3.control ciudadano olacef cgr

11El Control Ciudadano:

Experiencias de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Enfoques

El Control Ciudadano:Experiencias de las Entidades

Fiscalizadoras Superiores

Ponencia Base elaborada por la Contraloría General de la República Bolivarianade Venezuela, Presidente Coordinador del Tema 1, con ocasión de la realizaciónde la XIV Asamblea General Ordinaria de la OLACEFS, celebrada del 16 al 18 denoviembre de 2004, en Buenos Aires, Argentina.

1.INTRODUCCIÓN

Nos ha tocado el honor de actuarcomo Presidente Coordinador de untema de tanta vigencia e importanciaen el momento actual como es “El Con-trol Ciudadano: Experiencias de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores”.La participación y con ella el controlciudadano como una de sus expresio-nes, constituyen actualmente no sóloun requisito indispensable para la re-novación y revitalización de las demo-cracias, sino también una demanda delos ciudadanos quienes ya no se con-forman únicamente en ser sujetos pa-sivos y meros clientes receptores delos bienes y servicios del Estado, sinoque exigen, y cada vez con más fuer-za, ser tomados en cuenta al momen-

to de planificar las políticas, planes yprogramas que permiten satisfacer susnecesidades, así como una mejor ymás eficiente prestación de bienes yservicios, a los que tienen derecho, afin de mejorar su calidad de vida.

Durante los últimos años, la partici-pación de los ciudadanos en los regí-menes democráticos ha despertadogran interés en los gobiernos y en losorganismos internacionales. Se tratapor lo demás de un proceso que ya hasido incluido en numerosas constitucio-nes y legislaciones de diversos paísesdel mundo tanto desarrollados como envías de desarrollo. No obstante, suimplementación se encuentra todavíaen ciernes.

12Revista de Control Fiscalseptiembre-diciembre 2004

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La participación ciudadana repre-senta un factor prioritario en el controlde la gestión del Estado así como enla lucha contra la corrupción. Las exi-gencias de la ciudadanía, en el ejerci-cio de sus legítimos derechos, de unamejor gerencia y de un uso más racio-nal del erario público por parte de lasentidades públicas que generan bienesy servicios, su interés por la efectivarendición de cuentas de parte de losgobernantes, y la aplicación de ac-ciones eficaces que disminuyan oeviten la corrupción y el fraude contrael patrimonio público, entre otros te-mas, representan grandes desafíospara nuestras Entidades de Fiscaliza-ción Superior.

Con miras a que la participación delos ciudadanos en los ámbitos social,económico y político sea puesta enpráctica, y constituya un componenteesencial de la vida democrática mismade un país, se ha iniciado un procesode reflexión y búsqueda de mecanis-mos que permitan ampliar y habilitarespacios para que dicha participaciónse haga realidad, proporcionándole alos ciudadanos los medios necesariospara su implementación. Se espera, deeste modo, fortalecer la democraciacomo régimen político y hacer de ellauna cultura y un sistema de vida. Alestablecer una nueva dinámica entre lasociedad civil y el Estado, se aspiraigualmente brindarle una mayor legiti-midad a la acción gubernamental.

Queremos expresar un reconoci-miento muy especial, así como nues-tro agradecimiento a todas las Entida-

des Fiscalizadoras miembros de laOLACEFS que nos han ayudado a ela-borar y desarrollar este tema gracias,en unos casos, a los aportes sustan-ciales acerca del tema en cuestión ypreviamente recibidos, y en otros ca-sos mediante sus respuestas a loscuestionarios que le fueran remitidoscon posterioridad por la Auditoría Ge-neral de la Nación de la República Ar-gentina, en su carácter de SecretarioRelator del tema, con miras a esti-mular la reflexión e investigación so-bre el tema por parte de las Entida-des Fiscalizadoras Superiores (EFS)y prepararnos de este modo a su tra-tamiento y discusión durante estaAsamblea. Muchos de ellos se reci-bieron muy recientemente y por estemotivo no toda la riqueza de la infor-mación allí contenida ha podido seraprovechada en su amplia extensióny profundidad.

A lo largo de esta ponencia y a losefectos de su presentación, hemoshecho un esfuerzo especial por incor-porar las ideas y reflexiones conteni-das en los aportes, destacando en al-gunos casos aquellas a las que las EFShacían referencia.

Nos hemos centrado especialmen-te en todos aquellos aspectos directa-mente relacionados y vinculados conla participación y el control ciudadano,y en los mecanismos y experienciasde cada EFS en la materia, por consi-derar que por la importancia de estostópicos podíamos extraer aplicacionesprácticas para nuestras respectivasinstituciones de control.



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Dadas las limitaciones de tiempo yespacio, y en razón de lo antes citado,no nos hemos extendido en el desarro-llo de los marcos constitucionales y le-gales específicos de cada país y decada EFS, lo que hubiera requerido unconocimiento y un estudio comparati-vo de mayor profundidad del que aquípodíamos hacer. Aquellos interesadosen profundizar un poco más estos as-pectos, pueden acudir a los documen-tos y cuestionarios que nos fueron re-mitidos, y que conforman los soportestécnicos del tema en comento.

En nuestro carácter de PresidenteCoordinador de este tema, deseamosmanifestar nuestro agradecimiento porsu valiosa ayuda, en cuanto a los apor-tes recibidos de las Entidades Fisca-lizadoras siguientes:• Auditoría General de la Nación

Argentina• Tribunal de Cuentas de la Unión de

Brasil• Tribunal de Cuentas del Estado

de Río Grande del Sur de Brasil• Contraloría General de la República

de Chile• Contraloría General de la República

de Colombia• Ministerio de Auditoría y Control

de la República de Cuba• Tribunal de Cuentas de España• Contraloría General de la República

del Perú

Fueron igualmente valiosas las con-tribuciones que nos suministraron, através de los cuestionarios:

• Auditoría General de la Nación Ar-gentina

• Tribunal de Cuentas de la Unión deBrasil

• Tribunal de Cuentas del Estado deRío Grande del Sur de Brasil

• Contraloría General de la Repúblicade Colombia

• Contraloría General del Estado deEcuador

• Auditoría Superior de la Federaciónde los Estados Unidos Mexicanos

• Contraloría General de la Repúblicade Nicaragua

• Contraloría General de la Repúblicade Paraguay

• Contraloría General de la Repúblicadel Perú

• Tribunal de Cuentas de la Repúblicade Portugal

2. LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA

2.1. Antecedentes:La participación comoun derecho y un deber

La democracia, definida de manerasencilla como el gobierno del pueblo,por el pueblo y para el pueblo, descan-sa en el principio esencial de que lasoberanía reside en el pueblo. Por con-siguiente, la autoridad y el poder des-cansan en este, quien por medio delvoto los transfiere al gobierno por él le-gítimamente elegido.

El ciudadano tiene, por tanto, la obli-gación de velar por la buena gestión


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gubernamental. Esta obligación cons-tituye una responsabilidad indelegable.Al mismo tiempo, el gobierno y la ad-ministración pública, cuya razón de sery finalidad es servir al ciudadano y a lasociedad civil en general, están en laobligación de dar cuenta del uso quehan hecho del erario público, que comosu nombre indica, es de todos.

Por mucho tiempo, el ejercicio dela democracia estuvo limitado a la elec-ción de los gobiernos nacionales. Amedida que se fueron profundizando losregímenes democráticos como siste-mas políticos, las sociedades fueronpaulatinamente también democratizan-do su cultura. Al mismo tiempo susnecesidades y problemas en todos losámbitos comenzaron a crecer de ma-nera vertiginosa en complejidad y am-plitud, desbordando la capacidad delEstado para resolverlos. Comienza agestarse la idea de una mayor partici-pación de los ciudadanos en los asun-tos que son, en definitiva, de su inge-rencia, basados en el derecho y el deberde participación que le son inherentes-los cuales no se limitan al ejercicio delvoto-, y se inician los procesos de des-centralización o desconcentración delEstado. Es así como empiezan a forta-lecerse los gobiernos locales, a nivelestadal y municipal, más próximos alciudadano, no sólo mediante la elec-ción directa de sus autoridades sino através de la transferencia de recursospor parte del Estado.

En efecto, el Estado, que hasta esemomento concentraba todo el poder ylos recursos en sus manos, comienza

a transferir a los gobiernos localesestadales y municipales, legítimamen-te elegidos, el poder y los recursosnecesarios para que puedan ejercer susfunciones de manera eficiente, y res-pondan efectivamente a las necesida-des y problemas de sus habitantes. Losgobiernos locales empiezan así a des-empeñar un papel de gran importanciacomo intermediarios entre los goberna-dos y las autoridades centrales, papeléste que las nuevas tendencias haciauna mayor participación de los ciuda-danos en la formulación de políticas yplanes, en la toma de decisiones y susubsecuente implementación, y en laevaluación y control de todo este pro-ceso, se ha venido incrementando conel tiempo y adquiriendo una importan-cia cada vez mayor.

2.2.Importanciade la participación

La participación ciudadana se haconvertido, de algún modo, en la pana-cea para resolver los problemas queaquejan a las democracias modernas.Sin restarle méritos, pero sin caer tam-poco en exageraciones que no se com-padecen con la realidad, varios son losaportes y contribuciones que la partici-pación de los ciudadanos hacen a lasociedad. Entre ellos se destacan lossiguientes:

• Un mayor respaldo y ayuda en larealización de los planes guberna-mentales nacionales, de modo par-ticular en los locales, gracias a laparticipación de los ciudadanos ensu formulación y planificación. En



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tanto cuanto dichos planes recojan,de algún modo, sus aspiraciones,necesidades y problemas, los ciu-dadanos estarán más dispuestos abrindarles su respaldo.Por otra parte, nadie como el propiosujeto a quien se dirigen los planesy programas conoce tan bien cuá-les son sus problemas e interesesy la urgencia de los mismos. Poreso, la propia comunidad es la fuen-te más precisa para la detección delos mismos y ayuda, al mismo tiem-po, a determinar las prioridades.Evidentemente, dichos planes debenarmonizarse con los planes de lasdemás comunidades, a fin de darrespuesta y satisfacer las necesi-dades y prioridades de la mayoríade los miembros de una sociedad -y no limitarse solo a unos pocos-, ycon las políticas y fines estratégi-cos del Estado, determinados enfunción del bien común de la socie-dad y, por consiguiente, conducen-tes a la realización y desarrollode todos sus miembros.Existen, por lo demás, expe-riencias prácticas en diver-sos países de AméricaLatina que demuestranla veracidad de estasafirmaciones, porejemplo, los pre-supuestos par-ticipativos enla ciudadde PortoAlegre,B ra -

sil (ampliamente conocidos por suéxito y que congregan hoy en día,en sus distintas etapas, a más de100.000 personas) y muchas otrasen diversos campos de la vida co-munitaria y social del continente yde otras partes del mundo, si bienhay que reconocer que no son lasmás numerosas.Como consecuencia de lo anterior,se puede dar un mejor uso -encuanto a calidad y oportunidad- másracional, apropiado y realista de losrecursos públicos, que contribuyaa incidir efectivamente sobre la ca-lidad de vida de los ciudadanos co-munes y corrientes, y a fortalecerlas instituciones del Estado y sucapacidad de respuesta.

• Una mayor confianza y credibilidaden las instituciones y en los gober-nantes, especialmente cuando el ciu-dadano interviene en la vigilancia dela ejecución de los planes y progra-mas, y en el control de sus resulta-dos. Los mejores jueces de las po-

líticas, planes y programasllevados a cabo por los organis-

mos públicos son los propiosdestinatarios finales. Esto,

a su vez, redunda en be-neficio de los mismos

sistemas democráti-cos, pues aumen-

ta la confianzade la ciudada-

nía en estaforma de

gobier-no .


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Si además el gobierno cumple conlo acordado en los planes y progra-mas, dicha credibilidad aumentará,y la población estará más proclive apagar impuestos, pues lo que apor-ta lo recibe en retorno en más y me-jores servicios y obras, y la motivaráa continuar participando.En efecto, la generación de confian-za es vital y la participación es unacondición esencial para fomentaresta confianza. La comunicación yel diálogo son aquí indispensables.La vigilancia y control de los ciuda-danos durante el proceso de ejecu-ción de los planes y programas delEstado y, al final, de sus resulta-dos, permite efectuar rectificacio-nes, en unos casos; y, en otros,permite reorientar la gestión e inclu-so redefinir los propios planes y po-líticas si fuere necesario.

• Una mayor transparencia y eficien-cia en el uso y administración delerario público y, en última instancia,una mayor honestidad pues se sabeque la utilización y gestión del mis-mo es supervisada y evaluada porlos propios ciudadanos. Esto a suvez puede incidir en una disminu-ción de la corrupción.

2.3.Resistencia y obstáculospara la participación

La participación ciudadana es unproceso largo, complejo y difícil. Deallí que las experiencias exitosas co-nocidas sean pocas y los fracasos porel contrario sean bastante numero-sos.

En su implementación se puede tro-pezar con diversos obstáculos. Entreellos se destacan:• El individualismo y la pasividad, y a

veces hasta la indolencia, de la po-blación no acostumbrada a invo-lucrarse en actividades de caráctercomunitario, poco inclinada a parti-cipar en asuntos sociales, econó-micos y políticos de interés nacio-nal, y deseosa de que piensen porella y resuelvan sus necesidades yproblemas sin tener que hacer ma-yor esfuerzo al respecto.

• La ausencia de una cultura par-ticipativa que despierte el interésde la ciudadanía, la estimule a invo-lucrarse en los asuntos vecinales,locales y nacionales, proporcionán-dole al mismo tiempo, los mediospara participar en los asuntos de suinterés.

• La falta de competencia del ciuda-dano común en cuanto a los asun-tos sobre los cuales debe emitir opi-nión, tanto más si son de caráctertécnico (planificación, presupuesto,evaluación de obras y servicios, en-tre otros). Este aspecto es de parti-cular importancia en lo que se refie-re al control ciudadano pues, por sumisma naturaleza, éste requiere co-nocimientos y destrezas particulares.

• La resistencia al cambio, caracte-rística bastante común al ser huma-no en general, por los esfuerzos deaprendizaje y adaptación que lasnuevas situaciones exigen.

• La ausencia en la práctica –no asíen el ámbito constitucional y legalde la mayoría de los países– de ver-



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daderos mecanismos opera-cionales, y de espacios o instanciasa través de las cuales los ciudada-nos puedan participar.

• Distinto a lo señalado anteriormen-te, y como la otra cara de la mismamoneda, puede ocurrir también quese subestime a los ciudadanoscomo personas con capacidad ycompetencia suficiente, y de no te-nerlas, con capacidad para adqui-rirlas si fuera necesario, para apor-tar soluciones a sus necesidades yproblemas, y evaluar y controlar losresultados.

• El rechazo de las instituciones delEstado y de sus directivos a ser vi-gilados y evaluados por los ciuda-danos.

• El afán de los gobiernos por contro-lar e imponer sus proyectos y pro-gramas en beneficio de sus intere-ses, muchas veces personales, sintomar en consideración las necesi-dades y problemas reales de la po-blación y de la nación y, a veces,en detrimento de los mismos. Estaconducta puede presentarse tam-bién entre las asociaciones confor-madas por los ciudadanos.

• El predominio de los intereses par-ticulares y egoístas –que se reflejaa veces en un individualismo y unnacionalismo exacerbado– y la ca-rencia de un verdadero sentido delo comunitario. Los individuos y gru-pos con frecuencia están más con-centrados en defender sus propiosintereses que en buscar el bien detodos. Puede incluso ocurrir que di-chos intereses no sean legítimos o

que vayan en detrimento de los de-más.En caso de un conflicto de intere-ses deben prevalecer los criterios debien general y de equidad. Ello pue-de exigir la supeditación, posterga-ción e incluso el sacrificio de los in-tereses particulares en aras del biende la colectividad.

• La falta de una verdadera cultura dediálogo y de respeto al otro, condi-ción indispensable para la participa-ción.

• El afán de poder y la ambición dedominio presente en el corazón delhombre, en total contraposición a laparticipación equitativa de los ciu-dadanos.

• La tendencia a convalidar los pro-yectos personales, definidos a priori,sin un auténtico interés y respetopor la población. La opinión de losciudadanos es buscada más bienpara cubrir una apariencia y llenarun formulismo, que por un verdade-ro sentido de aprecio, respeto, es-píritu de servicio y genuino interéspor la misma.

• El inmediatismo o la falta de obje-tivos y políticas nacionales yglobales a largo plazo y la tenden-cia a limitarse solamente a resol-ver urgencias sin perspectivas defuturo. Como consecuencia se pos-pone de manera indefinida la solu-ción de problemas estructurales defondo y la implementación de ac-ciones cuyos resultados no son in-mediatos pero que, sin embargo,en el largo plazo redundarán en unmayor beneficio para todos.


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• Un exceso injustificado de participa-ción. Representa la otra cara de lamoneda, mas no debe perderse devista. Los ciudadanos no pueden par-ticipar en todo y todo el tiempo pues,desde un punto de vista realista ypráctico, esto no es posible. Se es-taría además desgastando un meca-nismo de gran utilidad como es el dela participación, se obstaculizaría yse haría sumamente pesada la labormisma del Estado, disminuiría laconfianza y credibilidad en las insti-tuciones y, en última instancia, sedebilitaría a la democracia misma.Es importante que la ciudadaníaparticipe únicamente en la delibe-ración y control de aquellos aspec-tos que revisten real importanciapara la población y el país, y sobrelos que efectivamente ella puede ydebe decidir.

2.4.Criterios y condicionesque deben orientarla participaciónde los ciudadanos

Existe una serie de condiciones ycriterios que deben ser consideradospor todos los actores y organismos in-teresados y vinculados con la partici-pación de los ciudadanos, y que lasEntidades Fiscalizadoras Superioresdeben tomar en cuenta al momento dedefinir su acción. Entre ellos se desta-can los siguientes:

a. a. a. a. a. RelevanciaRelevanciaRelevanciaRelevanciaRelevancia

Consiste en poner a deliberar a laciudadanía sólo en aquellos asun-

tos que son verdaderamente rele-vantes, de impacto nacional y local,y de interés especial para ella, encuanto atañen a temas directamen-te vinculados con el mejoramientode su calidad de vida y la de su en-torno.

b .b .b .b .b . Honestidad y confianzaHonestidad y confianzaHonestidad y confianzaHonestidad y confianzaHonestidad y confianzamutuamutuamutuamutuamutua

Tanto el gobierno como los ciuda-danos deben ser honestos en sussolicitudes y planteamientos. Laconsulta no siempre implicará unapuesta en práctica de lo planteado,pues existen otros factores que de-ben tomarse en consideración, yes importante que los ciudadanosestén conscientes de ello. Pero ade-más el gobierno no debe utilizar losmecanismos de consulta de los ciu-dadanos para simplemente cubriruna apariencia de legitimación desus proyectos, o para decidir y apli-car los planes y decisiones previa-mente determinados. Pues de estemodo, la participación como meca-nismo de actualización de la demo-cracia perderá credibilidad.Debe, por tanto, existir un mutuo res-peto entre ambos por el cual, el pri-mero, el gobierno, aprecie verdade-ramente lo que el ciudadano leaporta y confíe en su criterio y ca-pacidad, incluso técnica si fuere elcaso; y los segundos, los ciudada-nos, confíen en que el gobierno escapaz de realizar las acciones ne-cesarias para verdaderamente solu-cionar los problemas reales urgen-tes, satisfacer las necesidades



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presentes, y prever y crear lascondiciones y mecanismos para lasatisfacción de las futuras, utilizan-do los aportes hechos por los ciuda-danos.Igualmente, debe existir una definiciónmuy clara acerca de los roles que lecorresponde desempeñar a cadauno, para evitar esfuerzos, malen-tendidos y conflictos innecesarios.

c .c .c .c .c . ContinuidadContinuidadContinuidadContinuidadContinuidad

La participación de los ciudadanosno puede ser esporádica o agotar-se en unas cuantas reuniones. Hayque prever mecanismos y espaciospermanentes que garanticen unaparticipación que perdure en el tiem-po, así como estímulos para la mis-ma. De igual modo, hay que ir reco-giendo y acumulando la experienciaadquirida, conservarla y transmitir-la, para evitar en el futuro desperdi-ciar tiempo y recursos, pues estodesalentaría a los ciudadanos.Hay que tener claro, sin embargo,que la participación no siempre esfácil. Se trata de un proceso, la ma-yoría de las veces muy complejo, querequiere de aprendizaje, y cuyos be-neficios son por lo general gradualesy no siempre se perciben.

d .d .d .d .d . ProgresividadProgresividadProgresividadProgresividadProgresividad

La participación es un proceso gra-dual en el tiempo. Al inicio no sepuede asignar ni recargar a los ciu-dadanos con demasiadas responsa-bilidades a la vez. El proceso debeser progresivo, creando las condi-

ciones y proporcionando los instru-mentos que permitan que:– el ciudadano se encuentre capa-

citado para participar y pueda ha-cerlo;

– se dispongan los espacios ymecanismos para que la partici-pación tenga lugar;

– las autoridades involucradas ten-gan la disposición, preparacióny cultura que permitan que la par-ticipación sea posible, para apro-vechar al máximo los beneficiosque de ella derivan.

En efecto, la participación es un pro-ceso en dos direcciones; y así comoes importante que el ciudadano re-úna las condiciones necesarias encuanto a capacitación y cultura paraparticipar, de igual manera, las au-toridades involucradas deben tam-bién reunir las condiciones y tenerla disposición y cultura para promo-verla, facilitarla y ser receptivos fren-te a ella.Las responsabilidades y funcionesque se le entregan a las comunida-des de ciudadanos deben, en con-secuencia, hacerse dentro de un cli-ma de mutuo respeto, de maneralenta y progresiva. En la medida enque los actores involucrados en ellareúnan las condiciones y la expe-riencia para que la participación ten-ga lugar, mayores serán sus posibi-lidades de éxito.

e .e .e .e .e . UniversalidadUniversalidadUniversalidadUniversalidadUniversalidad

La manera como se hace la convo-catoria y la amplitud de la misma


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es un factor crítico y de gran impor-tancia. Con frecuencia se hace mu-cho énfasis en la existencia de me-canismos y espacios de participacióny se descuida un aspecto de crucialimportancia, la transmisión de unmensaje claro y contundente sobrela forma de participar y la importan-cia de hacerlo.

La participación queda entonces li-mitada a unos pocos grupos quecontrolan así el escenario y carece,en consecuencia, de verdaderarepresentatividad. Involucrar el ma-yor número de participantes es unacondición indispensable para logrardecisiones realmente legítimas, fru-to del trabajo colectivo de todos.

fffff..... Educación cívicaEducación cívicaEducación cívicaEducación cívicaEducación cívica

Constituye el factor clave de la par-ticipación. Si la ciudadanía no estádebidamente preparada, los peligrosa que se hizo referencia anteriormen-te se acentúan y habrá mayor ten-dencia a caer en la manipulación,el populismo, el elitismo o el corto-placismo.La condición del ciudadano y su par-ticipación en los asuntos que le con-ciernen no es algo dado per se. Hayque aprender y conquistar ambascosas y ello no es posible sin edu-cación cívica. Esto es tanto más im-portante en el ámbito de control, don-de se requieren ciudadanos educadosno sólo en las técnicas y prácticaselementales de la auditoría, sino tam-bién en valores fundamentales como

la probidad, la solidaridad, la éticay las altas virtudes cívicas que lepermitan participar de manera direc-ta y organizada, individual o aso-ciativa, en la actividad de control fis-cal del Estado.

3. LA PARTICIPACIÓNCIUDADANA Y EL CONTROL

La participación de los ciudadanosen las tareas relacionadas con la vigi-lancia, evaluación y control del uso ygestión de los recursos públicos es loque da origen al control ciudadano. Cadaciudadano por consiguiente debe con-trolar la gestión del Estado a nivel na-cional, estadal y municipal, pues“Contralores somos todos”. Se tratade un derecho a la vez que un deber.

Mediante los mecanismos de con-trol, los ciudadanos, defienden susderechos ante los gobiernos y el Es-tado, contribuyen además a preveniry a luchar contra la corrupción, - pro-blema por demás muy agudo y críti-co en los actuales momentos ennuestros países y en el mundo ente-ro- y luchan por el mejoramiento desu calidad de vida.

Cuando los sistemas de controlson eficaces y eficientes, y condu-cen efectivamente a un mejoramien-to en el uso y gerencia de los recur-sos públicos, permitiendo de esemodo una adecuada y eficiente pres-tación y suministro de bienes y ser-vicios (léase empleo, salud, vivienda,educación, entre otros) que realmen-te satisfacen las necesidades y de-



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mandas sociales fundamentales, yse realiza, al mismo tiempo, una ver-dadera lucha contra la corrupción, lasposibilidades de que la población seinterese en participar y en contribuirincluso con dichas actividades au-mentarán.

Esta tarea de vigilancia se puede lle-var a cabo en las distintas fases o mo-mentos en los que se puede descom-poner, de manera general, la realizaciónde las acciones en el ámbito público, asaber, la planificación o planeación,como también se la suele llamar (in-cluye, entre otros, la formulación deobjetivos, la definición de actividades,tareas y recursos para alcanzarlos, elcronograma de actividades, etc.); lapuesta en práctica de lo planificado, queconstituye la fase de ejecución propia-mente dicha, y la supervisión, segui-miento, y evaluación final. A lo largo detodo el proceso en sus tres fases se pue-den realizar tareas de vigilancia y control(previo, concomitante y posterior). El ejer-cicio de estas tareas permite no sólo iden-tificar los problemas sino también propo-ner alternativas de solución.

La tendencia general en las EFSdel mundo entero se dirige a concen-trarse cada vez más en las activida-des de control posterior, dejando a lasunidades de auditoría interna ocontralorías internas de los diferentesorganismos y entes de la administra-ción pública la responsabilidad deejercer los otros dos, y reservando suintervención en estos últimos, sólo enaquellos casos que realmente lo exi-gen o ameriten.

De manera concreta, uno de losmecanismos fundamentales a travésde los cuales se ejerce el control ciu-dadano es la rendición de cuentas(dado que es justamente el objeto delTema III, nos limitaremos simplemen-te a mencionarlo por la importancia quetiene en el ámbito del control, sin pro-ceder a analizarlo). Constituye, de al-gún modo, el puente entre las institu-ciones gubernamentales, con suscontroles internos y externos, y el con-trol social. De allí la importancia quetiene para el ciudadano el acceso a lainformación relativa a los planes, a lospresupuestos y a su ejecución, y a losresultados finales bajo la forma quesean (fundamentalmente bienes y ser-vicios). Es aquí donde la transparen-cia, criterio y aspiración de tanta im-portancia en el ámbito del control,presente en la casi totalidad de nues-tras legislaciones, desempeña un rolparticularmente crucial.

3.1. Conceptualizacióndel control ciudadano

De lo anteriormente expuesto sedesprende que el Control Ciudadanoes el derecho y la obligación que tie-nen los ciudadanos, en cuanto miem-bros de una sociedad, de intervenir enforma directa o a través de sus repre-sentantes legítimamente elegidos, enel control de la gestión pública, y develar porque las instituciones del Es-tado y sus gobernantes, en quieneshan delegado el poder y la autoridadpara dirigir la sociedad en aras del biende todos, utilicen y administren losrecursos públicos de la nación de


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manera honesta, equitativa, transpa-rente y eficiente, en beneficio de todala colectividad.

3.2.Transparencia, rendiciónde cuentas y control

La transparencia es la actitud o ac-tuación pública que deja ver claramen-te la realidad de los hechos. En efecto,uno de los aspectos más importantesde las cuentas públicas no es sólo pre-sentarlas y analizarlas para examinarla honestidad y eficiencia de su mane-jo, así como su adecuación a los obje-tivos para los que estaba establecidasu utilización; es también hacer quedicha información llegue al ciudadanohaciéndola lo más comprensible, acce-sible y por consiguiente, transparente.Forma también parte de la transparen-cia en materia de contratación la reali-zación de procesos de licitación abier-tos, públicos y equitativos.

Por eso cuando se habla de trans-parencia no se hace sólo referencia ala exposición de cifras, datos, referen-

cias y cuadros; se apunta más a lagestión, a la información precisa y cla-ra que se requiere para la toma de de-cisiones, y a la posterior rendición decuentas. Tanto la transparencia comola rendición de cuentas son requisitosy condiciones indispensables para elcontrol ciudadano. En efecto, sólo unciudadano bien informado puede parti-cipar y efectuar observaciones, aportesy recomendaciones verdaderamentesignificativos.

El concepto de transparencia no sepuede analizar sólo semánticamente.El término está íntimamente ligado alos conceptos de ética, claridad, moralpública, honestidad, exposición e infor-mación, entre otros, tanto más cuandose trata del funcionario público.

En efecto, la transparencia en lagestión pública, la participación de losciudadanos en los procesos de tomade decisiones del gobierno, la respon-sabilidad de los funcionarios públicosen cuanto a sus decisiones y a su ge-rencia de los recursos del erario públi-co, son componentes fundamentales deun sistema democrático y elementoscomplementarios del derecho inheren-te al ciudadano de elegir a sus autori-dades.

De hecho, la democracia se conso-lida y solidifica cuando se fortalecenpermanentemente los sistemas detransparencias y respondabilidades,principalmente en el sector público. Siun Estado no los garantiza, y el ciuda-dano no tiene acceso a una informa-ción fidedigna y adecuada; si no hay



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un sistema real de participación activapor parte del mismo, así como institu-ciones que faciliten su participación enlo concerniente al manejo y control delos fondos públicos; si no existen nor-mas y mecanismos que puedan exigirtanto a las autoridades políticas comotécnicas una rendición total y clara delas cuentas públicas, entonces se caeráen la telaraña de la corrupción, la so-berbia y la impunidad, agravada por lafalta de seguridad jurídica.

3.3. Algunas medidas parapromover la transparencia

Algunas de las propuestas que sepueden formular al respecto, agrupadaspor áreas, son las siguientes:

ADMINISTRACIÓNDE LOS RECURSOS PÚBLICOS

Se requiere promover e implementaruna administración eficiente y transpa-rente de los recursos públicos, a tra-vés de una clara definición de funcio-nes y responsabilidades y de buenasprácticas de gestión pública, adminis-tración financiera, evaluación y control.En lo relativo a las finanzas o cuentaspúblicas, el principio del equilibrio pre-supuestario es clave. Para ello es ne-cesario actuar como lo hacen las empre-sas económicamente sanas, equilibrandorecursos y gastos como regla de oro, esdecir, no gastando más de lo que ingre-sa. Al mismo tiempo, hay que exigir trans-parencia en la preparación, ejecución ypublicación del presupuesto.

Es indispensable, asimismo, que elgobierno cuente con políticas y planes

concretos y específicos con visión defuturo, que sean ejecutables, a fin deevitar la improvisación, el inmediatismoy la actuación en función de las urgen-cias del momento sin perspectiva delargo alcance.

Es importante fortalecer a las insti-tuciones responsables de efectuar elcontrol así como ampliar la capacidadde auditoría de los distintos organismospúblicos. La realización de auditoríasexternas, así como la obligación de ren-dir cuentas o la respondabilidad con-ducen a una mayor transparencia yhonestidad en la gestión.

En cuanto a las políticas moneta-rias y financieras es preciso reforzar sueficacia mediante el acceso público ala información concerniente a las mis-mas, a sus metas e instrumentos y alconocimiento de las buenas prácticasde transparencia. Un buen gobierno,además, independientemente del ma-yor o menor grado de autonomía del quegocen las autoridades monetarias y fi-nancieras, debe exigir que los bancoscentrales y los organismos financierosrindan cuentas de sus actividades y seajusten a normas de transparencia.

SISTEMA JUDICIALY MARCO LEGAL

Hay que impartir y administrar unajusticia basada en principios y normasconstitucionales y legales, que seatransparente en sus actuaciones.

Es además necesario racionalizarlas leyes de adquisiciones públicas y laamplia desregulación, así como aprobar


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4. ANTECEDENTES EN LAOLACEFS EN CUANTOA LA PARTICIPACIÓN YEL CONTROL

El tema de la participación y delcontrol ciudadano no es un tema nuevoen el seno de la OLACEFS. De hechoha sido tratado en diversas ocasiones,unas veces de manera directa y, otrasindirectamente. A fin de aprovechar al-gunos de los aportes y experienciasexistentes, y beneficiarnos de ellos in-cluyéndolos en nuestra labor actual, ex-traeremos a modo de antecedente, al-gunos de los aspectos más destacadosal respecto en las Asambleas Genera-les Ordinarias de la OLACEFS. No pre-tendemos con ello agotarlos todos y ental sentido pedimos de antemano ex-cusas por si obviamos alguno que hu-biera debido ser aquí considerado.

Es así como ya en la IV AsambleaGeneral Ordinaria de la OLACEFS, rea-lizada en el año 1994, en Montevideo,Uruguay, al tratar el Tema I “Las nue-vas técnicas de investigación y controlpara combatir la corrupción” se cono-ció de algunas experiencias novedosasen las EFS, concretamente la de Co-lombia, que sirvieron de modelo paraotras EFS de la región. Se trata de laDivisión de Participación Ciudadana,creada en el año 1994, la cual habilitóun espacio institucional para que losciudadanos denunciaran las posiblesirregularidades en el manejo de la Ha-cienda Nacional.

Posteriormente, en la V AsambleaGeneral Ordinaria celebrada en Lima,

leyes que exijan a los gobiernos propor-cionar la documentación pertinente acer-ca de los procedimientos presupuesta-rios y los gastos efectuados, lasadjudicaciones de contratos públicos ylas licitaciones, para que tanto los ciu-dadanos como los medios de comuni-cación y las ONG puedan obtener la in-formación que requieren paracomprender, evaluar y monitorear las ac-tividades, contrataciones y privatiza-ciones que están realizando sus gobier-nos. A tal efecto se precisa crear redesy bases de datos, tanto nacionalescomo regionales, accesibles a todos.

Es muy importante además que elgobierno respete las leyes y las nor-mas vigentes cumpliéndolas y hacién-dolas cumplir.

En lo que se refiere a la región, lapromoción de la transparencia requiereque los países apliquen en forma efec-tiva e integral los instrumentos jurídi-cos internacionales, en especial la Con-vención Interamericana contra laCorrupción.



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Perú, 1995, se trató el asunto de ma-nera directa en el Subtema 1 “Las EFSy los Sistemas de Participación Ciuda-dana”. Entre las conclusiones mencio-nadas en ese entonces se destacan:la promoción por parte de las EFS dela participación cívica, la cual está lla-mada a desempeñar un importante rolen el proceso de gestión y control pú-blico, como fuente de información cali-ficada y permanente sobre las áreascríticas de la administración pública; elestablecimiento de un programa dedenuncias y sugerencias ciudadanascon procedimientos específicos, comomedio de conexión entre la sociedad ylas EFS, que facilite la detección deactos de corrupción en el uso de losfondos públicos o de ineficiencias en lagestión de los funcionarios públicos, yle permita a las EFS, realizar una pro-gramación mejor y más realista de lasactividades de control, con objetivoscomunes anticorrupción, y genere,como consecuencia, mayor confianzaen las instituciones del Estado de De-recho.

Y más adelante, entre las recomen-daciones de la V Asamblea, en térmi-nos resumidos, se señala que: las EFSdeben promover el establecimiento deun Sistema de Participación Ciudada-na que contemple normas que regulenlos canales, formas y modalidades departicipación y cooperación de la so-ciedad con las EFS y con otros orga-nismos competentes en el ejercicio deactividades anticorrupción. Este siste-ma debe sustentarse en una sólidabase jurídica y en una organización ágilque faciliten el proceso de verificación

y seguimiento de las quejas y denun-cias, y la evaluación de las sugeren-cias de la comunidad para mejorar yhacer más transparente la gestión pú-blica; las EFS deben promover y serun factor decisivo en la determinacióny desarrollo de la filosofía del controlanticorrupción, la cual deberá basarseen la educación ciudadana especiali-zada y contar con mecanismos de di-fusión que aseguren su propagación;las EFS deben organizar y manteneruna base de datos al respecto que re-coja la información legal y técnica, ylas experiencias en materia de luchacontra la corrupción de los países, yque esté disponible para los miembrosde la OLACEFS.

Ahora bien, es con motivo de la XIIAsamblea General de la OLACEFS enMéxico, realizada en septiembre de2002, cuando se presentan y recogenaspectos cruciales y reflexiones de granimportancia vinculados con la partici-pación y el control en el Tema III “ElFortalecimiento de las EntidadesFiscalizadoras Superiores: Experien-cias y Propuestas de Acción para laRegión”. A fin de poner de relieve algu-nas de las ideas entonces expuestas,y cuya vigencia hoy en día es innega-ble, a continuación presentaremos demanera breve algunos de los aspectosallí tratados relacionados con la parti-cipación y particularmente con el con-trol ciudadano.

A fin de responder a la demanda dedemocracias más dinámicas y a lasexigencias de la ciudadanía en cuanto ahonestidad y transparencia, se precisa


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reforzar los controles en general y com-plementar los controles gubernamenta-les con los llamados controles socia-les o controles ciudadanos, los cualesse manifiestan a través de la rendiciónde cuentas.

Esto a su vez exige la moderniza-ción de las EFS en cuanto a su estruc-tura y recursos humanos, la introduc-ción de nuevas tecnologías de trabajoy de información, el mejoramiento delos procesos administrativos internos ylos tipos de control y el fomento de laparticipación ciudadana. En los últimosaños, muchas de las EFS que integranla OLACEFS han hecho un esfuerzo enesa dirección.

Tales esfuerzos deben redundar enun mejoramiento de la gestión públicaque está siendo fiscalizada para poderconseguir el apoyo de los ciudadanos,quienes están dispuestos a ayudar afinanciar los sistemas de control si per-ciben un mejoramiento en el uso de losrecursos públicos, mejoramiento ésteque se manifiesta de dos maneras:mediante un efectivo freno a la corrup-ción, y traducido en bienes y serviciospúblicos que satisfagan efectivamentelas demandas sociales. Es obvio quepara poder tener un mayor impacto, lasEFS deberán tratar de tener la mayorcobertura posible.

A medida que el ciudadano empie-za a tomar conciencia de que el con-trol de los fondos públicos no es unasunto de responsabilidad exclusiva delas EFS, sino que también es respon-sabilidad suya y de otros actores y or-

ganizaciones, en esa misma medidatambién le exige a dichas entidadesun rol más decidido en la lucha contrala corrupción, y el desarrollo de mode-los de rendición de cuentas claros, pre-cisos, transparentes, útiles y a su al-cance. Esto le permite al ciudadanono sólo estar informado, sino tambiénopinar y efectuar sus aportes sobrebases sólidas.

De allí la existencia de páginas webdonde las EFS ponen a disposición delciudadano sus informes y otros produc-tos de fiscalización. De esta manerase busca que el ciudadano no sólo estéinformado sino que también se involucreen el seguimiento de la implementaciónde las soluciones y recomendaciones.

Ahora bien, el ciudadano actual nose conforma únicamente con la infor-mación acerca de los resultados de lasacciones de control y fiscalización delos recursos públicos y de las irregula-ridades encontradas; desea tambiénque éstas se resuelvan y, con ello, selogre un mejor uso de dichos recursosy un mejor suministro de los bienes yservicios públicos.

Para poder responder a estos yotros desafíos, las EFS están paula-tinamente abandonando los controlesprimarios de los recursos públicos,basados por lo general en controlesprevios, y concentrándose cada vezmás en la fiscalización basada en re-sultados y riesgos, conocida comocontrol posterior, principalmente a tra-vés de auditorías de gestión o de va-lor por dinero. Y al mismo tiempo, las



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EFS están promoviendo la participa-ción de los ciudadanos en las activi-dades de control, cuyos medios ymecanismos son algo distintos en losdiferentes países, buscando, entreotras, su apoyo y ayuda.

Una de las formas de vincular al ciu-dadano en la fiscalización y rendiciónde cuentas, y de proporcionarle un es-pacio para que participe en los asun-tos públicos es la denuncia de las irre-gularidades, lo que ha dado lugar a queen muchas de las EFS de la región seestén creando mecanismos de recep-ción y procesamiento de denuncias.Dichos mecanismos, para ser realmen-te efectivos, deben proporcionarinsumos que orienten y alimenten losplanes y programas de fiscalización.

Finalmente, es importante que lasEFS diversifiquen los mecanismos departicipación de los ciudadanos en elcontrol promoviendo la creación de otrosmedios e instancias distintos y no limi-tados a la atención de denuncias. Exa-minaremos algunos de ellos al abordarlos mecanismos y experiencias de par-ticipación y control más adelante.

5. LA PARTICIPACIÓNY EL CONTROL CIUDADANOEN LA CONSTITUCIÓNY EN LAS LEYES

En términos globales, las constitu-ciones y las diferentes legislacionesgenerales de los países de AméricaLatina, y de modo particular las relati-vas a las Entidades FiscalizadorasSuperiores, consagran los mismos

principios y contienen disposicionescomunes en cuanto al tema que nosocupa. Para todos, la democracia esel fundamento y la base de sus siste-mas políticos; la participación de losciudadanos en las distintas esferas dela vida nacional y a nivel local (esta-dos o departamentos y municipios ocomunas) constituye un principio y unmecanismo de primer orden para larenovación de la democracia, la con-secución de administraciones públicashonestas, eficaces y eficientes, y lalucha contra la corrupción; y el dere-cho a la información, la transparenciay la rendición de cuentas, entre otros,condiciones fundamentales para unsano control de los organismos e ins-tituciones del Estado.

No entraremos a profundizar en de-talle estos y otros aspectos por razo-nes prácticas y para no extendernosdemasiado. Resaltaremos simplemen-te aquellos aspectos y experienciasparticulares contenidos en los aportesque son originales y pueden contribuir anuestra reflexión y a estimularnos e ins-pirarnos a emprender nuevas iniciativaso acciones en el ámbito de la participa-ción y el control ciudadano. Hemos te-nido que limitarnos a la información su-ministrada por las EFS que efectuaronaportes. Sin embargo, es muy probableque las demás EFS tengan disposicio-nes legales y figuras análogas a las quemencionaremos y, por tanto, se encuen-tren, de algún modo reflejadas, en ellas.

Es así como la Constitución de Chi-le reconoce y ampara lo que ella deno-mina los cuerpos intermedios, en sus


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variadas for-mas y expre-siones, a tra-vés de loscuales seorganiza yestructurala sociedad,garantizándo-les la adecuadaautonomía para cumplirsus propios fines específicos.

Como instancias de participación delos ciudadanos la Carta Fundamentalchilena prevé la existencia de los Con-sejos Regionales como órganos decarácter normativo, resolutivo y fisca-lizador, dentro de los respectivos ámbi-tos de competencia de gobierno regio-nal. Éstos tendrán como función aprobarlos planes de desarrollo de la región yel proyecto de presupuesto del gobier-no regional ajustados a la política na-cional de desarrollo y al presupuestode la nación. A nivel municipal, se con-templa la existencia de un consejo eco-nómico y social comunal compuestopor representantes de la comunidadlocal organizada como órgano asesor,que tiene por objeto asegurar la parti-cipación de las organizaciones comu-nitarias de carácter territorial y funcio-nal, y de actividades relevantes en elprogreso económico, social y culturalde la comuna. Al igual que los Conse-jos Regionales son órganos de carác-ter normativo, resolutivo y fiscalizador.

Las municipalidades, a su vez, po-drán establecer en el ámbito de las co-munas o agrupación de comunas –co-nocidas también con el nombre de

municipios–, territoriosdenomina-dos “unida-des vecina-les” con el

objeto de pro-pender a un de-

sarrollo equilibra-do y a una adecuada

canalización de la participa-ción ciudadana. La legislación munici-pal, a su vez, contempla la existenciade un plan comunal como instrumentorector de desarrollo en la comuna, elcual deberá tener en cuenta la partici-pación ciudadana, y que debe contem-plar las acciones orientadas a satisfa-cer las necesidades de la comunidadlocal y a promover su avance social,económico y cultural.

En el caso de Venezuela la Cons-titución prevé unas figuras análogasa las de Chile. Se trata de los Conse-jos de Planificación y Coordinación dePolíticas Públicas, presididos por elgobernador de cada Estado e integra-dos por los alcaldes. Una de sus fun-ciones primordiales es la adecuacióny articulación del Plan de DesarrolloEstadal con el Plan Nacional de De-sarrollo, con el Plan Nacional de De-sarrollo Regional, y los demás planesnacionales que establezcan las leyes,así como la adecuación de los pla-nes municipales de desarrollo al Plande Desarrollo Estadal. Tales Conse-jos deben además asegurar la coor-dinación y participación social en laelaboración y seguimiento del Plan deDesarrollo Estadal y los programas delEstado.



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A nivel municipal, la Carta Magnade Venezuela prevé también la creaciónde un Consejo Local de PlanificaciónPública presidido por el alcalde e inte-grado por los concejales, presidentesde juntas parroquiales -en Venezuelalos municipios están organizados terri-torialmente en parroquias-, organizacio-nes vecinales y otras asociaciones dela sociedad civil con funciones simila-res a las del Consejo de Planificacióny Coordinación de Políticas Públicasantes mencionado.

En el caso de Colombia, está pre-vista la creación de un Consejo Nacio-nal de Planeación, integrado por repre-sentantes de las entidades territorialesy de los sectores económicos, socia-les, ecológicos, comunitarios y cultu-rales. El Consejo tendrá carácter con-sultivo y servirá de foro para la discusióndel Plan Nacional de Desarrollo. El go-bierno someterá el proyecto del PlanNacional de Desarrollo al Consejo Na-cional de Planeación; oída la opinióndel Consejo procederá a efectuar lasenmiendas que considere pertinentesy presentará el proyecto a considera-ción del Congreso.

Asimismo, la Ley Orgánica dePlaneación de Colombia determinará laorganización y funciones del ConsejoNacional de Planeación y de los con-sejos territoriales, así como los proce-dimientos conforme a los cuales se haráefectiva la participación ciudadana enla discusión de los planes de desarro-llo, y las modificaciones correspondien-tes, conforme a lo establecido en laConstitución.

6. MECANISMOS Y FORMAS DEPARTICIPACIÓN Y CONTROLDE LOS CIUDADANOS:ALGUNAS EXPERIENCIAS

En la mayor parte de las Constitu-ciones de los países que proporciona-ron aportes por vía de ponencias o através del cuestionario remitido por Ar-gentina a todas las EFS miembros dela OLACEFS, a modo general se esta-blecen como medios de participaciónen lo político, entre otros, algunas ovarias de las siguientes figuras: el refe-réndum, el plebiscito, la consulta po-pular, la revocación del mandato, lasiniciativas legislativa, constitucional yconstituyente, el cabildo abierto, lasasambleas de ciudadanos, etc.; y enlo social y económico: las instanciasde atención ciudadana, la autogestión,la cogestión, las cooperativas en todassus formas y todas las demás formasasociativas.

De los 11 cuestionarios recibidos,al preguntar si en la Constituciónexisten previsiones normativas enmateria de participación, control ciu-dadano, prevención y lucha contrala corrupción, el 100% contestóafirmativamente, manifestando quela ciudadanía participa en la vida pú-blica nacional desde la elección delos representantes por medio delsufragio hasta la utilización de algu-nos de los mecanismos que acaba-mos de citar, tales como, plebiscito,referéndum, iniciativa popular, etc.

En ciertos casos, algunas de estasfiguras se utilizan a nivel comunal. Tal esel caso de los plebiscitos comunales


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chilenos mediante los cuales se sometea consideración materias de adminis-tración local relativas a inversiones es-pecíficas de desarrollo comunal, asícomo los planes comunales de desa-rrollo sobre áreas de interés para lacomunidad local.

Además de los mecanismos antescitados, las Constituciones en diver-sos países de la región prevén otrasformas de participación. A título ilus-trativo tenemos las llamadas “formasde democracia semi-directas” previs-tas en la Carta Magna Argentina. Setrata de dos instituciones propias:

• La Iniciativa Popular mediante lacual se permite a los ciudadanos lapresentación de proyectos de ley afin de lograr la sanción, reforma oderogación de una norma, con laobligación para el Congreso de dar-le expreso tratamiento dentro de untérmino de doce meses.Para que un proyecto reciba el tra-tamiento de Iniciativa Popular debecontar con 3% de las firmas del pa-drón electoral nacional y sus pro-motores tienen derecho a participarcon voz en las reuniones de lasComisiones respectivas de las Cá-maras del Congreso. Quedan exclui-dos los proyectos referidos a refor-mas constitucionales, aprobaciónde tratados internacionales, tributos,presupuestos y materia penal.

• La Consulta Popular: el Congresosomete a consulta de la ciudadaníaun determinado proyecto de ley, concarácter vinculante; o también pue-

de consultar, sin carácter vinculante,un asunto de la competencia delCongreso o del Poder Ejecutivo.

• El habeas data y el llamado am-paro colectivo dos nuevos instru-mentos con los cuales el constitu-yente tutela los derechos deincidencia colectiva, también deno-minados intereses difusos o co-lectivos, o de pertenencia difusa(cuando están comprometidos los in-tereses generales o públicos de lasociedad, relacionados con el me-dio ambiente, la salud pública y losservicios públicos).Esta acción puede ser interpuestapor el afectado, el Defensor del Pue-blo de la Nación y las asociacionesque propenden a esos fines y se en-cuentren debidamente registradas.Este mecanismo fue invocado, porejemplo, para el rebalanceo de lastarifas telefónicas; gravámenes alconsumo de energía eléctrica; y pró-rroga del período de exclusividad delas licenciatarias del Servicio Tele-fónico Nacional e Internacional sinaudiencia pública previa, entre otros.En el caso de Venezuela, la Consti-tución confiere a los electores yelectoras en número no menor delcero coma uno por ciento de los ins-critos e inscritas en el Registro Civily Electoral, la iniciación de presen-tar ante la Asamblea Nacional pro-puestas de leyes.La Asamblea Nacional o las Comi-siones Permanentes, durante el pro-cedimiento de discusión y aproba-ción de los proyectos de leyes,



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consultarán a los otros órganos delEstado, a los ciudadanos y ciuda-danas y a la sociedad organizadapara oír su opinión sobre los mis-mos.

De manera más concreta y especí-fica, los diversos países y las Entida-des Fiscalizadoras Superiores, en par-ticular, han implementado una serie demecanismos de participación de losciudadanos en el ámbito del control. Enalgunos países como Colombia, dichosmecanismos revisten múltiples y varia-das formas. En otros países, sin sertan prolijos como Colombia, no obstan-te, se contemplan diversas formas departicipación además de las relaciona-das con la recepción de denuncias. Afin de dar cabida a todas ellas y pre-sentar las distintas experiencias quenos han sido gentilmente enviadas pormúltiples EFS bajo la forma de aporteso a través del cuestionario, las clasifi-caremos, a fines didácticos, conformea tres grandes áreas: las relacionadasdirecta y específicamente con la denun-cia y las relacionadas más concreta-mente con la vigilancia y el control. Elque un mecanismo de participación delos ciudadanos esté clasificado dentrode un área, no excluye que tenga as-pectos vinculados con las otras dos.Se trata simplemente de una clasifica-ción a los fines de ordenar y presentarde manera más clara los distintos me-canismos y experiencias existentes.

6.1. La denunciaSe trata de un mecanismo de con-

trol que existe en la casi totalidad de

nuestras EFS. En muchos órganos defiscalización se encuentra además for-malmente organizado bajo la forma deServicios de Atención de Denun-cias (Perú), Dirección de Atencióna la Ciudadanía (Cuba), Oficinas deAtención al Ciudadano (Venezuela),por ejemplo, o como Contraloría De-legada para la Participación Ciu-dadana del más alto nivel directivo(Colombia).

En el Cuestionario, a la pregunta re-lacionada con la Oficina de Aten-ción al Ciudadano, 9 de las 11 EFSrespondieron que tienen algún tipode unidad receptora para tramitaciónde denuncias y quejas, una EFS ex-presó su negativa y una EFS no res-pondió.Al preguntar si existen oficinas si-milares en otras instancias de la ad-ministración pública 10 EFS respon-dieron afirmativamente.


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En el caso de Cuba existen ademáslas Delegaciones Provinciales y delMunicipio Especial “Isla de la Juventud”los cuales tienen dentro de sus funcio-nes evaluar, atender, investigar y res-ponder las quejas y denuncias de laciudadanía que sean de su competen-cia, así como transferir las que no losean a otros organismos nacionales.

Brasil tiene la particularidad que lla-ma “denuncia” a las formuladas por losciudadanos, partidos políticos, asocia-ciones o sindicatos; y, en cambio, aaquéllas formuladas por los senado-res de la República, diputados federa-les, estadales y distritales, jueces, ser-vidores públicos y otras autoridades,las denominan “representaciones”.Éstas sirven para comunicar las irre-gularidades sobre las que estos agen-tes públicos tienen conocimiento envirtud del cargo que ocupan. Tanto lasdenuncias como las representacionestienen tramitación preferente y urgen-te en relación con otros procesos delTribunal de Cuentas de la Unión deBrasil (TCU).

Estas oficinas o Contraloría Dele-gada son un medio que le permite alciudadano participar de manera direc-ta y organizada, en forma individual oasociada, en la actividad de controlfiscal. Tienen como finalidad la recep-ción, tramitación, procesamiento yseguimiento de denuncias, quejas, re-clamos, peticiones y sugerencias de-bidamente sustentados, efectuadospor los ciudadanos relacionados conel uso indebido de los recursos públi-cos.

En su mayoría, por lo general, tie-nen también funciones de promoción,capacitación y desarrollo del controlciudadano, así como de orientación encuanto a la organización y funciona-miento del Estado. Es interesante se-ñalar que con frecuencia las EFS utili-zan los insumos resultantes de estosprocesos en la planificación de susactividades de fiscalización, con mirasa hacerlas más realistas y tomar encuenta los aportes efectuados por losciudadanos, y dándole así un mayor usoy proyección a los mismos. En algu-nos países, como Colombia el procesomide la satisfacción del ciudadano conlas respuestas de fondo, luego de suprocesamiento en el control fiscal micro.

En Chile, cada municipalidad debehabilitar y mantener en funcionamientouna oficina de partes y reclamos abier-ta a la comunidad en general.

Las audiencias públicasLas audiencias públicasLas audiencias públicasLas audiencias públicasLas audiencias públicasNos encontramos aquí con un me-

canismo que tiene el mismo nombre endiversos países pero cuya función esdistinta en cada uno.

En el caso de Colombia, las Audien-cias Públicas Nacionales de Denunciay Rendición de Cuentas, como se lla-man, constituyen un insumo que ha per-mitido la vinculación de la ciudadanía yde las organizaciones sociales en losprocesos de auditoría y en estudios sec-toriales que adelanta la Contraloría Ge-neral y que reúnen a la ciudadanía alre-dedor de temas de interés y sobre loscuales se pueden interponer denuncias



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y/o presentar la opinión de los ciudada-nos en cuanto al tema en cuestión.

En la Audiencia Pública de Rendi-ción, la Contraloría colombiana informaa la ciudadanía sobre el curso que hantomado las inquietudes, problemas ypresuntos hechos de corrupción denun-ciados y los resultados de las actua-ciones investigativas de la Entidad. LasAudiencias Públicas le han permitido aesa Entidad Fiscalizadora fortalecer susprocesos auditores en la medida en quelas quejas interpuestas por los ciuda-danos ingresan a los procesos de con-trol fiscal micro en temas como los ser-vicios públicos domiciliarios y lasTransferencias del Presupuesto Gene-ral de la Nación a los entes territorialespara educación y salud.

En Chile, las Audiencias Públicas ylas Oficinas de Reclamo le permiten alalcalde y al Concejo conocer acerca delas materias de interés comunal, asícomo de aquellos asuntos planteadospor no menos de cien ciudadanos.

En el caso de Argentina, la Audien-cia Pública es una instancia de partici-pación en el proceso de toma de deci-sión, en la cual la autoridad responsablehabilita a la ciudadanía un espacioinstitucional para que todo aquél quepueda verse afectado o tenga un interésparticular o general, exprese su opiniónconfrontando de forma transparente ypública las distintas opiniones. La finali-dad de la Audiencia Pública es permitir,propuestas, experiencias, conocimien-tos e informaciones existentes sobre lascuestiones puestas en consulta. Este

Reglamento de Audiencia Pública rigeen el ámbito de los organismos, entes,empresas, sociedades que han sidocreados en la jurisdicción del Poder Eje-cutivo Nacional.

Asimismo, está prevista la figura delDefensor del Usuario que debe asistira los mismos durante el procedimien-to de Audiencia.

Es de destacar que los Entes Re-guladores de los distintos servicios pú-blicos, desde su creación, aprobaron suspropios Reglamentos de Audiencia Pú-blica, y celebraron un número importan-te de audiencias públicas para tratar te-mas de tarifas, inversiones, ejecución deobras y mejoras de indicadores de cali-dad de servicio, etc.

6.2.La vigilanciaEn materia de vigilancia, una de las

tareas más específicas de las institu-ciones contraloras, se destacan las si-guientes:• Los Comités de Vigilancia Ciu-

dadanaSon instancias autónomas de parti-cipación en las que las organizacio-nes sociales, gremiales y técnicasdesarrollan una labor preventiva ycorrectiva sobre la ejecución de unproyecto, programa, prestación deun servicio. Se articulan a la EFSpara aportar, entre otros, pruebassobre presuntas irregularidades (Co-lombia). Entre los temas sobre loscuales están trabajando se encuen-tran, entre otros, el régimen sub-sidiado en el Sistema General de


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Salud, Educación, Servicios Públi-cos Domiciliarios, Proyectos de In-fraestructura de Alto Impacto, etc.

• Los Foros DeliberativosSe centran en la deliberación parti-cipativa de actores sociales y orga-nizaciones de la sociedad civil idó-neas sobre las políticas públicassectoriales o generales, a objeto deevaluarlas, identificar las responsabi-lidades institucionales y ciudadanasen su desarrollo, proponer alternati-vas de reorientación y establecer com-promisos con el propósito de mejo-rarlas (Colombia).Producen documentos técnicos ela-borados participativamente, que sonpresentados a las instancias que de-finen las políticas públicas, a fin deque integren los criterios de los ciu-dadanos en su formulación.En ellos se hacen importantes pro-nunciamientos y se abre el debatenacional sobre temas de interés co-lectivo, tales como las tarifas en elsector eléctrico, la autosuficienciapetrolera, debilidades en el manejoambiental, entre otros.Estos foros tienen el compromisode establecer agendas de trabajocon los actores de desarrollo invo-lucrados, tanto de la sociedad civilcomo autoridades locales y nacio-nales conducentes a la solución delos problemas debatidos.

• Las Agendas CiudadanasIgualmente se promueven en Colom-bia la constitución de agendas ciu-dadanas sobre temas fundamenta-les de interés nacional y objeto dedebate tales como, salud, educa-

ción, vivienda, medio ambiente, co-rrupción, entre otros. Se trata de pro-cesos deliberativos de la ciudada-nía realizados para generar accionescorrectivas, preventivas y de adver-tencia sobre la ejecución de los re-cursos públicos. De este modo, sebusca mejorar la gestión pública me-diante propuestas que contribuyana la solución de problemas que afec-tan el bienestar colectivo, y que pue-den incidir en la formulación y eje-cución de las políticas públicas.Su aplicación práctica es en líneasgenerales la siguiente. Sobre labase de la deliberación y la planea-ción participativa, las comunidadesidentifican un tema, lo definen, lodiagnostican, estudian alternativasde solución, optan por aquella queconsideran la más adecuada, pro-graman las actividades para ejecutarlas acciones tendientes a solucionarel problema, definen compromisos,ejecutan y hacen seguimiento a acti-vidades y compromisos y evalúan re-sultados.

• Las Veedurías CiudadanasSe trata de un mecanismo de vigi-lancia y control bastante conocidoy difundido en nuestros países.

4 de las 11 EFS que respondie-ron el Cuestionario indicaron laexistencia de veedurías. Al pre-guntar si el Estado les otorgaalgún aporte, Colombia respon-dió que aunque su país cuentacon una Red Institucional deApoyo a las Veedurías Ciudada-nas, no realiza aportes financie-ros, si no en especies porque su



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Constitución Política lo prohíbe;Ecuador señaló que los aportesen su país se incluyen en su pre-supuesto, como el caso de lasJuntas Parroquiales; el resto norespondió por desconocer los de-talles al respecto.

Ahora bien, dentro de los aportes ycuestionarios recibidos de las EFS,es la de Colombia la que ha desa-rrollado este mecanismo de mane-ra más extensa y precisa, por lo quela información que a continuaciónpresentamos está extraída en sumayor parte de ella. Conforme a laConstitución y las leyes colombia-nas, las organizaciones civiles po-drán constituir veedurías ciudadanaso juntas de vigilancia a nivel nacio-nal y en todos los niveles territoria-les, con el fin de vigilar la gestiónpública, los resultados de la mismay la prestación de los servicios pú-blicos.Y más adelante define la VeeduríaCiudadana como el mecanismo de-mocrático de representación que lepermite a los ciudadanos o a lasdiferentes organizaciones comuni-tarias, ejercer vigilancia sobre lagestión pública de las autoridadesadministrativas, políticas, judicia-les, electorales, legislativas y ór-ganos de control, así como de lasentidades públicas o privadas y or-ganizaciones no gubernamentalesde carácter nacional o internacio-nal que operen en el país, encarga-das de la ejecución de un progra-ma, proyecto, contrato o de laprestación de un servicio público,en los cuales se empleen los re-

cursos públicos. Su finalidad, portanto, es vigilar la gestión públicay sus resultados.En consecuencia, todos los ciuda-danos en forma plural o a través deorganizaciones civiles tales como or-ganizaciones comunitarias, profe-sionales, juveniles, sindicales, be-néficas o de utilidad común, nogubernamentales, sin ánimo de lu-cro y constituidas con arreglo a laley podrán constituir veedurías ciu-dadanas.Al momento de ejercer la vigilancialas Veedurías Ciudadanas velaránpor la correcta aplicación de los re-cursos públicos; su asignación con-forme a las disposiciones legales ya los planes, programas, y proyec-tos debidamente aprobados; el cum-plimiento de los fines y la coberturaefectiva a los beneficiarios que de-ben ser atendidos; y la calidad, opor-tunidad y efectividad de las interven-ciones públicas, entre otros.Las veedurías ejercen vigilancia pre-ventiva y posterior al proceso de ges-tión, haciendo recomendaciones es-critas y oportunas ante las entidadesque ejecutan el programa, proyectoo contrato y ante los organismos decontrol del Estado para mejorar laeficiencia institucional y la actuaciónde los funcionarios públicos.

Entre los objetivos de las veeduríasse destacan los siguientes:a. Fortalecer los mecanismos de con-

trol contra la corrupción en la gestiónpública y la contratación estatal;


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b. Fortalecer los procesos de partici-pación ciudadana y comunitaria enla toma de decisiones, en la ges-tión de los asuntos que les atañeny en el seguimiento y control de losproyectos de inversión;

c. Apoyar las labores de las personeríasmunicipales en la promoción y forta-lecimiento de los procesos de parti-cipación ciudadana y comunitaria;

d. Velar por los intereses de las co-munidades como beneficiarios de laacción pública;

e. Propender por el cumplimiento delos principios constitucionales querigen la función pública;

f. Mantener una relación e intercam-bio constante entre los particularesy la administración para evitar losabusos de poder y la parcializaciónde los gobernantes;

g. Democratizar la administración pú-blica;

h. Promocionar el liderazgo y la parti-cipación ciudadana.

Es conveniente que los diferentestipos de veedurías que se organicen anivel nacional , estadal o departamen-tal y municipal mantengan mecanis-mos de comunicación, información, co-ordinación y colaboración permitiendoel establecimiento de acuerdos sobreprocedimientos y parámetros de ac-ción, la coordinación de actividades yel aprovechamiento de experiencias ensu actividad y funcionamiento, procu-rando la formación de una red con mi-ras a fortalecer a la sociedad civil ypotenciar la capacidad de control y fis-calización.

6.3.El controlEn cuanto al control propiamente

dicho se destacan:• Las auditorías articuladas: se

encargan de convocar a organizacio-nes de la sociedad civil para que, pre-via firma de un convenio de coopera-ción para la vigilancia de la gestiónpública, realicen un trabajo manco-munado con los equipos auditoresde la EFS. Se trata de un mecanis-mo implementado en Colombia.Esta innovadora estrategia consis-te en vincular al proceso auditor quese adelanta en las entidades suje-tas de control a las organizacio-nes de la sociedad civil. Las organi-zaciones sociales que participan enel proceso actúan en las distintasetapas de la auditoría gubernamen-tal con enfoque integral.La puesta en marcha de esta estra-tegia ha implicado la articulación dela Contraloría Delegada para la Par-ticipación Ciudadana con las contra-lorías delegadas sectoriales con quie-nes se coordina todo el trabajo desdela formulación del Plan General deAuditorías - PGA hasta las auditoríasde seguimiento articuladas con di-chas organizaciones.

Entre sus objetivos fundamentalesse destacan los siguientes:

– Articular organizaciones de lasociedad civil a los procesos deauditoría.

– Estimular la participación ciuda-dana, como mecanismo necesa-rio y eficaz para el control fiscal.



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– Cerrar la brecha entre el Estadoy sus instituciones con la socie-dad civil.

– Iniciar el proceso de cambio enla forma de relacionarse la ciu-dadanía y el Estado.

– Fortalecer las auditorías que eje-cuta la entidad.

– Legitimar ante la sociedad civila la Contraloría General de laRepública de Colombia y su ac-cionar como una de las laboresfundamentales dentro de las fun-ciones sociales del Estado.

– Desarrollar en asociación con laciudadanía una capacidad tal decontrol que se perciba como unpoder disuasivo por los protago-nistas del fenómeno de la corrup-ción.

• Los Comités de Seguimiento:cumplen funciones de monitoreo, deseguimiento a la gestión pública conla participación de las autoridadeslocales. Es común, por ejemplo, laconformación de comités de segui-miento al uso de las regalías, conla participación de las autoridadeslocales, las cámaras de comercioen representación de la sociedadcivil, la Procuraduría y la Contraloría,y con financiación de las compañíasque explotan tales recursos.

• La acción pública o acción po-pular penal: se trata de un meca-nismo consagrado por la Constitu-ción.Cuando la Ley habla de “acción pú-blica” así como cuando se sirve delas palabras “acción popular” se estáaludiendo a la posibilidad que tiene

la totalidad de los ciudadanos deprovocar la incoación de un proce-so en el que ejerciten pretensionesde responsabilidad por actos ilícitosque les afectan, no como individuosen sí, sino como entes integrantesde una comunidad.La acción pública es la que se ejer-cita, en defensa de la legalidad, des-de los poderes públicos, y se confi-gura como una función pública oservicio del Estado consistente enque se promueva la actuación de losTribunales en favor del ordenamien-to jurídico, de los derechos colecti-vos, y de los derechos individuales.La institución de la acción públicacontable supone la legitimación detodos y cada uno de los ciudada-nos para ejercitar pretensiones dederechos de los que son titularescomo miembros de una comunidad.La acción pública contable reside enel pueblo, titular de la soberanía, ysupone integrarle en un sistema deadministración de justicia regido porel principio acusatorio. La introduc-ción de la acción pública contableen el ordenamiento jurídico españolsupone instituir la acción popularpara la exigencia de responsabilida-des contables, legitimando a los ciu-dadanos para ejercitar pretensionesde responsabilidad contable, aunqueno tengan interés personal y direc-to en el asunto.La acción pública contable, porconsiguiente, está basada en el de-recho de los ciudadanos a que el Es-tado administre eficaz y eficien-temente el erario público como


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contrapartida a la obligación de aqué-llos de contribuir al sostenimiento delos servicios públicos. De este modo,frente a la obligación de contribuir losciudadanos tienen el derecho a exi-gir que sus contribuciones seanlegal y eficazmente empleadas.En efecto, así como el Estado tieneacción contra el obligado tributariocuando éste no paga, así tambiénel ciudadano debe tener acción fren-te al gestor de fondos públicos, encuanto agente estatal, cuando ésteincumple su parte del pacto. En estecontexto, la acción pública contablese justifica por la necesidad de le-gitimar a los individuos para promo-ver la acción de la justicia cuando con-sideren que los fondos públicos hansido desviados o perjudicados, pro-duciendo, en consecuencia, una ex-torsión en el orden público financiero.La excelente y democrática institu-ción de la acción pública, tan arrai-gada en el procedimiento criminal,ha sido, por tanto introducida en elprocedimiento de responsabilidadcontable permitiendo a los ciudada-nos ser acusadores en asuntos enlos que el orden público y el interéssocial pueden verse comprometidos,pero no desde el prisma que habíavenido siendo casi monopolista dela comisión de actos delictivos, sinodesde un punto de vista claramenteprogresista como es la administra-ción de los fondos públicos, refor-zando el siempre difícil equilibrio deobligación-derecho. En este caso,obligación de contribuir a las cargaspúblicas, por un lado, y derecho aexigir del Estado una adecuada ges-

tión de los caudales públicos, porotro.

• Las Contralorías Sociales o Co-munitarias: hasta donde se tieneconocimiento solo existen en Vene-zuela. Son instancias públicas derepresentación ciudadana, que enapoyo a los organismos competen-tes, promueven la participación através de los mecanismos democrá-ticos previstos, que garantizan laparticipación de la ciudadanía parael control y la fiscalización de lagestión local y el patrimonio públi-co, de conformidad con la Constitu-ción Nacional y la Ley Orgánica dela Contraloría General de la Repú-blica y del Sistema Nacional deControl Fiscal.Las Contralorías Sociales puedenser de carácter parroquial, con sedeen cada parroquia del municipio, ode carácter autónomo, por iniciativapropia de sectores de la comunidad,en el ámbito en que sean necesarias.Suelen estar vinculadas con lasgobernaciones, alcaldías y contra-lorías de estados y municipios.

6.4.Otras formasde participacióny control ciudadano

A nivel social y comunitario existenotras múltiples formas de participacióny control por parte de los ciudadanos anivel local y nacional. Nos limitaremossimplemente a mencionarlas y dejarsentada su existencia, pues su análi-sis no forma parte del propósito de estaponencia. Entre ellas se destacan loscomités de desarrollo y control social



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para los servicios públicos domiciliarios,comités de participación comunitaria,asociaciones de consumidores y deusuarios, asociaciones vecinales, jun-tas así como múltiples ONG que agru-pan a ciudadanos de diversa formacióny procedencia en torno a fines y tareasde interés común. Estas últimas des-empeñan un rol significativo cuandoactúan como agentes receptores de lasinquietudes de la ciudadanía y comointermediarias ante las instituciones delEstado en el ámbito nacional y local.

En la pregunta del Cuestionario re-lativa a la participación de los ciu-dadanos en las ONG, 5 EFS afir-maron la existencia en su país deONG que tienen por objetivo espe-cífico velar por la gestión fiscal, ta-les como contralorías sociales,asambleas de ciudadanos, etc. 4EFS respondieron negativamente y2 no contestaron. Dentro de las EFSque confirmaron la existencia deONG se tiene que:Colombia cuenta con los Comitésde Vigilancia Ciudadana propiciadospor la propia EFS;Paraguay posee la Red de Contra-lorías Ciudadanas, la cual, junto conlas organizaciones Acuerdo Ciuda-dano, Ciudadanos por la Reforma yel Consejo Impulsor del Sistema Na-cional de Integridad, han suscrito unacuerdo de cooperación consideran-do la necesidad de promover la arti-culación y el fortalecimiento de lasociedad civil.Solo las EFS de Colombia, Ecua-dor y Paraguay promueven algún tipode ONG vinculada con el área decontrol.

Queremos también destacar, estavez no ya específicamente en materiade participación ciudadana, pero simuy vinculada al control y la transpa-rencia, la labor desarrollada por el Tri-bunal de Cuentas de la Unión de Bra-sil (TCU) en relación con esta última.Sin desconocer que todas las EFS, enmayor o menor grado, le asignan unimportante papel a la información desu actividad al público bajo la formade informes, revistas y otras publica-ciones, llama la atención la prolijidadde los medios utilizados y la intensi-dad y amplitud de esta labor en el TCU.Los más resaltantes entre ellos sonlos siguientes:• disponibilidad de información so-

bre control externo, actuaciones, eje-cución presupuestaria del TCU enlos distintos niveles de la federa-ción vía internet (http:contaspublicas.gov.br), a través de publica-ciones impresas y por medio detransmisiones radiofónicas en ca-dena nacional;

• publicaciones educativas de apoyoa la actuación del sector público;

• visitas de ciudadanos, en especialde estudiantes a las instalacionesdel TCU para asistir a conferenciassobre ciudadanía y control y disfru-tar de muestras y exposiciones enel espacio cultural;

• página del TCU en Internetwww.tcu.gov.br en la cual está dispo-nible informaciones institucionales,notas de prensa con las principalesdecisiones del TCU, consulta a losacuerdos y a la tramitación de losprocesos, pautas, responsables de


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cuentas juzgadas como irregulares,personas físicas y jurídicas con de-claraciones de idoneidad para lici-tar dentro de la administración pú-blica, y otras informaciones.

• página de cuentas públicas del TCUpara la divulgación de datos e infor-maciones acerca de los gastos rea-lizados por las diferentes esferas delgobierno;

• revista del TCU;• auditorías del TCU (trabajos de

auditoría más relevantes);• informativo TCU (periódico semanal

con el resumen de los principalestrabajos del Tribunal); y

• Voz del Brasil tres veces por sema-na por cadena de radio.

7. CONCLUSIONES YRECOMENDACIONES

7.1. En los últimos años, se ha avanzadomucho en la incorporación de laparticipación ciudadana y algunosde sus mecanismos e instancias enlas constituciones y leyes de la re-gión. Igualmente se han estructura-do algunos medios para su im-plementación y se han habilitadociertos espacios. No obstante, aúnqueda un largo camino por recorrerpara la real inclusión de los ciuda-danos en el control de la gestiónpública.En tal sentido, hay que continuar yprofundizar los esfuerzos iniciadosal respecto, aprendiendo de las ex-periencias de otras EFS, y estu-diando su posible adecuación e

implementación. La investigación yreflexión en cuanto a la formulaciónde nuevos medios y mecanismos yla habilitación de espacios debecontinuar, así como su experimen-tación. La participación de los ciu-dadanos, sin considerar que se tra-ta de una solución mágica para losproblemas que aquejan a nuestrosregímenes y sistemas democráti-cos, está demostrando ser un me-canismo de utilidad en materia derenovación y nuevos aportes.

7.2.Los procesos humanos, y muchomás la introducción de cambios,cualesquiera que sea su naturale-za, requieren de tiempo. La partici-pación de los ciudadanos en los pro-cesos de vigilancia y control noescapa a esta realidad. Por estemotivo, al momento de su imple-mentación, es importante tener pre-sente que se trata de un procesogradual, que debe incorporar progre-sivamente a la ciudadanía en aque-llos asuntos que son realmente im-portantes para la vida nacional yrelevantes para el desarrollo de unamejor calidad de vida.

7.3. El derecho y la obligación de losciudadanos de participar en el con-trol de la gestión y uso de los recur-sos públicos de una nación, se pre-senta hoy en día como una condiciónindispensable para renovar las demo-cracias, para incrementar la eficien-cia y honestidad en el uso del erariopúblico y para luchar contra la co-rrupción.Al respecto las EFS tienen una res-ponsabilidad indelegable y un impor-



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tante rol a desempeñar que exigede ellas mantener los esfuerzos pormodernizar su organización y estruc-tura para hacerla capaz de respon-der a los retos y exigencias que lassociedades y democracias actualesles exigen. Esto puede contribuir aaumentar la confianza y credibilidaden las instituciones y en los gober-nantes.

7.4.Es igualmente necesaria, una inter-vención cada vez más activa de losciudadanos en la vigilancia de la eje-cución de los planes y programasdel Estado y en el control de susresultados. En su carácter de be-neficiarios de los bienes y serviciosque tales programas reportan y, sien-do a su vez los principales contribu-yentes, los ciudadanos son los másindicados para emitir una opinión alrespecto. De allí la importancia de

incorporar lostambién en losdiversos con-sejos locales,regionales y

nacionales de planificación que exis-ten en nuestros países.

7.5. La participación de los ciudadanosen las actividades de control se pre-senta cada vez más como un requi-sito indispensable en nuestra región,lo que exige la difusión y vivenciade una cultura impregnada de prin-cipios y valores que estimulen y fa-ciliten la participación.No cabe duda que la educación cí-vica en esta materia es un requisitoy una condición indispensable parala participación y el control ciuda-dano. En este sentido debemos in-tensificar nuestros esfuerzos alrespecto, no sólo a nivel de los ciu-dadanos sino también de los funcio-narios de las instituciones del Esta-do en los ámbitos nacional y local.De particular importancia es tambiéncapacitar a los ciudadanos en losconocimientos y destrezas especí-ficos requeridos en materia fiscalpara que puedan desempeñarsu función de control acabalidad.


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7.6. La mayoría de las entidades fisca-lizadoras superiores cuentan conuna página web, con publicacionesperiódicas entre las cuales figuranlos informes anuales, y con otrosmedios. Hemos podido observar enalgunas de ellas otros esfuerzos decarácter divulgativo. Se estima queéstos deben ser reforzados y am-pliados mediante campañas por víaimpresa, radial, foros, talleres, se-minarios entre otros, creando asímayores facilidades de acceso paralos ciudadanos a los conocimientose información pertinente. De estemodo estaremos contribuyendo afomentar la transparencia, principiobásico de nuestras instituciones.

7.7.En la V Asamblea se habló acercade la importancia de las informacio-nes fidedignas y denuncias funda-das y oportunas. Desde entonceslas EFS han hecho un esfuerzo pormejorar sus sistemas de recepcióny tramitación de denuncias, comoun importante insumo, para sus ac-tividades, para luchar contra la co-rrupción y para estimular la partici-pación de los ciudadanos. Dada laimportancia de la denuncia comomecanismo de participación, resul-ta altamente recomendable formali-zar organizativa y legalmente esteproceso de una manera más con-creta en nuestras EFS.

7.8. Se han presentado diversos meca-nismos y experiencias vinculadoscon el control ciudadano con sus vir-tudes y características propias. En-tre ellos se destaca muy especial-mente, por su novedad, las auditoríasarticuladas, mecanismo en el cual

organizaciones de la sociedad civil,se vinculan al proceso auditor, a tra-vés de un trabajo mancomunado conlos equipos auditores de la EFS,previa firma de un convenio de co-operación.

8. ANEXO

Con la finalidad de obtener informa-ción sobre los mecanismos de partici-pación ciudadana que existen en lospaíses de la región OLACEFS; susexperiencias, normativas y soporte le-gal, se aplicó el cuestionario denomi-nado “El Control Ciudadano: Experien-cias de las Entidades de FiscalizaciónSuperior”.

Hasta la fecha se recibieron y anali-zaron 11 cuestionarios correspondien-tes a las EFS de los países: Argentina,Brasil (2, el Tribunal de Cuentas de laUnión de Brasil y el Tribunal de Cuen-tas de Río Grande del Sur), Colombia,Ecuador, México, Nicaragua, Paraguay,Perú, Portugal y Venezuela. De un uni-verso de 21 EFS miembros activos dela OLACEFS, 10 han respondido elcuestionario, lo que representa casi el50% de la totalidad. En este sentidolas respuestas al mismo son represen-tativas pues se trata de una muestragrande del universo.

De las respuestas a los cuestionariosse desprenden los siguientes resultados:

Normativa sobreparticipación ciudadana

Al preguntar si en la Constitución delpaís que representa, existen previsiones



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normativas en materia de participación,control ciudadano, prevención y luchacontra la corrupción, el 100% contestóafirmativamente, manifestando que laciudadanía participa en la vida públicanacional desde la elección de los repre-sentantes por medio del sufragio hastala utilización de otros mecanismos ta-les como plebiscito, referéndum, inicia-tiva popular, etc. También indicaron queentre los deberes y responsabilidadesde los ciudadanos está el realizar de-nuncias en materia de corrupción.

8 EFS manifestaron que en su EFSexisten diversas normas que fomentanla participación de los ciudadanos en elejercicio de la función contralora, las cua-les establecen entre sus atribuciones,recibir y atender denuncias y sugeren-cias de la ciudadanía relacionadas conlas funciones de la administración pú-blica, otorgándoles el trámite correspon-diente sea en el ámbito interno o diri-giéndolas a la autoridad competente.

Las EFS que indicaron no contar ensu organización con normas que regu-len la participación ciudadana, fueron Ar-gentina y Nicaragua aunque si recibenpresentaciones de los ciudadanos de-nunciando anomalías o irregularidades.

Las EFS que manifestaron contarcon una dependencia plenamenteestructurada, prevista en la ley respec-tiva, y con funciones claramente esta-blecidas, que se encargue de atenderal ciudadano en la recepción de denun-cias, quejas, reclamos, peticiones, su-gerencias e iniciativa de la comunidaden el proceso de participación ciuda-

dana en el control fiscal fueron Colom-bia, Perú y Venezuela.

El 100% de las EFS contestaronafirmativamente sobre la existencia delas previsiones legales relativas al con-trol y a la lucha contra la corrupción,donde los ciudadanos, en defensa desus derechos, controlan el accionar delas organizaciones que integran tantoel sector público como el privado.

Acceso de los ciudadanosa la información

Al preguntar a las EFS si los ciu-dadanos tienen acceso a la informa-ción sobre planes, balances e informesde fiscalización de gestión de los dife-rentes entes de la administración pú-blica, 10 EFS respondieron afirmativa-mente. Aunque algunas manifestaronlo siguiente:


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• Las EFS suministran información encopia física a quien lo solicite.

• El grado de dificultad para accedera la información depende de la ubi-cación territorial del ciudadano inte-resado. Esto quiere decir que en lasciudades se tiene mayor facilidad deacceso que en territorio rural.

• Los ciudadanos pueden tener acce-so a la información por Internet.

Existencia de una Oficina deExistencia de una Oficina deExistencia de una Oficina deExistencia de una Oficina deExistencia de una Oficina deAtención al CiudadanoAtención al CiudadanoAtención al CiudadanoAtención al CiudadanoAtención al Ciudadano

Al preguntar si en la EFS existe unaOficina de Atención al Ciudadano, en-cargada de recibir denuncias y quejasrelacionadas con hechos de corrupcióno malversación de fondos y bienes, 9EFS respondieron que tienen algún tipode unidad receptora para la tramitaciónde denuncias, una EFS expresó su

negativa y una EFS no respondió. Ar-gentina manifestó no contar con una ofi-cina especial pero realizan la atenciónal ciudadano, orientándolos sobre po-sibles cursos de acción.

Al preguntar si existen otras ofici-nas similares en otras instancias de laadministración pública, con propósitos,objetivos y funciones claramente defini-dos, 10 de las EFS respondieron afir-mativamente.

Organizaciones Organizaciones Organizaciones Organizaciones Organizaciones NNNNNoooooGGGGGubernamentales como medioubernamentales como medioubernamentales como medioubernamentales como medioubernamentales como mediopara la participación de lospara la participación de lospara la participación de lospara la participación de lospara la participación de losciudadanos en la vigilancia y elciudadanos en la vigilancia y elciudadanos en la vigilancia y elciudadanos en la vigilancia y elciudadanos en la vigilancia y elcontrol en la administración decontrol en la administración decontrol en la administración decontrol en la administración decontrol en la administración delos fondos públicos por partelos fondos públicos por partelos fondos públicos por partelos fondos públicos por partelos fondos públicos por partedel Estadodel Estadodel Estadodel Estadodel Estado

Al preguntar la existencia de orga-nizaciones no gubernamentales (ONG)en su país, que se dediquen a la eva-luación, vigilancia y control de la ges-tión pública, 10 de las EFS respondie-ron afirmativamente, a excepción deEcuador, el cual informó sobre la exis-tencia de organismos de ejecución de

obras y servicios en las áreas desalud, educación, desarrollo de

proyectos y de capacita-ción entre otros, quesolo rinden informes alas entidades del Esta-do.

8 EFS desconocenel número de organi-zaciones no guberna-mentales que existenen su país, así como



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el número de los ciudadanos involucrados,sus fines y ámbito de acción.

Los canales más utilizados por lasONG para comunicarse con los orga-nismos gubernamentales de carácternacional, estadal o municipal son:• Comunicaciones escritas• Correo electrónico• Llamadas telefónicas• Entrevistas• Audiencias públicas• Reuniones, etc.

Para conocer si el Estado realizaaportes financieros o de otro tipo a lasONG, 5 EFS respondieron afirmativa-mente, aunque la mayoría recalcósu imposibilidad de volcar datos cier-tos acerca de esos aportes debido ala cantidad y variedad de las organiza-ciones. 3 EFS manifestaron su nega-tiva ante tal aporte del Estado. En elcaso de Colombia, su Constitución pro-hibe los aportes del Estado y 3 EFSno respondieron por no poseer esa in-formación.

4 de las EFS indicaron que exis-ten criterios fijados por el Estado paraseleccionar las ONG a las cuales seles otorga el aporte. 3 EFS respondie-ron negativamente y 4 EFS manifesta-ron su desconocimiento al no responder.

Las veedurías4 de las EFS respondieron el cues-

tionario indicando la existencia deveedurías, pero al preguntar el tipo deaporte por parte del Estado, Colom-

bia indicó que aunque su país cuentacon una Red Institucional de Apoyo alas Veedurías Ciudadanas, el Estadono realiza aportes financieros porquelo prohibe la Constitución Política;Ecuador señaló que los aportes en supaís se incluyen en el presupuesto,como el caso de las Juntas Parro-quiales; el resto no respondió por des-conocer los detalles al respecto.

Otras formas de participaciónde ciudadanos que velan porla gestión fiscal

5 EFS afirmaron la existencia en supaís de ONG que tengan por objetivoespecífico velar por la gestión fiscal,


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tales como contralorías sociales, asam-bleas de ciudadanos, etc. 4 EFS res-pondieron negativamente y 2 EFS norespondieron. Dentro de las EFS queconfirmaron la existencia de ONG setiene que:• Colombia cuenta con los Comités

de Vigilancia Ciudadana propiciadapor esa EFS.

• Paraguay posee la Red de Con-tralorías Ciudadanas, la cual, jun-to con las organizaciones Acuer-do Ciudadano, Ciudadanos por laReforma y el Consejo Impulsor delSistema Nacional de Integridad,han suscrito un acuerdo de coope-ración considerando la necesidadde promover la articulación y el for-talecimiento de la sociedad civil,como una manera de profundizarla democracia y la participaciónciudadana en las decisiones pú-blicas.Sólo las EFS de Colombia, Ecua-dor y Paraguay promueven algúntipo de ONG vinculada con el áreade control.

• En Colombia se busca que se ar-ticulen al control fiscal participativo,todo tipo de organizaciones socia-les tales como, sindicatos, gremiosde la producción y servicios, aso-ciaciones de profesionales, institu-tos de investigación y de la acade-mia, etc.

• En Ecuador se promueve a travésde convenios, como el “CONVENIOSI SE PUEDE” que trata de luchacontra la corrupción.

3.control ciudadano olacef cgr

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