К.Ф. Гуценко правоохранительные орГаны · УДК 351/354(075.8)...

московский государственный университетимени м.в. ЛомоносоваЮридический факультет

К.Ф. Гуценко

правоохранительные орГаны

рекомендовано умо по юридическому образованию высших учебных заведений в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция» и специальности «Юриспруденция»

Пятое издание, стереотипное

Б А К А Л А В Р И А Т

КНОРУС • МОСКВА • 2016

УДК 351/354(075.8)ББК 67.7я73 Г97

ГуценкоК.Ф.Г97 Правоохранительные органы : учебник / К.Ф. Гуценко. — 5-е изд.,

стер.—М.:КНОРУС,2016.—368с.—(Бакалавриат).

ISBN978-5-406-04856-6DOI10.15216/978-5-406-04856-6

Предлагаемыйчитателюучебник,какипредыдущие12вариантовучеб-никапокурсу«Правоохранительныеорганы»,изданныесучастиемавтора,подготовленнабаземноголетнегоопытапреподаванияэтогокурсанаюри-дическом факультете Московского государственного университета имениМ.В.Ломоносоваисучетомрабочейпрограммыподанномуучебномукурсу.

СоответствуетФГОСВО3+.Для студентов юридических вузов и факультетов широкого профиля, полу-

чающих квалификацию (степень) «бакалавр», «специалист», «интегрированный магистр». Для аспирантов, преподавателей таких вузов, а также для всех, кто проявляет интерес к построению и полномочиям судов и других правоохрани-тельных органов.

УДК351/354(075.8)ББК67.7я73

ГуценкоКонстантинФедорович

правоохранительныеорГаны

Вавторскойредакции

Сертификатсоответствия№РОССRU.АЕ51.Н16604от07.07.2014.

Изд.№9845.Подписановпечать16.06.2015.Формат60×90/16.Гарнитура«Newton».Печатьофсетная.

Усл.печ.л.23,0.Уч.-изд.л.21,6.Тираж1500экз.Заказ№

ООО«Издательство«КноРус».117218,г.Москва,ул.Кедрова,д.14,корп.2.

Тел.:8-495-741-46-28.E-mail:[email protected]://www.knorus.ru

Отпечатановфилиале«ЧеховскийПечатныйДвор»АО«ПерваяОбразцоваятипография».

142300,Московскаяобласть,г.Чехов,ул.Полиграфистов,д.1.

ISBN978-5-406-04856-6©ГуценкоК.Ф.,2016©ООО«Издательство«КноРус»,2016

ОгЛАВЛенИе

Указатель сокращений ................................................................................................. 7предисловие .................................................................................................................. 13

Глава 1. основные понятия, предмет и система дисциплины «правоохранительные органы» .............................................................. 15

§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи .... 15 § 2. основные направления (функции) правоохранительной деятельности ... 21 § 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система ......... 23 § 4. учебная дисциплина «Правоохранительные органы»: предмет,

наименование, система и содержание ................................................... 31

Глава 2. Законодательство и иные правовые акты о правоохранительных органах .............................................................. 36

§ 1. общая характеристика и классификация законов и иных правовых актов о правоохранительных органах ....................... 36

§ 2. классификация правовых актов о правоохранительных органах по их содержанию .................................................................................... 37

§ 3. классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению ............................................................... 44

Глава 3. Судебная власть и система органов, ее осуществляющих .................. 50 § 1. судебная власть, ее понятие и соотношение с другими ветвями

государственной власти .......................................................................... 50 § 2. суд как орган судебной власти ............................................................... 58 § 3. судебная система ..................................................................................... 61 3.1. Понятие и структура .......................................................................... 61 3.2. Звено судебной системы ................................................................... 66 3.3. Судебные инстанции .......................................................................... 68

Глава 4. правосудие и его демократические основы (принципы) ...................... 71 § 1. отличительные признаки и понятие правосудия .................................... 71 § 2. демократические основы (принципы) правосудия;

их понятие, истоки и значение ................................................................. 75 § 3. Законность ................................................................................................ 76 § 4. обеспечение прав и свобод человека и гражданина

при осуществлении правосудия ............................................................... 78 § 5. осуществление правосудия только судом .............................................. 81 § 6. обеспечение законности, компетентности и беспристрастности суда .... 82 § 7. самостоятельность судов, независимость судей и заседателей ........... 87 § 8. осуществление правосудия на началах равенства всех

перед законом и судом ............................................................................. 89 § 9. обеспечение права граждан на судебную защиту .................................. 91 § 10. состязательность и равноправие сторон ................................................ 94

4 ПравоохранитеЛьные органы

§ 11. обеспечение подозреваемому, обвиняемому и подсудимому права на защиту ........................................................................................ 95

§ 12. Презумпция невиновности ....................................................................... 96 § 13. открытое разбирательство дел во всех судах ........................................ 97 § 14. обеспечение возможности пользования в суде родным языком ......... 99 § 15. обеспечение разумного срока судопроизводства

и исполнения актов правосудия .............................................................. 100 § 16. участие граждан в отправлении правосудия .......................................... 102

Глава 5. Суды общей юрисдикции ........................................................................ 104 § 1. районный суд — основное звено федеральных судов

общей юрисдикции .................................................................................. 104 1.1. Создание и компетенция районного суда ................................................ 104 1.2. Состав и аппарат районного суда ........................................................... 110 1.3. Председатель суда, его заместитель (заместители)

и организация работы .................................................................................. 113 § 2. суды среднего звена федеральных судов общей юрисдикции ............ 116 2.1. Образование судов среднего звена и их компетенция ............................. 116 2.2. Состав суда среднего звена. Структура и полномочия

основных структурных подразделений ......................................................... 120 2.3. Председатель суда и другие руководители, их полномочия ..................... 122 2.4. Аппарат суда среднего звена, основы организации работы ...................... 123 § 3. военные суды и их место в системе федеральных судов

общей юрисдикции .................................................................................. 125 3.1. Образование и дислокация военных судов, их подсистема ...................... 125 3.2. Подведомственность военных судов ...................................................... 128 3.3. Основы организации и подсудности военных судов ................................ 134 § 4. верховный суд российской Федерации ................................................. 139 4.1. Конституционные задачи и судебные полномочия Верховного Суда РФ ... 139 4.2. Состав Верховного Суда РФ и полномочия его структурных образований ... 143 4.3. Организационное обеспечение деятельности Верховного Суда РФ .......... 150 § 5. мировые судьи — суды общей юрисдикции субъектов рФ ................. 155 5.1. Учреждение мировых судей и их место в российской судебной системе .... 155 5.2. Компетенция мировых судей ................................................................. 159

Глава 6. арбитражные суды .................................................................................. 162 § 1. Задачи и подведомственность арбитражных судов,

их место в российской судебной системе. .............................................. 162 § 2. система арбитражных судов и разграничение их полномочий ............. 166 2.1. Полномочия судов первой инстанции ..................................................... 166 2.2. Полномочия апелляционных судов ......................................................... 168 2.3. Полномочия кассационных судов ........................................................... 169 2.4. Полномочия Суда по интеллектуальным правам ..................................... 170 2.5. Полномочия Высшего Арбитражного Суда РФ ........................................ 171 § 3. структура арбитражных судов и полномочия

основных подразделений ......................................................................... 172

оглавление 5

3.1. Полномочия структурных образований судов, подведомственных Высшему Арбитражному Суду РФ ................................................................ 173

3.2. Полномочия структурных образований Высшего Арбитражного Суда РФ ... 175 § 4. организация работы в арбитражных судах ............................................. 179

Глава 7. Дисциплинарное судебное присутствие ................................................. 184

Глава 8. Конституционный Суд российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов рФ ................................ 188

§ 1. конституционный суд российской Федерации ..................................... 188 1.1. Конституционный контроль, его понятие и истоки .................................. 188 1.2. Полномочия .......................................................................................... 191 1.3. Основы организации ............................................................................. 192 1.4. Решения (их виды и юридическое значение) и правовые позиции

Конституционного Суда РФ .......................................................................... 200 § 2. конституционные (уставные) суды субъектов рФ ................................. 205

Глава 9. Статус судей, присяжных и арбитражных заседателей ........................ 208 § 1. статус судей: понятие и общая характеристика .................................... 208 § 2. Порядок формирования судейского корпуса ........................................ 212 2.1. Требования, предъявляемые к кандидатам в судьи ................................. 212 2.2. Отбор кандидатов в судьи ...................................................................... 214 2.3. Наделение кандидатов полномочиями судей .......................................... 216 2.4. Срок полномочий судей и пребывания в должности ................................ 218 § 3. гарантии независимости судей ............................................................... 219 § 4. статус присяжных и арбитражных заседателей .................................... 231

Глава 10. Судейское сообщество (судейский корпус): основы организации ....... 238 § 1. судейское сообщество и его органы ...................................................... 238 § 2. квалификационные коллегии: состав и задачи. аттестация судей ...... 241

Глава 11. основные этапы развития российской судебной системы .................. 245 § 1. становление российских судов как учреждений, обособленных

от других государственных органов (дореформенные суды) .............. 245 § 2. судебная реформа 1864 г. и ее основные итоги ................................... 247 § 3. становление и развитие судов в послеоктябрьский период:

от 1917 г. до наших дней ......................................................................... 257 3.1. Период от Октября 1917 г. до 1922—1924 гг. ......................................... 258 3.2. Период от 1925 г. до начала 1930-х гг. .................................................... 259 3.3. Период от начала 1930-х гг. до 1953 г. .................................................... 260 3.4. Период от 1953 г. до середины 1980-х гг. ............................................... 261 3.5. Современная судебно-правовая реформа, ее предпосылки

и основные результаты ................................................................................ 262

Глава 12. организационное обеспечение деятельности судов и органы, его осуществляющие .............................................................................. 267

§ 1. Понятие и содержание организационного обеспечения деятельности судов .................................................................................. 267


§ 2. органы, осуществляющие организационное обеспечение деятельности судов .................................................................................. 270

§ 3. судебный департамент при верховном суде рФ ................................... 274 § 4. администраторы судов ............................................................................ 279 § 5. министерство юстиции рФ: его взаимодействие

с судебной системой ................................................................................. 281 5.1. Общая характеристика полномочий ....................................................... 281 5.2. Взаимодействие с судами и другими правоохранительными органами .... 282 5.3. ФСИН ................................................................................................... 285 5.4. ФССП ................................................................................................... 287

Глава 13. прокурорский надзор и прокуратура ...................................................... 291 § 1. Прокурорский надзор: понятие и содержание.

другие функции прокуратуры.................................................................. 291 1.1. Общее понятие ...................................................................................... 291 1.2. Другие функции прокуратуры ................................................................ 299 § 2. Прокуратура: основы ее организации, система органов

и их кадровый состав ............................................................................... 305 2.1. Основы организации ............................................................................. 306 2.2. Генеральный прокурор РФ ..................................................................... 307 2.3. Генеральная прокуратура РФ ................................................................. 308 2.4. Прокуратуры субъектов РФ ................................................................... 310 2.5. Основное звено органов прокуратуры .................................................... 311 2.6. Специализированные прокуратуры ........................................................ 312 2.7. Прокуроры и иные работники прокуратуры ............................................ 316 § 3. Полномочия прокуроров и средства прокурорского реагирования ...... 321

Глава 14. организация выявления и расследования преступлений .................... 327 § 1. выявление и расследование преступлений как одно из направлений

правоохранительной деятельности, его структура ................................. 327 § 2. органы орд: основы организации и полномочия .................................. 330 § 3. органы дознания: основы организации и полномочия .......................... 332 § 4. органы следствия: основы организации и полномочия ........................ 334

Глава 15. Юридическая помощь и ее организация ............................................... 341 § 1. оказание юридической помощи как правоохранительная функция,

ее задачи и формы .................................................................................. 341 § 2. адвокатура ............................................................................................... 344 2.1. Основная функция современной адвокатуры .......................................... 345 2.2. Статус адвоката ..................................................................................... 346 2.3. Порядок присвоения, приостановления и прекращения статуса адвоката ... 349 2.4. Членство в палате адвокатов и формы адвокатских образований ............ 352 2.5. Органы самоуправления адвокатских палат ............................................ 356 § 3. нотариат: функции, организация и руководство его деятельностью ..... 360

УКАЗАТеЛЬ СОКРАЩенИЙ

АПК — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Принят 24 июля 2002 г.

БАпоСС — Бюллетень актов по судебной системе.БВС — Бюллетень Верховного Суда РФ.БНАФОИВ — Бюллетень нормативных актов фе-

деральных органов исполнительной власти.

Бюллетень МЮ — Бюллетень Министерства юстиции Рос-сийской Федерации.

Бюллетень ФССП — Бюллетень Федеральной службы судеб-ных приставов.

Вестник ВККС — Вестник Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации.

Вестник КС — Вестник Конституционного Суда Рос-сийской Федерации.

Вестник ФПА — Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации.

ВЭК — Высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

ВВС1 — Ведомости Верховного Совета РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.

ВВАС — Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

1 В последние годы это официальное издание законодательства неоднократно пере-именовывалось. До мая 1999 г. оно называлось «Ведомости Верховного Совета РСФСР», до февраля 1992 г. — «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со-вета РСФСР», а до сентября 1993 г. — «Ведомости Съезда народных депутатов Россий-ской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации». В апреле 1994 г. ему присвоено наименование «Собрание законодательства Российской Федерации». Оно сохраняется и в наши дни.


ВВСС — Ведомости Верховного Совета СССР, Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.

ВККС — Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации.

ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Принят 14 но-ября 2002 г.

ДСП — Дисциплинарное судебное присутствие.Закон об адвокатуре — Федеральный закон «Об адвокатской

деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. (СЗ РФ, 2002, № 23, ст. 2102)1.

Закон об арбитражных заседателях

— Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъек-тов Российской Федерации» от 30 мая 2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 23, ст. 2288).

Закон об арбитражных судах

— Федеральный конституционный за-кон «Об арбитражных судах в Россий-ской Федерации» от 28 апреля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 18, ст. 1589).

Закон об ОРД — Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349).

Закон об органах судей-ского сообщества

— Федеральный закон «Об органах судей-ского сообщества в Российской Феде-рации» от 14 марта 2002 г. (СЗ РФ, 2002, № 11, ст. 1022).

Закон о бесплатной юридической помощи

— Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Россий-ской Федерации» от 21 ноября 2011 г. (СЗ РФ, 2011, № 48, ст. 6725).

1 Здесь и ниже в учебнике указываются только те источники, в которых были офи-циально опубликованы первоначальные тексты законов и других правовых актов. Одна-ко при их изучении следует иметь в виду, что большинство из актов такого рода за время своего существования претерпели многочисленные дополнения и изменения. Сведения об этих изменениях и дополнениях и о том, где они опубликованы официально, можно получить, например, с помощью справочно-поисковых систем «КонсультантПлюс» или «Гарант».

указатель сокращений 9

Закон о военных судах — Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федера-ции» от 23 июня 1999 г. (СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3170).

Закон о ДСП — Федеральный конституционный закон «О Дисциплинарном судебном присут-ствии» от 9 ноября 2009 г. (СЗ РФ, 2009, № 45, ст. 5261).

Закон о Конституцион-ном Суде

— Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. (СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447).

Закон о мировых судьях — Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 51, ст. 6270).

Закон о полиции — Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. (СЗ РФ, 2011, № 7, ст. 900).

Закон о присяжных заседателях

— Федеральный закон «О присяжных за-седателях судов общей юрисдикции в Российской Федерации» от 20 августа 2004 г. (СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3528).

Закон о прокуратуре — Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (ВВС, 1992, № 8, ст. 366).

Закон о Следственном комитете

— Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. (СЗ РФ, 2011, № 1, ст. 15).

Закон о статусе судей — Закон РФ «О статусе судей в Россий-ской Федерации» от 26 июня 1992 г. (ВВС, 1992, № 30, ст. 1792).

Закон о судах общей юрисдикции

— Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Россий-ской Федерации» от 7 февраля 2011 г. (СЗ РФ, 2011, № 7, ст. 898).

Закон о судебной системе

— Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Фе-дерации» от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1).


Закон о Судебном департаменте

— Федеральный закон «О Судебном де-партаменте при Верховном Суде Рос-сийской Федерации» от 8 января 1998 г. (СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 223).

Закон о судебных приставах

— Федеральный закон «О судебных при-ставах» от 21 июля 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3590).

ККС — квалификационная коллегия судей субъекта РФ.

КоАП — Кодекс Российской Федерации об ад-министративных правонарушениях. Принят 30 декабря 2001 г.

МВД — Министерство внутренних дел Россий-ской Федерации.

Минюст — Министерство юстиции Российской Федерации.

МЧС — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрез-вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

ОКС — Определение Конституционного Суда Российской Федерации.

Органы ОРД — органы, уполномоченные осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Орган ГО — федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны.

Основы законодатель-ства о нотариате

— Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденные Верховным Советом РСФСР 11 февра-ля 1993 г. (ВВС, 1993, № 10, ст. 357).

ПКС — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации.

Положение о Минюсте — Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4108).

РГ — «Российская газета».

указатель сокращений 11

Регламент АС — Регламент арбитражных судов. Утверж-ден постановлением Пленума Высше-го Арбитражного Суда РФ от 5 июня 1996 г. (в ред. на 4 марта 2010 г.) // СПС «Гарант».

Регламент ВС — Регламент Верховного Суда Россий-ской Федерации. Утвержден постанов-лением Пленума Верховного Суда Рос-сийской Федерации от 28 июня 2011 г. № 10 (в ред. от 27 ноября 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

Регламент ГП — Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Утвержден приказом Генеральной прокуратуры РФ от 3 июня 2013 г. № 230 (Законность. 2013, № 8).

Регламент ДСП — Регламент Дисциплинарного судебно-го присутствия, утвержденный поста-новлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражно-го Суда РФ от 4 февраля 2010 г. (БВС, 2010, № 4).

Регламент КС — Регламент Конституционного Суда Российской Федерации. Утвержден ре-шением Конституционного Суда РФ от 24 января 2011 г. (Вестник КС, 2011, № 1).

Регламент СД — Административный регламент Судеб-ного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Утвержден приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 23 января 2009 г. № 3 (ред. от 14 октября 2011 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

САПП — Собрание актов Президента и Прави-тельства Российской Федерации.

Сборник документов — Международные акты о правах че-ловека. Сборник документов / Сост. В.А. Карташкин и Е.А. Лукашева. М., 1998.


СВР — Служба внешней разведки России.СЗ — Собрание законов Союза ССР.СЗ РФ — Собрание законодательства Россий-

ской Федерации.СК РФ — Следственный комитет Российской

Федерации (СК России).Совет Федерации РФ — Совет Федерации Федерального Со-

брания Российской Федерации.Совет ФПА — Совет Федеральной палаты адвокатов

Российской Федерации.СПС — Справочно-поисковая система.СУ — Собрание узаконений РСФСР.Субъект РФ — Субъект Российской Федерации.Судебный департамент — Судебный департамент при Верховном

Суде Российской Федерации.УК — Уголовный кодекс Российской Федера-

ции. Принят 13 июня 1996 г.УПК — Уголовно-процессуальный кодекс Рос-

сийской Федерации. Принят 18 декабря 2001 г.

ФЗ — Федеральный закон.ФНП — Федеральная нотариальная палата.ФПА — Федеральная палата адвокатов Россий-

ской Федерации.ФСБ — Федеральная служба безопасности Рос-

сийской Федерации.ФСИН — Федеральная служба исполнения

наказаний.ФСКН — Федеральная служба Российской Фе-

дерации по контролю за оборотом наркотиков.

ФССП — Федеральная служба судебных приставов.

ФТС — Федеральная таможенная служба.ЭК — Экзаменационная комиссия субъекта

РФ по приему квалификационного эк-замена на должность судьи.

ПРеДИСЛОВИе

Любой юрист обязан хорошо знать, как построены и действуют органы, активно участвующие в реализации законов и других право-вых предписаний. Эти знания нужны не только для будущей профес-сиональной практики во всех сферах юридической деятельности после окончания учебного заведения и получения соответствующего дипло-ма. Ими должны владеть судья и прокурор, следователь и дознаватель, адвокат и нотариус, юрист, работающий в законодательном или ис-полнительном учреждении, в государственной или частной коммер-ческой либо производственной организации. Но они крайне нужны также студенту-правоведу, будущему юристу, при усвоении многих других учебных дисциплин, которые ему предстоит познать в ходе все-го обучения в юридическом вузе.

Учебная дисциплина «Правоохранительные органы» дает общую, исходную информацию о правоохранительной деятельности и об ос-новах организации тех государственных и негосударственных учрежде-ний, главная задача которых состоит в реализации такой деятельности. Круг этих учреждений сравнительно широк. По распространенному мнению, к ним принято относить прежде всего суды, прокуратуру, ор-ганы юстиции и внутренних дел, адвокатуру, нотариат, ряд подобных им организаций и формирований. В выполнении некоторых право-охранительных функций участвуют также многие органы, которые, обеспечивая решение в первую очередь других весьма важных госу-дарственных задач, одновременно вносят большой вклад в выявление и расследование преступлений (к примеру, путем осуществления опе-ративно-розыскной деятельности или дознания), в защиту прав и сво-бод граждан от посягательств иного рода.

Цель изучения данной дисциплины — дать будущим юристам чет-кое представление о том, как строятся и какие выполняют функции эти учреждения, как они взаимодействуют друг с другом, иными го-сударственными и негосударственными организациями, каково их социальное предназначение. Естественно, в учебнике по дисципли-не, которая изучается обычно в течение не более одного семестра, не-возможно одинаково полно и всесторонне осветить все это. В связи с этим основное внимание — без малейшего намерения умалить зна-чение других учреждений — уделяется судам, поскольку именно они наделены такими ответственными полномочиями, которые в совокуп-ности образуют то, что принято именовать самостоятельной ветвью государственной власти — судебной.


Одна из основных особенностей предмета заключается и в том, что он требует от изучающих усвоения содержания не одного-двух правовых актов, а большого их числа. В общей сложности студенту приходится иметь дело примерно с пятьюдесятью правовыми актами различного уровня — начиная от Конституции РФ, международных договоров, обязательных для Российской Федерации, и заканчивая ве-домственными нормативными актами. Пожалуй, немногие юридиче-ские дисциплины обладают такого рода особенностью. Для студента-первокурсника (предмет преподается, как правило, уже в первом или во втором семестре), еще не имеющего достаточно серьезного опыта «общения» с правовой «материей», такой объем специфической ин-формации представляет значительную сложность.

Положение усугубляется также тем, что уже давно начался и в наши дни идет непрекращающийся бурный процесс обновления законов и других правовых актов. Процесс этот проявляется как в принятии новых актов, так, разумеется, и в постоянной их корректировке. Толь-ко в последние два-три года состоялось принятие нескольких десятков актов подобного рода, среди которых можно было бы особо выделить, в частности, законы «О судах общей юрисдикции в Российской Феде-рации» (7 февраля 2011 г.), «О Следственном комитете Российской Фе-дерации» (28 декабря 2010 г.), «О полиции» (7 февраля 2011 г.), «О бес-платной юридической помощи в Российской Федерации» (21 ноября 2011 г.), а также федеральную целевую программу «Развитие судебной системы России на 2013—2020 гг.», утвержденную постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 14061. Нестабильность пра-вовых актов, естественно, существенным образом отражается и на со-держании материала, излагаемого в данном учебнике.

С учетом опыта преподавания дисциплины «Правоохранитель-ные органы» на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова настоящее издание учебника, как и предыдущие, — они готовились в течение многих лет (с 1995 по 2009 г.) в соавторстве с Михаилом Александровичем Ковалевым2, который, к большому сожалению, уже не может продолжать участие в этой работе, — традиционно ориенти-руется на то, чтобы изучающие данную учебную дисциплину имели максимально полное представление о соответствующем правовом ма-териале, действующем к моменту выхода в свет учебника.

К. Гуценко,октябрь 2013 г.

1 СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 13.2 См., например, увидевшее свет в 2009 г. девятое издание учебника К.Ф. Гуценко

и М.А. Ковалева «Правоохранительные органы» (М. : Зерцало).

глава 1

ОСнОВные ПОняТИя, ПРеДмеТ И СИСТемА ДИСцИПЛИны «ПРАВООхРАнИТеЛЬные ОРгАны»

§ 1. Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи

Деятельность государства и его органов охватывает различные сферы жизни общества. Решение проблем, связанных с обеспече-нием нормального функционирования экономики, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание обороноспособности и охрана государ-ственной безопасности страны, а также выполнение других важных функций — таково содержание этой многообразной и многоплановой деятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод чело-века и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и обществен-ных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушени-ями. Эти задачи — предмет заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в ст. 2, 45, п. «в» ст. 71, п. «б» ст. 72, п. «е» ст. 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 недвусмысленно сказано: «Человек, его права и свободы являют-ся высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Эта же идея со-держится в ч. 1 ст. 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется».

По своей сути приведенные и другие конституционные предписа-ния требуют, чтобы все государственные органы выполняли назван-ные задачи. Одновременно сами граждане, разумеется, не лишаются возможности отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными орга-нами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом.

Для подавляющего большинства государственных органов диа-пазон их деятельности не замыкается, естественно, на решении на-званных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных


задач — задач непосредственной охраны законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлени-ями и иными правонарушениями. У них на первом плане другие за-дачи — решение текущих и перспективных экономических вопросов, вопросов культуры, науки, образования, обороноспособности и госу-дарственной безопасности, внешней политики, экономического со-трудничества с другими странами и т.д. Некоторые функции по охране законности и правопорядка они выполняют как бы попутно, наряду с осуществлением своих о с н о в н ы х задач.

Специально обеспечением законности и правопорядка, защи-ты прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступлениями и иными правонарушениями занимается значительно меньший круг органов. Это те органы, которые существуют только или главным об-разом для выполнения такой роли и которые давно принято именовать органами охраны общественного порядка (нередко их называют и ор-ганами охраны правопорядка). Их основное, а нередко единственное предназначение — охрана порядка жизни и деятельности государства и общества, российских граждан и иных лиц, проживающих в России, т.е. порядка, который обусловлен экономическими, социальными, нравственными, культурными, историческими и иными факторами, а также закреплен Конституцией РФ, другими законодательными и правовыми предписаниями.

Весьма близко к понятию органов охраны общественного поряд-ка (правопорядка) примыкает понятие «правоохранительные органы». Понятия эти весьма схожи, но не идентичны. Круг конкретных ор-ганов, которые имеются в виду, не совпадает. Не все органы охраны общественного порядка (правопорядка) можно считать правоохра-нительными. Равным образом, среди правоохранительных органов есть такие, которые не занимаются и не должны заниматься охраной общественного порядка или правопорядка в широком смысле этого слова.

Чтобы четко усвоить суть критериев, которыми следовало бы руко-водствоваться при отнесении тех или иных государственных органов к числу правоохранительных, весьма важно уяснить признаки дея-тельности, получившей в определенной мере условное и признаваемое не всеми, но уже ставшее привычным для многих наименование — «пра-воохранительная деятельность».

Данный термин и обозначаемое им понятие являются сравнитель-но молодыми. Они введены в юридический обиход всего лишь в конце 50-х — начале 60-х гг. XX в. По сравнению с возрастом других терми-нов и понятий, которыми юристы пользуются уже многие столетия

глава 1. основные понятия, предмет и система дисциплины... 17

(к примеру, со времен Закона Хаммурапи или зарождения римского права), такой возраст вполне можно считать «младенческим».

Отчасти этим и можно было бы объяснить тот факт, что понятие «правоохранительная деятельность» еще не «устоялось». Вокруг него идут активные споры, высказываются разные суждения, а вместе с этим и разные мнения о том, какие органы надо считать правоох-ранительными. В действующем законодательстве по данному поводу четких и имеющих общеобязательный характер указаний нет.

В соответствии с существующими доктринальными разработками рассматриваемый вид государственной деятельности, самым непо-средственным образом связанной с охраной права (отсюда и ее назва-ние — правоохранительная деятельность), обладает рядом существен-ных признаков.

О д и н и з н и х проявляется в том, что имеется в виду такая охрана права, которая может осуществляться не л ю б ы м способом, а лишь с помощью применения ю р и д и ч е с к и х м е р в о з д е й с т в и я . К по-следним принято относить прежде всего регламентируемые законом меры государственного принуждения и взыскания. Например, если совершено преступление, то назначается наказание или иная мера воздействия; если имуществу причинен вред, не влекущий уголовной ответственности, то возможно возложение обязанности устранить или возместить этот вред; если по заключенному договору не выпол-нено обязательство, скажем, об изготовлении какого-то изделия или оказании каких-то услуг, то может быть применена имущественная санкция; если кто-то управлял автомашиной в нетрезвом виде, то со-ответствующие органы вправе лишить его водительских прав, и т.д. Среди мер юридического воздействия важное место отводится также допускаемым законом или иными правовыми предписаниями мерам предупреждения противоправных действий, их профилактики.

В т о р ы м существенным признаком правоохранительной дея-тельности является то, что применяемые при ее осуществлении юри-дические меры воздействия д о л ж н ы с т р о г о с о о т в е т с т в о в а т ь п р е д п и с а н и я м з а к о н а . Только закон может служить основанием применения конкретной меры воздействия и четко определять ее со-держание. Орган, применяющий такое воздействие, обязан пункту-ально выполнять соответствующие предписания. Например, в ст. 14.7 КоАП («Обман потребителей») предусмотрено: «Обмеривание, обве-шивание, обсчет, введение в заблуждение относительно потребитель-ских свойств, качества товара (работы, услуги) или иной обман по-требителей… в организациях, осуществляющих реализацию товаров, выполняющих работы либо оказывающих услуги населению, а равно


гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных пред-принимателей в сфере торговли (услуг), а также гражданами, работа-ющими у индивидуальных предпринимателей, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух ты-сяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей». И такая запись в законе означает, что установленная в нем мера взыскания может быть применена только к виновному в указан-ном действии и только в обозначенных пределах. Не допускается при-менение и каких-то иных мер взыскания, скажем, ареста, выдворения за пределы Российской Федерации, хотя кому-то они могут показаться более уместными для данного случая и более справедливыми. Отступ-ление от приведенного предписания закона под каким бы то ни было предлогом и в каком бы то ни было направлении считается актом без-закония, несовместимым с охраной прав и свобод.

В - т р е т ь и х , характерным для правоохранительной деятельно-сти является и то, что она реализуется в у с т а н о в л е н н о м з а к о н о м п о р я д к е, т .е. с с о б л ю д е н и е м о п р е д е л е н н ы х п р о ц е д у р . К примеру, приговор суда, назначающий уголовное наказание, осво-бождающий от него или оправдывающий подсудимого, может быть постановлен только с соблюдением правил, зафиксированных в УПК. Законами установлены свои правила и для разбирательства дел о дру-гих правонарушениях. В соответствующем порядке проводится также разбирательство имущественных споров, споров, связанных с уволь-нением, и т.д.

Во всяком случае, для принятия решения о применении или не-применении юридических мер воздействия предусматриваются уста-навливаемые законом конкретные процессуальные (про-цедурные) правила , подлежащие обязательному исполнению. Их нарушение может повлечь за собой признание решения незаконным и недействительным, а также иные негативные последствия, в том числе, при определенных условиях, — для должностного лица, допу-стившего нарушение.

Н а к о н е ц , существенным признаком правоохранительной дея-тельности считается то, что ее реализация возлагается прежде всего на с п е ц и а л ь н о у п о л н о м о ч е н н ы е г о с у д а р с т в е н н ы е о р г а -н ы . Они комплектуются соответствующим образом подготовленны-ми служащими — по бóльшей части юристами, а также специалиста-ми, обладающими познаниями в других областях. В их распоряжение предоставляются необходимые материальные и технические средства. Организация и деятельность таких государственных органов детально


и всесторонне регламентируются в законодательном порядке, в том числе путем, как отмечено выше, установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопро-сов. Все это в совокупности направлено на обеспечение законности, обоснованности и справедливости, а равно оперативности и своевре-менности принимаемых названными органами решений о примене-нии юридических мер воздействия, направленных на охрану права от уже допущенных или предполагаемых нарушений.

С учетом сказанного можно определить понятие того, что приня-то считать правоохранительной деятельностью. Как видно по приве-денным признакам и их краткой характеристике, к ней следовало бы относить т а к у ю г о с у д а р с т в е н н у ю д е я т е л ь н о с т ь , к о т о р а я о с у щ е с т в л я е т с я с ц е л ь ю о х р а н ы п р а в а с п е ц и а л ь н о у п о л н о -м о ч е н н ы м и о р г а н а м и п у т е м п р и м е н е н и я ю р и д и ч е с к и х м е р в о з д е й с т в и я в с т р о г о м с о о т в е т с т в и и с з а к о н о м и п р и н е -у к л о н н о м с о б л ю д е н и и у с т а н о в л е н н о г о и м п о р я д к а .

При характеристике понятия правоохранительной деятельности важно иметь в виду, что в наши дни, как отмечено выше, существует довольно распространенная тенденция вкладывать в него разное и не-редко крайне ограниченное содержание. К примеру:

— для одних такая деятельность — это лишь то, что делается компетентными государственными органами в сфере борьбы с пре-ступлениями (другими словами, ставится знак равенства между по-нятием «правоохранительная деятельность» и понятием «борьба с преступностью»);

— других — это борьба и с преступлениями, и с иными правонару-шениями (в основном с теми, которые принято называть администра-тивными проступками — о них см. далее в § 1 гл. 4 учебника);

— третьих — это то, что принято называть поддержанием обще-ственного порядка (патрулирование в общественных местах, контроль за правильным проведением массовых мероприятий — демонстра-ций, митингов, пикетирования, применение специальных средств для усмирения «разбушевавшейся» толпы и т.д.).

Столь упрощенный подход нельзя признать правильным, посколь-ку он существенно искажает суть рассматриваемого вида государствен-ной деятельности и, как будет показано далее (см. § 2 данной главы учебника), используется для «обоснования» весьма спорных суждений о том, какие органы следовало бы считать правоохранительными.

Сторонники такого подхода не хотят видеть, что сфера охраны права значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нару-шениями общественного порядка. Право должно охраняться не толь-


ко от подобных, явно недопустимых актов беззакония или антиобще-ственных явлений. В не меньшей мере недопустимыми являются также в с е и в с я к и е и н ы е п р о я в л е н и я п р о т и в о п р а в н о с т и , попытки недозволенно ограничивать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы, кому бы они ни принадле-жали — российскому гражданину, иностранцу, лицу без гражданства, какому-то должностному лицу, коммерсанту, государственной или негосударственной организации.

Все это и ему подобное тоже должно пресекаться не менее реши-тельно, чем преступления или нарушения порядка в общественных местах, а его негативные последствия — устраняться или исправляться. В противном случае рассуждения о законности и правопорядке — пу-стой звук. Чтобы такое не случилось или не приобрело значительных масштабов — и нужна деятельность, именуемая правоохранительной в широком смысле этого слова.

В ходе ее осуществления соответствующие органы и должност-ные лица прибегают к разнообразным допускаемым по закону мерам, в частности к принятию и реализации решений о восстановлении на работе человека, уволенного не в результате преступных «происков», а по ошибке или недоразумению, о возмещении вреда, причиненно-го по неосторожности, о возложении обязанности выполнить условия договора (к примеру, об издании какой-то книги), о лишении роди-тельских прав того, кто не уделяет необходимого внимания своему ребенку, о выплате денежного содержания престарелым родителям, о признании противоречащим Конституции РФ закона, ущемляюще-го основные права и свободы гражданина и человека, и т.д., и т.п.

Все перечисленные меры и другие меры подобного рода не менее важны для обеспечения законности и правопорядка, чем борьба с пре-ступностью или так называемыми несанкционированными массовы-ми мероприятиями. Такие меры и есть в значительной степени то, что принято называть охраной права с помощью юридических средств. Их совокупность — неотъемлемый компонент правоохранительной деятельности.

Вопрос о з а д а ч а х п р а в о о х р а н и т е л ь н о й д е я т е л ь н о с т и , как и вопрос о ее понятии и содержании, в целом пока что в законода-тельном порядке тоже четко не решен.

Но это не значит, что у нее нет своих задач. Они есть, и о них мож-но судить по содержанию ряда законодательных актов, в которых в той или иной степени решаются вопросы организации и основ деятельности различных правоохранительных органов. К таким актам можно отнести Конституцию РФ, а также, например, Закон о судебной системе, Закон


о судах общей юрисдикции, Закон о полиции, Закон о Следственном ко-митете, ГПК, УПК и ряд других1.

На основании анализа этих законов вполне допустим вывод о том, что задачи правоохранительной деятельности целесообразно подраз-делять на две группы: задачи общие, свойственные всем ее направле-ниям, а также задачи конкретные, присущие отдельным, четко обозна-ченным направлениям.

При определении общих задач следует исходить, пожалуй, из того, что основными объектами, которые должны защищаться системой го-сударственных органов, в том числе правоохранительных, являются:

— личность — ее права и свободы;— общество — его материальные и духовные ценности;— государство — его конституционный строй, суверенитет и тер-

риториальная целостность.Это и следовало бы считать основным ориентиром при раскрытии

содержания общих задач правоохранительной деятельности. Такой подход дает возможность акцентировать внимание на тех ценностях, которые должны охраняться. Охрана именно этих ценностей и состав-ляет суть, основное содержание общих задач.

Как будет видно далее, для конкретных видов правоохранитель-ных органов и реализации возложенных на них полномочий законо-дательство предусматривает свои, специфические задачи: для Консти-туционного Суда РФ — одни, для судов общей юрисдикции — другие, для арбитражных судов — третьи, для прокуратуры — четвертые, для полиции — пятые и т.д. Существуют свои задачи и у конкретных на-правлений (функций) правоохранительной деятельности.

§ 2. Основные направления (функции) правоохранительной деятельности

По своему содержанию правоохранительная деятельность не яв-ляется односложной. Ее многоплановость проявляется в относитель-ном разнообразии конкретных н а п р а в л е н и й ( ф у н к ц и й ) , из кото-рых она состоит. К числу таких направлений (функций) следовало бы относить:

— конституционный контроль;— правосудие;

1 Здесь и ниже наименование ряда законов, которые в учебнике упоминаются много-кратно, дается сокращенно. Полное их официальное наименование приведено в Указа-теле сокращений.


— организационное обеспечение деятельности судов;— прокурорский надзор;— выявление и расследование преступлений;— оказание юридической помощи.Каждое из этих направлений нацелено на достижение определен-

ных результатов: устранение нарушений предписаний Конституции РФ; разбирательство и разрешение гражданских, административных и уголовных дел; создание условий для нормальной деятельности су-дов; выявление и устранение нарушений закона с помощью средств прокурорского реагирования; раскрытие преступлений и изобли-чение лиц, виновных в их совершении, подготовка материалов для рассмотрения конкретных дел в суде; предоставление всем, кому это необходимо, возможности пользоваться квалифицированной юри-дической помощью, особенно тем лицам, которые привлекаются к уголовной ответственности, а равно оказание других юридических услуг. Достижение таких конкретных результатов в конечном счете обеспечивает выполнение упомянутых выше общих задач правоохра-нительной деятельности.

Все названные направления (функции) взаимосвязаны и допол-няют друг друга. Далее в соответствующих главах учебника будет дана подробная характеристика каждого (каждой) из них. Здесь необходи-мо особо отметить важное значение и роль первых двух направлений (функций) — конституционного контроля и правосудия. Их реализация по своей сути означает претворение в жизнь в значительной мере того, что в наши дни принято именовать судебной властью.

Эта ветвь государственной власти, по идее, должна стать неотъем-лемым атрибутом правового государства, продвижение к которому объявлено одной из основных целей переустройства российской го-сударственности в ближайшем будущем. Такое государство немыс-лимо без эффективного конституционного контроля и уважаемого всеми правосудия. От их развития и расширения влияния в обществе и государственном механизме зависит многое. Но дело не только в этом.

Правосудие — функция правоохранительной деятельности, которая имеет прямое отношение к защите, восстановлению, обеспечению реа-лизации, осуществлению наиболее значительных прав и законных инте-ресов человека и гражданина, государственных и негосударственных ор-ганизаций, должностных лиц. Реализации задач, стоящих перед ним, так или иначе подчинено выполнение практически всех других правоохра-нительных функций. Например, правосудие по конкретному уголовному делу не может быть осуществлено законно, обоснованно и справедливо,


если это дело не будет предварительно расследовано компетентными ор-ганами с соблюдением требований закона, всесторонне и полно, если не будут выявлены ими все необходимые доказательства и т.д. (более под-робно о понятии и содержании правосудия, его роли и месте в системе правоохранительных функций см. § 1 гл. 4 учебника).

Конституционный контроль в не меньшей мере оказывает актив-ное влияние на осуществление других направлений (функций) право-охранительной деятельности. Его реализация — это прежде всего обес-печение претворения в жизнь конституционных предписаний, в том числе тех, что напрямую связаны с надлежащим осуществлением как правосудия, гарантиями его законности, обоснованности и справедли-вости, так и прокурорского надзора, организационного обеспечения деятельности судов, выявления и расследования преступлений, оказа-ния юридической помощи.

В связи с этим о правосудии и конституционном контроле, не ума-ляя ни в коей мере значения других правоохранительных функций, можно говорить как о с е р д ц е в и н е т а к и х ф у н к ц и й , ц е н т р а л ь -н о м з в е н е и х с и с т е м ы в ц е л о м и т.п.

§ 3. Правоохранительные органы: общая характеристика и система

Для выполнения названных направлений (функций) правоохра-нительной деятельности существуют к о н к р е т н ы е о р г а н ы , к о т о -р ы е с о о т в е т с т в е н н о и и м е н у ю т с я п р а в о о х р а н и т е л ь н ы м и . В наши дни вопрос о круге такого рода органов решается по-разному: одни относят к ним бóльшее количество, а другие — меньшее.

Этот разнобой объясняется прежде всего тем, что данный вопрос в законодательном порядке прямо и однозначно не урегулирован, рав-но как не решен и вопрос о понятии правоохранительной деятельно-сти (см. § 1 данной главы). Последнее обстоятельство в значительной мере предопределяет заметное многообразие подходов к определению круга государственных или негосударственных органов, называемых правоохранительными.

Для одних — соответственно их пониманию содержания рассмат-риваемого вида государственной деятельности — правоохранительны-ми являются только те органы, которые непосредственно ведут борьбу с преступностью, для других — те, которые искореняют преступления и иные посягательства, для третьих — те, которые поддерживают по-рядок в общественных местах, и т.д.


Такому разнобою в значительной мере способствуют наряду с от-сутствием четкой законодательной регламентации так называемые ведомственные интересы, а нередко и непрофессиональное слово-употребление, исходящее от средств массовой информации (и не толь-ко от них). Некоторым журналистам, иного рода далеким от юриспру-денции деятелям, активно выступающим с публичными заявлениями, а иногда и авторам учебной литературы, отражающей ведомственные интересы, термин «правоохранительные органы», похоже, кажется весьма привлекательным и облагораживающим. Видимо поэтому они порой склонны считать такими органами попросту те, к которым по каким-то причинам относятся с симпатией они сами либо руковод-ство соответствующих ведомств.

С их «легкой руки» среди правоохранительных органов иногда оказываются, к примеру, воинские формирования, государственные учреждения или структуры, охраняющие важных персон и особые объекты, собирающие налоги, занимающиеся пожаротушением, та-моженным контролем и получением таможенных сборов и пошлин, разрабатывающие рекомендации для высших должностных лиц го-сударства по важнейшим вопросам внешней и внутренней полити-ки, призванные обеспечивать этих лиц информацией, необходимой для принятия ответственных политических, военных, экономических и экологических решений, и т.д. В некоторых изданиях, не только учебных, но и претендующих на «нечто высоконаучное», среди право-охранительных органов упоминаются даже частные охранные фирмы, войсковые казачьи общества...

Вполне понятно, что такой, мягко говоря, явно «вкусовой» подход к определению круга правоохранительных органов признать приемле-мым невозможно. В этом деле следовало бы руководствоваться иными ориентирами.

С учетом данного выше определения правоохранительной дея-тельности и характеристики ее функций (направлений) к правоохра-нительным органам можно относить:

суды (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрис-дикции и арбитражные суды, а также суды субъектов РФ — см. гл. 5—8 учебника);

учреждения, осуществляющие организационное обеспечение деятель-ности судов (Судебный департамент при Верховном Суде РФ и его местные учреждения, Федеральная служба судебных приставов, иные службы и подразделения Министерства юстиции РФ (далее — Мин-юста), а также другие органы и должностные лица, о которых речь пойдет в гл. 12 учебника);


прокуратуру (см. гл. 13 учебника);некоторые из учреждений и должностных лиц, призванных выявлять

и расследовать преступления (см. далее в данном параграфе и гл. 14 учебника).

Перечисленные органы (учреждения, должностные лица) наделя-ются соответствующими полномочиями государством, содержатся за счет государственного бюджета, выполняют свои функции от имени государства и должны действовать в интересах как граждан, так и об-щества в целом. В силу этого их нередко именуют правоохранительны-ми органами государства, или государственными правоохранительными органами. Они и несут ответственность за осуществление первых пяти из названных в предыдущем параграфе правоохранительных функций.

Что касается последней из этих функций (оказание юридической по-мощи), то она осуществляется, как правило, негосударственными ор-ганизациями либо обладающими соответствующими полномочиями (лицензиями) частными лицами — профессионалами. В этой сфере призваны действовать, как правило, адвокатура, нотариат и некото-рые другие структуры (см. гл. 15 учебника).

Их можно называть правоохранительными органами лишь с боль-шой долей условности — с оговоркой, что они ни в коей мере не вхо-дят в структуру государственных органов и при принятии решений, связанных с оказанием юридической помощи (в том числе защиты по уголовным делам), должны действовать независимо, отстаивая с ис-пользованием всех дозволенных средств законные интересы тех, кто обращается к ним с различного рода просьбами, в том числе с просьба-ми об обжаловании действий и решений государственных учреждений и должностных лиц.

Материал об организации такого рода помощи традиционно изла-гается в рамках учебной дисциплины «Правоохранительные органы» постольку, поскольку соответствующие негосударственные органи-зации и частнопрактикующие профессионалы вносят существенный вклад в надлежащую реализацию государственной функции — правоох-ранительной деятельности.

В особом пояснении нуждается в о п р о с о б о т н е с е н и и к ч и с -л у п р а в о о х р а н и т е л ь н ы х т е х и з н а з в а н н ы х г о с у д а р с т в е н -н ы х о р г а н о в и с о о т в е т с т в у ю щ и х д о л ж н о с т н ы х л и ц , к о т о р ы е у п о л н о м о ч е н ы в ы я в л я т ь п р е с т у п л е н и я и р а с -с л е д о в а т ь и х . Как будет показано в гл. 14 учебника, таких органов и должностных лиц насчитывается почти два десятка. К ним относятся:

органы и должностные лица, уполномоченные вести предварительное следствие по уголовным делам — Следственный комитет, следственные


аппараты федеральных органов исполнительной власти — Министер-ства внутренних дел РФ (далее — МВД), Федеральной службы безо-пасности РФ (далее — ФСБ) и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков (далее — госнаркоконтроля или ФСКН);

органы и должностные лица, уполномоченные вести дознание и опе-ративно-розыскную деятельность по уголовным делам — например, со-ответствующие подразделения и их работники системы органов МВД, ФСБ, ФСКН, Государственной противопожарной службы Министер-ства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС), Фе-деральной таможенной службы РФ (далее — ФТС), Службы внешней разведки РФ (далее — СВР), Службы государственной охраны РФ (далее — орган ГО), Федеральной службы судебных приставов (да-лее — ФССП) и Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН), а также командиры воинских частей;

должностные лица, которым дозволено выполнять неотложные след-ственные действия по обнаруженным преступлениям (капитаны на-ходящихся в дальнем плавании морских и речных судов, начальники зимовок и геологоразведочных партий, главы российских дипломати-ческих представительств и консульских учреждений).

Вряд ли будет логично все эти и некоторые другие органы (и соответ-ствующих должностных лиц) относить полностью к числу правоохрани-тельных только потому, что на них возлагается осуществление какой-то одной из правоохранительных функций (участие в выявлении и рассле-довании преступлений). Причем эта функция для ряда из них не счита-ется главной или одной из основных.

При определении роли в правоохранительной деятельности дан-ной группы органов (должностных лиц) следовало бы пользоваться д о п о л н и т е л ь н ы м к р и т е р и е м : учитывать удельный вес деятель-ности по выявлению и расследованию преступлений в общей массе полно-мочий конкретного органа, значимость такой деятельности для данного органа или должностного лица.

Скажем, для капитана корабля, находящегося в плавании, функция выполнения неотложных следственных действий является далеко не главной или основной, хотя по закону в случае совершения преступ-ления пассажиром или кем-то из членов команды он обязан возбудить уголовное дело и выполнить такого рода действия, необходимые для выявления и фиксации доказательств «по горячим следам». У капи-тана много других, еще более важных забот — он должен обеспечить техническую исправность корабля, его плавучесть, доставку в нужное место и установленное время грузов и пассажиров, их сохранность, чет-


кое выполнение командой своих обязанностей и многое другое. Нельзя равным образом признать обязанность совершения неотложных след-ственных действий основным содержанием полномочий глав россий-ских дипломатических представительств и консульских учреждений, руководителей геологоразведочных партий и зимовок.

Функция дознания не может считаться основной и для воинских начальников, для работников Государственной противопожарной службы МЧС, для должностных лиц ФТС, СВР и органа ГО, а равно для всех подразделений и служб ФСБ. В этом нетрудно убедиться при ознакомлении с положениями или иными правовыми актами, регу-лирующими статус и полномочия такого рода органов и должностных лиц1.

Для названных и некоторых других органов и должностных лиц рассматриваемая правоохранительная функция — крайне незначи-тельная и отнюдь не первостепенная часть того, что они обязаны де-лать. Поэтому было бы неправильно все такие органы и должностные лица (без реальной оценки главного и неглавного, существенного и несущественного в возложенных на них полномочиях) безоговороч-но и целиком относить к правоохранительным.

Из числа органов и должностных лиц данной группы, т.е. ор-ганов и должностных лиц, уполномоченных выявлять и расследо-вать преступления, полностью правоохранительными можно было бы считать, пожалуй, лишь органы МВД (главным образом поли-цию) и подразделения ФСКН, для которых борьба с преступлениями и иными правонарушениями, их выявление и расследование — одна из основных задач. Именно они сталкиваются непосредственно с по-давляющим большинством преступлений, административных и иных правонарушений.

В связи с характеристикой правоохранительных органов, их систе-мы требует особого комментария и в о п р о с о д о п у с т и м о с т и о т -н е с е н и я к ч и с л у т а к и х о р г а н о в с у д о в.

В течение длительного времени считалось бесспорным, что суд является одним из правоохранительных органов, причем основным. Однако примерно с середины 90-х гг. прошлого столетия это положе-ние нередко оспаривается. Высказывается мнение, что суды не следу-ет относить к правоохранительным органам. Они-де являются орга-нами судебной власти, и их нельзя включать в одну «команду» со всеми правоохранительными органами, в том числе с прокуратурой, органа-

1 С соответствующими положениями и иными актами можно ознакомиться, ис-пользуя справочно-поисковые системы «КонсультантПлюс» или «Гарант».


ми внутренних дел, юстиции, службой судебных приставов и т.д. Суды должны быть независимыми от них, поскольку в соответствии с Кон-ституцией РФ судебная власть должна быть независимой и от законо-дательной, и от исполнительной власти. Кое-кто из тех, кто не видит разницы между правоохранительной деятельностью и деятельностью по борьбе с преступностью, добавляет к доводам такого рода еще и ссылку на то, что суд — орган правосудия, основная функция которого состо-ит в объективном и беспристрастном разбирательстве дел, а не в борьбе с какими-то негативными явлениями; ему якобы нужно не «бороться», а принимать законные, обоснованные и справедливые решения.

В рассуждениях такого рода есть свой резон. Но их сторонники упус-кают из виду по крайней мере четыре существенных обстоятельства.

В о - п е р в ы х, отнесение того или иного органа к числу правоох-ранительных отнюдь не означает лишения его независимости и под-чинения другим однородным органам. К примеру, факт отнесения не-которых служб Минюста к правоохранительным не должен вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел или прокуратуры. Точно так же принадлежность к правоохранительным органам проку-ратуры и полиции не означает их взаимного подчинения. Как сказано в Положении о координации деятельности правоохранительных орга-нов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, такого рода координация «осуществляется на основе... самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Фе-дерации полномочий при выполнении согласованных решений, реко-мендаций и проведении мероприятий...»1. Другими словами, ни о каком подчинении каких бы то ни было органов друг другу только потому, что они отнесены к числу правоохранительных, речи быть не должно.

В о - в т о р ы х , исключение судов из числа правоохранительных ор-ганов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены, должны заниматься охраной права. Это уже совсем лишено логики. Суд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, именно ту власть, которая в значительно большей мере и более эффективно, чем другие ветви государственной власти, способна охранять право. Имен-но в суд чаще всего идут люди в поисках защиты своих прав и свобод. Туда же обращаются органы, представляющие иные ветви государ-ственной власти, когда нужно, скажем, избавиться от противозакон-ного решения исполнительного или представительного учреждения. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной вла-

1 Подробнее о координации такого рода см. с. 297—298 учебника.


сти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права, как веское основание для утверждения, что они — верши-на пирамиды всей системы правоохранительных органов.

Отрицание того, что суды являются правоохранительными орга-нами, т.е. органами, охраняющими (защищающими) право, элемен-тарно противоречит широко признаваемому положению о том, что суд — лучшее средство защиты прав и свобод человека и гражданина. Да-лее (см. § 9 гл. 4 учебника) будет показано, что именно эта идея являет-ся одной из основ авторитетных международных договоров в области прав человека. Она же составляет суть ст. 46 Конституции РФ, которая расценивается современной юридической доктриной и правоприме-нительной практикой как большое достижение в области охраны прав человека и гражданина1. По меньшей мере странно выглядят люди, ко-торые, с одной стороны, утверждают, что суд — не правоохранитель-ный орган, а с другой — всячески пропагандируют названную статью Конституции РФ и соответствующие международные нормы.

В - т р е т ь и х , стремление исключить суды из числа правоохрани-тельных органов вполне можно расценивать как результат отмеченно-го ранее весьма упрощенного понимания сущности правоохранитель-ной деятельности, практически необъяснимого отождествления ее с деятельностью по борьбе с преступностью, охране порядка в обще-ственных местах и т.п.

Однако правоохранительная деятельность — это многое дру-гое из области охраны права с помощью юридических средств, реально осуществимых, как правило, судами, и только ими. В этом нетрудно убедиться, имея хотя бы небольшое представление о том, чем факти-чески занимаются суды общей юрисдикции2. Например, в 2012 г. они рассмотрели более 10,25 млн гражданских, 5,7 млн административных и 0,95 млн уголовных дел, т.е. всего свыше 16,9 млн дел. Удельный вес гражданских дел среди них составил примерно 61%, администра-тивных — 33,7%, а уголовных — 5,2%, т.е. явное меньшинство3. И это весьма наглядно свидетельствует о том, что бóльшую часть «работы»,

1 Здесь уместно напомнить о ст. 18 Конституции РФ (текст данной статьи см. на с. 79 учебника), а также и о ч. 1 ст. 4 Кодекса судейской этики (подробнее об этом акте см. в § 1 гл. 9 учебника), где четко сказано, что «…защита прав и свобод человека и гражданина определяет смысл и содержание деятельности органов судебной власти».

2 О круге таких судов и их основных полномочиях см. § 3 гл. 3 и гл. 5 учебника.3 Сведения приведены по Обзору судебной статистики о деятельности федераль-

ных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2012 г., подготовленному Судебным департаментом (http://www.cdep.ru/index.php?id=80&item=1911).


выполняемой судами общей юрисдикции, составляет далеко не то, что можно было бы назвать, говоря условно, «борьбой с преступностью».

Эти суды также совершают разнообразные иные действия, в том числе связанные с обращением к исполнению приговоров по уголов-ным делам и решений по гражданским делам, с дачей согласия на про-изводство следственных действий, ограничивающих конституцион-ные права граждан (к примеру, заключение под стражу, производство обыска в жилом помещении, прослушивание телефонных перегово-ров), и с рассмотрением жалоб на действия, скажем, дознавателей или следователей (незаконные отказ в возбуждении уголовного дела, воз-буждение или прекращение уголовного дела, отказ в удовлетворении ходатайств и т.д.). Такого рода действия — это судебный контроль за за-конностью и обоснованностью того, что обязаны делать все должност-ные лица, выполняющие те или иные полномочия при производстве по уголовным делам (как следователи или дознаватели, так и проку-роры, руководители следственных органов и органов дознания, пред-ставители администрации исправительных учреждений и т.д.). Они тоже составляют существенный удельный вес в общей массе ежегодно выполняемой судами работы. Федеральные суды общей юрисдикции принимают примерно 2—3 млн решений, связанных с осуществлени-ем такого рода контроля.

Приведенные статистические данные тоже говорят весьма вы-разительно о том, что охрана судами права с помощью юридических средств (их правоохранительная деятельность) — это далеко не только постановление приговоров по уголовным делам и назначение наказа-ния тем, кого признают виновными.

Н а к о н е ц , крайне спорной следовало бы признать попытку возве-сти «китайскую стену» между судами и другими правоохранительными органами путем утверждения, что суд как орган судебной власти не дол-жен участвовать в деятельности по борьбе с преступностью. Он-де дол-жен судить, судить справедливо (вершить правосудие), а не бороться. Теоретически, абстрактно это утверждение звучит внешне эффектно. Но как же тогда понимать применяемые законно и обоснованно судами суровые меры уголовного наказания (к примеру, лишение свободы на длительный срок либо пожизненное лишение свободы)? Что это, как не средство (мера) борьбы с преступностью? С незапамятных времен Фемида (богиня правосудия) изображается совсем не так, как, скажем, Венера. Традиционно на глазах у Фемиды — повязка (символ беспри-страстности), в левой руке — уравновешенные весы (символ справедли-вости), а в правой руке — карающий меч.


При характеристике круга и системы правоохранительных органов следовало бы иметь в виду и предусмотренное п. «д» ч. 1 ст. 103 Кон-ституции РФ особое должностное лицо (к сожалению, еще не проявив-шее себя на деле так, как было задумано) — Уполномоченного по правам человека. В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. эта должность учреждена «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблю-дения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами». В Законе также отмечено, что его деятельность «дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод». Его главная функция — рассмотрение жа-лоб граждан Российской Федерации и находящихся на ее территории иностранцев или лиц без гражданства после того, как эти лица обра-щались со своими жалобами в российские суды или иные компетент-ные органы, но не получили там соответствующей защиты. Самосто-ятельно он правоохранительную деятельность в связи с конкретными фактами не осуществляет. «По результатам рассмотрения жалобы,— сказано в ч. 1 ст. 29 Закона, — Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нару-шенных решениями или действиями (бездействием) государственно-го органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатай-ством о возбуждении административного или дисциплинарного произ-водства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в реше-ниях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; <…>

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан зако-ном, примененным или подлежащим применению в конкретном деле».

§ 4. Учебная дисциплина «Правоохранительные органы»: предмет, наименование, система и содержание

1. Известно, что п р е д м е т любой учебной дисциплины опреде-ляется прежде всего кругом тех вопросов и проблем, которые долж-ны изучаться в ее рамках. В соответствии с такой общей установкой


и обозначен предмет преподаваемой в юридических высших учебных заведениях дисциплины «Правоохранительные органы».

Как видно из изложенного ранее, дисциплину «Правоохранитель-ные органы» можно определить как такую, в рамках которой изучаются основы организации и наиболее существенные направления и задачи дея-тельности этих органов, их взаимодействие друг с другом и иными орга-нами государства.

В учебные планы юридических вузов уже давно включаются дис-циплины, дающие начинающим студентам-юристам исходные сведе-ния о судах, прокуратуре, органах юстиции, организации выявления и расследования преступлений, адвокатуре и некоторых других учреж-дениях и организациях.

До революции 1917 г. эта дисциплина преподавалась как самостоя-тельная не во всех юридических учебных заведениях. Часто данные о судах и иных связанных с ними органах, их основных полномочи-ях сообщались студентам в рамках других дисциплин — гражданско-го и уголовного процесса. Однако такой подход устраивал не всех. Тогда и созрело понимание, что при подобной организации учебного процесса «теряется» многое из того, что нужно знать юристу о судах и работающих бок о бок с ними органах. Данное обстоятельство и про-диктовало необходимость введения еще в те времена самостоятельной дисциплины под названием «Судоустройство».

2. В первые десятилетия после Октябрьской революции эта дис-циплина получила широкое распространение. Ее н а и м е н о в а н и е было прежним — «Судоустройство». И такое наименование в тех усло-виях являлось вполне оправданным, поскольку существовавшее тогда за-конодательство о судоустройстве комплексно регламентировало основы организации и деятельности не только судов, но и учреждений юстиции, прокуратуры, следствия и адвокатуры, а равно некоторых других органов. Такими были, например, положения о судоустройстве РСФСР, прини-мавшиеся в 1922 и 1926 гг.

В связи с этим в те времена наименование дисциплины прямо отража-ло также благие намерения хотя бы декларировать ведущую роль суда сре-ди правоохранительных органов, а равно тот факт, что тогда следственный аппарат находился в ведении судов, а прокуроры при рассмотрении дел в судах выполняли лишь функцию обвинения.

Как известно, по мере формирования так называемой командно-административной системы с подчинением всего государственного аппарата непосредственно Центру претерпели существенные измене-ния организация и полномочия многих правоохранительных органов, в первую очередь прокуратуры. Она стала строго централизованным уч-


реждением, уполномоченным надзирать за исполнением законов поч-ти всеми государственными органами, в том числе и судами, активно влиять на их решения. В таких условиях кое у кого все больше зрело мнение, что изложение данных об основах организации и деятельности прокуратуры в рамках дисциплины, именуемой «Судо устройство», — проявление-де серьезной недооценки значимости очень важного госу-дарственного органа. Поэтому предлагалось изменить это наименова-ние и включить в него упоминание не только суда, но и прокуратуры. Это произошло в середине 50-х гг. прошлого столетия, когда вместо дис-циплины «Судоустройство» в учебные планы юридических вузов была включена дисциплина «Организация суда и прокуратуры в СССР». Под таким заголовком дисциплина просуществовала до конца 70-х гг., когда ее наименование еще раз изменили и стали называть «Суд и правосудие в СССР». Но на этом поиски какого-то более точного и удачного наи-менования дисциплины не закончились.

В 1988 году она получила еще одно название «Правоохранительные органы в СССР». В 1992 году по известным причинам из него «исчезло» упоминание об СССР. Несколько позже начались «ностальгические» эксперименты по реставрации того названия, которое было в первые десятилетия советского периода, в связи с чем кое-где рассматриваемую учебную дисциплину вновь стали называть «Судоустройство». Предпри-нимались и предпринимаются попытки «изобрести» и другие наимено-вания — «Судоустройство и правоохранительные органы», «Организа-ция судебной власти в Российской Федерации», «Правоохранительная система», «Судебная система, правоохранительные органы и адвокату-ра» и т.д. По сути своей усилия такого рода вполне можно расценить как еще одну модную в наши дни псевдореформаторскую акцию по «замене вывесок».

Осуществленным в 1988 г. изменением названия подчеркнута необ-ходимость включения в данную учебную дисциплину достаточно полных сведений не только об одном или двух правоохранительных органах — судах и прокуратуре, но и обо всех, поскольку все они взаимосвязаны. В результате в учебной программе и учебной литературе бóльшее вни-мание вполне обоснованно стало уделяться органам юстиции, органам внутренних дел, другим органам, призванным выполнять правоохрани-тельные функции.

3. Однако в принципе с и с т е м а и с о д е р ж а н и е дисциплины су-щественно не изменились. Как и прежде, в ее рамках рассматриваются некоторые общие вопросы, связанные с характеристикой и уяснени-ем понятия и содержания правоохранительной деятельности, круга государственных и негосударственных организаций, создаваемых для


выполнения этой деятельности, некоторых исходных идей, которые лежат в основе построения правоохранительных органов, их взаимо-действия друг с другом и иными учреждениями.

Признание особой роли правосудия и иной деятельности судов тре-бует привлечения значительного внимания к раскрытию понятия право-судия и его демократических основ (принципов), изложению сведений о построении судебной системы в целом, к характеристике организации и главных полномочий всех звеньев гражданских и военных судов общей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, судов субъектов РФ. Именно этим вопросам отведена бóльшая часть тем учеб-ной программы курса «Правоохранительные органы» и соответственно данного учебника.

Дисциплина охватывает также темы, посвященные организаци-онному обеспечению деятельности судов, прокурорскому надзору и иным направлениям работы прокуратуры, выявлению и расследова-нию преступлений, оказанию юридической помощи и иных правовых услуг, а вместе с этим и построению учреждений, выполняющих эти правоохранительные функции.

Происходящий в последние годы поиск возможностей для совер-шенствования содержания и системы дисциплины «Правоохрани-тельные органы» идет в основном по пути расширения круга органов, которым должно уделяться внимание. К примеру, до издания в 1992 г. первого Закона об ОРД открыто об этой деятельности не было при-нято говорить в аудиториях обычных (не специализирующихся на подготовке кадров для учреждений МВД и других подобных ведомств) юридических вузов. Практически все сведения о ней и органах, ее осуществлявших, считались закрытыми. Соответственно, «молчали» учебники и учебные программы. Названный Закон открыл возможно-сти для ознакомления студентов и общих (для юристов широкого про-филя) вузов с исходными сведениями о понятии и содержании опера-тивно-розыскной деятельности и тех органах, которые уполномочены на ее осуществление.

«Семейство» правоохранительных органов «приросло» также за счет сравнительно недавно образованных Конституционного Суда РФ, арбитражных судов, мировых судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Дисциплинарного судебного присутствия, След-ственного комитета, Суда по интеллектуальным правам. Суды стали, кроме того, «обрастать» органами судейского сообщества, играющи-ми важную роль в нормальном функционировании судебной власти. Практически завершился процесс формирования органов, осущест-вляющих организационное обеспечение деятельности судов, — упо-


минавшегося ранее Судебного департамента и его территориальных органов, ФССП и др. Все это, естественно, потребовало внесения со-ответствующих изменений в содержание учебных программ и учебни-ков по курсу «Правоохранительные органы».

Предпринимались и предпринимаются попытки корректировки иного толка. В некоторых изданных в последние годы учебниках (как правило, рассчитанных на слушателей юридических учебных заведе-ний узкоспециализированной направленности) в числе правоохрани-тельных органов стали «появляться» такие учреждения, организации и структуры, основные функции которых весьма далеки от правоохра-нительной деятельности либо вообще не имеют ничего общего с ней. Это Совет Безопасности РФ, внутренние войска, пограничные вой-ска, Федеральная таможенная служба, Служба внешней разведки РФ, Федеральная налоговая служба и др.

Не должно быть никаких сомнений в том, что эти и подобные им органы важны и играют большую роль в государственном механизме в целом. Получать сведения о них будущие юристы должны. Но не в рамках дисциплины «Правоохранительные органы». Для этого есть другие юридические дисциплины — конституционное право, админи-стративное право, финансовое право, налоговое право, таможенное право. На их изучение в вузах, готовящих юристов широкого профиля, отводится вполне обоснованно значительно больше учебного времени и тем самым создаются условия, исключающие поверхностное озна-комление с соответствующими органами.

К.Ф. Гуценко правоохранительные орГаны · УДК 351/354(075.8)...

Documents