ЦЕНТР ПОЛІТИКО�ПРАВОВИХ РЕФОРМ

БРИТАНСЬКИЙ ЦЕНТР "СХІД�ЗАХІД"

ОПОЗИЦІЯ КОРИСНА ДЛЯ ВАС

ДОСВіД ВЕЛИКОї БРИТАНії

ТА ПРОПОЗИЦії ДЛЯ УКРАїНИ

КИЇВ 2007

����������������������������������������

О�61 Опозиція корисна для Вас. Досвід Великої Британії тапропозиції для України // Автори�упорядники: І.Коліушко, А.Кірмач,К.Бурнет, С.Конончук � Київ, 2007. � 36 с.

У брошурі подається огляд загальних аспектів діяльностіпарламентської опозиції в Сполученому Королівстві Великої Британії таПівнічної Ірландії. На основі позитивного досвіду організації британськоїопозиції та аналізу чинних законодавчих ініціатив регулювання опозиційноїдіяльності в Україні висловлюються пропозиції експертів щодо якісноїправової регламентації статусу парламентської опозиції.

Видання розраховано на широке коло читачів, насамперед народнихдепутатів України, працівників апарату Парламенту, експертів та науковців.

Ця публікація видана в рамках спільного проекту "Продуктивна рольопозиційних сил: Україна � Велика Британія" між Центром політико�правовихреформ та Британським Центром "Схід�Захід" (The British "East�West"Center).

2

© Центр політико�правових реформ, 2007

© Британський Центр ”Схід�Захід”, 2007

Проект було виконано за

фінансової підтримки Офісу

Закордонних справ та

Співдружності Сполученого

Королівства та Посольства

Великої Британії в Україні.

УДК 328.123(410+477)ББК 67.9 (4ВЕЛ) 400.6

0�61

УДК 328.123(410+477)ББК 67.9 (4ВЕЛ) 400.6

О�61

ISBN 978�966�96609�5�4

ISBN 978�966�96609�5�4

The project was made possi�

ble through the generous

financial support of the

United Kingdom Foreign and

Commonwealth Office and

the British Embassy, Kyiv.

����������������������������������������

ЗМІСТ

Слово до читача . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1. Вступ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

1.1 Уряд Її Величності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71.2. Офіційна опозиція Її Величності . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91.3. Опозиція корисна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91.4. Цілі опозиції . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

2. "Тіньовий кабінет" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

2.1. Загальні положення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122.2. Переваги "Тіньового кабінету" . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142.3. Склад та порядок призначення . . . . . . . . . . . . . . . . . .152.4. Інші "Тіньові кабінети" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

3. "Звичні Шляхи" - співпраця уряду та опозиції напрактиці . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

3.1. Парламентський організатор партії . . . . . . . . . . . . . .173.2. "Звичні Шляхи" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173.3. Приватний секретар парламентського

організатора партії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

4. Права та привілеї опозиції . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

4.1. Обговорення та консультації з урядом . . . . . . . . . . . .204.1.1. Обговорення Промови Королеви . . . . . . . . . . . . . . . .204.1.2. Дні опозиції у Парламенті . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214.1.3. Неформальні консультації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 4.1.4. Правила Дугласа�Хома . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214.2. Повноваження опозиції у законодавчому процесі . .224.2.1. Комітети з публічних законопроектів . . . . . . . . . . . . .224.2.2. Членство у парламентських комітетах . . . . . . . . . . . .234.2.3. Законопроекти окремих членів Парламенту . . . . . . .234.3. Контроль за діяльністю уряду . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244.3.1. Запитання до Прем'єр�міністра . . . . . . . . . . . . . . . . . .244.3.2. Запитання до уряду . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .254.3.3. Спеціальні комітети Парламенту . . . . . . . . . . . . . . . . .25

3

����������������������������������������

4.3.4. Склад спеціальних комітетів Парламенту . . . . . . . . . .254.3.5. Допоміжний апарат спеціальних комітетів

Парламенту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

5. Фінансування парламентської опозиції . . . . . . . . . . .27

5.1. Загальні положення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275.2. Виплати Шорта . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275.2.1. Склад схеми виплат . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285.2.2. Сума витрат у 2006�2007 роках . . . . . . . . . . . . . . . . . .285.2.3. Використання та звітність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295.3. Гранти на розвиток політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305.4. Політичні партії та ЗМІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

6. Роль Спікера Парламенту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

7. Пропозиції для України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

7.1. Чи можна застосувати в Україні"вестмінстерську модель"? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

7.2. Чи потрібен закон про опозицію? . . . . . . . . . . . . . . . .337.3. Що використати для кращого функціонування

опозиції? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34

4

����������������������������������������

Слово до читача

Перші практичні спроби формування урядової коаліціїта парламентської опозиції у Верховній Раді України Vскликання показали, що позиція кожної політичної силищодо статусу парламентської опозиції залежить від їїприналежності до влади. Так, при формуванніПомаранчевої коаліції її учасники стверджували, щоопозиції буде достатньо очолювання спеціальнихконтрольних комісій для здійснення власнихповноважень. Але, після того, як помаранчеві силиопинились у меншості, � вони почали вимагати наданняпосад голів понад десяти парламентських комітетів,посади заступника Голови Верховної Ради тощо. Ці подіїта відсутність сталих традицій співіснування коаліції таопозиції підштовхнули нас до вивчення закордонногодосвіду в цій сфері.

Брошура, що пропонується Вашій увазі, видана врамках спільного Проекту "Продуктивна рольопозиційних сил: Україна � Велика Британія",впровадженого Центром політико�правових реформ таБританським Центром "Схід�Захід" (The British "East�West" Center). Ідея Проекту полягала в ознайомленнінародних депутатів України та громадськості з досвідомфункціонування парламентської опозиції у ВеликійБританії. Цю країну було вибрано невипадково, аджесаме Британія може пишатись найдавнішою історієюпарламентської практики ефективної співпраці уряду таопозиції в інтересах суспільства.

В рамках здійсненого Проекту в грудні 2006 року булоорганізовано робочу поїздку до Великої Британії групинародних депутатів України, залучених до підготовкипроекту Закону України "Про парламентську опозицію",з метою використання в Україні британського досвідуфункціонування опозиції в Парламенті та способівздійснення опозиційної діяльності. А в лютому 2007

5

����������������������������������������

року відбувся візит членів Парламенту Великої Британіїдо України. Під час свого візиту парламентаріСполученого Королівства зустрілись з представникамиусіх парламентських фракцій Верховної Ради Українидля обговорення проблем взаємодії урядової коаліції тапарламентської опозиції, а також для вивченняукраїнського досвіду функціонування парламентськихполітичних партій.

Також було проведено круглий стіл "Роль опозиції впарламентах Великої Британії та України � сучаснийстан та перспективи" за участю членів ПарламентуВеликобританії, народних депутатів України, науковців,експертів недержавних організацій, представниківпреси та інші зацікавлених осіб. Предметом круглогостолу були британські традиції щодо функціонуванняопозиції в Парламенті, "Тіньового Кабінету Міністрів",питання організаційної структури опозиційних партій тафінансування їхньої діяльності. Також відбуласядискусія щодо можливостей використаннябританського досвіду в контексті роботи над проектомЗакону України "Про парламентську опозицію".

На наш погляд, дана брошура буде цікавою усім, хтопричетний до політичної діяльності в Парламенті,займається організацією роботи фракцій, здійснюєаналітичне забезпечення роботи політичних партійтощо. Матеріал подано у вигляді опису найбільш цікавихаспектів функціонування опозиції у Великій Британії,щоб читач сам зробив для себе висновки щодоприйнятності та доцільності запозичення тих чи іншихідей.

6

����������������������������������������

7

1. ВСТУП

Ця брошура містить огляд основних аспектів діяльностіпарламентської опозиції в Сполученому КоролівствіВеликої Британії та Північної Ірландії. ОскількиПарламент Сполученого Королівства є двопалатним,мова йтиме в основному про Палату громад, яка маєправо вето над Палатою Лордів, чия головна роль � цеперевірка діяльності законодавчої влади.

Ключовими особливостями британської політичноїсистеми, відомої як "вестмінстерська", є:

� відсутність "писаної конституції";

� відсутність формального розподілу влади навиконавчу і законодавчу;

� переважно однопартійний уряд1;

� уряд формально працює в Парламенті, члени уряду,як правило, є членами парламенту;

� колективна політична відповідальність уряду передПарламентом;

� інститут "Офіційної опозиції".

1.1. Уряд Її Величності

Партія, що отримує більшість у Парламенті зарезультатами виборів, формує уряд. У випадку, колижодна з партій не отримує більшості, може бутисформована коаліція, однак у Великій Британії цетрапляється надзвичайно рідко.

Уряд Великобританії очолюється Прем'єр�міністром,який керує та координує роботу Кабінету міністрів,спираючись на цивільну службу. При Прем'єр�міністрові

1 В цьому виданні термін "уряд" означає як урядову структуру виконавчої влади(відповідник українського Кабінету Міністрів), так і парламентську партію, що перемоглана виборах та має більшість в Палаті громад.

����������������������������������������

8

та міністрах існує безліч допоміжних органів � комітетів,комісій, секретаріатів, служб.

Формальне призначення Прем'єр�міністра �прерогатива Королеви. Практично вона повинназупинити свій вибір на особі, здатній забезпечитипідтримку більшості в Палаті громад, якою, як правило,є лідер парламентської більшості.

Призначення й відставка міністрів � суверенне правоПрем'єр�міністра, тому що існує конституційна угодапро те, що Королева при здійсненні своєї прерогативипризначати й усувати з посад міністрів повинна діяти запорадою Прем'єр�міністра. Прем'єр�міністр підбираєчленів уряду, як правило, з числа керівників партіїбільшості.

Уряд Великобританії має досить своєрідну структуру:склад Кабінету міністрів та офіційного уряду незбігаються. Кабінет складається з 20�22 вищихпосадовців, таких як Прем'єр�міністр, лорд�канцлер,канцлер Казначейства, керівники найбільш важливихміністерств (міністр внутрішніх справ, оборони тощо).До його складу входить і так званий "внутрішній кабінет"� неформальне об'єднання 3�5 ключових міністрів, якікористуються найбільшою довірою Прем'єр�міністра.Натомість офіційний уряд формується Прем'єр�міністром з числа депутатів правлячої партії в кількостіблизько 100 осіб. При чому вони залишаютьсяпарламентарями і беруть участь у голосуванні, а в разісвоєї відставки з посади міністра � залишаютьсячленами Парламенту.

Така розгалужена структура і своєрідна "вкоріненість"уряду в Парламенті дозволяє уряду тіснішеспівпрацювати з Парламентом, при чому як ізпроурядовими, так і з опозиційними політичними силами.

����������������������������������������

9

1.2. Офіційна опозиція Її Величності

Партія, що отримала друге місце за результатамипарламентських виборів, отримує статус офіційноїопозиції. Повна назва, яку має опозиція, звучить як"Лояльна Опозиція Її Величності". Це означає, що, недивлячись на опозиційність партії до уряду, опозиціязалишається "лояльною" до Суверена та працює наблаго країни.

Найбільша опозиційна партія має формальнийпріоритет над іншими опозиційними партіями. Офіційнаопозиція отримує більше державної підтримки, ніж іншіопозиційні партії. Менші опозиційні партії отримуютьбільш обмежене державне фінансування та маютьменше прав та привілеїв, ніж Офіційна опозиція. Такасистема стабілізує політичну ситуацію, за якої двінайбільші партії домінують над загальним політичнимландшафтом.

1.3. Опозиція корисна

Кожному уряду необхідна корисна опозиція. Корисна� дієва та ефективна � опозиція означає обговоренняполітики та діяльності уряду, контроль за законодавчимпроцесом та за витратами уряду. Опозиція повиннапокращувати роботу уряду, перетворювати діяльністьуряду на більш корисну для суспільства, а рішенняуряду � на більш відкриті та легітимні.

Будь�який Парламент � це баланс між висловлюваннямдумок та виробленням домовленостей. Легітимносформований уряд має право лобіювати власнуполітику, у той час як опозиція відповідальна за те, щобце лобіювання здійснювалося лише післясправедливого та повноцінного обговорення.

����������������������������������������

10

Основною особливістю британської політичної моделі євідсутність писаної конституції. Тому в цій моделізаконодавчо не визначені межі компетенції Парламенту,а також немає формального розподілу влади міжзаконодавчою та виконавчою гілками влади. Відносиниміж урядом і Парламентом регулюються за допомогоютак званих "конституційних конвенцій" � домовленостей,що стали практикою та неписаними правилами.

1.4. Цілі опозиції

Цілями парламентської опозиції є:

� законно опонувати діяльності уряду;

� провокувати обговорення урядової політики уПарламенті зокрема та у країні загалом;

� контролювати уряд та його департаменти(міністерства);

� перевіряти правильність законодавчих ініціативуряду та пропонувати альтернативну політику.

Опозиція � це не альтернативний уряд, і вона повиннаусвідомлювати, що законотворення є роботою уряду,дозволом на яку є мандат, отриманий від виборців.Робота опозиції полягає не в тому, щоб зривати роботууряду, отже вона не повинна спрямовуватись настворення перешкод для діяльності уряду. Навпаки,метою діяльності опозиції є контроль уряду,роз'яснення позиції опозиції та презентаціяальтернативних шляхів розв'язання суспільнихпроблем.

Опонування є процесом, який, по�перше, дозволяєполітичним силам, що програли вибори, грати важливуроль у суспільстві, по�друге, сприяє розвиткувнутрішнього аналізу через питання � чому мипрограли? Останнє стимулює аналітичну роботу

�����������������������������������������

11

всередині партії та створює конструктивну базу, якадозволяє мати більше шансів для перемоги нанаступних виборах до Парламенту.

Успішна опозиційна діяльність дозволить опозиції статинаступним урядом. Це означає створення власнихмеж поведінки для опозиції та належне дотриманнядомовленостей у відносинах з урядом. Відповідно,правлячій партії необхідно усвідомлювати можливістьвласного політичного програшу на виборах та факт, щоодного дня вона сама буде користуватись правилами тадомовленостями, що гарантують опозиційну діяльністьта її належну організацію і забезпечення.

�����������������������������������������

12

2. "ТІНЬОВИЙ КАБІНЕТ"

2.1. Загальні положення

Подібно до того, як партія, що отримала більшість уПарламенті формує уряд, "Лояльна Опозиція ЇїВеличності" створює уряд опозиції, так званий"Тіньовий кабінет".

В Сполученому Королівстві створення "Тіньовихкабінетів" почалось у 80�ті роки XIX століття. Згодом цяпрактика набула поширення і в інших країнах, щообрали британську модель політичного устрою:Ірландії, Канаді, Австралії, Новій Зеландії, інших країнахБританської Співдружності. Починаючи з 30�х роківминулого століття "Тіньовий кабінет" консерваторівіменується як "Консультативний комітет Лідера Партії",у той час як лейбористський � "Парламентськимдорадчим комітетом".

Слід зауважити, що статус "Тіньового кабінету" вБританії не має правового регулювання. Проте, цевипробуваний та перевірений спосіб, за допомогоюякого опозиційні парламентські партії просуваютьвласні інтереси, організовують власні партійні справи таперевіряють правильність урядових рішень.

Основною метою діяльності будь�якої опозиції єперемога на наступних виборах для лобіюванняполітики, що відображає основні ідеї партії. "Тіньовийкабінет" опозиції представляє собою саме ту структуру,яка найбільш задіяна у досягненні цієї мети.

Назва "Тіньовий кабінет" виникла внаслідок порівнянняроботи його членів з "тінню" членів уряду та особливимпорядком "слідкування" за їх діяльністю. У Парламентічлени "Тіньового кабінету" займають місця навпротичленів уряду.

�����������������������������������������

13

Кожен "Тіньовий міністр" відповідає за окремийдепартамент (міністерство) та напрямок державноїполітики. Кожному "Тіньовому міністру" допомагаютьодин або декілька "Молодших тіньових міністрів" тапредставники партії.

"Тіньовий міністр" під час публічних виступів говоритьлише про речі, за які відповідає його департамент. Всі"Тіньові міністри" пов'язані колективноювідповідальністю та не висловлюють власних політичнихпереконань, оскільки розуміють, що це може зашкодитипартії. Непрофесійні заяви представників опозиції, якіне базуються на достатніх знаннях, або з питань, щодояких не вироблено узгодженої позиції, можутьпризвести до зниження підтримки партії виборцями.

"Тіньовий кабінет" проводить щотижневі збори іконсультації з урядом щодо парламентських програм натиждень вперед, знову ж таки, через "Звичні Шляхи".

Лідера опозиції може бути поінформовано щодо станудержавних справ особисто Прем'єр�міністром. Проте,це не постійна практика, адже тут багато залежить відхарактеру відносин між лідером опозиції і Прем'єр�міністром. Окремі "Тіньові міністри" також можутьотримувати інформацію від урядових міністрів,насамперед, через "Звичні Шляхи".

Деякі аспекти стосунків між Прем'єр�міністром талідером опозиції було формалізовано у середині 90�хроків. Так, згідно з "Актом розвідувальних служб" від1994 року, Прем'єр�міністр зобов'язанийконсультуватися із лідером опозиції щодо кандидатів учлени комітету з безпеки і розвідки, утворення якогопередбачалося цим Актом. Також існує практикапроведення консультацій між лідером опозиції таПрем'єром з питань, пов'язаних із призначенням членівпарламентських комітетів з розслідувань. Лідеропозиції визначається із власними кандидатами танадсилає цей список Прем'єру для прийняттяостаточного рішення.

�����������������������������������������

14

2.2. Переваги "Тіньового кабінету"

Описана система опозиційної діяльності має багатопереваг:

� навички опозиційних політиків розвиваються за умовіснування безпосередніх зв'язків з реальнимиурядовими департаментами,

� окремі "Тіньові міністри" отримують загальний таспеціальний досвід, пов'язаний з конкретноюпосадою в уряді, що дозволяє опозиції працюватиефективніше,

� "Тіньові міністри" та партійні представники у своїхпублічних виступах торкаються лише своєї сферидержавної політики, і завдяки тому підвищуютьстатус опозиції та підтримують її популярність,

� індивідуальне фокусування підвищує здатністьопозиції формулювати продуману політику,

� державна політика охоплює усі сфери суспільногожиття, тому контролювання усієї державної політикиунеможливлює фокусування опозиційної партії лишена деяких областях політики,

� відповідальності чітко розділені між опозиційнимичленами Парламенту, що полегшує контроль задіяльністю уряду,

� колективна відповідальність у партії вводитьсяпримусово,

� "Тіньовий кабінет" представляє собою команду, якабуде здатна взяти на себе роль уряду у майбутньому.

Участь членів Парламенту в роботі "Тіньового кабінету"зазвичай не виступає формальним критерієм для їхвключення в склад Кабінету міністрів у разі перемогиопозиції на наступних виборах, проте така роботазбільшує шанси того чи іншого члена Парламенту статичленом уряду чи зайняти іншу владну посаду.

�����������������������������������������

15

2.3. Склад та процедура призначення

"Тіньовий кабінет", як правило, складається з 25�30осіб, які формують основу "Тіньової міністерськоїкоманди" у складі "Молодших тіньових міністрів" тапредставників партії. Наявна "Тіньова міністерськакоманда" складається з 96 "Тіньових міністрів" у Палатігромад. Чинний Консервативний "Тіньовий кабінет" бувобраний безпосередньо лідером Консервативної партії,Девідом Камероном.

Однак, опозиція не обмежена законодавчимвизначенням розміру та складу "Тіньового кабінету".Також не існує формальної системи призначень до йогоскладу.

Проте у партії Консерваторів прийнята така практикаформування "Тіньового кабінету": його членивизначаються лідером опозиції, головою "Тіньовогокабінету". Дуже часто, проте не завжди, до його складувходять колишні члени уряду. Практика закріпленнячлена "Тіньового кабінету" Консерваторів за окремимміністерством з'явилася досить пізно, в 60�ті рокиминулого століття.

Прийнятий порядок формування Лейбористського"Тіньового кабінету" такий: дві його третиниформуються шляхом обрання його членівпарламентською фракцією; до його складу входять (необираються) лідери опозиції в обох палатах, їхзаступники і головні партійні організатори в обохпалатах. До діяльності "Тіньового кабінету" залучаютьсяй інші парламентарі, які формально не є його членами іне були обрані. В окремих випадках лідер опозиціїпризначає деяких членів "Тіньового кабінету", проте вінне має права змістити обраного члена "Тіньовогокабінету". Починаючи з 1955 року лейбористизапочаткували практику закріплення за кожнимміністерством члена "Тіньового кабінету".

�����������������������������������������

16

2.4. Інші "Тіньові кабінети"

Історично склалося, що "Тіньовий кабінет" формуєлише Офіційна опозиція. Однак за останні роки меншіопозиційні партії почали створювати подібним шляхомвласні "Тіньові кабінети", обираючи до їх складу своїхстарших за віком членів.

У 1999 році, третя за розміром партія у Британії �Ліберальна Демократична партія � сформувала свійвласний "Тіньовий кабінет" у складі дев'яти членів, якчастину нового руху, що представляє Ліберальнихдемократів, як більш ефективну опозицію, ніжКонсервативна партія. Схоже, що ця практика будеповторюватись у майбутньому.

�����������������������������������������

17

3. "ЗВИЧНІ ШЛЯХИ" - СПІВПРАЦЯУРЯДУ ТА ОПОЗИЦІЇ НАПРАКТИЦІ

3.1. Парламентський організатор партії

Парламентський організатор партії є керівником�організатором політичної партії. Кожна партія, щопредставлена в Парламенті, має свого організатора,якого підтримує група молодших організаторів партії.Його роль полягає в організації партії та впровадженніполітики партії між членами Парламенту, які їїпредставляють.

Головний організатор партії також повинен:

� формувати законодавчий план;

� забезпечувати успішність партійної законодавчоїпрограми, часто шляхом переконання членівПарламенту голосувати потрібним чином.

Кабінет міністрів заздалегідь повідомляє Головногоорганізатора опозиції про порядок денний на наступнийтиждень. Жодне важливе рішення уряду неприймається без консультації з Головниморганізатором партії від опозиції. Предметомконсультацій з ним також є визначення часуобговорення того чи іншого законопроекту вПарламенті.

3.2. "Звичні Шляхи"

"Звичні Шляхи" � це неформальні домовленості міжГоловним організатором партії уряду та Головниморганізатором партії опозиції. Вони разом проводятьконсультації з представниками інших партій та членами

�����������������������������������������

18

Парламенту щодо політичних домовленостей таорганізації роботи Палати громад.

Ця, переважно неформальна та приватна мережаспілкування, є необхідною умовою участі опозиції упарламентській діяльності.

“Звичні Шляхи” як правило працюють за декількомаосновними напрямками:

� на регулярних щотижневих зустрічах обговорюютьсядомовленості у кожній палаті;

� щоденне спілкування спрямоване на роботу зпоточними справами, планування та формуваннястроків;

� під час проходження закону відбуваютьсяобговорення між Організаторами партій, діючимміністром, що відповідає за законопроект, та йогоопозиційним "Тіньовим міністром". Ці обговоренняпроводяться до вирішення усіх складностей зпоправками та голосуванням та, як правило,завершуються домовленістю;

� членство у спеціальних комітетах та заповненнявільних вакансій відбувається за рахунок “ЗвичнихШляхів”;

� поділ місць між партіями у спеціальних комітетахтакож відбувається шляхом домовленостей завдяки“Звичним Шляхам”;

� обговорення виборів нового Спікера чи призначенняЗаступника спікера також відбувається через “ЗвичніШляхи”.

�����������������������������������������

19

3.3. Приватний секретарпарламентського організатора партії

Приватний секретар парламентського організаторапартії � це цивільний службовець, який єнеупередженим гарантом домовленостей між урядомта опозицією, хоча формально він працює на уряд.Особа, що обіймає цю посаду, виконує роль "каналу"(шляху) між урядом та опозицією для узгодженняпарламентських справ.

Важливим для посади Приватного секретаряпарламентського організатора партії є збереженняінституційної пам'яті попередніх секретарів. З часуутворення посади у 1919 році на ній працювало лише 4особи.

�����������������������������������������

20

4. ПРАВА ТА ПРИВІЛЕЇ ОПОЗИЦІЇ

4.1. Обговорення та консультації зурядом

Згідно з конституційними конвенціями уряд формуєпорядок денний більшості парламентських сесій. Протеопозиційні партії також мають у цій сфері певніповноваження.

4.1.1. Обговорення промови Королеви

Після перемоги у парламентських виборах новий урядзобов'язаний оприлюднити власну законодавчупрограму. Цей процес отримав назву ПромоваКоролеви. По закінченню шестиденного обговоренняцієї щорічної законодавчої програми опозиція маєправо запропонувати свої поправки, які обов'язковоголосуються. Поправки зазвичай мають лише 12речень. Подібні поправки озвучуються і під час другогочитання публічного законопроекту

2. На цьому етапі від

опозиції не вимагається надати детальні пропозиції,однак вона повинна представити власне баченнязапропонованої урядом політики.

Одразу після поразки на парламентських виборахкритика зі сторони опозиції має бути лише загальногохарактеру. Партія, що програла, повинна вчитися навласній поразці. Однак з наближенням наступнихпарламентських виборів діяльність опозиції повиннастати більш змістовною та базуватись на основнихпринципах наступної виборчої кампанії.

2 Публічний законопроект � законодавча ініціатива, підготовлена та винесена доПарламенту урядом.

�����������������������������������������

21

4.1.2. Дні опозиції у Парламенті

Протягом кожної парламентської сесії опозиційні партіїмають право визначати тему обговорення 20�ти днівзасідань Парламенту. З цих 20�ти днів 17 дніввіддаються Офіційній опозиції, а решта 3 � іншимопозиційним партіям, при цьому Офіційна опозиція маєформальну відповідальність надати ці дні іншимопозиційним партіям.

За окремою процедурою відбувається обговореннябюджету, з правом опозиції критикувати та пропонуватипоправки до урядової пропозиції.

4.1.3. Неформальні консультації

Окрім "днів опозиції", реакції на Промову Королеви таобговорення бюджету, справи уряду обговорюютьсяпротягом кожного дня. Опозиційні партії не приймаютьучасті у формуванні порядку денного майбутніх засіданьПалати громад. Більшість неформальних консультацій,однак, проводяться за допомогою “Звичних Шляхів”.

4.1.4. Правила Дугласа-Хома

Важливу роль у визначенні механізмів взаємодії міжурядом та "Тіньовим кабінетом" відіграють конвенції,відомі як Правила Дугласа�Хома, введені в дію 1964року. Згідно з ними, після офіційного оголошеннянаступних виборів представники "Тіньового уряду"мають право вести дискусії із вищими чиновникамищодо корегування організації діяльності і структуридержавних установ. Ці обговорення є строго

�����������������������������������������

22

конфіденційними і, зазвичай, відбуваються за рік довиборів.

В цих консультаціях бере участь, з одного боку, лідеропозиції і члени "Тіньового уряду", а з іншого �державний секретар Кабінету міністрів (Головацивільної служби), а також заступники державнихсекретарів відповідних міністерств.

Завдяки цим переговорам опозиція може представитисвоє бачення необхідних змін у діяльності окремихдержавних установ, а представники цих установ �підготуватися до цих змін, що будуть реалізовані у разіперемоги опозиції на виборах. Ця процедура сприяє"плавній" передачі влади від однієї політичної сили доіншої, що не шкодить ефективності роботи державнихорганів влади.

4.2. Повноваження опозиції узаконодавчому процесі

4.2.1. Комітети з публічнихзаконопроектів

Як вище зазначалось, порядок денний більшої частинипарламентських засідань визначається урядом танеформальними консультаціями. Однак для того, щобзаконодавство було легітимним, законопроект повиннобути ухвалено у однаковому вигляді в обох палатахПарламенту. Усі законопроекти, що проходять в Палатігромад, перевіряються Комітетом з публічнихзаконопроектів. При чому для кожного законопроектустворюється новий Комітет.

�����������������������������������������

23

4.2.2. Членство у парламентськихкомітетах

Комітет відбору � орган, що сформований з членівПарламенту та визначає кількість членів Парламенту,які складатимуть створюваний Комітет з публічнихзаконопроектів. При цьому Комітет відбору повиненвраховувати політичний склад Палати громад � отже,уряд завжди має більшість в Комітеті з публічнихзаконопроектів. Також Комітет відбору приймаєзаяви від окремих членів Парламенту, які бажаютьпрацювати у створюваному комітеті, відпарламентських організаторів партії або відповіднихурядових департаментів.

Усі комітети з публічних законопроектів мають усвоєму складі не менше одного міністра,представників опозиції або членів "Тіньовогокабінету" та організаторів партії. Максимальнакількість членів Комітету з публічних законопроектів �50 осіб, а мінімальна � 16 осіб.

Після початку роботи Комітету його члени маютьправо вийти зі складу Комітету або можуть бутизаміненими лише в разі хвороби або за наказомміністра. При цьому в Комітеті постійно зберігаєтьсяпропорційна відповідність партійному складовіПалати громад.

4.2.3. Законопроекти окремих членівПарламенту

Окремі члени Парламенту від будь�якої партії такожможуть пропонувати законопроекти багатьмарізними способами, однак час парламентськогозасідання, відведений на це, суворо лімітований.

�����������������������������������������

24

Шляхом голосування вирішується, хто з членівПарламенту матиме змогу пропонувати законодавчуініціативу, при цьому обираються всього 20 членівПарламенту.

Треба зауважити, що, не зважаючи на можливістьокремих членів Парламенту ініціювати законопроекти,більшість законопроектів ініціюється урядом. Підчас парламентської сесії 2005�2006 років 56законопроектів стали законами, з них 53 булиурядовими, і лише 3 були представлені окремимичленами Парламенту.

4.3. Контроль за діяльністю уряду

Опозиційні партії відіграють найважливішу роль уперевірці діяльності уряду, в тому числі шляхомпостановки запитань.

4.3.1. Запитання до Прем'єр-міністра

Кожного тижня протягом 30 хвилин Прем'єр�міністрповинен надавати відповіді на конкретні запитанняПарламенту. Однакова кількість запитань може бутизадана від опозиції та уряду. Спікер Парламентувирішує, хто з членів Парламенту може ставитипитання, відповідно до таких правил:

� лідер опозиції може поставити 6 питань;

� лідер другої за розміром опозиційної партії можепоставити 2 питання;

� питання повинні ставитись по черзі урядом таопозицією.

�����������������������������������������

25

4.3.2. Запитання до уряду

Голови окремих урядових міністерств чи їхпредставники повинні відповідати на питанняПарламенту один раз на місяць. Запитання допредставників департаментів ставляться запроцедурою, аналогічною до постановки запитаньПрем'єр�міністру.

4.3.3. Спеціальні комітети Парламенту

Спеціальні комітети Парламенту створюються дляперевірки діяльності усього уряду і Кабінету міністрів,яка безпосередньо не пов'язана з законодавством.Існує три види спеціальних комітетів: департаментні,міждепартаментні та комітети з розслідувань.

Департаментні комітети перевіряють роботу окремихдепартаментів уряду. Вони перевіряють витратидепартаментів, їх політику та здійснення нимиуправління. Кількість цих комітетів та сфера їх віданнязмінюється в залежності від існуючих департаментівуряду, оскільки один комітет відповідальний за одинурядовий департамент. Міждепартаментні комітети такомітети з розслідувань перевіряють питання, щостосуються декількох департаментів або всього уряду,наприклад, загальні урядові витрати.

Зазвичай спеціальні комітети налічують 11 членів.

4.3.4. Склад спеціальних комітетівПарламенту

Партійний склад спеціальних комітетів Парламентуформується пропорційно до партійного складу Палати

�����������������������������������������

26

громад. Комітет у складі 11 членів, наприклад, насьогодні має 6 членів Лейбористської партії, 3 члениКонсервативної партії та 2 члени з інших партій. Зі свогоскладу комітети на власний розсуд обирають голову.

Неформальні домовленості між партіями надаютьможливість у деяких комітетах головуватипредставникам опозиції. Це питання узгоджуєтьсязавдяки "Звичним Шляхам". На даний момент з�поміж33 спеціальних комітетів 20 очолюютьсяпредставниками уряду, 10 � представниками офіційноїопозиції, і 3 � представниками інших партій.

До Комітетів, які, як правило, очолюються урядомвідносяться � Скарбниця, Внутрішніх Справ,Закордонних Справ та Публічної Адміністрації.Комітети, що зазвичай очолюються представникамиопозиції: Оборони, Публічного Обліку, Стандартів таПривілеїв, а також Торгівлі та Виробництва.

Спеціальний комітет Публічного Обліку, завданнямякого є контроль за видатками уряду, завждиочолюється представником опозиції.

4.3.5. Допоміжний апарат спеціальнихкомітетів Парламенту

Кожен спеціальний комітет має від трьох до шестичленів�помічників, які обираються з�поміж постійнопрацюючих та політично незалежних службовців Палатигромад. Команда помічників включає спеціалістів зпредмету відання та процедури, а також секретарів. Зметою отримання спеціальних знань комітет бере нароботу тимчасових спеціалістів�радників, які маютьдосвід роботи у відповідних сферах. Крім того, длянадання додаткових фахових консультацій у комітетахпрацюють визначені Палатою громад дослідники.Парламент виплачує заробітну плату помічникамкомітету та призначеним дослідникам.

�����������������������������������������

27

5. ФІНАНСУВАННЯПАРЛАМЕНТСЬКОЇ ОПОЗИЦІЇ

5.1. Загальні положення

Існує три основні джерела, з яких опозиційні партіїможуть отримувати державне фінансування:

� Виплати Шорта. Виплати опозиційним партіям уПалаті громад для виконання ними основнихпарламентських обов'язків.

� Гранти на розвиток власної політики. Ці грошівиплачуються партіям, що мають більше двох членівПарламенту у Палаті громад, на формуванняпередвиборчої кампанії.

� Агітація під час виборів. Під час виборчої кампаніїполітична реклама на телебаченні та радіо, яка маєприватне фінансування, заборонена. Тільки державамає право фінансувати рекламу політичних партій нателебаченні та радіо, порядок здійснення якої сувороконтролюється.

5.2. Виплати Шорта

Гроші сплачуються лише опозиційним партіям, якімають не менше двох членів Парламенту або отрималибільше 150,000 голосів у загальнонаціональнихпопередніх виборах. Ця грошова виплата названа начесть Едварда Шорта, який запропонував її вперше у1975 році.

�����������������������������������������

28

5.2.1. Склад схеми виплат

Виплати Шорта мають три складові:

� Загальне фінансування опозиції. Воно надаєтьсядля загальних витрат під час роботи в Парламенті тане може використовуватись на виборчі кампанії.Розмір загального фінансування безпосередньозалежить від кількості представників партії вПарламенті та кількості голосів, яку партія отрималана останніх парламентських виборах.

� Фінансування відряджень та пов'язаних з нимивитрат для опозиційних партій. Розмір цьогофінансування також залежить від кількостіпредставників партії у Парламенті та кількостіголосів, яку отримала партія на останніхпарламентських виборах.

� Фінансування, що виділяється для роботиЛідера опозиційного офісу. Це фінансуванняскладається з загальної суми на покриття поточнихвитрат офісу, додаткової платні Лідерові офіційноїопозиції (яка аналогічна до заробітної платиурядового міністра) та додаткової платніОпозиційному парламентському організаторовіпартії та двом його заступникам (яка аналогічна дозаробітної плати Урядового парламентськогоорганізатора партії та його заступників).

5.2.2. Сума витрат у 2006-2007 роках

� Загальне фінансування опозиції. Сума грошей,виплачена партіям дорівнювала 12 793 фунтам закожне отримане місце в Парламенті, а такождодатковим 25.55 фунтам за кожні 200 голосів, якінабрала партія.

�����������������������������������������

29

� Витрати опозиції на відрядження. Загальна сума у140 351 фунтів була поділена між опозиційнимипартіями аналогічно до загального фінансування.

� Лідер опозиційного офісу. Для фінансуваннявитрат офісу Лідера опозиції було надано 595 999фунтів.

� Загальні витрати у 2006�2007 роках (‡)

5.2.3. Використання та звітність

Виплати Шорта, призначені для загальноговикористання, найчастіше витрачаються на проведеннядосліджень, необхідних для роботи "Тіньового кабінету"та його членів, помічників у офісі парламентськогоорганізатора та помічників Лідера опозиції.

За дев'ять місяців до закінчення бюджетного року відкожної опозиційної партії, яка отримує виплати Шорта,вимагається сертифікат, виданий незалежнимпрофесійним аудитором. Цей сертифікат підтверджуєдоцільність усіх витрат, їх відповідність РезолюціїШорта, а також використання партією цих грошей лишена справи, якими партія займалась у Парламенті.

Загальнефінансу�

вання

Відряд�ження

Лідеропозиції

Всього

Консервативна партія 3 655 400.00 91 669.75 595 999.00 4 343 068.75

Лейбористська партія 1 557 801.00 39 066.38 1 596 867.38

Шотландськанаціональна партія

129 417.00 3 245.51 132 662.51

Плайд камри (партіяУельсу)

60 710.00 1 522.48 62 232.48

Демократична ПартіяЄднання (Ірландія)

146 027.00 3 662.05 149 689.05

Соціал�демократичната лейбористськапартія (Ірландія)

54 424.00 1 364.84 55 788.84

�����������������������������������������

30

У випадку неподання партією сертифікату протягомвказаного часу фінансування припиняється до моментуйого подання.

5.3. Гранти на розвиток політики

Гранти на розвиток власної політики � це виплати усімполітичним партіям, у складі яких є не менш ніж двачлени Палати громад, на розвиток власної партійноїполітики під час виборчої кампанії.

Загалом на це виділяється 2 млн. фунтів стерлінгів. ‡1млн. порівну розподіляють між всіма партіями. Інший ‡1млн. розподіляється відповідно до формули, основаноїна представництві партій в Парламенті та величиніелекторату у різних областях Сполученого Королівства.В результаті ця сума розподіляється таким чином, щотри найбільші загальнонаціональні партії отримуютьоднакові частини, і чотири партії в Ірландії такожотримують однакові, хоча і менші, частини.

5.4. Політичні партії та ЗМІ

Будь�яка політична реклама на телебаченні, оплаченавласним коштом, є протизаконною, тому державаоплачує все політичне "мовлення" бюджетнимигрошима. Політичним партіям не потрібно оплачуватичас у прямому ефірі для політичної реклами. Комерційнітелеканали та радіостанції зобов'язані включати досвоєї програми політичну рекламу та опитуваннягромадської думки.

Існує мінімальна кількість кандидатів, яких партіяповинна представити на виборах для отримання правана власну політичну рекламу за допомогою ЗМІ, саметому лише невелика кількість партій здатна на це.

�����������������������������������������

31

6. РОЛЬ СПІКЕРА ПАРЛАМЕНТУ

Спікер відіграє головну роль у гарантуванні правопозиції. За допомогою "Звичних Шляхів" на посадуСпікера обирають особу, лояльну до усіх партій, щопредставлені у Палаті громад.

Так, Майкл Мартін у промові перед Парламентом, якувін зробив перед своїм переобранням на посадуСпікера на початку роботи діючого Парламенту,підкреслив:

"Я вже це говорив, і я скажу це сьогодні, � Спікер маєобов'язки перед кожним членом Палати. Обов'язкомСпікера є служіння Палаті, а не урядовцям… Переобранічлени мають знати, що, на мою думку, Кабінет міністріві будь�який міністр, котрому є що сказати, повиненробити це тут, перед Палатою громад. Офіційнаопозиція ЇЇ Величності має давні права та привілеї, які їмнадала Палата. Я звертаюся до тих, хто представляєсьогодні меншість � ваші голоси все рівно будуть почуті.Спікер чує їх".

�����������������������������������������

7. ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ УКРАЇНИ

7.1. Чи можна застосувати в Україні"вестмінстерську модель"?

"Вестмінстерська модель" політичної системи непередбачає формального розподілу влади на виконавчуі законодавчу гілки. Уряд працює в Парламенті і черезПарламент. Парламентська більшість виконує функціюлегітимації рішень уряду, а опозиція виступаєопонентом і критиком уряду, пропонує альтернативнірішення. Ця система ґрунтується на "конвенціях" �прецедентах, які стали правилами.

Очевидно, що в Україні існує відмінна політична модель ісистема правовідносин: існує розподіл влади назаконодавчу, виконавчу і судову; Уряд користуєтьсязначною автономією щодо прийняття політичних рішень;суттєві повноваження має глава держави � Президент;правові відносини регулюються Конституцією, законамиУкраїни та іншими правовими актами.

Отже, "вестмінстерська" і вітчизняна політичні моделімають фундаментальні відмінності. Тому в Українінеможливе у повному обсязі запозичення британськогодосвіду діяльності парламентської опозиції, якийсклався в умовах існування "вестмінстерської моделі"політичної системи, адже це вимагало б докорінноїзміни політичної системи в нашій країні.

Натомість, окремі процедурні моменти і політичніпрактики "вестмінстерської моделі", зокрема, ті, щостосуються співпраці Уряду і опозиції (наприклад,створення "Тіньового кабінету"), на наш погляд, будутькорисними для української політичної системи,парламентської опозиції. При цьому, ці практикидоцільно унормувати у вітчизняному законодавстві.

32

�����������������������������������������

7.2. Чи потрібен закон про опозицію?

Деякі вітчизняні політики і експерти висловлюютьсумнів з приводу того, чи потрібний Україні окремийзакон про опозицію, оскільки, в демократичних західнихкраїнах статус опозиції є результатом еволюціїполітичної системи та домовленостей між правлячоюполітичною силою та опозицією.

Водночас, на сьогодні українська державність та системаполітичних відносин не є результатом еволюції, а виникли врезультаті революційних процесів розпаду СРСР. На данийчас політична система України не є стабільною тапереживає період трансформації. Формування політичноїкультури та звичок вимагає доволі тривалого періоду часу.Тому з метою економії часу формування в Українідемократичних інститутів і ефективних політичнихвідносин, на наш погляд, доцільно прискорити шляхомзакріплення вироблених демократичних традиційзарубіжних держав (в даному випадку Великої Британії) унормах відповідних правових актів.

Отже, права і обов'язки політичної сили, яка не маєбезпосереднього доступу до інститутів виконавчоївлади, але отримала значну частину голосів українськихвиборців, доцільно гарантувати законом. Це дозволитьуникнути дисбалансу влади.

Щодо форми законодавчого регулювання, то,враховуючи конституційні положення щодо визначеннявиключно законами України організації та порядкудіяльності Парламенту та статусу народних депутатівУкраїни, найбільш доцільним вбачається врегулюваннядіяльності парламентської опозиції у Законі України"Про Регламент Верховної Ради України". Проте,враховуючи політичну складність ухвалення цьогоЗакону, � можливим є прийняття окремого ЗаконуУкраїни "Про парламентську опозицію".

33

�����������������������������������������

7.3. Що використати для кращогофункціонування опозиції?

1. Вивчення британського досвіду опозиційноїдіяльності дозволяє дійти висновку: конструктивнаспівпраця опозиції та уряду (урядової коаліції) � цеобов'язкова умова та запорука функціонуванняефективного Парламенту та уряду.

Українським політикам потрібно вчитись досягатидомовленостей та, головне, � виконувати цідомовленості. В цьому аспекті корисним будезапозичення досвіду щодо призначення спеціальноїособи � державного службовця, який відповідає заспілкування уряду з опозицією. В Україні такийдержавний службовець може відповідати запротоколювання політичних домовленостей таздійснювати контроль за їх виконанням.

2. Мінімум прав та привілеїв опозиції має бутигарантованим. В Британії це здійснюється задопомогою конституційних конвенцій, в Україні ждоцільно на законодавчому рівні гарантувати правоопозиції очолювати певні комітети Парламенту, правона доповідь під час пленарних засідань Парламенту,право на постановку запитань Прем'єр�міністрові абоміністрам тощо

3.

3. Враховуючи перехід України до парламентсько�президентської республіки, доцільним вбачаєтьсявпровадження концепції законотворення з ініціативиУряду. Проекти законів мають бути спрямовані нареалізацію політики Уряду, а отже мають готуватисьУрядом та вноситись ним на розгляд Парламенту. Цедозволить, по�перше, зняти переобтяження Парламентута його апарату численними законодавчими ініціативаминародних депутатів України; по�друге, чітковідображатиметься відповідальність Уряду запропоновані законодавчі ініціативи.

34

3 Частина цих прав вже закріплено законами України “Про статус народного депутатаУкраїни”, “Про Кабінет Міністрів України” тощо.

�����������������������������������������

4. Організація "Тіньового уряду" � позитивна практика,яку доцільно запозичити. Проте, слід наголосити �призначення "Тіньового уряду" не означає підміну Урядуабо тотальний контроль його діяльності. Запорукауспіху влади � співпраця між опозицією та більшістю, щодозволяє Урядові краще працювати з огляду наобґрунтовану критику, а опозиції � вчитись бути урядом.

5. Внутрішньопартійна дисципліна так само важлива, як івнутрішньопартійна демократія. Політичні партії вУкраїні мають напрацювати та налагодити механізмивнутрішньої організації та контролю. Вкрай важливою єроль так званих "представників партії", що опікуютьсяполітикою партії в конкретному сегменті і повинні мативиключне право публічного виступу з цього приводу. Цедозволяє, по�перше, уникнути домінування лідера партіїпри формуванні іміджу партії; по�друге, перетворюєпарламентську фракцію на більш професійний таефективний механізм вироблення та впровадженняполітики, робить опозицію готовою до отримання влади.

6. Щодо питання фінансування опозиційної діяльності,то слід базуватись на принципі, що партія в опозиції маєотримувати достатню фінансову підтримку від державидля ефективного виконання своїх контрольних функцій.При цьому розмір такої державної підтримки доцільноприв'язувати до успіху політичної сили напарламентських виборах, який відображається вкількості її парламентаріїв.

7. На завершення хотілось би наголосити � правлячійпартії необхідно усвідомлювати можливість власногополітичного програшу на наступних парламентськихвиборах та факт, що одного дня вона сама будекористуватися правилами та домовленостями, щогарантують опозиційну діяльність та її належнуорганізацію і забезпечення. Використання правилпереходу влади (Правила Дугласа�Хома) � унікальнийприклад, якому потрібно слідувати для оптимальногофункціонування політичної системи та уникненняреволюційних потрясінь при переході влади від однієїполітичної сили до іншої.

35

�����������������������������������������

Підписано до друку 12.07.2007. Формат 70 х 84 / 16. Папір крейдований. Друк офсетний. Ум. друк. арк. 2,63

Наклад 1300 прим. Замовлення №157Гарнітура PragmaticaC.

Видавець ТОВ “Конус�Ю”01011, Київ, вул. П.Мирного, 26

тел. 254�4182, 254�2931Свідоцтво суб’єкта видавничої справи

ДК №33 від 16.07.2002

Віддруковано ТОВ “Конус�Ю”

�����������������������������������������