из США и результаты оценки из Кении и Уганды могут это подтвердить, но реальных доказательств такого упрощения не существует.

Аргументы против ваучерных систем:

63

У многих групп участников нет надлежащей информации о возможности использовать ваучер. Такая «информационная асимметрия», особенно среди людей без соответствующих навыков или с недостаточно развитыми навыками, а также тех, кто в течение долгого периода находился без работы, приводит к тому, что такие люди относительно реже участвуют в ваучерных программах (подобное наблюдается, например, в Германии, Швейцарии, США). Соответственно, успешность ваучерной программы в значительной степени зависит от конкретных обстоятельств и особенностей каждой программы и информационных способностях потенциальных участников.

Естественно, все меры, предпринимаемые в рамках ваучерных программ, могут приводить к (негативным) непрямым и даже иногда к незапланированным последствиям (см. Stephan, 2010, с. 55). Люди, имеющие оплачиваемую работу, намного чаще используют ваучеры, чем безработные – соответственно, ваучерные программы могут увеличивать разрывы между занятыми и безработными (см., в частности, примеры из Бельгии и Швейцарии).

Само собой, существует также ряд открытых вопросов.

Представляется, что исследование не даёт возможности чётко ответить на вопрос, позволит ли выполнение ваучерных программ в контексте активных программ на рынке труда уменьшить невосполнимые потери. По-прежнему существует (высокий) риск таких издержек (см. примеры Бельгии, Германии и Нидерландов, упомянутые в этом разделе). В Швейцарии «эффект невосполнимых потерь значительно повышается вместе с ростом уровня образования получателей и достигает 90% в случае, если речь идёт о людях с высшим образованием» (см. Wolter/Messer, 2009, с. 10). Также пока не существует убедительных доказательств, повышает ли система ваучеров конкуренцию между (частными) учебными заведениями. Кроме того, нет данных, не выгоднее ли раздавать людям деньги, а не ваучеры.

Эмпирические исследования об эффектах ваучеров для трудоустройства показывают неоднозначные результаты: «Анализируя некоторые результаты социальных экспериментов с ваучерами, Burtless (1985) пришёл к выводу, что безработные люди с ваучерами имеют меньше шансов найти работу, чем занятые соискатели, не имеющие ваучеров. Однако Dubin и Rivers (1993) обнаружили, что шансы снова устроиться на работу у целевых групп возрастают, если дать получателям возможность выбора при использовании ваучера» (Stephan, 2010, с. 56 и 65). В меньшей мере это подтверждается и на примере Германии (а также в некоторой степени и примере Тренто, Италия), где программа ваучеров на специальное трудоустройство не дала ожидаемых результатов для людей старше 50 лет. В том, что касается более общих аспектов трудоустройства, на примерах из Трентино, Италия, и Швейцарии было установлено, что «…существует заметная тенденция, что значительная часть получателей ваучеров выбирает курсы изучения языка и ИТ. Таким образом, ваучеры

64

позволяют удовлетворить спрос, особенно в отношении курсов первого уровня – это может считаться хорошим результатом. Более того, в отношении курсов ИТ удалось установить, что ваучерная программа позволила удовлетворить спрос в первую очередь среди пользователей более старшего возраста.» (Wolter/Messer, 2009, с. 11).

Повышение уровня трудоустройства и дохода (предварительно) подтверждается только на примерах Уганды и Кении. Представляется, что в использовании ваучеров как инструмента активных программ на рынке труда не имеет гендерных дисбалансов, что позволяет сократить существующие разрывы между мужчинами и женщинами на рынке труда (см. примеры из Бельгии, Кении, Швейцарии, Уганды и США).

5.2 Выводы

Представляется, что системы ваучеров сами по себе не имеют очевидных преимуществ и недостатков по сравнению с другими финансовыми инструментами, которые используются на рынке труда. Вместе с тем, их эффекты зависят от структурных и финансовых обстоятельств, а также применения конкретных целевых подходов. Не существует идеальной системы ваучеров, которая бы удовлетворяла потребности всех и подходила ко всем случаям жизни. Из-за наличия различных систем мы не может говорить об эффектах ваучеров самих по себе. То есть, в каждом случае необходимо принимать во внимание особые обстоятельства и характеристики ваучерной системы (см. Dohmen, (2005); с.5). «Учитывая неоднозначные результаты практического применения ваучерных систем в разных странах, сложно сделать чёткие выводы о важности этих систем в контексте активных программ на рынке труда как для работников, так и работодателей» (см. de Gier; (2008); с. 388).

Этот вывод не является неожиданным, но на его основании следует рассмотреть два важных аспекта: во-первых, Украине следует идти собственным путём в реформировании системы ваучеров, а во-вторых, результаты эмпирического анализа практического выполнения ваучерных программ не столь однозначны. Соответственно, практики, социальные партнёры и политики должны принимать решения о реформе системы ваучеров в Украине на основе тщательного рассмотрения преимуществ и недостатков, описанных выше, а также опыта и передовых практик из других стран и регионов.

Многие страны могут брать системы ваучеров, разработанные в других странах, и адаптировать их к собственному контексту. Важнейшим фактором для укрепления социального диалога является наличие партнёра со стороны работодателей, хотя пример из Женевы свидетельствует, что можно создать систему ваучеров (как минимум, на начальном этапе) и без того, чтобы работодатели были представлены на уровне своей ассоциации.

Источник: Grumiau (2013), с. 25

65

Спрос на ваучеры зависит от уровня его номинальной стоимости. Соответственно, она не должна опускаться ниже определённого уровня. Этот уровень зависит от конкретных (местных, региональных или национальных) особенностей, и при его определении необходимо их учитывать. Принимая во внимание, что люди, имеющие опыт прохождения профессиональной подготовки с помощью ваучера, более склонны продолжать подготовку и без финансовой помощи со стороны государства, ограничение на повторное получение ваучера в Украине может быть оправданно. Однако его необходимо будет отменять, если в результате реформы политики будут изменены целевые группы или содержание ваучерной программы.

Необходимо тщательно разрабатывать системы ваучеров в аспекте, который касается целевых групп: «Характеристика соответствующего населения свидетельствует, что ваучерами для образования взрослых пользуются преимущественно люди с более высоким уровнем образования… Эти выводы должны приниматься во внимание при разработке политики, направленной на развитие образования взрослых с помощью ваучерных программ. Они подвергают сомнению тот вывод, что ваучерные программы, не направленные на конкретные группы и не предназначенные для конкретных целей, приводят к положительным результатам на рынке труда» (Schwerdt et al (2011), с. 20). С другой стороны, «Наши результаты свидетельствуют, что лица с более низким уровнем образования могут получать больше пользы от программ образования взрослых, основанных на ваучерах». Таким образом, ваучерные программы, разработанные для конкретных групп и целей, могут приводить к более масштабным положительным результатам на рынке труда» (Schwerdt et al (2011), с. 21).

Системы ваучеров могут быть эффективным инструментом для достижения конкретных задач. Внедрение той или иной системы может иметь существенные результаты. Они зависят от целевых групп, вида услуг или подготовки, учебных заведений и программ, а также от потребностей, особенностей и мотивации получателей (см. Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 11).

Кроме этого, системы ваучеров могут быть направленными не только на работников/безработных, но и на работодателей, особенно малые и средние компании и самозанятых. Если компании могут получать ваучеры для своих сотрудников, они могут распределять их между собой (см. программу «Чек на образование» в земле Северный Рейн-Вестфалия, Германия).

В случае привлечения в ваучерные программы частных работодателей или учебных заведений риски возрастают. Поэтому для повышения эффективности таких программ необходимо чётко описать ожидания от всех сторон и привлекать к их реализации только квалифицированные учебные заведения. Соответственно, нужно чётко описать критерии для аккредитации (для учебных заведений) и сертификации (для качества

66

услуг – то есть, учебных программ). Учитывая сложность процессов создания и развития системы ваучером, необходимо регулярно проводить мониторинг и оценку её работы (по возможности силами независимых лиц или учреждений). Для измерения эффективности и полезности системы ваучеров необходимо много ресурсов. Для снижения негативных эффектов невосполнимых потерь необходимо чётко определить целевые группы и создать систему мониторинга и независимой аккредитации, сертификации и оценки. Как правило, стоимость такой системы довольно высока.

Поэтому органы власти по-прежнему должны брать на себя основные функции по использованию ваучерных систем в выполнении активных программ на рынке труда. Не стоит оставлять этот процесс на откуп рынка.

Что касается результатов ваучерных систем для уровня оплаты труда, следует подытожить: «Представляется, что влияние субсидий на уровень оплаты труда целиком зависит от характеристик схемы субсидий и от особенностей учреждений, участвующих в этой схеме» (Stephan, 2010, с. 64).

5.3. Уроки

Процесс создания системы ваучеров требует много времени. Даже в странах, имеющих развитые социальные системы и большой опыт выполнения активных программ на рынке труда, на создание комплексной системы ваучеров ушло много лет. На этапе создания (или вступительном этапе) могут возникать разногласия между учебными заведениями, участвующими в ваучерной системе. Кроме этого, потенциальные получатели ваучеров тоже нуждаются в некотором переходном периоде: как правило, в первые годы после внедрения ваучерной системы значительное количество выданных ваучеров остаётся неиспользованным.

Очевидно, что региональные особенности, организация и качество программ, а также структура участников влияют на эффективность ваучерных систем. Необходимо найти баланс между строгим контролем и гибкими возможностями по трудоустройству (возможно, с децентрализацией) для лиц, прошедших ваучерную программу. Важную роль в успешной реализации и расширении ваучерной системы в контексте активных программ на рынке труда играет степень того, насколько сотрудники служб занятости вправе принимать решения по своему усмотрению.

Как правило, основная ответственность за организацию, выполнение и мониторинг ваучерных программ возлагается на службы занятости, даже если к ним привлекаются частные структуры (впрочем, есть и некоторые исключения – см. Раздел 4.2.3 выше). Именно такая ситуация характерна для Бельгии, Болгарии, Германии, Латвии и Нидерландов. Чаще всего службы занятости выполняют эту функцию в тесном сотрудничестве с профильными министерствами, например, министерством труда или министерством образования. Кроме того, успешность программы повышает

67

такой фактор, как тесное сотрудничество с социальными партнёрами (и прочими соответствующими заинтересованными сторонами).

Ваучерные системы являются довольно сложными и ставят перед сотрудниками служб занятости и прочих организаций новые задачи, особенно в том, что касается консультаций и принятия решений о праве тех или иных лиц получать ваучеры. Необходимо обеспечить проведение комплексной подготовки соответствующего персонала служб занятости и разработать план на переходный период. Также можно привлекать к процессу создания ваучерных систем большего количества организаций, которые будут предоставлять консультации, в том числе (частные) консультационные центры и даже сами учебные заведения. Для обеспечения нейтральности консультаций те, кто будут и предоставлять, должны предоставлять своим клиентам перечень альтернативных учебных заведений. Если консультации будет оказывать частный сектор, они должны оплачиваться (т.е., необходимо установить определённую стоимость каждой консультации). Кроме того, есть ещё вариант распространения информации (и даже проведения консультаций) – это Интернет (естественно, в разных странах это устроено по-разному).

Ваучерная система является более эффективной и результативной, если она основана на конкретных и надлежащим образом определённых потребностях целевых групп. «Эти выводы, а также данные о разнообразных результатах, могут объяснить невысокий уровень эффективности программ образования взрослых на основе ваучеров для рынка труда, поскольку в данном случае речь об очень избирательном использовании ваучеров… В то же время, данные о разнообразных результатах свидетельствуют, что программы образования взрослых оказываются наиболее полезными для получателей ваучеров с более низким уровнем образования. В частности, лица, имеющее профессионально-техническое образование, получают больше пользы от программ образования взрослых, но эта группа недостаточно представлена среди тех, кто соблюдает правила ваучерной программы» (Schwerdt et al (2011), с. 19).

Интеграция на рынок труда женщин, лиц, долгое время бывших безработными, работников пожилого возраста, и лиц с невысокой квалификацией проходит наиболее успешно в сфере обслуживания, если такие лица используют ваучеры для профессиональной подготовки или трудоустройства. Сфера обслуживания создаёт хорошие возможности по трудоустройству (в ней даже могут создаваться новые рабочие места – см. примеры из Бельгии и Женевы), но возможности личного карьерного роста в этой сфере ограничены.

Ваучеры могут эффективными при соблюдении таких условий:

если они касаются конкретных рабочих мест; если они охватывают рабочие места, для устройства на которые

у соискателей есть соответствующие навыки и интерес;

68

если ими покрывается достаточная часть платы за обучение; если учебные заведения отвечают критериям, выдвигаемым к

качеству подготовки; если применяется показатель успешности, основанный на

результатах: доля участников (%), которые после курсов подготовки были устроены на работу (например, в течение 6 месяцев после окончания курса подготовки).

Незапланированных побочных эффектов полностью избегать не удаётся. Таким образом, возникает дилемма: чем теснее ваучерная программа связана с поиском рабочих мест, тем выше риски невосполнимых потерь и эффекта замещения. Получается, что независимо от места и времени использование ваучерной системы для реализации программ на рынке труда является желательным, но одновременно с этим нужно создавать (как минимум в первой части этого процесса) комплексные системы мониторинга и оценки, а также проводить дорогостоящую аккредитацию и сертификацию, что позволить гарантировать качество и разумную стоимость ваучерных программ. Этот процесс очень сложен. Перед его началом нужно провести анализ его экономического эффекта, поскольку до сих пор нет чёткого ответа на вопрос о соотношении ожидаемых преимуществ ваучерной системы и высокой стоимости процессов, сопровождающих её создание. То есть, необходимо регулярно проводить мониторинг условий выполнения ваучерной программы. Но в связи с ростом разнообразия инструментов мониторинга и необходимостью его регулирования административные издержки возрастают (Dohmen, 2005; с. 13).

В том, что касается использования существующей модели (переноса) ваучерной системы, опыт показывает, что такой перенос возможен. Для этого нужно обеспечить следующие условия:

Это легче делать в случае использования «модели, которая выполняется уже несколько лет». Европейские методические рекомендации, разработанные в процессе переноса модели из Тренто в регион Македония (Греция) содержать ориентировочный план, как сделать такой перенос успешным;

Соответствующие материальные (инструкции, примеры, приложения) и нематериальные (обратная связь, контроль, коучинг) составляющие. Для успешного переноса модели необходимо, чтобы «отношения были основаны на обязательствах, взаимном уважении и заинтересованности».

Наконец, процесс переноса включает в себя пять измерений (культурное, политическое, экономическое, организационное и кадровое). При организации процесса необходимо обращать внимание на все эти измерения (см. Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 19-23).

Естественно, есть и ограничения в отношении такого переноса: например, бельгийская программа ваучеров хорошо способствует интеграции на рынок труда женщин и лиц с низкой квалификацией, но

69

возможности использовать модель этой программы в другом месте ограничены бюджетными факторами, а также разностью традиций в отношении домашнего труда.

6. Список источников _______________________________________________________________________________________________________________

Álvarez/López/Vilar (N.Y): Assumpta Aneas Álvarez/Fernando López Palma/Marta Vilar: European guidelines for the development of mechanisms/tools supporting the individual demand for training through use of training Vouchers [Европейское руководство по разработке механизмов удовлетворения спроса на профессиональную подготовку с использованием ваучеров на подготовку]; http://www.transfervouchertrentino.it; 22.07.2014

BA (2012a): Federal Agency for Employment: Changes due to the Reform of Labour Market Policy Instruments [Федеральное агентство занятости: Изменения в связи с реформой инструментов политики на рынке труда]; Presse Info; Нюрнберг 2012; https://www.arbeitsagentur.de/web/content/EN/Press/Detail/index.htm?dfContentId=L6019022DSTBAI602525&isPrintVersion=true; 22.07.2014

BA (2012b): Training Voucher/Bildungsgutschein [Ваучер на подготовку]; http://www.arbeitsagentur.de/web/content/EN/Benefits/FurtherTraining/Detail/index.htm?dfContentId=L6019022DSTBAI486073; 22.07.2014

BA (2013): Federal Agency for Employment: Arbeitsmarkt 2012 (Labour Market 2012) [Федеральное агентство занятости: (Рынок труда 2012)], Nuremberg, 2013

Barnow (2008): Burt S. Barnow: Vouchers in U. S. Vocational Training Programs: An Overview of what we have learned, paper prepared for the conference ‘Consumer Choice in the Provision of Public Services: Vouchers and related Delivery Mechanisms’, October 24 and 25, 2008 [Программы профессиональной подготовки: обзор уроков. Доклад на конференцию «Выбор потребителей в предоставлении государственных услуг: ваучеры и механизмы их предоставления»», 24-25 октября 2008 г.], Нюрнберг, Германия

Berlinger (2008): Kurt Berlinger: Accreditation and Certification System of Further Vocational Training; paper prepared for the conference ‘Consumer Choice in the Provision of Public Services: Vouchers and related Delivery Mechanisms’, October 24 and 25, 2008 [Системы аккредитации и сертификации в организации профессиональной подготовки. Доклад на конференцию «Выбор потребителей в предоставлении государственных услуг: ваучеры и механизмы их предоставления»», 24-25 октября 2008 г.], Нюрнберг, Германия

70

Bernhard/Kruppe (2010): Sarah Bernhard/Thomas Kruppe (2010): Vermittlungsgutscheine für Arbeitslose: Oft ausgegeben und selten eingelöst; (Placement vouchers for the unemployed: Often issued and rarely redeemed) [Ваучеры на трудоустройство для безработных: выдаются часто, используются редко], в IAB-Kurzbericht 21/2010, Нюрнберг

Blattman/Fiala/Martinez (2011): Christopher Blattman, Nathan Fiala, and Sebastian Martinez, “Employment Generation in Rural Africa: Mid-term Results from an Experimental Evaluation of the Youth Opportunities Program in Northern Uganda.” [«Создание рабочих мест в сельских районах Африки: среднесрочные результаты экспериментальной оценки программы трудоустройства молодёжи в северной Уганде»]; http://www.poverty-action.org/project/0189; 9.7.2014

BMAS (2014). Federal Ministry of Labour And Social Security (ed): Social Security at a glance [Федеральное министерство труда и социального обеспечения (ред.) Социальное обеспечение: обзор], Берлин, 2014; http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Publikationen/a998-social-security-at-a-glance-total-summary.pdf?__blob=publicationFile 27.9.2014

CEPS (2013): EU Network of Independent Experts on Social Inclusion: Assessment of the implementation of the European Commission Recommendation on Active Inclusion. A Study of National Policies Bulgaria, prepared for the European Commission by CEPS [Центр европейских политических исследований. Сеть независимых экспертов ЕС по социальному включению: оценка выполнения Рекомендации ЕК по активному включению. Исследование государственных программ Болгарии, подготовленное ЦЕПИ для ЕК]; http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&newsId=1823&furtherNews=yes; 6.10.2014

Council of EU (2002): Council of EU: EU Schengen Catalogue, SCHENGEN INFORMATION SYSTEM, SIRENE: Recommendations and Best Practices [Совет ЕС: Шенгенский каталог. Шенгенская информационная система SIRENE: Рекомендации и передовые практики] том 2; Брюссель 2002

Croce/Montanino (2007): Giuseppe Croce/ Andrea Montanino: The role of public policy in worker training in Italy [Роль государственной политики в подготовке работников в Италии]; в European journal of vocational training – № 41 – 2007, с. 137-149

de Gier (2008): Erik de Gier: Training Vouchers and Active labour market Policy: An easy or uneasy marriage [Ваучеры на подготовку и активные программы на рынке труда: простая и сложная связь]; в Social Responsibility in Labour Relations. European and Comparative Perspectives [Социальная ответственность в трудовых отношениях. Европейский и сравнительный обзор]; ред. – Frans Pennings/Yvonne Konijn/Albertine Veldman, Alphen van den Rijn: Wolters Kluwer, Austin, etc.; 2008, с. 379 – 389

71

Dimitrova (2012): Elka Dimitrova: Building Resilience and Opportunity: The Role of Labour and Social Assistance Policies, presentation of the Director of Labor Market Policy Directorate, Ministry of Labor and Social Policy, Bulgaria presentation [Создание устойчивости и возможностей: роль политики на рынке труда и социальной помощи. Презентация директора Директората политики на рынке труда Министерства труда и социальной политики Болгарии]; Хайдарабад, Индия, 30 октября-3 ноября 2012 г.; http://siteresources.worldbank.org/EXTSOCIALPROTECTION/Resources/28263; 6.10.2014

Dohmen (2005): Dieter Dohmen: Theorie und Empirie von Bildungsgutscheinen: Was können wir von Erfahrungen anderer Länder für die deutsche Diskussion lernen? (Theory and empirical research of school vouchers: what can we learn from experiences of other countries for the German discussion? translation WSR) FiBS-Forum Nr. 27, Köln, Juli 2005

Dohmen et al (2007): Dieter Dohmen (2007): Aktuelle Trends der nachfrageorientierten Weiterbildungsfinanzierung in Europa – Eine Synopse, (Current trends in the demand-driven Financing of continuing education in Europe - a Synopsis) [Современные тенденции в финансировании непрерывного образования в Европе на основе спроса – резюме], FIBS Forum № 40, Берлин, 2007; http://www.fibs.eu/de/sites/presse/_wgHtml/_wgData/Forum_040_WBfinanzierung_070925.pdf; 8.10.2014

EFSi (2013). European Federation for Services to Individuals: White book on personal and household services in ten EU Member States [Европейская федерация общественного обслуживания: Белая книга по услугам для лиц и домохозяйств в 10 государствах-членах ЕС]; Брюссель, 2013

EEO (2012): EEO Quarterly Reports Executive Summary (including a Horizontal Assessment) Second Quarter of 2012 (April – July 2012) [Европейская обсерватория по вопросам занятости: резюме квартальных докладов ЕОЗ (включая горизонтальную оценку), второй квартал 2012 г.(апрель-июль 2012 г.)].; http://www.eu-employment-observatory.net/quarterlyreportsexecutivesummaries.aspx

EEO (2013): EEO Quarterly Reports Executive Summary Fourth Quarter of 2012 (January - March 2013) [Европейская обсерватория по вопросам занятости: резюме квартальных докладов ЕОЗ, четвёртый квартал 2012 г. (январь-март 2013 г.)]; http://www.eu-employment-observatory.net/quarterlyreportsexecutivesummaries.aspx

Gerard (2013): Maarten Gerard: The service voucher system in Belgium. Learning Exchange on “Service Voucher Systems” Riga, 20 September 2013 (presentation) [Система ваучеров на услуги в Бельгии: обмен опытом но ваучерным системам. Рига, 20 сентября 2013 г. (презентация)]; http://suche.gmx.net/web?origin=serp_sf_atf&q=Maarten+Gerard%3A+The+service+voucher+system+in+Belgium.+Learning+Exchange+on+%E2%80%9CServic

72

e+Voucher+Systems%E2%80%9D+Riga%2C+20+September+2013+%28presentation; 29.9.2014

Gerard/Valsamis (2013): Maarten Gerard/Daphné Valsamis: Learning Exchange between Greece and Latvia on “Service Voucher Systems”; commissioned by the European Community Programme for Employment and Social Solidarity (2007-2013), DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Unit C.1 Employment, Social Affairs and Inclusion, Brussels, Riga, 20 September 2013 [Обмен опытом между Грецией и Латвией по системам ваучеров на услуги по инициативе программы Европейского сообщества по занятости и социальной солидарности (2007-2013), ГД по вопросам занятости, социальной политики и включения, отдел С.1. Занятость, социальная политика и включение, Брюссель. Рига, 20 сентября 2013 г.]

Grumiau (2013): Samuel Grumiau: Formalizing domestic work through the use of service vouchers The particular cases of France, Belgium and the canton of Geneva [Предоставление официального статуса домашнему труду с использованием ваучеров на услуги. Опыт Франции, Бельгии и кантона Женева]; http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/publication/wcms_220717.pdf; 8.10.2014

Heinrich (2008): Carolyn J. Heinrich: Dynamics of Contracting Out and Performance Management in Third-Party Public Services Provision; Nuremberg, 2008 (Presentation on the workshop ‘Vouchers, contracting-out and Performance standards: Market Mechanisms in Active Labour Market Policy) [Тенденции по привлечению сторонних организаций и управлению государственными услугами с привлечением третьих сторон. Нюрнберг, 2013 (презентация на семинаре «Ваучеры, привлечение сторонних организаций и стандарты управления: рыночные механизмы реализации активных программ на рынке труда»)]

Hicks et al (2011): Joan Hamory Hicks, Michael Kremer, Isaac Mbiti and Edward Miguel. “Vocational Education Voucher Delivery and Labor Market Returns: A Randomized Evaluation Among Kenyan Youth [Ваучеры на профессиональную подготовку и их эффект для рынка труда: рандомизированное исследование среди кенийской молодёжи]; http://siteresources.worldbank.org/INTHDOFFICE/Resources/VocEd_SIEF_Report_2011-04-07_final.pdf; 9.7.2014

Horlings (2011): Edwin Horlings: Service vouchers, Belgium [Ваучеры на услуги, Бельгия]; http://www.eurofound.europa.eu/areas/labourmarket/tackling/cases/be004.htm; 9.7.2014

Investing in people (2008): Investing in People: Strategies for Financing V.E.T. A comparative analysis Voucher and Individual Learning Credit Card presentation: Thessaloniki, May 20, 2008 [Инвестиции в людей: стратегии финансирования органа власти по вопросам ваучеров на подготовку: сравнительный анализ ваучера и индивидуальной кредитной карты на подготовку. Презентация,

73

Салоники, 20 мая 2008 г.]; Ernest & Young et al; http://www.cedefop.europa.eu/vetfinancing2008innet/UsersFiles/sa/docum.

Ivanov (2013): Maksims Ivanov: Child care support and child-minders service in Latvia social context, target groups, financial support and legal framework; Riga, 20 September 2013 (presentation) [Поддержка по уходу за детьми и услуги нянь в Латвии: социальный контекст, целевые группы, финансовая поддержка и нормативно-правовая база. Презентация, Рига, 20 сентября 2013 г.]; http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11057&langId=en; 1.10.2014

Kluve et al (2011): Kluve/Boldemann/Weidnitzer: Measuring employment effects of technical cooperation [Измерение влияния технического сотрудничества на трудоустройство], gtz/GIZ Eschborn, 2011.

Koch et al (2011): Susanne Koch/Christiane Spies/Gesine Stephan/Joachim Wolf: Arbeitsmarktinstrumente auf dem Prüfstand (Labor Market Instruments put to the Test) [Апробация инструментов политики на рынке труда]; в IAB Kurzbericht 11/2011 (IAB Brief Report 11/2011)

Kruppe (2008): Tomas Kruppe: Selectivity by the Use of Training Vouchers: The Case of Germany, Nuremberg, October 2008 (Presentation on the workshop ‘Vouchers, contracting-out and Performance standards: Market Mechanisms in Active Labour Market Policy) [Избирательное использование ваучеров на подготовку: пример Германии. Нюрнберг, октябрь 2008 г. (презентация на семинаре «Ваучеры, привлечение сторонних организаций и стандарты управления: рыночные механизмы реализации активных программ на рынке труда»)]

Littig (2012): Peter Littig: Bildungsgutscheine im Rahmen der öffentlich geförderten Weiterbildung in Deutschland (Education vouchers in the context of publicly funded further education in Germany‘) PowerPoint presentation/manuscript [Ваучеры на подготовку в контексте бесплатного образования в Германии, презентация PowerPoint/рукопись], PowerPoint presentation/manuscript), Штутгарт, 2012

Manoudi (2013): Anna Manoudi: Learning exchange between Belgium, Latvia and Greece on ‘Voucher Systems’, commissioned by the European Community Programme for Employment and Social Solidarity (2007-2013), Unit C1 European Employment Strategy and Governance, DG Employment, Social Affairs and Inclusion; Riga (Latvia), 20 September 2013 [Обмен опытом между Бельгией, Грецией и Латвией по системам ваучеров по инициативе программы Европейского сообщества по занятости и социальной солидарности (2007-2013), ГД по вопросам занятости, социальной политики и включения, отдел С.1. Занятость, социальная политика и включение, Брюссель. Рига, 20 сентября 2013 г.]

Modernising (2012): Modernising VET system. Improving performance, quality and attractiveness of VET systems; Good practice in making VET more attractive

74

(2012) [Модернизация системы ваучеров на подготовку: повышение эффективности, качества и привлекательности ваучеров, передовые практики повышения привлекательности ваучеров (2012)]; http://www.erisee.org/ или http://www.tvet.ro

MWRL (2010) Ministry of Welfare of the Republic of Latvia: Latvian Labour Market 2010-2011 [Министерство социального обеспечения Латвии. Рынок труда Латвии в 2010-2011 гг.]; Рига 2011; http://www.lm.gov.lv/upload/darbs_eng/labour_market_10_11.pdf

MWRL (2011) Ministry of Welfare of the Republic of Latvia: Latvian Labour Market 2010-2011 [Министерство социального обеспечения Латвии. Рынок труда Латвии в 2010-2011 гг.]; Рига 2011; http://www.lm.gov.lv/upload/darbs_eng/labour_market_10_11.pdf; 1.10.2014

MWRL (2012) Ministry of Welfare of the Republic of Latvia: General description of the labour market situation in Latvia 2012, Riga [Министерство социального обеспечения Латвии. Общая характеристика ситуации на рынке труда Латвии в 2012 г.]; Рига; http://www.lm.gov.lv/upload/darba_tirgus/darba_tirgus/labour_market_270312.pdf; 1.10.2014

MWRL (2013) Ministry of Welfare of the Republic of Latvia: General description of the labour market situation in Latvia, Riga, April 2013 [Министерство социального обеспечения Латвии. Общая характеристика ситуации на рынке труда Латвии]; Рига, апрель 2013 г.; http://www.lm.gov.lv/upload/darba_tirgus/darba_tirgus/labourmarket0805; 1.10.2014

Muth (2008): Joseph Muth: Training Cheque in North-Rhine-Westphalia [Чек на подготовку в земле Северный Рейн-Вестфалия], в: OECD: A Review of Local Economic and Employment Development Approaches in OECD Countries, Part 1: Policy Audits [ОЭСР: Обзор местных экономических программ и программ повышения трудоустройства в странах ОЭСР, часть 1: аудит политики], Париж, 2008, c. 56-64

Persson Reilly (2001). Michelle Persson Reilly: The Shift from a Contract Based to a Voucher Based Job Training Delivery System: The Effect of the Work Force Investment Act on Boston’s Non-Profit Training Providers [Переход от программ подготовки на основе договоров к программам на основе ваучеров: эффекты акта об инвестициях в рабочую силу на неприбыльные учебные заведения Бостона], Массачусетс, 2001

Ribakova (2013): Žanna Ribakova: Training Voucher System in the State employment agency; Learning Exchange on “Service Voucher Systems” Riga, 20 September 2013 (presentation) [Система ваучеров на подготовку в государственном агентстве занятости. Обмен опытом систем ваучеров на услуги. Презентация, Рига, 20 сентября 2013 г.]; http://suche.gmx.net/web?origin=noresult_sf&q=Zanna+Ribakova; 1.10.2014

75

Rinne/Uhlendorff/Zhao (2008a): Ulf Rinne/Arne Uhlendorff/Zhong Zhao: Vouchers Case Workers and the Reform: Public Training Programs in Germany [Сотрудники служб занятости, ваучеры и реформа: государственные программы подготовки в Германии], 15 июля 2008 г.

Roper (2008): Steven Roper: Innovation Voucher Schemes (The Netherlands, West Midlands OK, Ireland) [Инновационные ваучерные системы (Нидерланды, Западный Мидленд, Англия], в OECD: A Review of Local Economic and Employment Development Approaches in OECD Countries, Part 1: Policy Audits [ОЭСР: Обзор местных экономических программ и программ повышения трудоустройства в странах ОЭСР, часть 1: аудит политики], Париж, 2008, c. 212-221

Schwerdt, et al (2011): Guido Schwerdt/Dolores Messer/Ludger Woessmann/Stefan C. Wolter: Effects of Adult Education Vouchers on the Labour Market: Evidence from a Randomized Field Experiment [Влияние ваучеров на образование взрослых на рынок труда: результаты рандомизированного полевого эксперимента], IZA Discussion Paper №. 5431, январь 2011; http://ftp.iza.org/dp5431.pdf; 8.10.2014

Stephan (2010): Gesine Stephan: Employer wage subsidies and wages in Germany: empirical evidence from individual data [Судсидии на оплату труда для работодателей и уровень оплаты труда в Германии: эмпирические данные на основе индивидуальных данных], Нюнрберг, 2010 ZAF Research Paper 43, с. 53-71

TAV (2009): TAV Project (Transfer and Adaptation of Training Voucher): EXTERNAL EVALUATION FINAL REPORT [Проект «Перенос и адаптация ваучерных систем». Финальный отчёт по результатам внешнего оценивания], ред. – LEONARDO DA VINCI Transfer of innovation; www.adam-europe.eu/prj/5823/prj/Final%20evaluation%20report_EN.doc; 1.10.2014

TAV (2009a): TAV Project (Transfer and Adaptation of Training Voucher): Project Information [Проект «Перенос и адаптация ваучерных систем»: информация о проекте]; http://www.adam-europe.eu/adam/project/view.htm?prj=5823; 29.9.2014

Völter (2008): Robert Völter: Vouchers, Contracting-Out and Performance Standards, Nuremberg, October 2008 (Presentation on the workshop ‘Vouchers, contracting-out and Performance standards: Market Mechanisms in Active Labour Market Policy) [Ваучеры, привлечение сторонних организаций и стандарты управления. Нюрнберг, октябрь 2008 г. (презентация на семинаре «Ваучеры, привлечение сторонних организаций и стандарты управления: рыночные механизмы реализации активных программ на рынке труда»)]

WB (2011): The World Bank: Do vouchers for job training programs help? [Всемирный банк: Есть ли толк от ваучеров на профессиональную подготовку?], в From Evidence to Policy. A note series on learning what works,

76

from the Human Development Network [Разработка политики на основе данных: изучение эффективных механизмов, Сеть по человеческому развитию], ноябрь 2011

WB (2011a): The World Bank: Can Cash Grants Help Create Jobs and Stability? [Всемирный банк: Могут ли денежные выплаты способствовать стабильности и созданию рабочих мест?], в From Evidence to Policy. A note series on learning what works, from the Human Development Network [Разработка политики на основе данных: изучение эффективных механизмов, Сеть по человеческому развитию], ноябрь 2011

WB (2012): The World Bank: Human Development Essentials [Всемирный банк: Основные тенденции в области человеческого развития], апрель 2012; http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/04/16818685/job-skills-lessons-recent-world-bank-flagship-studies; 9.7.2014

West/Sparks (2000): Anne West/Jo Sparkes; Demand-side financing – a focus on vouchers in post-compulsory education and training: discussion and case studies [Финансирование на основе спроса – ваучеры на образование и подготовку после окончания школы: обсуждение и практические примеры]; Салоники, 2000

Wolter/Messer (2009): Stefan C. Wolter and Dolores Messer: Continuing Education and Education Vouchers Results of a field experiment; Summary and individual aspects of the study’s findings [Непрерывное образование и ваучеры на образование: результаты полевого эксперимента, резюме и отдельные аспекты результатов исследования] Stefan C. Wolter and Dolores Messer; Берн, февраль 2009

Zvidrina (2013): Ilze Zvidrina: Latvia’s training voucher system presentation [Презентация системы ваучеров на подготовку Латвии], Рига, 2013, Департамент политики на рынке труда, Министерство социального обеспечения Латвии; http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11053&langId=en; 1.10.2014

77

7. Приложения

_______________________________________________________________________________________

Приложение 1: Измерение эффективности образовательных

(ваучерных) программ в США

Измерение эффективности ваучерной программы в США, 1987-1989

Показатель трудоустройства в конце программы

Доля выпускников программы, которые нашли работу

Показатель устройства лиц, находившихся на соцобеспечение, в конце программы

Доля лиц, которые находились на соцобеспечении на момент начала программы, прошли программу и нашли работу

Средняя зарплата трудоустроившихся по окончании программы

Средняя зарплата лиц, прошедших программу и трудоустроившихся по её окончании

Стоимость на одного участника

Ежегодные расходы учебных центров на подготовку взрослых/количество взрослых участников, нашедших работу

Показатель занятости в более поздний период

Доля выпускников программы, которые имели работу через 13 недель после её окончания

Показатель устройства лиц, находившихся на соцобеспечение, в более поздний период

Доля лиц, которые находились на соцобеспечении на момент начала программы, прошли программу и через 13 недель после её окончания имели работу

Средняя зарплата за неделю в более поздний период

Средняя зарплата выпускников за неделю, которые имели работу через 13 недель после окончания программы

Среднее количество отработанных недель (последующая оценка)

Среднее количество недель, отработанных выпускниками (по состоянию на 13-ую неделю после окончания программы

Показатель трудоустройства молодёжи в конце программы

Доля молодых выпускников программы, которые нашли работу

Показатель повышения способности молодёжи к трудоустройству

Доля молодых выпускников программы, которые повысили свои навыки в отношении поиска работы (см. примечание 3 ниже)

Положительный показатель окончания программы для молодёжи

Доля молодых выпускников программы, которые получили «положительную занятость» (см. примечание 3 ниже)

Стоимость на одного молодого участника

Ежегодные расходы учебных центров на подготовку молодёжи/количество молодых участников, нашедших работу

78

Современные способы измерения эффективности выполнения Акта об инвестициях

в рабочую силу

Взрослые Удалённые работники Показатель трудоустройства на входе Показатель трудоустройства на входе Показатель трудоустройства через 6 месяцев

Показатель трудоустройства через 6 месяцев

Изменение средней заработной платы через 6 месяцев

Изменение средней заработной платы через 6 месяцев

Показатель сертификации и трудоустройства

Показатель сертификации и трудоустройства

Молодёжь старшего возраста (19-21) Молодёжь младшего возраста Показатель трудоустройства на входе Показатель посещаемости Показатель трудоустройства через 6 месяцев

Показатель освоения навыков

Изменение средней заработной платы через 6 месяцев

Показатель получения сертификатов

Показатель сертификации/обучения и трудоустройства

Удовлетворённость клиентов Удовлетворённость участников и работодателей (на основе опросов, проводившихся в национальном масштабе)

Источник: Heinrich, 2008

79

Приложение 2: Экспоненциальный рост ваучерной программы на

услуги в Бельгии

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Активные компании

504 840 1163 1504 1892 2292 2576 2708

Количество сотрудников

61759 87152 103437 120324 136915 149827

Количество вакансий

98424 118389 133438 150192 164789

Активные пользователи

98814 190734 316101 449626 557482 665884 760702 834959

Выкупленные ваучеры (млн.)

8,11 20,3 35,9 53,1 73,6 78,2 97,1 109,1

Источник: Gerard, 2013

80

Приложение 3: Бюджет ваучерной программы на услуги в Бельгии

Эффект

Стоимость (евро)

Валовая стоимость Расходы на ваучеры 1 421 110 958 Административные расходы 13 333 355 Снижение налога на 30% 220 868 221 Общая валовая стоимость

1 655 312 535

Прямые возвратные эффекты

Сокращение выплат по безработице для работников, работающих по ваучерам на услуги

200 727 706

Дополнительные социальные взносы от работников, работающих по ваучерам на услуги

307 299 481

Дополнительные налоги на доходы работников, работающих по ваучерам на услуги

147 951 177

Общие прямые возвратные эффекты

655 978 364

Непрямые возвратные эффекты 1-ой категории

Дополнительный налог с дохода компаний

34 311 355

Дополнительные социальные взносы и налоги на доходы административных работников

44 490 432

Сокращение выплат по безработице для административных работников

9 194 101

Общие непрямые возвратные эффекты 1-ой категории

87 995 888

Чистая стоимость

911 338 283

Источник: Gerard/Valsamis, 2013, с. 8/9

81

Приложение 4: Образовательные ваучеры в Германии

(основная информация о требованиях и вопросы компенсации)

Ваучер на подготовку (Bildungsgutschein)

В связи со вступлением в силу 1 января 2003 г. первого закона о современных услугах на рынке труда (Erstes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) агентства занятости могут выдавать ваучеры на подготовку лицам, которые отвечают требованиям, для удовлетворения их потребностей по образованию, определённых в индивидуальном порядке заранее.

Основная информация

Среди прочего, в ваучере на подготовку указывается информация о целях подготовки, длительности обучения, региональном охвате и сроке действия (так, ваучер должен быть использован в течение не более трёх месяцев). Исходя из условий, определённых в ваучере, лицо, желающее пройти подготовку, может выбрать учебное заведение из утверждённого перечня и подать в него ваучер. Также необходимо принять меры для развития системы профессионального образования.

Требования

Участвовать в программе могут незанятые (для профессиональной интеграции) и для устранения рисков дальнейшей безработицы, а также те, кто нуждается в повышении квалификации в связи с невысокой квалификацией.

При определении потребности в повышении квалификации нужно также учитывать ситуацию на рынке труда. Это означает, что агентство занятости должно решать, может ли то или иное лицо найти работу без повышения квалификации, могут ли другие инструменты и программы на рынке труда быть более эффективными, и насколько успешными могут быть программы подготовки для интеграции на рынок труда.

Как правило, заявители должны иметь по меньшей мере среднее специальное образование или опыт оплачиваемой работы в течение как минимум трёх лет. Перед началом курсов подготовки необходимо получить соответствующую консультацию в службе занятости.

Ваучер на подготовку выдаётся тем лицам, которые отвечают требованиям. Он является гарантией выделения средств для участия получателя в программах повышения квалификации.

Использование ваучера на подготовку

Получатель ваучера должен использовать его в течение срока действия, иначе ваучер утратит силу. Если в течение срока действия ваучера не смог найти подходящих курсов, по мере необходимости и целесообразности ему может быть выдан новый ваучер.

Участник может использовать ваучер в течение срока его действия для участия в утверждённой программе подготовки, цель которой совпадает с той, которая определена в ваучере. Учебные заведения могут подтвердить приемлемость той или иной программы подготовки с помощью сертификата, выданного соответствующим органом. Информацию об утверждённых программах подготовки можно получить в базе данных программ подготовки и повышения квалификации KURSNET. Такой сертификат должен быть действительным на момент начала курса. Учебное заведение, выбранное участником, подтверждает факт принятия участника на тот или иной курс (об этом делается пометка на копии ваучера, которая предоставляется учебному заведению) и перед началом курса предоставляет ваучер тому управлению службы занятости, которая его выдала.

На что нужно обратить внимание?

82

После получения ваучера служба занятости проверяет, соответствует ли выбранный курс правилам, установленным в отношении этого ваучера. Если нет, участие в таком курсе будет под вопросом. В исключительных случаях (например, если несоответствие незначительно), решение об использовании ваучера для такого курса может быть принято задним числом. Возможность использования ваучера также может быть под вопросом, если лицо, желающее повысить квалификацию, было принято на тот или иной курс, несмотря на то, что оно не отвечает требованиям для поступления на этот курс, и если нет оснований рассчитывать на его успешное прохождение. Если учебное заведение не предоставляет ваучер соответствующей службе занятости перед началом курса, ваучер утрачивает силу.

Для того, чтобы максимально быстро воспользоваться ваучером, участник должен перед началом соответствующего курса заполнить форму, выданную службой занятости.

Более подробную информацию можно найти в вестнике «Развитие системы повышения квалификации» (только на немецком языке).

Информация, представленная выше, касается только выдачи ваучеров на подготовку трудоспособным лицам, которым нужна помощь и которые поучают выплаты согласно положениям Социального кодекса ФРГ II (SGB II).

Дата – 12.03.2012

http://www.arbeitsagentur.de/web/content/EN/Benefits/FurtherTraining/Detail/index.htm?dfContentId=L6019022DSTBAI486073 21.07.2014 (27.9.2014)

83

Приложение 5: Схема процессов аккредитации и сертификации

Система аккредитации и сертификации профессиональной подготовки

Источник: Berlinger, 2008

Агентство

занятости

Отдел по вопросам

аккредитации

Совет по вопросам

аккредитации

Местное

управление

Ваучер на

подготовку

Аккредитация

и контроль

Учреждение по вопросам

сертификации

Учебное заведение

Сертификация

и контроль

Сертификация

и контроль

Независимый

84

Приложение 6: Самоуправление в Федеральном агентстве занятости

Поскольку Федеральное агентство занятости (ФАЗ, Bundesagentur für Arbeit - BA) является независимым органом, оно самостоятельно проводит деятельность по выполнению раздела III Социального кодекса Германии (SGB III), который называется «Поддержка занятости» (Arbeitsförderung).

Центральным органом управления ФАЗ является Совет попечителей. Кроме этого, в каждом агентстве занятости есть административный совет, который выполняет руководящие функции. При выполнении целей и задач ВА, закреплённых Уставом, органы управления тесно сотрудничают с Исполнительным советом ФАЗ и руководящими органами агентств занятости.

Совет попечителей состоит из семи представителей от каждой из трёх групп: работодателей, работников и органов власти. Каждая группа имеет равные права. Таким образом, группы работников и работодателей как основные плательщики взносов в фонд страхования на случай безработицы принимают участие в разработке политики и программ ФАЗ. В июле 2002 г. полномочия Совета попечителей были пересмотрены и чётко отделены от полномочий Исполнительного совета, который отвечает за оперативную работу Агентства.

Совет попечителей является контролирующим учреждением и проводит мониторинг деятельности Исполнительного совета, а также предоставляет консультации по поводу текущей ситуации на рынке труда. Он издаёт Устав ФАЗ и определяет ежегодный бюджет ФАЗ, проект которого разрабатывается Исполнительным советом. Он также утверждает ежегодный отчёт, который Исполнительный совет предоставляет на рассмотрение Федерального министра труда и социальной защиты. Для осуществления активного контроля и предоставления поддержки Исполнительному совету Совет попечителей наделён правом требовать проведения внутренних аудитов. Согласно положениям акта об акционерных обществах, он также вправе организовывать оценку силами внешних экспертов. Исполнительный совет должен предоставлять Совету попечителей регулярные отчёты, а также отчёты по требованию.

Стратегические полномочия Совета попечителей также включают в себя утверждение целей деятельности, на основании которых разрабатывается бюджет, а также осуществление контроля над тем, как эти цели достигаются. Кроме этого, Совет осуществляет контроль над выполнением активной политики на рынке труда и проводит оценку её эффективности.

Административный совет агентства занятости также состоит из трёх групп участников (по четыре представителя в каждой группе), каждая из которых имеет равные права. Совет проводит мониторинг деятельности руководства агентства и консультирует его по вопросам выполнения его полномочий.

Дата – 21.11.2012

http://www.arbeitsagentur.de/web/content/EN/AboutUs/StructureandOrganisation/SelfGovernmentBoard/index.htm (27.9.2014)

85

Приложение 7: Условия получения помощи в трудоустройстве

Вы безработный, ищете работу или сталкиваетесь с риском безработицы и хотите устроиться на работу при условии, что будете делать взносы в фонд страхования на случай безработицы;

Вы хотите поступить на курсы, на которых Вы можете получить профессиональную подготовку;

Вы получаете основные выплаты для тех, кто ищет работу, и хотите повысить свою квалификацию;

Вы имеете право на получение помощи;

Вам нужна помощь для преодоления трудностей в поиске работы при условии оплаты взносов в фонд страхования на случай безработицы или профессиональной подготовки;

Объём средств из бюджета на трудоустройство, на который Вы претендуете, сопоставим со стоимостью предоставленных услуг;

Работодатель не оказывает такой поддержки;

Другие органы власти не обязаны предоставлять такие услуги;

Вы обращаетесь за помощью с трудоустройством перед тем, как понесли соответствующие расходы;

Вы понимаете и признаёте, что помощь в трудоустройстве является платной услугой, на которую у Вас может не быть формального права.

Источник: BMAS (2014), с. 17

86

Приложение 8: Стимулирование дальнейшего профессионального

обучения в Германии: обзор

Как оформить заявку?

Если Вы проходите курсы повышения квалификации, Вы можете обратиться за ваучером на повышение квалификации при соблюдении таких условий:

Вы безработный, и курсы повышения квалификации помогут Вам вернуться на рынок труда, необходимо для того, чтобы избежать безработицы в будущем, или если очевидно, что такие курсы помогут восполнить недостачу профессиональной подготовки;

Вы получили консультацию в агентстве занятости перед началом курсов; Курсы входят в перечень утверждённых, а учебное заведение сертифицировано.

Вид и масштабы мер по повышению квалификации

Ваучеры на повышение квалификации выдаются всем, кто имеет право на них. Как правило, ваучер выдаётся для достижения некоторой конкретной цели в отношении подготовки и может использоваться только в определённом регионе. Это позволяет всем заинтересованным в повышении квалификации выбирать аккредитованное учебное заведение, которое предлагает соответствующие программы. Информация о доступных курсах предоставляется агентством занятости (например, с помощью базы данных KURSNET, доступной онлайн). Выбор конкретного учебного заведения из списка аккредитованных – это личная ответственность получателя ваучера. Он должен передать ваучер учебному заведению, которое выставляет счёт для оплаты напрямую агентству занятости.

Агентство занятости может покрывать следующие расходы на повышение квалификации:

Стоимость обучения, в том числе стоимость учебных материалов, рабочей одежды, промежуточных или итоговых государственных или общепризнанных экзаменов, тестов и т.д. и прочие расходы, связанные с проверкой на профпригодность (например, медицинским обследованием) – перед началом курса;

Расходы на проезд; Расходы на проживание и питание (если учебное заведение находится в другом

городе); Расходы на уход за ребёнком (130 евро на ребёнка);

Существуют также специальные схемы профессиональной подготовки людей, которые уже работают.

1. Обучение на рабочем месте для работников старшего возраста и низкоквалифицированных работников

В этой программе могут участвовать низкоквалифицированные сотрудники, не имеющие диплома о среднем образовании или те, кто имеют такой диплом, но при этом либо проходил обучение на рабочем месте, или уже по меньшей мере четыре года выполняет неквалифицированную работу и больше не могут работать по профессии, на которую они изначально учились. В этот срок учитывается период отсутствия работы, ухода за детьми или за родственниками.

Работники в возрасте 45 лет и старше, работающие в компаниях с меньше чем 250 сотрудниками и продолжающие получать зарплату во время обучения, также имеют право на участие в программе.

До конца 2014 г. такое право имеют и все остальные лица, работающие в компаниях с меньше чем 250 сотрудниками, при условии, что работодатель продолжает выплачивать

87

зарплату во время обучения и оплачивает по меньшей мере 50% стоимости такого обучения.

Программа обучения может охватывать такие аспекты:

Предоставление знаний и навыков, которые могут применяться на рынке труда; Предоставление признанной профессиональной квалификации; Предоставление сертифицированной неполной квалификации или квалификации,

применимой в нескольких отраслях.

Работники, желающие поучаствовать в программе, получают ваучеры, которые дают им право выбирать курсы повышения квалификации или профессиональной подготовки из утверждённого перечня.

Стоимость курсов оплачивается полностью или частично. Если работодатель разрешает низкоквалифицированным сотрудникам посещать курсы и при этом продолжает платить им зарплату, он получает грант, который позволяет частично покрывать средства, выделяемые для выплаты такой зарплаты.

2. Инициатива по первичной профессиональной подготовке для молодёжи

В феврале 2013 г. Федеральное министерство труда и социальной политики и Федеральное агентство занятости запустили совместную инициативу под названием «Образование даёт тебе шанс – разыскиваются опоздавшие» («AusBILDUNG wird was – Spätstarter gesucht»). Её цель – дать второй шанс 100 тыс. молодых людей, не имеющим профессионально-технического образования, в течение трёх лет всё же получить его с помощью механизмов, установленных вторым и третьим разделом Социального кодекса Германии (SGB II and SGB III).

Основное внимание уделяется финансированию непрерывного обучения (полного или частичного), результатом которого должно стать получение соответствующей квалификации. Эта инициатива направлена как на безработных, так и на трудоустроенных молодых людей, не имеющих профессиональной квалификации. В ней также могут участвовать молодые люди с физическими ограничениями. Таким образом, инициатива способствует эффективной интеграции таких людей на рынок труда и помогает удовлетворить спрос на квалифицированный труд.

Источник: BMAS (2014), с. 22-23

88

Приложение 9: Обзор механизмов определения сфер подготовки в

Латвии

Механизм для определения наиболее приоритетных сфер подготовки

Данные Государственной службы занятости: Вакансии Безработные (с

распределением по образованию/последним рабочим местом)

Безработные, которые недавно прошли подготовку

Показатель трудоустройства после подготовки

Список пожеланий

СОВЕТ ПО ВОПРОСАМ

ПОДГОТОВКИ

Программы профессиональной подготовки

Развитие навыков и

компетенций (неформальное)

Среднесрочные прогнозы рынка труда (подготовленные Минэкономики)

Тенденции в отраслях экономики

Применяется в: Подготовке

безработных по ваучерной программе

Подготовке занятых по ваучерной программе

Не применяется: Если программа организована по прямому запросу работодателя

Прогнозы и рекомендации ЕС

Рекомендации отраслевых советов

Источник: Zvidrina (2013), с. 16

89

Приложение 10: Наиболее популярные ваучерные программы

подготовки в Латвии

Наиболее популярные программы

Программы повышения квалификации и профессиональной подготовки

Участие в программах профессиональной подготовки (2012 г.)

Наиболее популярные программы неформального образования

90

Источник: Ribakova, 2013

91

Приложение 11: Программы ваучеров на услуги и обучение в Италии

Ваучеры “Buoni Lavoro occasionale accessorio”

Программа ваучеров “Buoni Lavoro occasionale acccessorio” была создана в 2003 г. с целью борьбы с теневой занятостью, способствования включению на рынок труда и регулирования временной работы. Программа регулирует такие виды временной работы, как услуги для домохозяйств и частных лиц (домашний труд, садоводство, воспитание детей), обслуживание зданий, сезонные и сельскохозяйственные работы, организация спортивных и культурных мероприятий, разноска газет, деятельность в сфере туризма, торговли и услуг и т.д.

Этими ваучерами могут пользоваться отдельные лица, компании, государственные учреждения, неприбыльные организации, самозанятые и лица, ведущие семейный бизнес для оплаты услуг, предоставляемых временно занятыми. Таким образом, ваучер можно использовать только для оплаты услуг, которые временно занятые работники оказывают непосредственно конечному получателю.

Ваучеры «Buoni Lavoro» можно приобрести в Национальном институте социального обеспечения (НИСО) в бумажном и электронном варианте. Они могут быть использованы в течение двух лет. Есть ваучеры трёх номиналов: 10, 20 и 50 евро. В стоимость ваучера входят административные расходы НИСО (13%), взнос в фонд страхования от несчастных случаев (7%) и расходы на перераспределение услуг НИСО (5%). Стоимость ваучера для пользователя составляет 7,5, 15 и 37,5 евро соответственно.

К оказанию услуг в рамках этой ваучерной программы можно привлекать только такие категории: лиц, долгое время бывших безработными, домохозяек, студентов, пенсионеров, лиц с ограничениями, пациентов реабилитационных центров, неграждан стран ЕС, легально живущих в Италии и лиц, не имеющих работы в течение меньше 6 месяцев. Работая на эту программу, они могут зарабатывать не более 5000 евро (6666 евро до налогообложения) в год. Если они работают на лиц, имеющих семейный бизнес, самозанятых или компании, годичный лимит составляет 2000 евро (2666 евро до налогообложения) для каждого работодателя. Лица, работающие в рамках этой программы, имеют право на социальное обеспечение от НИСО и застрахованы от несчастных случаев. Если работа, которую эти лица выполняют в рамках программы, зачисляется в пенсионный стаж, это не даёт права на дополнительные выплаты (то есть, пособие по безработице, пособие по рождению ребёнка/материнству, пособие по болезни, пособие многодетным семьям и т.д.). Доход по этому ваучеру не облагается дополнительными налогами и не влияет на статус занятости работников.

Пользователи ваучеров имеют такие преимущества, как упрощение административных процедур, страхование от несчастных случаев и снижение налогов. Уровень снижения налогов зависит от вида услуги, которую они получают. Если речь идёт об услугах для домохозяйств и частных лиц, сумма налога на доход, которую платят пользователи, может быть снижена максимум на 1549,37 евро в год.

В 2011 г. было продано 1,5 млн. ваучеров, около 10% из них были использованы для оплаты домашних услуг.

Анализ эффективности этой ваучерной системы позволяет сделать такие выводы: цели по упрощению административных процедур и доступности для пользователей были достигнуты, однако система развивается ограниченно, что связано с проблемами с прозрачностью, доступностью, качеством и ограниченностью выбора. Кроме этого, очевидно, что сотрудники не получают профессионального статуса, карьерных перспектив, полноценных трудовых прав или доступа к программам профессиональной подготовки. Отсутствие такого устойчивого развития услуг для домохозяйств и частных лиц связано в основном с тем, что ваучерная система была создана только лишь с целью

92

борьбы с теневой занятостью в нескольких сферах, и политической воли для дальнейшего её развития не наблюдается.

b. Программа AsSaP

Программа «Система развития интегрированных услуг» (Azione di Sistema per lo sviluppo di sistemi integrati di Servizi alla Persona project (AsSaP), реализация которой началась в рамках программного цикла ЕС в 2007-2013 гг. при поддержке Европейского социального фонда, направлена на выполнение активной политики на рынке труда, а также профессиональную подготовку в сфере уборки и услуг по уходу за людьми (в первую очередь за людьми, которые не могут самостоятельно себя обслуживать). Законодательство даёт право сотрудникам работать по так называемым договорам “colf-badanti” и позволяет пользователям ваучеров платить меньше налогов на доходы с учётом расходов на уборку и прочий домашний труд (но эта льгота не должна превышать 2000 евро в год).

Программа продвигается и финансируется Министерством труда и социальной политики и выполняется учреждением Italia Lavoro в четырёх регионах: Кампания, Апулия, Калабрия и Сицилия. Целями программы в каждом регионе являются:

- создать эффективную региональную сеть посредничества между спросом и предложением на рынке услуг по уборке и домашнему труда, а также способствовать сокращению теневой занятости, особенно в отношении граждан третьих стран;

- повышать профессиональную квалификацию работников программы (с помощью национальных и местных посреднических агентств и услуг на рынке труда) и запустить сертифицированные процессы признания неформальных навыков;

- способствовать доступу семей к услугам, которые предоставляются в рамках программы с помощью посреднических агентств. Кроме этого, в некоторых регионах принято решений осуществлять выплаты семьям, нанимающим работников, которые участвовали в программе AsSAP и прошли курсы подготовки.

Программа направлена на безработных и/или неактивных лиц и работников с низкой квалификацией, которые заняты или могут найти работу на рынке услуг для домохозяйств и частных лиц (например, на уборщиц или нянь). Участниками программы могут быть семьи или предприниматели, которые готовы нанимать работников программы на постоянной основе или по срочному трудовому договору как минимум на один год.

Одним из факторов, способствующих повышению профессиональной квалификации в этой сфере, является распространение ваучеров на подготовку. Они выдаются лицам, проходящим подготовку, и потенциальным работникам, для обеспечения их доступа к вакансиям, которые предлагаются посредническими агентствами, участвующими в программе. Агентства получают оплату за ваучеры только в случае, если сотрудник прошёл курс подготовки и подписал постоянный или срочный договор (как минимум на один год). Предлагаются такие два варианта оплаты:

- 2000 евро на каждого участника, который проходит курс (состоящий как минимум из 64 часов занятий) и подписывает срочный или бессрочный договор об оказании услуг в качестве домашнего работника, няни и т.д.;

- 2500 евро на каждого участника, который проходит курс (состоящий как минимум из 80 часов занятий) и подписывает срочный или бессрочный договор об оказании услуг в качестве высококвалифицированного работника.

Во время выполнения программы AsSAP в четырёх регионах была создана новая сеть из 81 посреднического агентства, что позволило лучше сбалансировать спрос и предложение на рынке услуг для домохозяйств и частных лиц. По состоянию на 30 сентября 2013 г. курсы подготовки прошли 4682 участника, 3726 из которых подписали

93

трудовые договора с частными лицами, кооперативами и прочими работодателями. Были открыты 435 рабочих столов, за которыми работают 584 оператора программы AsSAP. Они прошли обучение использованию интерактивной платформы, которая называется «Вики для самообучения». Платформа создана и администрируется Italia Lavoro и координируется из центрального контакт-центра, который выполняет функции технической поддержки по электронной почте. Учитывая успешные результаты реализации, в будущем программу следует расширить и на другие регионы Италии.

Источник: EFSi, 2013, с. 23-25

94

Приложение 12: Европейские рекомендации по применению системы

ваучеров

МЕРЫ ДЕЙСТВИЯ ИНСТРУМЕНТЫ 1. Анализ потребностей

- анализ экономической ситуации и рынка труда, определение потребностей насчёт развития навыков - определение социально-экономического статуса целевых групп

- фокус-группы с работодателями, профсоюзами, сотрудниками органов власти, экспертами - интервью с работодателями, профсоюзами, сотрудниками органов власти, экспертами - анкета для работников (её должна заполнить репрезентативная выборка, созданная на основе целевых групп)

2. Постановка целей

- определение целевых групп, приоритетов и критериев отбора - определение предметов, которые отвечают конкретным потребностям в навыках - подготовка документа с характеристикой курса, видом и уровнем квалификации, содержанием, методологией и результатами курса (навыками, которые получат участники), длительностью и необходимыми условиями - выбор учебных заведений с помощью утверждённых процедур (например, путём проведения тендера). Нужно определить, какие критерии будут использоваться и каким параметрам должно отвечать учебное заведение, чтобы участвовать в конкурсе (например, аккредитация, расположение и т.д.)

Разработка методологии (основ системы), уточнение потребностей целевых групп, которые получат пользу от создания системы ваучеров

3. Выбор учебных заведений и составление каталога

- подготовка и объявление тендера для отбора учебных заведений (с применением утверждённых критериев) - выбор учебных заведений - создание каталога курсов, которые предлагают отобранные учебные заведения (в бумажном и электронном варианте)

- финансовое предложение - техническое предложение - договор с учебными заведениями - каталог Трентино

4. Распространение информации о ваучерной программе и сбор заявок

- подготовка стратегий распространения информации о ваучерной системе. Они должны гарантировать равные возможности для всех целевых групп - создание информационных и консультационных пунктов, а также организация процесса выдачи ваучеров, который позволял бы получателям выбирать учебное заведение и посещать курс

- образец заявления - образец ваучера

5. Оценка ваучерной программы

- анализ того, удалось ли достичь целей программы и насколько качественно организован процесс выдачи ваучеров (с помощью интервью с учебными заведениями и пользователями ваучеров) - оценка результатов (насколько ваучеры используются), обобщение результатов - при необходимости – усовершенствование основных составляющих ваучерной системы

- телефонное интервью с пользователями ваучеров для определения показателя трудоустройства после посещения курсов (через два года после начала программы) - оценка удовлетворённости учебных заведений

Источник: Álvarez/López/Vilar (N.Y), с. 30