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건설발주체계의 비교분석․

박환표 한국건설기술연구원 선임연구원( )

서 론1.

건설산업은 타 산업과 달리 전통적인 산업의 형태를 지니고 있다 년 이후에 낙후된. 1960

국가경제를 살리기 위한 노력의 일환으로 국내 건설산업은 시설물 가치를 품질보다는 가격이,

나 시급하게 건설되어져야 하는 시설물의 공기단축에 중점을 두고 있었다 그러나 최근 국가.

시설물의 품질확보가 중요한 요소로 대두되고 건설산업의 프로젝트가 대형화 복잡함에 따라, ,

프로젝트의 기획 설계 시공 유지관리에 이르기 까지 연관된 모두 업무를 총괄적으로 수행, , ,

할 수 있는 다각적인 사업능력이 필요하게 되었다.

이러한 발주자의 요구사항을 충족시키기 위하여 건설사업의 추진방향을 수립하는데 있어

서 직접적으로는 시설물의 규모 기술적 난이도 공사비 공사기간 등 개별 사업특성을 분석, , ,

하여야 한다 이와 함께 발주자의 능력 국가경제 및 사회의 시대적 변화요인 등 간접적 요인. ,

도 개별사업의 특성 못지 않게 건설사업의 추진방향을 결정하는 중요한 요인으로 유기적이고

상대적으로 분석되어져야 한다.

그러나 국내의 발주 및 입찰방식은 선진국과 비교할 때 제도적 테두리 내에서 일관성 유, ,

지를 위하여 사업특성을 고려치 못하고 있으며 실제사업을 담당하는 발주자의 기술능력이 도,

외시되는 문제점을 내포하고 있다1).

특히 선진국의 경우 국민의 세금을 효율적으로 활용하고자 하는 방향으로 효율성을 중시,

하는 발주방식 및 입찰계약방식의 적용을 부분적으로 도입 확대하고자 하는 추세이다 미국, .

은 공공공사에 설계시공일괄방식이 도입되기 시작한 것은 년 이후이며 새로운 혁신적1990 ,․발주계약방식인 최고가치 조달 및 단계 입찰방식 공기단축 계(Best Value) 2 (Two-stage),

약제도 의 적용을 통하여 공공공사의 효율성을 추구하고자 하였다(A+B Bidding) 2).

따라서 본 고는 건설사업추진의 효율화를 위하여 중요한 요소가 되고 있는 국내외의 다,

양한 발주방식을 비교분석하고 현행 국내에서 추진되고 있는 각종 관련제도의 현황과 문제,․점을 조사분석함으로써 장기적인 관점에서의 국내 발주체계의 개선방향을 제시하고자 한다.․

발주체계의 개념2.

발주방식은 크게 협의의 발주방식과 광의의 발주방식으로 구분할 수 있다 협의의 발주방.

식은 특정 의무와 권한을 사람과 조직에 할당하고 다양한 요소들간의 관계를 정의하는 조직“

체계3) 로 정의되기도 하며 건설프로젝트에서 설계와 시공의 관리를 위해 발주자가 선택한” , “

1) 이교선 건설공사 발주제도의 개선방안 건설경제 년 가을호, “ ”, , 2002 , p. 312) 김성일 공공공사 조달방식의 최근동향과 국내 적용상의 과제 건설경제 년 가을호, “ ”, , 2002 , p.14

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조직체계 로 정의되기도 한다 이와 같은 발주자의 위험 및 성과에 따른 책임의 배분방식으” .

로 발주방식을 보는 시각에 의하면 공사 발주시스템은 전통적인 설계시공분리 설계시공일, ,

괄 사업관리발주 이외에 민자유치 방식 도 이러한 발주방식에 포함된다 즉 발, (BOT, BOO) . ,

주방식이 프로젝트에 참여하는 조직의 형태 및 책임 의무 업무범위를 결정하며 발주방식의, , ,

다양화는 이러한 서비스의 전달체계의 다양화와 관련이 있다는 입장이다.

또한 광의의 발주방식은 발주제도를 단순히 건설업자간의 조직구성 방식 수행주체간의 역, (

할분담방식 에만 국한되는 것이 아니라 입찰계약방식 계약체결 이후의 관리방식 등을 모두) , ,․포괄하는 것이다 이러한 측면에서 발주방식은 공기단축형 계약제도 성능보장형 계약제도. , ,

차선임대방식의 계약제도 단계 입찰방식 최고가치 입찰제도를, 2 (two-stage) , (best-value)

포함한다 이러한 발주방식은 연구자에 따라 다양한 측면으로 다음 표 과 같이 정의하고 있. 1

다.

표 발주방식의 정의1.

연구자 발주방식의 정의

Ireland(1982)건설사업 참여자들의 공식적비공식적인 역할과 상호관계를 규정하- ․고 관리기법 등의 적용시기를 규정하는 것,

Al-Sinan(1996)건축물을 건설하기 위해 설계자 건설관리자 시공자 하도급자의 서- , , ,

비스를 조달하는데 필요한 조직 구성계약대가지불 방법․ ․Masterman(1992) 건설사업의 설계 및 시공관리를 위해 발주자가 채택한 조직 구조-

Gordon(1994)계약체계는 업무범위 조직구조 대가지불 낙찰방식으로 구분되며- , , , ,

발주방식은 설계 시공 금융이라는 기능적인 업무의 조합에 의해 결정, ,

Sanvido and

Konchar(1998)건설사업 참여자들의 관계 역할 책임 작업의 순서를 정의하는 것- , , ,

Love, Skitmore and

Earl(1998)

특정 의무와 권한을 부여하고 건설공사의 다양한 요소들의 관계를- ,

정의하는 조직적인 개념

Riverio(2001)건설사업을 관리하고 진행하는 방법으로 발주방식에 따라 건설과정- ,

이 달라짐

주 자료출처 서용칠 대형공사 발주방식의 선정방법 사 한국건설관리학회) : , “ ”, ( ) CM Forum

이상과 같이 일반적으로 건설산업은 특성상 다양한 형태의 발주방식을 갖고 있다 특히.

전통적으로는 설계단계와 시공단계를 분리하여 시행하는 설계시공 분리방식의 발주방식이 이

루어져 왔으나 최근 건설사업 추진에 있어서 사업비의 절감 공기단축 및 사업품질의 향상, ,

등 사업의 효율적 추진을 위하여 다양한 형태의 발주방식이 나타났다.

국내외 발주체계의 비교분석3. ․

국내 정부공사의 발주제도3.1

3) Love, Skitmore and Earl. 1998. "Selecting a suitable procurement method for a building project",Construction Management and Economic, 16(2), pp.221-233

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국내 건설공사 발주제도의 적용과 관련된 법률로는 건설산업기본법 이하 건산법 건설기( ),

술관리법 이하 건기법 국가를당사자로하는계약에관한법률 이하 국가계약법 예산회계법 조( ), ( ), ,

달사업에관한법률 이하 조달법 등이 있다 이 중 건설공사의 발주와 관련하여 가장 기본이( ) .

되는 법률은 국가계약법이고 이외에 일련의 발주과정 중에서 입찰 계약업무만을 위임하도, , ,

록 규정하는 조달법이 있으며 기타 건설생산방식을 규정하는 건산법 공공공사 사업수행절차, ,

및 내용을 규정하는 건기법이 있으며 건설공사의 일부로서 건설관련 시공자격을 정하는 개별,

법률 등으로 구성되어 있다 특히 건산법은 시공업을 규정하고 있으며 사업관리제도의 근거. ,

를 마련하고 있는 건설산업의 기본법이다 이상과 같은 법령 및 제도적 틀은 우리나라 건설.

공사의 발주제도를 규정하는 법규체계로 다음 표와 같다.

표 정부발주방식의 관련법령2.

구분 주요 업무 관련법령

인허가 및

기술관리

건설교통부건설업체의 등록 및 관리에 관한 사항-

건설공사의 설계감리에 관한 사항- ․건설산업기본법

건설기술관리법

산업자원부

정보통신부

행정자치부

전기공사업에 관한 사항-

정보통신공사업에 관한 사항-

소방설비공사업에 관한 사항-

관련법령

계약 및

예산회계재정경제부

정부공사의 입찰계약에 관한 사항- ․- 건설공사 관련 예산편성 및 지출에 관한 사항

국가계약법

집행

조달청주요 시설공사의 입찰 및 계약에 관한 사항-

입찰 및 계약관련 중앙집행 부서-

국가계약법

조달법

발주관서

사업계획의 수립 예산의 확보 설계자 및- , ,

감리자의 선정에 관한 사항

조달청 위임대상이외의 공사에 대한 입찰계-

약집행

단계별 관련법령

주 자료출처 김성일 외 인 정부공사 발주제도의 다양화 방안 연구 국토연구원) : 2 , “ ”, , 2002, p.37

국내 정부공사의 발주방식 종류3.2

국가계약법에는 설계시공일괄입찰 대안입찰 특수한 공사에 대해 규정되어 있지만 그 외, , ,․의 공사에 대해서는 설계시공분리발주를 일반적 원칙으로 하고 있다 따라서 상기 각각의 발.

주방식의 특징을 비교분석하면 다음과 같다.․

설계시공분리 발주방식(1) (Design-Bid-Build)

이 발주방식은 건설공사에서 오랜 시간동안 가장 보편적으로 적용하여 왔던 방식으로써

전통적인 발주방식이라고 한다 즉 설계와 시공이 분리되어 수행되므로 실시설계가 완료된. ,

후에 입찰과정을 통하여 시공자가 선정되는 방식으로 라고 한다 이 방Design-Bid-Build .

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식의 가장 큰 특징은 하도급업체와 자재공급업자를 제외한 대부분의 프로젝트 관련자와 발주

자가 직접적인 계약관계에 있다는 것이다.

설계시공일괄 발주방식(2) (Design-Build)

국내 건설업계는 턴키 설계시공일괄 등의 용어를 혼용하여 사용하고 있, , Design-Build

다 이 발주방식은 국가계약법시행령제 조 항 및 항에서 규정하고 있는 정부가 제시하. 79 5 6 “

는 공사일괄입찰기본계획 및 지침에 따라 입찰시에 그 공사의 설계서 기타 시공에 필요한,

도면 및 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출 하는 입찰방식을 의미한다 이 방식은 발주자” .

와 설계자와의 계약적인 관계가 존재하지 않는다는 것이다 발주자는 입찰안내서 작성 설계. ,

시공일괄 계약자의 관리 등 업무를 담당하는 컨설턴트를 별도의 계약으로 고용하여 건설사업

관리 업무를 대행시키는 것이 일반적이다.

그림 설계시공분리 발주방식의 계약적 관계1. ․ 그림 설계시공일괄 발주방식의 계약적 관계2.

건설사업관리 발주방식(3) (CM)

이 발주방식은 건산법 제 조 항에서 규정하고 있는 건설공사에 관한 기획타당성조사분2 6 “ ․ ․석설계조달계약시공관리감리평가사후관리 등에 관한 관리업무의 전부 또는 일부를 수행하․ ․ ․ ․ ․ ․ ․는 것으로 정의하고 있다 이 방식은 건설사업관리 조직체계 내에서 공사와 관련된 계약은.

수 많은 방식이 가능하나 그림 과 그림 가 사업관리방식의 가장 일반적인 계약적 관계이다, 3 4 .

그림 방식의 계약적 관계 그림 방식의 계약적 관3. CM for Fee 4. CM at Risk

계

상기 가지 발주방식의 장단점을 비교분석하면 다음 표와 같다 이러한 발주방식은 각각3 .․ ․의 사업의 규모나 발주자의 역량 및 환경에 따라서 적절한 발주방식을 적용한다면 수요자가, ,

기대하는 공사비 절감 및 품질향상을 이룰 수 있을 것이다.

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표 발주방식별 장단점 비교분석3. ․

발주방식 장점 단점

설계시공분리

발주방식

총액계약방식에서 계약체결이전에 예-

상 공사비 산출이 가능하고 단가계약,

방식은 공사물량변화에 따라 대금 지

불 가능

발주자의 참여도와 위험도 최소화-

발주자는 경쟁입찰을 통해 원가절감-

시공자는 시공시 각종 위험부담을 하-

청업체에게 이전가능

시공자는 신공법 및 신기술 도입으로-

공기단축 및 비용절감 가능

- 분할발주로 설계단계에서 가치공학 적

용 및 시공성 향상 불가능

순차적 계약방식으로 프로젝트 수행-

기간이 증가

발주자 설계자 시공자의 이해관계- , ,

상충으로 적대적 관계 존재

중재소송 비용 공기연장 상호간의- / , ,

불만족 야기

과다 수주경쟁으로 부실공사 원인-

설계시공일괄

발주방식

턴키방식( )

품질 비용 공기에 대한 책임 단일화- , ,

시설물의 품질에 대한 책임전가 곤란-

가치공학의 도입 및 시공성 향상이-

이루어져 공사비 절감 가능

방식의 활용으로 공기단- Fast Track

축 가능

발주자의 행정부담 감소-

일괄계약자의 소요비용의 조기 파악-

가능

실시설계 완료 전에 계약체결이 이루-

어지기 때문에 총공사금액 사전 파악

곤란

발주자의 점검과 조정기능의 결여-

설계비의 선투자가 이루어져야 하기-

때문에 개별기업의 입찰비용의 증대

자금력 기술력 실적 등이 부족한 중- , ,

소업체 참여기회 제한

건설사업관리

(CM)

발주방식

건설사업관리자가 신뢰를 바탕으로-

발주자의 대리인 조언자 자문역할, ,

수행으로 프로젝트 관련 조직들간의,

협력관계 증진

공기 품질 공사비 절감 가능- , ,

설계단계에서 가치공학 적용 용이-

설계단계에서 시공지식 반영 가능-

시공자의 위험요소가 상당부문 발주-

자에게 전가됨으로써 저렴한 입찰가,

제시 가능

자격미달의 회사가 선택될 경우- CM

프로젝트 실패 가능성 증가

계약시 최종 공사비 및- CM for Fee

품질을 보증하지 않으며 법적책임은,

발주자에게 귀속

계약은 업체가 사업- CM at Risk CM

적 위험을 부담해야 하기 때문에 결

과적으로 전통적인 이해관계를 떠날

수 없음

외국의 발주제도3.3

미국(1)

미국의 건설공사 발주방식으로는 전통적 발주방식인 설계시공분리발주(Design Bid

방식과 비전통적 발주방식이라 할 수 있는 설계시공일괄발주 건설사업Build) (Design Build),

관리 등으로 다양하게 변해가고 있다 발주방식이 다양화될 수 있었던 요인으로는 발주(CM) .

자 사업관리 기능의 아웃소싱 컴퓨터를 활용한 사업관리 위험분산 설계시공병행 시공성 향, , , ,

상을 통한 공기단축 및 공사비 절감 그리고 복잡화 또는 대형화된 건설사업의 효율적 관리,

를 들 수 있다4).

이러한 발주제도는 제도에 의해 도입되어 운영되기 보다는 상기 가지 발주방식에서 파생3

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된 발주제도들이 수요자의 요구 및 프로젝트의 특성과 결합되면서 다양한 유형의 발주제도가

형성되었다는 점이 큰 특징이다 또한 시장 공급자들이 다양한 발주시장을 만들어 가는 것이.

미국 발주방식의 특징이고 이는 다양한 계약방식이 활용 가능한데 기인한다, .

년 미국 디자인 빌드협회 에서는 미국1998 - (DBIA: Design Build Institute of America)

건설공사 전체 중의 약 가 턴키방식으로 발주되고 있으며 년까지는 주거용 시설을30% , 2010

제외한 미국 내 전 건설공사의 이상이 턴키발주 방식을 선택할 것으로 예측하였다50% 5).

설계시공 분리방식은 점차 하락하여 년에는 정도로 감소할 것으로 예측하고 이와2015 35% ,

반면 설계시공일괄방식은 점차 상승하여 년까지는 이상 수행될 것으로 예측하고 있2010 50%

다.

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

1 98 5 19 90 19 95 20 00 2 00 5 2 01 0 20 15

전 통 적 방 식 CM at R is k 턴 키

영국(2)

영국의 경우 공공공사에 적용하고 있는 발주방식으로는 일반계약방식, (General

Contracting) 관리계약방식 설계시공일괄계약방식, (Management Contracting),

시간 비용(Design-Build), + 방식 차선임대방식(Time + Cost : A+B Bidding), (Lane

보증방식 건설Rental), (Warranty), 관리방식 민간투자(Construction Management : CM),

사업방식 등 건설공사의 성격에 따라 다양한 발주방식이(Private Finance Initiative, PFI)

적용되고 있다 이러한 다양한 발주방식을 지니게 된 배경에는 산업혁명 세계대전 경제불황. , ,

등이 요인이다.

최근에는 년도 중반에 보급된 공공공사 발주지침서인 정부 건설공사 조달지침1990

(Government Construction Procurement Guidance 에 건설관리방식이 하나의 발주방식)

으로 도입 운영되고 있다 또한 년부터 시작된 민자유치방식, . 1992 (Private Finance

Initiative, 의 프로젝트는 현재 영국 내에서 정착되어 가고 있는 추세이다PFI) .

4) 이복남이종수 미국의 비전통적 발주방식 동향과 시사점 건설산업동향 제 호, “ ”, 63 , 2000. 10․5) 이복남정영수 턴키발주방식의 동향과 평가 건설산업동향 제 호, “ ”, 37 , 1998․

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일본(3)

일본의 건설공사 발주방식은 계약의 범위에 따라 공사일괄계약방식 설계시공일괄계약,

방식 턴키방식으로 구분할 수 있다 공공공사에 대해서는 설계시공의 분리를 전(Design Build) , .

제로 공사일괄계약방식이 원칙이고 지방공공단체에서 설계시공일괄방식에 가까운 방식을 채용하,

는 경우도 있다 민간공사에서는 공사일괄계약방식 방식 턴키방식과 같은 다양. , Design Build ,

한 발주방식이 채용되고 있으며 최근에는 방식도 등장하고 있다, CM .

일본의 공공공사는 아직도 대부분 설계시공 분리발주 방식으로 이루어지고 있으나 지난,․년 월에 공공공사 입찰계약 수속의 개선에 관한 행동계획이 시행되면서 다양한 형태의1994 1

방식이 공공기관에서도 활용되고 있다 이러한 방식의 유형은Design Build . Design Build

크게 성능발주방식 특정업무 대행방식 설계공모에 의한 설계시공 일괄방식 설계병행 발주, , ,

방식 상세설계 병행 발주방식 방식으로 구분되어 운영되고 있다, , Study Build .

표 일본의 발주방식 비교표4. Design Build

구분 발주방식

성능발주방식

발주자가 설계를 확정하지 않고 설계조건 및 성능을 제시하여 건설업체- ,

들로부터 안을 제출받은 다음 가장 좋은 안을 제안하는 업체에게 실시설

계와 시공을 맡기는 방식

특정업무

대행방식

민간의 기술력을 활용하면서 시행자의 사업위험을 회피하기 위하여 재- ,

개발사업의 시행자나 시행예정자의 위탁을 근거로 민간사업자가 공사시

공업무를 대행하는 방식

설계공모에

의한 설계시공

일괄방식

설계사무소와 건설업자의 조인트 벤처 가 설계경기에 참여하여 당선- (J/V)

자가 설계시공을 일괄 수주하는 방식

설계병행

발주방식

컨설턴트의 설계능력이 미치지 못하는 공사에 대해 제작자로 하여금 설-

계와 시공을 하는 방식

상세설계 병행

발주방식

복잡한 구조의 교량 등에 적용하는 방식으로 기본설계는 컨설턴트에게- ,

발주하고 상세설계와 시공은 시공자에게 발주하는 방식,

스터디 빌드-

방식

공법연구와 시공을 일괄하여 발주하는 방식으로 공법연구의 성과를 시- ,

공에 반영시켜 경제적이고 효율적인 시공을 도모하는 것

외국 발주제도의 비교분석(4) ․우리나라의 건설공사 발주는 통일적이고 세부적인 기준과 지침을 통해 전국적으로 획일적인

발주제도로 운영하고 있다 그러나 미국 영국 일본은 각 발주기관마다 재량을 가지고 다양한. , ,

발주방식을 적용하고 있다 최근 선진국의 공공 건설공사 발주방식은 최고가치방식 및 단계 입. 2

찰방식 과 설계시공일괄발주방식의 적용확대로 공사의 효율성(Two-Stage bidding procedure)

을 높이고 있다 또한 공사의 품질확보 및 공기단축에 특히 적합한 입찰제도 즉 성능보장형 계. , ,

약방식 공기단축형 계약제도 차선임대방식 등 보다 다양한 발주방식이 확대 적용되고 있다, , .

발주기관은 발주목적에 따라 발주제도의 적용과 운영에 발주자의 자율과 책임의 권한을 부여

하고 영국이나 미국의 경우 정부공사의 발주에 따른 사회적 영향 등을 발주자가 고려하여 이에,

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적합한 발주계약방식을 채택하는 경향이 높아지고 있다 특히 미국의 경우 발주자는 발주능력의. ,

보완차원에서 건설사업관리자 를 활용하고 영국의 경우 적산사 등을 활용하고 있다(CMr) , (QS) .

국내 발주체계의 성과분석 및 문제점4.

국내 발주체계의 성과분석4.1

국내 발주체계의 시행성과를 심사위원 발주처 시공업체 엔지니어링업체의 전문가를 대, , ,

상으로 설문조사하였다 발주방식 중 설계시공일괄입찰제도의 시행결과는 설계기술력의 향상. ‘ ’

이 총 설문자의 로 가장 많은 효과가 있었다고 나타났으며 다음은 신기술 및 신공법의33% , ‘

개발적용이 를 차지하였으며 시설물의 품질향상이 를 제시하였다 그러나 수주자’ 20% , ‘ ’ 15% .

의 안정적 사업추진 이나 공기단축 등으로 본 발주방식의 시행이 근본적인 목적 중(5%) (3%)

의 하나가 되는 사항은 커다란 효과가 없는 것으로 나타났다 즉 설계기술력의 향상과 신. , ‘ ’ ‘

기술 및 신공법의 개발적용으로 설계기술 및 공사 중의 품질이 향상되었으나 공기단축과 공’ ,

사비 절감효과는 미흡한 것으로 나타나 설계시공일괄발주방식의 장점을 국내 제도에 의해 살,

리지 못하고 있다.

공사비절감(6%)

기타(1%)

발주처의 리스크감소(9%)

설계기술력의향상(33%)

시공성 검토의충실성(8%)

신기술 및 신공법의개발적용(20%)

시설물의품질향상(15%)

공사기간의단축(3%)

수주자의 안정적사업추진(5%)

그림 설계시공일괄 발주방식의 시행성과6.

국내 발주방식을 중심으로 사업기간 시공품질 설계품질 사업비용의 적절성을 비교분석, , , ․하였다 설계시공일괄 발주방식과 설계시공분리방식의 총 사업기간에 대하여 설문조사한 결.

과 전체의 가 공기단축 되었다고 응답하였다 이는 실시설계시공병행방식, 54% . (Fast Track)․의 법적 근거는 마련되어 있으나 확대시행 되지 못하기 때문인 것으로 볼 수 있다, .

또한 설계시공일괄 발주방식이 설계시공분리방식보다 시공품질이 조금 향상되었거나 매우,

향상되었다고 응답한 경우가 전체의 를 차지하고 있다75% .

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그림 발주방식의 총 사업기간 단축여부 그림 발주방식의 시공품질의 향상7. 8.

설계시공일괄 발주방식이 설계시공분리방식보다 설계품질이 매우 향상되었다고 응답한 경

우가 전체의 를 차지하고 있어 이는 설계기술력이 많이 향상되었으며 이에 따른 신기술44% ,

및 신공법에 대한 기술투자가 이루어지는 것으로 나타났다 또한 사업비용의 적절성을 비교. ,

한 결과 설계시공일괄 발주방식이 전체의 가 사업비용이 적절하다고 응답하였다 그러, 53% .

나 약 가 사업비용이 부적절하다고 응답하였다, 30% .

그림 발주방식의 설계품질의 향상 그림 발주방식의 사업비용의 적절성9. 10.

실시설계시공병행방식 이 제대로 시행되지 않은 이유를 조사한 결과 국내의(Fast Track) ,․내역입찰은 실시설계가 완료된 시점에서 계약이 체결되기 때문에 국내에서 시행되기가 어렵

다는 응답이 전체의 로 가장 많았다 또한 장기 계약공사에 대한 연속성 부족이 였37% . 19%

으며 공기단축에 따른 보상부족이 를 차지하고 있다, 17% .

기타5%

설계 및 엔지니어링업체의 능력 부족

11%

공기단축에 따른보상 부족

17%

턴키업체의 설계 및시공관리 능력의 부족

11%

장기계속공사계약에따른 공사의 연속성이

부족19%

현 행 의 내 역 입 찰 은실 시 설 계 완 료 되 어야 계 약 이 가 능 하 기

때 문 (37%)

11

54

31

4

0

10

20

30

40

50

60

매우 단축되었음 조금 단축되었음 차이가 없음 총 사업기간이증가하였음

비율

21

54

22

3

0

10

20

30

40

50

60

시공품질이 매우향상됨

시공품질이 조금향상됨

차이가 없음 시공품질이 저하됨

비율

4441

11

4

0

51015

2025

3035

404550

매우 향상됨 조금 향상됨 차이가 없음 설계품질이 더낮음

비율

17

30

53

0

10

20

30

40

50

60

사업비용이 과다하게소요됨

부적절함 적절함

비율

- 10 -

그림 실시설계시공병행방식 의 문제점11. (Fast Track)․국내 발주체계의 문제점4.2

발주방식의 획일화(1)

국내의 건설공사 발주방식은 특별한 경우 이외에는 국가계약법령이 정한 발주방식을 그대

로 적용하고 있다 즉 발주방식은 억 이상의 대규모 공사의 경우 턴키로 발주하고. , 100 ,

억 이상의 공사는 최저가 낙찰제도 적용하고 있는 등 공사가격 예정가격 규모에서 일1,000 ( )

률적으로 적용하고 있다.

공사특성에 맞는 발주방식이 적용될 수 있는 법규체제의 기본을 갖추어져 있으나 그 법,

규가 발주자의 적극적 기능의 발휘를 요구하고 있지 않기 때문에 공사특성에 맞는 발주방식

적용의 필요성이나 동기가 발주자에게는 없는 실정이다 특히 국토연구원 에서 설문조. (2002)

사한 결과에 따르면 현행 발주방식의 문제점으로 획일적 제도 적용으로 공사특성을 반영하, ,

지 못하는 것을 가장 큰 문제점으로 지적한 것이 전체의 를 차지하고 있다42.7% .

발주방식의 선정기준 미흡(2)

대형공사의 경우 입찰방법의 결정은 억원 이상의 공사를 중심으로 발주부서가 대형공100

사 집행기본계획서상의 입찰방법 결정에 있어서 세부적인 발주방식 선정기준이 없이 이루어

지고 있다 발주방식의 명확한 설정기준이나 절차가 미흡하고 대부분 발주기관의 방침에 의. ,

해 발주방식이 결정되고 있는 실정이다.

잦은 설계변경으로 인한 비경제성(3)

시공과정상의 설계변경은 국내 설계시공 분리발주방식이 안고 있는 가장 큰 문제점으로

지적되고 있다 공공공사의 설계변경 원인 및 개선대책의 연구 김홍일 조사결과에. ( , 1998.8)

의하면 년 이후 발주한 억원 이상의 개 공사의 총 설계변경은 회 이루어졌, 1997 10 369 158

고 그 결과 공사비는 억원이 증가한 것으로 조사되었다 이는 공사비의 증가 뿐만 아니, 711 .

라 공기지연을 초래하고 부실공사의 원인으로 작용할 수 있다 설계시공 분리발주방식은 철저.

한 기본조사 및 설계로 인한 시공과정상에서 설계변경을 최소화 할 수 있다.

실시설계시공병행방식 적용 미흡(4) ․국내 실시설계시공병행방식은 국가계약법시행령 제 조에 따라 공사의 시급성 및 특수한87․

공사에 시행하도록 되어 있다 그러나 국내에서는 연차별로 착공 및 준공의 절차를 모두 거.

쳐 해당년도의 예산범위 내에서만 공사를 수행하도록 되어 있는 장기계속계약방식으로 계약

이 이루어지므로 턴키입찰제도의 가장 큰 장점 중의 하나인 실시설계시공병행방식(Fast․을 이용한 공기단축을 할 수 없는 체계이다Track) .

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공공공사 발주체계의 개선방향5.

발주방식의 다양화5.1

그 동안 국내 건설공사의 발주방식은 법률 및 제도에 의해 획일화된 규정으로 인해 발주,

기관에서 법체계를 벗어난 다양한 발주방식이 적용되지 못하였다6) 즉 민간의 기술력을 활. ,

용하고 공기단축 비용절감 등 보다 효율적인 공사수행을 위해 미국 및 일본의 새로운 발주,

방식을 시범적으로 적용하는 것이 필요하다.

최근 정부에서 다양하고 혁신적인 발주방식을 활용하여 발주제도의 선진화를 위하여 수요

기관이 자체 발주할 수 있는 공사범위를 점차 확대해 나가고 수요기관이 건설공사의 특성과,

현장여건을 반영하여 유연하게 입찰제도를 운용할 수 있도록 재량권을 확대해 나가는 방향으

로 제 차 건설산업기본계획에 마련되어 있다 또한 발주자가 자율적으로 분리발주 또는 통합2 .

발주를 선택할 수 있도록 마련되어야 할 것이다.

발주방식의 세부 선정기준 마련5.2

미국의 는 년 미국 내 일반 건축시설물 업무용 빌딩 정부청사 고층건물CII(1997) 1997 ( , ,

등 의 개 이상의 준공공사를 대상으로 발주체계별로 객관적이고 정량적인 성과분석 및 비) 350

교를 통하여 발주자에게 효율적인 발주방식 선택기준을 제시하고자 전통적인 분리발주방식

개 방식 개 턴키방식 개 의 프로젝트를 대상으로 성과조사를 하(126 ), CM at Risk (70 ), (160 )

였다7) 공사비 공기 속도 품질측면에서 각 공사발주 방식을 분석한 결과 턴키 방식이 가. , , , ,

장 우수한 것으로 나타났다.

표 의 발주방식 평가 결과5. CII (CII 1997)

발주방식 설계시공분리발주방식 CM at Risk 턴키

공사비

(%)

평균 증가율 4.8% 3.37% 2.17%

증가율 범위 2 11%～ 0 9%～ 0 5%～

공 기

(%)

평균 증가율 4.4% 0% 0%

증가율 범위 0 18%～ -2 4%～ -1 6%～

속 도

월(M2/ )

시공 부분 477 761 846

설계 시공+ 302 438 636

품 질

점만점(10 )

만족도 하자( ) 7.0 8.1 7.9

만족도 기능( ) 5.2 6.3 6.1

6) 서용칠 대형 공공건설사업의 발주방식의 선정모델 개발 서울시립대학교 박사학위논문, “ ”, , 2003. 2, pp.43-447) 이복남정영수 턴키 발주방식의 동향과 평가 건설산업동향, “ ”, , 1998․

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국내의 턴키대안공사 성과분석 사례는 서용칠 의 연구가 대표적으로 지하철 도로(2003) ,․및 교량 아파트 건축물 플랜트의 공사 유형별로 각 발주방식의 사업기간 사업비 발주자의, , , , ,

품질 만족도를 조사하여 발주방식별로 성과를 분석하였다 이 연구에서도 턴키방식이 가장 우.

수한 한 것으로 나타나고 있다.

현재 국내 공공건설공사에서 발주방식 선정기준으로는 건설교통부 대형공사 입찰방법, “

심의기준 이 발주자의 재량권을 확대하는 방향으로 변경됨으로써 구체적인 발주방식 선정절”

차와 방법이 더 개발되어야 할 것이다 따라서 발주방식은 공사의 특성과 발주자의 경험 등. ,

도 함께 고려할 수 있는 체계적이고 합리적인 발주방식 선정절차 및 세부기준을 마련하여 각

발주기관에서 활용할 수 있는 토대마련이 필요하다.

발주자의 전문성 강화5.3

공공 건설공사에 참여하는 모든 주체의 전문성 확보가 중요하다 특히 발주기관의 전문성.

은 프로젝트의 특성별로 발주방식의 선정 뿐만 아니라 공사수행에 상당한 영향을 끼친다 즉.

발주자는 발주과정에서 가장 적합한 발주방식을 선택하여 당해 발주자 지향하는 목적을 달성

시키기 위하여 문제를 사전에 예방할 수 있는 능력이 필요하다 발주자는 당해 공사발주의.

상황과 다양한 발주방식에 대한 전문지식과 경험이 필요하고 전문가 양성을 위한 체계적인,

전문교육 체계마련이 필요하다.

실시설계시공벙행방식의 확대시행을 위한 기반마련5.4 ․

턴키공사에서는 계속비계약을 예산회계법 제 조 국가계약법시행령제 조에 의거하여22 , 79

필요에 따라서는 계속비 예산으로 계상할 수 있도록 계약규정을 의무화하여야 된다 그리고.

발주처에서는 해당공사에 대한 명확한 업무범위와 적정한 공사기간을 산정하여 각 공종별 실

시설계 및 시공에 필요한 운용기준 및 계약절차를 마련해야 한다.

결론5.

이상과 같이 국내의 건설사업의 발주체계를 조사분석한 결과 어떠한 합리적인 발주체계,․를 갖추느냐가 국내 건설산업의 경쟁력 향상과 시설물의 품질확보가 결정된다 그 동안 국내.

건설산업의 발주체계는 짧은 역사에도 불구하고 다양한 발주체계를 도입하여 운영하여 왔다.

따라서 현행 국내 공공공사 발주체계의 선진화 방향으로 개선노력이 필요하다 건설사업, .

의 특성과 마찬가지로 다양한 발주방식이 적용될 수 있도록 관련 규정과 환경마련이 필요하

다 또한 발주자가 다양한 발주방식을 선정하고 운영할 수 있는 세부기준과 절차를 마련해야.

한다 그리고 발주기관의 전문성 확보를 위한 새로운 발주방식의 운영 및 선정에 대한 능력. ,

을 강화하기 위하여 지속적인 교육체계 마련이 필요하다.

현재까지 국내에서의 인식은 설계 및 시공단계만이 중요한 것으로 인식되어 왔지만 장기,

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적으로 건설사업의 설계 및 시공단계 유지관리단계까지를 감안한 건설사업 발주체계가 마련,

되어야 할 것이다.

참고문헌

김성일이수욱이형찬 정부공사 발주제도의 다양화 방안 연구 국토연구원1. , ‘ “, , 2002․ ․서용칠 대형 공공건설사업의 발주방식의 선정모델 개발 서울시립대학교 박사학위논문2. , “ ”, ,

2003. 2

이교선 건설공사 발주제도의 개선방안 건설경제 년 가을호3. , “ ”, , 2002

이복남정영수 턴키발주방식의 동향과 평가 건설산업동향 제 호4. , “ ”, 37 , 1998․김성일 공공공사 조달방식의 최근동향과 국내 적용상의 과제 건설경제 년 가을호5. , “ ”, , 2002

이교선 외 인 턴키제도 시행성과와 장기발전 전략 연구 건설교통부6. 5 , “ ”, , 2001. 6