Местное самоуправление и гразданское участие в...

гражданские сообщества и самоуправление

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

Местное самоуправлениеи гразданское участиев сельской России

СБОРНИК СТАТЕЙ

Доклад Всемирного банкаИнформационный центр в России

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Administrator

28377

Изложенные в настоящем исследовании факты, их трактовка и выводы выражаюттолько точку зрения авторов и не должны приписываться Всемирному банку ивходящим в него организациям, а также членам Совета исполнительныхдиректоров или тем странам, которые они представляют. Национальные границы,цвета, обозначения и прочая информация, указанная на какой-либо карте,включенной в настоящее издание, не являются выражением мнения ГруппыВсемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории либоподдержки или признания таких границ.

Настоящая книга издана в рамках пилотного проекта «Местное самоуправлениеи гражданское участие в сельской России», подготовленного Всемирным Банком впроцессе консультаций с Правительством России и исполнителем проекта —Российским представительством Британского благотворительного фонда CAF.

Фото на обложке З.В. Гушан. Фотографии для обложки данной книги любезнопредоставлены Фондом поддержки аграрной реформы и сельского развития.

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России (сборник статей) —М.: ООО «Астро-Плюс», 2003. — 128 c.

Содержание

3

СОДЕРЖАНИЕ

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО.......................................................................…….....5

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГДЕ ЕГО ВЗЯТЬ............................……………7

РАЗДЕЛ 1

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ УСЛОВИЯ СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...............…11

Н.М. МежевичСело России: экономические аспекты преодоления кризиса.………………….12

Л.Н. Овчарова, А. И. ПишнякСельская бедность в России.........................................................................18

Л.А. ОвчинцеваСоциальная сфера села: современное состояние........................................26

РАЗДЕЛ 2

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...........................……39

О.Л. СавранскаяПравовые аспекты развития местного самоуправления...............................40

РАЗДЕЛ 3

ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ...........................……63

Н.В. ГоловановаФинансовые основы функционирования местного самоуправления в России: проблемы и возможности..................64

РАЗДЕЛ 4

КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ КАК СПОСОБ

ПРИВЛЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СЕЛО.................................……71

Н.А. МедведеваСельская кредитная кооперация — основа социально-экономического развития села.......................................72

А.Ф. МаксимовМикрофинансовые организации и их роль в снижении сельской бедности.....................................................82

А.М. РодинКонсультационная деятельность Ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств и других малых производителей сельхозпродукции Ростовской области...................87

РАЗДЕЛ 5

ОПЫТ РАБОТЫ ПО РАЗВИТИЮ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ.........................……91

А.Е. Балобанов — Предисловие...................................................................92

Л.В. АвроринаОпыт социального партнерства в малых городах и сельских районах...........94

Содержание

4

Л.А. ОвчинцеваРазвитие сельского территориального общественного самоуправления.....98

Г.В. ТюринДом надежды для Заозерья........................................................................101

В.И. ЧерненкоУчастие органов территориального общественного

самоуправления в решении проблем сельских населенных пунктов...........104

М.Н. МирзалиевОрганизация бюджетного процесса в сельском районе.............................105

А.Р. ГригорянУстойчивое жизнеобеспечение местного населения

в национальных парках и биосферных резерватах России..........................106

Ж. ЛютикенеВовлечение граждан в решение общественных проблем............................109

РАЗДЕЛ 6

ПРОЕКТЫ ВСЕМИРНОГО БАНКА ПО РАЗВИТИЮ

МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ В ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ

И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ: СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ...........…111

ПРИЛОЖЕНИЕ

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ, ДЕЙСТВИЕ

КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ НА СЕЛЬСКИЕ ТЕРРИТОРИИ.................…..119

АВТОРЫ........................................................................................………………..123

ВЫРАЖАЕМ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ...............................................………………..125

Вступительное слово

5

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ — ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ


Местное самоуправление как один из институтов общественной жизни начало формиро-ваться в России еще в XIX веке, хотя отдельные его элементы существовали и раньше. Од-нако в советскую эпоху оно трактовалось как низовое звено государственной власти.

Перелом к возрождению местного самоуправления произошел лишь в условиях пере-стройки в начале 90-х годов. В рамках конституционной реформы 1993 года институт ме-стного самоуправления был провозглашен как самостоятельная структура в системе пуб-личной власти. Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации» внес новый импульс в развитиеместного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий местногосамоуправления, установлены полномочия, определена финансовая основа местного са-моуправления. В 1998 году Россия подписала Европейскую Хартию о местном самоупра-влении. Стандарты Совета Европы и совместные с Российской Федерацией программысотрудничества оказали значительное влияние на ключевые аспекты становления и разви-тия местного самоуправления в России.

Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя РоссийскойФедерации, в качестве уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению,обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их прожи-вании и взаимодействии на определенной территории. Особую роль играет местное са-моуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно имеханизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых ре-шений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Анализ становления местного самоуправления в России за последнее десятилетие по-казывает – важнейшее конституционное право граждан на самостоятельное решение во-просов местного значения так и не было реализовано в масштабах всей страны. В течениедлительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемамместного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровнежизни населения в российских городах и, в особенности, в селах. Россия оказалась переднеобходимостью проведения глубокой перестройки системы местного самоуправления,которая – для достижения действительно положительных результатов – должна быть ре-формой всей системы публичной власти.

2003 год стал переломным в этом направлении. На основе Концепции разграниченияполномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов ме-стного самоуправления, а также Программы развития бюджетного федерализма внесен вГосударственную Думу проект Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции. Данный Закон ли-квидирует нечеткость в разграничении полномочий органов местного самоуправления срегиональными органами власти, а также неопределенность, за что именно должны отве-чать государственные органы, а за что – органы местного самоуправления. Основные по-ложения законопроекта связаны с изменением принципов территориальной организацииместного самоуправления, закрепляя те его формы, которые доказали свою жизнеспо-собность на практике. При этом учитывался и наш собственный, еще дореволюционныйисторический опыт.

Реформирование местного самоуправления должно решить важную проблему, связан-ную с финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления. До-ходные полномочия муниципальных образований должны соответствовать их расходнымполномочиям. На протяжении всего периода существования местного самоуправления вРоссии острота проблемы создания финансовой базы местного самоуправления, адек-ватной задачам, решаемым муниципальными органами, постоянно возрастала. К ее ре-шению привлекались не только российские законодатели, работники местного самоупра-вления, широкие научные круги, но и зарубежные эксперты. Значительная помощь в реше-нии этих проблем была оказана Всемирным Банком.

Предложенная система организации местного самоуправления и реализации его полно-мочий создает принципиально новые предпосылки к тому, чтобы существующая в настоя-


6

щее время граница между нижним уровнем власти и населением исчезла. Местная властьбудет приближена к населению, местное самоуправление будет реально осуществлятьсяна всей территории Российской Федерации. Это потребует наличия квалифицированныхуправленческих кадров, специалистов, чья квалификация соответствует масштабу рефор-мы. Ответственность за это ложится на действующие сейчас органы власти – как местные,так и региональные. Несомненно, их деятельность будет находить и государственную, фе-деральную поддержку.

Разработка новых принципов, реализованных в проекте Федерального закона «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новойредакции, проходила при широком общественном обсуждении. Реализация данного Зако-на после принятия также будет невозможна без активного участия всего населения Рос-сии, общественных организаций и действующих органов власти.

Работа предстоит большая и очень сложная, но без дееспособного местного самоупра-вления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь,на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. Только ре-ализация всех запланированных действий сделает власть действительно близкой, понят-ной и доступной каждому гражданину, вернет ей тот реальный авторитет, о дефиците кото-рого приходится говорить в последние годы не только в России, но и практически во всехстранах Европейского сообщества.

В.В. Шипов,заместитель министра,

Министерство экономического развития и торговли РФ

Местное самоуправление и где его взять

8

Зачем русской деревне самоуправление и где его взять?

Цель этой публикации — начать серьезную дискуссию о том, как помочь российской де-ревне реально управлять своей социальной и экономической жизнью.

Во многих регионах страны деревни и села живут в бедности. Часто бедность усугубля-ется ощущением бесправия и социальной пассивностью. В основном, сельские жители нечувствуют себя истинными владельцами производимых ими ресурсов. До сих пор почтикаждая деревня получает сметы от районного начальства, которые определяют как суммызатрат на общественные нужды, так и способы их использования. Однако, как показано вэтом сборнике, некоторые деревни и села России нашли новые схемы мобилизации сил иресурсов своих граждан, частных предпринимателей, местных бюджетов и доноров дляэкономического развития и для тех социальных проектов, которые они считают самымиважными.

Для успешного экономического развития и для полноценной социальной и граждан-ской жизни сельские поселения России должны иметь реальную возможность прини-мать ключевые решения по финансированию социальных и инвестиционных приорите-тов самостоятельно. Также важно, чтобы фискальные полномочия поселений соответ-ствовали уровню принятых решений и, соответственно, взятых на себя обязательств.Тогда творческий поиск путей развития сможет стать порядком вещей, а не событием,достойным публикации.

Международный опыт показывает, что прямой и активный контроль за ресурсами по-зволяет поселениям лучше планировать пути развития, снижает коррупцию местныхчиновников и повышает гражданскую активность. Как явствует из обзорных статей вэтом сборнике, в России существуют юридические и, отчасти, фискальные основы длятакого прямого контроля. Однако реальные каналы для коллективного принятия реше-ний и мобилизации общественных средств для их исполнения в российской деревнепока разработаны плохо.

Сложная и нередко трагическая история российской деревни печально известна при-нуждением и социальными экспериментами. Решения, принимаемые как землевла-дельцами, так и государством, стоили российскому крестьянству имущества, достоин-ства и часто жизни. Стоически и творчески преодолевая трудности, деревня многократ-но возрождалась. Поэтому сельской России известна как цена рабства, так и ценностьреальных свобод.

Цель эффективного самоуправления проста. Сообщества производят ресурсы и ониже их контролируют. Контроль дает им возможность решать, как распределять средст-ва на развитие и социальные услуги. Как часто бывает с очевидными истинами, рассто-яние от риторики до реальности велико и труднопреодолимо. Чтобы его преодолеть,формальные и неформальные институты должны прийти в такое соответствие, при ко-тором центром принятия и выполнения социальных и инвестиционных решений сталобы поселение, а его жители — самыми важными судьями эффективности действий сво-их уполномоченных. При этом административные стимулы должно быть выстроены так,чтобы государственная власть не могла искажать или игнорировать действия и реше-ния поселения.

Перенос центра принятия решений и средств в поселение не может быть успешным безсерьезной технической подготовки сельских лидеров и исполнителей программ. Под тех-нической подготовкой мы понимаем, например, умение составить практически осущест-вимый бюджет, аргументированно защищать бюджетные позиции поселения на более вы-соком административном уровне, компетентно спланировать оказание социальных услугкак государственными учреждениями, так и частными или некоммерческими структурами.Российской деревне нужны образованные и увлеченные лидеры, социальные антрепрене-ры, умеющие не только руководить, но также объединять и слушать. И конечно, эффектив-ное самоуправление требует вовлеченных граждан, знающих и умеющих отстаивать своисоциальные и экономические права.

Внешние участники процесса, такие как Всемирный Банк, могут предоставить в распо-ряжение российских поселений как международный опыт (примеры такого опыта Вы най-дете в этом сборнике), так и техническую помощь. Однако такие внешние эксперты долж-ны четко осознавать границы своих возможностей и полномочий. Каждый отдельный случай

Местное самоуправление и где его взять

9

требует своего уникального решения, и это решение может расходиться с известными ре-цептами. Мы должны уметь слушать, искать и учиться вместе с нашими партнерами – Пра-вительством, регионами, и самое главное, деревнями и селами – и по мере научения по-могать им в поиске способа управлять своей судьбой. Мы в самом начале этого пути.

Мария Амелина,специалист по социальному развитию,

Отдел социального развитияЕвропы и Центральной Азии,

Всемирный Банк

Александр Марк,руководитель Отдела социального развития

Европы и Центральной Азии,Всемирный Банк

gfhfhjfjgfkjfgkjgk

10

РАЗДЕЛ 1

12

СЕЛО РОССИИ: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫПРЕОДОЛЕНИЯ КРИЗИСА

Н.М. Межевич

Глубокая трансформация социальной и экономической жизни, отчетливо видимая намив городе, не менее глубоко повлияла на жизнь села. Тем не менее, за годы реформ проис-ходящие в деревне трансформационные процессы привлекли гораздо меньше вниманияисследователей, политиков и активных слоев общества. Периферийное положение дерев-ни в умах и действиях реформаторов, их советников и наблюдателей привело к тому, чтоособенности и нужды села в процессе перехода к рыночной экономике часто игнорирова-лись. В результате усилия сгладить экономический и социальный кризис на селе отлича-ются как минимальностью, так и безуспешностью. Такое положение дел пагубно для сель-ских сообществ, в которых традиционно экономические и социальные составляющие жиз-ни отдельной сельской семьи и жизни деревни или села в целом переплетены особеннотесно.

В этой статье мы коротко рассматриваем основные демографические и пространствен-ные тенденции развития российской деревни, а затем также кратко обсуждаем основныенаправления адаптации села к рынку.

Специфика социально-экономического развития России определяется достаточно вы-сокой долей негородского населения (около 30%), значением малых городов и уникаль-ным развитием полугородского образа жизни. За последние 100 лет Россия превратиласьиз аграрной в высокоразвитую индустриальную державу, а процесс урбанизации достигтаких масштабов, что структура городского и сельского населения к концу XX века как быперевернулась с ног на голову: в начале века в России было около 30% городского насе-ления и 70% — сельского, а к концу века наоборот — 70% городского и 30% сельского1.

Таблица 1Изменение соотношения городского и сельского населения Россииза сто лет, в %*

Концентрация населения также увеличивается. По подсчетам 1980-х годов, заселенная(обжитая) территория РСФСР составляла 45% всей территории (7,7 миллиона кв. км) иуже сокращалась чаще, чем расширялась. В начале XXI века площадь заселенных ареаловне превышает 40% территории страны (7 миллионов кв. км)2.

Всенаселение

Городское

Сельское

в том числе:

1897 1926 1939 1959 1970 1979 1989 2001

100 100 100 100 100 100 100 100

14,7 17,7 33,5 52,4 62,3 69,3 73,6 72,9

85,3 82,3 66,5 47,6 37,7 30,7 26,4 27,1

1 Весной 2003 года в ряде средств массовой информации появились сообщения о предварительных итогах переписи населения 2002 года. Втом числе указывалось на сохранение уровня урбанизации и количества сельского населения. Прошедшая информация не являетсяофициальной и подтвержденной Госкомстатом, хотя приводимые здесь цифры и графики позволяют предположить, что именно эти данныемы и увидим в окончательном отчете.2 Дмитриев А.В., Лола А.М., Межевич Н.М. Где живет советский человек: социальные проблемы управления расселением. М., 1988, с. 57.* Демоскоп Weekly, № 33/34, 2001 г.

Социально-экономические условия сельской России

13

Таблица 2

Численность сельского населения в РФ (тыс. человек)*

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Демографические процессы на селе неоднозначны и характеризуются как естествен-ным убыванием, так и миграционным приростом населения. Прибыль сельских рынковтруда за счет миграционного обмена с городом составила за последние 10 лет более 400тыс. человек. Разумеется, этот процесс имеет и свои положительные стороны, например,восстановление трудового потенциала села, утраченного в предыдущие годы, и смягчениепроблемы бедности в стране3. Число сельских жителей в 2001 году по сравнению с 1989годом увеличилось на 0,16 миллионов человек (на 0,5%). На статистику повлиял притокиммигрантов в трудоспособном возрасте (переселенцев, беженцев из республик экс-СССР), а также массовое возвращение рабочим поселкам городского типа их прежнегостатуса сельских населенных пунктов. Миграция объясняет и второй парадокс: рост удель-ного веса населения трудоспособного возраста — с 51,5% до 55,2%. Примета нового вре-мени: 87,6% занятых в сельском хозяйстве работают в частном секторе.

В то же время в течение последнего десятилетия смертность сельского населения еже-годно превышает его рождаемость. Этот процесс уже охватил 69 субъектов РФ. Если в це-лом по России число родившихся на 1000 жителей уменьшилось за минувшие десять летпочти на 40%, то среди сельского населения — на 60%. Деревня упорно стареет, а ведьуровень рождаемости на селе всегда был выше, чем в городе! Впрочем, как и смертности.По этому показателю деревня остается в печальных лидерах: число умерших на 1000 жи-телей сельского населения возросло до 17% (городского — до 14,7%).

ПРОСТРАНСТВЕННЫЕ ПРОЦЕССЫ

Российские города все более формируют сельскую местность вокруг себя, усиливаютсясезонные миграции между городом и деревней. Сгустки «городов» усиливают контрасты,высасывая сельское население из малолюдной периферии и загромождая пригороды да-чами и свалками. Происходит маргинализация заселенных территорий. Но переброс чело-веческих масс в «города» не приводит к урбанизации страны в буквальном смысле слова— перемешивание людей и укладов создает странные неопределенные формы жизни4.

За последние 10-12 лет социально-экономические показатели жизни в России качест-венно изменились. Плановый характер развития общества закономерно вызывал соответ-ствующие подходы и к системам расселения. Сегодня государство уже не ставит передсобой амбициозную и невыполнимую задачу сглаживания социально-экономических раз-личий между городом и деревней. В процессе урбанизации реализация выгод географи-ческого положения приводит к поляризации пространства по темпам и уровню развития,

Округа 1999 2000 2001 2001 в % к 1999 2001 в % к 2000

РФ, всего 38 975 39 403 39 162 99,4 99,4

Центральный 8369 7832 7733 97,6 98,7

Северо-Западный

2725 2633 2608 98,4 99,1

Южный 8271 9194 9207 100,8 100,1

Приволжский 9294 9355 9297 100,7 99,4

Уральский 2480 2517 2501 99,1 99,4

Сибирский 5916 6143 6107 99,0 99,4

Дальневосточный 1920 1729 1709 97,7 98,8

3 Космарский В. Охота к перемене мест // Эксперт, №12, 25 марта 2002 года.4 Каганский В. Европейская Россия: географические итоги века // Отечественные записки, № 3, 2002, с. 404-405.* Манелля А., Нуркас А., Савельева Л. Незавидная доля. Экономика и жизнь, № 22 от 05.2002, с. 1.

РАЗДЕЛ 1

14

по насыщенности фондами и деятельностью. Поляризация пространства наиболее сильнопроявляется в пределах системы расселения (высшим уровнем которых мы рассматрива-ем системы расселения, соответствующие субъекту Федерации) между центром и пери-ферией. Объективно возникающая в ходе урбанизации и непрерывно воспроизводимаяконтрастность пространства в социально-экономическом отношении — чрезвычайно важ-ная особенность современного жизненного пространства России, что важно учитыватьпри оценке хозяйственных возможностей территории, в частности, в сельскохозяйствен-ном производстве.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ К РЫНКУ

Адаптация к рынку на селе происходит одновременно по нескольким траекториям и имееткак положительные, так и отрицательные черты. Сейчас деревня находится в центре этих вза-имосвязанных и, тем не менее, различных «адаптаций», но мы не обладаем достаточной ин-формацией для дефинитивных заключений. Как писал о постперестроечных временах А.Г.Здравомыслов, «положение групп людей в социальном пространстве в современном россий-ском обществе оказалось сдвинутым, открывшиеся перспективы — неопределенными… По-этому нельзя однозначно ответить на вопрос, в чем состоит выгода или интерес того или ино-го конкретного человека и даже более широко — той или иной социальной группы»5.

Социальная и экономическая адаптации переплетены на селе еще больше, чем в горо-де, потому что экономическая и социальная сферы неотделимо взаимосвязаны. Именнона селе сохраняет реальное значение фактор «Locus nascendi» — место рождения (лат.),трактуемого Джекобом Леви Морено при обозначении первоначального состояния любо-го явления или предмета, его креативной точки, где оно сотворено. Здесь мы видим соци-ально-профессиональную группу, характеризуемую определенным образом жизни, соче-танием формальной организации, индивидуального поведения и социальных позиций,тесно взаимосвязанных с целью обработки земли простыми орудиями и трудом человека.

Далее мы рассматриваем различные аспекты адаптации российской деревни к рыночнымреалиям и соотносим произошедшие изменения с ролью государства в этом процессе.

Пространственная адаптацияПоявляется и усиливается дифференциация сельской местности по уровню адаптации к

реформам6. Один из самых печально характерных процессов — невозможность для большинства на-

селения реализовать свои социально-экономические притязания, повысить или хотя быподдержать свой социальный статус, что блокирует территориальную мобильность насе-ления и создает социальное напряжение в традиционных местах расселения.

Россия переживает процесс, который можно назвать новой региональной самоидентифи-кацией. Под этим термином мы понимаем качественную переоценку характеристик про-странственного бытия. Можно выделить две тенденции в развитии российской деревни. Впервом случае это адаптация, сопряженная с качеством почвы. С одной стороны, Чернозе-мье и Кубань демонстрируют социально-экономическую устойчивость, опираясь на мощноеи богатое по российским масштабам сельское население. При этом формой такой адапта-ции может стать возврат к традиционным типам хозяйствования, но может вести и к «инду-стриальным» формам, известным в Европе, США, Канаде. С другой стороны, в настоящеевремя в Нечерноземье, на Урале и в Сибири произошло превращение малоэффективной со-циалистической сельской, но все же товарной экономики в режим самообеспечения.

Другая форма пространственной адаптации — адаптация, связанная с близостью к круп-ному или очень крупному городу. Здесь в России четко действует фактор положения7. На5 Здравомыслов А.Г. Рациональность и властные отношения // Вопросы социологии, 1996, вып.6, с. 46.6 Под сельской местностью мы понимаем территорию, находящуюся за пределами границ городских поселений, и на которой осуществляетсяхозяйственная деятельность, характерная для сельской местности. Под сельским населением — лиц, постоянно проживающих на территориисельской местности.7 Традиционная статистика фиксирует классическую урбанизацию. Однако никак не фиксируется рурализация (от англ. rural – сельский) –распространение городских форм и условий жизни на сельские поселения, составная часть процесса урбанизации в его широкомпонимании. Последний фактор сказался как в Западной Европе, так и в некоторых районах США, где сейчас в пригородах проживает 46%населения, в городах – 31%, в сельской местности – 23% (Grigory Ioffe and Tatyana Nefedova. Environs of Russian Cities, The Edwin Mellen Press,2000, p. 34). В России развивается процесс псевдоурбанизации – формирование социокультурно значимых территориальных различий,возникающих в расколотом обществе в результате нарушений соотношения хозяйственных отраслей, и способности синкретическойгосударственности систематически перераспределять ресурсы, рабочую силу.


15

Западе иначе, значение близости к городу для определения сельскохозяйственной специ-ализации стало отступать на задний план8.

В российских условиях при отсутствии рядом с сельскими ареалами крупных городовразвивается автономизация экономических и социальных процессов, связанная с факти-ческим распадом традиционной системы расселения. В этом случае региональная иден-тичность — это намерение утвердить свои новые формы социально-экономической орга-низации, что часто связано с восстановлением «натурального хозяйства» наиболее тяжкихлет советской эпохи.

Структурная адаптация — меняющиеся формы сельскохозяйственногопроизводства

Единый директивно-управляемый, технологически излишне увязанный советский АПКбыл развален на множество юридически обособленных субъектов, практически невзаимо-зависимых, и уж тем более не координируемых между собой в рамках отраслевой гори-зонтальной системы управления. При этом руководство страны уповало на то, что абст-рактный рынок все наладит и упорядочит. Это не сработало в промышленности и привелок кризису села.

Эти внутрироссийские схемы разорения села усугубляются геополитическими явления-ми, характерными для постиндустриального общества. Все развитые страны мира косвен-но или даже напрямую дотируют сельское хозяйство. Это связано с конкурентной борьбойи борьбой за рынок сбыта, а главное — с поддержанием социальной и политической устой-чивости общества, «традиций». Формально дотации есть и в России, однако они практиче-ски не влияют на эффективность работы конкретного производителя, то есть «рассасыва-ются» по трассе властной вертикали.

Российское сельское хозяйство нуждается в коммерциализации — то есть в созданииусловий для проявлений и реализации рыночного интереса в каждой организационнойструктуре. Это возможно лишь при условии независимости лиц, принимающих решения,стабильности производства и наличии необходимой рыночной инфраструктуры.

Еще один важный вопрос. В стране существует эйфория относительно принятия Госду-мой Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Разрешение прода-жи земель, по мнению многих политиков, повлечет за собой поднятие экономики села. Од-нако для этого необходимы, в первую очередь, финансовые вложения, повышающие эф-фективность сельского хозяйства. По нашему мнению, с принятием Закона появиласьзаконодательная база, с которой можно работать, но экономическая ситуация в России нетак хороша, как хотелось бы. Из-за непродуманной политики Правительства теряется эф-фективность сельскохозяйственного бизнеса, снижается его инвестиционная привлека-тельность.

Административная адаптация — самоуправление и гражданское обществоСегодня речь идет о построении гражданского общества, структура власти которого со-

ответствует принятой в 1993 году Конституции. Революционность же Конституции заключа-ется в том, что социалистический тип вертикали власти был заменен демократическим, иместное самоуправление не включалось в государственные органы власти. Оказалось, чтоэто и хорошо, и плохо. Возможности государственной власти вмешиваться в дела каждойдеревни уменьшились, однако одновременно иссяк и скудный ручеек финансирования.

Специфика сельского самоуправления по сравнению с городским местным самоуправ-лением состоит в том, что в сельской местности главная хозяйственная функция местногосамоуправления сопряжена с обслуживанием жителей сравнительно редконаселенныхсельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые воз-никают внутри этих пространств.

В сельской местности на помощь местной власти власть государственная приходит невсегда охотно и в ряде случаев не приходит вовсе. Фактически «муниципальная револю-

8 «Исключения из этой закономерности среди развитых стран – по-видимому, только Канада и Австралия, в связи с уникальнойгеографической сопряженностью между процессами заселения и естественного плодородия. Но и здесь существование градиентовинтенсивности землепользования связано именно с этой особенностью освоения территории, а не с рентой по положению как таковой. ВСША эта сопряженность уже не выражена, давно нет и центробежных градиентов интенсивности сельскохозяйственного землепользования.Другими словами, пригородное сельское хозяйство как зона интенсивного землепользования перестало существовать» (Иоффе Г.В.,Нефедова Т.Г. Центр и периферия в сельском хозяйстве российских регионов // Проблемы прогнозирования, 2001, № 6, с. 100-117).

РАЗДЕЛ 1

16

ция» захлебнулась. Сегодня говорить о местной автономии можно только с многочислен-ными оговорками, а местная демократия ограничена лишь муниципальными выборами,которые зачастую противоречат даже минимальным демократическим стандартам. Госу-дарство в лице федеральных и региональных властей отнюдь не стремится передаватьчасть своих полномочий, наряду с ресурсами для их исполнения, органам местного само-управления. Состояние муниципальных финансов почти полностью зависит от отчисленийиз федеральных и региональных бюджетов, а ставки местных налогов со вступлением вдействие Налогового кодекса оказались существенно ограничены.

Неподъемным бременем для местных бюджетов стали объекты социально-культурнойсферы, ранее принадлежавшие предприятиям, а теперь переданные в муниципальнуюсобственность. В результате почти 95% муниципалитетов в России оказались убыточны-ми. Закономерно то, что абсолютное большинство из них — сельские.

Наконец, принятые в 2000 году поправки к федеральному законодательству предостави-ли Президенту России и главам исполнительной власти субъектов Федерации право пре-кращать полномочия избранных населением органов местного самоуправления в случаенарушения ими Федеральных или региональных законов, а это противоречит положениям«Европейской Хартии о местном самоуправлении», к которой Россия присоединилась ещев 1996 году.

Психологическая адаптацияВнезапный переход к рыночной экономике от малоэффективного, но товарного произ-

водства повлек за собой определенные политические и психологические деформации. Вроссийском сельском хозяйстве пока сохраняется ориентация на такие виды промыслов,которые традиционно требуют коллективной деятельности. Это обстоятельство не в пос-леднюю очередь заставило в наше время почти повсеместно сохранить колхозы, назвав ихакционерными обществами.

Необходимость в этом продиктована также и тем важным обстоятельством, что социаль-но-психологические механизмы жизнеобеспечения сельского сообщества России тради-ционно формировались как механизмы коллективной жизнедеятельности и в советскоевремя они поддерживались организационно и идеологически. Эти психологические изме-нения имели первоначальное значение непосредственных адаптивных реакций на острыевоздействия, идущие со стороны разрушающейся экономики. Процесс во многом насиль-ственной деградации товарного хозяйства вынуждал экономических субъектов (каковыминеожиданно для себя стала каждая крестьянская семья, каждый крестьянин в отдельно-сти) к таким приспособительным реакциям, которые нередко приобретали парадоксаль-ный характер.

Свою негативную роль в кризисе экономики села также сыграла позиция власти. «Анали-тический вестник» Совета Федерации в 1999 году писал: «Профессиональные ориентациисовременной молодежи, распространенные на нынешнем этапе макроэкономическойтрансформации, дают основания для предположения о сохранении и даже увеличении тен-денции оттока сельского населения. Прогнозируемые природно-климатические изменениябудут благоприятными для России и приведут к снижению доли рискованного земледелияи увеличению земель, находящихся в сельскохозяйственном обороте. Сокращение числен-ности сельского населения России при увеличении сельскохозяйственных угодий создастусловия и потребности для ввоза в страну иностранных сельскохозяйственных рабочих»9.Направленность на вливания новой рабочей силы не сбалансирована усилиями создать ус-ловия для комфортной и полноценной жизни на селе и таким образом сохранить существу-ющее сельское население.

В результате взаимоналожения этих объективных и субъективных факторов ощущениевыигрыша или проигрыша от реформ имеет очень четкую привязку к типу поселения.

Как видно из таблицы 3, число считающих себя выигравшими от реформ в мегаполисахболее чем вдвое превосходит аналогичный показатель в селах. Однако следует обратитьвнимание на то, что количество сельских жителей, ощущающих себя выигравшими в ходереформ, оставаясь самым низким среди населенных пунктов, тем не менее, резко возрос-ло, что говорит о поступательном процессе адаптации к рынку.

9 Российская молодежь. Реалии и прогнозы // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 1999, № 6 (94), стр. 31-58.


17

Таблица 3Ощущение россиянами выигрыша-проигрыша от реформв зависимости от типа поселения, в %*

ПЕРСПЕКТИВЫ СЕЛЬСКОГО РАЗВИТИЯ

Подведем некоторые итоги. Реальное положение вещей на селе, включая эффект ры-ночных реформ, остается плохо изученным, а само село — периферийным при разработ-ке и внедрении реформ. На сегодняшний день приходится констатировать, что ситуацияна селе в отдельных регионах близка к критической. Пространственная адаптация к рынкувыражается в концентрации людей и ресурсов вокруг городов и в более благоприятномразвитии регионов с плодородными почвами. Одновременно с этим наблюдается депопу-ляция и обнищание периферийных и нечерноземных районов. Реформа сельского само-управления и структурная перестройка сельскохозяйственных предприятий, начатые юри-дически, не доведены до конца и пока не дали ощутимых положительных результатов.

Труд экономически активных граждан в личных подсобных хозяйствах, выполняющийроль своеобразного буфера между открытой безработицей и занятостью в реальном сек-торе, способен лишь отчасти закамуфлировать усиливающееся обнищание и депрофес-сионализацию работников. В целом, адаптация к рынку и, более того, дальнейшее разви-тие сельской России тормозится высоким уровнем сельской бедности. В этом контекстепоказательна позиция заведующего сектором рынка и условий труда Всероссийского на-учно-исследовательского института экономики сельского хозяйства РАСХН Б. Панкова,отметившего, что на селе отсутствует как адаптация к реформам, так и реструктуризация,то есть формирование позитивных структурных сдвигов в экономике: «Действительно, окакой адаптации рабочей силы может идти речь, если доходы сельских жителей на 28% ни-же додефолтного уровня и почти в шесть раз меньше, чем в 1990 г. Заработная плата всельском хозяйстве остается самой низкой в экономике. Разрыв в оплате труда по срав-нению с промышленностью увеличился до 3,2 раза. Согласно ориентировочным расчетам,с учетом стоимости минимальной потребительской корзины, установленной в 2000 году,доля бедного сельского населения повысилась до 70% (по сравнению с 55% в городе), апо денежным доходам — до 80% (в городе — до 58%). Цена рабочей силы в сельском хо-зяйстве составляет 65% величины прожиточного минимума трудоспособного населе-ния»10.

Государство и общество должны направить гораздо большие усилия и средства, для то-го чтобы целенаправленно помочь селу адаптироваться к рынку и преуспеть в новом кон-тексте. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 г.» сама посебе ничего не решает.

Аграрная реформа в России всегда была наиболее сложной для власти, это известно по1861 году, столыпинской деятельности и безуспешным советским попыткам на протяже-нии более чем семидесяти лет. С чем это связано? Город России всегда находился в иномсоциальном, классовом, политическом положении, чем деревня. Деревня, утратив чис-ленное превосходство, сохраняет пространственное доминирование. Лишь в том случае,когда развитие общества в разрезе город-село будет осуществляться синхронно, мы пе-рестанем беспокоиться о будущем России.

* Институт Комплексных социальных исследований РАН, Аналитический доклад «Десять лет российских реформ глазами россиян», М.,2002 г., с. 38.10 Панков Б. Сельская занятость: нужны не столько деньги, сколько оригинальные решения // Человек и труд, № 8, 2002 г.

За годы реформ

Выиграли

Не выиграли, но и не проиграли

Проиграли

Затруднились ответить

Мегаполис Обл. центр Райцентр Село

1996

15,8

31,0

38,0

15,2

2001

19,1

26,2

33,9

20,8

1996

6,5

23,3

59,0

11,2

2001

14,1

26,8

39,1

20,0

1996

5,2

23,3

62,8

8,7

2001

12,3

26,8

44,3

16,6

1996

1,9

13,2

75,5

9,4

2001

9,3

26,6

41,7

22,4

РАЗДЕЛ 1

18

СЕЛЬСКАЯ БЕДНОСТЬ В РОССИИ

Л.Н. Овчарова, А.И. Пишняк

Проблема бедности в российском селе стоит как нельзя остро. Риск попадания за чертубедности для сельских жителей существенно выше, чем для горожан, при этом глубинабедности на селе значительно больше.

Какие процессы лежали в основе становления данной ситуации? И какие факторы спо-собствуют укоренению бедности на селе?

Чтобы ответить на эти вопросы, прежде всего, обратимся к событиям, имевшим место вРоссии последнего десятилетия, поскольку проблему села невозможно рассматриватьвне контекста перемен, происходящих на уровне страны в целом.

ДИНАМИКА ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ РОССИИ

На протяжении 90-х гг. в России, с одной стороны, фиксировалось сокращение реальныхдоходов населения, с другой — отмечался рост дифференциации благосостояния различ-ных слоев общества. Эти негативные изменения и повлекли за собой увеличение числен-ности бедных.

Разрыв в уровне доходов городского и сельского населения и бедность существовали ив советское время. Так, исследователи отмечают, что в 1985 г. доход ниже прожиточногоминимума имели 16% рабочих и служащих и 39% колхозников12.

Фактически снижение доходов началось раньше, чем стартовали реформы, но отправ-ной точкой считается произошедшее в апреле 1991 г. повышение цен. В 1992 г. последо-вал еще один толчок — либерализация цен на товары и услуги. Начиная с 1993 г., намети-лось сокращение разрыва между доходами населения и уровнем, на котором они находи-лись до начала реформ. Следствием августовского кризиса 1998 г. явился резкий скачокцен на потребительские товары. В результате реальные денежные доходы населениявновь снизились (табл. 1).

Таблица 1Динамика реальных денежных доходов и реальнойзаработной платы населения России в 1991-2001 гг., в % к 1991 г.*

На данный момент, по самым оптимистическим оценкам, реальные денежные доходынаселения достигли лишь предкризисного уровня и составляют примерно 75% уровня1991 г.

Таким образом, более 30% населения России имеют доходы ниже прожиточного мини-мума, а 10% находятся в состоянии крайней бедности и не обладают возможностью при-обретать в необходимом количестве даже самые дешевые продукты питания.

В то же время с начала рыночных преобразований существенно увеличилась дифференци-ация доходов населения. Анализируя распределение общего объема денежных средств по20-процентным доходным группам, можно отметить рост концентрации денежных средств усамой высокодоходной группы, и, напротив, фактически двукратное сокращение объема де-нежных средств, приходящихся на долю группы с наименьшими среднедушевыми доходами(табл. 2). Так, в 2001 г. доходы пятого квантиля составляли без малого половину всех денеж-ных доходов населения, в то время как доходы первого не превышали 6%.

12 Л. Овчарова, И. Корчагина, Е. Турунцев. Система индикаторов уровня бедности в переходный период в России. РПЭИ. Серия научныхдокладов, №98/04, М., 1999 г., с. 6.* Рассчитано по данным: Социально-экономическое положение России, декабрь 1991-2000 гг. и ноябрь 2001 г. Разделы «Цены» и «Уровеньжизни».

2001

41,0

34,8

2000

48,3

35,3

1999

45,4

30,5

1998

40,7

30

1997

48,2

40,5

1996

50,8

36,5

1995

49,7

34

1994

55,4

37,7

1993

42,5

48

1992

43,7

51,4

1991

100

100

Реальный денеж-ный доход

Реальная заработ-ная плата


19

Таблица 2Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения (1992-2001 гг.), в %*

Следует отметить и изменения, произошедшие в структуре доходов населения с мо-мента начала реформ. Прежде всего, речь идет о формировании новых видов доходавследствие легализации предпринимательской деятельности и установления правсобственности. В период 1990-2001 гг. доходы от предпринимательства возросли бо-лее чем в три раза, и если в 1990 г. они составляли всего 3,7% денежных доходов на-селения, то к 1996 г. — уже 13%. Доходы от собственности за тот же срок увеличилисьболее чем вдвое. Вместе с тем, заработная плата по-прежнему остается основнымкомпонентом денежных доходов и по итогам 2001 г. составляет 65% их совокупногообъема.

В целом, оба вышеупомянутых процесса — сокращение реальных доходов и рост их диф-ференциации — привели к существенному увеличению численности бедного населения.

МЕТОДИКА ОПРЕДЕЛЕНИЯ И ИЗМЕРЕНИЯ БЕДНОСТИ

В соответствии с официальной методикой измерения бедности, принятой в России в1992 г., к бедным относятся те, чьи среднедушевые располагаемые ресурсы не достигаютуровня прожиточного минимума.

Величина прожиточного минимума представляет собой «стоимостную оценку потреби-тельской корзины, а также обязательные платежи и сборы» (Федеральный закон от 24 ок-тября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»)13. В своюочередь, потребительская корзина является минимальным набором продуктов питания,непродовольственных товаров и услуг. Процедура пересчета величины прожиточного ми-нимума в соответствии с данными Госкомстата России об уровне цен на составляющие по-требительской корзины производится ежеквартально, и по ее итогам Правительство Рос-сийской Федерации устанавливает порог бедности14.

С прожиточным минимумом сопоставляются располагаемые ресурсы домашних хо-зяйств — сумма денежных средств, а также стоимость натуральных поступлений продук-тов питания и предоставленных в натуральном выражении льгот. Отметим, что с 1997 г.официальной статистикой не используются прямые данные о доходах и производится до-оценка на основе расходов населения.

Кроме информации Госкомстата о численности бедного населения мы будем обращать-ся также к данным Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровьянаселения (RLMS)15. С первого года проведения мониторинга и до настоящего моментаорганизаторы RLMS оценивали бедность по единой схеме, которая во многом схожа с ме-тодикой официальной статистики: за основу оценки непродуктовой части берутся данные

2001

100

5,9

10,415,021,747,0

2000

100

6,0

10,414,821,247,6

1999

100

6,1

10,414,720,947,9

1998

100

6,0

10,414,821,247,6

1997

100

5,9

10,214,821,647,5

1996

100

6,2

10,715,121,646,4

1995

100

5,5

10,215,022,446,9

1994

100

5,3

10,215,223,046,3

1993

100

5,8

11,116,724,841,6

1992

100

6,0

11,617,626,538,3

1991

100

11,9

15,818,822,830,7

Денежные доходы,всего в том числе по 20-процентным груп-пам населения:- первая (с наименьшимидоходами)- вторая- третья- четвертая- пятая (с наиболь-шими доходами)

* Российский статистический ежегодник, Госкомстат, 2001, с. 187.13 Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат, 2002, с. 129. 14 Заметим, что ранее, в период 1992-1999 гг., потребительская корзина рассчитывалась иначе – в основе лежал принцип нормированиятолько продовольственной составляющей: изначально рассчитывалась стоимость продуктов питания, а затем на базе этих результатов иданных бюджетных обследований о структуре расходов низкообеспеченных групп населения определялась величина расходов нанепродовольственные товары, услуги, обязательные платежи и сборы.15 RLMS (Russian Longitudinal Monitoring Survey) – серия общероссийских репрезентативных опросов, проводимых с 1992 г. На данный моментимеются данные 10 волн мониторинга. Подробная информация и результаты опросов размещены на сайте http://www.cpc.unc.edu/projects/rlms/.

РАЗДЕЛ 1

20

о структуре потребления квантильной группы с наименьшими доходами, а на основе нор-мативного метода рассчитывается только продуктовая корзина. Однако измерение уров-ня бедности основывается на сопоставлении черты бедности не с доходами, а с расхода-ми домохозяйств, что представляется более корректным. Существенным преимуществомметодики RLMS является также использование шкал эквивалентности доходов и расходов,позволяющих более корректно рассчитать среднедушевые доходы. Иными словами, учи-тывается «эффект экономии на большом размере семьи», предполагающий следующее:для достижения определенного уровня потребления большим семьям требуется меньшийуровень среднедушевых доходов, чем семьям с меньшим числом членов. Объяснение три-виально — покупка предметов общего пользования обходится семьям из двух человеквдвое дешевле, чем одиноко проживающим людям16.

Но свои недостатки имеют как данные официальной статистики, так и данные RLMS. Попричине изменения методологии расчетов прожиточного минимума данные ГоскомстатаРФ не вполне адекватно представляют реальную динамику уровня бедности. Так, в 1994 г.фиксируется снижение доли бедных, однако причина этого кроется не в улучшении благо-состояния населения, а в переходе к новым статистическим процедурам оценки доходовпо данным о расходах. А методика RLMS оставляет в стороне изменение структуры расхо-дов домохозяйств, в то время как, например, расходы на жилищно-коммунальное хозяйст-во за последние десять лет ощутимо выросли, соответственно, и доля их в расходах насе-ления должна была увеличиться.

В целом, оценки уровня бедности варьируются в зависимости от выбора того или иногометода определения бедности:� Если ориентироваться на данные бюджетных обследований домохозяйств о расхо-

дах, 49,3% населения России в 2000 г. являлись бедными. � Если основываться на информации бюджетной статистики о располагаемых ресур-

сах населения, доля бедных составляла в 2000 г. 40%.� Если обращаться к макроэкономическим данным о доходах, доля бедных в 2000 г. не

превышала 29,9% населения.� Если брать в расчет данные RLMS о расходах, бедными в 2000 г. являлись 29% населения.

ОСОБЕННОСТИ СИТУАЦИИ НА СЕЛЕ. СЕЛЬСКАЯ БЕДНОСТЬ

Ситуация на селе складывается значительно драматичнее, чем в целом по России. Сельские жители составляют 27% населения страны, в то же время в сельской местно-

сти проживают 30,3% всех бедных, что доказывает асимметрию бедности в поселенче-ском разрезе.

По данным бюджетных обследований, в 2001 г. совокупная доля бедных составляла49,3%, причем доходы ниже уровня прожиточного минимума имели 43,5% горожан и65,1% жителей сельской местности. Оценка бедности на основе учета располагаемых ре-сурсов домохозяйств дает несколько другие результаты, однако радикально не меняеткартины: при совокупной доле бедных 40,0%, 37,0% проживающих в городах и 48,1% жи-телей села являются бедными (табл. 3).

По сравнению с 2000 г., в 2001 г. отмечалось сокращение доли малоимущих, однако ес-ли в городе их численность уменьшилась на 22,4%, то в селе — на 15,3%.

Согласно данным 2000 г., дефицит денежных доходов на человека в месяц составлял вгородской местности 394 руб., в то время как в сельской — 477 руб17. А если основыватьсяна показателе располагаемых ресурсов — 356 руб. и 380 руб. соответственно. Иными сло-вами, недостаток денежных средств сельских жителей превышает городской уровень на21%, а по показателю располагаемых ресурсов — на 7%, что иллюстрирует глубину бедно-сти на селе.

16 Коэффициенты пересчета совокупного дохода в душевой: для семьи из двух человек – 1,78; из трех – 2,42; из четырех – 2,99; из пяти –3,53.17 Дефицит денежных доходов – сумма денежных средств, недостающих в доходе для достижения величины прожиточного минимума.


21

Таблица 3Доля бедного населения по данным бюджетных обследований домашних хозяйств(1999-2001 гг.), в % от численности населения*

Наименее защищенными традиционно оказываются дети — это демографическая груп-па с самым высоким риском бедности. Кроме того, исследователи отмечают также фактфеминизации бедности, который характерен как для села, так и для страны в целом.

За последние десять лет в сельском хозяйстве не только сократилась заработная плата,но и изменилось ее соотношение со средней заработной платой по стране: в 1990 г. сред-няя заработная плата работника сельского хозяйства составляла 95% от средней по Рос-сии, в 1995 г. — уже 50%, а к 2001 г. — и вовсе 40% (табл. 3).

Напомним, что в конце 80-х благодаря дотациям средние показатели благосостоянияработников сельского хозяйства значительно повысились и приблизились к средним постране. Ликвидация системы планового выравнивания и перераспределения доходовповлекла за собой сильнейший кризис сельской экономики, поскольку на селе не суще-ствовало альтернативных форм занятости в сельском хозяйстве и в низкооплачиваемомбюджетном секторе (образование, медицина и т.д.) источников трудового дохода.

Сегодня заработная плата более чем 80% работников сельского хозяйства не достигаетуровня прожиточного минимума, однако дотации и льготы получают лишь 26,4% сельскихжителей. Самыми распространенными среди них являются дотации и льготы на оплату жи-лья (предоставляются 12,5% жителей села), а также дотации и льготы на питание (предо-ставляются 6,6% сельчан) (табл. 4).

Таблица 4Заработная плата в сельском хозяйстве и доля работников с заработной платой ниже прожиточного минимума (1990-2001 гг.)**

Следует заметить, что реальный уровень денежных выплат жителям села еще меньше,так как часть оплаты производится в натуральном виде. Но даже с учетом стоимости нату-ральных выплат уровень заработной платы нижнего дециля занятых в сельском хозяйствев 1999 г. составил 8% прожиточного минимума трудоспособного населения, что меньшедаже минимального пособия по безработице.

За счет низкого уровня минимальных заработков в сельском хозяйстве очень высокавнутриотраслевая дифференциация средней начисленной заработной платы. По этомупоказателю сельское хозяйство опережает даже сферу банковской деятельности. В 2001 г.децильный коэффициент фондов составил 48,6 раз (рис. 1), в то время как в 1999 г. он непревышал 31,6 раза, а в 1997 г. — 24,418.

Заработная плата в с/х, в процентах от средней по стране

1990

95

Доля работников с/х с заработнойплатой ниже уровня прожиточногоминимума, в процентах от общегочисла работников в с/х

—

1995

50

80

1996

48

70

1997

46

66

1998

45

—

1999

41

82

2000

40

85

2001

40

81

в целом по России

в целом по России

в городской местности

в городской местности

в сельской местности

в сельской местности

На основе учета доходов:

На основе учета располагаемых ресурсов:

1999

47,9

37,8

41,7

34,6

65,0

46,7

59,3

50,2

54,3

47,7

73,1

56,8

49,3

40,0

43,5

37,0

65,1

48,1

2000 2001

18 Коэффициент фондов (здесь) – соотношение начисленной заработной платы 10% работников с самыми высокими доходами и 10%работников с самыми низкими.* Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочногообследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, М., 1999—2001.** Авторские расчеты по данным: 1. Социальное положение и уровень жизни населения России, Госкомстат РФ, 2002 г., 453 с., 2. Российскийстатистический ежегодник, 2002, Статистический сборник // Госкомстат РФ, М., 2002, с. 609.

Таблица 5Распределение дотаций и льгот (2000 г.)*

Рисунок 1Дифференциация средней начисленной заработной платыпо отраслям экономики (2001 г.), коэффициент фондов, в разах**

При низкой оплате труда еще одной проблемой сельского хозяйства является высокаязадолженность по заработной плате. На начало 2001 г. просроченная задолженность пе-ред работниками сельского хозяйства составляла 283% от месячного фонда заработнойплаты организаций, имеющих задолженность. 40% работников сельского хозяйства недо-получили заработную плату в полном объеме или не получили ее вовсе.

Однако, несмотря на все негативные факторы, на протяжении последнего десятилетиязанятость в сельском хозяйстве снижалась медленнее, чем в целом по всем отраслям.Причина тому — отсутствие возможности сменить занятость в сельскохозяйственном сек-торе на занятость в другом без изменения места жительства19, а также сохранение барье-

РАЗДЕЛ 1

22

Всего

Получатели дотаций и льгот, процент от числа семей

город село

Размер дотации на получателя, руб.

город село

41,5 26,4

На питание 4,9 6,6 1001 68

На транспортные расходы 25,6 6,0 81 40

На оплату жилья 22,7 12,5 63 50

На оплату отдыха 1,5 0,5 925 623

На медицинское обслуживание

1,3 0,8 178 324

На оплату дошкольных учреждений

3,8 2,2 428 347

Покупка товаров по сниженным ценам

0,1 0,1 136 66

Подарки от предприятий 3,3 3,3 65 75

Другое 5,2 4,1 41 50

60

50

40

30

20

10

0

48,6 46,9

33,8 32,328,6 28,2 26,1 25,9 25,4 24,8

19 18,6 17,6 16,9 16,9 16,4 16,4 14,5 12,2 11,5

Се

льск

ое

хо

зяй

ство

Бан

ковс

кая

де

яте

льн

ост

ь

Ле

сная

, ц

елл

юло

зно

-б

умаж

ная

пр

ом

.

Стр

ои

тель

ство

Кул

ьтур

а и

иск

усст

во

Пи

ще

вая

пр

ом

ыш

лен

но

сть

Ле

гкая

пр

ом

ыш

лен

но

сть

Нау

ка и

нау

чно

ео

бсл

ужи

ван

ие

Пр

ом

ыш

лен

но

сть

в ц

ело

м

Свя

зь

Че

рн

ая и

цве

тная

ме

талл

урги

я

Об

раз

ова

ни

е

Тран

спо

рт

Маш

ин

ост

ро

ен

ие

им

ета

лло

об

раб

отк

а

Зд

рав

оо

хран

ен

ие

и с

оц

.о

бе

спе

чен

ие

Топ

ливн

ая п

ро

мы

шле

нн

ост

ь

Пр

ом

. ст

ро

ите

льн

ых

мат

ер

иал

ов

Жи

лищ

но

-ко

мм

унал

ьно

ехо

зяй

ство

Хи

ми

ческ

ая и

не

фте

хим

.п

ро

мы

шле

нн

ост

ь

Эле

ктр

оэн

ер

гети

ка

19 Смена профессии и места жительства во многом затруднена специфической возрастной структурой села (смещением к старшимвозрастам): 49% населения сельской местности старше 40 лет. * Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочногообследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 2000.** Рассчитано по данным статистического сборника «Социальное положение и уровень жизни населения России» // Госкомстат РФ, М., 2002, с. 453.


23

ров для развития малого бизнеса. Руководители сельхозпредприятий, в свою очередь, нестремились сокращать избыточную в условиях двукратного падения объемов производст-ва рабочую силу, дабы не вызывать сильнейших волнений среди населения.

Тем не менее, уровень сельской безработицы увеличивался вплоть до 1998 г., причем впериод 1992-1998 гг. доля безработных на селе возросла в 3,6 раза (от 3,7% в 1992 г. до13,5% в 1998 г.). А численность занятых продолжала снижаться на протяжении всего пери-ода 1992-2001 гг.: по сравнению с 1990 г. число работников в сельском хозяйстве сократи-лось на 18,4% (табл. 6).

Таблица 6Экономическая активность и занятость сельского населения (1992-2001 гг.), в %*

Оказавшись в данной ситуации, жители села были вынуждены искать дополнительные ис-точники доходов. Возможность подработки на предприятиях и в организациях аграрногокомплекса была невелика. Самым популярным способом адаптации к сложившимся усло-виям стало использование личного подсобного хозяйства, приносящего доход как в денеж-ном, так и в натуральном виде. За счет продажи выращенной продукции дефицит денежно-го дохода компенсируется в малой степени, но поступления продуктов питания в натураль-ной форме являются для малообеспеченных жителей села существенной поддержкой. Поданным Госкомстата, в 1999 г. натуральные поступления в среднем по селу составляли поч-ти 24,7% располагаемых ресурсов (для сравнения, этот показатель в городской местностине превышал 5,2% (табл. 7)), что позволило снизить риск бедности на 10%20.

Надо заметить, что широкое распространение практики использования личного подсоб-ного хозяйства создает дополнительные трудности для учета совокупных доходов жителейсела. По данным RLMS, доля контролируемых доходов в совокупных доходах сельских до-мохозяйств составляла в 2001 г. менее половины — 46,2%, в то время как почти 70% дохо-дов горожан поддавались учету. В доходах же наиболее обеспеченных жителей села (10-йдецильной доходной группы) контролируемая часть составляла всего 24,3% (аналогичныйпоказатель для горожан — 59,5%).

Что касается структуры расходов сельских жителей, большая доля средств — около 38% —направляется на покупку продуктов питания. При этом велика также часть натуральных по-ступлений продуктов — 25,4% (для городских семей — 5,5% расходов). Значительная раз-ница наблюдается и в расходах жителей села и города на услуги: семьи, проживающие всельской местности, тратят на них почти вдвое меньше, чем горожане (табл. 8).

Таблица 7Структура располагаемых ресурсов (1999 г.), в %**

Уровень экономической активности

Уровень занятости

Уровень безработицы

Численность занятых, в процентах к1990 г.

1992

65,6

63,2

3,7

103,8

1995

59,8

54,8

8,4

100,2

1996

58,6

53,4

8,9

92,2

1997

56,4

49,4

12,3

88,3

1998

55,4

47,9

13,5

89,7

1999

63,5

55,6

12,5

87,3

2000

63,1

56,5

10,4

86,0

2001

60,4

54,0

10,7

81,6

20 Предложение к стратегии содействия бедности в России: анализ и рекомендации. Выпуск 1, М., Бюро МОТ в Москве, 2002, с. 19.* Рассчитано по данным: 1. Обзор занятости в России. Вып. 1 (1991—2000), М., ТЕИС, 2002, с. 352. 2. Российский статистический ежегодник.2002 г., Стат. сб. // Госкомстат РФ. М., 2002, с. 609.** Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочногообследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 1999.

Располагаемые ресурсы Городские семьи

Сельские семьи

ВсегоДенежные доходыНатуральные поступления продуктов питанияПредоставленные в натуральном выражении дотации и льготыПривлеченные средства и израсходованные сбережения

10089,85,21,63,4

10071,924,70,82,6

РАЗДЕЛ 1

24

Таблица 8Структура расходов на конечное потребление (2000 г.), в %*

С точки зрения социальной стратификации, большинство жителей села попадает в про-межуточный класс между средним и низшим — в так называемый класс «ниже среднего»21.Остановимся на рассмотрении этого вопроса подробнее.

Исследователи выделяют классы на основе трех критериев: материальное положение,профессионально-квалификационный статус и индивидуальная самоидентификация.Причем попытка стратифицировать общество осуществляется как на основе отдельно взя-тых критериев, так и по их совокупности. Каждому из классов — среднему, ниже среднегои низшему — соответствуют определенные значения вышеперечисленных факторов.

На основе интегральной оценки по всем признакам население села и поселков городско-го типа стратифицируется следующим образом: средний класс — 10% живущих в селе и по-селках городского типа, класс ниже среднего — 77%, низший класс — 13% (табл. 9).

Таблица 9Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе интегральной оценки ресурсов (2000 г.), % от числа домохозяйств*

По критериям материального положения и самоидентификации большинство сельчантакже попадают в класс ниже среднего — 51% и 41%, соответственно. Из общего ряда вы-бивается стратификация, основанная на профессионально-квалификационном статусе: всоответствии с ней, самым многочисленным на селе оказывается низший класс — 66%22.

Однако низший класс по профессионально-квалификационному статусу доминируетне только в селе, но также в областных центрах, районных центрах и малых городах(табл. 10-12).

Таблица 10Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе материальнойобеспеченности (2000 г.), % от числа домохозяйств*

21 Здесь речь пойдет о результатах исследования «Экономические и социальные стратегии среднего класса», проведенного МосковскимЦентром Карнеги при участии Овчаровой Л.Н.22 Профессионально-квалификационный статус учитывает образование. Более половины сельских занятых не имеют профессиональногообразования, в том числе 19% не получили даже среднего. Это является еще одним объяснением того, почему даже в самые кризисные длясельского хозяйства годы не наблюдался массовый отток работников в другие отрасли экономики.* Авторские расчеты по данным статистического сборника «Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств (по итогам выборочногообследования бюджетов домашних хозяйств)» // Госкомстат РФ, 2000.

Тип поселения Средний класс Ниже среднего

Областные центры, включая мегаполисыРайонные центры и малые городаСела и поселки городского типа

301210

637377

Низший

71513


МегаполисыОбластные центрыРайонные центры и малые городаСела и поселки городского типа

48231516

40494651

Низший класс

12283933

Располагаемые ресурсы Городские семьи

Сельские семьи

ВсегоПокупка продуктов питанияНатуральные поступления продуктов питанияНепродовольственные товарыУслугиМедицинские и санаторно-оздоровительные услугиУслуги пассажирского транспорта

10043,35,5

31,813,31,82,6

10037,925,425,07,90,41,0


25

Таблица 11Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе профессионально-квалификационного статуса (2000 г.), % от числа домохозяйств*

Таблица 12Социальная стратификация в поселенческом разрезе на основе индивидуальной самоидентификации (2000 г.), % от числа домохозяйств*

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подытоживая, еще раз подчеркнем, что, по разным оценкам, доля бедного населения,проживающего в сельской местности, составляет 50-60%, что превышает уровень город-ской бедности примерно в 1,5 раза.

Подавляющее большинство сельских жителей занято в сельскохозяйственном секторе,характеризующемся самой низкой минимальной оплатой труда и самой высокой дифферен-циацией заработной платы. Из-за высоких налогов, административных барьеров, отсутствияоборотных средств и других негативных факторов затруднено развитие малого бизнеса, хо-тя фермерство могло бы сыграть в изменении экономики села самую позитивную роль.

В данных условиях для сельских жителей существенной поддержкой стала продукцияличного подсобного хозяйства, что не компенсирует потерь, которые понесло сельскоенаселение с начала перехода к рынку. Кроме того, занятость в личном подсобном хозяйст-ве воспринимается многими семьями не как удачная адаптационная стратегия, а как вре-менная вынужденная мера, соответственно, жизненные успехи такие семьи связывают спереездом в город.



49301510

30302924


21405666



55433633

33363541


12212926

* Исследование «Экономические и социальные стратегии среднего класса», Московский Центр Карнеги.

РАЗДЕЛ 1

26

СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА СЕЛА: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

Л.А. Овчинцева

Понятие «социальная сфера села» встречается довольно часто и в публицистике, и вправительственных документах, и в научной литературе. Обычно, говоря о социальнойсфере, авторы хотят выделить те аспекты жизни сельского населения, которые находятсявне сферы сельскохозяйственного производства. Но аспектов этих множество, поэтомусодержание этого понятия может существенно варьироваться.

В настоящей работе, употребляя понятие «социальная сфера», мы хотели бы дать в об-щих чертах очерк состояния сельской социальной и инженерной инфраструктуры, а такжеотношение к ней сельского населения и сельского самоуправления.

К ИСТОКАМ СЕГОДНЯШНЕЙ СИТУАЦИИ

Сегодняшнее состояние социальной инфраструктуры на селе характеризуется сокраще-нием (по сравнению с 1990 годом) числа предприятий, оказывающих услуги сельскому на-селению, особенно предприятий бытового обслуживания, детских садов, клубов, библио-тек, а также сокращением объема оказываемых услуг. Причины такого положения отчастилежат в советском периоде развития села. Кризисная ситуация в социальной сфере на се-ле начала заметно проявляться уже в 1970-е годы. В то время сельские жители уже полу-чили паспорта и относительную свободу передвижения, но одновременно усиливалось от-ставание в качестве жизни на селе по сравнению с городом. Это обусловило миграцион-ные настроения сельских жителей, снизило их заинтересованность в работе напредприятиях, расположенных в сельской местности, особенно на предприятиях АПК. То-гда же наметились диспропорции в развитии отраслей народного хозяйства страны.

В целях преодоления негативных тенденций были приняты правительственные програм-мы, в которых провозглашалась приоритетность развития села, определялись основныеположения по укреплению материально-технической базы агропромышленного комплек-са и социальной сферы. В 1975 г. была принята Программа развития Нечерноземья, в ко-торой среди прочих мер ставилась задача «преобразования сел и деревень в благоустро-енные поселки совхозов, осуществления строительства сельскохозяйственных производ-ственных объектов в комплексе с современными жилыми домами и объектамикультурно-бытового назначения»23.

Спустя три года состоялся партийный пленум, на котором обсуждались проблемы раз-вития АПК. Партийные документы не слишком информативны, но все же из них кое-чтовидно24. Например, несмотря на значительные капиталовложения в социальное развитиесела — 40 млрд. руб. в течение 1965-1970 гг., — сохранились проблемы в жилищно-быто-вом и культурном строи-тельстве на селе, строи-тельство было недостаточ-ным. Не выполнялисьпланы по вводу в действиежилья, детских учрежде-ний, объектов бытового,медицинского и культурно-го обслуживания. Диспро-порция в развитии сельско-го хозяйства и всего агро-промышленного комплекса(АПК) в сравнении с про-мышленностью продолжа-ет сохраняться.

Новая пятилетка — новыйдокумент: Продовольст-венная программа на пери-23 О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства нечерноземной зоны РСФСР. Постановление Центрального Комитета КПСС иСовета Министров СССР. М., 1975, с. 5.24 О дальнейшем развитии сельского хозяйства СССР. Постановление Пленума ЦК КПСС 4 июля 1978 г. М., 1978, с. 49, 52, 62.

О. Г. Севан, Кельчемгора, д. Заручей, р. Мезень


27

од 1982-1990 гг. В Программе есть целый раздел, посвященный улучшению социально-бы-товых условий жизни на селе. Подробно расписываются задачи строительства жилья иобъектов социально-бытового назначения, развития сферы бытового обслуживания, об-разования, здравоохранения, транспорта, дорог25. В село потекли деньги. Именно в этотпериод были обустроены многие центральные усадьбы совхозов и колхозов. Одновремен-но продолжалось начавшееся в предыдущем десятилетии сселение жителей «неперспек-тивных» деревень и забрасывались отдаленные сельские территории.

Однако спустя почти 10 лет проблемы сельских территорий не были решены, и возникланеобходимость принятия новых законов и программ. В 1990 г. был принят Закон РФ «О со-циальном развитии села». Закон предполагал, что 15% национального дохода страны бу-дет направляться на развитие АПК, в том числе социальной сферы, финансирование кото-рой должно было осуществляться за счет инвестиций на местном, республиканском и фе-деральном уровне. Предусматривались меры по развитию жилищного строительства,поддержания паритета цен на продукцию сельского хозяйства и промышленности, созда-нию привлекательных условий для работников социальной сферы на селе за счет надба-вок к тарифным ставкам, льгот. Еще через год, в 1991 г., была принята Программа «Возро-ждение российской деревни», согласно которой предполагалось ежегодно увеличиватьобъемы жилищного строительства на 15,7%, строительство школ — на 41%, детских до-школьных учреждений — на 15,4%, газовых сетей — на 26%, внутрихозяйственных автомо-бильных дорог — на 11,7%26. Для контроля за ходом выполнения принятой Программы бы-ла создана правительственная Комиссия по социальному развитию села.

Программе «Возрождение российской деревни» осуществиться было не суждено. В1992 г. начались экономические реформы. Ответственность за решение проблем социаль-ной сферы села была передана с федерального на местный уровень, что привело к пре-кращению финансирования Программы из федерального бюджета. Также были сокраще-ны лимиты государственных централизованных капитальных вложений МинсельхозпродаРФ по инженерному и социальному обустройству сельских территорий. Ни Закон «О соци-альном развитии села», ни Программа «Возрождение российской деревни» не предусма-тривали механизмов финансирования поддержки и развития социальной сферы в услови-ях экономической трансформации.

По итогам 1991-1995 гг. планы Программы «Возрождение российской деревни» были вы-полнены: по сооружению жилья в сельской местности — на 37%, общеобразовательныхшкол — на 39%, дошкольных учреждений — на18%, тепловых сетей — на 13%, канализа-ционных сетей — на 5%, клубов и домов культуры — на 17%, внутрихозяйственных дорог ствердым покрытием — на 32%, телефонной связи — на 15%27.

В 2002 г. была принята Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до2010 г.», включающая в себя комплекс мер по развитию социальной и инженерной инфра-структуры и информационно-консультационной службы на селе. Программа является важ-ным шагом на пути осознания необходимости разработки федеральной политики комплекс-ного развития сельских территорий. Однако возникают серьезные опасения относительнореализации Программы хотя бы потому, что финансирование предусмотренных ею меро-приятий более чем наполовину предполагается за счет внебюджетных источников, которые,как показывает изучение ситуации в регионах, зачастую конкретно не определены.

ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

В рамках аграрной реформы была предпринята попытка разделить производство и со-циальную сферу сельской местности. Был принят ряд законов, обусловивших передачуобъектов социальной сферы из ведения сельских градообразующих предприятий муни-ципальным образованиям и специальным ведомствам28. Эта передача должна быть за-вершена к 2004 г. Наши наблюдения показывают, что, как правило, объекты инженернойинфраструктуры, находящиеся в ведении специализированных предприятий по обслужи-ванию электро-, тепло-, газосетей, содержатся в лучшем состоянии, чем те, что остались25 Продовольственная программа СССР на период до 1990 г. и меры по ее реализации. Материалы майского пленума ЦК КПСС 1982 г. М., 1982.26 Социальное развитие села, проблемы и тенденции (информационно-аналитический обзор) // Экономист. М., 2000, № 2, с. 91.27 Там же.28 В частности, постановление Правительства РФ № 86 от 29.12.1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» рекомендовалоколхозам и совхозам передать в муниципальную собственность социальную инфраструктуру села.

РАЗДЕЛ 1

28

на балансе у сельскохозяйственных организаций и иных расположенных в сельской мест-ности предприятий.

Нередки случаи, когда предприятиям не удается передать объекты инфраструктуры муни-ципальным властям, последние отказываются их брать, так как у них просто нет средств насодержание инфраструктуры. Нехватка у муниципальных образований средств на содержа-ние инфраструктурных объектов — широко распространенное явление. Во второй половине1990-х годов в большинстве регионов Российской Федерации произошло укрупнение раз-меров муниципальных образований, сельские территории стали составной частью районов.Сельские органы местного самоуправления утратили свои бюджеты и фактически стали от-делами администрации муниципального образования, расположенной в городе. И если насодержание городских объектов социальной сферы, имеющих, как правило, статус район-ных и находящихся на виду у администрации муниципального образования, ресурсов ещехудо-бедно хватает, то на сельские отдаленные объекты их зачастую не остается.

Объекты социальной сферы могут остаться в собственности предприятий по разнымпричинам. Бывает так, что руководители успешно работающих, прибыльных предприятийне отдают объекты социальной сферы неимущим муниципалитетам, так как опасаются заих судьбу после передачи. Другая причина — ненадлежащее состояние объектов. В наибо-лее трудной ситуации оказались жильцы ветхого жилого фонда. Муниципалитеты его неберут, так как он в плохом состоянии и требует ремонта, а предприятие о нем не заботит-ся, так как не имеет для этого средств или не считает нужным тратить средства на его под-держание. В некоторых местностях муниципализация социальной сферы прошла толькона бумаге, фактически объекты остались в прежнем хозяйственном ведении.

Как правило, руководители предприятий довольны тем, что избавились от убыточных, сэкономической точки зрения, объектов социальной сферы. Но так как содержание многихобъектов, к сооружению которых руководители имели личное отношение, значительноухудшилось, а кроме того, некоторые руководители ощущают свою причастность к проб-лемам населения, проживающего на территориях вблизи их предприятий, то нередкопредприятия и после передачи продолжают оказывать помощь тем объектам, которые кним территориально близки.

Таким образом, в разных местах складывается самая разная ситуация, которая зависиткак от объективных факторов — финансового положения предприятия и/или муниципали-тета, так и от субъективных — хозяйственной и просто доброй воли руководителя пред-приятия, расположенного на селе. Законодательный механизм, призванный обеспечиватьправо сельских жителей на пользование социальной инфраструктурой, работает с види-мыми перебоями.

По данным Минсельхоза РФ, на начало 2002 г. на балансе сельскохозяйственных пред-приятий все еще оставались 50 млн. кв. м. жилого фонда, детские дошкольные учрежде-ния на 296 тыс. мест, школы на 290 тыс. мест, клубы на 131 тыс. мест, больницы на 6,4 тыс.коек, амбулатории на 14 тыс. посещений в смену, 3,6 тыс. ФАПов, более 800 библиотек, 31тыс. водозаборных сооружений, 5,3 тыс. км канализационных, 94 тыс. км водопроводных,11 тыс. км тепловых, 21,4 тыс. км газовых сетей, 60 тыс. км автомобильных дорог с твер-дым покрытием, АТС на 49 тыс. телефонных номеров и другие социальные объекты и ин-женерные сооружения.

СОСТОЯНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

В ходе передела собственности социальная сфера стала распадаться на части. Положе-ние объектов социальной инфраструктуры стало различаться. Это различие определяетсяследующими факторами.

Во-первых, степень жизненной необходимости. Когда средства на содержание объектовсоциальной сферы перестали поступать из центра, а местные финансовые ресурсы сталиоскудевать, начался «естественный отбор»: в первую очередь, сохранялось и развивалосьто, без чего нельзя прожить — жилье, инженерные коммуникации, дорога, школа.

Предприятия бытового обслуживания, призванные в советское время нивелировать раз-ницу в образе жизни между городом и деревней, закрылись в первую очередь. Когда упалуровень жизни сельского населения, дешевле стало стирать белье и мыться дома, нежелипользоваться услугами прачечной и общественной бани. Закрылись детские сады. В усло-


29

виях быстрого роста безработицы, особенно сельской и особенно среди женщин, их услу-ги стали значительно менее необходимыми29.

Во-вторых, на судьбу предприятий социальной сферы оказала влияние сама трансфор-мация общественных отношений: переход от «гарантированного права» пользования услу-гами предприятий социальной сферы к рыночным отношениям; переход отдельных пред-приятий сферы услуг на самоокупаемость, и, соответственно, возможность и готовностьнаселения платить за такие услуги.

В ситуации единого народного хозяйства 1970-80-х годов от трудящегося сельского че-ловека требовалось только одно — работать, в обмен гарантировалась зарплата, жилье истандартный набор социальных благ. Изменение социально-экономической системы при-вело к тому, что внутри социальной сферы выделились услуги, которые могут быть прива-тизированы, при этом население готово за них платить, а с другой стороны, услуги, прива-тизация которых ведет к их исчезновению, так как в подавляющем большинстве бедноесельское население скорее откажется от потребления такой услуги, нежели оплатит ее поцене, покрывающей себестоимость.

В целом, сегодняшнее состояние социальной инфраструктуры в сельской местности ха-рактеризуется менее благоприятными показателями, чем в среднем по стране. Развитиесоциальной инфраструктуры на селе отстает от города.

ЖИЛОЙ ФОНД

Обеспеченность сельского населения жильем выше, чем в городе, но благоустроенностьэтого жилья в среднем значительно ниже (табл. 1 и 2).

Цифры статистики по благоустройству жилья показывают, например, что хотя обустро-енность сельского жилья канализацией, горячим водоснабжением и ваннами растет, темне менее в 2000 г. на селе жилой фонд был оборудован водопроводом и центральным ото-плением почти в два раза реже, чем в среднем по стране, канализацией и ваннами — бо-лее чем в два раза, горячим водоснабжением — более чем в три раза реже. Различия ме-жду городом и селом в этом отношении еще больше. Превышение показателей по газо-снабжению сельского жилья по сравнению с газоснабжением в среднем по стране и вгороде объясняется тем, что в городах имеется в десять раз больше жилого фонда, обору-дованного электроплитами. В сельской местности на порядок меньше домов, оборудован-ных напольными электроплитами.

Таблица 1Обеспеченность населения жильем*(на конец года в среднем на 1 жителя, кв. метров площади жилищ)

Год Всего

1980 13,4

1990 16,4

1995 18,1

1999 19,1

2000 19,3

2001

Среднее число жильцов на 1 комнату, чел.

19,7

В том числе

в городской местности в сельской местности

13,3 13,7

15,7 18,2

17,8 18,6

18,9 19,5

19,1 19,8

19,5 20,2

1995 1,3 1,3 1,3

1999 1,2 1,3 1,1

2000 1,2 1,3 1,1

29 По официальным данным, уровень экономической активности мужчин на селе был почти в полтора раза выше, чем женщин. // Обследованиенаселения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г. М., 2002, с. 29-30. Наблюдалось вытеснение женщин из сферы занятости. // Состояние со-циально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИЭСХ по результатам мониторинга., с. 122.* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2001, с. 268-269. Там же, М., 2002, с. 272.

РАЗДЕЛ 1

30

Таблица 2 Динамика показателей благоустройства жилого фонда, %*

УЧРЕЖДЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

В сельской местности сокращается обеспеченность населения услугами детских дошко-льных учреждений. Доля сельских детей, посещающих детские сады, сократилась с болеечем половины до трети. Причина этому — поляризация сельских поселений. В отдаленныхи малонаселенных деревнях, там, где нет работы для женщин, сады закрываются. В круп-ных сельских населенных пунктах они переполнены (табл. 3).

Таблица 3Показатели по дошкольным образовательным учреждениям*

весь жилой фонд

городской жилой фонд

1993 66 61 64 51 1457 70

1995 71 66 68 55 1561 69

1997 72 67 70 57 1663 69

1999 73 69 72 59 1663 70

2000 73 69 73 59 1664 70

2001 74 70 75 61 1664 70

сельский жилой фонд

1993 83 80 84 69 1975 68

1995 84 82 85 72 2077 67

1997 85 83 86 73 2179 68

1999 86 84 87 75 2179 68

2000 86 84 87 75 2179 69

2001 87 85 88 77 2280 69

1993 30 19 20 9 216 73

1995 35 24 23 12 220 73

1997 37 26 26 14 222 74

1999 39 28 34 16 223 73

2000 39 30 37 17 324 74

2001 40 31 40 19 324 74

Удельный вес площади, оборудованной

водопроводом канализацией центральнымотоплением

горячим водо-снабжением

напольнымиэлектроплитами

ваннами газом

1990 1995 1999 2000 2001

Число дошкольных учреждений 87,9 68,6 53,9 51,3 50,0

в том числе в сельской местности 40,6 31,5 24,3 22,7 22,1

Численность детей в дошкольных учреждениях, тыс. чел. 9010 5584 4225 4263 4246

в том числе в сельской местности 2149 1232 847 855 862

Охват детей в возрасте 1-6 лет дошкольными учреждениями, % 66 55 55 56 57

в том числе в сельской местности 56 39 36 36 38

* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 275; с. 333.


31

Число школ в сельской местности сокращается за счет сокращения начальных и основ-ных. Число учащихся также сокращается. Эта динамика соответствует общей демографи-ческой тенденции старения сельского населения. Вызывает беспокойство падение качест-ва образования в сельских школах — этот фактор, сочетаясь с низкими доходами селян,снижает шансы сельских школьников на продолжение образования после школы30 (табл. 4).

Таблица 4Учреждения общего среднего образования на селе (на начало учебного года)*

Вызывает озабоченность также тот факт, что школы и сады на селе ветшают. Треть сель-ских детских садов расположена в неприспособленных помещениях, только две трети бла-гоустроены надлежащим образом31. Из сельских школ две трети школ не обеспечены эле-ментарным благоустройством (водопровод, канализация, отопление). Средств на теку-щий ремонт не хватает (табл. 5).

Таблица 5Техническое состояние и благоустройство государственных школ**

УЧРЕЖДЕНИЯ КУЛЬТУРЫ

Учреждения культуры — клубы и библиотеки — в сельской местности востребованы, ноимеются серьезные проблемы в финансовом обеспечении их работы. Надежды на оказа-ние платных услуг учреждениями культуры не оправдали себя. В несколько лучшей ситуа-ции клубы, они имеют возможность проводить дискотеки и иные платные культурно-раз-влекательные мероприятия, сдавать часть помещений в аренду. Труднее библиотекам —диапазон платных услуг, которые они могут оказывать, очень ограничен. Средства, поступа-ющие от платных абонементов, невелики. Сокращаются новые поступления книг и перио-дической литературы, сужается доступ сельского населения к информации — к материаль-ной бедности добавляется духовная (табл. 6).

30 Подробнее об этом см. Независимый институт социальной политики. Проблемы доступности высшего образования. Январь 2003, Москва.31 Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторинга.М., 2002, с. 86.* Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторин-га. М., 2002, с. 87.** Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России, М., 2000, с. 370.

Число школ в городских поселениях и сельской местности,а) требующих капитального ремонта

1991/1992 1995/1996 1999/2000

тысяч % тысяч % тысяч %

20,1 30,6 23,6 35,6 23,5 36,2

из них в сельской местности 13,3 27,8 15,7 33,5 15,9 35,2

б) находящихся в аварийном состоянии 4,1 6,2 4,2 6,3 3,7 5,7

из них в сельской местности 3,2 6,6 3,2 6,8 2,8 6,1

в) обеспеченных всеми видами благоустройства 25,5 38,8 29,7 44,8 32,5 50,1

из них в сельской местности 11.0 23,2 13,0 28,3 15,0 33,2

в них учащихся, тыс. чел. 240,0 205,1 190,1

— основные 13,3 11,2 11,1


— средние 17,9 20,3 20,2


1990/91 уч. год

2000/01уч. год

Число общеобразовательных учреждений всего,тыс.

48,2 45,2

2001/02 уч. год

44,8

В том числе: — начальные

16,5 13,1 12,5

В них учащихся, тыс. чел. 5796,8 6015,2 5891,8

РАЗДЕЛ 1

32

Таблица 6Учреждения культуры в сельской местности*

ЗДРАВООХРАНЕНИЕСложная ситуация с объектами здравоохранения. Ввод в действие объектов здравоох-

ранения по сравнению с 1990 резко сократился, хотя в последнее время в сельской мест-ности наметился некоторый рост (табл. 7).

Таблица 7Ввод в действие объектов здравоохранения**

Состояние сельских фельдшерско-акушерских пунктов особенно неудовлетворитель-ное. Укрупнение многих муниципальных образований до уровня района привело к тому,что сельские медицинские учреждения стали финансироваться по остаточному принципу.Отчасти это оправданно, поскольку центральные районные больницы действительно ока-зывают более широкий диапазон медицинских услуг всем жителям района. Но сельскийФАП — это самое близкое к селянам медицинское учреждение, и именно сюда они обра-щаются за первой помощью. Здания, в которых расположены ФАПы, ветшают, они неукомплектованы оборудованием, не хватает персонала. Численность ФАПов в целом поРФ сократилась с 47,7 тыс. в 1990 г. до 44,3 тыс. в 2001 г.32

УСЛУГИ БЫТА

Исследования, проведенные нами в сельской местности, показали, что обеспечен-ность сельского населения услугами быта значительно ухудшилась33. Хотя по Федера-ции в целом в потреблении бытовых услуг населением наблюдался рост физическогообъема потребления услуг, на селе картина была иной. Предприятия быта на селе ес-ли и были, то закрылись, либо были переданы в частную собственность, что фактиче-ски означало их перепрофилирование. Некоторые бытовые услуги, такие как пошиводежды, ремонт обуви, парикмахерские услуги, ремонт электробытовых приборов, пе-реместились в частный неформальный сектор с соответствующим снижением гаран-тий обслуживания и, зачастую, качества. Услуги прачечных и химчисток на селе прак-тически отсутствуют.

Улучшение ситуации происходит лишь в тех регионах, где осуществляются программыподдержки малого предпринимательства на селе.

ТОРГОВЛЯ

Переход торговли в массовом порядке в частные руки привел к тому, что число торговых то-чек — продовольственных магазинов и ларьков — на селе увеличилось. На это однозначноуказывают данные нашего опроса. Так, по нашим подсчетам в 16 сельских администрациях

Учреждения культурно-досугового типа, тыс. 62,6 52,6 48,4 48,1 48,0

1990 1995 1999 2000 2001

В них мест на тыс. жителей 248 … … 207 185

Библиотеки 42,2 40,1 38,8 38,8 38,9

Библиотечный фонд , млн. экз. 422 393 369 368 365

Число экз. на 1 жителя 10,9 9,9 9,5 9,5 9,5

32 Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, c. 309.33 Например, опрос сельских домохозяйств Ленинградской и Орловской областей. Проведен нами совместно с Д. Лоляйн в 2001 г. Опрошено320 домохозяйств, выборка случайная двухступенчатая.* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 363. Состояние социально-трудовойсферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад ВНИИЭСХ по результатам мониторинга. М., 2002, с. 100.** Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, с. 311.

Больничные учреждения,коек

1990

21831

в т. ч. в сельской местности 5301

1996

9193

1351

1997

8159

2501

1998

7321

1185

1999

8828

1498

2000

9534

1522

2001

7571

1743


33

Ленинградской области число продовольственных магазинов на территории одной адми-нистрации с 1990 г. по 2000 г. возросло в среднем с 7,0 единиц до 10,6 единиц, а числопромтоварных магазинов — с 2,8 единиц до 3,4 единиц.

Правда, ассортимент непродовольственных товаров, которые можно купить на селе,сузился. Это связано как с разрушением системы централизованной торговли, так и соснижением покупательной способности сельского населения. Торговые площади сель-ских универмагов пустуют, зато процветает уличная торговля с лотков недорогими това-рами широкого потребления — одеждой, обувью, галантереей, бытовой химией и т.п.

ИНЖЕНЕРНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА

ВодоснабжениеВ сельской местности водопроводом оборудованы 40% квартир (см. табл. 2). Централи-

зованное водоснабжение имеют 29% сельских поселений. Начиная с 1998 года, ввод в дей-ствие водопроводных сетей в сельской местности в целом растет. Этот прирост существен-но различается по регионам. Максимальные объемы ввода осуществлены в Южном и При-волжском федеральных округах, на которые пришлось соответственно 48% и 25% общеговвода по стране. В то же время в половине субъектов РФ локальные водопроводы не стро-ились и не реконструировались. Половина уличных водопроводов в сельской местности на-ходится на балансе сельскохозяйственных предприятий, 36% — на балансе муниципалите-тов. Почти треть уличных водопроводов в сельской местности нуждается в замене34.

Основная масса сельских жителей вынуждена пользоваться неочищенной водой из ко-лодцев, родников, открытых водоемов. В 2001 г. через очистные сооружения было пропу-щено лишь 18% воды в сельской местности (в городе — 61%)35.

ГазификацияРеализация Федеральной целевой программы «Газификация России» способствовала

строительству и вводу в действие распределительных газовых сетей в сельской местно-сти, однако недостаток финансирования привел к тому, что газификация шла неустойчиво,и Программа выполнена лишь на 58%. В целом уровень газификации села остается низ-ким. По состоянию на 2000 г. газифицировано только 14% сельских населенных пунктов36.

ЭлектрификацияУровень электрификации сельской местности во многих регионах недостаточен. Элект-

роснабжение сельских поселений отличается нестабильностью. Серьезная проблема —задолженность по оплате поставленной электроэнергии со стороны сельхозпредприятийи сельского населения. Федеральная целевая программа «Топливо и энергия», рассчитан-ная на 1996-2000 гг., в части сельской электрификации выполнена не была. Масштабыэлектрификации в этот период не достигли и половины уровня предшествующей пятилет-ки. На общем негативном фоне выделяются регионы, которые за счет своих бюджетов ивнебюджетных источников увеличили электрификацию сельской местности. Это Калинин-градская, Кемеровская области, Усть-Ордынский Бурятский АО37.

СвязьОбеспеченность сельского населения услугами телефонной связи растет. Обеспечен-

ность сельского населения квартирными телефонными аппаратами возросла с 13,9 на 100семей в 1990 г. до 23,5 в 2000 г.38 Это означает, что в сельской местности телефон имеетпочти каждая четвертая семья. Но разрыв в обеспеченности телефонами селян по сравне-нию с горожанами остается значительным: на селе она в два с половиной раза ниже, чемв городе. Материальная база сельских телефонных сетей сильно изношена, оборудованиеи воздушные линии часто выходят из строя. Лишь некоторые сельские семьи могут позво-лить себе пользоваться услугами сотовой связи, но число их в общей массе населенияочень невелико (табл. 8).

34 Состояние социально-трудовой сферы села и предложения по ее урегулированию. Ежегодный доклад. Вып. 3, М., 2002, с.140-141.35 Там же, вып. 4., с. 106-108.36 Там же, с. 142-143.37 Подробнее см.: Там же, с. 145-147.38 Соц. положение…, с. 427.

РАЗДЕЛ 1

34

Таблица 8Некоторые показатели связи*

В сельской местности происходит сворачивание проводного радиовещания и переходна радиотрансляцию УКВ. Государственное радиовещание уступает коммерческому, кото-рое принимает примерно четверть жителей села. Охват сельского населения проводнымрадиовещанием составлял в 2001 г. чуть более половины. Переход сельского населения нановый тип приема радиопередач сдерживается относительно высокой стоимостью радио-приемников нового типа.

Телевидение как источник информации доступно подавляющему числу сельских семей. В2001 г. не имели возможности принимать телевизионные передачи около 1 млн. человек (ме-нее 3% населения), только одну программу могли смотреть 2,1 млн. чел. (5,5%) (табл. 9)39.

Таблица 9Охват населения теле- и радиовещанием (в % от общего числа населения)*

ТранспортТранспортное обслуживание сельского населения по сравнению с дореформенным пе-

риодом ухудшилось. Обеспеченность населения автобусами общего пользования по РФ вцелом в 2000 г. сократилась до 75 на 100 тыс. жителей против 103 в 1990 г.40 Сокращаетсячисло маршрутов и автобусов на маршрутах, увеличивается интервал движения. В некото-рые села раньше автобусы заходили каждый день, сейчас — 1-2 раза в неделю. Муници-пальные транспортные предприятия, обеспечивающие связь сельских населенных пунк-тов с близлежащими районными центрами, как правило, убыточны.

Улучшению ситуации с транспортным обслуживанием способствовала реализация Фе-деральной целевой программы «Дороги России» — плотность автомобильных дорог всельской местности в 2001 г. возросла и в среднем по стране составила 315 км. в расчетена 10 тыс. кв. км. Этот показатель существенно различается по регионам: от 3,5 тыс. км(Московская область) до 0,2 км (Эвенкийский АО). Но хотя в 2001 г. по сравнению с преды-дущим годом восстановили автобусное обслуживание 1,2 тыс. населенных пунктов, из-завысокой стоимости проезда объем перевозок пассажиров сокращается41.

Отчасти сокращение общественного транспорта компенсируется ростом личного. Но досих пор число сельских семей, имеющих автомобиль, невелико. По данным упомянутоговыше обследования легковые автомобили имели только 23% опрошенных семей(табл.10).

Обеспеченность населения квартирными телефонными аппаратами(на 100 семей постоянного населения), всего шт.

1990

30,0

В т. ч. в сельской местности 11,9

1995

38,5

18,8

1999

46,8

21,9

2000

49,3

23,5

Число таксофонов телефонной сети всего, тыс. шт. 225,6 188,0 188,6 …

В т. ч. в сельской местности 9,9 6,6 8,0 …

Число радиотрансляционных точек в сельской местности на 100 чел., шт. 27,7 … … 7,0

39 Соц. положение…, c. 427.40 Социальное положение…, М., 2002, c. 379.41 Состояние социально-трудовой сферы села. Вып. 4, c. 114-116.* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2001, с. 377. Состояние социально-трудовой сфе-ры села. Вып. 4, с. 110.

Имеет возможность принимать хотя бы одну телепрограмму

1997

98,9

Имеет возможность принимать хотя бы одну государственную радиопрограмму

96,7

1998

98,9

96,8

1999

98,6

96,0

2000

98,4

95,0

В т.ч. сельское население 93,4 93,9 91,9 87,9

…хотя бы одну коммерческую программу 44,8 50,0 43,6 42,2

В т.ч. сельское население 19,3 40,7

1990

97.9

…

1992

…

95,9

… 93,1

… 18,2

… 6,0 16,3 18,4


35

Таблица 10 Обеспеченность населения собственными легковыми автомобилями*(на конец года в расчете на 1 тыс. жителей, шт.)

Недостаточность развития социальной и инженерной инфраструктуры в сельской мест-ности снижает привлекательность проживания на селе и является фактором, влияющим наотток трудовых ресурсов.

СЕЛЬСКОЕ НАСЕЛЕНИЕ И СОЦИАЛЬНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА

А что же сельское население, каково его отношение к социальной сфере? Наши наблю-дения во время полевых исследований показали, что люди воспринимают проблемы окру-жающих их объектов социальной инфраструктуры отстраненно42. Представляется, что этоявление имеет две основных причины.

Первая связана с тем, что селяне, большинство из которых в советский период были на-емными работниками сельскохозяйственных предприятий, не воспринимают объекты со-циальной сферы как нечто, о чем они должны заботиться. В советский период, когда всевокруг было «общественным», а фактически на ответственности руководителей предпри-ятий, сформировалось иждивенческое отношение сельских жителей к социальной сфереи социальной инфрастуктуре села. Сегодня население трудно вдохновить на сбор средствили привлечь к участию в субботниках по благоустройству территорий. Благая идея добро-вольного участия и бесплатного общественного труда дискредитирована принудиловкойсоветской эпохи. На селе много укрупненных поселков и бывших центральных усадеб кол-хозов и совхозов, куда люди приехали из других деревень, районов, областей. В этом слу-чае понятие «своего» ограничивается рамками квартиры, сарая со своим скотом, огорода.Лишь в некоторых сельских населенных пунктах, например, имеющих давнюю историю исохранявших за годы советской власти относительно постоянный состав населения, жите-ли сохранили отношение к территории как к «своей». В таких поселениях жители болееохотно участвуют в мероприятиях по благоустройству, в восстановлении церквей, под-держке школ, медпунктов, клубов.

Вторая причина — дезинтеграция сельских сообществ, социальная дифференциа-ция, сопровождающаяся падением уровня жизни основной массы селян. Материальноеположение семьи — вот что заботит селян более всего43. В 1999 г., по данным бюджет-ного обследования Госкомстата, 42% домохозяйств РФ имели среднедушевые распо-лагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума44. В сельской местности таких домо-хозяйств еще больше. Большинство сельского населения — бедное. Сельские жителине могут выделить много средств на оплату услуг медицины, культуры, образования.Анализ структуры расходов населения на оплату услуг показывает, что наибольшая до-ля уходит на оплату жилья и жилищно-коммунальных услуг: по данным бюджетного об-следования Госкомстата, в 1999 доля расходов сельского населения на оплату комму-нальных услуг составляла 44%45.

Негативно влияет на положение населения сужение рынка труда в сельской местностивследствие структурного кризиса АПК. Если в городе уровень занятости в последние годыустойчиво растет, а уровень безработицы — падает, то в сельской местности такой устой-чивости не наблюдается. В сельской местности 38 регионов РФ уровень безработицы в2002 г. превышал критические 10%46 (табл. 11). 42 В рамках проекта «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения», осуществлявшегося в 1999-2003 гг., вЛенинградской и Орловской областях неоднократно проводились внутрипроектные мониторинговые качественные и количественныеисследования.43 См., например, результаты опроса 4,5 тыс. работников сельскохозяйственных предприятий. Опрос проводился четыре года подряд. В 1999-2001 гг. респонденты указывали на материальное положение семьи как на главную причину, вызывающую их беспокойство. В 2002 г. этапричина отошла на второе место, уступив лишь два процентных пункта беспокойству за будущее детей. // Состояние социально-трудовойсферы села. Вып. 4, c. 149.44 Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Статистический бюллетень № 5 (55), М., 1999, с. 141. Доходы, расходы… с. 109.45 Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 1999 г. (по итогам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств). М.,2000 г., с. 97.46 Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г., М., 2002, с. 338-339.* Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. // Госкомстат России. М., 2002, c. 26.

Российская Федерация

1990

58,6

1995

93,3

1999

128,1

2000

132,4

2001

139,0

РАЗДЕЛ 1

36

Таблица 11Сравнительные показатели занятости и безработицы сельскогои городского населения, в %*

Повсеместное распространение неформальной занятости признано в России как факт.Из объекта исследования отдельных наиболее проницательных ученых неформальный се-ктор стал объектом изучения государственной статистики47. Более того, занятость в не-формальном секторе с прошлого года включена в общий показатель занятости по стране.Занятость сельского населения в неформальном секторе в 2002 г. составляла 27%. Дветрети сельских жителей, указавших на свою занятость в неформальном секторе, другойзанятости не имели. Три четверти селян, занятых неформальной деятельностью, заняты вотрасли сельского хозяйства или, попросту говоря, на своем подворье48. Другими значи-мыми для селян сферами неформального приложения труда являются торговля, оказаниебытовых услуг и строительство. Следует подчеркнуть, что занятость в неформальном сек-торе является для сельских жителей вынужденной в условиях бедности и безработицы.Она не учитывается при начислении государственной пенсии и не дает возможности обес-печить социальную защиту практикующих ее лиц.

В условиях жесткой ситуации выживания мир селян сужается, люди сосредоточиваютсяна жизнеобеспечении своих семей куда более, чем на поддержании окружающей их соци-альной инфраструктуры.

СЕЛЬСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Решению проблемы сельской социальной инфраструктуры могло бы помочь развитиереального самоуправления на сельских территориях, широкая информационная работа ипривлечение сельского населения к решению проблем территорий, на которых оно прожи-вает. Сегодня, когда во многих субъектах РФ размеры муниципальных образований укруп-нены до уровня района, сельские администрации фактически превратились в отделы рай-онной администрации, они не имеют прав и ресурсов для решения местных проблем. Аведь они осведомлены о нуждах населения самым непосредственным образом.

Необходимо разграничение полномочий внутри муниципальных образований и созда-ние возможностей по финансовому обеспечению «мандатов» сельских администраций нарешение проблем сельских территорий. Параллельно необходимо обеспечить право тер-риторий на самостоятельное распоряжение средствами, необходимыми для выполнениявозложенных на администрации обязанностей. При этом желательно создавать органыместного самоуправления с ограниченными полномочиями (например, совет сельскихстарост), развивать территориальное общественное самоуправление. Эти органы моглибы принимать участие в планировании расходов собственных средств сельской админист-рации и контролировать их целевое использование. Результативность таких мер подтвер-ждают позитивные примеры деятельности органов территориального общественного са-моуправления в Новгородской, Московской, Саратовской, Вологодской, Ульяновской,Волгоградской и других областях49.

Основу для разграничения полномочий дает инвентаризация и учет ресурсов сельскихтерриторий в рамках муниципальных образований. Ясное представление о проблемах иресурсах, имеющихся для их решения, могло бы лечь в основу разработки программ тер-

1999

На ноябрь соответствующего года

Уровень занятости населения

город село

Уровень безработицы населения

город село

57,8 55,6 12,6 12,5

2000 59,1 56,5 9,6 10,4

2001 60,2 54,0 8,3 10,7

2002 61,3 54,8 7,7 11,1

47 Неформальная экономика. Россия и мир. Под ред. Т. Шанина, М., 1999; Вопросы измерения ненаблюдаемой экономики. М., 22-24 мая 2002 г.,публикация информационно-издательского центра «Статистика России».48 Рассчитано по данным: Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002 г., М., 2002.49 Московский общественный научный фонд. Библиотека муниципального служащего. Территориальное общественное самоуправление: опытдеятельности. М.,1999.

* Госкомстат. Обследование населения по проблемам занятости. Ноябрь 2002., М., 2002.


37

риториального развития. Для их реализации важно создавать рабочие группы, в состав ко-торых, помимо местной администрации, должны войти руководители предприятий, пред-приниматели, фермеры, старосты деревень, представители общественных организаций.Открытое обсуждение программ территориального развития будет способствовать при-влечению к их реализации широких слоев общественности, вовлечению населения в ре-альное самоуправление, возрождению ответственного отношения сельских жителей к ок-ружающей социальной среде и социальной инфраструктуре.

РАЗДЕЛ 1

38

РАЗДЕЛ 2

40

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ

О.Л. Савранская

Началом становления местного самоуправления в системе институтов публичной властив современной России следует считать реформы организации власти на местах начала 90-хгодов прошлого столетия. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 годапредусматривает федеративное государственное устройство с развитым местным само-управлением. Таким образом, в рамках конституционной реформы процесс децентрали-зации власти, начавшийся в конце 80-х годов XX века, получил логическое завершение.Вместе с тем, говорить об окончательном становлении института местного самоуправле-ния в Российской Федерации преждевременно. Это связано как с продолжающимися эко-номическими преобразованиями, так и с выявленными в ходе реформы государственногоустройства проблемами функционирования публичной власти.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СЕЛЬСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Федеральное законодательство по вопросам местного самоуправленияКонституционно установленная система местного самоуправления в Российской Феде-

рации характеризуется следующим.Определено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее

многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а такжечерез органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3).

В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоупра-вление обеспечивает реализацию и защиту интересов граждан, связанных с их жизне-обеспечением.

Ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство по вопро-сам местного самоуправления не устанавливают отличий в общих принципах органи-зации местного самоуправления для городских и сельских территорий. Одним изосновных конституционных принципов является равенство прав граждан Российской Фе-дерации вне зависимости от их местожительства.

Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция Российской Феде-рации, федеральное законодательство, к которому также относятся ратифицированныеРоссийской Федерацией международные правовые акты, законодательство субъектовРоссийской Федерации и местные правовые акты.

Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправ-ление, устанавливается, что местное самоуправление в пределах своих полномочий само-стоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен-ной власти (ст. 12).

В соответствии с Конституцией России институт местного самоуправления наряду с ин-ститутом государственной власти, федеративным устройством государства, республикан-ской формой правления и другими положениями первой главы Конституции РоссийскойФедерации относится к основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 16).

В Главе 8 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправле-ние осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетомисторических и иных местных традиций. Изменение границ территорий, в которых осуще-ствляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответству-ющих территорий. Структура органов местного самоуправления определяется населени-ем самостоятельно.

Установленные в Конституции Российской Федерации общие принципы организацииместного самоуправления, соответствующие международным стандартам, не только оп-ределяют право населения на местное самоуправление, но также содержат как экономи-ческие, так и правовые гарантии поддержки этого важнейшего института народовластиясо стороны федеральных и региональных органов государственной власти.

Таким образом, Конституцией Российской Федерации признается и гарантирует-ся местное самоуправление как организационно обособленная форма осуществ-ления народом своей власти, основанная на наличии собственной компетенции,

Правовые основы местного самоуправления в сельской России

41

самостоятельности в пределах этой компетенции, выборности органов и должно-стных лиц, обеспеченности собственными ресурсами и возможности непосредст-венного участия населения в осуществлении этой власти. Конституционные осно-вы местного самоуправления в России полностью соответствуют положениям Ев-ропейской Хартии о местном самоуправлении.

Активное формирование законодательства по местному самоуправлению фактическиначалось после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации», который, по мнению многихученых, учитывает демократические тенденции формирования гражданского общества иправового государства, отвечает международным стандартам, в том числе ЕвропейскойХартии о местном самоуправлении.

Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве и других феде-ральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский ко-декс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый ко-декс Российской Федерации. Общее количество федеральных актов, содержащих нормымуниципального права, превышает 1300, из них только Федеральных законов свыше 300.

Вместе с тем, до настоящего времени не решен законодательно (требует регулированияна федеральном уровне) вопрос о статусе выборных должностных лиц местного самоуп-равления (депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, глав муници-пальных образований и др. выборных должностных лиц); о порядке компенсации органамместного самоуправления расходов на исполнение государственных полномочий, а такжеувеличения расходов или снижения доходов местных бюджетов; не определен порядок пе-редачи объектов государственной собственности в муниципальную; не установлены госу-дарственные минимальные социальные стандарты, на основе которых должны произво-диться расчеты минимальных местных бюджетов.

Все это препятствует развитию местного самоуправления, особенно в сельской местно-сти, так как, в отличие от городских, в сельских муниципальных образованиях не быласформирована экономическая основа местного самоуправления на момент принятия Фе-дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации».

2. Регулирование осуществления местного самоуправления в сельской местности законодательством субъектов Российской Федерации

Исходя из федеративного устройства Российской Федерации, а также с учетом того, чтоустановление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии сКонституцией Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Фе-дерации и субъектов Российской Федерации, вопросы осуществления местного самоуп-равления регулируются также Конституциями (Уставами) и законами субъектов Россий-ской Федерации. Пределы такого правового регулирования и основные требования к не-му определены федеральным законодательством. В основном, к компетенции субъектовРоссийской Федерации в области регулирования местного самоуправления отнесены во-просы, связанные с необходимостью учета местной специфики, расселения населения,его традиций, экономического, социального, национального, исторического развития тер-риторий, регулирования отношений между бюджетами субъектов Российской Федерациии местными бюджетами. Именно в региональном законодательстве учитывается спе-цифика осуществления местного самоуправления в сельской местности. Это связа-но как с определением территорий, на которых осуществляется местное самоуправление,и установлением их границ, так и с изменением объема полномочий органов местного са-моуправления сельских территорий за счет передачи отдельных государственных полно-мочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации создана своя законода-тельная база, обеспечивающая реформирование местного самоуправления.

Кроме законов об организации местного самоуправления, о выборах в органы местногосамоуправления, местных референдумах, формах участия населения в осуществленииместного самоуправления, о муниципальной службе, в ряде субъектов Российской Феде-рации приняты и действуют законы субъектов Российской Федерации об административныхправонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления.

РАЗДЕЛ 2

42

Однако, к сожалению, такие законы действуют лишь в части, а не во всех субъектах Рос-сийской Федерации, что не обеспечивает функционирования реального механизмаответственности за несоблюдение решений органов и должностных лиц местногосамоуправления и снижает эффективность функционирования местной власти.

Для создания системы местного самоуправления, позволяющей максимально учиты-вать интересы населения, наиболее существенным является определение территорий, накоторых осуществляется местное самоуправление. При этом в первую очередь необходи-мо учитывать общность интересов населения муниципального образования и определен-ную территориальную и временную доступность услуг, предоставляемых населению орга-нами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями.

Существенное влияние на определение территориальной организации местногосамоуправления оказывает законодательство субъектов Российской Федерации.Помимо установления границ муниципальных образований и порядка образования, пре-образования, упразднения, объединения муниципальных образований органы государст-венной власти субъектов Российской Федерации обязаны установить порядок и гарантииучета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. Однако вбольшинстве субъектов Российской Федерации эти вопросы не решены, в резуль-тате чего имеют место нарушения прав граждан на определение границ террито-рий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это особенно проявля-ется в отношении жителей сельских территорий.

При принятии решения об установлении границ сельского муниципального образованияпомимо мнения населения должны также учитываться исторические границы мест ком-пактного проживания населения, наличие достаточных земельных ресурсов, включая зем-ли общего пользования (например, пастбища, выгоны, сенокосы и прочее), рекреацион-ные зоны, земли, необходимые для развития муниципального образования, в том числе идля хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Большинство зако-нов субъектов Российской Федерации о порядке установления границ муниципаль-ных образований таких норм не содержит. В результате установленные границысельских муниципальных образований часто не обеспечивают необходимых усло-вий для осуществления местного самоуправления. Вызывает опасения и тот факт, чтоиз 8426 сельских территориальных образований границы установлены у 8258, из 270 сель-ских населенных пунктов — у 245, из 1509 районов — у 1461.

Не позволяет сельским муниципальным образованиям эффективно и быстро ре-шать вопросы с преобразованием состава территории муниципального образова-ния и отсутствие в законах большинства субъектов Российской Федерации норм опорядке правопреемства в отношении муниципальной собственности, обяза-тельств, формирования бюджетов в случае изменений территорий муниципальныхобразований.

На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится основнаяобязанность по обеспечению финансово-экономических основ местного самоуправления.Они обязаны устанавливать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности; осуще-ствлять бюджетное выравнивание, в том числе путем передачи средств из фондов финан-совой поддержки муниципальных образований; обеспечивать сбалансированность мест-ных бюджетов и гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; пе-редавать необходимые финансовые ресурсы для реализации органами местногосамоуправления переданных государственных полномочий, решений органов государст-венной власти; закреплять за муниципальными образованиями доли отчислений от феде-ральных и региональных налогов.

В большинстве субъектов Российской Федерации межбюджетное регулирование осу-ществляется в законах о бюджете на текущий год, при этом в большинстве случаев назван-ный закон не регулирует вопросы установления нормативов отчислений от феде-ральных и региональных налогов, распределения фондов финансовой поддержкимуниципальных образований в бюджеты сельских поселений и волостей (сельскихокругов).

Достаточно редко органы государственной власти субъектов Российской Федерации вно-сят в законодательство нормы, стимулирующие развитие сельских муниципальных образо-ваний. Как положительный можно привести пример Республики Мордовия. В Республике


43

кроме регулирования межбюджетных отношений путем установления доли отчислений отрегулирующих доходных источников в бюджеты сельских муниципальных образований ивыделения фиксированных сумм из Фонда финансовой поддержки территорий устанавли-ваются дополнительные отчисления из этого Фонда по результатам учета объема произ-веденной продукции (услуг) на территории муниципального образования. Тем самым сти-мулируется заинтересованность и участие органов местного самоуправления в созданииусловий для роста производства продукции, в социально-экономическом развитии терри-тории.

Вместе с тем, в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует необ-ходимое правовое регулирование для обеспечения финансово-экономической са-мостоятельности местного самоуправления, формирования муниципальной соб-ственности, развития местных финансов, а в ряде субъектов Российской Федера-ции отмечается прямое нарушение прав местного самоуправления, что особенновыражено по отношению к сельским муниципальным образованиям. Так, по даннымГоскомстата за 2002 год, из 8426 сельских администраций (волости, сельские округа) ме-стный бюджет (смету расходов и доходов) имеет 8140, из 270 сельских населенных пунк-тов — 258, из 1509 районов — 1484. При условии, что города и районы составляют 18,2%от общего количества муниципальных образований, на их долю приходится 54,8% расхо-дов всех местных бюджетов Российской Федерации. Доля собственных доходов бюджетовсельских муниципальных образований составляет 15,9% при среднем уровне собственныхдоходов муниципальных образований 39,5% и уровне собственных доходов городских му-ниципальных образований до 76% (данные Доклада Государственного Совета РоссийскойФедерации «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспекти-вы развития»). Таким образом, финансовое состояние сельских муниципальных об-разований является неудовлетворительным, что в значительной степени зависитот состояния законодательства.

Надо отметить, что в ряде случаев межбюджетное регулирование для сельских муници-палитетов осуществляется не органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, а органами местного самоуправления районных муниципальных образова-ний, что приводит к соподчиненности муниципальных образований и не допускается фе-деральным законодательством. Вопреки требованиям Федерального закона «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»и бюджетного законодательства у большинства сельских населенных пунктов вме-сто бюджета утверждается фактически смета расходов и доходов.

Является серьезным препятствием для развития сельских муниципальных образованийи отсутствие необходимого правового регулирования законами субъектов Россий-ской Федерации разграничения предметов ведения, доходных источников местно-го бюджета, объектов собственности в случаях, когда в границах одного муници-пального образования имеются другие муниципальные образования. В этих случаяхсельские муниципальные образования часто бывают лишены необходимой экономиче-ской основы для осуществления местного самоуправления и оказываются в прямой зави-симости от органов местного самоуправления районов.

Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам мест-ного самоуправления в сельской местности не обеспечивает необходимых условий дляразвития сельских муниципальных образований.

В связи с тем, что к предметам ведения местного самоуправления отнесены различ-ные вопросы, находящиеся в сфере регулирования отраслевого законодательства, всистеме законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местногосамоуправления необходимо указать, кроме законов субъектов Российской Федерациипо вопросам местного самоуправления, также отраслевые законы субъектов Россий-ской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек-тов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, и отраслевыезаконы субъектов Российской Федерации по предметам их ведения, содержащие нор-мы муниципального права. Число таких законодательных актов велико, что затрудняетдля муниципальных образований, особенно сельских, не имеющих необходи-мых информационно-коммуникационных ресурсов, их применение и учет в по-вседневной практике.

РАЗДЕЛ 2

44

3. Местная нормативная правовая база осуществления местного самоуправления в сельской местности

Конституционно установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации —организационно обособленная форма осуществления народом своей власти, основаннаяна наличии собственной компетенции и самостоятельности в пределах этой компетенции.Это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов Уставамимуниципальных образований и местными правовыми актами, носящими общеобязатель-ный характер.

Регулирование вопросов деятельности местного самоуправления муниципальными пра-вовыми актами осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспе-чивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправлениявопросов местного значения.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование имеет Ус-тав, который является основным нормативным правовым актом муниципального образо-вания и должен содержать нормы, регулирующие деятельность населения и органов мест-ного самоуправления по осуществлению местного самоуправления на территориимуниципального образования.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимаетсянаселением либо представительным органом местного самоуправления. Большинство Ус-тавов муниципальных образований Российской Федерации приняты представительнымиорганами местного самоуправления. Лишь в 24 регионах Уставы ряда муниципальных об-разований приняты населением непосредственно на референдумах или сходах граждан,что более соответствует природе местного самоуправления.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке,установленном законом субъекта Российской Федерации.

Особенностью является то, что регистрации подлежит не юридическое лицо на основа-нии представленных документов, а местный нормативный правовой акт, устанавливающийпорядок осуществления публичной власти в муниципальном образовании. Отказ в госу-дарственной регистрации Устава муниципального образования возможен лишь в случаеего противоречия Федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации.

Устав вступает в силу после его опубликования (обнародования). Для сельских муници-пальных образований (за исключением районов) чаще используется обнародование Уста-ва и иных местных нормативных правовых актов.

Помимо Устава большой круг вопросов местного значения регулируется иными местны-ми правовыми актами. По оценке специалистов, только по наиболее важным вопросам му-ниципального управления должно быть принято более 20 различных Положений, таких какПоложения об органах местного самоуправления и их структурных подразделениях; обюджетном процессе и бюджетном устройстве; о муниципальном заказе; о порядке вла-дения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; о муниципальнойслужбе; о различных формах участия населения в осуществлении местного самоуправле-ния; о контроле использования земель и т.п. В большинстве сельских муниципальныхобразований эти акты до настоящего времени не приняты, либо имеют очень низ-кое качество, как с точки зрения юридической техники, так и по содержанию, объ-ему и качеству регулирования вопросов.

Нормотворчество является важной функцией местного самоуправления. Однако органыместного самоуправления сельских муниципальных образований, как правило, испытыва-ют дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов.Поэтому официальные акты органов местного самоуправления и, прежде всего, Ус-тавы часто отличаются низким качеством, а нередко — юридической безграмотно-стью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству.В результате достаточно часто сельские муниципальные образования оказываются не в со-стоянии пройти государственную регистрацию Уставов. Так, например, в Южном феде-ральном округе не зарегистрированы с первого раза Уставы 35% муниципальных образова-ний. Более того, во многих сельских муниципальных образованиях Уставы до настоящеговремени вообще отсутствуют. По данным Госкомстата, из 8426 сельских администраций(волостей, округов) имеют Устав только 8092. Это препятствует реализации прав граждан


45

на местное самоуправление, не обеспечивает необходимой легитимности органам местно-го самоуправления и принимаемым ими правовым актам, порождает правовые неопреде-ленности, не позволяет обеспечить необходимой защиты прав местного самоуправления.

Как показывает практика, сельским муниципальным органам требуется квалифициро-ванная правовая и организационная помощь специалистов по проблемам местного само-управления как в подготовке Уставов, так и в повседневной юридической практике.

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ

Одной из особенностей осуществления местного самоуправления в Российской Феде-рации по действующему законодательству является законодательное признание многооб-разия форм его территориальной организации — это города, поселки, районы (уезды),сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории.

Гражданское законодательство называет субъектом прав на участие в гражданских пра-воотношениях муниципальные образования, от имени которых своими действиями могутприобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязан-ности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, уста-новленной актами, определяющими статус этих органов.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование — городское,сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть по-селения, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местномсамоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеютсявыборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность и местныйбюджет.

Современное законодательство Российской Федерации предусматривает равенствоправ муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики, в том числесвязанной с сельскими или городскими территориями. Развивая конституционные поло-жения, действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» закрепил, что население городского, сельскогопоселения вне зависимости от его численности не может быть лишено права на осущест-вление местного самоуправления.

Таким образом, исходя из норм федерального законодательства, жители сельских на-селенных пунктов имеют право осуществлять местное самоуправление как в дан-ных поселениях, так и объединившись с иными поселениями. Определяя типологиюсельских муниципальных образований, можно выделить следующие виды:� сельское поселение (деревня, поселок, станица, аул и т.п.);� территориально-поселенческое муниципальное образование (волость, сельский ок-

руг, наслег, каймак, сомон, сельский совет, сельский район и т.п., обязательно включающеев свой состав одно или несколько поселений);� территориальное муниципальное образование. Этот тип свойственен для районов

Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключаетналичие поселений в виду кочевого образа жизни. Эта же схема применима для муници-пальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. ДляРоссии, как и для большинства стран, данный тип встречается редко и является скорее ис-ключением из правила.

Необходимо обратить внимание на то, что район может быть в отдельных случаях отне-сен к сельским муниципальным образованиям (при отсутствии в его составе городских по-селений и поселков городского типа), но в большинстве случаев является территориаль-но-поселенческим образованием смешанного типа (городское и сельское). Исходя из это-го, статистические данные по районам не являются показательными и не могутиспользоваться для оценки состояния сельских территорий.

Распространена и ситуация, когда часть вопросов местного значения решается населе-нием сельского поселения (нескольких поселений) самостоятельно, а часть вопросов — со-вместно с жителями других населенных территорий. Законодательство характеризует дан-ную ситуацию как нахождение одного муниципального образования в границах другого.

РАЗДЕЛ 2

46

Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальнойорганизации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, наци-ональных, географических, исторических и других особенностей. Это обеспечивает учеткак традиционного уклада жизни, так и способа хозяйствования, что имеет сущест-венное значение для развития села.

Гарантией самостоятельности населения в выборе территории для осуществления ме-стного самоуправления являются положения законодательства о том, что никакое посе-ление вне зависимости от численности жителей не может быть лишено права на местноесамоуправление, территории муниципальных образований устанавливаются с учетоммнения населения, границы территорий муниципальных образований не могут быть из-менены без учета мнения населения, и население вправе самостоятельно решать вопро-сы образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образова-ний. При этом интересы органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции обеспечиваются тем, что территории муниципальных образований устанавливаютсяв соответствии с законами субъектов Российской Федерации, а границы территорий му-ниципальных образований, порядок их установления, порядок образования, преобразо-вания, объединения, упразднения муниципальных образований устанавливаются закона-ми субъектов Российской Федерации. Таким образом, можно говорить об обеспече-нии нормами федерального законодательства баланса интересов населения игосударства в вопросе выбора моделей территориальной организации местного са-моуправления.

На практике выбор моделей территориальной организации местного самоуправленияв период его становления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренциирегиональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Право населенияна самостоятельное определение территорий, на которых осуществляется местное са-моуправление, либо игнорировалось, либо искусственно создавались ситуации, когданаселение вынужденно отказывалось от возможности осуществлять местное самоуп-равление в границах поселений. Результатом этого стало установление территорий му-ниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами,либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований за-частую определялись без учета принципов максимально эффективного исполненияфункций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местногосамоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге в зна-чительном большинстве субъектов Российской Федерации территориальная ор-ганизация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам ифункциям.

Кроме того, смена руководства в региональных органах государственной власти частоприводит и к изменению территориальной организации местного самоуправления в дан-ном субъекте Российской Федерации. Ярким примером этого является ситуация в Тюмен-ской области, в которой после смены губернатора на последних выборах поселенческаямодель территориальной организации местного самоуправления сменилась территори-ально-поселенческой, произошло укрупнение муниципальных образований в ущерб инте-ресам сельского населения.

Необходимо отметить, что действующее федеральное законодательство поз-воляет населению самостоятельно решать вопросы территориальной организа-ции, и сложившаяся на практике ситуация связана скорее не с пробелами в за-конодательстве, а с нарушением региональными органами государственнойвласти федерального законодательства. Последнее является следствием, с однойстороны, недостаточной активности и компетентности граждан, и, с другой стороны,слабым контролем, отсутствием последовательности в проведении федеральной поли-тики в области развития местного самоуправления федеральными органами государ-ственной власти. Вместе с тем, механизм судебной защиты, взаимодействие с феде-ральными органами государственной власти, привлечение квалифицированных кон-сультантов, расширение объема и качества доступной гражданам информациипозволяют населению отстаивать свои права и добиваться необходимых изменений нетолько в территориальной организации, но и в формировании экономической основыместного самоуправления села.


47

В Российской Федерации сформировались территории муниципальных образованийвсех возможных типов: � отдельные поселения (городские и сельские);� объединения сельских поселений (сельские округа, сельсоветы, волости и т.п.) на тер-

ритории меньшей, чем территория административных районов;� районы, объединяющие как сельские, так и поселения городского типа;� двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования,

город и внутригородские муниципальные образования).Всего в Российской Федерации по данным Госкомстата за 2002 год насчитывается

11482 (в 2000 г. — 12215) муниципальных образований, из них: районов — 1509 (в 2000 г.— 1404), сельских округов — 8426 (в 2000 г. — 9314), сельских населенных пунктов — 270(в 2000 г. — 203). Обращает на себя внимание общее сокращение за последние годысельских муниципальных образований. В основном это связано как с политической си-туацией, так и с недостаточной финансовой основой деятельности, нарушением правсельских муниципальных образований и отсутствием их должной правовой защиты.

По различным типам территориальной организации местного самоуправления приме-нительно к субъектам Российской Федерации сложилось следующее распределение:

на уровне сельских населенных пунктов есть муниципальные образования в 10 субъектахРоссийской Федерации (Удмуртская Республика, Калужская область, Ставропольскийкрай, Астраханская область, Красноярский край, Хабаровский край, Республика Адыгея,Республика Саха, Карачаево-Черкесская Республика, Эвенкийский автономный округ);

на уровне сельских округов — в 37 субъектах Российской Федерации;на уровне административных районов — в 72 субъектах Российской Федерации;не получила развития реформа местного самоуправления на территории Чеченской

Республики и Республики Алтай.При этом по сочетанию различных сельских территорий: район и сельский округ — в 22 субъектах Российской Федерации;район и сельский населенный пункт — в 1 субъекте Российской Федерации (Удмуртская

Республика);район, сельский округ и сельские населенные пункты — в 5 субъектах Российской Феде-

рации (Калужская область, Ставропольский край, Астраханская область, Красноярскийкрай, Хабаровский край);

сельский округ и сельские населенные пункты — в 2 субъектах Российской Федерации(Республика Адыгея, Республика Саха);

только сельские населенные пункты — в 2 субъектах Российской Федерации (Карачае-во-Черкесская Республика, Эвенкийский автономный округ);

только сельские округа — в 8 субъектах Российской Федерации (Курская область, Не-нецкий автономный округ, Башкортостан, Татарстан, Пензенская область, Республика Ха-касия, Новосибирская область, Агинский Бурятский автономный округ).

Таким образом, больше чем в половине субъектов Российской Федерации сель-ское население самостоятельно не осуществляет местное самоуправление в гра-ницах сельских территорий. Возможность участия населения в осуществлении местно-го самоуправления реализуется через территориальное общественное самоуправление(ТОС). Однако необходимо заметить, что ТОС — лишь общественная самодеятельностьграждан, а не власть. Население в рамках ТОС может осуществлять лишь собственныеинициативы в вопросах местного значения за счет собственных ресурсов. Решение же во-просов жизнеобеспечения отнесено к компетенции органов местного самоуправления,которые вправе использовать средства местных бюджетов, взимать налоги и сборы, полу-чать ресурсы от государства. Жители сельских поселений в рассматриваемом случаевлияют на решение этих вопросов опосредованно, совместно с жителями городских посе-лений и иных территорий. Это приводит к существенной зависимости решения вопросовместного самоуправления в сельской местности от населения городов и поселков город-ского типа, что не позволяет в полной мере учесть все потребности в развитии села и осо-бенности сельского образа жизни. При этом, как уже подчеркивалось выше, эта ситу-ация сложилась не из-за ограничений на федеральном уровне, а в результате пра-воприменительной практики в субъектах Российской Федерации.

РАЗДЕЛ 2

48

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1. Компетенция сельских муниципальных образованийОдним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие

собственной выделенной компетенции, причем в Российской Федерации осуществлениеместного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами госу-дарственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Отсюдаявляется принципиально важным определение исключительных полномочий местного са-моуправления.

Исходя из того, что местное самоуправление — власть подзаконная, законом устанавли-ваются предметы ведения либо возможность принятия к ведению муниципального обра-зования того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов мест-ного самоуправления.

В настоящее время основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесеныКонституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации». Ряд вопросов передан в ве-дение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Действу-ющее законодательство не делает различий в объеме компетенции сельских и иныхмуниципальных образований. Вместе с тем, разнообразие местных условий не позволя-ет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значе-ния, в том числе учитывающий особенности сельской территории. В связи с этим статьей 6Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» установлено, что муниципальные образования вправе принимать ксвоему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законамисубъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не от-несенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Исходя из этой нормы, сельские муниципальные образования и районы в большинствесвоем принимают к ведению вопросы регулирования развития сельскохозяйственногопроизводства, поддержки сельскохозяйственных производителей, создания инфраструк-туры производства. Вместе с тем, в меньшей мере актуальны для села вопросы содержа-ния и обслуживания муниципального жилья, предоставления коммунальных услуг. Как пра-вило, основное внимание в этой сфере в селе уделяется обеспечению населения и муни-ципальных учреждений топливом. Жизненно важно для сельских муниципальныхобразований развитие газификации и энергоснабжение. Однако, как правило, из-за зна-чительных затрат на формирование данной инфраструктуры и недостаточности у сельскихмуниципальных образований ресурсов эти вопросы не решаются на должном уровне. Дляразрешения сложившейся ситуации необходимо либо принятие государственныхпрограмм развития данной сферы, либо создание условий для кредитования дан-ных проектов на приемлемых для сельских муниципалитетов условиях, либо раз-витие кооперации, в том числе и межмуниципальной. Последний процесс сдержи-вается как законодательными ограничениями, так и недостаточным правовым иметодическим обеспечением деятельности органов местного самоуправления вобласти развития кредитования и кооперации.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении нормФедерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации», касающихся определения компетенции местного самоуправления,стала неясность терминов, использование понятий, не имеющих однозначного юридиче-ского толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возни-кают проблемы, связанные с применением данных норм. Осуществляя уточнение полно-мочий местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо законодательноограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованноих расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов го-сударственной власти без компенсации затрат. Сельским муниципалитетам особенносложно отстаивать свои права из-за недостаточной информированности и недос-таточного уровня квалификации персонала.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значенияотносится к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской


49

Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержа-щиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательст-ва по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду от-раслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Фе-дерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».

Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами установлены основ-ные права и обязанности местного самоуправления (укрупненно — обеспечение удовле-творения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведениюместного самоуправления, и исполнение возложенных государственных полномочий в тоймере, в которой они обеспечены материальными и финансовыми ресурсами). Кроме того,органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полно-мочий могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, аорганы местного самоуправления самостоятельно либо по решению населения соответ-ствующей территории могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя изинтересов населения, исторических и иных местных традиций.

В ведении местного самоуправления могут находиться также передаваемые закономотдельные государственные полномочия. Ранее законодательство о местном самоупра-влении в Российской Федерации предусматривало ведение органами местного самоуп-равления сельских территорий записей актов гражданского состояния, совершение от-дельных нотариальных действий и исполнение иных государственных полномочий. В на-стоящее время не предусмотрена возможность возложения ряда этих полномочий наорганы местного самоуправления. В частности, запись актов гражданского состояниядолжна производиться органами государственной власти субъектов Российской Феде-рации, учет недвижимости осуществляют федеральные органы государственной властии т.п. Практика показывает, что, несмотря на законодательный запрет, органы государст-венной власти субъектов Российской Федерации все же возлагают полномочия по запи-си актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий на сельские ор-ганы местного самоуправления. Это связано с тем, что передача органам местногосамоуправления сельских поселений некоторых государственных полномочий, вчастности запись актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальныхдействий, воинский учет, контроль за состоянием природной среды, за использованиемземель, учет недвижимости в отдаленных местностях, предоставление помощи по линиисоциальной защиты, необходима, так как создание здесь органов государственнойвласти экономически неэффективно, а решение названных вопросов требуется мак-симально приблизить к населению.

В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ,волость) находятся другие муниципальные образования (волость, село и пр.), предметыведения, доходные источники, объекты собственности этих муниципальных образованийразграничиваются законом субъекта Российской Федерации. «Поделить» компетенциюнеобходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти на-селению решался самым эффективным образом. Часто органы государственной властисубъектов Российской Федерации принимают решение сразу по всем муниципальным об-разованиям с однотипной территорией (район-волость; волость-поселок; волость-село ит.п.), что абсолютно недопустимо. В каждом конкретном случае в муниципальном образо-вании имеются разные объекты инфраструктуры и возможности их создания; различают-ся возможные способы предоставления услуг населению (в собственных муниципальныхучреждениях либо по договору с другими муниципальными образованиями, частнымипредприятиями, с приглашением необходимых специалистов и иное); существенно отли-чаются расстояния между муниципальными образованиями; различна транспортная дос-тупность поселений, а следовательно, и временная доступность услуг власти местного са-моуправления; имеются исторически сложившиеся и национальные особенности; разли-чен кадровый потенциал, ресурсная обеспеченность, демографический состав населения,определяющий те или иные потребности населения в составе услуг (например, преобла-дание детей дошкольного, школьного возраста, пенсионеров, молодежи); различна эко-логическая ситуация и т.п. Это не позволяет подходить ко всем муниципальным образова-ниям с «общей меркой».

РАЗДЕЛ 2

50

Вместе с тем, очевидно, что принятие законов по каждой паре муниципальных обра-зований — процесс длительный и сложный. Здесь уместно использовать опыт разгра-ничения компетенции между районом и двумя волостями в Печорском районе Псков-ской области. Муниципальные образования провели предварительные согласования поразграничению компетенции. Органы государственной власти субъекта РоссийскойФедерации сопровождали методически этот процесс, была обеспечена консультацияспециалистов Департамента местного самоуправления Минфедерации России. Ре-зультаты согласований были представлены муниципальными образованиями в законо-дательный орган Псковской области. Для преодоления возникших разногласий про-фильным структурным подразделением Администрации области были проведены не-обходимые согласительные мероприятия с участием уполномоченных представителеймуниципальных образований, депутата законодательного органа государственной вла-сти от этих территорий, представителей органов государственного управления в техсферах, вопросы по которым вызывали споры. С учетом всех проведенных мероприя-тий законодательным органом государственной власти Псковской области были приня-ты законы о разграничении полномочий муниципальных образований Печорского рай-она и Круппской волости, и Печорского района и Кулейской волости. Решающим припринятии законов стало максимальное приближение услуг к населению, а также воз-можность контроля со стороны населения за исполняемыми органами местного само-управления полномочиями.

Необходимо отметить, что при разграничении предметов ведения между муниципаль-ными образованиями возможно отнести одни и те же вопросы к компетенции каждого му-ниципального образования, определив лишь территорию, на которую распространяетсяюрисдикция каждого муниципального образования.

Вопросы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, должны быть переда-ны тому муниципальному образованию, на чьей территории эти учреждения расположе-ны и чье население они обслуживают. Так, в настоящее время в основном сложилось, чтоучреждения профессионального образования, медицинские стационары узкого профиля(например, кардиологические, глазные, неврологические), а в ряде субъектов Россий-ской Федерации и все медицинские стационары, расположены в райцентре и оказываютуслуги всему населению района. В таком случае содержание этих учреждений можетбыть отнесено к компетенции районного муниципального образования. Напротив, шко-лы, фельдшерско-акушерские пункты, как правило, обслуживают жителей одной волости(поселка, села), и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов местногосамоуправления волости (села, поселка). Нельзя, однако, не учитывать, что любое муни-ципальное образование имеет право на строительство и организацию муниципальных уч-реждений за счет имеющихся собственных ресурсов либо за счет средств, которые по го-сударственным минимальным социальным стандартам должны быть выделены на услугиобразования или здравоохранения гражданам, проживающим на территории муници-пального образования.

Таким образом, несмотря на то, что действующим законодательством установлен еди-ный перечень предметов ведения местного самоуправления для различных типов муници-пальных образований, на практике, исходя из местных особенностей, типологии муници-пальных образований, их компетенция отличается. Это обеспечивает реальный учет по-требностей муниципального управления в каждом конкретном случае и являетсядостижением в правовом регулировании сложного вопроса установления компетенцииместного самоуправления.

2. Структура органов местного самоуправленияВ соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного са-

моуправления определяется населением самостоятельно. При этом принцип разделениявластей, определяющий формирование и функционирование органов государственнойвласти, не является обязательным по действующему законодательству для органов мест-ного самоуправления. Сложившаяся в конкретном муниципальном образовании структураорганов местного самоуправления учитывает местные и национальные особенности итрадиции. Как правило, структура органов местного самоуправления отражает и особен-ности различных видов муниципальных образований.


51

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» определено, что обязательным в структуре органов местного са-моуправления является наличие представительного органа, избираемого на основе все-общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Для небольших сельских населенных пунктов федеральное законодательство делает ис-ключение. В том случае, когда в муниципальном образовании имеется возможность про-ведения схода граждан, представительный орган местного самоуправления может не об-разовываться, а его полномочия, в том числе и исключительные, исполняет сход граждан.В этом случае сход правомочен при участии в нем не менее 50% проживающих на терри-тории муниципального образования граждан, обладающих избирательным правом. Такойпорядок осуществления самоуправления предусмотрен, как правило, в муниципальныхобразованиях с численностью до 500 человек, однако законодательством ряда субъектовРоссийской Федерации допускается и возможность проведения сходов и выполнения имифункций представительных органов местного самоуправления и в муниципальных образо-ваниях с большей численностью граждан. Так, например, в Красноярском крае сход можетпроводиться в муниципальных образованиях с численностью до одной тысячи жителей, вМагаданской области — до пяти тысяч человек.

Несмотря на то, что формирование выборных органов местного самоуправления требу-ет определенных затрат и соблюдения сложных, установленных ФЗ «Об основных гаранти-ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции» избирательных процедур, только на 6 сельских территориях не сформированы вы-борные органы местного самоуправления, и их функции осуществляет сход. Во всехостальных сельских муниципальных образованиях избраны и функционируют представи-тельные органы местного самоуправления. При этом сход граждан в сельских населенныхпунктах также созывается. Например, в Республике Калмыкия наряду с избранными пред-ставительными органами местного самоуправления во всех сельских муниципальных об-разованиях в системе местного самоуправления функционирует сход граждан. В случаеесли муниципальное образование включает несколько сельских населенных пунктов, сходв отдельных поселениях, как правило, является либо совещательным органом, либо орга-ном территориального общественного самоуправления. В отдельных сельских населен-ных пунктах — муниципальных образованиях — сход как форма прямого волеизъявленияграждан предусмотрен Уставами муниципальных образований и может выполнять функ-ции представительного органа местного самоуправления, а также принимать решения понаиболее важным вопросам жизни села. В некоторых сельских муниципальных образова-ниях Уставом предусматриваются вопросы, решение по которым может принять толькосход граждан. В частности, к таким вопросам относятся принятие решений по изменениютерритории, на которой осуществляется местное самоуправление, по вопросам довериявыборным органам и (или) должностным лицам местного самоуправления, по вопросамприобретения или отчуждения объектов муниципальной собственности, по отчетам вы-борных должностных лиц местного самоуправления и т.п.

С учетом национальных, исторических и иных традиций установлены различные наиме-нования выборных органов местного самоуправления в сельских муниципальных образо-ваниях (районах, улусах, каймаках, волостях, сомонах, наслегах, сельсоветах, деревнях,селах и иных) — собрания представителей, собрания депутатов, хуралы, советы депута-тов, комитеты самоуправления, муниципальные собрания, земские собрания, волостныеуправления, советы села.

Срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления в раз-личных муниципальных образованиях составляет от 2 до 5 лет.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления на большей ча-сти сельских территорий проводились по мажоритарной системе с образованием одно-мандатных избирательных округов, более чем в 20 регионах — по многомандатным окру-гам, в Красноярском крае и Свердловской области использовалась смешанная система,при которой часть депутатов избиралась по пропорциональной системе, основанной навыборах депутатов по спискам избирательных объединений. Надо отметить, что избира-тельная система при муниципальных выборах устанавливается муниципальным образова-нием самостоятельно и может изменяться. Обращает на себя внимание более высокая яв-ка на муниципальные выборы избирателей в сельских муниципальных образованиях по

РАЗДЕЛ 2

52

сравнению с городскими. В селах и сельских округах (волостях и т.п.) явка составляет 70-80% избирателей, в то время как в городских в основном — 45-55%, а иногда едва дости-гает 25%. Это подчеркивает более высокую заинтересованность сельских жителей в пред-ставлении их интересов и формировании органов местного самоуправления. Сказывают-ся и избирательные традиции сельских жителей.

Неодинаков численный состав представительных органов: от 4 депутатов в сельских ок-ругах и населенных пунктах, например, в Читинской области, до 30 и более в сельских рай-онах. В целом, правда, надо отметить, что, исходя из опыта функционирования в 90-х го-дах прошлого века многочисленных по составу депутатов Советов народных депутатов ивынужденного создания Малых Советов, в большинстве муниципальных образований со-храняется тенденция к формированию представительных органов местного самоуправле-ния с малым числом депутатов. К сожалению, определение числа членов выборных орга-нов редко основывается на учете территориальных особенностей муниципального обра-зования, схемы расселения, национального состава жителей. То же можно сказать и обиспользовании избирательных систем при выборах депутатов представительных органовместного самоуправления. Вместе с тем, грамотный учет всех факторов позволяет найтиоптимальный вариант представительства, обеспечить национальные интересы, интересыотдельных населенных пунктов, сформировать наиболее дееспособные органы местногосамоуправления. Как и в случае с подготовкой правовых актов, особенно Устава, органамместного самоуправления сельских муниципальных образований требуется квали-фицированная консультационная помощь по формированию организационныхструктур с учетом различных местных особенностей.

Законодательством Российской Федерации допускается возможность исполнения всехфункций местного самоуправления представительным органом, за исключением случаевосуществления прямого волеизъявления граждан. Возможен вариант, при котором пред-ставительный орган местного самоуправления осуществляет только те функции, которыеотнесены федеральным законодательством к его исключительному ведению. Все осталь-ные полномочия осуществляют другие органы, в том числе и исполнительные. Также ис-пользуются и другие модели отношений между представительными и исполнительнымиорганами местного самоуправления.

Наиболее часто в муниципальных образованиях формируется единый исполнительно-распорядительный орган — администрация. Вместе с тем, для небольших сельских муни-ципальных образований характерно избрание и назначение лишь нескольких муниципаль-ных должностных лиц (глава муниципального образования, казначей, секретарь совета,староста и т.п.) без формирования многочисленного исполнительного органа местного са-моуправления.

Деятельность по осуществлению местного самоуправления может возглавлять выбор-ное должностное лицо — глава муниципального образования. Глава избирается либо всемнаселением, либо представительным органом местного самоуправления из своего соста-ва. Примерно в одной трети субъектов Российской Федерации (Кабардино-БалкарскаяРеспублика, Республика Мордовия, Республика Башкортостан, Новосибирская, Нижего-родская, Орловская, Пензенская области, Агинский Бурятский и Ненецкий автономные ок-руга) главы администраций всех либо большей части муниципальных образований избра-ны из состава депутатов представительных органов. Так, например, в Республике Башкор-тостан из 985 муниципальных образований лишь главы 10 муниципальных образованийизбраны всем населением. Напротив, в Курской области все главы сельских муниципаль-ных образований избраны всенародно.

Как правило, избранный населением глава муниципального образования так же, как иизбранный из состава представительного органа, входит в представительный орган с пра-вом решающего голоса, председательствует на заседаниях, подписывает решения вы-борного органа местного самоуправления. Кроме этого, глава муниципального образова-ния чаще всего возглавляет и администрацию (при ее наличии) или самостоятельно осу-ществляет исполнительно-распорядительную деятельность в рамках своей компетенции,определенной Уставом муниципального образования.

Недостаточно часто, но встречаются и в сельских муниципальных образованиях слу-чаи, когда исполнительно-распорядительный орган возглавляет или исполнительно-распорядительную деятельность осуществляет нанятый по контракту управляющий (глава


53

администрации). Так, в Воронежской области руководители исполнительных органов Ар-хангельского, Мосоловского, Нащекинского, Рубашевского сельских советов, сел Бродо-вое, Садовое и некоторых других наняты по контракту. Это обеспечивает более професси-ональный подход к муниципальному управлению, необходимую степень подконтрольностиисполнительно-распорядительной деятельности представительному органу и населению.

Встречается в сельских муниципальных образованиях и так называемая «комиссионнаямодель», когда члены выборных органов местного самоуправления организуют исполни-тельно-распорядительную деятельность по отдельным направлениям. При этом в селахчаще комиссия формируется из членов местного сообщества — профессионалов в опре-деленной отрасли, при этом они работают в комиссии не на постоянной основе.

Таким образом, надо отметить, что в сельских муниципальных образованиях Рос-сийской Федерации встречаются разнообразные модели организационных струк-тур местного самоуправления, характеризующие различные местные условия итрадиции населения.

Интересно привести в качестве примера структуру органов местного самоуправления,принятую в селе Камаево Ичалковского района Республики Мордовия. Осуществлениеместного самоуправления в данном селе в истинно общинном духе является ярким образ-цом положительного опыта сельского местного самоуправления.

В селе 250 жителей, из них 80 — дети и подростки. Высшим органом местного самоуп-равления является сход граждан, принимающий решения по наиболее важным вопросамместной жизни, в том числе и по вопросам хозяйственной деятельности фермерских хо-зяйств, которых в муниципальном образовании 12, а также по вопросам, при рассмотре-нии которых выборный орган местного самоуправления не смог достичь единогласногорешения. В сходе с правом совещательного голоса могут участвовать и лица, не достиг-шие 18 лет.

Представительный орган местного самоуправления избирается из числа жителей, при-чем руководители основных муниципальных учреждений (школа, культурно-спортивныйцентр и т.п.) и должностные лица муниципального образования являются депутатами. Ес-ли население не избирает кого-либо из названных лиц в состав выборного органа — Сове-та села, эти лица увольняются с руководящих должностей, так как им не доверяет населе-ние. Решения Совета села считаются принятыми, если за них проголосовали единогласновсе члены Совета. В противном случае вопрос выносится на сход граждан. Высшим долж-ностным лицом является Президент села. Для обеспечения исполнительно-распоряди-тельной деятельности на сходе избираются глава администрации и казначей. Применяе-мая система позволяет эффективно решать вопросы местного значения, способствует со-циально-экономическому развитию территории. Необходимо отметить, что в сележителями самостоятельно построены и содержатся школа и культурно-спортивный центр,создан ФАП, оплачивается выездная работа терапевта и педиатра, приобретены комбай-ны и сельхозтехника, которая не только обслуживает фермерские хозяйства села, но и ис-пользуется для выполнения работ в других хозяйствах по договорам. Значительное внима-ние в селе уделяется общественной агрономии, контролю за состоянием земель, повыше-нию их плодородия, созданию перерабатывающих сельхозпродукцию производств.Транспортное обслуживание населения осуществляется за счет использования имеющих-ся у части жителей индивидуальных транспортных средств. Особую заботу жители прояв-ляют к закреплению в селе подрастающего поколения, профориентации школьников и со-зданию рабочих мест для молодежи, окончившей высшие и средние профессиональныеучебные заведения.

3. Кадровые и иные организационные вопросы

Проблемой, затрудняющей функционирование местного самоуправления на се-ле, является сложившаяся неблагоприятная кадровая ситуация. Средний возрастмуниципальных служащих составляет 43 года. Процент лиц пенсионного возраста средимуниципальных служащих категории В составляет в среднем 4,1; по группам должностейсреди высших — 5,9%; главных — 5,8%; ведущих — 4,7%.

По уровню образования муниципальных служащих категории В высшее образованиеимеют 50,4%, среднее — 46,7%, не имеют среднего образования 2,9%. Данные о кад-ровом составе органов местного самоуправления позволяют сделать вывод о том, что

РАЗДЕЛ 2

54

профильное образование (по специальностям «государственное и муниципальное управ-ление», «экономика и управление», «юриспруденция») имеют не более 24% муниципаль-ных служащих (для села этот процент значительно ниже), причем экономическое образо-вание, как правило, не связано с управлением экономикой территорий, а основное дляслужащих образование по специальности «государственное и муниципальное управле-ние» имеют лишь 1,5%.

При достаточно большом количестве образовательных учреждений, имеющих лицензиюна подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров по специальности «го-сударственное и муниципальное управление», во многих из них преподавание оторвано отпрактики муниципальной службы и качество образования не отвечает предъявляемым кмуниципальным служащим требованиям. Количество муниципальных служащих, ежегоднопроходящих обучение, также невелико. Так, в 1998 году прошли обучение 11,9 тыс. чело-век, из них 2,4 тыс. (20%) — переподготовку, 9,5 тыс. (80%) — повышение квалификации.Причем повышение квалификации сводится, как правило, к проведению 2-3-дневных се-минаров и курсов. Дипломы о профессиональном обучении в 1998 г. получили лишь 0,6тыс. человек. Основная масса повысивших квалификацию муниципальных служащих при-ходится на служащих городских и районных муниципальных образований. Работники сель-ских муниципалитетов практически не имеют возможности повышать квалификацию из-заотсутствия необходимых средств в местных бюджетах и несформированного государст-венного заказа на подготовку кадров.

Острый дефицит квалифицированных управленцев препятствует рациональному ис-пользованию ресурсов, снижает качество предоставляемых населению услуг, снижает об-щую эффективность местного уровня власти, особенно в сельской местности.

Ситуация осложняется и плохим информационным обеспечением органов мест-ного самоуправления.

Сегодня информационные ресурсы становятся в один ряд с ресурсами материальнымии финансовыми, а в некоторых случаях они являются и более значимыми. Только силамимуниципальных образований и за счет местного бюджета создать систему информацион-ного обеспечения населения и органов местного самоуправления невозможно. В резуль-тате целостная система информационной поддержки органов местного самоуправленияотсутствует.

Информатизация муниципального управления в течение ряда лет осуществлялась сти-хийно, причем речь практически не шла об информационной поддержке органов мест-ного самоуправления со стороны государства. В результате в отдельных муниципальныхобразованиях созданы локальные сети и используются отдельные информационные тех-нологии. Это практически не свойственно сельским муниципальным образованиям во-лостного и поселенческого типов. Не только информационные технологии, но и получе-ние информации становится иногда для органов местного самоуправления неразреши-мой задачей. Действовавшая в начале 90-х годов система рассылки в обязательномпорядке официальных изданий актов органов государственной власти каждому органуместного самоуправления в настоящее время не используется. У сельских муниципаль-ных образований не хватает средств на приобретение необходимых информационныхматериалов (даже первоисточников, не говоря уже о методической и научной литерату-ре). За последнее время практически перестали пополняться фонды сельских библио-тек. В результате сельские муниципальные образования испытывают острейшуюнехватку информации по наиболее важным вопросам осуществления муници-пального управления.

В ходе реализации мероприятий Федеральной программы государственной поддержкиместного самоуправления разработан ряд методик и технологий, но они по причинам не-достаточности ресурсов внедрены с помощью федеральных органов государственнойвласти только в единичных муниципальных образованиях. Из-за отсутствия информацион-ного обеспечения муниципальные образования не могут внедрить разработанные методи-ки самостоятельно. В связи с этим недостаточна отдача от реализации Федеральной про-граммы, хотя по оценкам, полученным в результате внедрения разработанных методик итехнологий в различных типах муниципальных образований, вполне реально увеличениедоходной базы местных бюджетов на 25-30% и такова же экономия бюджетных средствпри рационально организованном управлении местными финансами.


55

4. Возможности совместной деятельности муниципальных образованийФедеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» устанавливает, что муниципальные образования в целях коорди-нации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересоввправе создавать объединения в форме ассоциаций и союзов. Ассоциациям и союзам му-ниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуп-равления.

В настоящее время в Российской Федерации действует значительное число союзов иассоциаций как общефедеральных, так и региональных. В частности, создана и действуетАссоциация сельских муниципальных образований. Созданы ассоциации и союзы муници-пальных образований, включающие сельские муниципальные образования, в РеспубликеКалмыкия, Ставропольском крае, Астраханской, Курской, Оренбургской и некоторых дру-гих областях.

Органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных об-ществ, учредителями иных коммерческих организаций, за исключением создания муници-пальных унитарных предприятий, создания АО в процессе приватизации и осуществлениябюджетных инвестиций. Это не позволяет муниципальным образованиям создавать сов-местные коммерческие структуры для осуществления деятельности по решению вопросовместного значения и развитию территорий.

Вместе с тем, право на участие муниципальных образований в некоммерческих органи-зациях законодательством не ограничивается. Исходя из этого, для реализации совмест-ных проектов органы местного самоуправления различных муниципальных образованиймогут создавать помимо ассоциаций и союзов иные некоммерческие организации, опре-делять цели и условия их деятельности, реализовывать с их помощью различные меропри-ятия в хозяйственной сфере.

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА СЕЛЬСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Развитие местного самоуправления, в том числе сельских муниципальных образований,невозможно без финансово-экономической основы, законодательных норм о бюджетныхи налоговых правах органов местного самоуправления, правах муниципальных образова-ний на местные финансы и муниципальную собственность, о праве регулирования соци-ально-экономического развития муниципального образования. Конституцией РоссийскойФедерации установлены основные нормы, гарантирующие экономические права местно-го самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» определяет экономические и финансовые основы местного са-моуправления.

Экономическую базу местного самоуправления в соответствии с названным Закономсоставляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящеесяв государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуп-равления; а также, в соответствии с Законом, иная собственность, служащая удовлетворе-нию потребностей населения муниципального образования.

Вместе с тем, существенным для гарантий осуществления местного самоуправления яв-ляется и право органов местного самоуправления на участие в экономической деятельно-сти, а также возможность координации деятельности иных хозяйствующих субъектов в це-лях развития муниципального образования.

Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность ме-стного самоуправления, возможность органов местного самоуправления влиять на эконо-мическое развитие и закрепляя право муниципальных образований на обладание необхо-димыми ресурсами, служат прежде всего созданию условий для обеспечения жизнедея-тельности населения, удовлетворения его потребностей, создания конкурентной среды всфере производства материальных благ и услуг.

Муниципальная собственность является одной (и основной) из составляющих экономи-ческой базы местного самоуправления. В состав муниципальной собственности входятсредства местного бюджета; движимое и недвижимое имущество, включая муниципальные

РАЗДЕЛ 2

56

жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные земли и другие природные ре-сурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и уч-реждения, в том числе образования, здравоохранения, культуры и спорта; муниципальныебанки и другие финансово-кредитные организации. Основной для деятельности местногосамоуправления составляющей муниципальной собственности являются средства бюд-жета. Состоянию местных финансов посвящен специальный раздел данного доклада.Здесь же необходимо остановиться на остальных составляющих муниципальной собст-венности.

Муниципальная собственность как одна из форм собственности признана и защищаетсяна основании статьи 8 Конституции Российской Федерации. Население муниципальногообразования в процессе осуществления местного самоуправления владеет, пользуется ираспоряжается муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции Российской Федера-ции), при этом органы местного самоуправления, как следует из ст. 132 Конституции Рос-сийской Федерации, самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Сформированная в результате реформы отношений собственности как одной из соста-вляющих реформы государственного устройства муниципальная собственность являетсяосновой хозяйственной деятельности органов местного самоуправления.

Непосредственное законодательное регулирование в сфере отношений собственностиосуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соот-ветствии с ним законами. Гражданским кодексом же предусмотрено право муниципаль-ных образований участвовать в гражданских правоотношениях, в том числе заниматьсяфинансово-хозяйственной деятельностью.

Законодательство не вводит ограничений на виды объектов собственности, которые мо-гут находиться в муниципальной собственности. Формирование муниципальной собствен-ности началось до принятия новой Конституции Российской Федерации и осуществлялосьв соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 дека-бря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РоссийскойФедерации на федеральную собственность, государственную собственность республик всоставе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных окру-гов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», распоряжени-ем Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп «Об утвержденииПоложения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муни-ципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этихактов была сформирована муниципальная собственность в районах и городах областногозначения. Допускалась передача муниципальной собственности и городам районного зна-чения, поселковым и сельским советам, однако не в заявительном, а в согласительном сорганами местного самоуправления района порядке. В связи с этим в ряде муниципаль-ных образований объекты муниципальной собственности отсутствуют, несмотря нато, что с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» все муниципальные образованияуравнены в правах.

Процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образо-ваниями различных типов, в том числе и законодательством субъектов Российской Феде-рации, начался, но не завершен. Первичное формирование муниципальной собственностипроисходит на основе разграничения общегосударственной. В дальнейшем формирова-ние муниципальной собственности может идти путем создания новых объектов собствен-ности, приобретения, получения в дар, принятия в муниципальную собственность бесхо-зяйных объектов и другими законными способами, в том числе путем принудительногоизъятия для муниципальных нужд в судебном порядке объектов частной собственности

Органы местного самоуправления в отношении объектов муниципальной собственностинаделены всеми правами собственника: могут передавать эти объекты во временное илипостоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждатьв установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и сог-лашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользованиеобъектов, в том числе условия использования земель.

Федеральным законом определены и права местного самоуправления в отношении при-ватизации муниципальной собственности. В отличие от ранее действовавшего законода-


57

тельства с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации му-ниципальной собственности определяются населением непосредственно или представи-тельными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизацииобъектов муниципальной собственности должны полностью поступать в местный бюджет.

Муниципальная собственность служит для эффективного осуществления конституцион-ных полномочий местного самоуправления, решения основных задач жизнеобеспечениянаселения; она используется для оказания услуг населению, получения дополнительныхдоходов в местный бюджет и снижения расходов местного бюджета. Но даже получениедоходов от использования муниципальной собственности — не цель, а лишь средствообеспечения полномочий местного самоуправления.

Вместе с тем, сельские муниципальные образования, как правило, лишены дажесамых необходимых объектов муниципальной собственности.

По данным Госкомстата России все районные муниципальные образования имеют те илииные объекты муниципальной собственности. Из 8092 сельских администраций (волос-тей, сельских советов, округов) и 270 сельских населенных пунктов объекты муниципаль-ной собственности есть лишь соответственно у 7755 и 264 муниципальных образованийэтих видов, причем в большинстве случаев это лишь здания, в которых располагаются ор-ганы местного самоуправления, и минимально необходимое оснащение рабочих мест му-ниципальных служащих. Так, из 8362 сельских муниципальных образований (без районов)в собственности имущество органов местного самоуправления есть у 6653; предприятияи иные организации, включая доли в уставном капитале — у 2200; жилищный фонд и нежи-лые помещения — у 4671; учреждения образования — у 5469; учреждения здравоохране-ния — у 4692; учреждения культуры, физкультуры и спорта — у 4653 муниципальных обра-зований. Муниципальных банков и других финансово-кредитных организаций нет ни у од-ного сельского муниципального образования.

Данные по наличию муниципальной собственности показывают, что около 1/3 муници-пальных образований не имеют основных объектов муниципальной собственности (жи-лищного фонда, объектов коммунального хозяйства, образования, здравоохранения ит.п.). Причем основная доля не имеющих необходимых объектов муниципальных образо-ваний приходится на бывшие территориальные единицы районного подчинения — сельсо-веты, села, города районного подчинения.

Еще одна крупная проблема в области муниципальной собственности у сельскихмуниципальных образований — нерациональное формирование состава объектовмуниципальной собственности и неэффективное управление муниципальным хо-зяйством. Выборочный анализ наличия в муниципальных образованиях муниципальныхпредприятий подтверждает, что в значительной части осуществляемая ими деятельностьне связана с функциями органов местного самоуправления либо более эффективно можетосуществляться предприятиями других форм собственности. Не применяется или приме-няется формально система муниципального заказа, которая при грамотном подходе поз-воляет экономить от 10% до 25% средств. Объекты муниципальной собственности исполь-зуются не по назначению либо с малой отдачей. Неоптимальна структура управления му-ниципальным хозяйством и практически не регламентировано ее функционирование всельских муниципальных образованиях.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право созда-вать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятель-ности и определять цели, условия и порядок их деятельности, осуществлять регулирова-ние цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их Уставы, назначать и увольнятьруководителей этих предприятий, учреждений и организаций, заслушивать отчеты об ихдеятельности.

Возможность органов местного самоуправления не только осуществлять властные пол-номочия, но и заниматься хозяйственной деятельностью, создавать предприятия и учреж-дения способствует решению целого ряда проблем, связанных с традиционным ведениемхозяйства, обеспечением сбыта произведенной продукции и созданием рабочих мест.

Органам местного самоуправления, как и другим хозяйствующим субъектам, предоста-влено право осуществления внешнеэкономической деятельности в интересах населения.

РАЗДЕЛ 2

58

Доходы от собственной хозяйственной деятельности, использования и реализации муни-ципальной собственности относятся в соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. ст. 60,62, 41-43, 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации к доходам местных бюджетов.

ПЛАНИРУЕМЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ СЕЛЬСКИХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ-ления в Российской Федерации» предусматривает коренные преобразования территори-альных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменениекомпетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на мест-ное самоуправление.

Предполагается введение трех типов муниципальных образований с разным объемомкомпетенции. Первый тип — поселения. Это сельский, городской населенный пункт илинесколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом для приоб-ретения статуса муниципального образования в населенном пункте должно проживать бо-лее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 чело-век. При меньшей численности населения отдельные населенные пункты объединяютсярешением органов государственной власти субъектов Российской Федерации таким об-разом, чтобы численность жителей муниципального образования была не менее указан-ной выше. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунк-тов, устанавливаются субъектом Российской Федерации «с учетом пешей доступности доцентра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов,входящих в состав поселения».

При реализации норм законопроекта в большинстве субъектов Российской Федерациипридется создавать муниципальные образования на территории поселений. Это имеетсвои положительные стороны, так как приближает органы власти к гражданам. Вместе стем, в некоторых субъектах Российской Федерации именно граждане приняли решение обукрупнении муниципальных образований и объединении всех поселений в границах рай-она. В этих случаях решение населения с введением рассматриваемого законопроекта ис-полняться не будет.

Введение законопроекта затронет большинство из 270 существующих в настоящее вре-мя муниципальных образований — сельских населенных пунктов, так как потребует их ли-квидации и объединения с другими населенными пунктами. Не затронет эта ситуация, по-видимому, лишь Ставропольский край ввиду большой численности населения в сельскихпоселениях края. Особенно болезненно отразится введение законопроекта на сельскихнаселенных пунктах, аналогичных с. Камаево, так как их жители самостоятельно выстраи-вали всю систему местного самоуправления, формировали муниципальную собствен-ность, принимали к своему ведению вопросы, требующие регулирования и решения имен-но на уровне села для обеспечения стабильной социально-экономической ситуации. По-видимому, передел территорий затронет и большинство существующих сельских округов(волостей), так как далеко не все из них имеют необходимую численность населения.

Вопросы местного значения и объем полномочий как для городских, так и для сельскихпоселений устанавливается одинаковым и представляет собой закрытый перечень. Иныевопросы, не отнесенные к компетенции муниципальных образований других типов, орга-нов государственной власти поселения вправе решать только при наличии собственныхматериальных и финансовых средств. Возможности решения таких вопросов с использо-ванием привлеченных ресурсов проект Закона не предусматривает.

В перечне вопросов местного значения поселений отсутствуют принятие и реализацияпрограмм развития муниципального образования, формирование необходимой инфра-структуры для осуществления хозяйственной деятельности, в том числе для развитиясельскохозяйственного производства, координация деятельности предприятий, направ-ленной на развитие территории, создание условий для занятости населения и ряд другихважных вопросов, традиционно решаемых муниципальными образованиями. Будет отсут-ствовать возможность развития сельскохозяйственной кооперации с участием органов


59

местного самоуправления или при их организационном обеспечении и кредитной коопе-рации. Вместе с тем, наиболее трудно решаемые в настоящее время вопросы электро- игазоснабжения населения в границах поселений отнесены к компетенции этого типа муни-ципальных образований. Органам местного самоуправления поселений отдельные госу-дарственные полномочия не передаются.

Второй тип муниципальных образований — муниципальный район. Это несколько посе-лений, объединенных общей территорией. Границы муниципального района устанавлива-ются «с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно втечение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципальногорайона». Границы муниципального района устанавливаются «с учетом наличия условийдля решения вопросов местного значения межмуниципального характера органами мест-ного самоуправления муниципального района, а также для осуществления отдельныхгосударственных полномочий на всей территории муниципального района».

К вопросам местного самоуправления муниципального района относятся «вопросымежмуниципального характера». Таковыми названы опека и попечительство; дошкольное,начальное общее, основное общее и дополнительное образование; первичная медико-са-нитарная помощь, в том числе женщинам в период беременности и послеродовой период;скорая медицинская помощь; организация в границах района электро- и газоснабженияпоселений; содержание и строительство автомобильных дорог, за исключением феде-ральных и региональных; организация транспортного сообщения между поселениями; ор-ганизация охраны общественного порядка; организация утилизации и переработки быто-вых отходов; выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюд-жета муниципального района и некоторые другие, менее значимые вопросы. Вызываетсомнение «межмуниципальный» характер некоторых полномочий.

Так же, как и в названном выше случае, отсутствуют в перечне вопросов местного значе-ния принятие и реализация программ развития муниципального образования, формиро-вание необходимой инфраструктуры для осуществления хозяйственной деятельности, ко-ординация деятельности предприятий, направленной на развитие территории, созданиеусловий для занятости населения и ряд других важных вопросов, традиционно решаемыхмуниципальными образованиями. Для муниципальных районов установлено ограничениена принятие к своему ведению вопросов, не установленных рассматриваемым проектомЗакона, аналогичное таковому для поселений. На органы местного самоуправления муни-ципального района возлагаются отдельные государственные полномочия.

Третий тип муниципальных образований — городской округ. Это «не входящее в составмуниципального района городское поселение». К вопросам местного значения городско-го округа отнесены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.Органы местного самоуправления городских округов также наделяются отдельными госу-дарственными полномочиями. Рассмотрение особенностей создания муниципальных ок-ругов и сохранения (приобретения) их статуса не является предметом настоящего анали-за, так же как и порядка территориальной организации местного самоуправления в горо-дах федерального значения.

Принятие законопроекта потребует изменения территориальной организациисубъектов Российской Федерации, установления в кратчайшие сроки новых границмуниципальных образований, перераспределения объектов земельной собствен-ности и иных объектов муниципальной собственности.

Проект предусматривает возможность исключения из муниципальной собственности ря-да объектов в случае перераспределения полномочий. Муниципальные образования впра-ве будут иметь в собственности только те объекты, которые непосредственно связаны сосуществлением полномочий данного типа муниципального образования. С учетом пред-лагаемых изменений в отраслевом законодательстве данная норма, по-видимому, вводит-ся для изъятия из муниципальной собственности учреждений образования и некоторыхобъектов здравоохранения, так как в области образования давно предлагается Минобразо-ванием России передать учредительство в отношении образовательных учреждений, пра-во назначения руководителей, утверждения уставов образовательных учреждений органамгосударственной власти. Необходимо также учитывать и проект Федерального закона «Оразграничении объектов собственности в Российской Федерации». В соответствии с этимпроектом предлагается изымать из муниципальной собственности и собственности субъек-

РАЗДЕЛ 2

60

тов Российской Федерации безвозмездно все объекты, не связанные непосредственно сосуществлением полномочий органов местного самоуправления и органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации. Наиболее существенным в этом случаебудет изменение состава объектов муниципальной собственности поселений.

В проекте недостаточно четко разграничены полномочия и установлена компетенцияразличных типов муниципальных образований. По-прежнему в Законе используются неоп-ределенные термины (участие, создание условий, обеспечение условий, организация ит.п.), не указаны права и обязанности муниципальных образований, отсутствуют критерии,определяющие объем и качество услуг, которые органы местного самоуправления должныоказывать населению.

Проект вводит дифференциацию, а для ряда существующих муниципальных образова-ний и ограничения прав граждан в зависимости от их места жительства, не обеспечиваявместе с тем возможности использовать местные особенности для более эффективногоуправления, экономического роста, обеспечения политической стабильности.

При сопоставлении вопросов, отнесенных к компетенции разных типов муниципальныхобразований, выявляется явное различие прав граждан в зависимости от того, проживаютони в поселениях или городских округах, что противоречит не только Конституции Россий-ской Федерации, но и общепризнанным нормам международного права. Так, например,организация первичной медико-санитарной помощи, деятельность учреждений дошколь-ного, начального, основного, среднего общего образования, дополнительного образова-ния исходя из интересов населения в крупных городах решается этим населением само-стоятельно, без участия иных граждан, а в малых и средних городах, сельских поселенияхза данное местное сообщество решения будут принимать другие граждане, не пользую-щиеся услугами данных учреждений и не заинтересованные в их деятельности.

Вызывает нарекания и закрепление за каждым типом муниципальных образований пол-номочий в виде закрытого списка. Российская Федерация — слишком большое государст-во с самыми различными местными условиями. Не представляется возможным устано-вить закрытый перечень вопросов местного значения, не ограничив тем самым права гра-ждан на самостоятельное решение вопросов, связанных с жизнеобеспечением ифункционированием местной власти.

Ставя в зависимость от численности населения и вида поселения возможность самостоя-тельно осуществлять местное самоуправление и решать вопросы местного значения, зако-нопроект при его принятии будет препятствовать повышению гражданской активности, соз-данию гражданского общества, усилит иждивенческую позицию населения. Особенно нега-тивные последствия принятие Закона влечет для сельскохозяйственного производства иразвития сельских поселений. Исключение возможности населения влиять на процес-сы жизнеобеспечения, ограничение компетенции с соответствующим ограничениемфинансовых ресурсов (нет полномочий — нет финансов) приведет к массовому отто-ку из села граждан, особенно молодежи, старению и вымиранию села, сокращениютрудовых ресурсов. В этой ситуации весьма вероятно замещение коренного населениямигрантами либо сокращение сельхозпроизводства и неиспользование сельхозземель.

В концепции реформирования местного самоуправления возможность населения само-стоятельно решать свои вопросы ставится в зависимость не от реально имеющихся и по-тенциально возможных материальных и финансовых ресурсов, а от степени централизациивсех ресурсов, решение о которой принимается вышестоящими органами власти. Особен-но заметно это по отношению к муниципальным образованиям поселенческого типа.

Существенно меняются по проекту Закона и организационные основы местного само-управления. Как уже отмечалось, в настоящее время в ряде поселений с численностьюболее 100 человек (от 200 до 500) успешно используется такая форма осуществления ме-стного самоуправления, как сход граждан. Это повышает доверие населения власти, гра-жданскую активность, позволяет привлекать дополнительные ресурсы. Нормы проекта недопускают такого порядка решения вопроса для поселений с численностью населенияболее 100 человек. Вместе с тем, маленькие поселения (менее 1000 человек) по проектуне являются муниципальными образованиями. Таким образом, осуществление местногосамоуправления непосредственно гражданами на сходе не будет допускаться.

Депутаты представительного органа местного самоуправления района могут избираться невсем населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, а депутата-


61

ми поселений из своего состава. При этом главы муниципальных образований поселений подолжности входят в состав представительного органа местного самоуправления района.

Полномочия представительного органа местного самоуправления расширяются с одно-временным существенным увеличением численного состава депутатов. Вместе с тем изкомпетенции представительного органа исключается контроль за деятельностью иных ор-ганов и должностных лиц местного самоуправления и вводится норма о создании специ-ального контрольного органа. В обязательном порядке в структуре органов местного само-управления предусматривается формирование администрации — исполнительно-распо-рядительного органа. Обязательно и наличие главы муниципального образования. Все этопотребует проведения специальных организационных мероприятий, привлечениядополнительных кадровых ресурсов, повышения затрат на муниципальную службу.

Устанавливается участие органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации в формировании органов местного самоуправления и прекращении их полномочий.

Ограничивается возможность использования местных традиций, сложившегося исходяиз местных условий правового обычая при установлении структуры органов местного са-моуправления и организации их деятельности. Как уже отмечалось, ряд демократическихпроцедур исключается из арсенала муниципального управления и формирования органовместного самоуправления.

Существенные преобразования потребуются в отношении организационныхформ местного самоуправления сельских муниципальных образований. Необходи-мо будет в кратчайшие сроки практически полностью переработать правовые акты муни-ципальных образований для приведения их в соответствие с новым Законом.

В проекте Закона предусматривается изменение природы властных органов. Органыместного самоуправления приобретают статус хозяйствующих субъектов — юридическихлиц в форме учреждений с существенным ограничением по отношению к иным хозяйству-ющим субъектам правомочий в области гражданских правоотношений.

Возможность реализации норм проекта Федерального закона напрямую связана с внесе-нием изменений и дополнений в бюджетное и налоговое законодательство. Пока рано го-ворить о том, какими будут данные изменения, однако по высказываемым авторами рефор-мы позициям можно сделать вывод, что из доходной базы местных бюджетов будут исклю-чены многие виды доходов от региональных и федеральных налогов. Так, на усмотрениесубъектов Российской Федерации будет оставлен вопрос о зачислении в местные бюдже-ты налога на имущество юридических лиц и налога на недвижимость, других региональныхналогов и долей федеральных налогов (в настоящее время в местные бюджеты поступает50% налога на имущество юридических лиц или налога на недвижимость). Произойдет сни-жение доли подоходного налога, закрепляемой за местными бюджетами, с 50% в среднемпо субъекту Российской Федерации до 12–25% (точная цифра в этих пределах пока не уста-новлена). В целом предполага-ется существенное снижениедоходной части консолидиро-ванных местных бюджетовРоссийской Федерации (пред-ставители Минфина Россииназывают цифру в более чем200 млрд. рублей).

Таким образом, планируе-мые законодательные изме-нения общих принципов орга-низации местного самоуправ-ления существенным образомзатронут систему местногосамоуправления в сельскихмуниципальных образованияхи повлияют на все стороныжизни села50.

О. Г. Севан, р. Пинега, Сояль

50 При подготовке статьи использовано законодательство субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, Уставы муниципальныхобразований.

РАЗДЕЛ 2

62

РАЗДЕЛ 3

64

ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ

Н.В. Голованова

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ДЕЙ-СТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Единая модель местного самоуправления вряд ли будет одинаково хорошо работать навсей территории России. Одного взгляда на карту Российской Федерации, на которой от-мечены населенные пункты с численностью жителей более тысячи человек (см. рисунок 1в Приложении), достаточно, чтобы понять, что местное самоуправление в Европейской ча-сти России выглядит совсем не так, как в Сибири или на Дальнем Востоке, а проблемы са-моуправления, характерные для сельской местности, отличаются от проблем крупных про-мышленных городов.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» создал условия для появления в регионах Россииразличных моделей организации местного самоуправления. В настоящее время в 51 субъек-те Российской Федерации местное самоуправление сформировано на уровне городов и рай-онов51. В 13 субъектах Федерации местное самоуправление сформировано на уровне горо-дов и сельских поселений, а на уровне районов существуют территориальные подразделенияорганов власти субъектов Федерации. В 22 субъектах Федерации сложилась двухуровневаямодель местного самоуправления, сформированная как на уровне городов и районов, так ина уровне сельских поселений (правда, не во всех этих субъектах сельские муниципалитетыимеют полноценные бюджеты, часто сельские муниципальные образования лишь формальноутверждают рассчитанные финансовыми органами районов сметы доходов и расходов).

Несмотря на разнообразие сложившихся вариантов организации местного самоуправ-ления, действующее бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс) предусматриваеттолько один уровень местных бюджетов. Соответственно, в налоговом законодательствесодержится лишь один список местных налогов, а действующая редакция Закона «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содер-жит лишь один перечень вопросов местного значения.

В случае существования на территории субъекта Федерации двух уровней местного са-моуправления разграничение доходов и расходов между уровнями местных бюджетов от-носится к компетенции субъекта Российской Федерации. Однако в случае одноуровневоймодели местного самоуправления, сформированной на базе городов и поселений, и круп-ный промышленный город, и сельский округ обладают одинаковым набором предметовведения и одинаковым списком собственных доходов. Налоговая система в России силь-но централизована, и собственные налоги составляют незначительную долю в местныхбюджетах, но если для города с развитой налоговой базой наличие источников собствен-ных доходов предоставляет хоть небольшую возможность для маневра, в сельских округахотсутствие дифференцированной налоговой базы и установленные Федерацией льготыдля сельскохозяйственного сектора делают почти все бюджеты дотационными.

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ

Поскольку действующее законодательство не учитывает всего многообразия форм ме-стного самоуправления, сложившихся в России, возникла потребность в совершенствова-нии нормативно-правовых актов.

Предлагаемые поправки в Бюджетный кодекс снимают ограничение на количество уров-ней бюджетной системы. Проект новой редакции Закона «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает единую схемуорганизации местного самоуправления на всей территории России, три вида местных51 «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 сентября 2002 года», Госкомстат, М., 2002, результат опросовадминистраций субъектов Федерации, проводимых Центром фискальной политики.

Финансовые основы местного самоуправления в сельской России

65

бюджетов (районный, поселенческий и городского округа), два списка вопросов местногозначения и два списка местных налогов (для поселений и муниципальных районов)52. Во-просы местного значения для городских округов объединяют оба списка вопросов мест-ного значения, и в бюджеты городских округов поступают все местные налоги.

Проект Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-ской Федерации» позволяет уточнить разграничение расходных полномочий между орга-нами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправле-ния. Местные органы власти будут освобождены от финансирования не свойственных имфункций (например, от обеспечения военного призыва), а нецелевые доходы смогут тра-тить исключительно на финансирование собственных предметов ведения.

НЕФИНАНСИРУЕМЫЕ МАНДАТЫ

В настоящее время существенную проблему для местных бюджетов составляют нефи-нансируемые мандаты, налагаемые федеральным законодательством на органы местногосамоуправления. Для решения данной проблемы проект Закона «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает целе-вое финансирование мандатов через субвенции. Это требование Закона, безусловно, бу-дет налагать ограничения на практику принятия не обеспеченных финансированием рас-ходных обязательств.

К сожалению, обратной стороной целевого финансирования мандатов из вышестоящихбюджетов станет централизация бюджетных ресурсов. Нельзя однозначно ответить на во-прос, хорошо это или плохо. С одной стороны, если вышестоящие органы власти не толь-ко принимают решения о необходимости предоставления неких бюджетных услуг (как этопроисходит сейчас), но и передают средства на их выполнение, то это большой шаг впе-ред в создании прозрачной системы межбюджетных отношений. С другой стороны, орга-ны местного самоуправления, ранее имевшие возможность не исполнять решения феде-ральных и региональных органов власти, ссылаясь на отсутствие финансирования, будутлишены значительной доли нецелевых средств, которые вернутся назад уже в виде целе-вых субвенций. В результате снизится объем бюджетных средств, которыми местные ор-ганы власти могут распоряжаться по собственному выбору, и возрастет объем средств,при использовании которых местные органы власти становятся лишь исполнителями ре-шений федеральных и региональных органов власти.

ОГРАНИЧЕННОСТЬ ИСТОЧНИКОВ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Доходы местных бюджетов состоят из собственных и регулирующих. К первым, соглас-но статье 47 Бюджетного кодекса, относятся доходы (как налоговые, так и неналоговые),закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе53. К регулирующимдоходам статьей 48 Бюджетного кодекса отнесены доходы, по которым нормативы отчис-лений устанавливаются ежегодным Законом «О бюджете». При этом действующей редак-цией Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Россий-ской Федерации» установлены требования к общим (средним) пропорциям распределе-ния налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

За счет собственных доходов местных бюджетов покрывается около 30% от совокупныхрасходов этих бюджетов, однако эта консолидированная цифра достигается в основном засчет промышленных городов с развитой налоговой базой и ресурсодобывающих террито-рий. В сельских же районах собственные доходы не позволяют профинансировать и 10%расходов. Практически полное отсутствие источников собственных доходов лишает органыместного самоуправления заинтересованности в развитии налоговой базы на своей терри-тории, создании благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, эффе-ктивном использовании бюджетных ресурсов, а также ставит местные бюджеты в зависи-мость от вышестоящих органов власти, ведет к непрозрачности межбюджетных отношений.

Хотя задача поэтапного сокращения регулирующих доходов с их преобразованием всобственные доходы и доходы, закрепленные на постоянной основе, была поставлена еще52 Перечень источников доходов местного самоуправления будет определен Налоговым кодексом.53 На практике это означает закрепление законом, за исключением ежегодного Закона «О бюджете» органа власти вышестоящего уровня.

РАЗДЕЛ 3

66

в 2001 г. в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до2005 года, реализовать ее не так просто. Высокая степень неравномерности распределе-ния налоговой базы затрудняет закрепление доходов местных бюджетов в федеральномзаконодательстве. Возникает дилемма: для нормального функционирования местного са-моуправления нужны источники собственных доходов, но чем больший объем доходов за-креплен за муниципальными образованиями, тем сильнее вырастает дифференциацияобеспеченности местных бюджетов по собственным доходам и тем больший объемсредств требуется для выравнивания бюджетной обеспеченности. А поскольку суммарныйобъем налогового бремени не может расти бесконечно, при высокой доле собственныхналогов в консолидированных местных бюджетах у субъектов Федерации не будет доста-точно средств для проведения политики выравнивания.

ВЫБОР ИСТОЧНИКОВ ДОХОДОВ ДЛЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Какие же налоги должен закрепить за местными бюджетами Налоговый кодекс?Основными критериями разграничения налогов между уровнями бюджетной системы

являются54: стабильность поступлений, экономическая эффективность закрепления нало-га за тем или иным уровнем бюджетной системы, социальная справедливость и равномер-ность распределения налоговой базы, степень «экспортируемости» налогового бремениза пределы территории55.

ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ С ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ

Между местными бюджетами внутри субъектов Федерации налог распределен доста-точно равномерно56. На территории некоторых высокодотационных субъектов Федерации(Амурская область, Корякский АО) подоходный налог является наиболее равномерно рас-пределенным налогом на уровне городов и районов.

В настоящее время подоходный налог в основном уплачивается предприятиями по мес-ту их регистрации, а не самими налогоплательщиками по месту жительства. Это приводитк экспорту налогового бремени, если налогоплательщик проживает в одном муниципаль-ном образовании и там же получает бюджетные услуги, а на работу ездит в другой муни-ципалитет. Изменение системы зачисления подоходного налога (переход на зачислениепо месту жительства) сделает распределение подоходного налога более равномерным,причем в первую очередь выиграют бюджеты сельских муниципалитетов, жители которыхездят на заработки в город.

Подоходный налог является существенным источником доходов местных бюджетов. Внастоящее время он составляет 34% налоговых поступлений консолидированных местныхбюджетов. В отсутствие налога на недвижимость подоходный налог является единствен-ным налогом на жителей как получателей бюджетных услуг, а большинство услуг (здраво-охранение, образование, жилье) население получает именно от местных властей. Если ор-ганы местного самоуправления будут иметь в своем распоряжении хотя бы один источникдоходов, уровень поступлений от которого напрямую зависит от численности населения иуровня его доходов, у них появится стимул заботиться о создании комфортных условийдля проживания и учете особенностей спроса на бюджетные услуги, предъявляемого ме-стными жителями. Пока жители для органов местного самоуправления являются скорееисточником расходов, нежели доходов.

Вообще говоря, подоходный налог обладает мобильной налоговой базой, однако мо-бильность населения в России пока невелика из-за низкого уровня доходов. В будущем,при введении налога на недвижимость, переоценке недвижимости по рыночной стоимо-сти и росте ставок, роль подоходного налога в обеспечении доходов местных бюджетовможет снизиться, однако это вряд ли произойдет в ближайшее время.

54 Подробнее эти критерии рассматриваются в «Обосновании к разделу «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников»Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. (www.fpcenter.org).55 Чем труднее переместить налоговое бремя на плечи налогоплательщиков, относящихся к другим территориям (регионам,муниципалитетам), тем больше соответствующий налог подходит для закрепления за данной территорией.56 Равномерность распределения налогооблагаемой базы оценивалась Центром фискальной политики (www.fpcenter.org) на основе данных оконтингентах доходов бюджетов для 23 субъектов Федерации.


67

НАЛОГ НА ИМУЩЕСТВО ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦНалог на имущество физических лиц распределен достаточно равномерно как на уровне

городов и районов, так и на уровне поселений, что позволяет считать его хорошим канди-датом в источники доходов поселенческих бюджетов.

Поступления от поимущественных налогов по своей природе мало подвержены коле-баниям в рамках экономических циклов. Эта стабильность особенно важна для местныхвластей, которые должны обеспечивать свое население многими жизненно важными ус-лугами, нужда в которых постоянна и не зависит от экономических спадов или подъемов.Важнейшим элементом базы ныне действующего налога на имущество физических лицявляется недвижимость. Поскольку недвижимость трудно скрыть, избежать уплаты по-имущественного налога куда сложнее, чем других налогов. В настоящее время налог наимущество физических лиц составляет всего 0,4% налоговых доходов местных бюдже-тов. Столь незначительная доля объясняется низкими налоговыми ставками, а такжеоценкой налоговой базы по инвентаризационной, а не по рыночной стоимости, как этопринято в других странах. Если расчет налога будет производиться по рыночной стоимо-сти имущества, то существенно повлиять на его поступления смогут только значитель-ные изменения экономической конъюнктуры или экологической ситуации в районе рас-положения недвижимости. Усилия местных органов власти по развитию инфраструктурынаселенного пункта смогут увеличить привлекательность района и, следовательно, сто-имость недвижимости будет расти.

Недвижимость не меняет своего местонахождения. Дом не сможет «переехать» в другойрайон, если в этом другом районе ставки налогообложения недвижимости ниже. Недви-жимость располагается по определенному адресу и имеет географическую привязку.Можно составить землемерные карты, с помощью которых легко определить, к какой ад-министративно-территориальной единице относится данный участок земли и располо-женные на нем строения, и, соответственно, какой муниципалитет имеет право обложитьэту собственность налогом.

Поступления от налога на имущество физических лиц могут идти на финансированиефункций, выполняемых за счет местного бюджета, которые имеют непосредственноеотношение к самой недвижимости. В этом смысле налог на недвижимость можно рас-сматривать в качестве платы за оказанные услуги — во всяком случае, опыт стран, в ко-торых этот налог введен и активно используется, показывает, что объем предоставле-ния муниципальных услуг примерно соответствует стоимости недвижимости, располо-женной на тех или иных участках обслуживания. Жители соответствующей территории,на которых ложится бремя налога, могут реально сопоставлять стоимость услуг с их по-лезностью.

НАЛОГ НА ИМУЩЕСТВО ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ

Налог на имущество предприятий обладает всеми достоинствами налогов на недви-жимость, кроме одного — равномерности распределения. Он неравномерно распреде-лен на уровне городов и районов, и тем более на уровне поселений, что не позволяетсчитать этот налог хорошим источником доходов для местных бюджетов, хотя в тех ре-гионах, где этот налог распределен относительно равномерно, субъекты Федерации мо-гут закрепить часть этого налога за муниципальными районами и городскими округамина долговременной основе.

ЗЕМЕЛЬНЫЙ НАЛОГ

С точки зрения равномерности распределения налоговой базы земельный налог явля-ется хорошим кандидатом в качестве источника доходов местных бюджетов. Для муни-ципалитетов Алтайского края, Республики Адыгея, Республики Алтай, Новгородской,Ивановской, Курганской и Томской областей этот налог распределен наиболее равно-мерно среди всех доходов. Переход к оценке налогооблагаемой базы на основе рыноч-ных цен усилит доходную базу сельских бюджетов, на территории которых находятсядачные участки.

РАЗДЕЛ 3

68

НАЛОГ НА ПРИБЫЛЬ ПРЕДПРИЯТИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙДля местных бюджетов налог на прибыль не слишком надежный источник доходов. Пос-

тупления от налога на прибыль распределены неравномерно. Налог на прибыль оченьсильно зависит от экономической ситуации в стране, что делает поступления из этого ис-точника очень нестабильными, поэтому закреплять его за местным уровнем не рекомен-дуется. Кроме того, прибыль является таким показателем, которым легко манипулироватьпри помощи бухгалтерской отчетности.

База налога на прибыль обладает значительной мобильностью и, следовательно, можетбыть легко экспортирована за пределы муниципалитета или региона, что является основ-ным аргументом против закрепления налога за местным уровнем. Существование пред-приятий, имеющих множество филиалов, затрудняет определение территории, на которойсоздается прибыль. Законодательство, требующее уплату налога филиалами пропорцио-нально стоимости основных фондов, зачастую не выполняется, и субъекту Федерации лег-че, чем местным органам власти, бороться с этой проблемой.

НАЛОГИ НА МАЛЫЙ БИЗНЕС

В России существует два налога на малый бизнес: единый налог, взимаемый в связи сприменением упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности, и единый налогна вмененный доход для определенных видов деятельности. Хотя доля поступлений отэтих налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации невелика, для регио-нальных и местных бюджетов эти налоги могли бы стать хорошими источниками доходов вслучае развития в России малого бизнеса.

Внутри субъектов Федерации единый налог на вмененный доход для определенных видовдеятельности распределен более равномерно, чем единый налог, взимаемый в связи с при-менением упрощенной системы налогообложения. Для некоторых регионов (Владимир-ская, Cаратовская, Волгоградская области, Ханты-Мансийский АО) налог на вмененный до-ход для определенных видов деятельности является наиболее равномерным налогом.

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОФОРМИРОВАНИЮ ДОХОДНЫХ ИСТОЧНИКОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

Единственно верного решения относительно выбора местных налогов в такой огромнойи неоднородной стране, как Россия, скорее всего, не существует. В любом случае, любоепринятое решение не сможет одновременно соответствовать интересам «богатых» и «бед-ных» муниципальных образований, а также интересам муниципальных образований исубъектов Федерации.

Сильная неравномерность распределения налоговой базы не позволяет закрепить заместными бюджетами значительные источники собственных доходов, поскольку чем боль-шую долю налогов мы закрепим за бюджетами, тем больше вырастет дифференциациябюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Закрепление доходных источни-ков за местными бюджетами ведет к росту самостоятельности муниципальных образова-ний с развитой налоговой базой (в основном, городских округов), однако при этом сокра-щаются возможности региональных бюджетов по предоставлению трансфертов для вы-равнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Правительство Российской Федерации предложило в качестве источников доходов ме-стных бюджетов закрепить часть налога на доходы физических лиц, единый налог, взима-емый в связи с применением упрощенной схемы налогообложения, единый налог на вме-ненный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог,земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу (см. табл. 1). Этиналоги наилучшим образом удовлетворяют критериям разграничения источников дохо-дов, хотя и не обеспечивают полностью расходные потребности местных бюджетов. Извсех этих налогов только подоходный налог вносит значительный вклад в формированиедоходов местных бюджетов. Несмотря на мобильность базы данного налога, он остаетсяосновным источником доходов местных бюджетов.

Тем не менее, 30% поступлений по подоходному налогу, 60% по налогам на малый биз-нес, 100% земельного налога и 100% налога на имущество физических лиц принесут в


69

местные бюджеты больше доходов, чем закрепленные действующим законодательством2% налога на прибыль, 50% налога на имущество предприятий, 50% земельного налога ивсе прочие местные и закрепленные налоги. Подобное закрепление должно усилить до-ходные возможности сельских бюджетов, так как базы налога на прибыль и налога на иму-щество предприятий сконцентрированы, в основном, в городах и на ресурсодобывающихтерриториях, а базы подоходного налога и налога на малый бизнес довольно равномернораспределены по всей территории России.

ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОЙ РОССИИ

Для сельских районов характерны те же проблемы, с которыми сталкиваются другие ор-ганы местного самоуправления в России, но существуют и свои особенности. Основнойпроблемой для сельских бюджетов является отсутствие развитой базы налогообложения.

Любой вариант разграничения расходных полномочий и закрепления доходных источни-ков не сможет решить проблему сельских бюджетов при отсутствии налогооблагаемой ба-зы. Закрепление за поселениями налога на имущество физических лиц является правиль-ным шагом с точки зрения теории межбюджетных отношений. Однако низкие ставки нало-га и оценка налогооблагаемой базы по остаточной стоимости не позволят этому налогустать значительным источником доходов для сельских бюджетов. Даже право изменятьставку налога не позволит местным бюджетам существенно изменить ситуацию, так какдоходы населения в сельской местности невелики, и возможности уплаты налога ограни-чены. В сложившейся ситуации только перераспределение подоходного налога, собран-ного на территории региона, по подушевому принципу, обеспечит, с одной стороны, дохо-ды местных бюджетов, а с другой стороны — желание органов власти привлекать жителейна свою территорию. Однако, поскольку данный источник бюджетных доходов не связаннепосредственно с доходами жителей муниципального образования, жители вряд ли бу-дут заинтересованы в контроле эффективности предоставления услуг и расходованиябюджетных средств. Только подоходный налог, уплачиваемый жителями муниципальныхобразований непосредственно по месту жительства, и налог на вмененный доход могутпривлечь жителей сельских районов к активному участию в бюджетном процессе и ответ-ственному подходу к выборам в местную администрацию. Налоги на малый бизнес в усло-виях убыточности сельского хозяйства не являются стабильными источником доходов, хо-тя зачисление этих налогов в местные бюджеты стимулирует органы власти к снижениюадминистративных барьеров для развития малого бизнеса на своей территории.

Существование местных бюджетов сельских территорий только за счет выравнивающихтрансфертов не приведет к созданию работающего института местного самоуправления,поскольку при отсутствии собственных доходов муниципальных образований нарушаетсясвязь между предоставлением бюджетных услуг и платой за них в виде налогов. Только по-степенное развитие налоговой базы в сельских районах и заинтересованность жителей иместных администраций в развитии собственной налоговой базы будут способствоватьстабильности финансовых основ местного самоуправления, заинтересованности населе-ния в управлении своей территорией, и, следовательно, развитию демократии и граждан-ского общества.

РАЗДЕЛ 3

70

Приложение

Рисунок 1Российская Федерация: населенные пункты с численностью населения свыше 1000 человек

Таблица 1Предполагаемые источники налоговых доходов местных бюджетов*

Источник доходов

Налог на доходы физических лиц

в том числе перераспределениеиз бюджета субъекта в местныебюджеты

Единый налог, взимаемый в связис применением упрощенной схе-мы налогообложения

Единый налог на вмененный до-ход для отдельных видов деятель-ности

Единый сельскохозяйственныйналог

Земельный налог

Налог на имущество физическихлиц

Налог на рекламу

90 %

90 %

90 %

100 %

100 %

100 %

Консолидир.бюджет

субъекта РФ

100 %

60 %

60 %

60 %

100 %

100 %

100 %

30 %

30 %

30 %

30 %

100 %

15 %

30 %

30 %

30 %

100 %

100 %

15 %

20 %

В том числе

местныебюджеты

из них

бюджеты муни-ципальных

районов

бюджеты поселений

Условные обозначения:. - населенный пункт- границы субъектов

Источник: Центр фискальной политики, 2003

* Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулированиямежбюджетных отношений».

РАЗДЕЛ 4

72

СЕЛЬСКАЯ КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ — ОСНОВА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СЕЛА

Н.А. Медведева

ВВЕДЕНИЕ

Уровень бедности в сельской России очень высок. Большая часть граждан, относимых поуровню доходов к категории бедных (52%), проживает именно в сельской местности, где ихдоля составляет почти 62% всего населения57. Уровень жизни сельского населения крайненизок, разрушается социальная инфраструктура, нет достаточных средств для развитияпроизводства и, соответственно, для обеспечения сельского населения дополнительнымирабочими местами. Крайне тяжелая ситуация сложилась и в социальной сфере села.

Одним из главных условий для экономического и социального развития села является дос-туп к финансовым ресурсам. Между тем, средства, выделяемые на развитие села государст-вом, явно недостаточны. Составляющие основу экономического и социального развитиясельских регионов сельские товаропроизводители, владельцы личных подсобных хозяйств,предприниматели, ремесленники имеют ограниченный доступ и к кредитным ресурсам, в ча-стности, к ресурсам коммерческих банков. Это ограничивает возможность их экономическо-го развития, а значит, ведет к нарастанию социальных проблем и снижению уровня жизни населе. Не только частная сельская экономика, малый и средний бизнес, ремесленничествосрочно нуждаются в финансовых услугах, но и частные лица, которым необходимы средствана удовлетворение их потребностей в обучении детей, постройке дома, решении проблемздоровья, сбережении денежных средств, их надежного и рентабельного вложения и т.п.

В условиях резкого сокращения государственной поддержки сельскохозяйственного про-изводства и социального развития села, отсутствия финансирования фермерских хозяйств,крестьянских подворий, малого агробизнеса со стороны коммерческих банков возрастаетроль мобилизации и использования собственных ресурсов мелких сельхозтоваропроизводи-телей — фермеров, владельцев личных подсобных хозяйств, сельских предпринимателей, атакже сельского населения в целом. Это ставит на повестку дня вопрос о всемерном разви-тии кредитной кооперации. Такое развитие позволит обеспечить село кредитными ресурса-ми, повысить финансовую устойчивость и уровень платежеспособности фермеров, снабдитьпервоначальным капиталом малый сельский бизнес, призванный решать проблемы инфра-структуры и занятости в сельской местности, повысит привлекательность аграрного секторакак объекта инвестирования. Проведение финансовых потоков через кредитный кооперативбудет способствовать оживлению деловой активности на селе, позволит деньгам работать насоциально-экономическое развитие той территории, где расположен кооператив.

Предоставление кредитов в сельских районах способствует выполнению трех важных за-дач, без которых невозможно развитие местного самоуправления. Во-первых, кредиты спо-собствуют экономическому развитию села, увеличивая количество рабочих мест и расши-ряя местную налоговую базу. Во-вторых, они играют важную роль в социальном развитии,предоставляя ресурсы, необходимые для удовлетворения потребностей людей и программсоциального развития. Наконец, доступ к кредитным ресурсам способствует развитию сре-днего класса в сельских районах, стимулируя селян накапливать средства и делать вклады.

В данной статье рассматривается один из способов предоставления кредита на селе —развитие системы кредитной кооперации.

КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ КАК СПОСОБ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СЕЛО

Сельский кредитный кооператив — это добровольное объединение на основе членствафизических и юридических лиц, проживающих и/или ведущих свою деятельность в сель-ской местности. Сельский кредитный кооператив создается для совместного накоплениясбережений и предоставления займов друг другу, то есть на основе взаимопомощи.

Деятельность кредитного кооператива строится на принципах кооперации,57 Стариков И.В. Как придать «второе дыхание» потребительской кооперации // Агентство Агрофакт, газета «Крестьянские ведомости», № 33-40,15-31 декабря 2002 г. // Пресс-бюллетень «Сельский кредит», № 1, 2003 г.

Кредитная кооперация как способ привлечения финансовых ресурсов в село

73

основными из которых являются: взаимопомощь, самоуправление и личная ответ-ственность каждого члена кооператива. Членами кредитных кооперативов могут бытьфермеры, другие сельхозтоваропроизводители, сельские предприниматели, занимающи-еся снабжением, заготовкой, переработкой и реализацией сельскохозяйственной продук-ции или предоставляющие услуги сельскому населению, владельцы личных подсобных хо-зяйств, а также жители села, не связанные с сельскохозяйственным производством —врачи, учителя, пенсионеры и другие сельчане, участвующие своими денежными средст-вами в виде паевых взносов в формировании кредитных ресурсов кооператива.

Кредитный кооператив является некоммерческой организацией. Некоммерческий хара-ктер деятельности кредитного кооператива в наибольшей степени соответствует цели егосоздания, поскольку его деятельность ориентирована не на получение прибыли, а на ока-зание как можно более дешевых услуг своим членам.

Кредитный кооператив помогает решить не только производственные, но имногие социально-экономические проблемы своих членов. Члены кредитного коо-ператива не только его вкладчики, но и кредиторы, владельцы, делопроизводители. Ониконтролируют использование средств кооператива и полностью разделяют ответствен-ность за его деятельность. Они несут солидарную ответственность за его финансовыериски, совместно решая, кому предоставлять кредиты, в каком объеме, как использо-вать временно свободные средства. В этом — главное отличие кредитного кооперативаот коммерческого банка.

Сегодня сельские кредитные кооперативы могут предоставлять довольно широкийспектр услуг:� выдача займов членам кредитного кооператива на производственные и социальные

нужды;� прием вкладов от членов кооператива для сбережения;� размещение временно свободных средств на депозитах в банках или в государст-

венные ценные бумаги;� оказание финансовых услуг членам кооператива по взаиморасчетам с третьими ли-

цами;� оказание консультационных услуг членам кооператива по юридическим, финансо-

вым, экономическим вопросам, связанным с повышением эффективности деятель-ности их хозяйств;

� обучение членов кооператива различным вопросам деятельности кредитных коопе-ративов (бухгалтерскому учету, налогообложению, бизнес-планированию, работе накомпьютере и другим вопросам);

� информационное обслуживание членов кооператива;� предоставление других услуг (почтовые, факсимильные, копирование документации

и т.п.).Предоставляя такой широкий спектр услуг, сельские кредитные кооперативы становятся

сельскими «деловыми центрами».Аккумулируя сбережения членов кооператива и стимулируя их постоянное накопление,

кредитный кооператив помогает преодолеть финансовые затруднения, которые могутвозникнуть неожиданно (болезнь, временная потеря работы, ремонт дома или автомоби-ля, длительная задержка с выплатой заработной платы или пенсии, потеря вкладов в бан-ке, резкий рост цен на продовольствие и услуги и т.д.), накопить деньги на улучшение жи-лищных условий, на образование детей.

Кроме того, кредитная кооперация развивает чувство ответственности и нового хозяй-ственного мышления, способствует развитию инициативы, направленной на рациональ-ное использование имеющихся финансовых ресурсов, позволяет сельскому населениюлегче адаптироваться к новым рыночным условиям.

Финансовые проблемы отдельного человека часто становятся проблемой для многихлюдей. Члены кредитного кооператива, обеспечивая более высокий уровень финансовойзащиты для самих себя, тем самым повышают защиту для других. Они способствуют уве-личению экономического благосостояния своего общества, населения своего района и, вконечном итоге, своей страны.

РАЗДЕЛ 4

74

РАЗВИТИЕ ДВИЖЕНИЯ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ Сегодня кредитная кооперация во многих странах выполняет большую социаль-

ную роль, защищая своих членов от господства монополий, объединяет людей на основевзаимопомощи и солидарной ответственности. Именно кооперативные формы финансо-вой сферы помогли западноевропейским странам справиться с экономическими трудно-стями после Второй мировой войны, обеспечили развитие кооперативного производст-венного сектора, который дал рабочие места для большей части сельского населения.

Кредитная кооперация в России набирает силу. Если в 1997 г. в России насчитыва-лось 30 сельских кредитных кооперативов, которые действовали в 12 регионах, то сегод-ня их более 280, они объединяют 22 тыс. членов и действуют в 63 регионах. Наиболее ин-тенсивно кредитная кооперация развивается в южных регионах страны. На долю Южногофедерального округа приходится 36,4% общего числа сельских кредитных кооперативов вРоссии, Приволжского — 16,5%, Сибирского — 21,2%, Центрального — 7,3%, Северо-За-падного — 5,8%, Уральского — 8,3%, Дальневосточного — 10,7%.

Кредитные кооперативы играют заметную роль в финансировании мелкотоварногосектора АПК — крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств граж-дан, предприятий малого агробизнеса. Только в Волгоградской области через сельскиекредитные кооперативы в 2002 г. выдано займов на 241 млн. руб., в Пермской — болеечем на 20 млн. руб., в Ярославской — более чем на 10 млн. руб. Всего через системусельской кредитной кооперации только в 2002 г. выдано займов на сумму более по-лумиллиарда рублей. Эти средства используются членами кооперативов на приобрете-ние ГСМ, семян, удобрений, гербицидов, ядохимикатов, запасных частей, ремонт про-изводственных помещений, покупку и содержание племенного скота, другие производ-ственные цели.

Быстрое развитие кредитной кооперации в России не снижает спрос на кредит-ные ресурсы. Несмотря на высокие темпы прироста, потенциал для развития функциони-рующих кредитных кооперативов остается значительным. По данным социологическогоопроса, проведенного Фондом развития сельской кредитной кооперации в 2001 году в 40кредитных кооперативах, неудовлетворенный спрос на займы членов кооперативов соста-вляет около 53%.

Кредитная кооперация обеспечивает доступ к кредитным ресурсам мелким сельхозто-варопроизводителям и малым предприятиям агробизнеса, поскольку сегодняшние усло-вия не позволяют им получить кредиты в коммерческих банках в силу отсутствия достаточ-ного залога и сложности оформления кредита.

Сегодня сельские кредитные кооперативы в некоторых регионах составляют едва ли неединственную финансовую структуру, работающую на селе, поскольку банковская систе-ма сокращает свою филиальную сеть в сельской местности. Сельские кооперативы пока-зали, что они, имея относительно низкие затраты, могут предоставлять широкий наборфинансовых услуг своим пайщикам.

Существующее правовое поле хотя и позволяет кредитным кооперативам сосмешанным членством функционировать легально, не обеспечивает условий длядальнейшего эффективного развития. Отсутствие закона, адекватного целям и зада-чам кредитных кооперативов, сдерживает развитие и распространение кредитной коопе-рации в России. Основные причины этого положения дел связаны с недостаточностьюправовой базы для адекватного применения Налогового кодекса РФ к проблемам кредит-ных кооперативов, а также с непониманием специфики кредитной кооперации админист-ративными и налоговыми органами ряда регионов.

Несмотря на положительный опыт деятельности кредитных кооперативов, даже в тех ре-гионах, где они поддерживаются администрацией, они сталкиваются с множеством проб-лем, которые препятствуют их развитию. Эти проблемы касаются налогообложения, буху-чета, членства и др.

Сегодня в России сельские кредитные кооперативы со смешанным членством (физиче-ские и юридические лица) действуют в рамках правового поля, очерченного Гражданскимкодексом РФ и Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации». Кроме то-го, в тех регионах, где отношения кредитных кооперативов с администрацией складывает-ся благоприятно, приняты или разрабатываются областные законы, регламентирующие ихдеятельность.


75

Проект Федерального закона «О кредитной кооперации» принят Государственной ДумойРФ в первом чтении. Данный Закон носит рамочный характер для всех видов кооперативныхкредитных структур и дает возможность развивать систему сельской кредитной кооперациив России в соответствии с существующими экономическими и социальными условиями.

СИСТЕМА КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ

Большую роль в становлении и развитии сельской кредитной кооперации в России игра-ют структуры, действующие на федеральном уровне — Фонд развития сельской кредит-ной кооперации и Союз сельских кредитных кооперативов.

Фонд развития сельской кредитной кооперации (ФРСКК) — негосударственная не-коммерческая организация, учрежденная 6 февраля 1997 г. по инициативе Ассоциациикрестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России (АК-КОР) при поддержке Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Фонд образован для содействия становлению системы сельской кредитной кооперациив России как одного из важнейших направлений реформирования финансово-кредитногомеханизма агропромышленного комплекса.

Фонд ведет активную работу по привлечению отечественных и иностранных инвестицийдля оказания финансовой поддержки сельским кредитным кооперативам. Наиболее важ-ным аспектом его деятельности в этом направлении является его участие в Российско-Американской программе «Развитие сельской кредитной кооперации в России».

С августа 1999 года осуществляется Российско-Американская программа поддержкисельских потребительских кредитных кооперативов (СПКК) в Российской Федерации, раз-работанная при участии Фонда с российской стороны и компании ACDI/VOCA с американ-ской стороны.

К настоящему времени в Российско-Американской программе аккредитовано 43кредитных кооператива из 20-ти регионов России. С 1999 года по март 2003 года вы-дано займов на сумму 453,5 миллионов рублей, в т.ч. в 2002 г. — 207 млн. руб. За счет

Движение по развитию микрокредитования нача-лось в Южной Азии в начале восьмидесятых и быстрораспространилось на другие страны как эффективныйспособ снижения уровня бедности. Традиционно мик-рокредитные программы нацелены на тех, кто не име-ет земли или имущества, и, как правило, 90% неиму-щих — женщины. Кредиты не обеспечены гарантиями,и обычно выплачиваются в течение 50 недель ежене-дельно. Заемщики составляют группу из 15-20 чело-век, члены которой проводят регулярные встречи.Сбережения являются составной частью программы,и финансовые операции записываются в индивиду-альных банковских расчетных книжках в присутствиивсей группы для обеспечения прозрачности и само-контроля процесса. Микрофинансовые организацииначинают с небольшого займа и предоставляют по-вторные займы в большем размере после полной исвоевременной выплаты первого займа. Выдача по-вторных займов является очень важным показателемуспешности микрокредитной системы. Возвратностькредитов составляет, как правило, более 95%. Еще бо-лее важен тот факт, что исходным условием сниженияуровня бедности является обеспечение доступа пред-ставителям бедных слоев населения к кредитным ре-сурсам в течение восьми-, десятилетнего срока.

Система микрокредитования в Восточной и Цен-тральной Европе отличается от традиционных

форм и методов реализации. Получатели кредита всреднем имеют намного более высокий уровеньобразования, и большую часть получателей креди-та составляют мужчины. Кредитные группы, какправило, немногочисленны, и программы микро-кредитования часто предоставляют индивидуаль-ные займы. Объем неформальной системы микро-кредитования в Восточной и Центральной Европетакже более ограничен из-за более строгойинтерпретации законов, а также больших налогов.В этих странах наблюдается большая потребность всбережениях и вкладах, обслуживание которыхпредлагается, как правило, только официально за-регистрированными банковскими структурами. По-скольку возможности развития неформальных мик-рокредитных институтов ограничены повсюду, не-обходима помощь в переведении их изнеформального финансового сектора в формаль-ный. Микрокредитование на уровне сообщества неявляется собственностью этого сообщества и неуправляется им. Приобретая формы, закрепленныезаконодательством, неформальная деятельностьобщественных структур становится более эффек-тивной, что обеспечивает их долгое существова-ние. Кредитные союзы и кредитные кооперативыпредлагают формальному сектору модель, отвеча-ющую интересам граждан.

СИСТЕМА МИКРОКРЕДИТОВАНИЯ

РАЗДЕЛ 4

76

средств Фонда профинансирована текущая деятельность почти 3000 пайщиков. В 2002 г.около 55,7% займов приходилось на крестьянские (фермерские) хозяйства, 22,4% — наличные подсобные хозяйства граждан, 14,1% — на сельскохозяйственные производствен-ные кооперативы, 7,8% — на сельское предпринимательство. Срок займа составляет от 3мес. до 1 года. За счет внедрения компьютерных технологий в кредитных кооперативах, ак-кредитованных в Российско-Американской программе, срок от подачи заявки до перечис-ления денег составляет 15-20 дней. Максимальный кредит, который могут получить кредит-ные кооперативы, не может превышать 5% от средств программы. Сегодня это составляетоколо 10 млн. руб. Займы выдаются под рыночный процент (21-25%) — это зависит от за-емщика, срока кредита, цели и обеспечения. Возврат займов в 2002 г. составлял 99,9%.

Наряду с финансовой поддержкой Фонд оказывает техническую и консультационнуюподдержку кооперативам, готовит кадры для кредитной кооперации.

Такой комплексный подход к реализации Российско-Американской программы дал ощу-тимые результаты. Сегодня каждый из аккредитованных кооперативов значительно улуч-шил свои экономические показатели — паевой фонд, количество членов. Количество вы-данных займов увеличилось в 2,5-3 раза. Именно эти кооперативы являются лидерамикредитной кооперации в своем регионе, пользуются доверием администрации, ведут ра-боту по формированию системы сельской кредитной кооперации в своем регионе.

Союз сельских кредитных кооперативов (ССКК) — это негосударственная неком-мерческая организация, созданная 27 августа 1997 г. по инициативе АККОР и ФРСКК.

Основная цель Союза СКК — содействие развитию сельской кредитной кооперациикак важному направлению в реформировании финансово-кредитного механизма сельско-го хозяйства, разработка концептуальных основ развития кредитной кооперации в России.

Исходя из интересов кредитных кооперативов, Союз сельских кредитных кооперативовв настоящее время выполняет следующие функции:� представительство, защита прав и интересов участников Союза СКК в органах госу-

дарственной власти, местного самоуправления и общественных организациях;� координация деятельности сельских кредитных кооперативов;� разработка нормативно-технической базы для сельской кредитной кооперации;� привлечение инвестиций и технической помощи российских и международных фи-

нансовых организаций для развития сельской кредитной кооперации, содействие вреализации международных проектов по кредитной кооперации в России;

� обучение и подготовка кадров для сельской кредитной кооперации;� предоставление консультационных услуг по вопросам создания и деятельности

сельских кредитных кооперативов;� оказание практической и методической помощи действующим СКК и инициативным

группам по созданию кредитных кооперативов;� разработка, издание и распространение учебных пособий и методических рекомен-

даций по созданию и функционированию сельских кредитных кооперативов, изданиеежемесячного пресс-бюллетеня «Сельский кредит».

В настоящее время Союзом СКК разработана Концепция развития сельской кредитнойкооперации в России, в которой предусмотрено создание к 2011 г. трехуровневой систе-мы сельской кредитной кооперации. В завершенном виде система сельской кредитной ко-операции представляет собой широкую совокупность кредитных кооперативов различныхуровней, объединенных в организационно-правовом и функциональном отношениях.

Организационно-правовые отношения основываются на кооперативной собственности,при которой кооперативы первого уровня являются держателями паев в кооперативах вто-рого уровня, а последние — в кооперативах третьего уровня. Во всех звеньях системы по-следовательно реализуются принципы самоуправления, взаимной ответственности и вза-имной помощи (демократизм в принятии решений, контроле за их исполнением, процеду-рах голосования по вопросам деятельности кооперативов, определении порядкараспределения полученной прибыли или убытков и т.д.).

Функциональные отношения основываются на разделении труда между звеньями системы,каждое из которых выполняет только те операции, которые экономически целесообразны икоммерчески рентабельны в конкретных условиях. Кооперативы первого уровня действуют налокальном рынке, обслуживая своих пайщиков. Набор операций кооперативов этого звена ог-раничен, риск также незначителен в силу субсидиарной ответственности членов кооператива,


77

доверительности и прозрачности его отношений с клиентами. Вместе с тем, целый ряд опе-раций для кооперативов этого звена (валютные операции, сделки с фондовыми ценностями,выполнение депозитарных функций и др.) экономически нецелесообразен, поскольку из-держки по этим операциям в реальных условиях локального рынка оказываются существенновыше получаемой прибыли. Поэтому эти (и многие другие) операции выполняются коопера-тивами последующих звеньев по поручению организаций первичного звена либо безвоз-мездно, либо за минимальное вознаграждение. Основные виды операций, проводимые ими,— привлечение временно свободных денежных средств кредитных кооперативов первогозвена, предоставление кредитов на пополнение ликвидности, совместное кредитование кли-ентов кооперативов первого звена, когда суммы кредитов превышают их возможности, внут-ренние и международные расчеты, операции с ценными бумагами и по обслуживанию внеш-неэкономической деятельности, доведение до конечных заемщиков средств, выделяемых врамках государственных программ, консалтинговые услуги. Кроме этого, кредитные коопе-ративы более высоких звеньев работают и непосредственно с клиентами, дополняя набор ус-луг кооперативов первого звена, стабилизируя тем самым рынок клиентов.

Кредитный кооператив высшего звена является головной организацией всей системыкооперативного кредита, действует в широком спектре операций, имеет непосредствен-ный выход на национальный финансовый рынок.

В концепции намечены пути формирования механизмов саморегулирования системы.Важными их элементами являются внутренние нормативы для размещения и привлеченияденежных средств, гарантийные и стабилизационные фонды, залоговые пулы.

Большое внимание в Концепции отводится формированию законодательной базы кре-дитной кооперации, а также формированию отношений с другими организациями финан-сового рынка.

Концепция одобрена Конференцией Союза сельских кредитных кооперативов — выс-шим руководящим органом Союза СКК.

Следуя положениям Концепции, в России идет формирование трехуровневой системысельской кредитной кооперации (рис. 1).

Рисунок 1Современная система сельской кредитной кооперации в России

Члены кредитного кооператива (пайщики)

Кооперативныйучасток1 уровень

2 уровень

3 уровень

СКПК

Региональный(межрегиональный)

СПКК

Региональнаяассоциация

(ССКК)

Региональныйучебный центр

Национальныйучебный центр

Национальнаяассоциация

(ССКК)

Фонд развития сельскойкредитной кооперации,

компания (ФРСКК)

СКПК СКПК

Кооперативныйучасток

Территориальноепредставительство

Территориальноепредставительство

Источник: Союз сельских кредитных кооперативов

РАЗДЕЛ 4

78

КРЕДИТНАЯ КООПЕРАЦИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Действуя сообща с кредитными кооперативами, Фонд развития сельской кредит-ной кооперации установил деловые контакты с администрациями областей. В на-стоящее время администрации семи регионов страны заключили соглашения о сотрудни-честве с Фондом и Союзом сельских кредитных кооперативов, направленные на развитиекредитной кооперации в регионах. Это Волгоградская, Астраханская, Воронежская, Перм-ская области, Республики Чувашия, Марий-Эл, Удмуртия.

Сегодня формирование региональных систем идет только в тех областях и рес-публиках, где налажены нормальные взаимоотношения с местной властью, — этоВолгоградская, Ростовская, Саратовская, Пермская, Томская, Вологодская, Ярославская,Московская области, Республики Марий Эл, Чувашия, Удмуртия.

В этих регионах кредитная кооперация включена в качестве составляющей в программысоциально-экономического развития села. В ряде регионов приняты целевые программыразвития сельской кредитной кооперации.

На современном этапе сельская кредитная кооперация в России достигла много-го и успешно развивается. Во-первых, в целом ряде регионов кредитные кооперативыприжились на селе, пользуются доверием сельхозтоваропроизводителей, предпринима-телей и жителей. Во-вторых, важным достижением системы сельской кредитной коопера-ции явилось ее признание государственными органами власти. Это проявляется, преждевсего, в поддержке кредитных кооперативов местными органами власти, в предоставле-нии местными бюджетами гарантий на средства, привлекаемые кредитными кооператива-ми со стороны, в участии кооперативов в социальных программах села. В-третьих, возрос-ла роль кредитной кооперации в оказании финансовой помощи сельскому агробизнесу исельскому населению в целом. Так, в Волгоградской области кредитными кооперативамивыдано займов в 1999 г. — на 15,2 млн. руб., в 2000 г. — на 54,3 млн. руб., в 2001 г. — на 136млн. руб., в 2002 г. — на 241 млн. руб. По мнению специалистов Фонда развития сельскойкредитной кооперации, в настоящее время кредитные кооперативы в состоянии обеспе-чить потребности в оборотных средствах для развития мелких крестьянских (фермерских)хозяйств и личных подсобных хозяйств граждан. В ближайшей перспективе, с наращива-нием паевого фонда и укреплением взаимодействия с финансовыми организациями всельских кредитных кооперативах возможен позитивный рост размера кредита до уровня,позволяющего удовлетворять потребности в оборотных средствах среднего сельского то-варопроизводителя. В-четвертых, повысилось доверие к кооперативам коммерческихбанков. Кредитные кооперативы сегодня являются надежными клиентами банков, обеспе-чивая практически 100%-й возврат кредитов. Как следствие, расширился круг банков, ра-ботающих с кредитными кооперативами.

Кредитная кооперация в Волгоградской области Лидером в развитии кредитной кооперации является Волгоградская область. Здесь

функционирует двухуровневая система сельской кредитной кооперации.В области действует 41 районный кредитный кооператив (1 уровень), объединенный в

Волгоградский областной сельскохозяйственный потребительский кредитный кооператив«Содружество» (2 уровень). Многие районные кредитные кооперативы имеют свои пред-ставительства и филиалы в селах и хуторах.

Система сельских кредитных кооперативов Волгоградской области в общей сложностиобъединяет 10,5 тыс. членов. На долю кредитной кооперации Волгоградской области при-ходится одна треть общего количества и около половины всех членов сельских кредитныхкооперативов России. В 2001 г. через систему сельской кредитной кооперации Волгоград-ской области выдано займов на сумму 136,9 млн. руб., в 2002 г. — 241 млн. руб. В общейсложности через систему кредитной кооперации Волгоградской области предоставленозаймов на сумму 463 млн. руб. Эти средства помогли сельским товаропроизводителям ре-шить многие производственные задачи. Так, в 2001 г. областной системой сельской кре-дитной кооперации была оказана финансовая помощь крестьянским (фермерским) хозяй-ствам на сумму 74,1 млн. руб., или 54,1% от общей суммы займов, в том числе на текущиепроизводственные нужды — на 65,8 млн. руб., 8,3 млн. руб. было направлено на приобре-тение основных средств. С помощью сельских кредитных кооперативов было приобретено


79

27 тракторов, 14 комбайнов, 3 калибровочные машины, 2 автомашины УАЗ «Фермер», по-строено 6 складских помещений, приобретено 150 голов племенного скота.

Средства кредитных кооперативов помогли решить не только производственные,но и социальные задачи, поскольку одним из направлений деятельности кооперативовВолгоградской области является финансовая помощь низкооплачиваемому населению:пенсионерам, учащимся, инвалидам и др. Практически все кооперативы области заключи-ли договоры с Пенсионным фондом. В результате многие представители этих категорийграждан стали членами кредитных кооперативов. С ними были заключены договоры попривлечению сбережений на выгодных для них условиях. Этой категории членов коопера-тивов были выделены льготные кредиты на потребительские нужды. Кооперативы помог-ли жителям села провести газификацию жилья.

На примере Волгоградской области отчетливо видно, что кредитный кооператив — этотакая организация, которая способствует не только возрождению сельского хозяйства врегионе, но и повышает уровень жизни сельского населения.

Источники формирования кредитных портфелей различны. Кредитные кооперати-вы Волгоградской области пользуются исключительным доверием населения. Об этомсвидетельствует доля сберегательных взносов членов кооператива в фонде кредитованиякооперативов — в среднем для всех кредитных кооперативов Волгоградской области онасоставляет около 40%, а в некоторых кооперативах она значительно выше: СКПК «Дани-ловский» — 76%, СКПК «Терса» — 70%, СКПК «Новоанненский» — 65%, «Поддержка» —66%, «Нива» — 65%.

Другими источниками формирования фонда кредитования кооперативов являются:привлеченные средства финансовых организаций и коммерческих банков — 49,6%,фонд гарантий и сбережений — 11,7% (формируется за счет отчислений кредитных ко-оперативов и средств областного бюджета), собственные средства кооперативов —6,7%. По мнению специалистов областного кооператива, увеличение фонда кредитова-ния в ближайшем будущем должно происходить не только за счет дальнейшего увеличе-ния привлеченных со стороны финансовых ресурсов, но и за счет личных сбереженийчленов кооперативов.

При Волгоградском областном сельскохозяйственном потребительском кредитном коо-перативе «Содружество» создан Фонд гарантий и поддержки, который формируется засчет отчислений кредитных кооперативов, являющихся членами областного кооператива,а также за счет бюджетных средств. Для пополнения этого Фонда бюджетом области в1999 г. выделено 1,4 млн. руб., в 2000 г. — 3 млн. руб., в 2001 г. — 3,1 млн. руб., в 2002 г. —2,2 млн. руб. К концу 2002 г. Фонд составлял 10 млн. руб., с учетом отчислений кредитныхкооперативов, которые составляют 7% от их паевого фонда.

Основными направлениями использования данного Фонда являются:� финансовое обеспечение возврата средств, привлекаемых кредитными кооперати-

вами со стороны (на эти цели направляется не менее 70% средств Фонда).� оказание финансовой помощи кредитным кооперативам, испытывающим времен-

ные финансовые трудности в период напряженных сельскохозяйственных работ,иными словами — на выдачу займов кредитным кооперативам на льготных условияхна срок до 8 месяцев (на эти цели используется не более 30% средств Фонда).

Кредитная кооперация в Пермской области С 1997 г. в области функционирует кредитный кооператив «Доверие». На момент органи-

зации кооператива насчитывалось всего 15 членов. По состоянию на 01.01.2002 г. общаячисленность членов кредитного кооператива составила 268 членов, из них 61% составля-ют физические и 39% — юридические лица. Членами кооператива являются сельскиепредприниматели из 25 районов области. Это крестьянские (фермерские) хозяйства, лич-ные подсобные хозяйства граждан, сельскохозяйственные предприятия, малые перераба-тывающие предприятия. Собственный паевой капитал кооператива составляет около 3млн. руб. По величине собственного капитала это один из крупнейших сельских кредитныхкооперативов России. За период существования кооператива общий денежный оборотсоставил более 53 млн. руб., в том числе в 2002 г. — 20 млн. руб.

Концептуальный генеральный план, разработанный специалистами кредитного коопе-ратива на 9 лет (2002-2010 гг.), предусматривает сделать кредитный кооператив «Доверие»

РАЗДЕЛ 4

80

центральной финансовой организацией и организационным центром областной системы,состоящей из 50 сельских кредитных кооперативов, учрежденных в 40 районах области.На региональном уровне планируется создать резервный фонд, который будет предоста-влять гарантии по внешним займам новым районным кооперативам по мере преобразова-ния их из филиалов кооператива в независимые организации.

ПОЛУЧЕННЫЕ УРОКИ

Практика Волгоградской и Пермской областей дает целый ряд примеров успешного раз-вития и деятельности системы сельской кредитной кооперации, показывая, что наиболь-ших успехов в своей деятельности достигают кооперативы, которые объединены в регио-нальные системы кредитной кооперации. Эти примеры показывают, что совместные уси-лия по созданию необходимой правовой базы и организации других форм поддержкипозволяют находить возможности поддерживать людей и обеспечивать устойчивость раз-вития. Обеспечение стабильности системы требует создания региональных гарантийныхфондов. Дополнительные средства нужны для компенсации непредвиденных потерь, оп-латы издержек, покрытия потерь, связанных с наличием невозвратных кредитов. Наличиедополнительных средств также способствует вовлечению новых членов.

БУДУЩЕЕ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ В РОССИИ

Сегодня в России создание системы кредитной кооперации идет по пути формированиямногоуровневой системы как наиболее эффективной и отвечающей потребностям жите-лей сельских регионов. Многоуровневые системы кредитной кооперации — это финансо-во устойчивые системы, создающие системы гарантирования и резервирования, характе-ризующиеся высокой возвратностью заемных средств.

Опыт работы успешно действующих систем в России (например, Волгоградской и Перм-ской областей) подтверждает, что накопление и формирование финансовых средств в ко-оперативах второго уровня идет не за счет кооперативов первого уровня, а за счет посту-пления из внешних источников (коммерческих банков, фондов, других финансовых орга-низаций), активного сотрудничества с государственными органами, привлечениябюджетных средств, предоставления кооперативам первого уровня таких услуг, которыеони не могут получить в других структурах. Вместе с тем, второй уровень системы являет-ся гарантом надежного функционирования кредитных кооперативов первого уровня засчет создания гарантийных и резервных фондов, системы финансовой и правовой под-держки кредитных кооперативов, испытывающих трудности в своей деятельности. Вся де-ятельность кооперативов второго и последующих уровней организуется по принципу«все для блага кооперативов первого уровня».

Многоуровневая (главным образом, трехуровневая) модель кредитной кооперации дей-ствует во многих развитых странах — в том числе, европейских — более 100 лет, и до сихпор не приводила к созданию так называемых «пирамид», которые являются основным ар-гументом противников кредитной кооперации. Кредитные кооперативы — это организациис сильно развитым механизмом внутреннего саморегулирования. В соответствии с законо-дательством, кредитные кооперативы оказывают финансовые услуги только членам коопе-ратива, что практически исключает возможность злоупотреблений его средствами.

Преимущества многоуровневой системы кредитной кооперации состоят в том, чтоона помогает каждому кооперативу в совершенствовании его структуры, в получении ста-бильной финансовой помощи со стороны кооператива второго уровня, в финансовом ре-гулировании его деятельности в целях снижения рисков, в применении единой норматив-ной документации, единой системы подбора и подготовки кадров, дает возможность соз-дания внутреннего аудита, единой системы гарантий и санации, сотрудничества сгосударственными органами.

Сегодня кредитная кооперация является одним из важнейших сегментов финансовогорынка, объединяющим 650 млн. человек во всем мире. В России система кредитной коопе-рации находится в процессе развития. На сегодняшний день российские кредитные коопе-ративы достигли такого уровня развития, что могут обеспечить необходимыми оборотнымисредствами индивидуальных предпринимателей и бывшие колхозы. Эксперты считают, что


81

за счет наращивания доли капитала и укрепления взаимодействия между финансовымиорганизациями кредитные кооперативы уже в ближайшем будущем смогут удовлетворитьпотребности среднего производителя. Для обеспечения долгосрочной деятельности кре-дитных кооперативов важно расширение региональной и районной сетей. В настоящеевремя такая возможность имеется в тех кредитных кооперативах, которые сумели аккуму-лировать достаточный объем средств.

Сложившаяся ситуация в сфере кредитной кооперации требует активизации го-сударственной политики, реализуемой через законодательство и государствен-ные программы. Сегодня крайне необходим Федеральный закон «О кредитной коопера-ции». В имеющемся законопроекте отражена система защиты экономических интересовпайщиков сельскохозяйственного кредитного кооператива: в целях обеспечения своейфинансовой стабильности и гарантий стабильности финансового положения пайщиков ко-оператив формирует резервный фонд и другие фонды. Закон должен включить в себя сле-дующие положения: � возможность создания многоуровневой системы СКК и включения ее в систему фи-

нансового обеспечения АПК;� участие в кредитных кооперативах физических и юридических лиц;� возможность участия кооперативов в реализации государственных программ;� рассмотрение услуг кредитных кооперативов своим членам не как предпринима-

тельскую деятельность;� возможность формировать резервные и иные фонды. Дальнейшее развитие системы кредитной кооперации имеет большое значение для раз-

вития местного самоуправления. Кредитная кооперация стимулирует экономическое раз-витие, способствует социальному развитию села, служит основой формирования на селе«среднего класса». Являясь активными членами системы кредитной кооперации, жителисельских районов получают новые экономические навыки и возможность проявлять ини-циативу, что позволяет им приспособиться к новым экономическим условиям и занять бо-лее активную позицию в обществе.

РАЗДЕЛ 4

82

МИКРОФИНАНСОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ИХ РОЛЬ В СНИЖЕНИИ СЕЛЬСКОЙ БЕДНОСТИ

А.Ф. Максимов

Обеспечение доступа сельского населения к финансовым ресурсам. В современныхусловиях, несмотря на стабильное развитие финансового рынка в России, доступ сельскогонаселения к заемным средствам остается крайне ограниченным. Один из путей решения этойпроблемы — это развитие микрофинансовых организаций58 в сельской местности. Как показы-вает опыт стран Центральной и Восточной Европы и стран СНГ59, МФО становятся не толькодейственным институтом внедрения эффективных форм социально-экономического развитиясела, мобилизации бюджетных и частных средств для инвестирования в сельскую местность иразвития эффективной системы социальной помощи на селе, но и способствуют активномувовлечению сельских жителей в процессы самоуправления, созданию механизмов общест-венного контроля за использованием средств, выделяемых на развитие сельской местности.

Распространенными на селе МФО являются сельские (сельскохозяйственные) кредит-ные потребительские кооперативы. Они возникают там, где сельскими жителями уже на-коплены определенные финансовые ресурсы, требующие эффективного использования инадежного сбережения. Для решения именно таких задач создаются кредитные потреби-тельские кооперативы, призванные оказывать финансовые услуги по сбережению и эффе-ктивному использованию временно свободных средств членов кооператива и удовлетво-рению их потребностей в займах. По данным Федерального фонда поддержки кредитнойкооперации, из общего числа членов кредитных кооперативов фермерские хозяйства со-ставляют 18,5%, личные подсобные хозяйства — 40,3%, садоводы/огородники — 2,4%,сельскохозяйственные организации, предприятия переработки — 6,8%, индивидуальныепредприниматели — 8,4%, прочие — 22,3% (www.ruralcredit.ru).

В депрессивных районах со слаборазвитой сельской экономикой часто для возникнове-ния кредитных кооперативов нет достаточной основы, поэтому наиболее удачной формойМФО являются муниципальные Фонды поддержки сельского развития60. Они позволяютаккумулировать средства в первую очередь бюджетов различных уровней, грантов, а так-же средств, выделенных на целевые программы, связанные с развитием сельских терри-торий. Финансовые ресурсы, направленные на пополнение заемного портфеля ФПСР, ис-пользуются строго по целевому назначению и имеют возвратный характер. В отличие отпростого субсидирования и направления средств на снижение уровня безработицы, такаяформа поддержки позволяет финансировать большее количество сельских жителей и яв-ляется наиболее эффективной превентивной мерой по обеспечению занятости и повыше-нию доходов сельского населения.

Правовые основы деятельности ФПСР. Фонд поддержки сельского развития — этонекоммерческая организация, целью которой является повышение уровня занятости иблагосостояния сельского населения, оказание поддержки сельским товаропроизводите-лям и улучшение условий жизни на селе посредством предоставления займов за счет ак-кумулирования бюджетных средств, доходов от собственной деятельности, добровольныхвзносов физических и юридических лиц, в том числе иностранных.

Правовые основы деятельности ФПСР заложены в следующих нормативных документах:� Конституция Российской Федерации, которая закрепляет свободу предпринима-

тельской и иной экономической деятельности (ст. 9, 36, 72);� Гражданский кодекс Российской Федерации, который определяет организационно-

правовые формы, а также содержит нормы, регулирующие отношения, связанные ссозданием и деятельностью некоммерческих организаций как юридических лиц;

� Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.96 г. № 7-ФЗ (с пос-ледующими изменениями и дополнениями), который определяет правовое положе-ние, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческихорганизаций, порядок формирования и использования имущества, права и обязан-ности их учредителей, основы управления и возможные формы их поддержки органами

58 Далее по тексту – МФО.59 См. материалы Центра микрофинансирования для Центральной и Восточной Европы и стран СНГ (www.mfc.org.pl).60 Далее по тексту — ФПСР.


83

государственной власти и местного самоуправления; Закон содержит требование онеобходимости создания попечительского совета Фонда и устанавливает, что размерыи структура доходов Фонда, а также сведения о размерах и составе его имущества, оего расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использова-нии безвозмездного труда граждан не могут быть предметом коммерческой тайны;

� Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства вРоссийской Федерации» от 14.06.95 г. № 88–ФЗ, который определяет правовое по-ложение фондов поддержки малого предпринимательства, их полномочия и основ-ные направления деятельности и задачи.

Учредители. Учредителями ФПСР могут выступать граждане и (или) юридические лица.Число учредителей не ограничено, ФПСР может быть учрежден и одним лицом.

В соответствии со ст. 41– 42 Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ от 28.08.95 г. (в редакцииот 17.03.2002 г.) в создании ФПСР может принять участие и орган местного самоуправле-ния, от имени которого в качестве учредителя может выступить Комитет по управлениюмуниципальным имуществом.

Особенностью ФПСР является то, что он может быть муниципальным (государствен-ным), если в его уставном капитале участие муниципальных образований (Российской Фе-дерации или ее субъектов) составляет не менее 50%. Доходы таких Фондов остаются в ихраспоряжении и направляются на реализацию целей и задач, предусмотренных существу-ющим законодательством и уставом Фонда. Порядок направления средств в эти Фонды изсоответствующих бюджетов и порядок контроля за их использованием устанавливаютсясоответствующими органами власти.

Органы управления. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномо-чий органов управления ФПСР, порядок принятия ими решений и выступления от имениФПСР устанавливаются уставом в соответствии с Федеральным законом «О некоммерче-ских организациях» и иными Федеральными законами.

Высший орган управления ФПСР определяется его уставом. Основная функция высше-го органа управления ФПСР — обеспечение соблюдения некоммерческой организациейцелей, в интересах которых она была создана.

Попечительский совет Фонда является его необходимым органом и осуществляетнадзор за деятельностью Фонда, принятием другими органами Фонда решений и обеспе-чением их исполнения, использованием средств Фонда, соблюдением Фондом законода-тельства. Попечительский совет осуществляет свою деятельность на общественных нача-лах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета Фонда определяетсяуставом Фонда, утвержденным его учредителями.

Исполнительный орган управления ФПСР может быть коллегиальным и (или) едино-личным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью ФПСР и подотчетен выс-шему органу управления ФПСР.

Для анализа и оценки поступающих в ФПСР проектов (заявок) на предоставление зай-мов, подготовки по ним экспертного заключения при ФПСР функционирует внештатныйколлегиальный орган — комиссия по займам. Состав комиссии по займам утверждаетсявысшим органом управления по представлению директора ФПСР.

Устав является единственным учредительным документом ФПСР. Изменения в уставвносятся по решению его высшего органа управления или другого органа Фонда, если ус-тавом Фонда предусмотрена возможность изменения устава в таком порядке, и подлежатобязательной государственной регистрации.

Финансовые основы деятельности ФПСР. Для формирования заемного капиталаФПСР могут целевым образом выделяться средства бюджетов субъектов РФ, предусмот-ренные для поддержки депрессивных районов, развития сельскохозяйственных организа-ций, К(Ф)Х, ЛПХ, граждан, реализации социально-значимых программ и других целей. Дляобеспечения контроля за использованием средств представитель администрации субъек-та РФ может быть включен в состав Попечительского совета ФПСР.

На эти же цели, по решению местных законодательных органов, могут направляться так-же средства из районных бюджетов.

Суммы финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РоссийскойФедерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов,

РАЗДЕЛ 4

84

выделяемые на осуществление уставной деятельности некоммерческих организаций, неподлежат налогообложению61. При этом налогоплательщики — получатели указанных це-левых поступлений обязаны вести отдельный учет доходов (расходов), полученных (произ-веденных) в рамках целевых поступлений.

Важным источником пополнения средств ФПСР являются спонсорские взносы (гранты)на их содержание и уставную деятельность. При привлечении средств иностранных спон-соров следует иметь в виду, что средства, предоставляемые безвозмездно иностраннымиорганизациями в виде технической помощи и зарегистрированные в установленном по-рядке62, не являются объектом налогообложения63. Эти средства зачисляются на счет 86 —«Целевое финансирование», и их расходование происходит в соответствии с договором опредоставлении технической помощи. Получатели технической помощи представляют от-чет в те сроки и по той форме, которые установлены донором технической помощи.

Целевые взносы, поступающие в ФПСР на осуществление уставной деятельности,оформляются договором о целевом финансировании. Налогоплательщики, получившиеимущество (в том числе денежные средства), работы, услуги в рамках благотворительнойдеятельности, целевые поступления или целевое финансирование, по окончании налого-вого периода представляют в налоговые органы по месту своего учета отчет о целевом ис-пользовании полученных средств по форме, утверждаемой Министерством РоссийскойФедерации по налогам и сборам64.

Формирование заемной политики. Исходя из некоммерческого характера деятельно-сти ФПСР, его основными задачами являются:� мобилизация бюджетных и частных средств для инвестирования в сельскую мест-

ность;� обеспечение целевой аудитории (сельского населения) доступа к заемному капиталу;� сохранение и увеличение ценности заемного капитала (предоставление займов на

условиях возвратности, платности и срочности);� обеспечение устойчивости ФПСР на рынке финансовых услуг.В основе формирования заемной политики сельских МФО, как правило, лежат следую-

щие принципы: � социальная направленность. Муниципальные ФПСР должны способствовать созда-

нию механизмов общественного контроля за использованием бюджетных средств,выделяемых на развитие сельской местности, стать институтами внедрения эффек-тивных форм социально-экономического развития села, развития эффективной сис-темы социальной помощи на селе;

� комплексное обслуживание заемщиков. Клиенты ФПСР должны получать комплексныеуслуги, включающие консультирование по правовым, экономическим и технологическимвопросам, подготовку бизнес-планов и расчет денежных потоков в процессе производст-венной деятельности заемщика, оценку эффективности привлечения заемных средств;

� дифференцированный подход в предоставлении займов различным категориям за-емщиков, подразумевающий установление квот, определение различных процентныхставок, требований к залоговому обеспечению, сроков предоставления займов и др.;

� целевое назначение заемных средств и учет рисков. Стратегия развития кредитования реализуется комплексом мероприятий, направлен-

ных на эффективное размещение средств, формирование и удовлетворение потребностив инвестиционных ресурсах сельского населения, обеспечение целевого использования ивозврата займов.

Важнейшими элементами управления финансами ФПСР являются разработка и согла-сование моделей бухгалтерского учета, выбор оптимального варианта, обеспечивающегоминимизацию налоговых обязательств, простоту и логичность учетных операций. Пра-вильно выбранные элементы учетной политики, согласованные с действующими стандар-тами бухгалтерского учета, помогают обосновать рациональные системы налогообложе-ния и минимизировать риски двоякого толкования налоговых обязательств со сторонынадзорных органов.61 Пп. 3 п. 2 ст. 251 Налогового кодекса РФ.62 «Порядок регистрации проектов и программ технической помощи (содействия), выдачи удостоверений, подтверждающих принадлежностьсредств, товаров, работ и услуг к технической помощи (содействию), а также осуществления контроля за ее целевым использованием»(в ред. Постановления Правительства РФ от 06.09.2000 г. № 659).63 Пп. 6 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ. 64 Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 06.05.2003).


85

Опыт муниципальных ФПСР в решении проблем сельской бедности65. Для обеспе-чения доступа к финансовым ресурсам сельского населения и повышения их экономиче-ской и социальной активности в Лодейнопольском районе (на этапе распространения — вТихвинском и Волховском районах) Ленинградской области были созданы муниципальныеФонды поддержки сельского развития.

Заемный капитал ФПСР был сформирован за счет целевого финансирования из област-ного и районного бюджетов, спонсорских средств. С целью обеспечения общественногоконтроля за использованием заемных средств в состав попечительского совета и правле-ния Фондов были включены по одному представителю от владельцев ЛПХ, КФХ, сельско-хозяйственных организаций, депутатов законодательного собрания, администрации,грантодателей. Активное участие в работе с заемщиками принимают участие также главысельских администраций как представители местного сообщества.

Посредством ФПСР мелкие сельские заемщики получили доступ к финансовым ресур-сам на тех же условиях, что и крупные товаропроизводители. По инициативе проекта Ко-митет по АПК Ленинградской области принял решение о субсидировании части процент-ных ставок по займам, получаемым в ФПСР на развитие сельскохозяйственных видов де-ятельности независимо от статуса заемщика. Кроме того, ФПСР установили квоту накредитование владельцев личных подсобных хозяйств в размере не менее чем 30% заем-ного капитала, действующиеусловия предоставления зай-мов позволяют установить гра-фик их возврата в зависимостиот технологических особенно-стей сельскохозяйственногопроизводства, получать по уп-рощенной процедуре займы до5 тыс. рублей (при повторныхобращениях — до 10 тыс. руб-лей) без залогового обеспече-ния и т.д.

На сегодняшний день ФПСРЛодейнопольского района пре-доставил свыше 450 займов насумму 10 млн. рублей. Принци-пиально важным в работе ФПСР является то, что их целевой аудиторией стала наиболеемассовая часть сельского населения — владельцы личных подсобных хозяйств (84% от чис-ла выданных займов — рис. 1).

Особо следует отметить, что до 25% заемщиков ФПСР являются безработными или неимеют постоянного места работы (рис. 2). В этом аспекте займы можно рассматривать как

форму социальной помощи в сельской ме-стности, но, в отличие от прямых субсидий,займы позволяют реализовать мини-про-ект, в результате которого безработные за-емщики могут не только вернуть взятыйзайм с процентами, но и улучшить эконо-мическое положение своей семьи.

Социологические обследования, прове-денные методом фокус-групп (ноябрь-де-кабрь 2002 г.), показали, что среди заемщи-ков можно выделить несколько категорий,различающихся по мотивам обращения зазаймами. � Первая обширная категория — это се-

ляне, оказавшиеся на грани нищеты из-за

65 На примере Лодейнопольского района Ленинградской области, который был выбран в качестве пилотного в проекте DFID «Обеспечениезанятости и повышение доходов сельского населения в России» (Sustainable Rural Livelihood Project). На начало проекта (1999 год) долясельских жителей района, живущих за официальной чертой бедности, составляла 92%, уровень безработицы достигал 38%.

Рис. 2. Структура заемщиков по их типам (по количеству предоставленных займов)

Рис. 1. Структура заемщиков по занятости

Личныеподсобныехозяйстваграждан

84%

Организации

2%

Пенсионеры

10%

ПБОЮЛ

7%

КФХ

7%

Субъекты малогопредприни-мательства

16%

Инвалиды

3%

РаботникиСХО

18%

Работникидругих

организаций

44%

Безработные

25%

Источник: РосАгроФонд


РАЗДЕЛ 4

86

безработицы, невыплаты зарплат, резкого падения заработной платы на селе. Перед таки-ми семьями встала проблема обеспечить жизненно необходимый уровень потребления.Поэтому они стремятся расширить ЛПХ, часть продукции которых, зачастую основная,идет на питание, а остальное реализуется для погашения займа. � Вторая категория заемщиков — это те, кто ориентируется на несколько более высо-

кие стандарты потребления. Их цель — не только обеспечить питание семьи, но идать образование детям, приобрести товары длительного пользования (мебель, те-левизор, холодильник). Такие семьи стараются произвести и продать больше про-дукции, чтобы получить необходимые деньги.

� Следующая категория — это инициативные жители, которые с помощью займа пыта-ются начать свое собственное дело. Их отличие в том, что они ориентированы на про-дажу основной части производимой продукции или услуг.

� И, наконец, сложившиеся предприниматели, в частности, фермеры, которые при по-мощи займа расширяют свой бизнес.

По мере реализации экономических схем, на которые брались кредиты, заемщики при-обретают необходимые знания и опыт: учитывают конъюнктуру рынка, диверсифицируютсвою деятельность, изучают технологию, учатся снижать свои риски.

Участники фокус-групп также отметили изменения, которые происходят в связи с ис-пользованием займов. Эти изменения носят разноплановый характер: растут доходы се-мей и улучшается питание, развивается деловая культура, приобретаются новые знания ипредпринимательский опыт, расширяются социальные контакты и повышается социаль-ный статус. Все это приводит к лучшей адаптации заемщиков к рыночным условиям.

Мониторинг займов, привлекаемых мелкими заемщиками, показал эффективность при-влечения заемного капитала для повышения самозанятости и доходов сельского населе-ния. Так, доходность (включая труд семьи) по обследованным 195 займам составила более80%, доход в расчете на 1 займ составил 14,5 тыс. рублей (при среднем размере займа 7,2тыс. рублей). Стоимость полученной от реализации экономических схем продукции соста-вила 35% от совокупных доходов сельских домохозяйств. Возвратность заемных средствсоставляет более 98%.

Эффективность схем микрофинансирования во многом обусловлена тем, что сельскиежители получают не только займы, но и комплексное консультационное обслуживание —посредством подготовки бизнес-планов, расчета денежных потоков, обучения и предоста-вления технологических консультаций Сельским консультационным центром и защиту сво-их прав в третейском суде, которые были учреждены при ФПСР.

Деятельность институтов и действие механизмов вовлечения сельского населения вэкономическую деятельность в рамках проекта позволили повысить занятость и доходысельского населения (рис. 3). Так, обследо-вания, проведенные в двух волостях Лодей-нопольского района, показали, что если в1999 г. уровень доходов домохозяйств, при-нявших участие в проекте (159 домохо-зяйств), был ниже, чем не участвовавших(373 домохозяйства), то в 2001 г. ситуацияизменилась: среди участников проектаменьше продовольственной корзины сталиполучать 21%, почти вдвое меньше, чем в1999 г. (среди не участвовавших в проектеэта доля практически не изменилась), а до-ходы выше прожиточного минимума сталиполучать втрое больше участников проекта,чем в 1999 г. (среди «не участников» эта до-ля выросла в полтора раза).

Рис. 3. Изменение в уровне доходовсельских домохозяйств, %

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%

0%1999 2001 1999 2001

Выше прожиточного минимума (ПМ)

Выше ПК, но ниже ПМ

Ниже продовольственной корзины (ПК)

14.5

47.2

38.4

43.4

35.8

20.8

22.8

42.1

35.1

35.4

30.3

34.3



87

КОНСУЛЬТАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АССОЦИАЦИИ КРЕСТЬЯНСКИХ (ФЕРМЕРСКИХ) ХОЗЯЙСТВ И ДРУГИХ МАЛЫХ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ СЕЛЬХОЗПРОДУКЦИИ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

А.М. Родин

Деятельность Ассоциации направлена на представление и защиту интересов субъектовмалого агробизнеса в государственных органах управления и общественных организациях;оказание организационных и консультационных услуг малым производителям сельхозпро-дукции путем кооперации усилий и создания специализированных служб, способных ока-зывать услуги, необходимые для деятельности малых производителей сельхозпродукции.

Ассоциация была создана районными некоммерческими партнерствами крестьянских(фермерских) хозяйств и других представителей малого сельского предпринимательства,Сельскохозяйственным потребительским кредитным кооперативом «Донской фермер»,районными кооперативами.

Ассоциация зарегистрирована в 1997 г. Членами ассоциации являются :� районные некоммерческие партнерства;� снабженческо-сбытовой кооператив;� ярмарка «Южнороссийский фермер»;� лизинговая кoмпания;� лизинговый кооператив;� областной и районные кредитные кооперативы.С 1997 г. с помощью проекта ТАСИС «Поддержка индивидуальных фермерских хозяйств»

начала работу консультационная служба Ассоциации, в основу которой была положенадатская модель консультационной службы, созданной на базе фермерских организаций.На начало 2003 г. в рамках работы консультационной службы действуют 14 районных кон-сультационных центров и областной центр. По результатам опроса, в деятельности служ-бы заинтересованы 95% фермеров.

В 1999 г. между Ассоциацией и Министерством сельского хозяйства и продовольствияРостовской области подписано Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве.

Основные результатыНа постоянном обслуживании по бухгалтерскому учету в консультационной службе состоит

457 фермерских хозяйств. В 2002 году службой оказано более 22 тысяч разовых консультацийдля субъектов малого агробизнеса, проведено 15 семинаров для специалистов районныхконсультационных центров и кредитных кооперативов, в 10-ти хозяйствах заложены демонст-рационные посевы и проведены семинары (полевые дни) для 450 фермерских хозяйств.

Специалистами службы подгото-влено 25 публикаций в прессе, вы-пущено 8 информационных бюлле-теней по новым технологиям.

Консультационная служба дово-дит передовые технологии и новыенаучные достижения до конечногопользователя — сельхозтоваро-производителя, в первую очередьмалого, оказывает ему помощь вэффективном ведении хозяйства.

Построение консультационнойслужбы осуществляется по клас-сическим принципам, выработан-ным многолетним опытом разви-тых стран:

1. Двухуровневое построениеслужбы. Районные центры, специ- «День поля» консультационного центра, Ростовская область

РАЗДЕЛ 4

88

алисты которых имеют непосредственный контакт с фермерами, обеспечивают их необхо-димой информацией, консультируют, регулярно посещая хозяйства, распространяют пе-редовой опыт. Областной центр, специалисты которого оказывают информационную и ме-тодическую помощь работникам первого (районного) уровня.

2. Участие фермеров в определении стратегии развития консультационной службы.3. Открытость службы, наличие обратной связи обеспечивают регулярный взаимный об-

мен новыми знаниями между специалистами центров и фермерами.4. Разветвленная сеть районных консультационных центров, позволяющая каждому фер-

меру оперативно получить новые знания и необходимую информацию.В районах, где действуют консультационные центры, организованы кредитные коопера-

тивы, привлекаются инвестиции в развитие малого агробизнеса через коммерческие бан-ки, лизинговые компании, создаются новые рабочие места.

РАЗВИТИЕ ОБЛАСТНОЙ СИСТЕМЫ КРЕДИТНОЙ КООПЕРАЦИИ

Основная цель создания сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперати-вов и системы кредитной кооперации — удовлетворение потребностей членов коопера-ции путем оказания им необходимых услуг, в первую очередь финансовых. Долгосрочнаяцель — улучшение экономического благосостояния членов кооперации.

Для достижения этой цели кредитные кооперативы осуществляют для своих членов сле-дующие виды деятельности:� выдача займов фермерским, личным подсобным хозяйствам и другим субъектам ма-

лого предпринимательства;� прием и сохранение сбережений;� привлечение дополнительных кредитных ресурсов;� размещение временно свободных денежных средств на депозите в банках;� оказание консультационных услуг;� финансовый лизинг сельскохозяйственной техники и оборудования;� страхование имущества.Система кредитной кооперации в Ростовской области двухуровневая, включающая в се-

бя областный кооператив с районными участками и районные кооперативы. В задачи еедеятельности входит:� подготовка в кооперативных участках квалифицированных инициативных групп;� привлечение пайщиков;� формирование надежного кредитного портфеля;� налаживание отношений кооператива с главами администраций районов;� формирование положительного мнения о кредитной кооперации среди фермеров и

других сельских жителей.Инициаторами создания областного кооператива «Донской фермер» и районных кооперати-

вов являются Ростовская областная Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и другихмалых производителей сельхозпродукции, инициативные группы районных ассоциаций.

В 1996 г. создан областной сельскохозяйственный потребительский кредитный коопера-тив «Донской фермер».

В 2001-2002 гг. большую помощь в подготовке кадров оказал проект ТАСИС «Стратегияразвития сельской кредитной кооперации». В рамках проекта проведено 15 семинаров, накоторых прошли обучение более 100 работников кооперативов, фермерских ассоциаций,фермеров. Кроме того, средства проекта позволили кооперативам оснастить свои офисыкомпьютерным оборудованием и мебелью.

Основные результатыСформирована двухуровневая система кредитной кооперации, включающая областной

кооператив «Донской фермер» и 14 самостоятельных кооперативов районного уровня, а так-же участки, наделенные правами оформления документов по займам (рис. 1). Число членовв системе сельской кредитной кооперации составляет более 900 человек (в 1999 г. — около200 человек). Кредитной кооперацией охвачено более половины сельских районов области.

Общий паевой фонд в 2002 г. составил 5,6 млн. руб. (в 1999 г. — 266 тыс. руб.). Выданозаймов на сумму около 80 млн. руб. (в том числе за 2002 г. — 36 млн. руб.). Основные


89

источники кредитования: собственные средства (16%), средства областного бюджета(4,4%), средства федерального Фонда развития сельской кредитной кооперации (69,2%).

Законодательным собранием и Администрацией области утверждена областная про-грамма развития малого предпринимательства на 2003-2005 гг., предусматривающая фи-нансовую поддержку сельской кредитной кооперации.

В области имеется около 17 тыс. крестьянских фермерских хозяйств, 532 тыс. личныхподсобных хозяйств, в том числе более 200 тыс. личных подсобных хозяйств — товарных.Потребность субъектов малого агробизнеса в заемных средствах составляет 1-1,2 млрд.рублей. Система кредитной кооперации дает сельскохозяйственным производителямвозможность привлекать финансовые средства на более удобных для них условиях, рабо-тает на развитие их деятельности. В целом по области данные субъекты прокредитованычерез банки на 43,5 млн. рублей, через кредитные кооперативы — 36,5 млн. рублей. Посельским районам, где созданы кредитные кооперативы, картина несколько другая. К при-меру, Орловский район — кредиты, выданные банками, составляют 3,5 млн. рублей, кре-диты, выданные кооперативом «Орловский» — 12,0 млн. рублей; Егорлыкский район —банковские кредиты — 2,5 млн. рублей, кредиты кооператива «Егорлыкский фермер» —4,0 млн. рублей.

Рисунок 1Организационная структура двухуровневой системы кредитной кооперации в Ростовской области

Областной СПКК «Донской фермер»

Собрание уполномоченных (общее собрание)

Правление

Совет


СПКК «Донскойфермер»

Местные СПКК(вновь созданные)

Местные СПКК(преобразованные из

кооперативныхучастков)


Местные СПКК,использующие

организационную структуруСПКК «Донской фермер»,имеющие свои филиалы

и представительства



Источник: Ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйстви других малых производителей сельхозпродукции

Ростовской области

РАЗДЕЛ 4

90

РАЗДЕЛ 5

92

ОПЫТ РАБОТЫ ПО РАЗВИТИЮ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

А.Е. Балобанов

Сельское население России во многих отношениях — наиболее уязвимая часть россий-ских жителей. Будучи началом и фундаментом всего российского мироустройства, дерев-ня всегда оказывалась наиболее страдающей от негативных последствий, побочных илинеудачных результатов общественных перемен.

Реформы конца ХХ века не стали исключением из этого правила. Скорее наоборот, уже ибез того сильно подорванным силам деревни в условиях доминирования урбанистскихценностей и ориентиров противопоставить издержкам этих преобразований оказалосьпочти нечего.

Тем ценнее обращение к успешному современному опыту восстановления и развитиядеревни. Образцы такого опыта, представленные в данном разделе, конечно, не исчерпы-вают его полностью. Их значение в другом — они показывают возможности и особенностисовременной работы по развитию деревни.

Опыт работы с сельскими территориями, представленный в данном разделе, очень раз-ный — как по своим целям и набору решаемых задач, так и по масштабам и предметам де-ятельности. Эта мозаика представляет разнообразие сторон, которыми село встречаетвходящего в него инноватора. Видеть ее важно для того, чтобы избежать опасности, фор-мируя новый проект, ухватиться за некую «главную» составляющую сельской жизни в рас-чете, что остальное последует за ней само собой. Отнюдь — выход на каждую территориютребует точного анализа ситуации, выявления особенностей и постановки задач, значи-мых «здесь и теперь», способных обеспечить шаг развития именно данного места. Это незначит, что полученный опыт нельзя использовать в новых местах и условиях — если бы де-ло обстояло так, публикация данной подборки образцов вообще не имела бы смысла. Новажно, чтобы этот опыт превращался в остроту взгляда и помогал точнее почувствоватьособенности, присущие конкретному месту, не подменял живое творчество, необходимоедля сохранения такой чувствительности.

В представленном наборе образцов опыта есть те, что связаны с вовлечением людей вобщее дело, с помощью им в обретении уверенности в своих силах, в формировании го-товности взять в свои руки ответственность за свою жизнь и судьбу, в поисках организаци-онных форм, позволяющих осуществить общее действие. Таковы примеры развития сель-ского территориального общественного самоуправления в Лодейнопольском районе,строительства Дома престарелых в д. Заозерье, вовлечения граждан в решение общест-венных проблем в с. Куляй.

Другие образцы — например, участие органов территориального общественного само-управления в решении проблем в Кировском сельском округе — сосредотачиваются, впервую очередь, на возможностях, связанных с позицией, подходом и организацией дея-тельности местной власти или с созданием организационных инфраструктур, необходи-мых для нормальной жизни и деятельности сельских жителей (организация бюджетногопроцесса в Гатчинском районе Ленинградской области). Опыт Центра охраны дикой при-роды показывает, как в качестве подобной инфраструктуры могут выступать уникальныеорганизации, связанные со спецификой конкретных территорий.

Нельзя не отметить, что работа на селе требует от ее организаторов большой аккурат-ности и деликатности. Список требований к тем, кто начинает проектировать и осущест-влять какие-то улучшения в деревне, включает в себя такие вещи, как умение увидеть воз-можности роста в самом малом, терпение, готовность «войти в положение», выслушать ипонять собеседника и, в то же время, не раствориться полностью в местных проблемах изаботах, сохранить настроенность на изменения и преобразования, преодолеть традици-онный патернализм. Одной из ключевых организационных технологий, позволяющихвключать в работу творческие ресурсы самих жителей, является поэтому последователь-ное вовлечение их в постановку и решение задач, определяющих развитие их поселений.Партиципативные технологии представлены в абсолютном большинстве образцов.

Особый интерес представляет опыт масштабного участия в содействии развитию сель-ской местности Украинского и Молдавского фондов социальных инвестиций. Эти описа-

Опыт работы по развитию сельских территорий

93

ния представляют механизмы использования значительных финансовых ресурсов, кото-рые позволяют не превратить их получателей в социальных иждивенцев, а, наоборот, сти-мулируют их активность, позволяют им стать на собственные ноги, ощутить возможностьсерьезно влиять на свою жизнь и судьбу.

Мы надеемся, что представленный — конечно, очень небольшой — опыт работы по орга-низации развития сельской местности поможет точнее увидеть ее возможности и ограни-чения, а следовательно, повысить эффективность усилий тех, кто разрабатывает новыепроекты подобной работы.

РАЗДЕЛ 5

94

ОПЫТ СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА В МАЛЫХ ГОРОДАХ И СЕЛЬСКИХ РАЙОНАХ

Л.В. Аврорина

Все социальные и экономические преобразования начинаются и развиваются, в пер-вую очередь, в крупных городах. В малые города и особенно в сельскую местность из-менения приходят в последнюю очередь. Традиционно это объясняется оторванно-стью от центра, недостаточно развитой сетью современных коммуникаций, отсутстви-ем достаточного количества специалистов, тенденциями сохранения устоявшихсятрадиций, менталитетом населения. На селе неразвиты или недостаточно развиты но-вые институты, центры для продвижения новых подходов и технологий в условиях ре-форм. Мало, а зачастую вовсе нет информации о примерах решения социальных про-блем в других регионах.

Это отставание в темпах изменений усиливается разрушением привычных форм финан-сирования социальных программ и сокращением выделяемых средств.

Перемены в социально-экономической сфере базируются не только на изменениях в за-конодательной и нормативной базе, но и связаны с появлением новых форм в деятельно-сти органов исполнительной власти и организаций, отвечающих за социальную политику.

Традиционно вопросами реализации социальной политики в регионах занимались го-сударственные и муниципальные учреждения, виды и направления деятельности кото-рых строго регламентируются существующими стандартами и ограничиваются возмож-ностями местного бюджета. Однако за последнее десятилетие в этой сфере появилосьпонимание возможностей использования и привлечения новых ресурсов. По утвержде-нию Михаила Дмитриева, первого заместителя министра экономического развития иторговли РФ, «многие формы социальной защиты и социальных услуг в современномправовом государстве, в условиях рыночной экономики, могут быть реализованы внестен государственных учреждений. … Сами граждане и различные формы их самоорга-низации готовы использовать более разнообразные и действенные методы социальнойзащиты, чем способны обеспечить государственные учреждения. … В структурах феде-ральной исполнительной власти уже сложилось понимание того, что современное госу-дарство не может быть эффективным без действенных механизмов диалога с института-ми гражданского общества».

Международные донорские организации, одной из которых является CAF (насчитываю-щий уже десятилетний опыт работы в России), активно участвуют в формировании новыхподходов в реализации программ социального партнерства. Проводятся исследования,реализуются «пилотные» проекты, выполняются социальные программы в сотрудничествес властью и бизнесом, работа ведется в различных регионах России.

Проблемы, с которыми сталкиваются организации в малых городах и селах при реализа-ции проектов:� Часто ситуация в проекте зависит от внешних обстоятельств, которые наиболее чув-

ствительны для данной группы проектов (неурожайный год, смена собственника, рядомоткрыто новое производство и происходит отток рабочих рук и т.д.).� Порой в качестве методов решений проблем предлагаются новые, неизвестные под-

ходы и резкие решения, не учитывающие менталитет и навыки людей, проживающих натерритории. � Характерен слабый уровень знаний финансов и бухгалтерии, отсутствие юристов и

незнание юридической базы.� Большое значение имеет оторванность от коммуникаций, низкий уровень или отсут-

ствие современных средств связи.� Приходится иметь дело с утраченной мотивацией людей к изменениям, неверием и

внутренней зависимостью от решений местной власти.При подготовке этого материала были рассмотрены проекты, выполненные в рамках од-

ной из программ CAF, а именно Программы социального партнерства Приволжского феде-рального округа. Она направлена на объединение усилий федеральных органов государ-ственной власти, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, об-щественных объединений и деловых кругов, российских и международных


95

благотворительных фондов, средств массовой информации в решении социальных проб-лем, унаследованных от прошлого и возникающих сегодня.

Главным событием этой Программы является ежегодная Ярмарка социальных и культур-ных проектов, которая призвана способствовать разработке новой модели социально-экономического развития Приволжского федерального округа, укреплению институтовгражданского общества и правового государства, развитию местного самоуправления,изменению общественного сознания и образа жизни. Каждая Ярмарка имеет свои при-оритеты и задачи, но неизменным является проведение конкурса социальных проектов,финансирование которого осуществляется из грантового фонда Ярмарки. В разное времяв подготовке и проведении конкурсов принимали участие Фонды «Евразия» и «Институтэкономики города».

В 2001 году, по поручению Оргкомитета Ярмарки, подготовку и проведение конкурса, атакже администрирование проектов-победителей проводил CAF. Это дало уникальнуювозможность проанализировать проекты из разных регионов округа и различных террито-рий, как городских, так и сельских.

Всего на конкурс поступил 871 проект из 14 регионов ПФО, 86 из них стали победите-лями, и сумма грантового фонда составила $1 200 000 США. Заявки на участие в конкур-се поступили из 97 населенных пунктов, в т.ч. из 27 поселков и деревень, что составилопочти 28% от общего числа. Такой показатель говорит не только о географии конкурса, нои о том, что и в глубинке происходят серьезные изменения, формируются новые подходык развитию.

При определении приоритетов программ социально-экономического развития для селазачастую трудно определить, какие проблемы наиболее актуальны, что является первооче-редной необходимостью и где основная точка приложения усилий, каковы местные ресурсы,каким потенциалом обладает сельское население. Проведение столь масштабного конкур-са позволило увидеть ресурсы и возможности экономического развития сельских регионов.

Проекты, поступившие из сельской местности, отличались от проектов из региональныхцентров и крупных городов. Отличие состояло, прежде всего, в том, что планируемая дея-тельность была направлена на конкретные, реальные изменения в сообществах за корот-кие сроки (один год), запланированные результаты носили совершенно определенный иизмеримый характер.

Проекты из малых городов и сельских районов выделяются рядом особенностей:� Устойчивость изменений, полученных в ходе выполнения проекта, и достижение ощу-

тимых результатов в короткий срок.� Запрашиваемые суммы, как правило, небольшие по сравнению с требуемыми ресур-

сами за счет региональных или федеральных программ, т.к. резко снижены администра-тивные расходы. В частности, это вызвано тем, что проекты направлены на небольшиетерритории и вовлекают имеющиеся ресурсы.� Авторами проектов часто являются преподаватели школ. В сельской местности шко-

лы сохраняют функцию центров общественной жизни. Важной особенностью является то,что в проекты, наравне со взрослыми, вовлекаются дети.� Идет поиск более активных форм участия граждан в решении местных проблем, пред-

лагаются более эффективные способы хозяйствования по сравнению с существующими,используются местные ресурсы.� Решаемые задачи часто связаны с проблемой создания или сохранения рабочих мест,

развития ремесел. � Часто привлекается и используется добровольный труд. � Предлагается восстановить прошлый, зачастую утерянный, опыт.

Важно отметить, что кроме конкретных результатов, полученных в рамках проектов, до-стигаются более широкие цели. Происходит активизация населения, его вовлечение в ре-шение местных проблем, восстановление утраченных навыков. Происходит эффективноеобучение населения новым подходам, т.к. распространение опыта происходит на этой жетерритории, часто используется принцип «не хуже, чем у соседа», который в сельской ме-стности является хорошим стимулом для перемен.

РАЗДЕЛ 5

96

ДЕДУРОВСКИЙ КАРАВАЙ

Проект, разработанный Дедуровской средней школой Оренбургской области. В селе остро встал вопрос оттока основной части молодежи в город из-за отсутствия рабо-

ты, утраты перспектив, проблемы алкоголизма и наркомании. Когда-то богатое село, имею-щее историю и традиции, известное да-леко за своими пределами замечатель-ным хлебом, дедуровскими караваями,обнищало. В селе с населением 1500 че-ловек возникла проблема обеспеченно-сти хлебом. Старшеклассники и учителяразработали проект на базе школы повосстановлению утраченного производ-ства хлеба на основе старинных местныхрецептов. Проект «Дедуровский кара-вай» включает в себя реконструкциюмельницы, пекарни, организацию произ-водства по выпуску хлеба на базе колхо-за им. Кирова при непосредственномучастии Дедуровской средней школы.Школа ориентирована на профессио-нальное обучение, имеет под посевы

Модель общественно активной Школы (ОАШ) ре-ализована на базе 16 школ в Пензенской области,11 из которых находятся в малых городах и 5 в Пен-зе, общественной организацией «Российский дет-ский фонд» (Пензенское областное отделение). Де-мократические изменения в обществе, с одной сто-роны, сокращение государственного бюджетногофинансирования, с другой, привели к тому, что воп-росы общественного управления школой, привле-чение ресурсов общества к развитию образования,увеличение доли внебюджетного финансирования— все это стало предметом забот как педагогов,административного образования, так и родителей,членов всего сообщества.

ОАШ — это восстановление статуса школы ипревращение школы в центр общественной жизнии гражданской инициативы местного сообщества.ОАШ — это обычная школа, которая не только пре-доставляет образовательные услуги, но привлека-ет родителей и жителей сообщества к решениюразнообразных проблем, стоящих как перед шко-лой, так и перед сообществом.

Опыт реализации программы развития общест-венно активных школ показывает, что школы пре-терпевают качественное изменение, они делаютпервый шаг в организации гражданской активностиокружающего сообщества, становятся для негополноценным ресурсным центром. При этомшкольные дела и вопросы образования оказывают-ся в центре внимания общественной жизни. В про-цесс принятия и выполнения финансового управле-ния и других школьных проблем вовлекаются нетолько родители учеников, а все члены местного

сообщества учатся плодотворно партнерским отно-шениям, кооперации своих сил и средств.

В рамках проекта созданы школьные обществен-ные фонды, планируются и реализованы различныепрограммы, направленные на помощь гражданам.Например, «Неделя добра», обучающие семинары врамках программы «Демократизация», «Доброволь-чество». Население, а не только родители учеников,стали обращаться в школы со своими проблемамичаще, чем к избранным депутатам.

Школами разработана программа «Партнерство:школа — соседское сообщество», цель которой «…повысить роль и ответственность школ …в развитиироссийского гражданского общества, основанного наконкретных делах и интересах людей». Создавая не-коммерческие благотворительные фонды, школы ре-шают проблемы с приобретением учебников и лите-ратуры для библиотек, ремонтом и т.д.

Опыт и идеи ОАШ актуальны и интересны не толькошколам из малых городов, которые стали полноцен-ными участниками программы в Пензенской области,но и сельским школам. В семинарах по распростране-нию опыта и освоению подходов по формированиюцентра общественного притяжения в виде школьныхобщественных фондов принимали участиe и предста-вители сельских школ. Пока для них это этап освоенияи обучения, но многие уже заявили о создании подоб-ных фондов и в селах.

В результате и школа, и общество приобретаютреальные надежды и практические возможности из-менить сегодняшнюю действительность, создаватьлучшие условия для детей. (Сумма гранта 600 000рублей).

ОБЩЕСТВЕННО АКТИВНАЯ ШКОЛА (ОАШ)

В школьной пекарне выпекают 300 булочек и 100 булок хлеба в день


97

зерновые площади в 300 га и свою сельскохозяйственную технику, подготовленных преподава-телей-специалистов. В селе есть помещение для пекарни. Суть проекта заключалась в объеди-нении имеющихся в селе ресурсов, человеческих и материальных, была поставлена задача по-новому посмотреть на проблему занятости молодежи, консолидировать имеющиеся в селе фи-нансовые ресурсы. Разработка и внедрение проекта не только дали возможность наладитьпроизводство хлеба, но и создать новые рабочие места, восстановить связь поколений, гото-вить на базе школы специалистов: мельников, пекарей, кондитеров. И что немаловажно, людиповерили в реальность перемен и сами стали их участниками.

В ходе выполнения проекта были привлечены дополнительные финансовые и матери-альные ресурсы за счет местного бизнеса и частных пожертвований, а также бюджетныесредства, эффективность использования которых была много выше обычной практики.(Стоимость проекта 600 000 рублей, дополнительно привлечено более 3 000 000 рублей).

СЕЛЬСКИЙ ТУРИЗМ

В рамках грантовой программы, проводимой Сибирским Центром общественных иници-атив в Новосибирске, был поддержан маленький проект (сумма гранта составила $500США). Казалось бы, что можно сделать на такие маленькие деньги? Но вопрос часто за-ключается не только в деньгах, но и в том, как наиболее эффективно ими распорядиться.

В ходе перестройки села Алтая обнищали, традиционные виды промышленности свер-нули производство, катастрофические размеры приняла безработица. Фактически вышлииз оборота денежные знаки, село перешло на уровень товарного обмена. Как говорили не-которые сельчане, они забыли, как выглядят деньги. Но богатством края, находящимся навиду у всех, является его фантастической красоты природа — недаром говорят, что Алтай— это сибирская Швейцария. Можно было зарабатывать деньги туризмом, но отпугиваетотсутствие условий для отдыха, хороших дорог и сервиса.

В проекте была поддержана деятельность некоммерческой организации по проведениюсерии семинаров для населения нескольких сел Чемальского района, одного из красивей-ших уголков Алтая. Фактически это был ликбез: как сделать свой дом привлекательнымдля потенциальных туристов, какие услуги можно предложить, как обеспечить необходи-мое качество этих услуг, основы ведения бухгалтерии.

Собственно, деньги проекта понадобились на то, чтобы купить бензин для автомобиля ипроехать по селам для отбора участников эксперимента, приобрести бумагу и ручки дляучастников программы, размножить некоторые учебные материалы, сделать фотографиидля портфолио. К каждой фотографии было приложено описание услуги, предлагаемойбудущим туристам. Не только описание дома, но и, например, то, что охотник-хозяин мо-жет организовать охоту или рыбалку. Можно получать парное целебное молоко или по-пасть в самые грибные места. Самым трудным в проекте оказалось не только убедить лю-дей, заставить их поверить в успех затеянного, но и научить понимать важность оказанияуслуги другому, понять ценность того, что они предлагают. Ведь до сих пор они были чле-нами колхоза.

Руководитель проекта привезла готовый альбом в Новосибирск и показала несколькимтуристическим бюро, часть из которых согласилась в качестве эксперимента предложитьтакую услугу своим клиентам. В результате первого лета было заработано 50000 рублей,невиданные для сельчан деньги. В Республике, благодаря инициативе и решимости не-скольких семей изменить свою жизнь, начал активно развиваться «зеленый туризм», неко-гда опустевший регион вновь начал оживать, люди приобрели новый опыт, стали зараба-тывать деньги. А главное, поверили в свои силы.

Российское представительство Британского благотворительного фонда CAF

Тел.: (095) 792-59-29 Факс: (095) 792-59-86

Эл. почта: [email protected] Дополнительную информацию можно получить на сайте www.cafrussia.ru

РАЗДЕЛ 5

98

РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКОГО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Л.А. Овчинцева

Проект «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» осущест-вляется в Лодейнопольском районе Ленинградской области.

Район расположен на северо-востоке области, в 240 км от г. Санкт-Петербурга. Сельскоенаселение района составляет 11 тыс. чел.; в административном центре района — г. Лодей-ное Поле — проживает 28 тыс. чел. На время начала проекта район считался одним из наи-более депрессивных в области: 92% сельского населения района имело доходы ниже про-житочного минимума, 38% населения трудоспособного возраста не имело официальногоместа работы. Город и район объединены в одно муниципальное образование, включающеев себя город Лодейное Поле, поселок городского типа Свирьстрой и 8 волостей. Волостныеадминистрации являются подразделениями администрации района. Сельские админист-рации не располагают ресурсами, необходимыми для решения проблем села, хотя от нихэтого традиционно ждет как население сельских территорий, так и администрация муници-пального образования. Деятельность сельских администраций по поддержке сельской со-циальной инфраструктуры в значительной степени осуществляется путем неформальногоиспользования ресурсов местных предпринимателей. При этом сельское население невполне осознает перемены, произошедшие в муниципальном устройстве, не имеет адек-ватного представления о полномочиях и ресурсах сельских администраций и муниципаль-ного образования, о структуре финансового обеспечения объектов социальной сферы,расположенных на селе. В то же время во многих деревнях и поселках района есть нефор-мальные лидеры, старосты, в одном из поселков существовал домовой комитет.

Проект направлен на содействие устойчивому жизнеобеспечению сельского населения иобъединяет комплекс мер по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных предпри-ятий, по консультативной и микрокредитной поддержке всех сельхозтоваропроизводите-лей, включая фермеров и владельцев личных подворий, а также поддержку сельского само-управления и сельской социальной инфраструктуры. Одна из задач проекта — развитие тер-риториального общественного самоуправления как системы, опирающейся на наличнуюактивность жителей и дающей им новые возможности для решения проблем их поселений.

Проект осуществляется с 1999 г. Фондом поддержки аграрной реформы и сельскогоразвития — некоммерческой организацией, созданной для реализации научно-практиче-ских и учебно-консультационных проектов в сфере аграрно-промышленного комплексаРоссии. Фонд учрежден 15 ноября 1996 г.

Основной источник финансирования проекта «Обеспечение занятости и повышение до-ходов сельского населения» — грант Министерства международного развития Великобри-тании. По мере реализации проекта к его финансированию были подключены ресурсы избюджета Ленинградской области и бюджетов тех районов (Лодейнопольский, Тихвинский,Волховский), где осуществлялся проект. Доля бюджетного финансирования в осуществле-нии проекта постоянно растет и в настоящий момент составляет около половины.

Основными направлениями работы по развитию сельского самоуправления было 1) ин-формирование населения о правах и возможностях в области местного самоуправления иадминистрации о возможных формах работы с населением и 2) поддержка общественныхлидеров и территориального общественного самоуправления.

Информационная работа велась через сельские библиотеки. В трех самых крупных на-селенных пунктах в библиотеках были проведены «круглые столы», на которых селяне оп-ределяли, какой информации им не хватает. По итогам «круглых столов» были оформленыинформационные стенды и проведены встречи с юристами и другими специалистами, ко-торые могли предоставить нужную информацию.

Для глав волостей, сельских старост, сельских активистов были проведены два семина-ра о территориальном общественном самоуправлении.

В некоторых деревнях с использованием метода Participatory Rural Appraisal были прове-дены встречи жителей, на которых участники определяли существующие проблемы и воз-можные пути их решения.


99

Основные результатыНа основании Закона Ленинградской области «Об органах ТОС» был разработан типовой

Устав для сельского органа ТОС. Внесены изменения в Устав муниципального образова-ния, регулирующие отношения органов ТОС и местного самоуправления. Отработана за-конодательная процедура регистрации органа ТОС.

К концу 2002 г. в 5 волостях Лодейнопольского района было создано 10 органов ТОС,аналогичные органы возникли и в районном центре. В 2002 г. сельские органы ТОС реши-ли более 100 задач, связанных с организацией местной жизнедеятельности: сооружениеколодцев, ремонт подъездов, обустройство дворов, организация досуга детей, организа-ция культурно-массовых и информационных мероприятий и т.п. Полезный эффект этих ре-шений распространился на более чем 1,5 тыс. сельских жителей.

Важным моментом является то, что органы ТОС дают легальную возможность для взаи-модействия администрации, населения и представителей бизнеса по поддержке сельскойинфраструктуры. Помощь предпринимателей — порой существенная — становится болеезаметной и получает общественное признание.

В администрации муниципального образования создан отдел по работе с территориями,разработан план его работы. Создание отдела укрепило вертикальную связь между воло-стями и районной администрацией и позволило решить ряд проблем общерайонного зна-чения: телефонизация сельских поселений, ремонт аварийных зданий, первичная инвен-таризация сельских дорог и линий электропередачи, в результате которой были выявленыбесхозные объекты и переданы надлежащему собственнику, и др.

Созданные в результате работы проекта институты и социальные связи обладают устой-чивостью, поскольку легитимны и функциональны. Вся работа велась в соответствии с об-ластным законодательством и закреплена изменениями в Уставе муниципального образо-вания. Взаимодействие между сельскими органами ТОС, главами волостных администра-ций и отделом по работе с территориями проявило себя действенным инструментомрешения проблем села. Активность сельских неформальных лидеров, участников ТОС, по-лучила общественное признание благодаря местным СМИ и ежегодным районным конфе-ренциям, на которых представители ТОС делятся своим опытом как с жителями других де-ревень района, так и с представителями соседних районов и области. Администрация рай-она оценила ТОС как инструмент обратной связи с населением и решения имеющихместное значение проблем и включила его поддержку в планы развития МО. Опыт пилот-ного Лодейнопольского района активно применяется в соседнем Тихвинском районе, атакже рекомендуется при распространении результатов проекта в других регионах (Ор-ловская, Пермская, Ивановская и др. области).

ДОМОВОЙ КОМИТЕТ ПОСЕЛКА РАССВЕТ ДОМОЖИРОВСКОЙ ВОЛОСТИ

Члены домового комитета знали проблемы своего поселка и пытались их решать, но чув-ствовали потребность в общественной поддержке. Поэтому они решили провести опросжителей своего поселка. Весной 2001 г. силами членов домового комитета был проведенопрос односельчан. Членов домового комитета интересовало:� Насколько жители осведомлены о работе домового комитета?� Готовы ли поддержать инициативы домового комитета, например, по празднованию

30-летнего юбилея поселка? � Что необходимо сделать для улучшения жизни в поселке?Было опрошено 83 человека — более 11% жителей поселка старше 16 лет. Опрос показал, что о существовании домового комитета знали менее половины жителей

(43%). Это дало членам комитета повод задуматься и расширить информирование жителейпоселка о своей работе. Из тех, кто знает о домовом комитете, подавляющая часть (почти90%) считает деятельность домового комитета полезной. И почти столько же (четыре пятых)были готовы оказать помощь домовому комитету, например, в подготовке праздника.

Помогать в подготовке праздника были готовы и те, кто не знал раньше о существованиидомового комитета. Всего свою готовность помочь изъявили больше половины (54%) опро-шенных жителей. Две пятых опрошенных (более тридцати человек) были готовы помочь вработах по благоустройству. Несколько человек высказали согласие помочь в сборе мате-

РАЗДЕЛ 5

100

риалов по истории поселка и сообщили, что у них имеются соответствующие материалы.Многие согласились предоставить фотографии, грамоты, имеющие историческое значе-ние газеты для праздничной выставки.

Во время опроса выяснялось также мнение жителей о том, чего не хватает в поселке дляудовлетворения повседневных жизненных потребностей. Лишь 10% затруднились с отве-том или сказали, что довольны всем. В целом пожелания селян сводились к двум темам:благоустройство и сфера быта и досуга.

Две трети опрошенных сказали, что поселку не хватает детской площадки, а подъездынуждаются в ремонте, половина отметила, что поселок недостаточно озеленен. Высказы-вались пожелания установить урны для мусора и лавочки у подъездов, устроить клумбы,оборудовать площадку для того, чтобы жители первых этажей могли сушить постиранноебелье, оборудовать стоянку автотранспорта, обустроить помойку и перенести ее в сторо-ну от жилых домов.

Четверть высказавших свои пожелания хотела бы, чтобы в поселке возобновили регу-лярный показ кино. Некоторые жители говорили о том, что необходимо наладить работусекций и спортивного зала. Предлагали возобновить работу добровольной народной дру-жины, чтобы напомнить о правилах общежития тем, кто порой не стесняется нарушить по-кой соседей.

Закрыты обувная мастерская и приемный пункт химчистки. Жители испытывают дефи-цит в доступе к услугам быта.

По результатам опроса домовой комитет организовал общественные работы по озеле-нению территории поселка. Большая работа была проведена по празднованию 30-летияпоселка. Были привлечены ресурсы многих местных предпринимателей, а также районнойадминистрации. На собранные средства было организовано народное гуляние, поздрав-ление ветеранов, концерт самодеятельности, собраны материалы для музея истории по-селка. Во взаимодействии с муниципальным коммунальным предприятием и районнымцентром занятости были организованы работы по ремонту подъездов жилых зданий.

Глава сельской администрации, учитывая пожелания жителей, привлек местные и район-ные ресурсы для организации в поселке пожарной части. Были организованы дежурства до-бровольной народной дружины для поддержания порядка. Некоторые жители поселка заре-гистрировались как предприниматели для оказания бытовых услуг. Была открыта парик-махерская, мастерская по ремонту электроприборов, мастерская по изготовлению мебели.

Фонд поддержки аграрной реформы и сельского развития РосАгроФонд

Тел.: (095) 207-70-72 Эл. почта: [email protected]

Дополнительную информацию можно получить на сайте РосАгроФонда www.raf.org.ru


101

ДОМ НАДЕЖДЫ ДЛЯ ЗАОЗЕРЬЯ Г.В. Тюрин

Заозерье — небольшая деревенька Архангельской области, на 30 дворов, в стороне(примерно в 25 км. от райцентра Мезени), и в то же время не на отшибе. В советское вре-мя здесь было отделение совхоза, в котором работали практически все жители деревни,в конце 90-х отделение было закрыто в силу нерентабельности. Коров увезли, совхозныепостройки заколотили, рабочих уволили, деревня осталась без работы и перспектив. Ихотя упадок в сельском хозяйстве и «заколачивание» ферм было в ту пору повсеместнымявлением в районе, области и в целом в России, на Крайнем Севере негативные послед-ствия большой политики сказываются особенно тяжело. Мезень — это самый северныйрайон Архангельской области, один из самых северных в России. Автомобильная дорога(более полутысячи километров) — только зимник, с декабря по март. В остальное времярайон с областью связывает малая авиация, ставшая для многих почти недоступной. Би-лет в одну сторону стоит 1200 рублей. Откуда такие деньги у большинства мезенцев? Изахочешь — не вырвешься. Кто смог — уехал. Остальные выживали как могли — перешлипрактически на натуральное хозяйство: огород, грибы, ягоды, рыбалка, охота.

Активная работа в Мезенском районе началась зимой 2001 года. Проект решал задачуразвития территориального общественного самоуправления и вовлечения населения вактивную деятельность по местному развитию. Важно было включить активность людей,разбудить их, преодолеть патерналистские настроения, когда люди просто ждут, пока«власть решит и сделает». Надо было показать, что деревня сама может успешно решатьсвои проблемы.

Проект осуществлялся Институтом общественных и гуманитарных инициатив (ИОГИ),главой администрации Мезенского района66, Администрацией Архангельской области67.

Были проведены многочисленные сходы, встречи, выступления, дискуссии, на которых шлообсуждение того, как жители мезенских деревень могут участвовать в их возрождении. Людивоспринимали говорившееся с удивлением и недоверием. То, что они слышали, не укладыва-лось в сознании, казалось фантастическим, или, как они говорили, бредовым. Если удавалосьснять дистанцию и разговорить их, люди часто выплескивали на инициаторов встречи на-копившуюся злость и обиду за свою жизнь и те условия, в которые они поставлены, — нужнобыло принять этот эмоциональный удар и перевести разговор в конструктивную колею.

Со временем это удалось. С легкой руки таких людей, как учитель малокомплектной за-озерской школы Т.Н. Коротаева, в Заозерье начались новые дела. Татьяна Николаевна —человек неравнодушный, заводной, пользующийся авторитетом в деревне (она депутатрайонного Собрания) и всей душой болеющая за нее. Она взялась объединять односель-чан, убеждая, что надо шевелиться и думать о будущем деревни самим.

Совместная работа по сплачиванию людей, созданию ощущения общности (того, чтопсихологи называют «МЫ-концепция») во многом опиралась на традиционные взгляды иустои, сохранившиеся едва ли не с дореволюционных времен. Возник Совет деревни —стали собираться, обсуждать, что необходимо сделать, решать насущные деревенские во-просы: отремонтировали колодец, собрав необходимые средства, опустили мотор в арте-зианскую скважину, стали приводить в порядок медпункт, организовали обмен паспортов.Выбирались дела, значимые и необходимые для всей деревни. Оказалось, что многие во-просы жители вполне в состоянии решать самостоятельно.

Весной и летом 2001 года были проведены семинары и тренинги по освоению проектныхтехнологий. Для сотрудников районной администрации был проведен семинар по оптими-зации системы муниципального управления, элементам стратегического планирования,вовлечению населения в процессы развития. Для групп развития деревень был проведенсеминар-тренинг, на котором в условиях стимулирования совместной творческой работышла работа с идеями развития. Естественно, основные из них касались наиболее острыхпроблем — создания новых производств и возможностей занятости.

В общей сложности было намечено более двух десятков направлений деятельности, кото-рые могли бы стать перспективными направлениями развития деревень. Из них были выбра-ны наиболее приоритетные, были сформулированы первоочередные задачи для действия.

66 Игорь Леонидович Заборский.67 Совместно с ней, при поддержке Фонда «Евразия», был проведен областной конкурс сельских проектов.

РАЗДЕЛ 5

102

В ходе этой работы сформировалась идея проекта по созданию Дома престарелых каксоциального центра села. Огромный объем проекта заставил разбить его на несколькоэтапов. За первый год надо было подготовить архитектурный проект, разобрать и перевез-ти здание, найденное под будущий Дом надежды, заложить фундамент на новом месте.Второй год должен быть посвящен стройке.

Проект первого этапа был представлен на областной конкурс проектов и получил под-держку в размере 24600 рублей. В это же время, в августе 2001 года, на сельском сходесоздали орган территориального общественного самоуправления. Работали всем миром —от мала до велика, и первый этап стройки закончили досрочно.

В 2002 году в рамках нового проекта ИОГИ «Всем миром!» был разработан проект следую-щего этапа68. На областном конкурсе «Сельское развитие-2002» он получил поддержку в 59 411рублей — более чем в два с половиной раза выше объема средств, выделенных на первыйпроект. Но эти деньги составляли лишь мизерную часть необходимых ресурсов. Большаячасть работы выполнялась на общественных началах, безо всякой оплаты. Из средств проек-та получал зарплату только прораб как профессиональный и квалифицированный специа-лист (без его услуг нельзя было обойтись — он обеспечивал соответствие результатов рабо-ты всем государственным нормам и стандартам). Во время сенокоса решили работать по-сменно. Школьники в лесу заготовляли мох для стен. Когда закончили стройку, члены ТОСасами с трудом могли поверить в то, что сумели поднять такое огромное дело.

Справившись с одним домом, люди «вошли во вкус» и решили перевезти еще одно бес-хозное здание из бывшего военного городка для подсобных хозяйственных нужд. Сделалиэто уже полностью сами, без всякой финансовой помощи. А потом задумали перевезти ещеодин дом — в деревне есть серьезная потребность в помещении под школу и медпункт.

В деревне не было фельдшера. Заозерцы и эту проблему стали решать сами: написалиобъявление в газеты, пообещали помочь с жильем, решив освободить и привести в поря-док двухкомнатную квартирку в типовом доме, которую ранее занимала начальная школа.И вот из Смоленской области приехал фельдшер — очаровательная женщина с двумядетьми. На сельском сходе решили, что мужики по очереди будут возить дрова «своему»доктору, чтобы дровяная проблема не отвлекала ее от работы. Заозерцы счастливы тем,что у них появился свой медик.

Потом в деревне убедились, что к тем, кто работает сам, приходят новые возможности:заозерским проектом заинтересовались немцы, работающие в Архангельской области спроблемами геронтологии. Возник план помощи Дому престарелых, ТОСу предложили на-чать обучение персонала Дома специфике работе с пожилыми людьми.

Зимой 2003 года члены ТОС разработали и представили на областной конкурс «Сель-ское развитие-2003» новый проект, направленный на завершение работ и открытие Домапрестарелых. Проект получил поддержку, и в Заозерье вновь кипит работа. Открытие До-ма предполагается в январе 2004 года.

Основные результатыСамое главное, что люди взяли в свои руки ответственность за свою судьбу. Поняли, что

нет смысла ждать, когда кто-то придет и изменит их жизнь. А потом поняли, что занимать-ся развитием своей территории можно только сообща. А потом удалось постепенно раз-вить навыки коллективного взаимодействия.

Мнение главы администрации МО «Мезенский район» И.Л. Заборского: «То, что получи-лось в Заозерье — это феноменально. Это своего рода прорыв. Этот огромный дом по-строен самой деревней. Люди смогли объединиться, найти проблему, поставить задачу ивоплотить ее. Это создает ту самую новую модель жизни, о которой мы говорим. Люди на-чинают думать, шевелиться, считать деньги, искать выход. Начинают думать об общих про-блемах деревни, а не только о своей частной жизни. Накопленный в этой деревне опыт до-рогого стоит. И этот опыт помогает будоражить остальных. Ведь все население районавнимательно следило за тем, что происходило в Заозерье. Никто не верил, что что-то бу-дет сделано: «Ой, эти заозеры, они все там разворуют, у них никогда ничего не будет».Но ведь ничего не разворовали! Сделали! Думаю, этот опыт может иметь огромное значе-ние для сохранения и развития наших сельских территорий. Он стал возможен благодаряиспользованию новых подходов, новых технологий работы с людьми, принесенных ИОГИ.68 При поддержке Фонда «Евразия» и Агентства США по международному развитию.


103

И мы обязательно будем с Ин-ститутом работать дальше. Ибудем его поддерживать».

Мнение А.Н. Лебедевой, стра-хового агента, жителя соседнейдеревни Лампожня: «Жизнь ста-ла в Заозерье другой. Раньшеуезжали из деревни от безыс-ходности. Теперь, с появлениемТОСа, у людей появилась наде-жда. Люди видят, что жизнь по-немногу поворачивается в луч-шую сторону. Вот и медик прие-хал, и школа функционирует.ТОС теперь решает в деревнеочень и очень многие пробле-мы. Люди здесь живут в отдале-нии, а теперь со всякими вопросами есть куда пойти. Это обстановка такая, что люди те-перь не хотят из деревни никуда уезжать. Даже теперь те, кто уехал, думают вернуться».

Люди, воплотившие проект Дома надежды, кардинально изменили настроения в дерев-не. Сегодня здесь стала основной установка «Мы сами можем очень многое!» Люди пове-рили в себя и стали по-другому относиться к себе. В деревне завершается работа по соз-данию нового направления деятельности для данной территории, которая, по всей види-мости, станет основной, «градообразующей».

Заозерский ТОС стал достойным членом формирующегося движения из несколько де-сятков групп местного развития, органов ТОС в двенадцати районах области, которые за-нялись практической деятельностью по возрождению своей малой родины.

Институт общественных и гуманитарных инициативТел. /факс: (8182) 65-65-83

Эл. почта: [email protected], [email protected]

Построенный дом, д. Заозерье, Архангельская обл.

РАЗДЕЛ 5

104

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ СЕЛЬСКИХ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

В.И. Черненко

Кировский сельский округ расположен в северо-восточной части Майкопского районаКраснодарского края. Включает в себя девять населенных пунктов. Строится новый аулдля адыгейских репатриантов из Косово. Населенные пункты сельского округа расположе-ны среди живописных возвышенностей и низменностей, редких по своей красоте. Хоро-шая структура почвы — чернозем. Слабая сторона — грунтовые воды на значительной ча-сти земельного фонда достигают почти поверхности земли, что приводит к частому вымо-канию всходов урожая в начальной фазе развития. Самое крупное сельскохозяйственноепредприятие, находящееся на территории округа, — КСХП им. Ф. Энгельса. В последниегоды хозяйство терпит бедствие из-за рекордно низких урожаев, сокращается поголовьекрупного рогатого скота и производство животноводческой продукции. Одновременнофермерское хозяйство «Возрождение» достигает неплохих результатов, занимаясь произ-водством продукции растениеводства на 60 га земли при минимальном трудовом участииработников. Потенциал промышленного развития ориентирован, в основном, на предпри-нимателей и частных инвесторов. Инфраструктура округа развивается слабо. Средняя но-минальная зарплата по округу — 945 рублей, средний размер общего дохода на одноготрудоспособного жителя — 1500 рублей, отношение номинальной заработной платы кпрожиточному минимуму — 57,2%.

Важнейшим механизмом решения проблем поселков стало использование инструмен-тов, обеспечивающих прозрачность и доступность бюджета сельского округа, а также воз-можность для жителей аккумулировать собственные финансовые средства для решенияих проблем.

Для этого осуществлялись следующие действия:� все собрания и отчеты открыты — на них может прийти любой житель;� введен открытый контроль банковских счетов, население ежемесячно информирует-

ся о всех банковских поступлениях;� население привлекается к управлению и распоряжению финансовыми средствами:

собирая деньги, люди сдают их в банк на счет местного самоуправления и сами конт-ролируют сохранность и распределение методом ежемесячного контроля по счетам.

Основная задача этих действий состоит в создании возможностей для организации ус-ловий стабильной жизни в сельских населенных пунктах, построения отношений сотрудни-чества между населением и местной властью.

Основные результаты� Построен газопровод в пяти населенных пунктах, в ближайшее время газ появится

еще в двух. � Во всех населенных пунктах налажено торговое обслуживание, уже пять лет хлеб раз-

возится по дворам. � Телефонизирована центральная усадьба сельского округа.� Налажено транспортное обслуживание.� Все дороги стоят на балансе автодорожных предприятий, хотя не все еще асфальти-

рованы.

Тел.: (87722) 2-30-61Эл. почта: [email protected]


105

ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В СЕЛЬСКОМ РАЙОНЕ

М.Н. Мирзалиев

Проект осуществлялся в муниципальном образовании «Гатчинский район» — крупноммуниципальном образовании Ленинградской области с населением 111,6 тыс. человек,расселенных на территории 2850 кв. км. Муниципальное образование включает 240 посе-лений, административно объединенных в 15 волостей и 6 поселков. Местное самоуправ-ление осуществляется представительным органом — Советом депутатов, и администра-цией. В волостях и поселках местную власть представляют назначенные главой муници-пального образования старосты. Бюджетная система муниципального образованияодноуровневая. Принимается единый муниципальный бюджет. В составе бюджета пропи-сываются сметы расходов поселков и волостей. Основная задача старосты волости (по-селка) в бюджетном процессе — следить за правильностью исполнения предусмотренныхсметой расходов. Сметы расходов составляются финансовым отделом администрациимуниципального образования по заявкам профильных отделов администрации (здравоох-ранения, образования и т.п.).

Проект осуществлялся отделом экономических основ развития местного самоуправле-ния Комитета по экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области и от-делом экономики муниципального образования «Гатчинский район».

Целью проекта было разграничение полномочий по выполнению функций местного са-моуправления между уровнями власти внутри муниципального образования и формирова-ние на этой основе бюджета административных единиц муниципального образования.

Проект был начат в 2000 г. на основе договора о творческом сотрудничестве, заключен-ного между отделом экономических основ развития местного самоуправления Комитетапо экономике и инвестициям Правительства Ленинградской области и администрациеймуниципального образования «Гатчинский район». Основные результаты по проекту былиполучены в 2001-2002 годах.

Основные результаты� Методика разграничения полномочий по выполнению функций местного самоуправ-

ления между муниципальным и волостным уровнем власти.� Методика расчета объема бюджетных расходов по функциям, передаваемым на уро-

вень волости.� Методика расчета потенциала доходов по налоговым источникам, передаваемым на

уровень волости.� Форма паспорта волости, позволяющая характеризовать социально-экономическое

состояние волости и производить бюджетные расчеты.В результате волости получили свой бюджет (расходы и, что главное, источники дохо-

дов) и право самостоятельно распоряжаться полученными доходами. У старосты волостипоявилась заинтересованность в более полном учете налогооблагаемой базы на террито-рии волости. Перевыполняется план по доходам. Появилась возможность планировать ис-пользование средств, полученных по собственным источникам доходов бюджета. К плани-рованию расходов привлекается актив волости. С участием населения, с использованиемпаспорта разработаны среднесрочные планы развития волостей. Волости подготовлены креализации реформы местного самоуправления — готовы стать поселенческими муници-пальными образованиями.

Правительство Ленинградской области, Комитет по экономике и инвестициям

Тел.: (812) 274-64-45Факс: (812) 276-65-73

Эл. почта: [email protected]

РАЗДЕЛ 5

106

УСТОЙЧИВОЕ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕСТНОГО НАСЕЛЕНИЯ В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКАХ И БИОСФЕРНЫХ РЕЗЕРВАТАХ РОССИИ

А.Р. Григорян

Цель программы «Устойчивое жизнеобеспечение местного населения (УЖН) в нацио-нальных парках и биосферных резерватах России» — формирование эффективных моде-лей партнерства особо охраняемых природных территорий (ООПТ) с местными жителямии другими заинтересованными сторонами.

Местное население, проживающее на территории национальных парков и биосферных ре-зерватов России и вокруг них, не получает реальных выгод от существования этих ООПТ. Вусловиях низкой занятости и бедности, ограничения природопользования, вводимые режи-мом ООПТ без предоставления альтернативных источников жизнеобеспечения, провоциру-ют нерациональную эксплуатацию природных ресурсов. Это не способствует ни сохранениюприродного наследия, ни улучшению социальных условий существования населения.

В соответствии с федеральным законодательством администрации ООПТ не имеют за-дач, связанных с решением социально-экономических проблем на своих территориях. ДляООПТ основной задачей была и остается охрана природных объектов специальными служ-бами, в том числе вооруженными, а также научные исследования.

Сложившаяся в России модель взаимодействия ООПТ со своим местным окружениемнеэффективна, т.к. построена на вертикальных административных схемах. УправлениеООПТ всегда осуществлялось централизованно, на государственном уровне, и они неимеют опыта взаимодействия с региональными и местными властями, населением этихтерриторий. В результате местный потенциал практически не вовлечен в развитие ООПТ.

Программа осуществлялась Благотворительным фондом «Центр охраны дикой приро-ды» при финансовом содействии Министерства международного развития Великобрита-нии (DFID) на территориях национальных парков «Угра» (Калужская область), «СмоленскоеПоозерье» (Смоленская область) и биосферных заповедников «Катунский» (РеспубликаАлтай) и «Центрально-Лесной» (Тверская область). Основная организационная фаза Про-граммы проводилась в течение 2000-2002 гг., а созданные механизмы УЖН продолжаютфункционировать в настоящее время.

Программа УЖН проводилась поэтапно, внедряя блоки друг за другом. Базовым блокомПрограммы на модельных территориях было формирование механизма микрокредитова-ния, а число и состав проектов определялись исходя из особенностей местных условий.Были реализованы cледующие проекты: � Организация институциональных механизмов мик-

рокредитования местного населения на всех мо-дельных территориях (базовый блок). Для каждой изчетырех модельных территорий Центр охраны ди-кой природы (ЦОДП) предоставил по пять тысячдолларов США в рублевом эквиваленте.

� Тендер на право аренды участков, объектов и ту-ристских маршрутов на территории ООПТ.

� Развитие сельского зеленого туризма в ООПТ(гостевое обслуживание).

� Возрождение местных ремесел и промыслов.� Использование логотипа ООПТ для продвижения

местной продукции.� Развитие рыболовного туризма на ООПТ.� Проекты специальной подготовки местных коор-

динаторов блоков УЖН.

Основные результатыСозданные институциональные механизмы микрокре-

дитования продолжают функционировать и имеют всешансы устойчиво развиваться в будущем, особенно с уче-

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПАРК «УГРА»

Было собрано более 20 заявок,отобраны и профинансированы че-тыре. Кроме того, были выданы 2премии за перспективные предло-жения сотрудничества местногонаселения с парком. В результатеэтих предложения были налаженыконтакты с обществом местных са-доводов и коллективом Остожен-ской сельской средней школы.

Основные направления взятыхкредитов — развитие экологическиориентированного сельского хо-зяйства, развитие гостевого обслу-живания посетителей в домах част-ного сектора. Возвраты кредитовосуществляются строго по графику,потерь средств нет. Рост доходовучастников по данной программеУЖН в национальном парке «Угра»составляет около 30 процентов.


107

том того, что для пополнения организованных фондов микрокредитования изыскиваются ужеместные ресурсы.

Созданные для непосредственного управления проектами микрокредитования комиссии(советы) представлены не только администрацией ООПТ, но и местными органами власти,общественными организациями, представителями местных общин и уже рассматривают назаседаниях более широкий круг вопросов, связанных с перспективами развития особо охра-няемых территорий в контексте регионального социально-экономического развития.

Одним из косвенных подтверждений правильности интеграционных подходов Програм-мы УЖН является организация уже по собственной инициативе администрации Демидов-ского района Смоленской области общественного объединения «Клуб друзей националь-ного парка «Смоленское Поозерье». Устав этого объединения уже готов к регистрации.Аналогичный клуб друзей, но уже биосферного заповедника «Катунский», создан в Рес-публике Алтай. Участники Программы УЖН, таким образом, проявляют свое желание рас-ширять свое участие в жизни ООПТ и не терять продуктивных взаимных контактов.

Развитие системы приема посетителей в частных сельских домах местных жителейявляется одним из устойчивых возможностей решения инфраструктурной проблемы,сдерживающей развитие туризма. Рентабельность гостевого обслуживания может дос-тигнуть 150 и более процентов, особенно если кроме услуг по проживанию владельцыдомов предоставляют услуги по приготовлению пищи, проведению экскурсий, транс-портному обслуживанию, прокату лодок и т.п. В среднем за сезон одна комната на двухчеловек может приносить для своих хозяев чистую прибыль не менее 6 тыс. рублей, чтоявляется существенным подспорьем в семейных бюджетах сельских жителей.

КРЕСТЬЯНСКОЕ ФЕРМЕРСКОЕ ХОЗЯЙСТВО «ШИПОВА»

Хозяйство было организо-вано в 1992 году. Основныминаправлениями развития хо-зяйства было принято пчело-водство и, как одна из соста-вляющих, растениеводство.В аренде фермерского хо-зяйства находилось около 30га пахотной земли, котораязасевается медоноснымитравами. Основной продук-цией хозяйства являетсяпроизводство товарного ме-да и других продуктов пчело-водства: пыльцы, прополиса,воска, пчелиного яда. Значи-тельную роль в развитии хо-зяйства сыграло сотрудниче-ство с НП «УГРА» и Калуж-ским фондом поддержкималого предпринимательства в рамках проекта ЦОДП. Выделенный кредит помог рас-ширить производственную базу хозяйства. Средства пошли на увеличение количествапчелосемей и создание мобильной пасеки. В результате чего хозяйство смогло рассчи-таться с выданным кредитом и встать на более твердую основу. Произведенную продук-цию хозяйство реализует на сельскохозяйственных выставках-ярмарках, которые орга-низует сельхозуправление Калужской области. Продукция хозяйства доходит до граж-дан через торговые точки Калужской и Московской областей. Хозяйство сотрудничает сКоломенским пчелокомбинатом и павильоном «Пчеловодство» на ВВЦ, реализуя тамчасть своей продукции.

Пасека. Крестьянское фермерское хозяйство «ШИПОВА»

РАЗДЕЛ 5

108

ТЕНДЕР НА ПРАВО АРЕНДЫ УЧАСТКОВ, ОБЪЕКТОВ И ТУРИСТСКИХ МАРШРУТОВ

Тендер апробирован в национальном парке «Угра». Это первый в России опыт по откры-тому конкурсу на территории ООПТ на право передачи в долгосрочную аренду объектов иучастков в границах парка и его охранной зоны, в том числе объектов и участков другихсобственников, владельцев и пользователей.

ЦОДП разработал всю документацию, необходимую для осуществления тендера, кото-рая была утверждена дирекцией парка. Специалистами парка были проведены согласова-ния с владельцами и пользователями земель. Проведение тендера было одобрено Мини-стерством природных ресурсов Российской Федерации.

Информация о конкурсе распространялась при поддержке Торгово-промышленной палатыКалужской области и ЦОДП, как на областном, так и на федеральном уровне. По итогам тенде-ра, впервые за историю парка, будет заключено два договора аренды. Отношение затрат наорганизацию и проведение тендера к полученным на территорию инвестициям в туристиче-скую инфраструктуру (150 тыс. долларов) имеет вид 1:30, т.е. на каждый вложенный в тендеррубль получено 30 рублей инвестиций.

Благотворительный фонд «Центр охраны дикой природы», Тел./факс: (095) 124-71-78

Тел.: (095) 124-50-22E-mail: [email protected]; [email protected]


109

ВОВЛЕЧЕНИЕ ГРАЖДАН В РЕШЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПРОБЛЕМ

Ж. Лютикене

Село Куляй расположено в западной части Литвы в 40 километров от Клайпеды. В пись-менных источниках село упомянуто в XIII веке. В XVIII веке село принадлежало монахамиезуитского ордена. В 1644 г. построен храм. В 1804 г. была основана приходская школа.В XIX веке Куляй славили большие базары и ярмарки животных. Здесь росла и училась Со-фья Кимантайте — жена Чюрлениса. Жил и работал ксендзом писатель Тумас Вайжгантас.С 1949 по 1999 года Куляй славился как передовой колхоз, был сильный комплекс механи-зации, племенное хозяйство свиней не раз участвовало в ВДНХ в Москве.

В настоящее время в селе проживает около 1000 жителей. Около 250 земледельцев безработы. Лишь некоторым жителям удается использовать новые возможности. Несколькосемей развивает сельский туризм, мелкие промышленники вяжут льняные изделия дляэкспорта в Германию, изготавливают мебель. Есть люди, знающие плетеное и кружевноедело. Сельским жителям трудно ориентироваться, чтобы двигаться в ногу со временем, нехватает информации о новостях в сельскохозяйственном секторе.

Очагом просвещения является небольшая средняя школа. В ней учатся 350 учеников, ко-торые съезжаются с 14 деревень Плунгеского и Клайпедского районов. Их учат 30 учите-лей. Трое из них — учителя-методисты, 20 — старшие учителя. Школа открыта для обще-ства, действует информационный центр. В спортивный зал собираются мужчины играть вбаскетбол, женщины — в волейбол. При школе есть общежитие, готовое принять и накор-мить экскурсантов, приезжающих в Клайпеду и Палангу.

Куляйская община имеет современный Дом культуры с залом на четыреста мест. В начале 2003 г. поселок Куляй и окружные села на добровольной основе создали непри-

быльную общину. Община работает, руководствуясь законами об общественных организа-циях Литовской республики, является юридическим лицом, имеет свою печать, самостоя-тельный баланс, расчетный и текущий счета в стране и за рубежом.

Цели и задачи общины:� представлять интересы Куляйского поселка и окружающих деревень, развивать их

взаимодействие;� объединять деятельность работников культуры и просвещения, медиков, земельных

собственников, сельских промышленников и всех жителей деревень для решенияобщественных проблем;

� улучшать и расширять инженерную инфраструктуру (канализационные сети, дороги,доставка питьевой воды);

� информировать о новейших достижениях в сфере сельского хозяйства, новых техно-логиях;

� знакомить с требованиями Европейского содружества, организовывать поездки насеминары и выставки;

� поощрять рост малого бизнеса, поощрять создание сельскохозяйственных коопера-тивов;

� создавать новые рабочие места и предоставлять больше социальных услуг жителямсел, вести предупредительную и благотворительную работу;

� развивать культурную жизнь, заниматься историей поселка и его окрестностей, со-хранять традиции, фольклор и исторические памятники как достояние культуры,улучшать социально-психологический климат в семьях и среде;

� развивать спортивную жизнь, заботиться о физическом и духовном здоровье членовобщины;

� защищать права граждан.По требованию любого члена община обязуется познакомить его с финансовой отчетно-

стью, отчетами совета, протоколами общественных собраний, списком членов. Община имеет право письменно, устно и другими средствами информировать о своей

деятельности, информировать о своей работе, учреждать общественные информацион-ные издания, заниматься издательской деятельностью, организовывать собрания, ми-тинги, пикеты, демонстрации, нанимать лиц для конкретной деятельности, сотрудничать

РАЗДЕЛ 5

110

с другими общественными организациями, помогать лицам общины защищать своиправа и интересы, удовлетворять свои социальные нужды, быть истцом и ответчиком всудах, приобретать имущество для собственных нужд и распоряжаться им, получатьсредства от международных фондов, негосударственных организаций, частных лиц, уч-реждать предприятия и регистрировать их, в соответствии с действующими законамигосударства. Община отвечает за свои обязанности своим имуществом. Члены общиныплатят взносы. Раз в год происходит отчетное собрание, на котором выбирается совет иревизионная комиссия.

Община подготовила проект «Партнерство Куляйской общины с институтами самоупра-вления» в программе Балтийско-Американского партнерства.

Общине помогает Фонд Жемайтийской общины Сомагития. Фонд стремится помогатьобщине в организации благотворительной деятельности с привлечением представителейкоммерческого сектора, поощрять развитие местных и международных связей, оказываетподдержку в осуществлении проектов и программ городов, сел и деревень Жемайтийско-го региона.

Тел.: (370) 614-502-58Факс: (370) 448-452-21


РАЗДЕЛ 6

112

ПРОЕКТЫ ВСЕМИРНОГО БАНКА ПО РАЗВИТИЮ МЕСТНЫХСООБЩЕСТВ В ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЙАЗИИ: СОЗДАНИЕ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ

Подготовка «сборника» проектов Всемирного Банка по развитию общественных инициа-тив была нелегкой задачей. В сборнике представлены проекты, которые демонстрируютширокий круг подходов к развитию местных сообществ. Поскольку степень автономностии характер отвечающей запросам общественности деятельности отличаются в рамках ка-ждого проекта, анализ тенденций и показателей не представляется возможным.

Однако обзор проектов за период с 1996 по 2001 годы показал, что большинство проек-тов по развитию местных сообществ включает в себя компонент развития благоприятныхусловий (74%, или 48 проектов из 65). Как правило, этот компонент очень мал по объему иориентирован скорее на аспекты развития потенциала в рамках каждого конкретного про-екта, чем на глубокие институциональные изменения. Большая часть экспериментальныхпроектов по развитию местных сообществ отдает приоритет общественным организаци-ям по сравнению с органами местной власти.

Большинство проектов (83%, 54 проекта из 65) работают более активно с группами гра-ждан с целью создания новых организаций, преследующих определенные задачи, чем на-прямую с местной властью. Некоммерческие организации, как правило, используются вкачестве посредников, когда необходимо осуществить какую-либо специальную экспер-тизу, как, например, управление микрокредитами или предоставление сельскохозяйст-венных услуг, либо развитие социальных программ. По мере приобретения проектами поразвитию местных сообществ опыта и развития процессов децентрализации власти, боль-ше доверия оказывается органам власти, что является показателем взаимного влияния напроцессы децентрализации и цели местных сообществ.

МОЛДАВСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ: РАЗВИТИЕ СООБЩЕСТВА И ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ

Борис Попадюк

Молдавский фонд социальных инвестиций (МФСИ) учрежден в 1997 г. в качестве пилот-ного проекта Мирового банка. С 1999 г. Фонд начал функционировать в полную силу. Дея-тельность Фонда направлена на поддержку программ борьбы с бедностью, развития обще-ственного участия, приостановки разрушения основных муниципальных инфраструктур.

МФСИ стимулирует создание в каждом сообществе Общего собрания. Процент его по-сещаемости взрослым населением должен составлять не меньше 25-30%. Также требует-ся формирование Исполнительного агентства, в задачи которого входит обеспечение де-ятельности и наблюдение за ее выполнением. Исполнительные агентства представляютИсполнительному комитету МФСИ аргументы в пользу своих предложений, после чегорассматривается вопрос о финансировании этих предложений. Инженеры МФСИ регу-лярно проводят техническую оценку с использованием процедур, позволяющих любомучлену сообщества принять участие в процессе утверждения. Это дает возможность убе-диться, что планы, разработанные Исполнительным агентством, действительно отвечаютинтересам сообщества в целом, и дает членам сообщества возможность вносить измене-ния в эти планы.

ШКОЛА В МЛАДИНЕШТИ

В школе деревни Младинешти, район Лапушна, учится 253 школьника. В холодное вре-мя года на отопление здания школы уходит 200 тонн угля, но температура в здании всеравно не поднимается выше 12 градусов Цельсия. Зачастую случается так, что системаотопления не работает из-за частых отключений электричества. Государственная инспек-ция пришла к заключению, что 30% школьников заболевают в течение учебного года имен-но по причине низкой температуры в классных комнатах.

МФСИ дал надежду отчаявшимся жителям деревни. Фонд выделил 26727 долларов на ре-монт крыши, замену системы отопления и принятие мер, направленных на сохранение энер-

Проекты Всемирного банка

113

гии. Потребление угля в отопительный сезон снизилось до 60 тонн, что, по предварительнымподсчетам, позволило сэкономить 7636 долларов. Для сравнения — на зарплаты всем ра-ботникам школы в год уходит 6109 долларов. Впервые за долгое время ученики и учителяшколы в Младинешти смогли находиться в помещениях школы без теплой верхней одежды.

Результаты этих качественных изменений не заставили себя долго ждать. Число прогуловснизилось с 12% до 5%. Значительно снизился процент заболеваемости как учителей, таки учеников. Пожертвования в школьный фонд составили 351 доллар США, а жители дерев-ни стали с большим желанием принимать участие в решении общих проблем.

Для достижения лучших результатов МФСИ установил партнерские отношения с различ-ными местными учреждениями, разделяющими его цели. Хорошим примером такогопартнерства является его сотрудничество с образовательной программой «Шаг за ша-гом», учрежденной Фондом Сороса. Эта программа поддерживает переход от авторитар-ной системы образования, центрированной на учителе, к более совершенным методамобучения. В 1999 году организации подписали Соглашение о сотрудничестве, в соответст-вии с которым МФСИ принял на себя обязательства по предоставлению мебели и обору-дования, необходимых для работы программы «Шаг за шагом», в то время как его партнеробязался провести подготовку учителей и директоров школ, а также обеспечить школы ди-дактическими материалами. Программа оказалась настолько результативной, что былапроведена в 120 сельских школах и принесла прямую пользу 5000 учеников и 281 учителю.Родители и ученики говорили о том, что дети, принявшие участие в программе, стали бо-лее активными, любознательными и открытыми в общении.

МФСИ поощряет создание благотворительных ассоциаций, местных НКО и их сотруд-ничество с местными властями. Для поддержки такого сотрудничества МФСИ выдвинулинициативу по подписанию Исполнительных соглашений с сообществами, выполняющи-ми проекты. Если сообщество успешно выполняет действия, включенные в планы разви-тия, оно может получить долевую субсидию до 500 долларов в год на различные виды де-ятельности по развитию: обучение, переподготовку учителей, развитие книжного фонда.

ПИРЛИТСКОЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ СОГЛАШЕНИЕ

Деревня Пирлита, район Унгени, вступила в Исполнительное соглашение с НГО «Мосте-нитории». Общая стоимость этого двухгодичного Исполнительного соглашения составля-ет 2000 долларов. НГО уже внесла 1000 долларов на свой счет, с тем чтобы в дальнейшемиспользовать эти средства для финансирования следующей деятельности:

1) Поставка современных дидактических материалов, оборудования для гимнастическо-го зала.

2) Переподготовка учителей — 12 учителей примут участие в обучающих программах поразвитию у учеников навыков и техник чтения и письма.

3) Образовательные программы по здравоохранению.4) Образовательные программы по демократии в гражданском обществе.5) Посещение исторических мест Молдовы.

Полученные урокиЧтобы проекты были успешными, сообщества должны «владеть» ими. Сообщест-

ва должны понимать, что они являются основными партнерами по выполнению проекта ичто их положительное отношение, решения и действия играют огромную роль, будучиглавными составляющими успеха проекта.

Взаимодействие с сообществом может быть необходимо не только при опреде-лении главной проблемы, но и при решении технических вопросов. В ряде случаевпри разработке проекта не было консультаций с членами сообщества, что вело к конфли-кту с сообществом. Технические процедуры должны разрабатываться так, чтобы гаранти-ровать участие каждого члена сообщества в ключевой стадии проекта.

Сообщества могут нуждаться в помощи при определении приоритетов. Сотрудни-ки социальных фондов должны стимулировать активность членов сообщества, содейство-вать им в определении приоритетов развития путем предоставления максимально полнойинформации. Сообщества должны не просто принимать предложение, а иметь возмож-ность информированного выбора.

РАЗДЕЛ 6

114

Партнерские отношения помогают достичь лучших результатов. Развитие парт-нерских отношений с различными институтами, разделяющими общие цели, способству-ет достижению лучших результатов.

Поддержание связей с сообществами после выполнения проекта обеспечиваетустойчивость развития. Связи с сообществом необходимо сохранять и после выполне-ния проекта. Оказание помощи сообществам в поддержании нововведений может оказатьдолгосрочное влияние на развитие.

Дополнительную информацию о деятельности Молдавского фонда социальных инвестицийможно получить у Ануш Бежанян ([email protected]) в Главном офисе

Всемирного Банка или у Алексея Ионеску ([email protected]) в Кишиневском отделении Всемирного Банка.

УКРАИНСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ

Светлана Демченко

Украинский фонд социальных инвестиций (УФСИ) учрежден распоряжением КабинетаМинистров Украины в 2000 г. Он финансируется из средств займа Всемирного Банка, Пра-вительства, местных сообществ, международных благотворительных организаций.

Стратегическая цель проекта — улучшение уровня жизни местных сообществ и снижениеуровня бедности. Это достигается за счет 1) улучшения условий жизни бедных групп населе-ния преимущественно в сельской местности в результате повышения качества социальныхуслуг и обеспечения их доступности, 2) формирования способностей сообщества опреде-лять местные социальные нужды, 3) стимулирования реформ в социальной сфере черезразработку устойчивых эффективных моделей предоставления целевых социальных услуг. Вкачестве основных принципов деятельности выступают целенаправленность, ориентация нанужды сообщества, вовлечение сообщества в процесс принятия решений, софинансирова-ние, совместная ответственность за результаты. Залогом успешности проектов являютсяпартнерские отношения между органами управления и сообществом, основанные на взаи-моуважении и взаимопонимании, когда все участники полностью отвечают за свои действия.

Проект осуществляется в течение 2002-2007 гг. Проект реализуется во всех областях Ук-раины и в Крыму. Его составными частями являются:� Небольшие проекты, отвечающие интересам местных сообществ:

— проекты повышения качества социальных и коммунальных услуг в малых городахи сельской местности;

— проекты целевых услуг по социальной защите населения, основанные на принци-пах децентрализации, интеграции социально незащищенных групп, социальнойсправедливости.

� Наращивание возможностей.� Управление проектами, мониторинг и оценка.

ОТ ВОВЛЕЧЕНИЯ СООБЩЕСТВА К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СОЦИАЛЬНЫХ ПРИОРИТЕТОВ

Город Иваньков Киевской области насчитывает 11000 жителей. Встречи представите-лей сообщества позволили выявить основную проблему — обеспечение города питьевойводой. Чтобы выявить мнения всех жителей по данной проблеме, Исполнительное агент-ство, включающее представителей разных профессиональных групп — бухгалтеров, вра-чей, механиков, представителей муниципальных органов власти, районного совета, пен-сионеров, — решило провести опрос общественного мнения. Члены Исполнительногоагентства с помощью консультантов УФСИ разработали технологию распространения ин-формации, содержание и методику исследования. Для проведения исследования былипривлечены добровольцы, для которых были организованы специальные тренинги.Исследование имело для города большое значение — люди почувствовали важность сво-его участия в выявлении основных проблем и процессе принятия решений. Было опроше-но 4284 человека — более 50% взрослого населения Иванькова. Они согласились с реше-нием представителей сообщества и подтвердили значимость проблемы.


115

Возник вопрос, каким образом сообщество сможет контролировать реализацию проекта,общая стоимость которого составила около 100000 долларов. Возникла идея учредить об-щественную ассоциацию, которая, от имени сообщества, будет уполномочена постоянноконтролировать качество воды, эффективность использования средств проекта (включаявклад сообщества в размере 2000 долларов США), а также решать текущие вопросы. Ис-полнительное агентство разработало необходимые документы, включая устав НКО, и в ав-густе 2002 г. специальная сессия городского совета зарегистрировала НКО «Исполнитель-ное агентство по реализации проекта улучшения качества водоснабжения в Иванькове».

ИННОВАЦИОННАЯ МОДЕЛЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ

За последнее время в г. Хмельницкий резко выросло количество детей с нарушениями вразвитии, следствием которых оказывалась их неспособность к обучению. Это вызвалоозабоченность граждан. Раньше считалось, что недостатки развития ребенка зависят отнеблагоприятных условий в семье, однако статистика и практика показывали, что это не-верно. Комплексное рассмотрение проблемы выявляет возрастающее количество врож-денных дефектов, связанных с генетическими заболеваниями, экологической обстанов-кой, последствиями прививок, неточностей в диагностике ряда болезней и родовых травм.Это подтверждается тем фактом, что в 57 семьях, где первый ребенок родился с врожден-ным дефектом, второй ребенок родился полностью здоровым.

Сложность проблемы детей, неспособных к нормальному обучению, была связана с ме-дико-педагогической аттестацией, по результатам которой ребенок признавался неспо-собным к нормальному обучению. Первого сентября родители таких детей смотрели на ихздоровых сверстников, идущих в школу, со слезами на глазах и мечтали о том, что когда-нибудь у их детей тоже появится возможность пойти в школу. Более 20% родителей такихдетей были вынуждены отправлять их в специальные школы, существующие в области.Большинство родителей не хотели мириться с ситуацией и поднимали вопрос об обученииих детей по месту жительства. Восемь лет назад они добились успеха — была учрежденапервая группа для дошкольников, неспособных к нормальному обучению. Позднее в шко-ле № 2 появилось два реабилитационных класса, которые успешно работают и сегодня.

Создание городского реабилитационного центра «Школьная жизнь» для детей, неспо-собных к нормальному обучению, стало надежной альтернативой традиционным специа-лизированным учреждениям, работавшим в Хмельницкой области.

Во-первых, для центра было выделено специальное финансирование и отдельное зда-ние (590 кв. м.) — часть средней школы. Однако имеющихся денег было недостаточно дляобеспечения всех нужд центра. Помогла уникальная возможность кооперации с УФСИ, ккоторому обратились персонал центра и родители детей. Эксперты УФСИ оценили объе-мы необходимой работы и оборудования и провели тендер. В результате было закупленонеобходимое оборудование и произведены необходимые работы. УФСИ провел сериютренингов и консультаций для повышения квалификации персонала. Одним из основныхпри этом был вопрос о будущей устойчивости проекта и поиске средств. Полученные зна-ния помогли персоналу центра собрать дополнительно 8000 долларов. Заметную финан-совую поддержку оказали администрация области и городской совет.

Сегодня персонал реабилитационного центра «Школьная жизнь» борется за то, чтобыстать методическим центром. Знания, полученные в ходе тренингов и консультаций, могутбыть переданы другим центрам, работающим с такими детьми. Коллеги из Луцка, Харько-ва и Ривненской области приезжают в центр за опытом.

Результаты работы центра впечатляют. С помощью врача-реабилитолога дети приобре-тают навыки самообслуживания, осваивают нормы общественного поведения, развиваютспособности к чтению, письму и счету. Ученики участвуют в городских мероприятиях: цир-ковых представлениях, концертах, фестивалях и др.

Работа центра привлекает внимание национальных и международных организаций,представители которых приезжают знакомиться с опытом работы центра.

Тел.: (044) 417-26-33, 230-23-26Факс: (044) 4667460


РАЗДЕЛ 6

116

РУМЫНСКИЙ ФОНД СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Кристина Владу

Румынский фонд социального развития (РФСР) был создан в 1998 году в качестве не-коммерческой организации, преследующей две основные задачи: улучшение положениябедных сообществ и социально незащищенных групп населения в сельской местности, атакже изменения социального положения этих групп с помощью увеличения уровня дове-рия и развития собственных ресурсов для самопомощи. Механизм реализации проектапредусматривал, что бедное население возьмет в свои руки инициативу по формулирова-нию собственных потребностей и реализации программ, основанных на этих потребно-стях. Сообщества могли получить финансовую поддержку для реализации небольших про-ектов по развитию инфраструктуры села, предоставлению социальных услуг и программзанятости и увеличению доходов населения. Вклад самих сообществ составлял 10-15% отобщей стоимости проектов.

Для определения групп, нуждающихся в поддержке, Румынский фонд социального раз-вития использует так называемую «карту бедности». Бедные сообщества определяются наоснове следующих критериев: территориальная удаленность, доступность водо- и энерго-снабжения, расстояние, необходимое, чтобы добраться до школы, а также удаленность отближайшего фельдшерского пункта.

Механизмы помощи сообществам создаются для более полного обеспечения населенияинформацией и активизации участия граждан из приоритетных групп в решении общихпроблем. Фасилитаторы этих групп населения отвечают за информирование бедных сель-ских сообществ о возможностях проекта и критериях отбора участников. Они также помо-гают сообществам разработать и направить в Фонд качественные проекты.

Фонд социального развития способствует созданию в сообществах комитетов по упра-влению проектами, состоящих из руководителя, казначея и секретаря. Роль комитетов за-ключается в управлении локальным проектом (включая финансовую составляющую) и от-ветственности перед сообществом и Фондом за выполнение условий проекта. Члены со-общества, производящие оценку успешности реализации проектов, контролируюткачество выполнения программы и расходование выделенных Фондом средств. В резуль-тате, с помощью осуществления мониторинга и распространения информации гражданеучатся осуществлять общественный контроль за исполнением обязательств органов мест-ной власти по распределению общественных ресурсов.

Результаты проектаЗа два года было получено более чем 1300 заявок, 800 из которых были оценены и 290

получили финансовую поддержку (195 проектов по улучшению инфраструктуры села, 56проектов по увеличению доходов населения, 39 — по предоставлению востребованных на-селением социальных услуг), 48 сел получили поддержку консультантов по развитию; 233инициативные группы и 22 некоммерческие организации были обучены управлению про-ектами, бухгалтерским основам, закупочным процедурам. Оценка, произведенная средивыбранных групп, свидетельствует о том, что финансирование Фонда социального разви-тия напрямую способствовало улучшению положения бедного населения. Реализацияпроектов способствовала укреплению веры сообществ в собственные силы, в то, что онимогут решить свои проблемы сообща, увеличила социальный капитал. 83% сельских жите-лей, принявших участие в реализации проекта, сообщили о том, что в их деревнях про-изошло сплочение жителей в решении общественных проблем (72% в деревнях, которыене сотрудничали с Фондом). Подобные показатели были получены и по увеличению уров-ня доверия между жителями деревень (44% против 33%).

Тел.: 40722 458-937Факс: 4021-21-02-021

Эл. почта: [email protected] Дополнительную информацию можно получить на сайте:

www.worldbank.org/wbi/communityempowerment


117

ОПЫТ ДЕРЕВНИ УЮЦ, АРМЕНИЯ

Нильс Юнге

Для развития деревни Уюц, расположенной в южной части Армении, основными задача-ми были восстановление клуба, библиотеки, церкви, создание культурно-развлекательныхи музыкальных программ. Такой набор приоритетов отнюдь не является характерным длядругих деревень, расположенных вокруг.

За последние несколько лет население деревни увеличилось с 380 человек в 1999 годудо 680 человек в 2003 году. Лишь немногие поселения Армении могут похвастаться дажетаким успехом.

Специфика деревни Уюц состояла в том, что она уже успешно решила более насущныезадачи. В 1999 году, в дополнение к официально утвержденному трехлетнему плану разви-тия, местные власти разработали десятилетний план развития сельского района в целяхповышения качества образования, развития инфраструктуры и рынка труда (Уюц, как ипрактически каждое поселение в Армении, имеет свой орган местного самоуправления).Начиная с этого времени, благодаря поддержке международных организаций, жители де-ревни отремонтировали школу, восстановили пахотные земли и систему ирригации. Импонадобилось всего четыре дня, чтобы восстановить систему орошения полей. Недавноглава администрации, который в течение долгого времени не мог добиться от спонсоровфинансирования новых проектов, заключил договор с национальной газовой компанией огазификации деревни с условием финансирования проекта пятьдесят на пятьдесят.

По словам главы администрации, основными причинами успеха были энтузиазм, тяже-лый труд и ясность задач.

История развития деревни на этом не заканчивается. Всемирный Банк профинансиро-вал двухгодичную программу по развитию местных сообществ в этом и девяти других на-селенных пунктах, принадлежащих к одному сельскому району. Основными задачами про-граммы были информирование граждан о Законе «О местном самоуправлении», повыше-ние эффективности деятельности органов местного самоуправления, проведениеобучающих мероприятий. Но только деревне Уюц из всех деревень, задействованных в ре-ализации проекта, удалось привлечь дополнительные средства и регулярно решать кон-кретные задачи, имеющие важное практическое значение. Энергичный глава — одна изпричин успеха. Он всячески содействует усилению веры людей в себя, в правительство, вбога, это, безусловно, работает на развитие социального капитала.

Среди других причин можно назвать то, что многие жители деревни заняты не в аграр-ном секторе. Кроме того, деревня расположена в десяти минутах ходьбы от небольшогогорода Сисян, ее поддерживает армянская диаспора из США. С 1930 года в деревне суще-ствует специальный Общественный комитет помощи бедным, который выделяет средствана похороны и другие случаи. Лишь немногие из девяти деревень, охваченных проектом,обладают хотя бы одной из этих характеристик.

Всемирный Банк, Вашингтон, округ Колумбия Департамент социального развития, Европа и Центральная Азия

Тел.: 202-458-5063Эл. почта: [email protected]

РАЗДЕЛ 6

118


120

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ, ДЕЙСТВИЕ КОТОРЫХ РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ НА СЕЛЬСКИЕ ТЕРРИТОРИИ

КОММЕНТАРИЙ К СПИСКУ

В настоящее время в России сложилась ведомственная разобщенность управлениясельской местностью на федеральном, региональном и местном уровнях. Это проявляет-ся в нескольких формах.

Во-первых, не определены целевые ориентиры развития села, стратегия и механизмыих достижения. Решение отдельных задач сельской экономики и развития сельского сооб-щества рассредоточено по 13 Федеральным программам (по подсчетам Минэкономраз-вития России, их общий годовой бюджет составляет 36 млрд. руб., т.е. сумму, сопостави-мую с ежегодным текущим финансированием АПК).

Причем ни в одной из них, за исключением специальных сельскохозяйственных илисельских программ («Социальное развитие села до 2010 года», «Повышение плодородияпочв России» (2002-2005 гг.), «Создание автоматизированной системы ведения государ-ственного земельного кадастра и государственного учета недвижимости (2002-2007 гг.)»,а также ФЦП «Энергоэффективная экономика» (2002-2005 гг.), в которой имеется раздел«Энергоэффективность в сельском хозяйстве»), нет разбивки на город и село или про-грамм по решению сельских проблем.

В четырех программах — «Модернизация транспортной системы России» (2002-2005 гг.),«Федеральная программа образования» (2002-2005 гг.), «Развитие единой общеобразова-тельной информационной среды» (2002-2005 гг.), «Старшее поколение» (2002-2004 гг.) —сельские аспекты упомянуты, но они не выделены в специальные направления.

Во-вторых, отсутствует координатор упомянутых в списке ФЦП, практика заключениямежведомственных соглашений по решению сельских проблем, носящих, как правило,комплексный характер. Министерство сельского хозяйства, которое, как показывает зару-бежный опыт, могло бы выступить в качестве такого координатора, является заказчиком иосновным исполнителем двух ФЦП («Социальное развитие села» и «Повышение плодоро-дия почв России») и соисполнителем ФЦП «Энергоэффективная экономика».

Тематика рассматриваемых программ не затрагивает многие острые проблемы сель-ской жизни и, прежде всего, проблему сельской бедности. Задача сокращения к 2010 г. на15% доли населения, живущего за чертой бедности, ставится в ФЦП «Сокращение разли-чий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2002-2010 гг.)», однако речьздесь идет о населении России в целом, а не о сельских жителях, а именно в сельских рай-онах бедность значительно выше, чем в городе.

Отсутствуют стандарты предоставления различного рода общественных услуг для сель-ского населения, что уменьшает гарантии выполнения упомянутых программ. Издержки пооказанию услуг в сельской местности выше, чем в городе, что при отсутствии социальныхстандартов поощряет ведомства экономить на развитии обслуживания в сельских районахи сосредотачивать свою деятельность в городах.

Вывод. Необходима подготовка и принятие национальной стратегии устойчивого раз-вития села и в ее основе улучшение координации выполнения существующих ФЦП, а так-же разработка ряда новых программ, прежде всего, программы преодоления сельскойбедности, повышения занятости и доходов сельского населения, развития сельского са-моуправления, стимулирования несельскохозяйственного бизнеса в сельской местности.

Стратегия устойчивого сельского развития должна строиться на следующихпринципах: � развитие села как единого социально-экономического, территориального, природ-

ного и культурно-исторического комплекса, выполняющего производственные, социаль-но-демографические, культурные, природоохранные и рекреационные функции;� преодоление обособленности села на основе расширения и углубления его связей с

городом, интегрирование села в единую общественную систему путем агропромышлен-ной интеграции и кооперации, создания различных сельско-городских хозяйственныхструктур, развития дорожно-транспортных коммуникаций, телефонной и других форм свя-зи, создания единых систем общественного обслуживания населения, постепенная агло-мерация города и села в динамично развивающееся единство;

Федеральные программы

121

� увязка программы сельского развития со структурной перестройкой сельскохозяй-ственного производства (основной сферой занятости сельского населения);� развитие социального партнерства между государством, муниципалитетами и сель-

ским населением;� максимальное вовлечение в хозяйственный оборот и повышение эффективности ис-

пользования природных, материальных и человеческих ресурсов сельской местности наоснове повышения эффективности институциональных преобразований и усиления моти-вационных механизмов развития;� экономическая и территориальная доступность социальных услуг и объектов соци-

альной сферы для всех групп населения, независимо от занятия и места проживания;� сочетание мер государственной поддержки с мобилизацией местных ресурсов, ко-

торыми располагают сельские сообщества;� сближение уровня экономического и социально-культурного развития сельских тер-

риторий;� демократизация жизни сельских сообществ, повышение участия населения в приня-

тии решений, связанных с развитием производства, планировкой и застройкой поселе-ний, другими аспектами жизни социума путем развития коллективно-договорного регули-рования трудовых отношений, развития местного самоуправления, деятельности общест-венных и общественно-хозяйственных организаций (потребительской, промысловой,кредитной кооперации и др.);� экологически щадящий подход и бережное отношение к невосполняемым природ-

ным ресурсам при разработке механизмов жизнеобеспечения сельских жителей.

Для реализации национальной стратегии устойчивого сельского развития необ-ходимы: � координация: - между федеральными Министерствами и ведомствами,- между федеральными, региональными и местными органами власти,- между органами государственной и муниципальной власти, общественными и коммер-

ческими организациями,- между представителями власти, бизнеса и населения на местах;� создание межведомственных советов (комиссий) по развитию сельской местности

на разных уровнях управления;� оптимизация бюджетных отношений между Российской Федерацией, субъектами

РФ, муниципальными образованиями в целях синхронизации их полномочий, ответствен-ности и бюджетных возможностей;� осуществление в ряде регионов РФ экспериментальных проектов по сельскому раз-

витию и распространение эффективного опыта;� использование методов стратегического и интерактивного (с участием населения)

планирования.

Список Федеральных программ, действие которых распространяется на сельские территории

Название программы Срок действия Содержание Государственный за-казчик-координатор

программы

1 10 ФЦП, включенных в Пре-зидентскую программу«Дети России»

2001-2002 Безопасность детства, соци-альная защита и обеспечениеравного доступа к услугам иобразованию

Министерство труда исоциального развития РФ, Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения РФ

2 «Жилище» 2002-2010 Развитие рыночных механиз-мов и системы социальнойподдержки малоимущих дляобеспечения доступности ка-чественного жилья

Госкомитет РФ по стро-ительству и жилищно-коммунальному компле-ксу


122

Название программы Срок действия Содержание Государственный за-казчик-координатор

программы

3 «Развитие единой образо-вательной информацион-ной среды»

2001-2005 Внедрение информационныхтехнологий в систему образо-вания

Министерство образо-вания РФ

4 «Создание автоматизиро-ванной системы ведениягосударственного земель-ного кадастра и государст-венного учета объектов не-движимости»

2002-2007 Создание системы государст-венного учета земли и инойнедвижимости с целью вовле-чения их в рыночный оборот

Федеральная службаземельного кадастраРоссии

5 «Молодежь России» 2001-2005 Поддержка молодежных объе-динений; развитие системысоциальной поддержки моло-дежи; повышение доходов изанятости молодежи


6 «Программа развития об-разования»

2001-2005 Формирование правовой ос-новы и экономических меха-низмов для обеспечения дос-тупности образования и егосоответствия госстандартам


7 «Повышение плодородияпочв России»

2002-2005 Воспроизводство плодородияпочв и рациональное исполь-зование сельхозугодий

Министерствосельского хозяйства РФ

8 «Сокращение различий всоциально-экономическомразвитии регионов Россий-ской Федерации»

2002-2010 сперспективойдо 2015

Развитие предприниматель-ской активности и улучшениеинвестиционного климата; по-вышение эффективности госу-дарственной поддержки субъ-ектов РФ

Министерство эко-номического развития иторговли РФ

9 «Программа социально-экономического развитияРоссийской Федерации насреднесрочную перспекти-ву»

2002-2004 Создание условий для разви-тия рыночных отношений вовсех секторах экономики

Министерство эко-номического развития иторговли РФ

10 «Старшее поколение» 2002-2004 Развитие сети социальныхслужб и служб адаптации дляпожилых людей

Министерство труда исоциального развитияРФ

11 «Модернизация транспорт-ной системы России»

2002-2010 Модернизация транспорта итранспортной системы

Министерство транс-порта РФ

12 «Электронная Россия» 2002-2010 Создание правовой базы иэкономических механизмовдля внедрения информацион-ных технологий во все сферыгосударственной деятельно-сти

Министерство по связии информатизации РФ

13 «Энергоэффективная эко-номика»

2002-2005 сперспективойдо 2010

Модернизация энергетиче-ской системы и переход наэнергосберегающие техноло-гии

Министерство энерге-тики РФ

14 «Социальное развитие селадо 2010 года»

2003-2010 Развитие социальной сферы иинженерной инфрастуктуры;создание правовых, админист-ративных и экономических ус-ловий для перехода к устойчи-вому социально-экономиче-скому развитию

Министерствосельского хозяйства РФ

Авторы

124

В подготовке данного сборника участвовали:

Аврорина Лариса Васильевна, менеджер программ Российского представительстваБританского благотворительного фонда CAF (г. Москва), член международной сети «Оцен-ка программ» IPEN.

Балобанов Александр Евгеньевич, кандидат философских наук, эксперт Программы«Малые города России» Института «Открытое общество» (Фонд Сороса — Россия), науч-ный руководитель Образовательного компонента Программы «Местное самоуправление»Московского общественного научного фонда.

Голованова Наталия Владимировна, научный руководитель направления «Межбюд-жетные отношения» Центра фискальной политики.

Максимов Анатолий Федорович, кандитат экономических наук, специалист помикрофинансированию, менеджер проекта «Обеспечение занятости и повышение доходовсельского населения» Фонда поддержки аграрной реформы и сельского развития.

Медведева Нина Афанасьевна, кандидат сельскохозяйственных наук, заместитель Гене-рального директора, зав. научно-методическим отделом Фонда развития сельской кредит-ной кооперации, член рабочей группы при Комитете по экономической политике и предпри-нимательству Госдумы РФ по доработке Федерального закона «О кредитной кооперации».

Межевич Николай Маратович, кандидат экономических наук, доцент кафедры миро-вой политики Санкт-Петербургского государственного университета, старший научныйсотрудник Института проблем региональной экономики Российской Академии наук.

Овчарова Лилия Николаевна, кандидат экономических наук, директор научных про-грамм Независимого Института социальной политики; член Ученого совета Института со-циально-экономических проблем народонаселения РАН, эксперт Международной Органи-зации Труда, член секции Научного совета Минтруда России.

Овчинцева Любовь Александровна, кандидат экономических наук, ведущий научныйсотрудник Всероссийского института аграрных проблем и информатики.

Петриков Александр Васильевич, академик Российской Академии сельскохозяйст-венных наук, заместитель Председателя Правления Фонда поддержки аграрной реформыи сельского развития, Председатель Российского научно-исследовательского и культур-но-просветительского общества «Энциклопедия российских деревень» (с 1997 г.), членСоветов по аграрной политике при Правительстве Российской Федерации и Министерст-ве сельского хозяйства и продовольствия РФ.

Пишняк Алина Игоревна, координатор научных программ НИСП, аспирант Государст-венного университета — Высшая школа экономики.

Савранская Ольга Леонидовна, член научно-методического совета ЦИК РФ, предсе-датель экспертного совета правовой секции Союза Российских Городов, преподавательмуниципального права юридического факультета Академии народного хозяйства,Государственный советник РФ I класса.

Юнге Нильс, Департамент социального развития, Европа и Центральная Азия,Всемирный Банк, Вашингтон, округ Колумбия.

Янбых Рената Геннадьевна, кандидат экономических наук, директор Фонда поддерж-ки аграрной реформы и сельского развития, член Международной ассоциации экономи-стов-аграрников (IAAE, 1997-2000), член Европейской ассоциации экономистов-аграрни-ков (EAAE, начиная с 2002 г.), Государственный советник РФ II класса.

125

Составители глубоко признательны всем друзьям и колегам, которые поддерживали иподдерживают проект «Местное самоуправление и гражданское участие в сельскойРоссии» в целом и издание этого сборника в частности. Мы особенно благодарныДжулиану Швайцеру за поддержку проекта на самом раннем этапе. Джулиан Швайцер иЕлена Зотова внесли важный вклад в работу двух круглых столов, соответственно, санкт-петербургского и смоленского. Татьяна Виноградова (Санкт-Петербургский центр«Стратегия») талантливо и профессионально подготовила первый круглый стол в Санкт-Петербурге. Ольга Михайлина (CAF Россия) с не меньшим умением и увлечениемподготовила сложные в координационном смысле круглые столы в Ростове-на Дону иСмоленске. Мы особенно признательны многочисленным участникам круглых столов завдохновенные доклады и оживленное участие в дискуссиях. Их реплики и выступленияукрепили нас в мысли о том, что российская деревня обладает богатыми иразнообразными ресурсами для успешного и независимого самоуправления.

Ольга Михайлина, Александр Балобанов и Лия Коэн самоотверженно и в рекордныесроки отредактировали русскую и английскую версии этого издания.

Мы особенно благодарны Министерству экономического развития и торговли заэнергичную и теплую поддержку проекта и этого издания. Мы с благодарностью отмечаемфинансирование проекта «Местное самоуправление и гражданское участие в сельскойРоссии» Правительством Японии.

Местное самоуправление и гразданское участие в...

Documents