Навчальний тренінг-практикум для об'єднаних територіальних громад

Хмельниччини

Об’єднані територіальні громади – локомотив успіху!?

Селище Сатанів17-18.03.2016

Нові умови вимагають нових підходів до роботи ОМС.

На формування нових підходів і орієнтовано тренінг

• Що таке МС, чому, як і які перші результати реформи МС в Україні?

• Як користуватись законодавством в умовах змін?• Як найкраще використати нові бюджетні

можливості?• Як здійснити стратегічне планування і підготувати

проекти місцевого та регіонального розвитку?

Нові вимоги до керівництва ОТГ

• Ви уже вища ліга місцевого самоврядування.

• Ви працюєте під свою відповідальність.• Від Вас тепер залежить нинішня і майбутня

ситуація в ОТГ.• Ви не можете “перевести стрілки” на РДА.• Ви не один, з Вами громада!

Навіщо нам потрібні загальні знання про систему публічної влади?

• Аби зрозуміти чому пропонуються саме такі зміни, слід розуміти, як загалом працює система публічної влади.

• Аби могти дати відповідь на запитання, якого не має в списку готових відповідей слід мати більше інформації про предмет.

• Все нове, по суті уже колись було реалізованим, зараз йде переосмислення на новій основі, тому історичний досвід дуже потрібен.

• Загальні знання мінімізують вплив на мозок “міфів”, які створюються з різною метою!

Еволюція українських республік• 1990-91 – парламентська• 1991-95 – президентсько-парламентська• 1995-97 – президентська• 1997-2006 – президентсько-парламентська• 2006-2010 – парламентсько-президентська• 2011-2013 - президентсько-парламентська• 2014 – до тепер парламентсько-президентськаНе залежно від “типу” республіки, в Україні на

конституційному рівні закріплено статус місцевого самоврядування.

Федерація, унітарна держава

Федерація не є вищою формою демократії та ефективного управління.

Федерація – це союз, об’єднання державних чи квазідержавних утворень. У світі лише 24 федеральні країни з більш ніж 200 країн, в Європі є лише 5 федеральних країн.

Федерацій мало, оскільки більшість держав утворились на основі самовизначення націй і тому є унітарними.

Місцеве самоврядування – ознака демократичної та

ефективної публічної влади. 1. Всі країни Європи та більшість країн світу виділяють в системі органів

публічної влади – органи місцевого самоврядування. 2. Історично, початок місцевого самоврядування пов'язують із

наданням містам Магдебурзького права в середні віки. 3. Місцеве самоврядування реально є результатом передачі частини

публічної влади від суверена – народу, місцевим спільнотам людей, об'єднаних місцем проживання.

4. Наявність органів публічної влади на найближчому для людей рівні робить владу більш ефективною та дешевшою для суспільства.

5. УКРАЇНСЬКА РЕФОРМА МАЄ СФОРМУВАТИ ЕФЕКТИВНУ ДЕЦЕНТРАЛІЗОВАНУ УНІТАРНУ ДЕРЖАВУ!

Територіальний устрій та місцеве самоврядування

1. Оскільки місцеве самоврядування спочатку появилось у містах, то основним суб'єктом місцевого самоврядування у всіх країнах є первинна місцева спільнота – комуна, громада, община, гміна і т.п.

2. В усіх європейський країнах найнижча ланка адміністративно-територіального устрою одночасно є територією юрисдикції органів місцевого самоврядування місцевої спільноти, яка там проживає.

3. На субрегіональному та регіональному рівнях територіального устрою органи місцевого та регіонального самоврядування є не в усіх країнах.

Типовий адміністративно-територіальний устрій досить

великої європейської держави 1. Регіональний рівень (0,8 – 3,0 млн осіб): земля, провінція, область,

воєводство, край;2. Субрегіональний рівень (150-450 тисяч осіб): повіт, район, уєзд, …;3. Муніципальний рівень: муніципалітет, комуна, волость, гміна,

громада, община.• На субрегіональному та регіональному рівнях обов'язково діють

органи виконавчої влади, в багатьох країнах діють органи місцевого самоврядування.

• Органи виконавчої влади мають наглядові функції щодо рішень органів місцевого самоврядування.

Рівні адміністративно-територіального устрою унітарної держави(великої)

Держава Парламент/уряд Державні податки

Регіональний (земля, воєводство, область, провінція)

Рада (виконавчий орган ради може бути відсутнім, є орган Вик.Влади)

Як правило власних доходів немає

Проміжний(район, повіт, графство)

Обмежене самоврядування

Як правило власних доходів немає

Базовий (комуна, громада, гміна)

Повноцінне самоврядування

Має власні та закріплені доходи

Хто представляє народ, громаду, спільноту?

• Не залежно від форми правління у республіці народ представляє парламент;

• Громаду – рада громади;• Місцеву спільноту району, області – відповідна рада.• Нормативні акти в системі МС видають лише органи

уповноважені на це законом: ради та їх виконкоми (у випадку відсутності виконкому – голова).

Міфи, які існують і які циркулюють в українському просторі.

• 1. Місцеве самоврядування - окремий інститут влади, не залежний ні від кого.

• 2. Конституція України суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування.

• 3. Територіальних громад в Україні немає, оскільки вони не створені на зборах жителів сіл, селищ та міст.

• 4. В Україні реалізовується польська модель реформи.

• 5. Без змін до Конституції ніякої децентралізації не відбудеться.

Міф 1. Місцеве самоврядування - окремий інститут влади, не залежний ні від кого.

Джерелом влади є народ(весь народ, а не сукупність громад, регіонів чи станів)

Народ формує владу на основі виборів, які мають бути періодичними, вільними, справедливими .

В принципі ОМС може і не існувати, але саме ОМС найближчі до людини, тому саме на них людина може впливати найкраще.

Законодавча Виконавча Судова

Державна влада

Міф 2. Не потрібно територіальної реформи, досить просто передати повноваження усім.

• Передати повноваження можна лише тим, хто спроможний їх виконувати.

• Не може бути передано повноважень у сфері освіти, коли в громаді немає дітей.

• Не може бути передано повноважень у сфері оподаткування, якщо витрати на збирання податків надмірні у порівнянні з самими податками

Міф 3. Конституція України суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування.

• Стаття 2 Європейської хартії місцевого самоврядування встановлює:

“Принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві і у міру можливості в конституції.”

Українська конституція детально регулює МС, відсутність виконавчих органів районних та обласних рад не суперечить Хартії, оскільки вона не регулює ці рівні.

Міф 4. Територіальних громад в Україні не має, оскільки вони не створені на зборах жителів сіл, селищ та міст.

• Територіальні громади в Україні існують по праву! Див. статтю 140 Конституції України.

• Приватні особи не можуть створити юридичну особу публічного права.

• Утворені на зборах “територіальні громади” можуть бути або громадськими організаціями або господарськими товариствами і не більше.

• Спроби обраних на зборах “рад територіальних громад”, “голів територіальних громад” отримати владні повноваження є незаконними.

Міф 5. В Україні реалізовується польська модель реформи.

• Польща проводила свою головну реформу у 1989-90 роках через передачу повноважень та ресурсів від органів виконавчої влади органам гмінного самоврядування. При цьому гміни уже були утвореними ще в 1973 році за часів комуністичного режиму.

• Отже, польська реформа місцевого самоврядування 1990 року не передбачала зміни територіальної основи на базовому рівні. При цьому на інших рівнях АТУ місцеве самоврядування було відсутнє.

Міф 6. Без змін до Конституції ніякої децентралізації не відбудеться.

• Насправді здійснити децентралізацію до рівня об'єднаних громад можна і без внесення змін до КУ, що і реалізовується зараз.

• Скоротити кількість районів, у зв'язку з утворенням ОТГ також можна в межах нинішньої КУ.

• Не можна тільки створити виконавчих органів районних та обласних рад, але то не є головним елементом децентралізації.

Реформи у Європі

Короткий огляд ідеології та змісту

Загальні тенденції проведення реформ АТУ та ОМС в Європі

Більшість європейських країна за повоєнний період провели по декілька реформ АТУ та

ОМС.Основною ідеологією таких реформ були:

наближення послуг до людини через укрупнення АТО; передачі повноважень і

ресурсів ОМС; запровадження електронного урядування.

“Найсвіжіші” реформиГрузія – 2006,Данія – 2007,Латвія – 2009,Греція – 2011,

Ірландія – 2014, Албанія – 2014(2015-вибори)Фінляндія – 2013-14(2015-вибори )

В цих країнах реформи пройшли в один тур – за ухваленими законами.

Країни, які пробували проводити реформу в два тури (добровільний та обов'язковий) не змогли

завершити реформу на основі добровільного етапу.

Реформа в Данії 1970: 271 з 1400

Перманентні реформи радянського періоду 1920-60-ті роки

• Розваливши логічну систему АТУ, яка склалась до встановлення радянської влади, керівництво СССР творило перманентні зміни АТУ в Україні аж до 1965 року.

• За цей час ліквідовувались волості та повіти, створювались і ліквідовувались райони, області, сільради.

• Кількість сільрад або дуже зростала, або різко зменшувалась.

Як було із районами?

• станом на 1946 рік в Україні було 750 районів• На 1962 - 231;• На 1965 – 393;• На 2014 – 490.Райони є досить штучними та нестійкими

утвореннями, їх існування винятково визначається волею держави, яка розмежовує територію відповідно для зручності управління.

УКРАЇНА

Райони

Село

Автономна Республіка Крим ОбластіМіста зі спеціальним статусом

Київ та Севастополь

Міста республіканського

значеннняРайони Райони містаМіста обласного

значення

Сели

ще

Село

Сели

ще

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

Райо

ни м

іста

Село

Сели

ще

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

Село

Сели

ще

Райо

ни*

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

Село

Сели

ще

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

Райо

ни м

іста

Сели

ще

Село

Сели

ще

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

Село

Сели

ще

Міс

то р

айон

ного

зн

ачен

ня

*Примітка: Свердловський район Луганської області підпорядкований Свердловській міськраді, Краснолиманський район Донецької області – Краснолиманській міськраді

Перша українська реформа публічного управління у новітній історії

• День ухвалення закону “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування” 7 грудня 1990 року є днем відродження місцевого самоврядування в Україні.

• «Місцеве самоврядування в Україні - це територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази.» - це англійська концепція місцевого самоврядування. Повноваження залежать від ресурсів!

Польська реформа 1990• Польща проводила свою головну реформу у 1989-

90 роках через ухвалення законодавства, яке передбачило передачу повноважень та ресурсів від органів виконавчої влади органам гмінного самоврядування. При цьому територіальна основа для такої передачі уже існувала – це були гміни, які утворили ще в 1973 році за часів комуністичного режиму. Отже польська реформа місцевого самоврядування 1990 року не передбачала зміни територіальної основи на базовому рівні. При цьому на інших рівнях АТУ місцеве самоврядування було відсутнє.

Українська реформа 1990• Україна в 1990 році прийняла свій закон про місцеве та

регіональне самоврядування, який по суті не був гіршим від польського закону. Проте, на відміну від Польщі в Україні не було необхідної територіальної основи для спроможного місцевого самоврядування на базовому рівні – передусім сільрад.

• Надто дрібні сільради були не спроможними реалізовувати всі повноваження, які покладались на них законом. Саме ця неспроможність призвела до того, що з роками все більше повноважень знову передавались на вищі рівні управління і реальне місцеве самоврядування розвивалось лише на рівні міст обласного значення.

Мета реформи в Україні

• 1. Покращення якості життя людини не залежно від регіону чи місця проживання.

• 2. Прискорене зростання економіки в громадах через формування ефективної місцевої влади, яка має для цього необхідні повноваження, ресурси і яка є відповідальною перед громадою.

Українська реформа 2014-15

• В Україні реалізується не польська, не французька чи латвійська модель реформи, а українська, яка враховує позитивний досвід інших країн.

• На відміну від інших країн в Україні одночасно відбуваються реформи: місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та державної регіональної політики.

Результати 2014-15

• Ухвалено Концепцію реформи;• Закон “Про співробітництво територіальних

громад”• Закон “Про добровільне об”єднання громад”• Закон “Про засади державної регіональної

політики”• Внесено зміни до низки законів в сфері

містобудування• Проведено бюджетну децентралізацію

Реформи: перші результати

• В Україні започатковано десятки договорів співробітництва територіальних громад.

• Створено 159 об'єднаних громад, де оголошено вибори.

• В наслідок бюджетної децентралізації доходи місцевих бюджетів зросли від 20 до 40%.

• Вперше кошти на РР розподілено не в ручному режимі.

Ослаблення районів – факт, який слід враховувати

Чи буде продовження реформи в 2016?

• Попри побоювання, що після виборів 2015, процес утворення ОТГ зупиниться, насправді ініціативи щодо об'єднання появляються як у периферійних територіях, так і навколо великих міст і Києва.

• Після червня 2016-го можливе нове пожвавлення процесу ОТГ, через бюджетні проблеми.

• Зміна складу населення приміських сільрад також неминуче продукує зміни щодо ОТГ.

Перечекати не вийде, приміські села стають містами, змінюється структура населення та його потреби, периферійні села занепадають зовсім

Децентралізація: можливості та виклики

• Децентралізація дає можливість місцевим громадам та регіонам отримати більше впливу на свій розвиток та благополуччя населення.

• Децентралізація водночас несе ризики у інституційній спроможності місцевої управлінської еліти забезпечити розвиток і не увійти у самообмеженість.

Законодавство

Мінімально-необхідний набір знань

Як працювати із законодавством?

• Законів є багато і різних. Тому більшість дій можна обґрунтувати на основі законів, які часто можуть не зовсім відповідати один одному.

• Не можна застосовувати одну норму одного закону без врахування інших норм того ж, або інших законів.

• Аби вас не звинувачували у “незаконних діях”, кожне ваше рішення має бути аргументованим і посилатись на законодавство.

Який юрист вам потрібен?

• ОТГ у своїй більшості можуть дозволити собі мати юриста у штаті.

• ОТГ можуть створити із сусідами, необ'єднаними громадами юридичну службу в рамках закону про співробітництво територіальних громад.

• За юриста бажано взяти особу, яка не є класичним адвокатом, а є універсалом – помічником керівника з юридичних питань, або просто молодого юриста, який хоче зробити кар’єру і який має логічне мислення.

Законодавство для МС - 1• Про місцеве самоврядування в Україні; • Про статус депутатів місцевих рад; • Про добровільне об'єднання територіальних

громад;• Про співробітництво територіальних громад;• Про службу в органах місцевого

самоврядування;• Про засади державної регіональної

політики;• Про засади державної регуляторної політики

у сфері господарської діяльності;• Про регулювання містобудівної діяльності; • Про органи самоорганізації населення,

Законодавство для МС - 2• Про місцеві державні адміністрації,• Бюджетний кодекс, • Податковий кодекс, • Земельний кодекс,• Водний кодекс,• Кодекс адміністративного судочинства,

Законодавство для МС-3• Про основи містобудування, • Про регулювання містобудівної

діяльності• Про асоціації органів місцевого

самоврядування, • Про об’єднання співвласників

багатоквартирного будинку,

Система органів та посадових осіб МС

• Територіальна громада (сільська, селищна, міська, об'єднана територіальна громада)

• сільська, селищна, міська рада (рада громади)

• сільський, селищний, міський голова• виконавчі органи ради громади• районна рада• обласна рада• Верховна Рада АРК

ЗМІСТ ЗАКОНУ ПРО МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ НА СХЕМІ

Детально про законодавство будемо говорити на спеціальному тренінгу

ОМС ОТГ – нові інтелектуали

• В нинішніх умовах органи місцевого самоврядування міст обласного значення та ОТГ стають реальними “мозковими центрами” місцевого розвитку, саме він них тепер залежить стан своїх міст, сіл, селищ та якість послуг, які жителі отримають від ОМС.