4 planejamento e gestão pública
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Curso GESTÃO PÚBLICA Disciplina
PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA
Koffi AMOUZOU Paulo Márcio GARCIA JUNIOR
Lucynei SOUZA Pedro RAMIREZ Carla CAMPOS
www.avm.edu.br
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Olá me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu
não sou brasileiro, embora já esteja muitos anos no país. Sou
natural de Togo na África e é um grande prazer trocar idéias com
vocês sobre uma de minhas áreas de predileção: A Administração
Pública. Se eu pudesse resumir minha formação acadêmica eu
diria que esta se iniciou com minha graduação em Ciências de
Gestão pela Faculté des sciences Economiques et de Gestion da
Universidade de Togo (1997). Já no Brasil terminei no ano de 2000
meu mestrado em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio
Vargas e por fim conclui meu doutorado em Engenharia de
Transportes pela UFRJ mais recentemente no ano de 2006. Desde
2001 atuo como professor auxiliar da Universidade Estácio de Sá
onde ministro aulas em diversas disciplinas voltadas para as áreas
de Administração e Gestão de Programas e Políticas Públicas.
Também nessas áreas tenho algumas publicações além de atuar
ainda como pesquisador dos paradigmas organizacionais na esfera
da Administração Pública nas instituições no Instituto A Vez do
Mestre e na Universidade Estácio de Sá.
Meu nome é PAULO MÁRCIO GARCIA JUNIOR, sou graduado em
Administração pela Universidade Candido Mendes. Já atuei
profissionalmente em diversas empresas. Como professor, atuo na
Universidade Estácio de Sá e na Universidade Candido Mendes,
bem como nos cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do
Mestre. Minhas principais áreas de interesse são Pesquisa de
Mercado, Gerenciamento de Projetos e Economia Brasileira.
Meu nome é LUCYNEI PEDROSA DE SOUZA, sou graduada em
Administração de Empresas pela Universidade Ribeirão Preto. Em
2000 concluí a Pós-graduação em Administração e Planejamento
para docente - com ênfase em didática de ensino pela
Universidade Luterana do Brasil. Atualmente faço Mestrado em
Economia Empresarial pela Universidade Candido Mendes (UCAM-
RJ). Sou professora na área de economia na Faculdade São José,
com experiência em Administração Publica e Privada, exercendo os
cargos de Gerente Administrativa e financeira em empresas da
iniciativa privada e na esfera publica os cargos de Secretaria
Municipal de Administração do Município.
Sou PEDRO ALDO RABANAL RAMIREZ, engenheiro industrial e de
sistemas, Especialista em Finanças, Mestre em Administração
Pública pela EBAPE/FGV-RJ e Mestre em Engenharia da Produção
pela PUC/ RJ. Nos últimos anos atuei como Consultor/Instrutor de
TI e Finanças em diversas empresas, entre elas: Light, Bradesco,
Golden Cross, Telerj, Bayer, Furnas, Texaco, Embratel, O Globo,
Jornal do Brasil. Na atualidade, além de professor-tutor dos cursos
de MBA da FGV On-line RJ, sou professor assistente de várias
faculdades e universidades do Estado de Rio de Janeiro,
lecionando nas áreas de Administração Púbica, Tecnologia da
Informação e Engenharia da Produção.
Olá, sou CARLA DA COSTA CAMPOS, administradora, mestre em
Engenharia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul –
UFRGS. Sou professora do Curso de Pós Graduação e Graduação
de Administração da Faculdade São Camilo RJ e do Curso de Pós
Graduação em Administração em Saúde pela Universidade Candido
Mendes. Atuo ainda como Assessora Técnica da Setorial
Consultoria em Saúde.
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07 Apresentação
09 Aula 1
Previsão de receitas
41 Aula 2 Fontes tradicionais de recursos
municipais: panorama, dificuldades e alternativas
83 Aula 3
Fontes modernas de financiamento municipal
111 Aula 4
Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO)
135 Aula 5 Modernização da gestão fiscal dos
municípios
153 Aula 6
Programas de modernização fiscal dos municípios
177 Aula 7
Plano diretor
211 AV1 Estudo dirigido da disciplina
217 AV2
Trabalho acadêmico de
aprofundamento
219 Referências bibliográficas
Planejamento e Gestão
Pública
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Esta disciplina tem por foco o planejamento e a gestão pública no
nível municipal. Para tal, estudaremos conceitos importantes
relacionados à atividade de previsão dos recursos públicos,
instrumento valioso para os administradores públicos.
Analisaremos, ainda, as fontes tradicionais de recursos municipais
e as fontes modernas de financiamento municipal. Serão, ainda,
apresentados ao aluno o PPA – Plano plurianual e a LDO – Lei de
Diretrizes Orçamentárias – ambos fundamentais para o
planejamento e a gestão das políticas públicas orçamentárias.
Completando nossa trajetória de estudos, discutiremos a
modernização da gestão fiscal dos municípios e seus programas.
Por fim, discutiremos o Plano Diretor, instrumento básico para
orientar a política de desenvolvimento e de ordenamento da
expansão urbana do município.
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Este caderno de estudos tem como objetivos:
Instrumentalização do aluno no campo da previsão de receitas
públicas;
Discussão sobre as fontes tradicionais de recursos municipais e
as fontes modernas de financiamento municipal;
Capacitação do gestor público para o manejo do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias;
Análise das estratégias e programas de modernização da
gestão fiscal dos municípios;
Apresentação dos conceitos básicos relativos ao Plano Diretor.
Previsão de Receitas
Koffi Amouzou
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ão
A previsão de receitas envolve o uso de técnicas analíticas para
projetar a quantidade de recursos financeiros disponíveis num
determinado tempo futuro. No setor público, as receitas vêm dos
impostos, das taxas, das contribuições sociais ou de transferências
intergovernamentais, além daquelas relativas à atividade
governamental empresarial. A atividade de previsão tenta
identificar o relacionamento entre os fatores que afetam as
receitas e a arrecadação governamental A habilidade de projetar,
de forma precisa, os recursos futuros é bastante crítica, na
medida em que se objetiva, entre outras coisas, evitar
desequilíbrios orçamentários, objeto de preocupação constante
das autoridades governamentais. Nesta aula, serão apresentados
conceitos e definições de Receita Pública e desenvolvidas análises
dos aspectos especificadores da receita orçamentária: aspectos
econômicos, formas de realização e fontes de recursos.
Analisaremos, ainda, as receita extra-orçamentárias, os estágios
da receita, destinação e previsão.
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Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Fornecer uma visão da importância da Receita dentro do
contexto do processo orçamentário;
Identificar adequadamente os melhores indicadores de
projeção para uma determinada estimativa;
Desenvolver modelos básicos de projeção de receita.
Aula 1 | Previsão de receitas 10
Introdução
Para poder funcionar e cumprir seus objetivos, o
Estado necessita estruturar-se como uma organização,
ter efeitos patrimoniais e desenvolver atividades
financeiras, arrecadando recursos exigidos para seu
funcionamento.
Assim, a atividade de previsão dos recursos
públicos é um instrumento valioso para os
administradores públicos, pois emprega técnicas
analíticas para projetar a quantidade de recursos que
irá financiar os dispêndios governamentais.
Na área pública, há a obrigatoriedade de se
proceder a previsão das receitas. Conforme a legislação
orçamentária e com a redução dos índices de inflação
em que o orçamento passou de uma peça de ficção
para uma peça estratégica, de controle financeiro, a
atividade de previsão de recursos ganhou a importância
devida. Kohama, em sua obra sobre o tema, destaca a
importância desse mecanismo de previsão de receitas:
Contrariamente ao que muitos
pensam, a previsão de receita
orçamentária tem um significado
importante na elaboração dos
programas de governo, pois a
viabilização deles dependerá de certa
forma da existência de recursos, que a
máquina arrecadadora de receita for
capaz de produzir.
(Kohama, 1998)
Com o surgimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, Lei Complementar nº. 101, a atividade de
previsão das receitas públicas ganhou um novo
impulso, na medida em que estabeleceu vários
procedimentos e mecanismos de controle para a
arrecadação e a previsão de receitas públicas.
Aula 1 | Previsão de receitas 11
Vários são os modelos utilizados para previsão
de receitas públicas, sendo os mais utilizados os
Métodos dos Mínimos Quadrados, Alisamento
Exponencial, Método de Box-Jenkins, Método de Cálculo
Direto, entre outros.
DEFINIÇÕES E CONCEITOS
Receita Pública
Receita Pública é o produto da arrecadação dos
impostos, taxas, contribuições, auxílios, tarifas, receitas
de alienações, rendimentos do patrimônio, recursos
obtidos em aplicações financeiras e de transferências
da União.
O Manual de Procedimento da Receita Pública da
Secretaria do Tesouro Nacional assim define receita
pública: são todos os ingressos de caráter não
devolutivo auferido pelo poder público, em qualquer
esfera governamental, para alocação e cobertura das
despesas públicas.
Classificação legal da receita
A receita pública classifica-se, quanto ao aspecto
legal, em orçamentária e extra-orçamentária.
Receita Orçamentária
É a que integra o orçamento fiscal da União,
Estado ou Município. De acordo com o art. 57 da Lei nº.
4.320/64, são classificadas como receita orçamentária
todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes
de operações de crédito, ainda que não previstas no
orçamento.
Importante
A atividade de previsão de receitas públicas é um dos requisitos essenciais da Responsabilidade na Gestão Fiscal, instituída pela Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 11 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000).
Aula 1 | Previsão de receitas 12
Receita Orçamentária Quanto ao Aspecto
Econômico
A Lei nº 4.320/64 classificou a receita pública
orçamentária em duas categorias econômicas: Receita
Corrente e Receita de Capital.
Receita Corrente: São ingressos de recursos
financeiros oriundos das atividades
operacionais, para aplicação em despesas
correspondentes, também em atividades
operacionais, correntes ou de capital, visando
atingir os objetivos constantes dos programas
e ações de governo. São receitas correntes:
Receita Tributária – São ingressos
provenientes da arrecadação de impostos,
taxas e contribuição de melhoria. O Código
Tributário Nacional define tributo no art. 3º
como "toda prestação pecuniária compulsória,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que não constitua sanção de ato ilícito,
instituída em lei e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada. E define
suas espécies da seguinte forma:
a) Impostos – É o tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte;
b) Taxas – Tem como fato gerador o
exercício regular de poder de polícia, ou a
utilização efetiva ou potencial de serviço
público, prestado ao contribuinte ou posto
a sua disposição;
c) Contribuição de Melhoria – Cobrada
pela União, Estado e Municípios, no âmbito
de suas respectivas atribuições, é instituída
para fazer face ao custo de obras públicas de
Aula 1 | Previsão de receitas 13
que decorra valorização imobiliária, tendo
como limite total a despesa e como limite
individual o acréscimo de valor que a obra
resultar para cada imóvel beneficiado.
Receita de Contribuições: É o ingresso
proveniente de contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de
interesse das categorias profissionais ou
econômicas, como instrumento de
intervenção nas respectivas áreas. Suas
espécies podem ser definidas da seguinte
forma:
a) Contribuições Sociais – Destinadas ao
custeio da seguridade social,
compreendendo a Previdência Social, a
Saúde e a Assistência Social;
b) Contribuições de Intervenção no
Domínio Econômico – Deriva da
contraprestação à atuação estatal exercida
em favor de determinado grupo ou
coletividade;
c) Contribuição de Interesse das
Categorias Profissionais ou
Econômicas – destinadas ao fornecimento
de recursos aos órgãos representativos de
categorias profissionais legalmente
regulamentadas ou a órgãos de defesa de
interesse dos empregados e
empregadores.
Receita Patrimonial – é o resultado
financeiro da exploração do patrimônio, seja
decorrente de bens mobiliários ou
imobiliários, seja advinda de participação
societária, seja oriunda de superávits
apurados nas operações de alienação de bens
patrimoniais.
Importante
A política fiscal do governo é afetada pelo contexto em que ela é formada. Lida tanto com
interesses políticos, quanto econômicos.
Aula 1 | Previsão de receitas 14
Receita Agropecuária – é a resultante das
atividades ou explorações agropecuárias,
envolvendo as produções vegetal e animal e
seus derivados, bem como atividades de
beneficiamento ou transformações desses
produtos, em instalações existentes nos
próprios estabelecimentos.
Receita Industrial – é a proveniente de
atividades industriais, definidas como tais
pela Fundação IBGE e exploradas diretamente
pelo município ou outra entidade
governamental.
Receita de Serviços – é a derivada da
prestação de serviços de comércio,
transportes, comunicações, serviços
hospitalares etc.
Receitas Transferidas – são as
provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado, quando destinadas a atender a
despesas de manutenção e funcionamento,
conforme condições estabelecidas pela
entidade repassadora, ou pela própria
administração da entidade, de acordo com
suas necessidades.
Outras Receitas Correntes – são as
provenientes de multas, juros de mora,
indenizações e restituições, receita da
cobrança da dívida ativa e outras.
A Lei Complementar nº. 101/00 - LRF, em seu
artigo 2º, introduziu o conceito de Receita Corrente
Líquida – RCL, que é o somatório das receitas
tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e
outras receitas também correntes, deduzidos:
Nos Estados, as parcelas entregues aos
Municípios por determinação constitucional;
Aula 1 | Previsão de receitas 15
Na União, nos Estados e nos Municípios, a
contribuição dos servidores para o custeio do
seu sistema de previdência e assistência
social e as receitas provenientes da
compensação financeira citada no § 9º do art.
201 da Constituição Federal.
De acordo com o § 3º da LRF, a receita corrente
líquida deve ser apurada somando-se as receitas
arrecadadas no mês em referência e nos onze
anteriores, excluídas as duplicidades.
A Resolução do Senado Federal nº 96, de 15 de
dezembro de 1989, define como Receita Líquida Real-
RLR, a receita realizada nos doze meses anteriores ao
mês em que se estiver apurando, excluídas as receitas
provenientes de operações de crédito e de alienação de
bens.
Receita de Capital – é a proveniente da
realização de recursos financeiros oriundos do
constituição de dívidas; da conversão em
espécie de bens e direitos; de recursos
recebidos de outras pessoas de direito público
ou privado destinados a atender despesa de
capital e ainda o superávit corrente (diferença
entre a receita e a despesa corrente
realizada).
De acordo com a Lei nº. 4.320/64, as receitas
de capital serão classificadas nos seguintes níveis de
subcategorias econômicas:
a) Operações de Crédito – ingresso
proveniente da colocação de títulos
públicos ou da contratação de empréstimos
e financiamentos obtidos junto a entidades
estatais ou privadas;
:: Receita de Capital:
São receitas que alteram o patrimônio duradouro do estado, como, por exemplo, aquelas provenientes da observância de um período ou do produto de um empréstimo contraído pelo estado a longo prazo. Compreendem, assim, a constituição de dívidas, a conversão em espécie de bens e direitos, reservas, bem como as transferências de capital.
Aula 1 | Previsão de receitas 16
b) Alienação de Bens – ingresso proveniente
da alienação de componentes do ativo
permanente;
c) Amortização de Empréstimos – ingresso
proveniente da amortização, ou seja,
refere-se ao recebimento de parcelas de
empréstimos ou financiamentos concedidos
em títulos ou contratos;
d) Transferência de Capital – dotações para
investimentos ou inversões financeiras que
outras pessoas de direito público ou
privado devam realizar,
independentemente de contraprestação
direta de bens ou serviços representados
por auxílios ou contribuições, bem como
dotações para amortização da dívida
pública.
Classificação da receita orçamentária
quanto à forma de realização
A receita orçamentária quanto à forma de
realização é classificada por receitas próprias,
transferências e financiamentos.
Receitas Próprias – quando o seu ingresso
é promovido pelos próprios órgãos,
diretamente ou através de agentes
arrecadadores autorizados.
Transferências – quando a sua arrecadação
se processa através de outros órgãos, em
virtude de dispositivos constitucionais e/ou
legais, ou ainda, mediante celebração de
acordos ou convênios.
Financiamentos (operações de crédito) –
são os recursos provenientes da venda de
títulos da dívida pública ou de financiamento de
obras de interesse coletivo, ou ainda, para ou-
Aula 1 | Previsão de receitas 17
tras finalidades previstas no respectivo contrato,
com previsão de resgate, geralmente a longo
prazo, podendo ser internos – quando
captados dentro dos limites geográficos do
país, ou externos – quando obtidos em
estados estrangeiros.
Classificação da Receita Orçamentária por
Fonte de Recursos
A classificação da receita por fonte de recursos
indica a sua origem. Com a implantação do SIAFEM, a
codificação das fontes de recursos passa a ser a
seguinte:
00001.001 – Recursos do Tesouro
10002.000 – Recursos de Convênios
01.11003.000 – Cota-parte do Estado na
Receita da CIDE
12004.000 – Recursos Diretamente
Arrecadados
13000.000 – Recursos do SUS
14000.000 – Cota parte Salário Educação
15000.000 – Cota-parte do Estado no
FUNDEF
16000.000 - Operações de Crédito Internas
17000.000 – Operação de Crédito Externo
18000.000 – Receitas dos Fundos Especiais
19000.000 – Receitas do Fundo de
Previdência
Receita Extra-Orçamentária
É a receita que, embora previsível, não integra o
orçamento fiscal dos entes federados e corresponde a
fatos de natureza financeira decorrentes da própria
gestão pública, como no caso de operações de crédito
por antecipação de receita orçamentária, de cauções
em dinheiro, de retenções da Previdência e outros.
Importante
A classificação das receitas compreende o conjunto de receitas previstas na Lei nº 4.320/64,
composta de contas que melhor as expressem. Cada conta é composta de um código de (8) algarismos e um título. O código (0.0.0.0.00.00) estabelece a hierarquia da classificação, a partir da categoria econômica até o menor nível do detalhe da receita, que é o subitem.
Aula 1 | Previsão de receitas 18
ESTÁGIOS DA RECEITA
São as etapas consubstanciadas nas ações
desenvolvidas e percorridas pelos órgãos encarregados
de executá-las. A receita deve percorrer três estágios:
previsão, arrecadação e recolhimento.
Previsão – representa a expectativa de
realização das receitas estimadas na fase de
elaboração do orçamento. A previsão
compreende duas fases distintas:
a) A primeira fase consiste na organização e
no estabelecimento de metodologia de
elaboração da estimativa;
b) A segunda fase consiste no lançamento,
que é tratado pela Lei nº. 4.320/64 nos
seus artigos 51 e 53, e é o assentamento
dos débitos futuros do contribuinte, ou
seja, é o procedimento administrativo em
que a autoridade competente, adotando
parâmetros como alíquota, base de cálculo
e outros definidos em lei e regulamento,
estipula o valor do crédito tributário, a
época de sua exigibilidade.
Existem 03 (três) tipos de lançamento:
Lançamento direto ou de ofício - é de
iniciativa do órgão arrecadador, que adota
providências quanto ao fato gerador e a base
de cálculo.
Lançamento por homologação - é feito
pelo próprio contribuinte, sendo
posteriormente verificado pela autoridade
fazendária. Ex: pagamento do ICMS, IPI.
Lançamento por declaração ou misto - é
feito pela autoridade administrativa, com a co-
Aula 1 | Previsão de receitas 19
laboração do contribuinte. Ex: Imposto de
Renda Pessoa Física e Jurídica.
Arrecadação – é caracterizada pelo
recebimento do crédito público, lançado ou
não, devida pelo contribuinte, através dos
agentes arrecadadores oficiais (repartições
públicas) ou autorizados (bancos
credenciados, correios). Nesta etapa, o
numerário arrecadado está em trânsito e não
pode ser usado para realizar pagamentos.
Somente após o recolhimento dos recursos
pelos agentes à Conta Única do Tesouro
Estadual, o Governo pode utilizar a receita
arrecadada para suprir as necessidades da
população e manter a máquina
administrativa.
Recolhimento – consiste no depósito em
conta do Tesouro aberta especificamente para
este fim, observado o princípio de unidade de
tesouraria, representado pelo controle
centralizado dos recursos arrecadados em
cada órgão/ente.
A Lei 4.320/64 estabelece o princípio de unidade
de tesouraria, através do art. 56, que determina que o
recolhimento de todas as receitas deve ser feito em
estrita observância ao princípio de unidade de
tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação
de caixas especiais.
DESTINAÇÃO DA RECEITA
É o processo pelo qual os recursos públicos são
vinculados a uma despesa específica ou a qualquer que
seja a aplicação de recursos, desde a previsão até o
efetivo pagamento das despesas constantes dos
programas e ações governamentais. A destinação de
receita pública, para fins de aplicação, é classificada em
ordinária e vinculada.
Para navegar
Veja o texto na íntegra sobre destinação de receita no site: http://www.tesouro.fazenda.gov.br
Aula 1 | Previsão de receitas 20
Destinação vinculada – é o processo de
vinculação de fonte na aplicação de recursos em
atendimento às finalidades específicas estabelecidas
pela legislação vigente.
Destinação ordinária – é o processo de
alocação livre de fonte parcial ou totalmente não
vinculada à aplicação de recursos para atender as
finalidades gerais do órgão/ente.
Procedimentos da arrecadação da receita
pública
Para que a arrecadação e o recolhimento das
receitas arrecadadas pelos órgãos/entes da
Administração Estadual sejam feitos em conformidade
com as normas legais, é necessário que:
O órgão disponha de normas internas que
estabeleçam procedimentos para
arrecadação, recolhimento, prazos e forma de
prestação de contas pelos agentes
arrecadadores;
Os documentos de arrecadação sejam
guardados em local seguro, a fim de evitar
utilização indevida;
Haja controle efetivo da distribuição dos
documentos de arrecadação aos agentes
arrecadadores;
Os documentos utilizados na arrecadação das
receitas especifiquem todos os dados
necessários ao controle do fluxo financeiro e
que sejam corretamente preenchidos, sem
emendas ou rasuras;
Os agentes responsáveis pela arrecadação
prestem contas, nos prazos estabelecidos,
dos recursos recebidos, bem como dos
documentos de arrecadação a eles confiados
(os utilizados, os não utilizados e, inclusive,
os cancelados);
Aula 1 | Previsão de receitas 21
O produto arrecadado, salvo as receitas
excluídas por lei, ingresse na Conta Única do
Governo do Estado;
A receita arrecadada seja corretamente
contabilizada.
Além de verificar os procedimentos acima, é
necessário que os Núcleos de Controle de Gestão:
Tenham conhecimento dos procedimentos
adotados para a arrecadação das receitas de
responsabilidade do órgão;
Proceda, periodicamente, levantamento dos
documentos de arrecadação distribuídos, para
que, no caso de ausência de prestação de
contas, seja realizada a competente tomada
de contas.
PREVISÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
Para Kohama (2002, p. 97) a previsão
―corresponde aos valores que a lei do orçamento
consignar, pois são estimativas de receitas que se
originam de estudos de previsão, antes de comporem o
projeto de lei.‖ Exalta ainda, a importância da previsão
da receita para a boa execução, conforme transcrito a
seguir:
Silva (2002) conceitua a previsão da receita
como a expectativa do que se pretende arrecadar para
o custeamento dos serviços públicos. Destaca, ainda,
dentre os métodos de estimativas os mais conhecidos,
sendo o método das médias trienais; método
automático; método direto; método das majorações;
método da extrapolação; muitos destes já se
encontram em desuso ou não refletem mais a
proximidade da realidade.
Importante
A projeção das receitas é um procedimento por meio do qual estimamos para o final do exercício e para os exercícios seguintes a arrecadação de uma determinada natureza de receita. Essa projeção de uma receita é feita por um modelo de projeção que, basicamente, utiliza parâmetros de efeito preço e quantidade, uma série histórica e informações sobre
alterações na legislação pertinente.
Aula 1 | Previsão de receitas 22
Ressalta, ainda, o autor que a previsão das
receitas deve levar em conta a origem das próprias
receitas, pois, em muitas delas, a competência do
lançamento e da arrecadação é de outra esfera de
governo. E no caso das receitas próprias, os gestores
devem criar suas próprias metodologias que permitam
o conhecimento das receitas no processo de previsão.
Comenta Silva ainda que: ―No estágio da
previsão, qualquer que seja o método adotado, são
levados em consideração vários fatores de ordem
política, social e econômica, de tal forma que o total da
receita prevista esteja o mais possível dentro da
realidade‖ (Silva, 2002).
Tal afirmativa evidencia a não existência de um
método padrão de previsão de receitas, pois cada
administração pública tem as suas peculiaridades, mas
o importante a ser observado não é qual método está
sendo utilizado, e sim, a eficácia deste método no
tocante à aproximação da receita prevista com a que
será efetivamente arrecadada.
As afirmações acima se reforçam no comentário
de Angélico que sustenta não ser fácil a tarefa de
calcular a estimativa da receita apesar da evolução dos
procedimentos. Enfatiza que:
A estimativa da receita não é uma
ciência, nem pode ser tratada como
profecia. Muitos são os fatores que
envolvem a análise e a mensuração da
receita futura. A tarefa é árida e os
resultados são considerados sempre em
nível de aproximação. O problema
agrava-se nos países de moeda
instável.
(Angélico, 2004)
Segundo Mauro (2001), a previsão de receitas
realistas é indispensável para que o equilíbrio das
contas públicas e o cumprimento das metas fiscais
Aula 1 | Previsão de receitas 23
exigidas pela LRF sejam alcançados, assim, se as
previsões forem malfeitas gerarão receitas fictícias e,
por conseqüência, metas fiscais fictícias.
Mauro (2001) salienta ainda que, ―com a LRF,
pode-se observar uma mudança‖, na lógica do processo
orçamentário‖, pois, anterior à referida lei, havia
primeiro o ―estabelecimento das despesas para depois
prever receitas de modo a totalizar o valor necessário
para dar cobertura aos programas apresentados‖.
Ressalta que, atualmente, há a ―previsão da real
possibilidade de arrecadação para depois priorizar as
despesas que serão apresentadas na proposta,
buscando atender às necessidades dentro dos recursos
possíveis.‖
Na visão de Macruz (2001, p. 21), ―a LRF exige
uma previsão bastante realista da receita a arrecadar,
diferente, pois, da prática costumeira de primeiro
serem estabelecidas as despesas para depois prever as
receitas.‖ Comenta ainda que a utilização dessa prática
ocasionava ―peça orçamentária desprovida de
realidade.‖ Ressalta que, para uma previsão realista,
deverão ser observadas as normas em vigor; eventuais
alterações na legislação; variações de índices de
inflação; crescimento econômico. Destaca a
obrigatoriedade do cumprimento do artigo 12 da LRF,
quanto ao acompanhamento de elementos que
subsidiaram a previsão da receita e as respectivas
metodologias de cálculo e premissas utilizadas.
Percebe-se através dos estudos realizados por
Mauro (2001) e Macruz (2001) que, antes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, não havia preocupações em
relação ao processo de previsão das receitas, sendo,
para os autores, a referida lei determinante na
mudança de procedimentos por parte das
Administrações Públicas.
Aula 1 | Previsão de receitas 24
O Programa Nacional de Treinamento (BRASIL,
2002, p. 7) também destaca que ―o país vive um
processo de mudança cultural‖ desde o início da década
de 80, ―resultantes de profundas transformações
ocorridas em quase todas as esferas da vida pública
brasileira.‖
Enfatiza ainda que a LRF provocou mudança
cultural, já ―verificada ao longo de sua tramitação e
posterior aprovação pelo Congresso Nacional, em um
prazo surpreendentemente curto, dada a sua
complexidade.‖
Além disso, a LRF trouxe mudanças importantes
na fusão de ―conceitos como gestão fiscal responsável e
responsabilidade social, e, passando à discussão sobre
gastos públicos de caráter qualitativo e não apenas
quantitativo. Ou seja, ―para a sociedade, o bom
governante não deverá apenas cumprir a lei, que é o
pressuposto básico. O diferencial agora dar-se-á na
qualidade da gestão do gasto público.‖ Convida, assim,
a ―uma reflexão sobre os critérios para avaliação da
boa gestão fiscal.‖ (BRASIL, 2002).
MODELOS DE PREVISÃO DAS RECEITAS PÚBLICAS
Antes de apresentar os modelos de projeção da
receita pública e com a finalidade de um melhor
entendimento, salientamos alguns conceitos
importantes utilizados no vocabulário estastístico-
orçamentário. Segundo a Revista ABOP Nº. 41 (1999
p.79), Siqueira (Texto UNAFISCO – Internet) e Liebel
(2004) apresentam-se as seguintes definições:
Estacionariedade – A série temporal da
receita se desenvolve no tempo
aleatoriamente ao redor de uma média
constante, refletindo de alguma forma sobre um
equilíbrio estável. Embora os movimentos esta
:: Série Temporal:
Conjunto de dados ordenados no tempo.
Aula 1 | Previsão de receitas 25
cionais da série se reflitam, à periodicidade
geralmente anual dos fatos, geradores
fortemente influenciados pela atividade
econômica;
Sazonalidade – Séries sazonais são
caracterizadas por apresentarem correlações
entre intervalos distintos de tempo. Estes
movimentos referem-se a padrões idênticos,
ou quase, que uma série temporal parece
obedecer durante os mesmos meses de anos
sucessivos. Esses movimentos são resultantes
de eventos periódicos que ocorrem
anualmente como, por exemplo, as vendas
nas proximidades dos dias das mães, do
natal;
Tendência – Refere-se à direção geral,
segundo a qual parece que o gráfico da série
temporal se desenvolve, em um longo
intervalo de tempo. Em condições normais,
podemos dizer que o comportamento da
arrecadação de determinada receita, em um
período anterior, deverá ter a mesma
tendência do igual intervalo do período
futuro;
Aleatório – São os deslocamentos
esporádicos das séries temporais, provocados
por eventos casuais como enchentes, greves,
recebimento de passivos. Embora,
ordinariamente, admita-se que esses eventos
produzem variações durante curto período, é
concebível que elas sejam tão intensas que
acarretem novos movimentos cíclicos ou de
outra natureza. Em sua análise, identificam-
se os efeitos atípicos ocorridos na série;
Aula 1 | Previsão de receitas 26
Na literatura especializada, nos livros de
matemática, de economia e de estatística,
encontramos diversos modelos de projeção,
alguns genéricos que são utilizados para
previsões diversas, adaptados para as
receitas, e outros com mais especificidades,
construídos para determinadas projeções de
receitas ou matemáticas. Entre os inúmeros
modelos existentes, podemos destacar os
mais conhecidos:
a) Método dos Mínimos Quadrados –
Constitui-se em um método estatístico que
utiliza séries históricas e cálculos de
variância, desvio padrão e outras variáveis
estatísticas, que medirão a confiabilidade
da projeção encontrada. A desvantagem
inerente à utilização desse método é a
necessidade de séries históricas longas;
via de regra, quanto maior a série, menor
o desvio padrão e, portanto, previsões
mais ajustadas;
b) Alisamento Exponencial - é um
procedimento geral para obtenção de
algoritmos de previsão automática que
produz resultados relativamente acurados,
de maneira rápida e barata. A forma mais
simples de alisamento exponencial é
aquela para séries temporais que não
possuem sazonalidade nem tendência
crescente ou decrescente. O objetivo é
estimar o ―nível‖ (ou a ―média‖) presente
da série e usar esse nível como previsão
de valores futuros;
Dica da
professora
Por mais informativos que sejam os modelos de projeção serão sempre uma aproximação da complexa realidade macroeconômica, assim indicou o BC num tipo de relatório.
Aula 1 | Previsão de receitas 27
c) Método de Box-Jenkins - O objetivo da
metodologia de Box-Jenkins (Box &
Jenkins, 1970) é encontrar um modelo
estocástico linear que possa ter gerado e
que esse modelo possa ser utilizado para
fornecer previsões de valores futuros da
série. Um conceito importante nessa
metodologia é o princípio da parcimônia. Tal
princípio sugere que modelos mais
simples, com poucos parâmetros,
produzem melhores previsões que modelos
superparametrizados. Um modelo
parcimonioso ajusta bem os dados sem
incorporar coeficientes inúteis. O objetivo é
se aproximar do processo gerador original
dos dados e não descrevê-lo exatamente;
d) Método do Cálculo Direto - Este método
consiste em se estimar a arrecadação para
determinadas receitas, em especial os
tributos dos quais se conhece,
antecipadamente, a base de cálculo, a
alíquota e as quantidades. O Imposto
sobre a Propriedade de Veículos
Automotores, IPVA, é um dos melhores
exemplos de previsão pelo cálculo direto.
Na época da previsão, são conhecidos os
valores do IPVA para cada veículo e a
quantidade da frota (automóveis por
faixa). Para se fazer a previsão, basta
multiplicar o valor do IPVA pela frota
(quantidade de veículos).
Entre esses e outros diversos métodos
estatísticos e econométricos que permitem o estudo
dos fenômenos aleatórios que interferem nas diversas
variáveis componentes das receitas públicas,
elegeremos um que, ao nosso juízo, vai ao encontro
Aula 1 | Previsão de receitas 28
das necessidades da administração pública estadual,
que se constitui em uma metodologia de simples
aplicação e confiável. Essa metodologia que
passaremos a discorrer nas próximas páginas já existe
e é utilizada de maneira padronizada. O que
passaremos a propor é a sua utilização com critérios
individuais, ou seja, sem padronização, no que diz
respeito à utilização de parâmetros.
Cada item de receita se utilizará a mesma
metodologia, porém com seus próprios parâmetros,
inerentes ao universo de receita de cada unidade da
administração pública.
MODELO DE PREVISÃO DA RECEITA POR
INDICADORES OU INCREMENTAL
Vantagens do modelo incremental
Como vimos, existem inúmeras metodologias
para previsão de receita, com vantagens e
desvantagens. Entre eles é tradicionalmente utilizado o
Modelo de Aplicação de Indicadores ou Incremental.
A vantagem desse modelo de projeção, além da
simplicidade, reside nos seguintes aspectos:
A facilidade de obtenção das informações de
seus componentes, principalmente por não
exigir séries históricas muito extensas;
Sua base de projeção, a arrecadação do ano
imediatamente anterior, é de alta
confiabilidade e obedece ao princípio de
quanto menor o espaço de tempo entre as
arrecadações, melhor estarão representadas
as externalidades que afetam as variáveis do
modelo;
Aula 1 | Previsão de receitas 29
É de aplicação rápida, podendo ser utilizado
em reestimativas sempre que uma alteração
significativa de suas variáveis assim exigir;
O modelo admite uma equação de forma
linear, uma vez que, para segmentos de
tempo, qualquer curva se aproxima de
segmento de reta.
É necessário dizer que a simplicidade não
significa comprometimento na qualidade e veracidade
das estimativas. O que influencia a consistência do
modelo é a utilização de parâmetros adequados,
afinados com a receita a ser projetada, os quais serão
explorados mais adiante nesse trabalho.
O modelo de projeção por indicadores ou
incremental tem a seguinte equação, como modelo
geral:
Rt = Rt-1 x (1 + ΔIt/t-1) x (1 + ΔPt/t-1) x (1 +
ΔQt/t-1) x (1 + ΔOt/t-1)
Onde:
R = Arrecadação
ΔI = Variação percentual das alterações
institucionais
ΔP = Variação percentual dos preços
ΔQ = Variação percentual das quantidades
ΔO = Variação percentual de outros indicadores
significativos
t = Período a ser estimado
t-1 = Período base considerado
Portanto, esse modelo geral é função, ou seja, é
afetado diretamente pela base de projeção, pela
Dica do
professor
Existem inúmeras metodologias para previsão de receita, com vantagens e desvantagens. Dentre eles é tradicionalmente utilizado o Modelo de Aplicação de indicadores ou Incremental.
Aula 1 | Previsão de receitas 30
variação dos preços, das quantidades e institucionais, e
por variáveis aleatórias que sejam significativas para a
receita a ser estimada.
Este modelo, utilizado para projeções anuais, é
também usado para estimativas mensais, permitindo,
nesse caso, visualizar o comportamento sazonal da
receita no exercício, nesse caso, assume a seguinte
configuração:
Rm = (Rm-12).(1+ Δim/m-12).(1 + ΔPm/m-12).
(1 + ΔQm/m-12).(1+ ΔOm/m-12)
Onde:
Rm = Receita do mês m
Rm-12 = Receita do mês m do exercício anterior
Δim/m-12 = Variação percentual institucionais
ocorridas no período
ΔPm/m-12 = Variação percentual de preços
ocorridas no período
ΔQm/m-12 = Variação do produto real ocorrida
no período
ΔOm/m-12 = Variação percentual de outros
indicadores
Base de Projeção e Efeito Legislação
(Rm-12).(1 + Δim/m-12)
Se durante o período considerado, ocorreram
mudanças na estrutura da receita, como alterações da
base de cálculo, alíquotas, prazos, essas mudanças
devem ser incluídas para correção da base de cálculo
sobre o qual incidirão os demais efeitos. Da mesma
forma, como foi dito anteriormente, a ocorrência de
valores que, durante o exercício-base, não se repetirão
Aula 1 | Previsão de receitas 31
futuramente, deverão ser excluídos da base de
projeção. O objetivo é estabelecer uma base para
projeção ajustada, livre de ―impurezas‖ ou ocorrências
ocasionais.
Efeito Preço – (ΔPm/m-12)
Esse efeito ou índice de preço, como é mais
conhecido, é conceituado como demonstrativo síntese
do movimento de preços de um conjunto de produtos
consumidos, produzidos, comercializados, em certo
período de tempo, obtido por uma média ponderada
desse movimento de preços. Na previsão de uma
determinada receita, deve-se utilizar o índice mais
específico possível, referente aos elementos
constituintes da receita, ou seja, deve ser selecionado o
indicador de preços que influencia diretamente a sua
arrecadação. Na falta desse parâmetro, podem-se
utilizar índices mais gerais. Entretanto, o uso destes
pode diminuir a confiabilidade da estimativa, pois
homogeneíza as ocorrências desiguais, uma vez que as
ponderações podem não corresponder as que
efetivamente influenciam a arrecadação. Exemplo típico
disso é o caso da indústria do fumo, cuja participação
no INPC é de mais ou menos 4 % e no IPI representa
cerca de 18% da arrecadação total do imposto.
Logicamente, a variação de preços decorrentes das
oscilações de preços do fumo no mercado é um dos
parâmetros mais indicado.
Outro exemplo da utilização de indicadores
adequados para se estimar a receita a ser auferida é no
caso daqueles tributos ou receitas que se valem do
comércio internacional, onde os parâmetros
considerados podem ser a taxa de câmbio e o
crescimento do PIB.
Dica da
professora
Leia atentamente esta aula e envie suas dúvidas quando necessário para que professores, tutores e orientadores possam ajudá-lo.
Aula 1 | Previsão de receitas 32
Para maior clareza, podemos analisar uma
receita de um determinado órgão do nosso Estado.
Tomemos como exemplo a receita 1520.29.00.00 –
Receita da Indústria Editorial e Gráfica, arrecadada pela
Imprensa Oficial do Estado de Mato Grosso, IOMAT,
através da venda de suas publicações. A matéria-prima
principal do seu produto é o papel. Logo, o que vai
afetar com maior peso a estimativa de arrecadação
será a variação de preços atribuída ao setor de papel e
celulose, que influenciará diretamente os custos e,
portanto, o seu preço de venda. Nesse caso específico,
o INPC ou o IGP-M, por exemplo, pode não refletir a
real expectativa de arrecadação dessa receita.
Efeito – Produto - (ΔQm/m-12)
Esse parâmetro refere-se à variação real da
receita. A aplicação de outras metodologias de projeção
poderá aumentar a confiabilidade do modelo.
Entretanto, dadas as dificuldades de acesso às
informações, normalmente somos levados a
representar sua evolução por índices globais de
variação do produto, como o PIB global ou setorial, que
possui o inconveniente de não ser significativo de
nenhuma operação geradora de uma receita em
particular, mas, do desempenho global ou setorial da
economia. Aqui o uso de índices gerais de quantidade
tem os mesmos inconvenientes dos índices gerais de
preços.
As informações de setores produtivos de grande
representatividade na arrecadação das receitas
públicas, geralmente, são mais fáceis de obter e mais
eficientes de se prever que os índices globais. Por
exemplo, as informações da produção de automóveis,
de grande significado na arrecadação do IPI, têm maior
confiabilidade que as dezenas de estimativas do PIB.
Aula 1 | Previsão de receitas 33
Variáveis Aleatórias, Ocasionais ou Atípicas
- (ΔOm/m-12)
Deverão ser considerados, também, outros
efeitos que possam influenciar significativamente o
modelo e cuja expressão não esteja incorporada à
arrecadação ocorrida na arrecadação base como, por
exemplo, novos incentivos fiscais, isenções, sonegação
fiscal, esforço de arrecadação. Devem, sempre que
possível, ser quantificados e projetados, conforme sua
significância, identificando sua intensidade, durabilidade
e se é esporádico ou permanente.
Por outro lado, devem ser excluídas da base de
projeção aquelas ocorrências que não se repetirão que
resultará em uma correção na arrecadação que servirá
de base para as futuras estimativas. Como foi dito,
essa arrecadação-base deverá estar livre de efeitos
ocasionais ou atípicos, fora de sua sazonalidade. Como
exemplo podemos citar o encontro de contas feito com
a CEMAT, logo após a sua privatização, quando a
empresa recolheu aos cofres estaduais o valor do ICMS
resultante desse acerto, que foi retirado da arrecadação
base de projeção para o exercício seguinte.
Considerações finais
As indagações aqui expostas dizem respeito à
própria essência do Estado, entendido este como
provedor de bens e serviços, e suas relações com a
comunidade que o sustenta e que com ele mantém
relações de subordinação e domínio. Submete-se este
ente estatal ao ordenamento normativo gerado em seu
próprio seio pela sociedade por ele regulada, a partir do
instrumento da representação política.
As leis financeiras, entre as quais sobressai-se a
lei orçamentária, foram precursoras da própria
Aula 1 | Previsão de receitas 34
afirmação do controle social e parlamentar sobre o
Estado, em regra sobre o Poder Executivo. Assim, leis
orçamentárias surgem como cerne, leit motiv para o
surgimento de paramount laws, fixando, balizando,
parametrizando as relações interpoderes quanto aos
meios necessários à consecução dos fins estatais. A
relevância do tema orçamentário e sua essencialidade
para o Estado seduzem o constituinte a fertilizar os
textos constitucionais com princípios destinados a
orientar a futura elaboração legislativa, retirando
previamente do legislador ordinário parcela de seu
poder legiferante.
Existem, basicamente, duas fases distintas nas
previsões da receita pública, ao longo da história do
orçamento público brasileiro. Na primeira, anterior à Lei
de Responsabilidade Fiscal, ao orçamento das receitas
sempre foi relegado o simples papel de formalizador
dos recursos necessários ao financiamento das
despesas orçamentárias. Na segunda, com o início da
vigência da LRF, a partir de maio de 2000, a receita
adquiriu sua importância, seu caráter balizador e
controlador da despesa pública. A partir daí, surge a
necessidade, inclusive por determinação legal, de se
avaliar o desempenho da receita nos exercícios
anteriores, no atual e de se fazer a previsão para os
três exercícios futuros. Se observarmos ao longo da
história das finanças públicas e dos orçamentos no
Brasil, concluiremos que é nessa segunda fase que as
previsões das receitas públicas se consolidam como
determinantes das ações governamentais, ou seja,
constitui o ponto de partida para o planejamento
público, onde só se executa a despesa dentro da
capacidade das fontes de financiamento do Estado no
curto, médio e longo prazo. Não podemos nos furtar ao
fato de que o advento da estabilidade econômica trouxe
maior credibilidade às previsões.
Aula 1 | Previsão de receitas 35
Apesar do advento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que como foi dito, ter dado à receita pública seu
verdadeiro papel de fonte de financiamento e, portanto,
limitador dos gastos governamentais, observa-se que
as entidades públicas ainda carecem de especialistas,
previsores de receita. As distorções apontadas nesse
trabalho começam pela falta conhecimento técnico por
parte dos responsáveis pelas previsões. Ou seja, é
preciso ter domínio das etapas do acompanhamento da
receita que se deve percorrer na elaboração das
estimativas. Essas etapas se iniciam com a análise
criteriosa da receita; sua origem, sua composição, a
sua sazonalidade, parâmetros, enfim, qualquer variável
que de alguma forma afete o seu comportamento.
É importante salientar que essas distorções não
pretendem apontar falhas de quem quer que seja. A
conclusão a que se chega é um alerta para a formação
de uma equipe permanente de estudos da receita, com
capacitações, treinamentos, enfim com as condições
necessárias para executar um trabalho responsável,
com as técnicas necessárias e de acordo com as
exigências constitucionais e legais.
Com a reforma orçamentária, a partir de 1999,
e, principalmente, no decorrer do exercício seguinte,
com a LRF, grandes transformações ocorreram no
tratamento do orçamento das receitas no setor público.
A previsão de receita passou a ser considerada como
ponto de partida para o planejamento de governo, essa
previsão começou a ser vista com a merecida
seriedade, como instrumento de decisão. Porém,
apesar disso e de tudo que foi dito ao longo desse
trabalho, o que se observa é que poucas foram as
ações para o desenvolvimento de estruturas adequadas
para a elaboração das estimativas das receitas
públicas, principalmente nas unidades da administração
pública descentralizada. Nesse sentido, a ação
Quer
saber mais?
Em 2005, a insatisfação com o baixo nível de execução orçamentária das emendas individuais levou os parlamentares a criarem uma comissão especial com o intuito de propor a reformulação da Resolução n° 1/2001 CN.
Aula 1 | Previsão de receitas 36
prioritária é, sem dúvida nenhuma, a formação de
equipes coesas e permanentes, comprometidas com o
estudo da receita, desde sua fase embrionária, isto é,
sua catalogação, sistematização e tudo que lhe é
inerente, até a sua análise em todos os aspectos que a
afetarão de alguma maneira a estimativa das fontes de
financiamento do setor público.
Podemos concluir que o modelo projeção de
receitas denominado Método de Aplicação de
Indicadores ou Incremental é o mais indicado para ser
utilizado pelos órgãos da administração indireta do
Estado. O mesmo já é utilizado, porém de maneira
aleatória, incipiente, sem a devida vinculação com os
parâmetros afinados com cada item da receita que será
objeto de estudo e previsão.
É preciso, a partir de agora, dispensar toda a
atenção à formação de uma consciência no manuseio
dos instrumentos que aprimoram o orçamento das
receitas. Deve-se buscar o desenvolvimento de técnicas
que aproximem cada vez mais o volume de recursos a
ser realmente arrecadados da despesa que irá ser
financiada, no planejamento governamental. Somente
assim conseguiremos atingir os objetivos de todos os
níveis de governos, que é o atendimento das
necessidades da população, sem a geração de falsas
expectativas.
Aula 1 | Previsão de receitas 37
EXERCÍCIO 1
Marque abaixo a alternativa que completa corretamente
as lacunas abaixo:
Receita ___________: São ingressos de recursos
financeiros oriundos das atividades operacionais;
Receita ___________: São ingressos provenientes da
arrecadação de Impostos;
Receita ___________: É o ingresso proveniente de
contribuições sociais;
Receita ___________: é o resultado financeiro da
exploração do patrimônio, seja decorrente de bens
mobiliários ou imobiliários.
( A ) Corrente, tributária, de contribuições e
patrimonial;
( B ) Tributária, corrente, de contribuições e
patrimonial;
( C ) De contribuições, patrimonial, tributária e
corrente;
( D ) De contribuições, patrimonial, corrente e
tributária;
( E ) Patrimonial, de contribuições, tributária e
corrente.
Aula 1 | Previsão de receitas 38
EXERCÍCIO 2
A receita deve percorrer três estágios. Selecione abaixo
a opção que completa corretamente a descrição destas
três fases, abaixo descritas:
____________: representa a expectativa de realização
das receitas estimadas na fase de elaboração do
orçamento;
____________: é caracterizada pelo recebimento do
crédito público, lançado ou não, devida pelo
contribuinte, através dos agentes arrecadadores oficiais
ou autorizados;
_____________: consiste no depósito em conta do
Tesouro aberta especificamente para este fim,
observado o princípio de unidade de tesouraria,
representado pelo controle centralizado dos recursos
arrecadados em cada órgão/ente.
( A ) Previsão, Recolhimento e Arrecadação;
( B ) Arrecadação, Previsão e Recolhimento;
( C ) Recolhimento, Arrecadação e Previsão;
( D ) Recolhimento, Previsão e Arrecadação;
( E ) Previsão, Arrecadação e Recolhimento.
EXERCÍCIO 3
Qual a importância da previsão de receitas na gestão
pública?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 1 | Previsão de receitas 39
EXERCÍCIO 4
Escolha dois modelos de previsão de receitas públicas e
defina-os.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
A atividade de previsão dos recursos públicos
é um instrumento valioso para os
administradores públicos, pois emprega
técnicas analíticas para projetar a quantidade
de recursos que irá financiar os dispêndios
governamentais.
Receita Pública é o produto da arrecadação
dos impostos, taxas, contribuições, auxílios,
tarifas, receitas de alienações, rendimentos
do patrimônio, recursos obtidos em aplicações
financeiras e de transferências da União.
Receita Extra-Orçamentária é a receita que,
embora previsível, não integra o orçamento
fiscal dos entes federados e corresponde a
fatos de natureza financeira decorrentes da
própria gestão pública, como no caso de
operações de crédito por antecipação de
receita orçamentária, de cauções em
dinheiro, de retenções da Previdência e
outros;
Aula 1 | Previsão de receitas 40
A receita deve percorrer três estágios:
previsão, arrecadação e recolhimento;
Destinação da receita é o processo pelo qual
os recursos públicos são vinculados a uma
despesa específica ou a qualquer que seja a
aplicação de recursos, desde a previsão até o
efetivo pagamento das despesas constantes
dos programas e ações governamentais.
Existem inúmeras metodologias para previsão
de receita, com vantagens e desvantagens.
Entre eles, é tradicionalmente utilizado o
Modelo de Aplicação de indicadores ou
Incremental.
Fontes Tradicionais de Recursos
Municipais: panorama,
dificuldades e alternativas
Pedro Ramirez
AU
LA
2
Ap
res
en
taç
ão
A fim de analisarmos as fontes tradicionais de recursos
municipais, discutiremos nesta aula os recursos de financiamento
do saneamento básico e a participação da função saúde-
saneamento nos gastos municipais. Estudaremos ainda as
características dos investimentos com recursos próprios e política
tarifária. Por fim, conversaremos sobre a gestão com controle
social e a questão da transparência dos recursos.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Conhecer os instrumentos e ferramentas de análise das
oportunidades de crédito que o Governo Federal disponibiliza
para que os municípios brasileiros possam crescer e se
desenvolver;
Diagnosticar a viabilidade dos programas que beneficiam o
saneamento básico até aqueles que visam melhorar a
qualidade de vida da população.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 42 alternativas
Introdução
O setor de saneamento brasileiro vem lutando
há mais de 20 anos para ter a definição de um
arcabouço jurídico-legal, que permita garantir
investimentos de forma permanente para que em um
determinado espaço de tempo se possa atingir a
universalização dos serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, resíduos sólidos e manejo de
águas pluviais.
A provisão pública de serviços de saneamento
básico em grande escala começou no Brasil apenas nos
anos 70, quando o país passou a ser
predominantemente urbano, com 56% dos 93 milhões
de habitantes vivendo nas cidades. A urbanização havia
se acelerado nos anos 60, crescendo a taxas de 5,2%
ao ano. Entre as décadas de 60 e 70, mais de 20
milhões de pessoas haviam trocado o campo pela
cidade, e apenas 11,8 milhões - 12,6% dos habitantes
- contavam com serviços públicos de abastecimento de
água e 6 milhões - 6,4% - dispunham de sistemas de
esgotamento sanitário, concentrados precariamente nas
cidades de maior porte.
Até a década de 70, a responsabilidade pela
oferta de serviços era municipal, existindo basicamente
empresas municipais de águas e esgotos com
estruturas administrativas e financeiras inteiramente
distintas entre si. Isto implicava obviamente uma oferta
insuficiente de serviços. Ao mesmo tempo, não
existiam instituições (órgãos, recursos financeiros,
planejamento) para ampliar essa oferta na escala
necessária, dados os índices de crescimento
populacional e de urbanização precisou-se de novas
fontes de recursos financeiros para os projetos.
:: Saneamento:
Saneamento é o conjunto de medidas, visando a preservar ou modificar as condições do meio ambiente com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde. Saneamento básico se restringe ao abastecimento de água e disposição de esgotos, mas há quem inclua o lixo nesta categoria. Outras atividades de saneamento são: controle de animais e insetos, saneamento de alimentos, escolas, locais de trabalho e de lazer e habitações.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 43 alternativas
RECURSOS DE FINANCIAMENTOS DO SANEAMENTO
BÁSICO: ÁGUA E ESGOTO
A situação do saneamento ambiental, no seu
contexto mais abrangente, no qual se incluem o
abastecimento de água, o esgotamento sanitário, os
resíduos sólidos, a drenagem urbana e o controle de
vetores apresentam um quadro bastante precário, se
por um lado a cobertura por acesso aos serviços na
área urbana apresenta uma situação razoável, o
mesmo não se verifica na área rural.
As pessoas excluídas do acesso a serviços de
saneamento são sempre aquelas que também têm
baixa renda. A seguir, apresenta-se o panorama atual
segundo estudos realizados pela Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades –
2003.
Abastecimento de água - A maioria dos cerca
de 18 milhões de pessoas que não têm acesso à água
encanada nas áreas urbanas moram em habitações
precárias ou em pequenos municípios, particularmente
do semi-árido; mesmo entre os que são considerados
atendidos em água, boa parte convive com serviços
prestados de forma precária; mesmo nas metrópoles,
ter uma ligação domiciliar não significa dispor de água
potável diariamente; a intermitência no abastecimento
afeta 20% dos distritos abastecidos, obrigando a
população a recorrer a fontes de abastecimento nem
sempre seguras, provocando risco à saúde, além de
prejuízos e deterioração precoce das redes de
distribuição, aumentando as perdas; a água oferecida à
população carece de melhor controle de qualidade.
Muitos dos pequenos sistemas distribuem água sem
tratamento (38% dos distritos abastecidos), um
número ainda maior não adiciona flúor à água (63%
dos distritos abastecidos) e apenas em 47% dos
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 44 alternativas
distritos abastecidos, a água é objeto de vigilância da
Secretaria Estadual de Saúde; no meio rural, outros 14
milhões não têm acesso à água próxima de sua
moradia.
Esgotamento Sanitário - Cerca de 83 milhões
de brasileiros que vivem nas cidades não dispõem de
esgotamento sanitário adequado, sendo que mais de 36
milhões vivem nas regiões metropolitanas; muitos
domicílios sequer têm um banheiro - situação que afeta
milhões de pessoas na área urbana e na área rural. A
distribuição desta demanda se concentra nas áreas
mais pobres do país; mais de 93 milhões de pessoas
que vivem nas cidades e têm ou deveriam ter seus
esgotos coletados por rede pública (uma parte pode ser
servida por fossas sépticas) não têm seus esgotos
tratados; quase todo o esgoto sanitário coletado nas
cidades é despejado in natura na água ou no solo. A
poluição dos rios em torno das maiores cidades
brasileiras compromete em alguns casos os mananciais
de abastecimento.
Resíduos sólidos - Os serviços de coleta de
lixo foram os que mais cresceram nos últimos anos,
entre os serviços de saneamento. Atualmente, cerca de
94% da população urbana é atendida com serviço de
coleta domiciliar de lixo, ficando sem atendimento cerca
de 8 milhões de pessoas nas cidades (PNAD 2001).
Os que não dispõem dos serviços são os mais
pobres. Nos municípios de médio e grande porte que
contam com um sistema de coleta convencional que
poderia atingir 100% da população, não são atendidos
adequadamente os moradores da cidade informal - as
favelas, invasões e os bairros populares de infra-
estrutura viária precária.
Quer
saber mais?
O lixo é o conjunto de resíduos sólidos resultantes da
atividade humana. Ele é constituído de substâncias putrescíveis, combustíveis e incombustíveis.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 45 alternativas
A coleta seletiva de lixo, que pode contribuir de
forma significativa para a redução da quantidade de
resíduos a serem dispostos em aterros sanitários, é
feita em menos de 10% dos municípios brasileiros de
maneira formal.
Se a coleta de lixo domiciliar é relativamente
ampla, o mesmo não ocorre com os resíduos de
serviços de saúde: apenas 63% dos municípios
realizam coleta dos resíduos sépticos de forma
diferenciada dos demais resíduos, o que constitui um
agravamento das possibilidades de contaminação
ambiental e um risco permanente aos catadores que
entram em contato direto com agentes patogênicos nos
lixões em que trabalham.
Diferentemente do que ocorre com a coleta, o
panorama nacional da destinação final do lixo é
alarmante, particularmente nas cidades médias e
pequenas.
Disposição a céu aberto (lixões) com 59,0% das
unidades identificadas, seguida do aterramento
controlado, 16,8%. Os vazadouros em áreas alagadas
correspondem a 0,6%, os aterros sanitários
representam 12,6% e os aterros de resíduos especiais
2,6%. As usinas de reciclagem totalizam 2,8%, as
usinas de compostagem 3,9% e as de incineração 1,8%
das unidades de destinação final de resíduos utilizadas
pelos municípios no país (PNSB 2.000).
Dos 5.507 municípios existentes à época da
pesquisa, 4.026, ou seja, 73,1%, tinham população até
20.000 habitantes. Nesses municípios, 68,5 % dos
resíduos gerados são vazados em lixões e em alagados,
mostrando, portanto, que necessitam, mais do que as
cidades maiores, de apoio neste setor.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 46 alternativas
Os lixões, além dos danos ambientais
inequívocos, favorecem a persistência de um grave
problema social: ainda é grande o número de crianças
e adultos que vivem ou dependem dos resíduos dos
lixões.
24.230 catadores trabalham em lixões, número
considerado subestimado pelo Movimento Nacional dos
Catadores e pelo Fórum Nacional Lixo e Cidadania;
1.500 municípios contam com catadores trabalhando no
lixão, sendo que mais de 7 mil catadores moram nestes
locais, expostos diretamente à contaminação. Números
estimados pelo CEMPRE - Compromisso Empresarial
pela Reciclagem - com base nas quantidades de
resíduos que são reciclados chegam a 200 mil
catadores, sem, no entanto, separar aqueles que
trabalham nos lixões ou nas ruas.
Drenagem Urbana - Nos últimos dois anos,
cerca de 1.200 municípios sofreram inundações. No
primeiro levantamento nacional feito sobre o tema,
78% dos municípios têm serviço de drenagem urbana,
sendo que 85% dispõem de rede subterrânea para
captação e transporte das águas de chuva. E uma parte
dessas redes, 22%, recebe também esgoto.
Com este panorama apresentado e com o intuito
de ações no futuro incerto, devem-se analisar os
registros históricos das fontes de financiamento para
saneamento básico. O financiamento é um poderoso
elemento indutor de estratégias e ações de solução
para os setores de saúde, saneamento básico e outros.
Se, por um lado, permite descentralização financeira
possibilitando aos municípios assumirem efetivamente
parte do financiamento da política analisada, por outro
lado, pode gerar instabilidade financeira. A sua real
implementação, contudo, depende dos avanços nos
atendimentos do texto constitucional pelo conjunto de
atores das políticas públicas.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 47 alternativas
Tradicionalmente, os programas de saneamento
básico têm sido financiados, ao longo das últimas
décadas, com recursos de orçamentos fiscais da União,
estados, distrito federal e município, do Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e de
empréstimos internos e externos. Os recursos do
Orçamento Geral da União (OGU) são aplicados
mediante doações a diversos ministérios que, por sua
vez, os transfere aos outros níveis do governo, por
meio de convênio, ou a órgãos da própria
administração federal, como nos casos da Fundação
Nacional da Saúde (FUNASA) e, no início, do PLANASA,
pelo BNH.
As aplicações dos estados e municípios são
realizadas pelas secretarias ou outros órgãos da
administração direta (Serviços e Departamentos
Municipais de Água e Esgotos) ou mediante
transferências dos governos aos Fundos de Água e
Esgotos (FAEs) ou às Companhias Estaduais de
Saneamento Básico (CESBs).
Recentemente, estados e municípios também
têm conseguido acesso aos empréstimos externos de
agências multilaterais de crédito, especialmente do
Banco Mundial e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento.
Mas em termos de financiamento, o alicerce
para o setor foi constituído com base nos recursos
provenientes do FGTS, que compunham o SFS –
Sistema Financeiro do Saneamento. No entanto, como
demonstram Aliança Pesquisa e Desenvolvimento
(1995) e Rezende et all (1995), a partir do final dos
anos 1980, o FGTS perde gradualmente a sua
capacidade de aplicação de recursos, especialmente, no
setor de saneamento.
:: Aplicações urbanas:
Conjunto de todas as medidas a serem tomadas que visem à atenuação dos riscos e dos prejuízos decorrentes de inundações aos quais a sociedade está sujeita.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 48 alternativas
A aplicação do FGTS no setor foi realizada
essencialmente no PLANASA (1971/89) e PRONURB (a
partir de 1990). O volume de recursos aplicados por
esses programas segue uma trajetória decrescente a
partir do final dos anos 1980, depois de ter se
recuperado no período de 1984-1988. De outro lado, as
aplicações do governo federal tomam uma trajetória
crescente, ultrapassando o volume de recursos do
PRONURB em 1992.
Mais recentemente, Faria, Nogueira e Mueller
(2003) mostram que a participação de recursos de
fontes não-onerosas ainda é significativa. De R$2,4
bilhões investidos no ano de 1999 por 193 prestadores
de serviços em todo o Brasil, 9,2% dos recursos foram
aplicados a fundo perdido. Esses indicadores mostram
que os serviços de saneamento não têm, ainda, uma
autonomia financeira suficiente para operar os seus
serviços sem transferências da União, ou dos Estados, a
fundo perdido. Com o desmantelamento do SFS e com
as limitações financeiras dos municípios, a situação
deixa evidente a necessidade de se reconstruir um
modelo de financiamento para o setor.
Historicamente falando de saneamento básico,
sabe-se que, até a década de 70, a responsabilidade
pela oferta de serviços era municipal, existindo
basicamente empresas municipais de águas e esgotos
com estruturas administrativas e financeiras
inteiramente distintas entre si. Isto implicava
obviamente uma oferta insuficiente de serviços. Ao
mesmo tempo, não existiam instituições (órgãos,
recursos financeiros, planejamento) para ampliar essa
oferta na escala necessária, dados os índices de
crescimento populacional e de urbanização.
Para enfrentar as demandas, foi criado em 1968
e implementado no início dos anos 70 o Sistema
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 49 alternativas
Nacional de Saneamento, integrado pelo Plano Nacional
de Saneamento (Planasa), pelo Banco Nacional da
Habitação (BNH), pelo Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS), principal fonte de recursos do Planasa,
e pelas companhias estaduais de saneamento então
criadas.
O Plano Nacional de Saneamento (Planasa) -
Instituído em 1969, o Planasa só começou a funcionar
dois anos depois, quando passou a destinar recursos
para os estados criarem suas próprias companhias de
saneamento. Para isso, instituiu o Sistema Financeiro
de Saneamento (SFS), gerido pelo Banco Nacional da
Habitação (BNH). Para obter o financiamento, cada
estado da federação deveria criar, com base em seus
recursos orçamentários, um Fundo de Financiamento
para Águas e Esgotos (FAE) e uma companhia estadual
de saneamento.
A companhia precisava obter a concessão dos
municípios de seu estado para neles operar em forma
de monopólio. O Planasa exigia ainda que o estado
investisse pelo menos 50% do montante global de
recursos de seu respectivo FAE. O BNH, por sua vez,
utilizando recursos do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS), oferecia empréstimos, em condições
facilitadas de crédito, para compor os 50% restantes.
Em 1990, a estrutura do Planasa foi abandonada na
prática. A partir de então, a política nacional de
saneamento esteve a cargo de diversos órgãos
encarregados da gestão urbana.
Com o Planasa, foram criadas as Companhias
Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) em cada um
dos estados da federação. Até 1985, apenas estas
empresas públicas podiam obter financiamentos junto
ao BNH para instalação de sistemas de água e esgoto
em regime de monopólio, sendo responsáveis pela
Importante
Os esgotos urbanos são a principal fonte poluidora dos recursos hídricos, comprometendo
seus outros possíveis usos, como navegação, irrigação, pesca e lazer, além do próprio abastecimento de água dos Municípios. O atendimento a doenças decorrentes de más condições sanitárias absorve grande parte dos recursos públicos em saúde.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 50 alternativas
construção, operação e manutenção das operações.
Para que as CESBs pudessem operar em seus
respectivos estados, foi necessária a concessão
municipal para a exploração dos serviços, através de
contratos de longo prazo, porque a Constituição já
estabelecia que o poder da concessão dos serviços
públicos de saneamento pertence ao município.
O Banco Nacional da Habitação (BNH) - Criado
em 1964, o BNH era um banco de segunda linha, ou
seja, não operava diretamente com o público. Sua
função era realizar operações de crédito e gerir o Fundo
de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), por
intermédio de bancos privados e/ou públicos e de
agentes promotores, como as companhias habitacionais
e as de água e esgoto.
O BNH foi a principal instituição federal de
desenvolvimento urbano da história brasileira, na
qualidade de gestor do FGTS e da formulação e
implementação do Sistema Financeiro da Habitação
(SFH) e do Sistema Financeiro do Saneamento (SFS).
Foi extinto, por decreto presidencial, em 1986.
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)
- O FGTS é um fundo público de poupança compulsória,
criado em 1966. É formado pela contribuição de 8%
sobre a folha salarial das empresas e tem dupla função:
de um lado, é um fundo de indenização para o
trabalhador demitido sem motivos. De outro, é o
principal instrumento financeiro da política federal de
desenvolvimento urbano, que compreende as políticas
setoriais de saneamento básico e habitação popular.
Nesta função, o FGTS é a principal fonte financeira do
Sistema Nacional de Saneamento e parte importante
dos recursos do Sistema Financeiro da Habitação.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 51 alternativas
Cada trabalhador é titular de uma conta no
FGTS, que pode ser utilizada só nas situações definidas
em lei: demissão injustificada do emprego, aquisição de
casa própria, casamento, aposentadoria e, mais
recentemente, pelos portadores do vírus da AIDS. Ao
longo do tempo, as situações em que o trabalhador
pode sacar automaticamente estes recursos variou
muito, mas, sempre, as restrições à utilização
individual destes recursos visaram constituir uma
massa financeira, sob gestão pública, destinada ao
financiamento de investimentos em habitação e em
saneamento básico.
Até 1986, os recursos do FGTS foram geridos
pelo BNH. Com a extinção do banco, passaram a ser
administrados pela Caixa Econômica Federal, com
planejamento do Ministério do Planejamento e sob
supervisão do Conselho Curador do FGTS.
O FGTS passou a ser utilizado novamente como
recurso de financiamento de saneamento básico a
partir do ano de 2003.
Em 1980, a população atendida pelo Planasa
com os serviços de abastecimento de água era de cerca
de 50 milhões de pessoas, ou 42% da população total,
então de 119 milhões de pessoas. Os serviços de
esgotamento sanitário do Planasa cobriam cerca de
17,5 milhões de pessoas. Em 1990, quando a
população total era de 146,8 milhões, os serviços de
água do Planasa (vale dizer, das companhias estaduais
de saneamento) atendiam cerca de 83 milhões e, os de
esgoto, 29 milhões de pessoas.
Tabela 1. - Evolução da população coberta pelo
Planasa em termos de abastecimento de água, segundo
regiões (1970-1991) - (em milhares)
Você sabia?
Em 1969, o BNH foi autorizado a aplicar recursos do FGTS em saneamento básico e, em 1971, o PLANASA foi criado.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 52 alternativas
Anos Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Oeste
Brasil
1970 455,6 2.582,2 7.238,8 1.289,3 314,7 11.880,6
1971 476,6 3.097,2 8.170,2 1.530,3 335,9 13.610,2
1972 499,1 3.805,3 8.522,1 2.259,6 354,5 15.440,6
1973 544,6 4.409,6 9.708,4 2.702,2 477,9 17.842,7
1974 604,8 5.037,0 10.206,6 3.441,2 1.206,8 20.496,4
1975 685,4 5.680,1 10.857,6 4.162,0 1.343,6 22.728,7
1976 938,9 6.149,4 15.699,9 4.659,3 1.630,1 29.077,6
1977 1.081,8 7.512,5 18.818,0 5.575,4 2.044,9 35.032,6
1978 1.171,1 8.288,5 20.782,1 6.285,6 2.260,6 38.787,9
1979 1.541,9 9.332,7 23.909,5 6.731,5 2.558,6 44.074,2
1980 1.836,7 10.567,0 28.632,0 7.852,1 2.969,8 51.857,6
1981 1.909,5 10.567,0 28.632,0 8.500,1 3.347,7 52.956,3
1982 2.112,4 11.494,5 30.389,6 8.500,1 3.596,6 56.093,2
1983 2.438,3 12.853,1 31.229,0 9.297,9 4.028,5 59.846,8
1984 2.647,6 13.831,7 32.755,0 9.801,9 4.380,1 63.416,3
1985 2.833,6 14.862,9 34.600,6 10.411,3 4.822,5 67.530,9
1986 3.029,8 16.214,4 33.738,6 11.070,1 5.299,1 69.352,0
1987 3.262,4 17.178,5 35.849,4 11.676,0 5.651,4 73.617,7
1988 3.531,6 18.202,8 38.124,2 12.642,2 5.933,2 78.434,0
1989 3.818,8 20.539,1 36.901,9 13.728,9 6.296,8 81.282,5
1990 4.116,6 21.122,8 37.737,6 13.535,6 6.392,8 82.905,4
1991 4.197,4 20.823,1 37.165,2 14.185,8 6.102,4 82.473,9
Fonte: CEF/DESAN, dados extraídos do trabalho de SOUZA, Edgar. "Sugestões para uma nova política de saneamento", In: Para a Década de 90. Brasília, IPEA/IPLAN, 1990.
Esta expansão da cobertura ocorreu de modo
desigual. Foram privilegiados os investimentos em
água, pois estes representam menores custos e
propiciam retornos mais rápidos através de tarifas.
Além disto, embora tenha ocorrido uma significativa
expansão dos serviços em todo o território nacional, o
Planasa privilegiou as regiões mais ricas do Sul e
Sudeste do País e a maior parte dos investimentos
esteve concentrada nas cidades mais populosas e,
nestas, nos segmentos populacionais de maior renda.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 53 alternativas
Nem todos os municípios aderiram ao Planasa.
Alguns se mantiveram efetivamente autônomos,
operando com empresas municipais, isto é, com o
controle acionário do município e a administração
municipal responsabilizando-se integralmente pelo
serviço através de um órgão da administração direta ou
de uma entidade autônoma. Cerca de 20% dos
municípios do país adotam este tipo de gestão,
concentrados, sobretudo na região Sudeste,
particularmente em Minas Gerais e São Paulo.
Outros municípios mantiveram uma autonomia
parcial, mantendo-se conveniados a um órgão do
Ministério da Saúde, a atual Fundação Nacional de
Saúde (FNS). Operam de acordo com o modelo de
saneamento implantado pelo Serviço Especial de Saúde
Pública, criado há mais de 40 anos. Os serviços são
operados por uma autarquia municipal, com autonomia
administrativa técnica e financeira, porém
administrados com marcada influência da FNS, cujas
funções abrangem de administração a assistência
técnica. Em 1993, cerca de 6% dos municípios
brasileiros adotavam este sistema, em 625 localidades.
Estes estão concentrados basicamente na região
Nordeste.
Por outro lado, a partir dos anos 90, sob o
impulso dos processos de reforma do Estado, uma
grande reestruturação vem ocorrendo na engenharia
administrativa dos serviços de saneamento básico no
Brasil, modificando significativamente a estrutura
institucional que havia sido montada sob o Planasa.
No caso das companhias estaduais, não há um
padrão único de reforma. Os governos estaduais têm
adotado estratégias diferentes para ampliar a
capacidade de oferta de serviços. Alguns governos
estaduais, como o do Rio de Janeiro e o do Espírito
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 54 alternativas
Santo, vêm tentando privatizar suas concessionárias,
vendendo seus ativos a um operador privado e
subconcedendo os direitos de operação dos serviços.
Outros estados, como o Mato Grosso do Sul,
devolveram a operação dos serviços às prefeituras
municipais, estratégia que, no limite, implicará a
extinção da operadora estadual. Outros estados ainda,
como São Paulo, Paraná e Ceará, tomaram uma série
de medidas para fortalecer sua empresa estadual.
Neste caso, as companhias reestruturaram seus
padrões de operação para manter e ampliar seus
mercados, melhorando sua eficiência. Esta estratégia
compreendeu inclusive diversificar as fontes de
recursos, abrindo o capital da empresa para
investidores privados, bem como subconcedendo a
gestão de sistemas locais operadores privados.
Entre os municípios, também há casos de
privatização das empresas municipais via concessão
dos serviços a uma operadora privada e venda dos
ativos das companhias. Esta tendência é
particularmente forte nos municípios de médio porte do
estado de São Paulo.
No governo do presidente Lula, foi criado o
Ministério das Cidades que tem como objetivo
fundamental integrar as políticas públicas, que
interferem com as cidades, unificando todas as forças
para trabalharem no sentido de acabar definitivamente
com a chamada cidade partida. Nesse sentido, na área
de saneamento, foi criada a Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental, que tem como missão
―Assegurar os direitos humanos fundamentais de
acesso à água potável em qualidade e quantidade
suficientes e de vida em ambiente salubre nas cidades
e no campo‖ e que deve atuar como coordenadora das
ações de saneamento no âmbito do governo federal e
gestora dos recursos.
Importante
O cenário atual: - crescimento vertiginoso da população; - grande ocupação dos centros urbanos; - 80% da população vivem nas cidades; - surgimento de aglomerados urbanos e formação de regiões metropolitanas.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 55 alternativas
Segundo estudo realizado pela Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das
Cidades - 2003, os recursos para universalizar os
serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário até 2010, 2015 e 2020 serão necessários
investir da ordem de R$ 70 bilhões, R$ 123,6 bilhões e
R$ 178,4 bilhões respectivamente. Nestes valores,
consideram-se os recursos necessários para a expansão
e reposição de ativos, tanto do meio urbano quanto do
rural dos serviços de abastecimento de água (produção
e distribuição) e esgotamento sanitário (coleta,
tratamento e disposição final).
Se considerarmos a universalização dos serviços
até o ano 2020, teríamos de contar anualmente com
um investimento médio de aproximadamente R$ 9
bilhões por ano, isto equivale a 0,45% do PIB Nacional.
Para o ano de 2004 foram previstos cerca de R$
2,9 bi do FGTS e BNDES. Tal recurso foi resultante da
negociação do Governo Brasileiro com o Fundo
Monetário Internacional - FMI firmado no final do ano
de 2003, no qual permitiu a utilização do superávit
acima do acordado para o ano de 2003 (4,25% do PIB
nacional).
A redução de recursos destinados ao
financiamento no setor de saneamento, nos anos de
1998 a 2002, acumulou um déficit estrutural de
grandes dimensões.
Não só o contingenciamento temporário de
recursos se tornou um óbice no desenvolvimento do
setor como também as restrições determinadas pela
LRF. As linhas de financiamento para o setor, na
maioria das vezes, são linhas complementares de
outros programas encarecendo e dificultando a tomada
de recursos por parte dos órgãos de saneamento.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 56 alternativas
Nosso entendimento é o da necessidade de
resgate da dívida social para com o saneamento
ambiental, abrindo-se um leque de possibilidades
financeiras para alocação de recursos não inflacionários
e que possibilitem a alavancagem do segmento dentro
de uma perspectiva de desenvolvimento sustentável.
Os recursos de financiamentos para água e
esgotos do FGTS e do BNDES (o PPA 2004/2007 previu
7,2 bilhões e 6,3 bilhões de reais respectivamente)
para serem utilizados em saneamento, entretanto o
Governo Federal está utilizando excepcionalidades para
viabilizar a alocação de tais recursos.
A Resolução 3.153 do Banco Central, de 11 de
dezembro de 2003, finalmente desbloqueou os recursos
do FGTS, alterando a Resolução nº 2.827 de 30 de
março de 2001, autorizando a contratação de novas
operações de crédito para a execução de ações de
saneamento ambiental nos limites de até R$ 1,1 bilhões
de reais para financiamentos de projetos vinculados a
licitações internacionais; até R$ 1 bilhão de reais para
operações de estados e municípios que fizeram
refinanciamentos no Programa de Ajuste Fiscal de 1997
e 2001, respectivamente; e até R$ 0,8 bilhão para as
operações constantes do Sistema de Registro de
Operações com o Setor Público - CADIP, respeitada a
ordem cronológica de registro das mesmas. Tais ações
se destinam a abastecimento de água, esgotamento
sanitário, desenvolvimento institucional e resíduos
sólidos. Posteriormente, outra Resolução do BACEN
incluiu operações específicas de ações para drenagem
urbana e ações de integradas de saneamento
ambiental.
A ASSEMAE em conjunto com a Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental e a Caixa
Econômica Federal elaboraram nos meses de janeiro e
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 57 alternativas
fevereiro do ano em curso 6 reuniões em todo Brasil
(Poços de Caldas e Belo Horizonte/MG, Porto
Alegre/RS, Campinas/SP, Salvador/BA e Recife/PE) com
a presença de gestores e prefeitos municipais para
elucidar dúvidas e ajudar na preparação de Cartas
Consultas para contratar os recursos do FGTS. As
reuniões em todo Brasil contaram com a presença de
mais de 650 participantes e o resultado é que o
Ministério das Cidades conta com uma carteira de mais
de R$ 4,925 bilhões para serem enquadrados nos
R$2,9 bilhões acordados com o FMI.
Mesmo com a presente liberação de recursos, os
seguintes entraves ainda devem ser resolvidos para
que o setor de saneamento possa ter recursos de
financiamento permanentes.
O volume de recursos acessíveis a municípios
ainda é bastante reduzido.
Os municípios, em muitos casos, estão com
margens baixas de endividamento para
contrair financiamentos.
As autarquias, mesmo que possam contrair
financiamentos, estão impedidas porque têm
a sua contabilidade "atrelada" à dos
municípios aos quais estão vinculadas.
A contabilidade brasileira considera o
investimento em saneamento como gasto
público e, portanto, o uso do FGTS e do
BNDES para investimento faz aumentar as
despesas correntes e em conseqüência
compromete o superávit primário.
As autarquias, assim como boa parte das
empresas estaduais, em menor escala,
também têm dificuldades de contrair
financiamentos e pagar as contrapartidas e os
próprios financiamentos, com receitas
tarifárias.
Importante
Podemos considerar como desafios desta questão: - uma gestão eficiente que possibilite sua auto-suficiência; - a viabilização da realização de investimentos necessários para ampliação e modernização gerencial e operacional do setor, visando universalizar o atendimento à população, tanto em água quanto em esgoto sanitário.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 58 alternativas
Resolver, ou melhor, retirar estas amarras aos
municípios e às autarquias municipais é fundamental
para o acesso a recursos do FGTS e do BNDES.
È fundamental reforçar que as autarquias de
saneamento municipal são totalmente independentes,
financeiramente, dos municípios e em muito se
assemelham às empresas estaduais, e que tratamento
especial a elas deve ser dado pelo Governo Federal.
PARTICIPAÇÃO DA FUNÇÃO SAÚDE-SANEAMENTO
NOS GASTOS MUNICIPAIS
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de
um longo processo, surgindo na década de 50, pautada
pelas concepções do chamado "sanitarismo
desenvolvimentista". Suas teses foram aprovadas na III
Conferência Nacional de Saúde, em 1963.
A idéia fundamental era criar uma rede
flexível, que a nível municipal se
adequasse à realidade do município e
que fosse se tornando mais complexa
à medida que o próprio município se
desenvolvesse...
(Farul, 1963).
Mas é na década de 70 que surgem, em algumas
cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP), Niterói
(RJ), experiências de formulação de políticas locais de
saúde e de organização de redes municipais, baseadas
nos princípios da atenção primária, divulgada pela
Conferência de Alma Ata/OMS, e da medicina
comunitária. Em 1978, 60 municípios reunidos no I
Encontro de Secretários Municipais de Saúde do
Sudeste aprovam o "Memorial de Campinas", no qual
constam como reivindicações:
"prioridade dos municípios para a atenção
primária através de postos de saúde‖;
"priorização pelo Fundo de Assistência e
Desenvolvimento Social (FAS) às solicitações dos
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 59 alternativas
municípios para investimentos na rede física
de serviços‖;
"descentralização tributária‖;
"aumento da dotação tributária das
prefeituras para a saúde‖;
"integração interinstitucional".
Houve acentuada difusão da política
municipalista nesse período, apesar da centralização e
da ressonância exercidas pelo governo federal através
das políticas de saúde conduzidas pelo Ministério da
Previdência e Assistência Social, evidenciadas nos
seguintes padrões de intervenção:
"centralizador das decisões, a nível financeiro
e operacional, no Governo Federal e dentro
dele no interior do INAMPS, (...) o real
"executor" da política governamental para o
setor como um todo‖;
"privilegiador de uma forma de financiamento
que se apóia na (...) captação de recursos
independentes do orçamento fiscal (...) via
contribuições sociais (...) extremamente
vulneráveis às crises econômicas‖;
"cristalizador de redes de atendimento
separadas e não integradas (...)‖,
"privatizante, do ponto de vista da execução
dos serviços‖;
"deteriorador da capacidade instalada do
setor público‖;
"constituidor de uma rede de equipamentos
(...) (a qual) não obedeceu a critérios
vinculados à distribuição dos problemas de
saúde da população‖;
"tendente a expandir cobertura, abrangendo
um número cada vez maior de usuários,
ainda que segmentando e diferenciando o
acesso para distintos segmentos das classes
subalternas‖;
Dica de leitura
A Reorganização dos Serviços de Saúde no Cenário Local, de Monnerat, Senna e
Souza, que se encontra no SCIELO, mas foi publicado na Cienc. Saúde Coletiva; 7(3): 509-521, 2002. Tab.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 60 alternativas
"de planejamento, gestão, avaliação e
controle cada vez mais difíceis (...)‖;
"inefetivo naquilo que toca às necessidades
nosológicas da população brasileira nas
diferentes regiões do país e às necessidades
de acesso, quantidade e qualidade de serviços
(...)‖;
"atuando sem hierarquia, regionalização,
sistemas de referência, mecanismos de
integração e sendo predominantemente
hospitalocêntrico".
De âmbito nacional, a assistência médica
previdenciária era a principal forma de prestação de
atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento
clínico individual, com privilégio da atenção hospitalar e
especializada, estando ausente qualquer medida de
saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de
doenças, que por sua vez eram executadas em serviços
de saúde pública organizados em estrutura
governamental diversa e com aporte financeiro
extremamente reduzido.
Os serviços de saúde pública, de
responsabilidade do Ministério da Saúde e das
Secretarias Estaduais de Saúde, cuidavam basicamente
das doenças infecciosas de caráter endêmico e
epidêmico, com alguma ênfase na educação em saúde.
A assistência médica nestes serviços era
completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo
oferecida com o objetivo de controlar a
incidência/prevalência das doenças infecciosas, em
detrimento da demanda espontânea por assistência
médica individual.
Na segunda metade da década de 70, o Brasil
passa a sofrer as conseqüências do modelo econômico
e do endividamento junto às instituições financeiras
internacionais. O modelo previdenciário vivencia uma
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 61 alternativas
agudização de sua crise financeira. Muitas foram as
explicações para este momento de crise. Destacam-se
aqui as que foram mais relevantes para a compreensão
do processo de descentralização:
O privilegiamento do setor privado e
especializado na prestação de assistência
médica, oneroso e de baixo impacto no
incremento da qualidade de saúde da
população;
A dificuldade de controle das contas e dos
gastos já que os hospitais relacionavam-se
diretamente com a instância federal num país
com dimensões continentais;
O paralelismo de ações da previdência social
e dos órgãos vinculados da saúde.
Entre as inúmeras medidas para a contenção da
crise financeira e para responder a necessidade
crescente de ampliação da assistência médica, destaca-
se a formulação do Plano de Reorientação da
Assistência Médica da Previdência Social, em 1982, pelo
CONASP (Conselho Nacional de Administração da Saúde
Previdenciária), com as seguintes recomendações,
entre outras:
Instituição das Ações Integradas de Saúde
(AIS), com o estabelecimento de convênios
com as Secretarias de Saúde, estaduais e
municipais, objetivando a integração e
racionalização da atuação do setor público;
Criação do Sistema de Assistência Médico-
Hospitalar da Previdência Social (SAMHPS),
que instituiu novo modelo de pagamento das
internações hospitalares realizadas pelos
serviços privados e filantrópicos contratados e
conveniados ao INAMPS e hoje ainda vigente
sob a denominação de Sistema de Informações
Hospitalares (SIH/SUS).
Importante
Dentre as macro-prioridades do Pacto em Defesa da Vida, possui especial relevância o aprimoramento do acesso e da qualidade dos serviços prestados no SUS, com a ênfase para o fortalecimento e qualificação estratégica da Saúde da Família; A Promoção,
Informação e Educação em Saúde com ênfase na Promoção de atividade física, na Promoção de hábitos saudáveis de alimentação e vida, controle do tabagismo; controle do uso abusivo de bebida alcoólica; cuidados especiais voltados ao processo de envelhecimento.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 62 alternativas
As AIS caracterizavam-se pela tentativa de
gestão e programação conjunta das ações das três
esferas federal, estaduais e municipais. No período de
1984 a 1987, viabilizaram concretamente a expansão
da capacidade instalada da rede pública, principalmente
ambulatorial, e contribuíram para a articulação
interinstitucional.
Este processo incorporou 2.500 municípios do
país, principalmente nos estados do Rio de Janeiro,
Paraná, São Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul,
Piauí e Pernambuco, resultando na elevação do
percentual de recursos do orçamento global do
Ministério da Previdência e Assistência Social aplicado
nas secretarias estaduais e municipais de saúde da
média de 6,22%, em 1984, para 11,82% em 1986.
Apesar de ter como objetivo inicial a integração
interinstitucional, as AIS acabaram transformando-se
em compra de serviços públicos de estados e
municípios à semelhança da relação entre o INAMPS e
os prestadores privados, estimulando no setor público a
produção de assistência médica individual em
detrimento das ações coletivas que já eram precárias à
época.
Com êxitos localizados, essa estratégia não foi
capaz de combater o paralelismo de ações, a
multiplicidade gerencial e a centralização do poder
decisório na instância federal, tornando-se claro, então,
que o sistema deveria ter um gestor único em cada
esfera de governo, com funções diferenciadas para
cada uma delas.
Concomitante ao debate em torno da crise da
previdência e da saúde, o país viveu na década de 80 o
processo de abertura política e neste clima surgem
diversos movimentos reivindicatórios por garantia de
direitos sociais. Entre eles destaca-se o movimento pela
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 63 alternativas
reforma sanitária e pelo direito à saúde, envolvendo a
participação da população organizada e de técnicos do
setor saúde. Sua ação mais marcante ocorreu na 8ª
Conferência Nacional de Saúde de 1986, a partir da
qual registram-se iniciativas voltadas para a
implementação do processo de descentralização, cujo
exemplo singular no período foi a implantação do
Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS).
O SUDS representou a descentralização de
recursos físicos, humanos e financeiros da máquina
previdenciária para os estados, com ganhos na
racionalização da gestão e do uso dos recursos.
Entretanto, não induziu objetivamente o processo de
descentralização para os municípios, implementado ao
sabor dos interesses político-clientelistas dos gestores
estaduais.
Não obstante, o movimento dos dirigentes
municipais de saúde prosseguia e, em 1988, em Olinda,
foi criado o Conselho Nacional de Secretários Municipais
de Saúde (CONASEMS). Na "Carta de Olinda", os
Secretários Municipais de Saúde consignam:
...os Municípios, berço real da
cidadania, reafirmam sua convicção de
que o verdadeiro controle só ocorrerá
efetivamente na medida em que o
poder local conquiste e tenha acesso a
condições materiais, financeiras e
políticas para gerir autonomamente o
sistema local de saúde.
...(a Reforma Sanitária como) medida
urgente reclamada por amplos setores
da Sociedade Civil com a qual estão
comprometidos os "Municípios (...)
(a luta por) reformas essenciais
também das Políticas Tributária,
Urbana, Agrária, sem o que o Brasil
não poderá jamais ser considerado uma
federação real, devido à
marginalização de grande parte de
seus cidadãos (...)
Para refletir
A descentralização da gestão das ações e serviços de saúde: 1. Provocou
mudanças nas relações entre o nível estadual e municipal no que diz respeito ao processo de planejamento e programação? 2. Modificou a estrutura e os mecanismos de financiamento das ações e serviços? 3. Produziu efeitos na organização do sistema de referência e contra-referência intermunicipal? 4. Modificou a oferta de cuidados à saúde (preventivos/curativos, públicos/privados)?
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 64 alternativas
O movimento pela reforma sanitária representou
um fato singular em toda a história das políticas de
saúde no Brasil. A grande mobilização dos movimentos
populares por saúde somada à atuação de técnicos e
profissionais da área da Saúde e da Previdência Social,
num contexto de amplo apoio da sociedade às
mudanças de caráter democrático, possibilitou a
marcante influência junto aos trabalhos da Assembléia
Nacional Constituinte de 1987.
Pela primeira vez, a Constituição Brasileira
(1988) determinava explicitamente a existência da
Seguridade Social no país, tendo como um de seus
capítulos as diretrizes para o setor saúde que
resumidamente são:
Universalização da assistência, agora não
mais restrita apenas aos trabalhadores
formalmente inseridos no mercado de
trabalho e seus dependentes, mas acessível a
todo cidadão brasileiro;
A descentralização da gestão do sistema, com
direção única em cada esfera de governo;
Integralidade da atenção, com ações de
promoção, prevenção, cura e reabilitação
oferecidas pelo mesmo sistema de saúde;
Participação da comunidade.
A Constituição estabeleceu, como pilares
principais da reforma do setor saúde, a cobertura
universal e eqüidade no acesso a cuidados de saúde e
definiu o papel do Estado no artigo 196:
Saúde é direito de todos e dever do
Estado, garantido mediante políticas
sociais e econômicas que visem à
redução do risco da doença e de outros
agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 65 alternativas
A implementação do Sistema Único de Saúde -
SUS, de acordo com essas diretrizes, deveria constituir
uma rede de serviços de saúde públicos e privados,
descentralizada, regionalizada e hierarquizada. O setor
privado participaria do sistema de forma
complementar, por intermédio de contratos ou
convênios com o setor público, com prioridade para as
instituições filantrópicas e sem fins lucrativos.
Quanto ao financiamento, o setor saúde
receberia parte dos recursos do Orçamento da
Seguridade Social (OSS), um dos três componentes do
orçamento nacional, também instituído pela
Constituição. A definição do volume de recursos seria
viabilizada por proposta orçamentária e preparada após
negociações entre os principais agentes das três áreas
envolvidas (Saúde, Previdência Social e Assistência
Social).
A partir desse momento, e com a promulgação
da Lei Orgânica de Saúde, Lei 8.080/90, que vincula a
descentralização à municipalização e da Lei 8.142/90,
registraram-se as experiências de descentralização da
gestão, com ênfase na criação de instrumentos e de
estruturas que dessem a estados e municípios uma
maior capacidade gerencial, tais como Conselhos e
Fundos de Saúde, planos estaduais e municipais,
relatórios de gestão.
Os relatórios aprovados na IX Conferência
Nacional de Saúde, em 1992, que contou com ampla
participação de todos os segmentos do setor,
recolocaram a descentralização, então entendida como
municipalização, como a diretriz mais importante a
perpassar as ações de saúde no país.
O Ministério da Saúde adotou as Normas
Operacionais Básicas (NOB) como instrumento tático
para regulação do processo de descentralização e para
Dica de leitura
CARVALHO, Guido Ivan de. Comentários a lei orgânica da saúde:
leis 8.080/90 e 8.142/90. 2ª ed., São Paulo: HUCITEC, 1995.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 66 alternativas
definição dos instrumentos de repasse de recursos
financeiros entre a União e os estados e municípios, e
do respectivo acompanhamento. A primeira NOB,
emitida em 1991, teve como característica básica a
transformação dos serviços de natureza pública, tanto
estaduais quanto municipais, em prestadores
ressarcidos conforme a produção, igualando-os àqueles
de natureza privada e filantrópica. Mas introduziu,
também, o relacionamento direto do Ministério da
Saúde com as Secretarias Municipais de Saúde através
de "convênios de municipalização", estimulando a
disseminação dos requisitos - Fundo e Conselho
Municipais de Saúde - previstos para repasse de
recursos financeiros na Lei 8.142/90, e que, ao final de
1982, já estavam presentes em cerca de 2.000
municípios.
No entanto, o processo de descentralização para
os municípios alcança maior potencial de indução a
partir da edição da Norma Operacional Básica 01/93,
que "regulamenta o processo de descentralização da
gestão dos serviços no âmbito do Sistema Único de
Saúde e estabelece os mecanismos de financiamento
das ações de saúde, em particular da assistência
hospitalar e ambulatorial e diretrizes para os
investimentos no setor"
A NOB 01/93, além de outras definições,
estabeleceu três diferentes condições de gestão para os
municípios: incipiente, parcial e semiplena. Na condição
de gestão semiplena, forma mais avançada de
descentralização do SUS, os municípios assumem o
controle total da gestão do sistema de saúde, incluindo
definição de políticas, execução, acompanhamento,
controle e avaliação no âmbito de seus territórios.
Assim, compete às Secretarias/Departamentos
Municipais de Saúde:
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 67 alternativas
Assumir a completa responsabilidade sobre a
gestão da prestação de serviços:
planejamento, cadastramento, contratação,
controle e pagamento de prestadores
ambulatoriais e hospitalares, públicos e
privados;
Assumir o gerenciamento de toda a rede
pública existente no município, exceto
unidades hospitalares de referência sob
gestão estadual;
Assumir a execução e controle das ações de
saúde, nutrição, vigilância epidemiológica,
vigilância sanitária e de saúde do trabalhador
(vigilância de ambientes e processos de
trabalho, assistência e reabilitação do
acidentado do trabalho).
Na condição de gestão semiplena, o município
passa a receber mensalmente, por transferência fundo
a fundo, o total dos recursos financeiros para custeio
correspondentes ao teto ambulatorial e hospitalar
estabelecido.
Devido ao grande número de municípios e à
diversidade de realidades locais a descentralização,
vem ocorrendo de forma gradual, heterogênea,
conflituosa e inovadora, porém singularmente diferente
da municipalização concebida em 1991.
Em 1994, apenas 24 municípios assumiram a
condição de gestão semiplena no país. Em 1996, esse
número era de 137 num universo de aproximadamente
5.000 municípios, incluindo as capitais de 11 estados,
com uma cobertura de 16% da população do país e
utilizando 23% dos recursos do Fundo Nacional de
Saúde destinados à assistência.
Importante
O processo de descentralização da saúde implementou propostas e programas que exigiam a participação de todos os entes federativos para o seu funcionamento. Os Municípios tiveram destaque em todos os documentos da descentralização e teriam as suas
responsabilidades muito ampliadas à medida em que se desenvolvia o processo. Novas formas de gestão do sistema foram sendo introduzidas e aos poucos foram sendo adotadas por cada município, e o grau de responsabilização deles foi aumentando de acordo com o que determinava cada Norma Operacional Básica - as NOBs 01/91, 01/93 e 01/96.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 68 alternativas
O processo de gestão descentralizada do
Sistema de Saúde no Brasil, tendo como alvo os
municípios que aderiram à condição de gestão semi-
plena, a partir de 1993.
A maioria dos municípios não criou mecanismos
adicionais de financiamento para a saúde. As iniciativas
citadas restringiram-se a fontes tradicionais do
Ministério da Saúde destinadas para fins específicos
como informatização e treinamento de pessoal. Outra
fonte financiadora de projetos para a Saúde, relatada
nas entrevistas dos ex-secretários em alguns
municípios, é a OPAS.
A tendência geral apontada pelo quadro acima é
de as Prefeituras arcarem com o maior quantitativo de
funcionários na rede de saúde, enquanto o Estado e o
nível federal, por não contratarem novos profissionais,
tendem a diminuir sua participação.
Alguns dos municípios estabeleceram, com a
gestão semiplena, a isonomia salarial entre os
funcionários municipais da saúde e os funcionários
municipalizados, demonstrando uma maior autonomia
do nível municipal em relação à política de recursos
humanos. É importante ressaltar que a isonomia
salarial quase sempre se deu com a elevação dos
salários dos funcionários estaduais e federais lotados
em unidades municipalizadas, equiparando-os com os
salários dos funcionários municipais.
A NOB 01/93 exige para a habilitação em gestão
semiplena que os municípios apresentem "à Comissão
Bipartite comprovante da existência da comissão de
elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários
(PCCS) da saúde para o município, ou plano já
elaborado".
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 69 alternativas
Existiu preocupação em formar e capacitar seu
pessoal, realizando cursos organizados pela própria
secretaria ou através de instituições contratadas. Fundo
das Nações Unidas para a Infância (UNICEF),
Organização Pan-americana de Saúde (OPAS),
Fundação do Desenvolvimento Profissional (FUNDAP) e
universidades são algumas das instituições que
apoiavam as secretarias municipais nestas atividades.
Ainda em relação ao gerenciamento de recursos
humanos, constatamos que os municípios do estudo
realizam as atividades de seleção, contratação e
movimentação de pessoal.
A gestão semiplena, conferindo poder ao gestor
municipal do SUS, faz avançar a descentralização no
interior do Sistema de Saúde.
Na gestão descentralizada, as Secretarias
Municipais de Saúde, as grandes executoras das ações
de saúde do sistema, passam a ter maior projeção no
interior dos governos municipais, desenvolvem sua
capacidade gerencial em função de suas novas
responsabilidades e, num processo dinâmico e criativo,
vão tentando aproximar as ações e os serviços às
necessidades de saúde da população. Isto significou,
nos municípios, avaliados pelo Projeto, que se
habilitaram à condição de gestão semiplena, um
aumento da oferta de serviços e ações de saúde, um
novo relacionamento entre os setores público e privado
e um incremento de recursos financeiros originados do
tesouro municipal.
O processo de descentralização da gestão no
SUS também visava o fortalecimento dos fóruns
participativos e o controle público do sistema. A
pesquisa evidenciou que a participação é um processo
que tem como determinante a dinâmica da organização
social, que assume particularidades nos municípios
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 70 alternativas
devido às suas características histórico-culturais. No
entanto, a gestão descentralizada imprimiu uma maior
dinâmica na participação da comunidade, pois, com
maior autonomia gerencial e recursos para implementar
os sistemas de saúde municipais, houve estímulo aos
representantes nos Conselhos Municipais de Saúde a
exercerem mais efetivamente o controle público do
sistema.
Este processo de descentralização, ao atingir as
relações de poder já cristalizadas no interior do sistema
de saúde, redefine novos papéis para o gestor federal e
estadual.
É o gestor estadual aquele que sofre o maior
impacto nessas mudanças. Seu papel original de
executor de ações voltadas para o atendimento da
população e de contratante de serviços privados e
filantrópicos é substituído por uma função de
coordenação, apoio e regulação do sistema estadual de
saúde.
Investimentos com recursos próprios e
política tarifária
INVESTIMENTOS COM RECURSOS PRÓPRIOS
Segundo dados do SNIS - Sistema Nacional de
Informação em Saneamento Ambiental -
PMSS/SNSA/MC de 2002, não é desprezível a parcela
de recursos investidos pelos operadores públicos de
serviços de saneamento, tais prestadores de serviços
investiram em torno de R$ 1,4 bilhão de reais no país.
Entretanto, o próprio estudo indica um nível de
perdas de faturamento médio de 40,5% e um nível de
inadimplência elevado (a razão entre a receita total dos
prestadores de serviços locais de saneamento e os
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 71 alternativas
créditos a receber no ano de 2002) variam de 16% na
região sul a 46% na região norte.
Nos prestadores de serviços regionais
(Companhias Estaduais), os percentuais não são muito
diferentes, variam de 20% a 53% nas mesmas regiões
do país.
É preciso melhorar o desempenho da gestão dos
serviços de saneamento para que seja possível investir
um montante maior de recursos da própria receita
tarifária.
Conforme consta da Resolução 2.827 de
30/03/01 do Conselho Monetário Nacional, estão
excepcionalizados dos critérios de acesso a recursos do
BNDES o PMAT/BNDES, que tem como finalidade
melhorar as ações de arrecadação tributária dos
municípios.
Desta forma, seria fundamental para as
autarquias de saneamento que aumentassem os
pedidos de financiamento do Programa de
Modernização da Administração Tributária e da Gestão
dos Setores Sociais Básicos (PMAT), que potencialize a
capacidade arrecadadora e de gestão dos serviços de
saneamento, tendo como conseqüência maior
possibilidade de custear os seus próprios investimentos.
PMAT - Este programa destina-se à modernização
da administração tributária e à melhoria da qualidade do
gasto público dentro de uma perspectiva de
desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar
aos municípios brasileiros possibilidades de atuar na
obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários e
na melhoria da qualidade e redução do custo praticado na
prestação de serviços nas áreas de administração geral,
assistência à criança e jovens, saúde, educação e de
Quer
saber mais?
Segundo o BNDES, este programa destina-se à modernização da administração tributária e à melhoria da qualidade do gasto público dentro de uma perspectiva de desenvolvimento local sustentado, visando proporcionar aos municípios
brasileiros possibilidades de atuar na obtenção de mais recursos estáveis e não inflacionários e na melhoria da qualidade e redução do custo praticado na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à criança e jovens, saúde, educação e de geração de oportunidades de trabalho e renda.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 72 alternativas
geração de oportunidades de trabalho e renda, através
das seguintes ações:
Fortalecimento das capacidades gerencial,
normativa, operacional e tecnológica da
administração tributária e da gestão pública
dos serviços sociais básicos e demais ações
de natureza fiscal ou racionalizadoras do uso
de recursos públicos disponíveis nos governos
locais;
Desenvolvimento e aperfeiçoamento de
sistemas de informação, serviços e processos
voltados ao cumprimento das atribuições e
competências municipais estabelecidas no
âmbito do Sistema único de Saúde-SUS,
Estatuto da Criança e do Adolescente-ECA e
da Lei de Diretrizes e Bases da Educação-
LDB;
Acompanhamento das obrigações tributárias,
maximização do uso de recursos ociosos/sub-
utilizados e eliminação de perdas, melhoria da
qualidade e da oferta desses serviços a um
menor custo, registro, controle e
gerenciamento da execução do gasto público;
Cooperação permanente das unidades da
federação entre si, com órgãos da
Administração Federal e com a Sociedade
Civil para atuação conjunta, intercâmbio de
experiências, informações, cadastros e
formação de redes sociais que racionalizem,
melhorem e ampliem o atendimento e
reduzam o custo unitário da prestação dos
serviços;
Modernização da administração pública
voltada para iniciativas de desenvolvimento
local que promovam capacitação e articulação
do tecido produtivo e geração de trabalho e
renda.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 73 alternativas
As ações passíveis de serem financiadas dentro
de um programa PMAT para o setor de saneamento são
política tarifária; fortalecimento dos controles internos;
combate às perdas; automação e padronização de
unidades operacionais; cadastro; gestão com controle
social e transparência; desburocratização dos serviços;
recursos humanos; gestão da dívida ativa; pesquisa e
desenvolvimento.
GESTÃO COM CONTROLE SOCIAL E
TRANSPARÊNCIA DOS RECURSOS
Um modelo de gestão moderno e participativo
contribui para a melhoria da qualidade de vida da
sociedade como um todo. Diversos programas e
projetos que mostrem bons indicadores físicos e
financeiros relativos ao saneamento ambiental
certamente apresentarão novas perspectivas para este
setor.
Para atingir tal objetivo, sugere-se uma ação
firme do poder público no sentido de fortalecer os
órgãos públicos de saneamento. A Associação Nacional
dos Serviços Municipais de Saneamento (ASSEMAE)
que acompanha atentamente a administração do setor
apresenta este referencial conceitual que visa o
fortalecimento baseado nas seguintes ações:
Manutenção da autonomia municipal nos
serviços locais de saneamento;
Modernização administrativa por meio de
programas de revisão de cadastros,
informatização, qualificação do atendimento,
geoprocessamento, mapeamento de
processos;
Desenvolvimento de recursos humanos
incentivando o intercâmbio de experiências
entre os prestadores nos Serviços Municipais
de Saneamento;
Para navegar
Para um melhor conhecimento, consulte o site http://www.assemae.org.br
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 74 alternativas
Controle e fiscalização dos serviços com
redução de perdas e o combate a fraudes no
abastecimento de água, a reciclagem e o
reuso dos resíduos sólidos;
Preservação, conservação e utilização racional
dos recursos naturais, compatibilizando-os
com os serviços de abastecimento de água,
coleta de esgotos, limpeza pública e
drenagem urbana;
Campanhas educativas sobre o uso racional
dos recursos hídricos e adequada disposição
dos esgotos e resíduos sólidos;
Desenvolvimento e divulgação de pesquisas
tecnológicas, incentivando programas de
melhoria da qualidade do saneamento
ambiental, para o controle e a redução de
doenças e outros agravos provocados por
veiculação hídrica e sanitária;
Prática tarifária real para aqueles órgãos que
estão executando tarifa equivocada,
induzindo-os à manutenção do ciclo de
sustentabilidade econômica;
Incentivo a mecanismos de controle social
sobre a prestação dos serviços de
saneamento, informando e divulgando a
população sobre questões relevantes de
saúde pública, preservação do meio
ambiente, indicadores e patamares de
desempenho, aumentando a transparência
sobre a gestão pública.
Percebe-se que, do ponto de vista metodológico,
deve ser feito um corte no porte dos municípios para
consecução de programas que possam dar resultado
para o fortalecimento da Gestão dos Serviços de
Saneamento.
Para pequenos municípios (população inferior a
30 mil habitantes), deve-se trabalhar no fomento a
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 75 alternativas
convênios de Cooperação Técnica entre o Governo
Federal, por meio da Fundação Nacional de Saúde
(FUNASA) e os municípios, por meio de uma autarquia
municipal ou outro arranjo institucional. A cooperação
técnica que difere da assistência técnica visaria
estabelecer condições de sustentabilidade para o órgão
municipal de saneamento para a efetivação das ações
de gestão e prestação dos serviços de saneamento.
Quanto aos municípios de médio porte (entre
30.000 e 100.000 habitantes) e de grande porte (acima
de 100.000 habitantes), poderia ser pensado um
programa, no âmbito da Sistema Municipal de
Saneamento Ambiental(SMSA), com a finalidade de
promover a melhoria da gestão de tais serviços, tanto
com convênios de cooperação técnica entre a SMSA e
os municípios quanto da SMSA com a ASSEMAE e a
ABES para a capacitação técnico-institucional de tais
serviços, que poderiam servir também como
multiplicadores aos municípios de pequeno porte, ou
mesmo de eventuais consórcios intermunicipais de
saneamento.
Entre as diversas ações, que deveriam ser
melhoradas no âmbito da gestão dos serviços,
merecem destaque as que se seguem:
Alguns órgãos públicos praticam políticas
tarifárias abaixo das suas reais necessidades
desenvolvendo uma prática equivocada para
sustentabilidade do setor;
É tecnicamente necessário implantar sistemas
de custos e de desgaste, pelo uso, dos bens
patrimoniais (depreciação) de tal forma que
permitam o planejamento estratégico
adequado para substituição desses bens no
momento economicamente oportuno;
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 76 alternativas
De outro lado, o controle sistemático da
execução orçamentária permitirá identificar
as variações de custos na produção dos
serviços e a tomada imediata de ações que
visem corrigir tais desvios, protelando a
necessidade de reajustamento ou de
realinhamento tarifário;
É importante o desenvolvimento de
indicadores e patamares de desempenho para
qualificação e eficiência operacional e a saúde
financeira do órgão;
Um dos mecanismos sugeridos que poderão
ser absorvidos pela administração pública é o
do fortalecimento dos controles internos:
econômicos, operacionais e financeiros.
Executados por equipe própria do órgão ou
por empresa terceirizada independente, as
auditorias internas servem como o "braço
avançado" dos Tribunais de Contas;
O desenvolvimento de processos de
fiscalização inteligente, devidamente
aparelhada com recursos materiais poderá
servir de poderoso instrumento de gestão na
correta medição dos serviços prestados, no
combate a fraudes e na perda de faturamento
e de arrecadação;
As perdas físicas e de receitas nos sistemas
de abastecimento de água são um fenômeno
que tem desafiado os operadores do mundo
todo. Poderão ser parametrizados, ao menos
em duas etapas, a macromedição
compreendendo o conjunto de ações para
processar, analisar e divulgar dados relativos
a vazões, volumes, pressões, níveis de água e
grandezas elétricas nos componentes de um
sistema de abastecimento de água e a
micromedição relativa aos volumes de água
demandados através dos ramais para dotar o ór-
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 77 alternativas
gão de saneamento de um eficiente sistema
de medição de consumo a fim de reduzir
perdas, racionalizar o consumo e estabelecer
um sistema tarifário adequado;
Os elevados custos dos equipamentos
operacionais na área do saneamento
ambiental requerem rigoroso controle na
programação e gestão da manutenção
preventiva: hidráulica, eletromecânica e civil.
Programas de automação dos sistemas vêm
permitindo racionalizações significativas no
consumo de energia elétrica, na redução das
despesas operacionais e no prolongamento da
vida útil dos equipamentos. Isto tudo
associado a um correto planejamento
estratégico de substituição de equipamentos
obtém-se a otimização dos recursos
investidos no setor operacional;
A melhoria do cadastro dos usuários e das
redes é indispensável e tem forte impacto na
arrecadação do órgão. Mantendo as
características locais, a integração do cadastro
com os outros órgãos da administração
pública é fundamental para simplificação da
vida do contribuinte e para aumentar a
eficiência do serviço prestado. Muitos
municípios já estão utilizando o sistema de
geoprocessamento e de banco de dados
integrados;
É também importante o desenvolvimento de
relações institucionais com os demais órgãos
da administração pública municipal, estadual
e federal;
O redesenho dos processos administrativos e
a utilização de ferramentas informatizadas
como, por exemplo, o atendimento aos
cidadãos através da Internet têm sido
elementos fundamentais para tornar mais eficien
Quer
saber mais?
Vale destacar também ações de importância como:
- alimentação escolar; - aleitamento materno; - sistema de vigilância alimentar e nutricional; - inclusão social de catadores.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 78 alternativas
tes os serviços, aumentar a satisfação do
atendimento ao usuário e favorecer a
transparência das ações governamentais.
Somadas, constituem-se num fator essencial
de promoção da cidadania;
O desenvolvimento dos recursos humanos,
principalmente aqueles voltados ao contato
com o público externo, e o estabelecimento
de rotinas ágeis e fluxogramas enxutos de
tramitação de documentos com a participação
dos servidores têm sido um aspecto
motivacional de grande importância para a
qualificação dos serviços públicos;
Modificações nos sistemas de gestão podem
ser acompanhadas de mudança
comportamental implementada sob a
orientação de profissionais especializados em
sensibilização, motivação e treinamento para
uma mudança no patamar cultural do
ambiente interno.
Estas novas práticas de trabalho terão sucesso
com investimentos na capacitação dos recursos
humanos próprios e no oferecimento de condições
adequadas de trabalho assim como no gerenciamento e
valorização dos servidores.
Observações finais
Os avanços obtidos nos diversos componentes
do setor saneamento poderiam ter apresentado
expectativas melhores, visto que vultosos recursos
foram liberados nos últimos anos por parte do Governo
Federal. Porém, convém ressaltar que variáveis de
caráter político-institucional incidem sobre a política de
investimentos do setor, parte delas relacionadas à
distribuição de competências vigente no pacto
federativo brasileiro e às deficiências de gestão
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 79 alternativas
presentes em alguns operadores estaduais e em grande
parte dos municípios de pequeno porte brasileiros. A
conseqüência é que o processo de desembolso por
parte de estados e municípios ainda envolve um tempo
relativamente longo de maturação. Dessa forma, a
política nacional depende significativamente do ritmo
operacional e da capacidade de gestão das companhias
estaduais e dos municípios. Por outro lado, em grande
parte dos municípios de pequeno e médio porte,
existem problemas relacionados a obras inconclusas,
sistemas inoperantes, equipamentos abandonados,
empréstimos pendentes, e questões administrativas e
jurídicas inconclusas, revelando a existência de sérios
problemas de gestão.
O grande desafio agora é avançar na
institucionalização de um novo modelo que contemple o
fortalecimento dos prestadores públicos, a cooperação
federativa na prestação dos serviços, a economia de
escala e de escopo, a melhoria da gestão e da
qualidade dos serviços, o controle social sobre os
serviços, especialmente, sobre as tarifas, e a promoção
da cidadania, rumo à universalização.
Finalmente, os resultados que serão alcançados
pelas resoluções do futuro Conselho das Cidades e das
Políticas dele resultantes, só serão sentidos ao longo de
mais alguns anos.
EXERCÍCIO 1
A provisão pública de serviços de saneamento básico
em grande escala começou no Brasil nos anos.
( A ) 60;
( B ) 40;
( C ) 56;
( D ) 70;
( E ) Nenhuma das respostas anteriores.
Dica do
professor
Chegamos ao fim desta aula que define um assunto de extrema relevância no cenário atual da gestão pública e do planejamento.
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 80 alternativas
EXERCÍCIO 2
A Constituição Brasileira (1988) determinou
explicitamente a existência da Seguridade Social no
país, tendo como um de seus capítulos as diretrizes
para o setor saúde que resumidamente são:
( A ) O paralelismo de ações da Previdência Social e
dos órgãos vinculados da saúde;
( B ) Centralizar as decisões, no setor financeiro e no
operacional, no Governo Federal e dentro dele no
interior do INAMPS;
( C ) O privilegiamento do setor privado e especializado
na prestação de assistência médica, oneroso e de
baixo impacto no incremento da qualidade de
saúde da população;
( D ) Integralidade da atenção, com ações de
promoção, prevenção, cura e reabilitação
oferecidas pelo mesmo sistema de saúde;
( E ) Nenhuma das alternativas propostas.
EXERCÍCIO 3
Faça rapidamente um histórico das fontes tradicionais
de recursos municipais no Brasil.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 81 alternativas
EXERCÍCIO 4
Por que, apesar de certo desenvolvimento do setor
público, o setor privado avançou nas áreas de saúde e
educação?
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____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora que:
O saneamento ambiental, no seu contexto
mais abrangente, inclui o abastecimento de
água, o esgotamento sanitário, os resíduos
sólidos, a drenagem urbana e o controle de
vetores;
O financiamento do saneamento ambiental
envolve diferentes instituições e articula os
poderes públicos municipais, estaduais e
federais;
A implementação do Sistema Único de Saúde
– SUS - deveria constituir uma rede de
serviços de saúde públicos e privados,
descentralizada, regionalizada e
hierarquizada.
Na gestão descentralizada, as Secretarias
Municipais de Saúde, as grandes executoras
das ações de saúde do sistema, passam a ter
maior projeção no interior dos governos
municipais, desenvolvem sua capacidade
gerencial em função de suas novas
responsabilidades;
Aula 2 | Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama, dificuldades e 82 alternativas
Seria fundamental para as autarquias de
saneamento que fossem aumentados os
pedidos de financiamento do Programa de
Modernização da Administração Tributária e
da Gestão dos Setores Sociais Básicos
(PMAT), potencializando assim a capacidade
arrecadadora e de gestão dos serviços de
saneamento, tendo como conseqüência maior
possibilidade de custear os seus próprios
investimentos.
Um modelo de gestão moderno e participativo
contribui para a melhoria da qualidade de
vida da sociedade como um todo.
Fontes Modernas de Financiamento
Municipal
Paulo Márcio Garcia Junior
AU
LA
3
Ap
res
en
taç
ão
A gestão urbana no Brasil é realizada através do poder local, que
é responsável pela administração e emprego dos recursos
disponíveis. Para exercerem suas funções administrativas, os
municípios obtêm recursos de diversas fontes. A fim de
compreendermos as fontes modernas de financiamento municipal,
nesta aula, discutiremos o dimensionamento e a análise do
financiamento social federal, analisaremos o financiamento social,
a estrutura tributária brasileira e a regressividade, conheceremos
melhor as formas de transferências de recursos para instituições
privadas sem fins lucrativos e, por fim, estudaremos melhor os
fundos de previdência complementar do setor público.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Conhecer os instrumentos e ferramentas de análise dos novos
instrumentos de transferência de recursos da união para os
municípios.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 84
Dimensionamento e análise do
financiamento social federal
Para se efetuar o dimensionamento das finanças
sociais, é necessário adotar um conceito a respeito do
que se percebe por ações sociais. Elas são entendidas
como um conjunto de programas e ações do Estado, de
forma continuada, que tem como objetivo o
atendimento das necessidades fundamentais dos
cidadãos.
Tais necessidades surgem a partir do processo
histórico de cada sociedade. Em sentido mais amplo,
pode-se dizer que uma política social visa garantir
segurança ao indivíduo nas situações de dependência
como a incapacidade de ganhar a vida por conta
própria em decorrência de fatores externos; posição
vulnerável no ciclo da vida do ser humano; situações de
risco, como em caso de acidentes etc.
As políticas públicas circunscrevem-se no interior
de organismos estatais que devem estar preparados
para efetuar regulação, provisão, produção e
transferência de recursos para a formulação e
implementação dos programas e ações necessárias.
As políticas sociais envolvem gastos públicos
bem como a produção, a provisão de bens e a
transferência de recursos. A escala de cobertura dos
bens e serviços sociais que podem ser ofertados pelo
Estado, mediante políticas sociais, estão diretamente
relacionadas às condições econômicas. São essas
condições que determinam a disponibilidade de
recursos que resultam no Gasto Público Social (GPS).
O Gasto Social Federal (GSF) é derivado do
conceito do GPS, e envolve os dispêndios diretamente
efetuados pelo governo federal, bem como a
Para refletir
Segundo a concepção piagetiana, abertura para novos ―possíveis‖ se efetua num quadro de ―necessários‖ anteriores que conduzem à constituição de outros ulteriores.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 85
transferência de recursos a outros níveis de governo
(estadual e municipal) ou a instituições privadas,
referentes a programas e ações desenvolvidos nas
áreas sociais.
Um outro conceito é o de Gasto Social Fiscal
(GSFi), que é uma depuração do primeiro, pois retira
do gasto público social o valor das contribuições dos
beneficiários.
A política social brasileira tem como marco
jurídico/institucional a Constituição Federal (CF) de
1988, que coloca a seguridade social como área central
de proteção social.
Há, também, algumas outras políticas que
respondem a determinações tanto da CF quanto de leis
ordinárias. De modo geral, elas estão voltadas para a
melhoria das condições de vida da população, sendo
reconhecidas como direitos sociais e associadas
diretamente ao núcleo de proteção social. Deste núcleo,
fazem parte os programas e ações de Educação,
Cultura, Proteção ao Trabalhador, Habitação e
Urbanismo, Saneamento Básico e Educação. Também
fazem parte dessa série ações e programas de Proteção
ao Meio Ambiente e Organização Agrária voltadas para
a área social.
Quanto à estrutura de financiamento das
políticas sociais no Brasil, cabe salientar que ela foi
alterada, também, a partir da Constituição de 1988, de
maneira a promover o aumento de recursos baseado na
diversificação de origens tributárias.
Isto, aliado às vinculações sociais, em princípio,
estabeleceria melhores condições materiais para a
efetivação e preservação dos direitos inscritos na
seguridade e na prática da universalização. Pode-se
notar, com base na estrutura fiscal, na quantidade de
Quer saber mais?
O aumento dos recursos se deu através da diversificação de impostos ocorridos a partir de 1988, ano da última Constituição Federal.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 86
impostos, que existe certa diversidade de fontes de
recursos para a área social, bem como uma grande
primazia das contribuições sociais na composição final
do orçamento social.
Quanto às formas de financiamento das diversas
áreas, observa-se que, para a Previdência Social
Básica, a forma preponderante de financiamento se dá
mediante as contribuições sociais, especialmente a
Contribuição de Empregadores e Trabalhadores
para a Seguridade Social (CETSS). Isso significa que
se trata de um sistema autofinanciável.
As contribuições sociais podem ser definidas
como uma prestação pecuniária compulsória devida à
Administração Pública, vinculada ou não a uma
atividade do exercício do poder público.
Elas se dividem em duas modalidades: as de
caráter público e as de caráter privado. Estas últimas
estão inscritas na Constituição e são compulsórias,
destinadas a serviços vinculados ao sistema sindical
patronal e incidem sobre a folha de salário das
empresas. As contribuições de caráter público estão
voltadas quase que exclusivamente para o
financiamento da Seguridade Social.
No caso da organização agrária e política
fundiária, destacam-se os recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT) para financiar a
agricultura familiar. Os programas de Assentamento,
Consolidação e Emancipação de Trabalhadores Rurais,
bem como os programas de Gerenciamento da
Estrutura Fundiária e de Gestão da Política Fundiária,
têm sido financiados preponderantemente com recursos
fiscais da União e com o Fundo de Erradicação e
Combate à Pobreza.
Os programas e ações da Assistência Social têm
sido financiados pelo Fundo Nacional da Assistência
Para pesquisar
Quais as principais diferenças entre imposto (ICMS, IPI etc.) e contribuição (COFINS, CPMF etc.)?
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 87
Social (FNAS), mediante recursos provenientes do
Fundo de combate à pobreza e contribuições sociais
vinculadas à Seguridade Social, especialmente a
COFINS. A área de Saúde foi financiada em sua quase
totalidade com aportes fiscais e contribuições sociais,
das quais a COFINS, a CSLL e a CPMF foram as mais
importantes.
A Educação é financiada, em sua maior parte,
por fontes provenientes de recursos vinculados dos
impostos e de contribuições sociais como o salário
educação.
Por fim, as políticas de Infra-estrutura Social,
como Habitação e Saneamento, programas financiados
em sua maior parte com recursos fiscais e fundos
patrimoniais, como o Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (FGTS) e o FAT.
Apesar da Constituição Federal de 1988 têr
deixado em aberto a participação dos setores privados
na complementação da proteção social, constata-se que
a estratégia social da década de 1990 é resultante do
embate de forças políticas e ideológicas presentes tanto
na disputa entre os setores público e privado como
intra-setores públicos. Isso fortaleceu a característica
de beneficiarem-se as ações de mercado,
especialmente de empresas privadas, nas políticas
sociais, em detrimento do princípio público que está na
base da ordem social.
Com relação a esta ordem social, a Constituição
abriu o leque de objetivos da seguridade social com o
preceito da universalidade da cobertura e do
atendimento. Ela define seguridade social como um
conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes
públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Para refletir
A universalidade é uma característica básica dos serviços de responsabilidade do Estado. Todos têm os mesmos direitos no âmbito dos cuidados públicos.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 88
A provisão de serviços de saúde e de educação
fundamental alcançou níveis menos medíocres de
cobertura, mas isso não impediu o avanço e a
concorrência dos setores privados. Isso ocorreu tanto
na saúde, pela oferta limitada e a qualidade
questionável dos serviços públicos, como na educação,
em virtude da ênfase conferida pelo Estado ao ensino
fundamental, tendo o mercado privado de escolas de
ensino médio e, sobretudo, de faculdades e
universidades particulares se ampliado nos últimos
anos.
As áreas de previdência e assistência social
também tiveram a universalidade da cobertura e do
atendimento limitada ao longo dos anos 90. Isto
aconteceu pela exigência de contribuição prévia à
concessão de benefícios em um contexto de
informalidade das relações de trabalho no país.
Como a estrutura de remunerações vinculadas
ao regime de previdência público, historicamente baixa
no Brasil, o nível dos benefícios acaba por refletir e
sancionar a péssima distribuição de renda produzida
pelo setor privado, abrindo espaço, desta forma, para o
surgimento de um setor de previdência complementar
com potencial de captura junto às classes média e
superior da distribuição de rendimentos.
No caso da assistência social, embora se
constitua numa área de atendimento exclusivamente
voltada para camadas pobres da população, possui
também um poder limitado de ampliação da cobertura,
devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos
pelos critérios de renda domiciliar per capita que são
utilizados como condição de elegibilidade aos
benefícios.
Quer saber mais?
A vinculação das remunerações à previdência pública reflete as más condições de remuneração do setor privado e abre espaço para as previdências privadas.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 89
Num país onde um contingente expressivo da
população recebe rendimentos baixos, critérios
restritivos para a concessão de benefícios assistenciais
acabam sendo a forma de regular o gasto social e
impedir pressões indesejadas sobre a estrutura
comprometida de financiamento público.
Assim, pelo menos dois aspectos devem ser
ressaltados:
O esforço de gasto, para uma estratégia
social no caso brasileiro, teria que ser muito
superior ao esforço realizado pelo Estado ao
longo dos anos, motivo pelo qual o país tão
somente conseguiu programar um tipo de
universalização das suas principais políticas
sociais;
A mudança de patamar nas relações público-
privadas para a implantação de políticas
sociais no Brasil, como o crescimento do setor
privado lucrativo na oferta de bens e serviços
sociais desde 1988. O impulso em direção à
privatização em áreas-chave como saúde,
educação e previdência, é uma estratégia
social guiada pelo próprio Estado, impondo
com isso a direção, o ritmo e a intensidade da
acumulação de capital em cada caso.
A descentralização nasceu do processo de
redemocratização no início dos anos 80 e se consolidou
como um dos princípios na discussão da constituinte
acerca do novo formato institucional que as políticas
sociais deveriam ter.
A idéia da descentralização como um princípio
de gestão pública se manteve no discurso oficial e
reinou a postura de compromisso mínimo dos órgãos
públicos com os aspectos da eficiência dos gastos
sociais.
Quer saber mais?
Quanto às políticas assistencialistas, é recomendável que sejam consultados
os programas do ministério de desenvolvimento social, para entender os princípios da legitimidade dos programas sociais de governo, junto com as relações de consumo das sociedades ou beneficiários dessas ações sociais.
Quer saber mais?
A descentralização política consiste na criação de entes com personalidade jurídica que possuem competência legislativa dentro de
seu âmbito territorial.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 90
Por isso, a existência do foco na
descentralização fiscal das políticas sociais, já que na
prática, acabaram se transformando na estratégia do
governo federal para transferir responsabilidades e
gastos sociais aos estados e municípios.
Em relação à estrutura de financiamento das
políticas socais existentes, já se ressaltou a existência
da diversidade de esquemas que vão desde a utilização
de recursos orçamentários até o uso de fundos
patrimoniais.
A diversidade de esquemas fiscais é uma
característica do contexto nacional marcado pela
heterogeneidade social, que exige soluções diversas
para problemas diferenciados.
Isso contribui para que tentativas de
racionalização e de definição de princípios tributários
mais justos para o financiamento social estejam
fadadas ao fracasso, seja pela complexidade da sua
implantação, seja pelo conjunto de interesses
divergentes envolvidos.
O resultado desta prática tributária deriva de
fatores de ordem econômica, de interesses e disputas
políticas e não deixa de ser sintomático verificar que:
Não estão suficientemente explicitados os
princípios que deveriam estruturar os
esquemas de financiamento das políticas
sociais no país;
Existe uma contraposição, na luta cotidiana
por recursos, interesses e setores inteiros das
áreas sociais, os quais, de outra maneira,
poderiam convergir se houvesse princípios de
justiça distributiva;
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 91
O arranjo tributário em cada caso concreto
das políticas sociais mascara diversos graus
de injustiça distributiva.
Os recursos provenientes de impostos gerais do
orçamento federal representaram na média apenas a
terceira fonte de custeio de gastos sociais (11,4% do
total). Deste montante, 3,7% estiveram comprometidos
com a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
com somente 7,6%.
Uma segunda observação diz respeito ao fato de
que 68,6% de todo o GSF realizado foi financiado com
contribuições sociais vinculadas, das quais as mais
importantes foram a CETSS (35,7%) e a COFINS
(17,5%). A CPMF, a CSLL e o PIS/PASEP (FAT) vêm
representando em conjunto, algo como 12,5% do
financiamento social na média, com tendência de
crescimento ao longo dos anos.
Ainda entre as contribuições sociais, destacam-
se as participações decrescentes do salário educação e
das contribuições de servidores públicos para os seus
regimes próprios de benefícios.
Cabe uma menção especial aos recursos em
nome da Desvinculação de Recursos da União
(DRU). Uma parte destes recursos voltou para a área
social, financiando parcela dos gastos totais. A partir de
1999, os recursos desvinculados não são mais
explicitados como fontes de financiamento, o que torna
complicado perceber sua destinação. Sabe-se que parte
deve estar voltando ao social agregado nas receitas
provenientes de impostos, mas que grande parte
deixou de contribuir para a área social e passam a
compor exclusivamente a estratégia de superávit
primário do governo federal. Por meio deste
expediente, processa-se, então, uma transferência de
Para pesquisar
Porque a atual política econômica de geração de superávits primários é cada vez maior, está aumentando a dívida social, sucateando o patrimônio público e destinando menos recursos até para os programas e serviços essenciais como saúde e educação.
Quer saber mais?
A base de tributação no Brasil é injusta, pois os impostos indiretos têm uma incidência mais representativa do que os impostos diretos que são progressivos por excelência.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 92
recursos do lado real da economia, e mais
explicitamente, da área social para a gestão financeira
da dívida pública.
Há uma regressividade geral da estrutura
tributária brasileira que tem aumentado no período
recente. A tributação sobre o consumo de bens e
serviços incide mais desproporcionalmente sobre as
camadas de menores rendimentos da população. Ela é
a base de incidência mais importante para a
composição da carga tributária nacional. Esta base de
incidência representa, na média, 14,6% do PIB, contra
5,4% da base tributária sobre a renda, a qual é uma
fonte tributária progressiva por excelência.
Alguns autores argumentam que o potencial de
arrecadação de tributos sobre a renda é reduzido no
Brasil porque o nível de rendimentos gerais é baixo e a
base de incidência do Imposto de Renda sobre pessoa
física (IRPF) muito estreita. Por este motivo, acredita-
se que reformas tributárias deveriam se preocupar com
aspectos ligados à racionalização dos impostos sobre o
consumo, ainda que isto não seja suficiente para
reverter a regressividade desta forma de tributação.
Assim, é importante que se procure resolver o
problema da desigualdade de rendimentos da sociedade
brasileira mediante a utilização de créditos fiscais e
PARA ENTENDER MELHOR
Por meio do imposto de renda, será possível inverter
a regressividade da estrutura tributária brasileira,
pois é o imposto mais progressivo. O imposto de
renda é um instrumento fundamental para
redistribuição da renda, garantindo a justiça fiscal.
Por intermédio dele, será possível aplicar a máxima
―igualdade é tratar desigualmente os desiguais‖ no
ordenamento tributário do país. Portanto, deve ser
ampliado o número de faixas e de intervalos da
tabela do IR, estabelecendo alíquotas iniciais
inferiores às vigentes hoje e com correção periódica
da tabela.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 93
transferências monetárias aos segmentos ocupados de
baixa renda e àqueles cobertos pelos programas
focalizados de combate à pobreza.
O diagnóstico quanto à proposta de solução
parecem não levar adequadamente em consideração os
seguintes aspectos:
O quadro de extrema desigualdade e
heterogeneidade que marca a estrutura de
rendimentos das pessoas ocupadas no Brasil;
Os princípios de justiça distributiva e
progressividade contida nos impostos sobre a
renda de pessoas físicas e também de
empresas;
O potencial não utilizado de arrecadação
sobre a renda e também sobre o patrimônio
das classes média e alta da sociedade
brasileira;
A regressividade intrínseca de qualquer base
tributária centrada sobre o consumo de bens
e serviços, especialmente aquela proveniente
da grande desigualdade e heterogeneidade
presentes na estrutura de consumo da
sociedade brasileira;
O fato de que transferências monetárias de
caráter assistencialista não constituem
solução estrutural para o problema da
desigualdade de renda do país.
A regressividade dominante da estrutura
tributária nacional também atinge parte do
financiamento social, já que COFINS, PIS/PASEP e
CPMF são alguns dos principais tributos incidentes
sobre o consumo de bens e serviços do país, tendo
inclusive apresentado crescimento percentual sobre o
PIB.
Para refletir
Ter uma meta de Superávit Primário significa que o governo vai tirar da economia privada (na forma de impostos ou tributos, que são a receita do governo) mais do que vai injetar nela (na forma dos gastos do governo).
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 94
Estas contribuições sociais em conjunto
representaram algo como 35% de todos os recursos
arrecadados em nome das finanças sociais federais e
denominados de Carga Tributária Social Federal, que
somam entre 11,3% e 15,1% do PIB.
A evolução da carga tributária e do gasto público
indica estar havendo uma transferência de gastos do
Estado para os setores financeiros.
Particularmente importante para a compreensão
geral deste argumento são as transferências que se
têm observado do Orçamento da Seguridade Social
(OSS) para o Orçamento Fiscal. Existe, a partir de
1999, uma situação na qual uma parte estimada
anualmente entre 1% e 2% do PIB é arrecadada em
nome da área social, mas ela não é repassada.
Mediante o FSE/FEF/DRU, desvinculam-se 20% de
recursos gerais do orçamento para livre uso por parte
do governo federal para a geração de superávit
primário e pagamento de parte dos juros da dívida
pública.
Pelo lado do financiamento social, a estratégia
governamental é ampliar a carga tributária que esteve
diretamente associada à política de sustentação da
estabilização monetária adotada a partir de 1994. A
necessidade do governo federal de fortalecer seu caixa
para viabilizar a sustentação do Plano Real fez com que
se optasse por expandir o peso das contribuições
sociais (CPMF, COFINS, CSLL, PIS/PASEP, Contribuição
à Previdência Social) na composição total da carga
tributária, já que a receita destes tributos não é
repassada a estados e municípios.
Como as contribuições sociais existem tendo por
trás vinculações orçamentárias específicas, foi preciso
que o governo criasse formas de desvinculação de
parte destes recursos. A estratégia de financiamento
Você sabia?
A política fiscal está atrelada ao processo de estabilização da economia e sendo sustentado pelo crescimento das desigualdades.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 95
federal no Brasil foi de deslocar recursos do orçamento
social para o ajuste macroeconômico.
Outro conjunto de constrangimentos às finanças
sociais brasileiras está relacionado à estrutura tributária
regressiva do país. Neste quesito, a discussão sobre a
carga e a estrutura tributária é totalmente estéril se
desvinculada de pelo menos dois aspectos. Em primeiro
lugar, o problema não está necessariamente em quanto
o Estado arrecada da sociedade como um todo, mas
fundamentalmente em como arrecada, ou seja, em
quão progressiva ou regressiva é a estrutura de
arrecadação imposta à sociedade. Em segundo lugar,
vem a questão de como se gasta aquilo que se
arrecada, isto é, em quão progressiva ou regressiva é a
estrutura de gastos públicos estatais.
Com relação ao primeiro aspecto, viu-se que a
arrecadação pública está concentrada em tributos sobre
o consumo de bens e serviços cuja incidência é
proporcionalmente maior sobre parcelas da população
que detém os menores níveis de rendimentos. Tal
regressividade se torna ainda mais problemática devido
ao fato de que fazem parte destes tributos a COFINS, o
PIS/PASEP e a CPMF, contribuições sociais destinadas
ao custeio de programas sociais financiados por seus
próprios beneficiários.
Do que foi explanado, pode-se sugerir que é
pequeno o potencial de combate às desigualdades a
partir da estrutura tributária nacional atualmente
existente, devido ao princípio de autofinanciamento da
política social. Uma forma de se observar isso é
verificar que 2/3 de todo o gasto social está vinculado a
contribuições sociais feitas sobre a folha de salários.
O principal componente do GSF é representado
pelo gasto previdenciário que, em sua maior parte, está
financiado pelos próprios beneficiários. O restante está
Importante
A política tributária deve ser, antes de tudo, um instrumento de distribuição de renda e indutora do desenvolvimento econômico e social do país. Deve ser buscado um modelo tributário que assegura a sustentação do Estado que priorize as políticas sociais.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 96
indireta e desproporcionalmente financiado pelas
camadas mais pobres da população, através dos
tributos que incidem sobre o consumo. Assim, conclui-
se que as classes que vivem do trabalho, e entre estas,
as mais pobres, são as que financiam a maior parte dos
gastos sociais no Brasil.
Com relação à forma pela qual se efetua a
despesa pública, observa-se ter havido um
deslocamento de recursos reais da área social para
outras áreas de gasto federal, especialmente para a
cobertura de despesas financeiras.
O conjunto de restrições macroeconômicas
impostas à sociedade brasileira por conta da estratégia
de estabilização monetária, adotada a partir de 1994,
representou constrangimentos à expansão do GSF.
Assim, a função-objetivo primordial do governo
federal de manter superávits primários elevados para
garantir o refinanciamento da dívida pública, e
transmitir a sensação de credibilidade e de
governabilidade em prol da estabilização monetária,
duas conseqüências se manifestam do ponto de vista
da gestão social:
As políticas sociais setoriais tornam-se
insuficientes, diante do quadro de restrições
macroeconômicas, para combater a estrutura
de desigualdades da sociedade brasileira;
Os gastos sociais tradicionais tendem a se
transformar na fronteira do superávit
primário.
FINANCIAMENTO SOCIAL, ESTRUTURA TRIBUTÁRIA
BRASILEIRA E REGRESSIVIDADE
O gerenciamento da dívida pública constitui-se
num instrumento de condução de políticas de governo
Para refletir
O Superávit Primário não significa ―Austeridade Fiscal‖, e sim, Sacrifício Social.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 97
tanto no âmbito social como no econômico. Nesse
sentido, a restrição orçamentária do governo é uma das
principais conexões entre essas duas políticas. Por
exemplo, caso a autoridade monetária estabeleça uma
taxa de juros superior à taxa de crescimento da
economia, a razão dívida pública e PIB pode assumir
uma trajetória explosiva, resultando na violação da
restrição orçamentária do governo.
É nesse contexto que a coordenação entre as
políticas adotadas pelo Banco Central (BC) e pelo
Tesouro Nacional (TN) faz-se particularmente
importante. Caso contrário, a decisão unilateral de uma
determinada autoridade pode impedir que a decisão
tomada pela outra alcance os objetivos almejados.
Assim, as medidas tomadas no âmbito da política
monetária podem anular os efeitos esperados de uma
determinada política fiscal e vice-versa.
A política monetária tem efeitos não apenas
sobre a inflação, mas também sobre o nível de produto
da economia.
Recentemente, a discussão acerca da
coordenação macroeconômica tem-se centrado na
comparação dos ganhos potenciais, em termos de bem-
estar social, resultantes da atuação conjunta das
autoridades responsáveis pela política econômica. Caso
a autoridade fiscal (AF) realize sua política
independentemente dos objetivos perseguidos pela
autoridade monetária (AM), emergirá uma situação
na qual a AM será obrigada a lançar mão de outras
receitas suficientes para compensar o excesso de
gastos da AF, bem como tolerar uma maior taxa de
inflação.
Por outro lado, a presença de uma AM rígida
implica em taxas de juros mais elevadas. Estas, por sua
vez, têm um duplo impacto:
Quer saber mais?
Tanto o Banco Central como o Governo são responsáveis pelo desenvolvimento dos instrumentos de política monetária no Brasil.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 98
Inibem os investimentos produtivos na
medida em que as aplicações financeiras
tornam-se mais atrativas;
Aumentam o déficit público já que os juros
incidem sobre o estoque de endividamento.
Assim, deve-se ressaltar o elevado ganho
potencial advindo da coordenação entre as políticas
monetária e fiscal. Isso ocorre uma vez que a
coordenação age basicamente em duas frentes:
Reduz a probabilidade de conflito de
interesses entre as autoridades responsáveis
pela condução da política econômica;
Reduz a incerteza que recai sobre os agentes
econômicos quando da tomada de decisões.
Existem críticas a respeito da sobreposição da
política monetária à política fiscal. A política monetária
tem se restringido basicamente à determinação de uma
taxa de juros compatível com a meta inflacionária. A
eficácia deste modelo de política monetária é
questionável e pode-se ressaltar que a política fiscal
permanece como um instrumento capaz de alterar o
nível da demanda agregada.
É preciso entender a coordenação de política
macroeconômica em dois níveis distintos:
Curto prazo;
Longo prazo.
Essa diferenciação é importante uma vez que os
resultados de política econômica são mais sensíveis aos
instrumentos de política monetária do que aos de
política fiscal. Assim, no curto prazo, a coordenação de
política deve voltar-se à estabilização do nível de
preços, enquanto, no longo prazo, objetiva-se garantir
Quer saber mais?
No modelo de políticas econômicas de Debelle e Fisher (1994), a autoridade monetária estabelece a inflação diretamente, a autoridade fiscal estabelece os níveis de impostos (distorcivos) e gastos públicos e recebe a receita de senhoriagem do Banco Central, o produto depende da quantidade de trabalho, o salário nominal é
predeterminado, e as firmas maximizam o lucro depois dos impostos e contratam qualquer nível de trabalho desejado a um determinado salário real.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 99
o crescimento sustentável, e promover as condições
para que a economia cresça com estabilidade.
Isso implica que déficits fiscais superiores a um
determinado limite e financiados, através de operações
de mercado aberto, resultam em algum dos seguintes
casos:
Distorções na alocação de recursos da
economia;
Utilização de resultados fiscais;
Excessivo endividamento em moeda
estrangeira, expondo a economia a choques
externos.
Caso os instrumentos de políticas fiscal e
monetária sejam utilizados de forma coordenada pelos
seus agentes, poderão ser alcançados resultados
superiores aos que seriam possíveis caso agissem
isoladamente.
A ausência de coordenação de política
macroeconômica leva a um aumento da relação
superávit primário e PIB caso este seja acompanhado
de uma política monetária restritiva que eleve a taxa de
juros ou a dívida pública. Existe uma restrição
orçamentária do governo para mostrar as implicações
resultantes de estratégias de controle da dívida pública
e à adoção das estratégias tradicionais. Tais estratégias
acabam por aprofundar o quadro recessivo que recaem
sobre os países endividados. Todos os demais
condicionantes da solvência do setor público são
alcançados a partir das decisões de política monetária e
de gestão da dívida pública.
Em função disso, propõe-se o uso de uma
estratégia alternativa onde os instrumentos de políticas
fiscal e monetária sejam utilizados de forma a conduzir a
economia a uma trajetória de crescimento econômico.
Quer saber mais?
Uma elevação dos juros reduz o ritmo de crescimento de preços porque sufoca a demanda de mercado. Assim, a eficácia anti-inflacionária da política de juros depende diretamente de sua capacidade de reduzir a demanda agregada, contraindo a atividade produtiva e aumentando o desemprego.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 100
Esta questão assume importância central num
contexto de eventual vulnerabilidade externa e
incertezas acerca da sustentabilidade e solvência da
dívida pública. Países como o Brasil têm apresentado
restrição na margem de manobra no uso de suas
políticas fiscal e monetária.
O quadro de crescente endividamento tem
imposto ao país um ciclo de política monetária rígida e
severas medidas fiscais que garantam o serviço (juros)
da dívida pública. Tal estratégia tem resultado num
impacto recessivo ao país. Por um lado, a política de
juros altos inviabiliza os investimentos em capital
produtivo, por outro impede uma postura fiscal mais
ativa por parte do governo.
EXERCÍCIO 1
Comente a seguinte frase:
―A política monetária expansionista não constitui uma
estratégia de crescimento em si. Devem-se criar
condições para a redução dos juros, e não reduzi-lo a
todo custo‖. (Lima, 2004).
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Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 101
Fundos de previdência complementar do
setor público
A previdência privada é um sistema operado
pelos agentes econômicos não governamentais que tem
como objetivo oferecer planos de aposentadoria
complementar aos da previdência social. É também
chamada de previdência complementar, já que seus
recursos complementam o benefício ou pensão da
previdência oficial, que apresenta elevado déficit.
A previdência privada é considerada uma fonte
de financiamento do estado devido a sua grande
captação de recursos que têm sua destinação
estabelecida pelo Estado e é sempre para a
implantação de atividades econômicas.
O participante de planos de previdência privada
contribui durante certo período, acumulando recursos
para sua aposentadoria que, de acordo com o
regulamento assinado com a entidade, poderá ser
convertido em renda vitalícia, temporária ou pecúlio
(montante pago de uma só vez). Existem dois tipos de
previdência privada: fechada e aberta.
A diferença entre previdência privada fechada e
aberta é que a previdência complementar fechada não
está disponível para todas as pessoas. O acesso está
condicionado ao vínculo da pessoa com uma empresa
que ofereça o benefício ou com uma associação de
classe, cooperativas e sindicatos que possam organizar
os chamados fundos de pensão.
Nos planos de previdência aberta, não existe
essa precondição. Eles estão disponíveis a todas as
pessoas, que podem escolher modelos adequados ao
seu perfil e planejar a aposentadoria conforme as
respectivas possibilidades. Nesse caso, o participante
Dica do professor
Na ausência de um Estado forte, a iniciativa privada acaba se estabelecendo em áreas que são caracteristicamente de responsabilidade pública.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 102
tem dois caminhos: ele pode tanto contribuir para
planos corporativos oferecidos eventualmente por sua
empresa, que arca com parte dos custos, quanto
contratar um plano individual. Ele pode usar os dois
mecanismos, simultaneamente, para aumentar sua
acumulação para a aposentadoria.
Os planos de previdência privada aberta são
comercializados por bancos e seguradoras. Segundo a
Associação Nacional de Previdência Privada (Anapp),
existem no Brasil pelo menos 67 instituições que
comercializam planos de previdência.
Os planos de previdência privada englobam duas
fases: uma de acumulação de recursos e outra de
recebimento dos benefícios. Durante o período de
acumulação, a pessoa contribui com dinheiro que é
aplicado em um fundo cuja rentabilidade varia
conforme o seu perfil.
O plano pode ser conservador, ou seja, ter
100% dos recursos aplicados em renda fixa; ou ser
mais agressivo, e ter uma parcela empregada na
compra de ações, que podem render mais que os juros,
mas oferecem mais riscos. Concluída a fase de
acumulação prevista no contrato, o cliente passa a
receber os recursos poupados sob a forma de renda
mensal, que pode ser vitalícia ou temporária, ou
pecúlio.
Existe um tipo de plano que é chamado de
Plano Gerador de Benefício Livre (PGBL). Trata-se
de um padrão de plano que representou um marco para
o setor de previdência privada no Brasil. Pelo menos
dois fatores diferem esse modelo dos planos de
previdência tradicionais. A primeira diferença é que o
PGBL não oferece garantia de rentabilidade mínima. A
segunda é que ele repassa integralmente para o
Você sabia?
Há dois tipos de plano de previdência no Brasil. A aberta e a fechada. A aberta pode ser contratada por qualquer pessoa, enquanto a fechada é destinada a grupos, como funcionários de uma empresa, por exemplo.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 103
beneficiário os rendimentos obtidos no fundo em que os
recursos foram aplicados.
Existe também um plano chamado de Vida
Gerador de Benefício Livre (VGBL). Criado em 2002,
é o modelo de plano que apresenta hoje maior
crescimento na previdência aberta brasileira. Tem as
mesmas características do PGBL, mas com uma
diferença: as aplicações não podem ser deduzidas da
base de cálculo do Imposto de Renda. Em
compensação, no momento do resgate, a tributação
incide apenas sobre a rentabilidade do investimento e
não sobre o volume total.
A escolha entre PGBL e VGBL deve levar em
consideração o fator de como a pessoa declara o
Imposto de Renda (IR). Se declarar pelo formulário
completo, vale a pena fazer um PGBL, porque poderá
deduzir as aplicações da base de cálculo do IR. Se, no
entanto, fizer a declaração pelo formulário simplificado,
ou não for declarante, o melhor é aderir a um VGBL.
Mais de 60% das pessoas que declaram o Imposto de
Renda no Brasil utilizam o formulário simplificado. Não
por acaso o VGBL se tornou o carro-chefe do setor de
previdência aberta no país nos últimos anos.
Aportes são valores esporadicamente
depositados no plano, com o objetivo de aumentar o
valor da renda estimada ou diminuir o tempo de
contribuição. O aporte pode ser feito a qualquer
momento.
As contribuições para os planos de previdência
são aplicadas pelas operadoras nos chamados fundos
de investimento especialmente constituídos
(FIEs). A rentabilidade varia de acordo com a
composição da carteira desses fundos. Eles podem ser
totalmente de renda fixa ou ter até 49% de seus recursos
aplicados em ações.
Quer saber mais?
Veja as opções de previdência fechada: PGBL; VGBL; Plano tradicional; Fapi.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 104
Os planos de previdência costumam cobrar três
taxas: de carregamento, do administração e de saída. A
taxa de carregamento incide sobre cada contribuição. A
alíquota pode ir de 5% a zero. Varia de acordo com a
instituição e normalmente diminui à medida que a
acumulação de recursos e o tempo de contribuição
aumentem.
Já a taxa de administração é cobrada uma vez
por ano e no geral oscila entre 1,5% e 3,5%. A taxa de
saída, por sua vez, incide no momento de resgate ou
na eventual transferência de recursos para outras
seguradoras. A alíquota quase sempre é a mesma da
CPMF (0,38%).
Tanto o PGBL quanto o VGBL oferecem quatro
modalidades básicas de renda mensal: vitalícia, vitalícia
com reversão, vitalícia com prazo mínimo de garantia e
temporária. Na renda vitalícia, a pessoa recebe uma
renda mensal até o fim da vida, sem reversão para
terceiros. Se o titular do plano morrer, não haverá
beneficiário.
Na renda vitalícia com reversão, caso o titular do
plano venha a falecer, os benefícios continuarão a ser
pagos, parcial ou integralmente, para um terceiro,
geralmente um familiar. Já a renda vitalícia com prazo
mínimo de garantia estabelece um prazo determinado
para essa reversão. Por exemplo, para um filho
completar os estudos ou uma família se restabelecer
financeiramente. Por último, na renda temporária, a
pessoa estipula quanto tempo quer receber a renda.
É possível fazer um plano que atrele
aposentadoria com elementos de proteção pessoal e
familiar. Pela norma estabelecida pela
Superintendência de Seguros Privados (Susep),
órgão responsável pelo controle e fiscalização do
mercado de seguros e previdência aberta, os planos
Quer saber mais?
Os especialistas recomendam que a sua renda ao final do período produtivo seja de pelo menos 70% da renda atual. Isso levando-se em conta que os filhos já estarão crescidos, a casa própria estará quitada, e outros gastos consideráveis do período produtivo da vida já não se façam mais necessários.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 105
PGBL e VGBL podem oferecer quatro outros benefícios:
pecúlio por morte, pecúlio por invalidez, pensão por
morte e renda por invalidez.
A proposta de um plano de previdência é que o
dinheiro acumulado seja usado para a aposentadoria e,
portanto, permaneça por um longo período aplicado -
para isso, existem incentivos tanto do governo como
das instituições.
Entretanto, não há empecilhos para quem quiser
resgatar o investimento antes do momento esperado
para a aposentadoria. A única condição é que não
infrinja o prazo de carência, que varia conforme a
instituição. No PGBL, costuma ser de 60 dias, seis
meses ou um ano. No VGBL, normalmente é maior,
podendo chegar a um ano.
O Fundo de Aposentadoria Programada
Individual (Fapi) tem como objetivo a acumulação de
recursos, mas não estabelece um período para a
contribuição. Não é, por isso, considerado um fundo de
previdência privada, embora possa formar uma
poupança a ser utilizada como aposentadoria no futuro.
Na comparação com o PGBL, o Fapi apresenta
várias desvantagens, como a cobrança sistemática do
Imposto de Renda sobre os rendimentos e a incidência
do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) na
retirada do dinheiro.
A Superintendência de Seguros Privados
(Susep) faz um trabalho rigoroso de fiscalização,
monitorando os riscos das instituições, a margem de
solvência e sempre exigindo transparência nas
informações. Apesar disso, no caso de falência, os
donos de planos privados correm risco, porque seus
recursos podem até não ser recuperados, tendo em
Você sabia?
Os planos tradicionais garantem um rendimento mínimo anual equivalente à correção monetária + taxa de juros (ex. IGP-M + 6% ao ano) e foram introduzidos em uma época em que tanto inflação quanto taxas de juros ainda eram elevados. Caso o resultado financeiro das aplicações dos recursos captados com as contribuições ao plano fique acima do rendimento mínimo garantido, então parte deste excedente é repassada para o segurado, em uma proporção que em geral varia entre 50-80% do total do excedente.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 106
vista que há uma prioridade para o pagamento dos
débitos trabalhistas e fiscais.
Na verdade, os planos de previdência privada
são confissões da falência do sistema previdenciário
oficial. Os cidadãos passam a recorrer para esses
planos privados porque verificam a perda que terão
quando forem utilizar o sistema oficial que é obrigatório
para o trabalhador formal.
Existem algumas normas para o investimento
das aplicações, mas os riscos são sempre assumidos
pelos seus contribuintes além de que eles não possuem
uma característica previdenciária e sim de investimento
particular. Como os investimentos ficam atrelados a
algumas regras do Estado, em princípio podem gerar
renda e trabalho no mercado.
No caso de empresas ligadas ao setor público,
sejam estatais, de economia mista ou de administração
direta, os planos de previdência privada perderam, no
geral, a sua característica previdenciária. No passado, o
participante colaborava com $1,00 e a empresa com
um valor semelhante ou maior. Quando da
aposentadoria do participante, ele receberia até o dia
de sua morte um valor de benefício estipulado. Este
benefício era estendido para seus dependentes em um
valor percentual no caso de morte do participante. Esse
modelo é conhecido como benefício definido (BD).
Atualmente, este tipo de plano é pouco utilizado
devido à falência das empresas de previdência privada.
Os planos vigentes têm a contribuição definida (CD),
onde o participante paga um determinado valor mensal
que poderá ser sacado mensalmente e em partes
durante o seu período de aposentadoria. É, na verdade,
uma modalidade de poupança se não considerarmos a
participação das empresas.
Quer saber mais?
As principais desvantagens dos planos tradicionais em relação aos demais planos existentes no mercado são a falta de transparência, custos elevados de gestão e o custo oportunidade de uma alternativa melhor no futuro. Ao contrário dos PGBLs e FAPIs, esses
planos não são estruturados como fundos, e portanto, você não pode acompanhar o valor das suas aplicações diariamente.
Você sabia?
Os FAPIs e PGBLs não são planos exclusivos de indivíduos e também podem ser adotados por empresas para os seus funcionários. No caso dos FAPIs, as contribuições devem ser no mínimo equivalentes a 50% da contribuição dos funcionários, enquanto nos PGBLs quem define os limites é a empresa.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 107
Esse modelo de previdência privada para
empresas do governo surgiu durante a ditadura militar
para garantir privilégios aos servidores públicos e
assemelhados.
EXERCÍCIO 2
A política fiscal tem por características ser:
( A ) Desenvolvimentista, agregadora e distributiva;
( B ) Conciliadora, impositora e esclarecedora;
( C ) Alocativa, distributiva e estabilizadora;
( D ) Desenvolvimentista, distributiva e estabilizadora;
( E ) Agregadora, alocativa e estabilizadora.
EXERCÍCIO 3
Quanto à estrutura de financiamento das políticas
sociais no Brasil, o aumento dos recursos se deu
através da:
( A ) Diversificação dos tributos ocorridos a partir de
1994, ano do plano real no Brasil;
( B ) Arrecadação do imposto municipal IPTU;
( C ) Diversificação de impostos ocorridos a partir de
1988, ano da última constituição federal;
( D ) Assistência às famílias pobres;
( E ) Privatização das empresas estatais.
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 108
EXERCÍCIO 4
Por que, apesar de certo desenvolvimento, o setor
privado avançou nas áreas de saúde e educação
públicas?
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EXERCÍCIO 5
Analise as principais vantagens e desvantagens dos
planos tradicionais de previdência social em relação aos
demais planos existentes no mercado.
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RESUMO
Vimos até agora:
As políticas sociais envolvem gastos públicos
bem como a produção, a provisão de bens e
a transferência de recursos;
A escala de cobertura dos bens e serviços
sociais que podem ser ofertados pelo Estado,
mediante políticas sociais, estão diretamente
relacionadas às condições econômicas;
Aula 3 | Fontes modernas de financiamento municipal 109
A estrutura de financiamento das políticas
sociais no Brasil foi alterada também a partir
da Constituição de 1988, de maneira a
promover o aumento de recursos baseado na
diversificação de origens tributárias;
As contribuições sociais podem ser definidas
como uma prestação pecuniária compulsória
devida à Administração Pública, vinculada ou
não a uma atividade do exercício do poder
público;
A diversidade de esquemas fiscais é uma
característica do contexto nacional marcado
pela heterogeneidade social, que exige
soluções diversas para problemas
diferenciados;
Há uma regressividade geral da estrutura
tributária brasileira que tem aumentado no
período recente;
A previdência privada é um sistema operado
pelos agentes econômicos não
governamentais que tem como objetivo
oferecer planos de aposentadoria
complementar aos da previdência social.
Plano Plurianual (PPA) e Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Carla Campos
AU
LA
4
Ap
res
en
taç
ão
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a
responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que
tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual
(PPA), De Diretrizes Orçamentárias (LDO), De Orçamento Anual
(LOA). Para melhor compreendermos estes temas, analisaremos
nesta aula os conceitos e fundamentos do Plano Plurianual e da
Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Conhecer instrumentos de análise e de elaboração do plano
plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias do seu
município;
Desenvolver o compromisso do Governo Municipal com a
participação social nas grandes decisões da sua cidade.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 112
Introdução
A concepção de Orçamento sofreu alterações
desde o período de transição entre o Mercantilismo e o
Liberalismo até os dias atuais.
Fruto das revoluções liberais, a criação do
Estado de Direito possibilitou a organização e a
demonstração das finanças públicas, seja por
possibilitar o lançamento e a cobrança regular de
tributos, seja pela definição de requisitos e limites para
a utilização dos recursos públicos.
O agravamento da crise econômica do Estado e
a necessidade de que este interviesse no domínio
econômico possibilitou a edificação do Estado de Bem-
estar Social. Agora, para que o Estado cumprisse o seu
novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais
por meio de uma equalização entre receitas e despesas,
impondo-se o planejamento financeiro estatal para
atender às novas demandas surgidas.
Em 1984, o Governo Federal do Brasil criou a
COMISSÃO PARA O REORDENAMENTO DAS FINANÇAS
PÚBLICAS, que implementou alterações importantes na
política orçamentária.
Quatro anos mais tarde, já em 1988, a nova
Constituição, no Artigo 165, estabeleceu mudanças na
legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos
de planejamento de longo e médio prazos:
Lei do Plano Plurianual de Ação – PPA;
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
Lei do Orçamento Anual – LOA.
Para pensar
Para o liberalismo, "o melhor governo seria o que governasse menos e a melhor despesa a menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças neutras. Aliomar Baleeiro (1905 – 1978) -Presidente do Supremo Tribunal Federal de 1971 a 1973.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 113
CONCEITOS E FUNDAMENTOS:
O conceito básico é que o PPA, a LDO e a LOA,
ao se integrarem, permitam um planejamento
estrutural das ações governamentais com repercussões
no plano econômico.
Algumas leis que nos interessarão nessa aula:
A Lei nº 4.320/64 – ―Estatui Normas Gerais
de Direito Financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal.‖
A Lei nº 4.320/64, Art. 2º - estabelece os
fundamentos da transparência orçamentária:
"A Lei do Orçamento conterá a discriminação
da receita e despesa, de forma a evidenciar a
política econômico-financeira e o programa de
trabalho do governo, obedecidos os princípios
da unidade, universalidade e anualidade".
A Lei nº 4320/64, Arts. 23 a 26 - estabelece
normas sobre "Previsões Plurianuais". Elas
seriam objeto de um Quadro de Recursos e
de Aplicações de Capital para, no mínimo um
triênio, aprovado por decreto de Executivo.
Neste artigo 23 aparecem as primeiras
normas sobre planejamento de longo prazo.
Lei Complementar 101, editada em maio de
2000 – a chamada Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) – ―Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal e dá outras providências.‖
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 114
A edição da lei de Responsabilidade Fiscal trouxe
novo enfoque à gestão de recursos públicos, exigindo o
aperfeiçoamento do processo de planejamento, onde a
elaboração e execução do orçamento público têm papel
fundamental.
Essa lei integra os três instrumentos de
planejamento, já previstos na Constituição Federal de
1988:
Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
Lei de Orçamento Anual – LOA
Plano Plurianual de um município é o
instrumento de planejamento estratégico de suas
ações, contemplando um período de quatro anos. Por
ser o documento de planejamento de médio prazo, dele
se derivam as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as
Leis de Orçamento Anuais.
Assim, o esquema a seguir apresentado
demonstra o relacionamento entre os três instrumentos
de planejamento:
PPA: define as diretrizes, os objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada. Estas despesas
serão planejadas através das ações que integrarão
os Programas do PPA, à exceção do serviço da
dívida (amortização e encargos) e de outros
encargos especiais, bem como da reserva de contingência.
LDO: compreenderá as metas e prioridades para o
exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA).
LOA - proverá os recursos necessários para cada ação constante da LDO.
Dica do professor
Observe a diferença destes três instrumentos que são fundamentais ao
planejamento.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 115
A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a
necessidade de articulação entre esses três
documentos. Os artigos 15, 16 e 17 da LRF determinam
que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação
governamental que acarretem aumento de despesa,
bem como o aumento de despesas de caráter
continuado, devem estar compatíveis com o PPA e com
a LOA.
Objetivos do PPA
Definir, com clareza, as metas e prioridades
da administração bem como os resultados
esperados;
Organizar, em programas, as ações de que
resulte oferta de bens ou serviços que
atendam demandas da sociedade;
Estabelecer a necessária relação entre os
programas a serem desenvolvidos e a
orientação estratégica de governo;
Nortear a alocação de recursos nos
orçamentos anuais, compatível com as metas
e recursos do plano;
Facilitar o gerenciamento das ações do
governo, atribuindo responsabilidade pelo
monitoramento destas ações e pelos
resultados obtidos;
Integrar ações desenvolvidas pela União,
Estado e governo local;
Estimular parcerias com entidades privadas,
na busca de fontes alternativas para o
financiamento dos programas;
Os municípios de maior porte, cujo zoneamento
urbano está definido em lei, poderão planejar de
forma regionalizada. O que se deve ter claro é que,
ao planejamento, segue-se sua execução. De nada
vale apresentar planos regionalizados se não se
desenvolver metodologia compatível para executar o
gasto orçamentário.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 116
Explicitar, quando couber, a distribuição
regional das metas e gastos do governo;
Dar transparência à aplicação de recursos e
aos resultados obtidos.
O PPA deixa de representar um documento
elaborado apenas para cumprir obrigações legais. É
necessário, portanto, que:
Haja compatibilidade entre a orientação
estratégica do governo, as possibilidades
financeiras do município e a capacidade
operacional dos diversos órgãos/entidades
municipais;
Esteja integrado com as leis de diretrizes
orçamentárias, as leis orçamentárias anuais e
com a execução do orçamento;
Seja monitorado e avaliado, para o que se
definirão, a cada programa, gerentes
responsáveis pela gestão de cada programa ;
Seja revisto, sempre que se fizer necessário.
ELABORAÇÃO E CONTROLE
Além da elaboração do PPA em si, o ciclo de
gestão compreende a implantação dos programas que o
constituem e seu monitoramento, bem como a
avaliação e revisão do plano.
A elaboração do PPA será seguida pela discussão
no âmbito do Legislativo. Aprovado o Plano, inicia-se
sua implantação. É fundamental que, desde a
elaboração, se tenha claro o modelo de gestão deste
Plano.
Quer
saber mais?
Ciclo de Gestão Federal ou Grupo de Gestão é o conjunto das carreiras típicas de Estado encarregadas das atividades de gestão da administração pública federal brasileira. Fonte: http://www.wikipédia.org.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 117
Observe o esquema a seguir:
ELEMENTOS ESSENCIAIS
Você vai precisar de:
Base Estratégica - compreende a avaliação da
situação atual e perspectivas para a ação municipal,
com o objetivo de subsidiar a definição da orientação
estratégica do governo;
Programas - são os instrumentos de
organização da ação governamental para enfrentar um
problema. Os programas têm objetivos voltados para
atender demandas de um público-alvo.
Dica do professor
O problema deve ser identificado pela sociedade e não no interior da instituição.
Elaboração - processo de construção da base estratégica e de definição dos Programas e
ações, através dos quais se materializará a ação do
governo. O PPA elaborado será
apresentado sob a forma de Projeto de Lei, para discussão
com o Legislativo
Implantação - é a operacionalização do Plano aprovado, através de seus
programas, onde a disponibilização de recursos,
através dos orçamentos
anuais, tem caráter fundamental.
Monitoramento - processo de
acompanhamento da execução
das ações do programa, visando à obtenção de
informações para subsidiar decisões, bem como a
identificação e a correção de problemas.
Avaliação - é o acompanhamento dos
resultados pretendidos com o
PPA e do processo utilizado para alcançá-los. A avaliação do
plano buscará aferir até que ponto as estratégias adotadas e
as políticas públicas desenvolvidas atendem as
demandas da sociedade, que nortearam a elaboração dos
programas integrantes do PPA.
Revisão - processo de adequação do plano às mudanças internas e
externas da conjuntura política, social e econômica, por meio da
alteração, exclusão ou inclusão de programas. A revisão do PPA
resulta dos processos de monitoramento e avaliação.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 118
Para o PPA 2008 - 2011, a classificação dos
programas se restringe a 2 tipos:
Finalísticos - dos quais resultam bens ou
serviços ofertados diretamente à sociedade,
cujos resultados sejam passíveis de
mensuração;
De apoio administrativo – são programas
voltados aos serviços típicos de Estado, ao
planejamento, à formulação de políticas
setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao
controle dos programas finalísticos,
resultando em bens ou serviços ofertados ao
próprio Estado, podendo ser composto,
inclusive, por despesas de natureza
tipicamente administrativa.
Então:
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento de
planejamento estratégico das ações do
Governo para um período de 4 anos. É um
planejamento de médio prazo;
O artigo 165, § 1º, da Constituição Federal, a
lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.
De forma regionalizada: o planejamento da
aplicação de recursos públicos para diminuir as
desigualdades entre as regiões brasileiras.
As diretrizes: princípios que nortearão a captação
e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos.
Objetivos: discriminação dos resultados que se
quer alcançar com a execução de ações
governamentais.
Metas: quantificação, física ou financeira, dos
objetivos.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 119
Tanto o PPA, a LDO e a LOA são leis de iniciativa
do Poder Executivo. Cabe, então, ao Legislativo
a discussão do projeto de lei (fazendo alterações
por meio de emendas) e a sua aprovação. A
sanção cabe ao Presidente da República;
O prazo de encaminhamento do projeto de lei,
que como já vimos é de iniciativa do Poder
Executivo, para o Legislativo. Esse prazo de
encaminhamento do projeto do PPA pelo
Executivo, para discussão e aprovação no
Congresso Nacional, deve ser feito até quatro
meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial
(31/8) e devolvido para sanção presidencial até
o encerramento da sessão legislativa (22/12),
conforme art. 57 da CF/88, com a nova redação
dada pela EC nº 50;
É proibido o início de um investimento como,
por exemplo, uma obra, que ultrapasse um
exercício financeiro sem que esteja incluída no
PPA ou sem lei que autorize a inclusão;
A vigência do PPA com o mandato do chefe do
Poder Executivo não coincide. Apesar de
ambos serem de 4 anos, o primeiro ano de
vigência do PPA será o segundo ano do mandato
do chefe do Poder Executivo. No caso da União,
o chefe do Poder Executivo é o Presidente da
República; nos Estados, o Governador; e nos
municípios, o Prefeito. Essa não-coincidência
entre a vigência do PPA e o mandato do chefe do
Despesas de capital: despesas realizadas com o
propósito de formar e/ou adquirir um bem de
capital. Abrangem, entre outras ações, o
planejamento e a execução de obras, a compra de
instalações, equipamentos, material permanente.
Outras delas decorrentes: despesas que ocorrem
em decorrência das despesas de capital, tais como
despesas de manutenção.
As relativas aos programas de duração
continuada: despesas vinculadas a programas com
duração superior a um exercício financeiro.
Importante
Devemos lembrar que o PPA é uma inovação da Constituição da República de 1988. Este termo substituiu os anteriores, às vezes denominados de plano plurianual de investimento, plano nacional de desenvolvimento e outros.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 120
Poder Executivo ocorre para que não haja
descontinuidade de programas governamentais
na transição de um governo a outro.
MANDATO CHEFE DO
PODER EXECUTIVO 1º ANO 2º ANO 3º ANO 4º ANO
1º ANO
DO
MANDATO
SEGUINTE
VIGÊNCIA DO PPA
4º ANO
DO PPA
ANTERIOR
1º ANO 2º ANO 3º ANO 4º ANO
O Presidente da República poderá enviar
mensagem ao Congresso Nacional propondo
modificação no projeto de lei do plano
plurianual, desde que a votação desta parte
do projeto não tenha sido iniciada pela
comissão mista de orçamento e planos;
PPA é planejamento! O programa é o
instrumento de organização da atuação
governamental que articula um conjunto de
ações que concorrem para a concretização de
um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores instituídos no
plano, visando a solução de um problema ou
o atendimento de determinada necessidade
ou demanda da sociedade;
Passo a passo, como surge um programa
para inclusão no PPA:
A primeira coisa que é necessária para a
criação de um programa é a identificação de
um problema. A existência de um programa
está diretamente ligada à solução de um
problema. Esse problema pode ser uma
demanda da sociedade ou de algum outro
setor;
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 121
Identificado o problema, cria-se um
programa que deve ter um objetivo e um
indicador. O indicador será objeto de
mensuração ao longo da execução do
programa;
Criado o programa, deverá ser observada
quais ações serão necessárias para
―combater‖ as causas do problema. Ou
seja, o que se deve fazer para minimizar
ou acabar com o problema;
Com a implantação das ações, as causas
do problema serão ―combatidas‖ e o
problema será minimizado ou extinto.
O programa é o módulo comum integrador
entre o plano e o orçamento.
EXEMPLO
Problema: 80% de mortalidade infantil em crianças
até 1 ano de idade na região do agreste
pernambucano.
Programa: ―Vida Saudável.‖
Objetivo do Programa: reduzir a mortalidade
infantil em crianças até 1 ano de idade, localizadas
no agreste pernambucano.
Indicador: taxa de mortalidade infantil de crianças
até 1 ano (% de mortes sobre nascimentos de
crianças de até 1 ano de idade).
Ações:
1. Vacinação infantil;
2. Melhoria no saneamento básico;
3. Melhoria na alimentação infantil.
ATENÇÃO:
É fundamental que cada Município, ao elaborar seu
PPA, já defina normas para a gestão do plano e
atribua responsabilidades para isto. O
monitoramento e a avaliação do plano, bem como
suas eventuais revisões, constituem um aprendizado
precioso para a elaboração dos planos subseqüentes.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 122
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao
Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano.
A LDO
Estabelece as metas e prioridades, incluindo
as despesas de capital, para o exercício
financeiro subseqüente;
Orienta a elaboração do orçamento;
Dispõe sobre alteração na legislação
tributária;
Estabelece a política de aplicação das
agências financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a
Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta
orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os
Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes
Legislativo e Judiciário. Por determinação
constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o
Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até
o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto
uma Mensagem do Presidente da República, na qual é
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de periodicidade
anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos e
ritos peculiares de tramitação, destinada a
parametrar a forma e o conteúdo com que a lei
orçamentária de cada exercício deve se apresentar e
a indicar as prioridades a serem observadas em sua
elaboração.
Fonte: www.camara.gov.br
Causas:
1. Alto grau de doenças infantis;
2. Alto grau de contágio infeccioso em crianças
por animais roedores;
3. Subnutrição infantil.
Você sabia?
A LDO foi introduzida pela Constituição de 1988, tornando-se
agora, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, peça obrigatória da gestão fiscal dos poderes públicos.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 123
feito um diagnóstico sobre a situação econômica do
país e suas perspectivas.
Metas: quantificação, física ou financeira, dos
objetivos.
Prioridades: são os programas e ações
constantes do Anexo I da LDO, os quais terão
precedência na alocação dos recursos no projeto e na
Lei Orçamentária Anual e na sua execução, não se
constituindo, todavia, em limite à programação da
despesa.
Despesas de capital: despesas realizadas com
o propósito de formar e/ou adquirir um bem de capital.
Abrangem, entre outras ações, o planejamento e a
execução de obras, a compra de instalações,
equipamentos, material permanente.
O exercício financeiro subseqüente: o
exercício financeiro compreende 1º de janeiro a 31 de
dezembro.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
– LRF, a LDO disporá também sobre:
Equilíbrio entre receitas e despesas;
Critérios e forma de limitação de empenho;
Normas relativas ao controle de custos e à
avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
Demais condições e exigências para
transferências de recursos a entidades
públicas e privadas.
"O empenho da despesa é o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado,
obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição". Art. 58 da Lei 4.320/64
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 124
Também, a partir da LRF, dois anexos integram a LDO:
Anexo de Metas Fiscais – onde ficam
estabelecidos metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e
montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes;
Anexo de Riscos Fiscais - onde consta a
avaliação dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
A mensagem que encaminhar o PLDO
apresentará, em anexo específico, os objetivos das
políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais
agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação,
para o exercício subseqüente.
O encaminhamento do Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias (PLDO) pelo Presidente da
República, para discussão e aprovação pelo Congresso
Nacional, deve ser feito até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro (15/4) e devolvido
para sanção presidencial até o encerramento do
primeiro período legislativo (17/7).
É importante destacar que a sessão legislativa
não poderá ser interrompida sem a discussão, votação
e aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias.
O governo define, no Projeto de Lei
Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e
as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei
Orçamentária disciplina todas as ações do governo
federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada
Para navegar
Através do site www.planejamento. sp.gov.br é possível ter acesso da lei de
diretrizes orçamentárias de 2009.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 125
fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo
federal. As ações dos governos estaduais e municipais
devem estar registradas nas leis orçamentárias dos
Estados e municípios.
No Congresso, deputados e senadores discutem
na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta
enviada pelo Executivo, fazem as modificações que
julgam necessárias através das emendas e votam o
projeto. A Constituição determina que o Orçamento
deve ser votado e aprovado até o final de cada
legislatura.
Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo
Presidente da República e se transforma em lei.
A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas
e autoriza as despesas de acordo com a previsão de
arrecadação.
Se durante o exercício financeiro houver
necessidade de realização de despesas acima do
limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo
submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.
Crises econômicas mundiais como aquelas que
ocorreram na Rússia e na Ásia obrigaram o Poder
Executivo a editar Decretos com limites financeiros
de gastos abaixo dos limites aprovados pelo
Congresso. São chamados de Decretos de
Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 126
PPA LDO LOA
Envio da proposta do
Executivo para Legislativo
Até 31/08 do
1º mandato
Até
15/04
Até
31/08
Aprovação da proposta pelo
Legislativo
Até 15/12 Até
30/06
Até
15/12
Fonte: http://www.planejamento.gov.br
PPA - Estabelece, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública
para:
Despesas de capital;
Programas de duração continuada;
LDO - Estabelece metas e prioridades, detalha
as despesas de capital, altera a legislação tributária,
estabelece políticas de financiamento público, através
de:
Equilíbrio entre receitas e despesas;
Critérios p/ limitação de empenhos;
Normas p/ controle de custos;
Condições p/ transferência de recursos;
Anexo de Metas Fiscais;
Anexo de Riscos Fiscais.
Os programas do PPA terão metas e indicadores quantificados
A LDO explicitará metas para cada ano
A LOA reservará recursos para sua execução
Importante
Só, em 2005, para Municípios com menos de 50 mil habitantes.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 127
Anexo de Metas Fiscais
Pela LRF, o Anexo de Metas Fiscais contém:
Avaliação do cumprimento das metas
relativas ao ano anterior;
Demonstrativo das metas anuais, instruído
com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos,
comparando-as com as fixadas nos três
exercícios anteriores, e evidenciando a
consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional;
Evolução do patrimônio líquido, também nos
últimos três exercícios, destacando a origem
e a aplicação dos recursos obtidos com a
alienação de ativos;
Avaliação da situação financeira e atuarial;
Dos regimes geral de previdência social e
próprio dos servidores públicos e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador;
Dos demais fundos públicos e programas
estatais de natureza atuarial;
Demonstrativo da estimativa e compensação
da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de
caráter continuado.
Além das tabelas acima, deverão fazer parte
também desse Anexo:
Demonstrativo I – Metas Anuais;
Demonstrativo II – Avaliação do
Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício
Anterior;
Demonstrativo III – Metas Fiscais Atuais
Comparadas com as Metas Fiscais Fixadas
nos Três Exercícios Anteriores;
Importante
No anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 128
Demonstrativo IV – Evolução do Patrimônio
Líquido;
Demonstrativo V – Origem e Aplicação dos
Recursos Obtidos com a Alienação de Ativos;
Demonstrativo VI – Avaliação da Situação
Financeira e Atuarial do RPPS;
Demonstrativo VII – Estimativa e
Compensação da Renúncia de Receita;
Demonstrativo VIII – Margem de Expansão
das Despesas Obrigatórias de Caráter
Continuado.
No endereço de internet
www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/conta
bilidade/ManualRREO4.pdf, está o Manual de
Elaboração desse Anexo. Lá você encontrará as
instruções de preenchimento, explicações, os modelos
das tabelas, os prazos para entrega, as Penalidades e
os Fundamentos Legais.
Anexo de Riscos Fiscais
Riscos Fiscais são a possibilidade da ocorrência
de eventos que venham a impactar negativamente as
contas públicas.
Eles são classificados em dois grupos:
Penalidades
O titular do poder ou órgão está sujeito a:
Impedimento da entidade para o recebimento de
transferências voluntárias;
Proibição de contratação de operações de crédito e
de obtenção de garantias para a sua contratação;
Pagamento de multa com recursos próprios
(podendo chegar a 30% dos vencimentos anuais)
do agente que lhe der causa;
Inabilitação para o exercício da função pública por
um período de até cinco anos;
Perda do cargo público;
Cassação de mandato; Prisão, detenção ou reclusão.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 129
Riscos Orçamentários;
Riscos da Dívida.
Os Riscos Orçamentários referem-se à
possibilidade de as receitas e despesas previstas não se
realizarem durante a execução do Orçamento.
Exemplos:
Caso a arrecadação de tributos seja inferior
ao previsto no orçamento;
Caso ocorra uma restituição de tributos maior
que a prevista no Orçamento;
Algumas variáveis são projetadas e sempre
que ocorrerem variações entre o orçado e o
observado durante a execução orçamentária,
essas variações influenciarão a quantidade de
recursos arrecadados.
Os Riscos de Dívida referem-se a possíveis
ocorrências, externas à administração, que em se
efetivando resultarão em aumento do estoque da dívida
pública. Podem advir por vários motivos, mas
principalmente, a partir de dois tipos de eventos:
Variação das taxas de juros e de câmbio em
títulos vincendos;
Os passivos contingentes, que depende de
fatores imprevisíveis, tais como resultados
dos julgamentos de processos judiciais.
PRAZOS
Poder executivo
ATENÇÃO
Por se tratarem de passivos ―efetivos‖ e não de
passivos contingentes, os precatórios não se
enquadram no conceito de Risco Fiscal, pois,
conforme estabelecido pelo art. 100, § 1º da
Constituição Federal, ―É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba
Quer saber mais?
Exemplos: Nível de Atividade Econômica, Taxa de Inflação e Taxa de Câmbio...
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 130
OBSERVAÇÃO
Para Municípios com menos de 50 mil habitantes, a
entrega é semestral, sendo o vencimento do 1º
semestre em 30 de julho, com a entrega do Anexo I,
e o vencimento do 2º semestre em 30 de janeiro do
ano subseqüente ao de referência, para o conjunto
dos Anexos I, V, VI e VII.
OBSERVAÇÃO
Para Municípios com menos de 50 mil habitantes, a
entrega é semestral, sendo o vencimento do 1º
semestre em 30 de julho, com a entrega dos Anexos
I, II, III, IV e VII, e o vencimento do 2º semestre
em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência, para o conjunto dos 7 anexos.
necessária ao pagamento de seus débitos oriundos
de sentenças transitadas em julgado, constantes de
precatórios judiciários, apresentados até 1º de
julho, fazendo-se o pagamento até o final do
exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.‖
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 131
EXERCÍCIO 1
Segundo a Constituição de 1988, no capítulo das
Finanças Públicas, o Plano Plurianual-PPA é uma lei que
abrangerá os respectivos poderes na União, nos
Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. No que
diz respeito ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), identifique a opção incorreta.
( A ) A lei que instituir o Plano Plurianual será
elaborada no princípio do primeiro ano do
mandato do executivo e terá vigência de quatro
anos;
( B ) Com base no Plano Plurianual, o governo
elaborará e enviará para o Poder Legislativo o
projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias;
( C ) A lei que instituir o Plano Plurianual definirá
programas, objetivos e metas para o quadriênio,
cabendo, desta forma, à LDO definir, com base no
PPA, quais serão as metas que serão
desenvolvidas no exercício financeiro
subseqüente;
( D ) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
em maio de 2000, passou a integrar à LDO, dois
anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de
Objetivos Fiscais;
( E ) A LDO antecipa o orçamento anual, com todas
suas implicações alocativas e tributárias, e ainda
fixa o programa das instituições financeiras da
União.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 132
EXERCÍCIO 2
No que diz respeito à Lei de Diretrizes orçamentárias
(LDO), NÃO se pode afirmar que:
( A ) Orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual
(LOA), bem como sua execução;
( B ) Estabelece diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para programas de duração
continuada, sendo componente básico de
planejamento estratégico governamental;
( C ) Compreende metas e prioridades da
administração, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subseqüente;
( D ) Dispõe sobre as alterações na legislação
tributária;
( E ) Estabelece a política de aplicação das agências de
fomento.
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 133
EXERCÍCIO 3
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma
importante inovação da Constituição Federal de 1988
no campo do direito orçamentário. Com a vigência da
Lei Complementar n.º 101/2000 — Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) —, a importância da LDO
aumentou, em face dos novos conteúdos de grande
relevância para o disciplinamento da gestão fiscal.
Considerando a importância do tema acima, redija um
texto dissertativo (MÁXIMO DE 20 LINHAS) acerca da
LDO, especialmente no que concerne aos seus
conteúdos estabelecidos na Constituição Federal e na
LRF, abordando, necessariamente, os seguintes
aspectos:
3.1 - Conteúdo dos anexos de metas fiscais e de riscos
fiscais;
3.2 - Regras da LRF relativas ao estabelecimento da
programação financeira e do cronograma de
desembolso;
3.3 - Situações previstas na LRF em que são
necessárias medidas de limitação de gastos, com a
indicação dos responsáveis por essas medidas.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
Aula 4 | Plano plurianual (PPA) e lei de diretrizes orçamentárias (LDO) 134
RESUMO
Vimos até agora que:
Plano Plurianual de um município é o
instrumento de planejamento estratégico de
suas ações, contemplando um período de
quatro anos;
O PPA define as diretrizes, os objetivos e
metas da administração pública para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada. Estas
despesas serão planejadas através das ações
que integrarão os Programas do PPA, à
exceção do serviço da dívida (amortização e
encargos) e de outros encargos especiais,
bem como da reserva de contingência;
A LOA proverá os recursos necessários para
cada ação constante da LDO;
A LDO compreenderá as metas e prioridades
para o exercício financeiro subseqüente,
orientando a elaboração da Lei Orçamentária
Anual (LOA).
Modernização da Gestão Fiscal dos
Municípios
Lucynei Souza
AU
LA
5
Ap
res
en
taç
ão
A modernização da gestão fiscal dos municípios é um instrumento
de apoio aos governos municipais na busca da estabilidade
macroeconômica por meio do equilíbrio fiscal auto-sustentável,
fundamentado em uma política transparente e eficiente na gestão
da receita e do gasto público municipal. Os objetivos específicos
do programa de modernização da gestão fiscal nos governos locais
são: melhorar a eficiência administrativa, racionalizar e dar
transparência à gestão da receita e ao gasto público municipal,
bem como melhorar a qualidade do atendimento ao cidadão e ao
contribuinte.
Desta forma, esta aula destaca os principais conceitos e noções
gerais de gestão administrativa e fiscal dos municípios, assim
como as condições de legitimidade; os limites financeiros da
assistência técnica, e os programas de modernização
administrativa e local.
Os temas tratados nesta aula são: Conceito, Princípios e Noções
Gerais, Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios, Condições
de elegibilidade, Limites financeiros da assistência técnica,
Programas de modernização administrativa e fiscal.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Conhecer os instrumentos e fundamentos de análise dos
principais conceitos e noções gerais da gestão administrativa e
fiscal dos municípios.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 136
Introdução
O processo de modernização fiscal dos
municípios teve início na lei complementar nº 101, de 4
de maio de 2000, que estabelece norma de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal. Ela é, também, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), foi elaborada pelo poder
executivo e encontra respaldo no artigo 165, § 9º da
Constituição Federal.
O objetivo geral do programa de modernização
fiscal dos municípios é melhorar a eficiência e
transparência na gestão fiscal dos governos locais,
tendo como propósito fortalecer e modernizar a área
tributária e financeira da Secretaria da Fazenda dos
municípios brasileiros. O programa está estruturado em
quatro componentes, que coincidem com seus objetivos
específicos, quais sejam: (a) fortalecimento da
administração financeira e desenvolvimento de
mecanismos de controle e medição da qualidade do
gasto público; (b) modernização das estruturas
organizacionais e processos da administração
tributária; (c) fortalecimento dos mecanismos de
transparência administrativa e de comunicação com a
sociedade; (d) modernização da gestão de pessoal, da
gestão tecnológica e implantação de novos serviços
informatizados.
Os dois primeiros componentes propõem
intervenções nas duas áreas centrais da administração
fiscal dos governos locais, a administração tributária e
a administração financeira. Os outros dois componentes
propõem intervenções de caráter transversal, dando
continuidade a uma estratégia integral de
modernização da Secretaria da Fazenda, em áreas tais
como: transparência, comunicação e desenvolvimento
de soluções tecnológicas.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 137
A eficiência na administração pública é um
princípio constitucional que exige, entre outras
providências, que a Administração Municipal se
preocupe com a modernização da máquina
administrativa.
A seguir, serão analisados as definições,
conceitos e princípios de modernização da gestão fiscal
dos municípios.
Definições – conceitos e princípios de
modernização da gestão fiscal dos
municípios
No texto legal, está explícito o propósito de
corrigir rumos da administração pública, seja no âmbito
dos Estados-membros, dos municípios, como da própria
União, limitando os gastos às receitas, mediante
adoção das técnicas de planejamento governamental,
organização, controle interno e externo e transparência
das ações de governo em relação à população. Ainda
nos termos desse documento, ficam os administradores
públicos expressamente responsáveis por ações
implementadas no exercício de suas funções e sujeitos
a penalidades, definidas em legislação própria,
reforçada pela Lei Complementar nº 101 (Saddy -
2002). É inevitável falarmos de modernização da
gestão fiscal e pública dos municípios sem ressaltarmos
a importância da lei de responsabilidade fiscal.
Segundo Motta (apud Saddy), o dinheiro é,
acertadamente, considerado como elemento vital do
organismo político, uma vez que o mantém vivo e em
atividade, habilitando-o a cumprir suas funções
essenciais... Se houver deficiência, nesse particular,
ocorrerá um dos seguintes malefícios: ou o povo ficará
sujeito a contínuos saques, em substituição a um modo
mais convincente de atender às necessidades públicas,
Importante
―Responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites
e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas de pessoal, da seguridade social e outras, dividas consolidadas e mobiliária, operações de credito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia em restos a pagar‖ Art. 1 §1 da Lei complementar n° 101 de maio de 2000.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 138
ou o governo mergulhará em fatal atrofia, não tardando
muito a perecer.
O QUE É MODERNIZAÇÃO?
O substantivo "modernização" e o adjetivo
"moderno" entraram para o vocabulário popular como
termos que denotam algo que faz parte do presente, ou
seja, que é atual e muitas vezes considerado mais
avançado e melhor.
Nas ciências sociais, porém, modernização é um
conceito extremamente complexo e abrangente, porque
engloba um enorme conjunto de transformações que se
processam na estrutura econômica, social e política de
uma nação.
E que tal buscarmos entender as origens da
palavra modernização?
QUAL É A ORIGEM DO CONCEITO DE
MODERNIZAÇÃO?
O conceito de modernização é basicamente
ocidental e eurocêntrico. A influência européia ocidental
é tão marcante que, às vezes, o termo ocidentalização
é empregado como sinônimo de modernização. Isso se
explica pelo fato de que a modernização serviu para
identificar e designar transformações ocorridas nos
sistemas políticos, econômicos e sociais de países
europeus ocidentais que, depois de determinado
período de tempo, os tornaram diferenciados do
período histórico precedente e do restante do mundo.
Não há uma data precisa nem mesmo eventos
históricos considerados pontos de partida do processo
de modernização, mas com freqüência se aceita que as
primeiras revoluções burguesas da história, bem como
Você sabia?
O processo de modernização pode ocorrer de modo concomitante ou separadamente em cada uma das estruturas constitutivas do sistema social. A modernização é um processo contínuo que até os dias atuais produz transformações nas sociedades contemporâneas.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 139
a Revolução Industrial, tenham impulsionado o
processo embrionário de modernização.
MODERNIZAÇÃO POLÍTICA
A definição de modernização política envolve
basicamente três fatores: igualdade, capacidade e
diferenciação. O processo de modernização política se
completa quando esses três fatores estão presentes.
A igualdade está vinculada à expansão do
direito de voto e à participação política. Reflete mais
propriamente a mudança do status dos indivíduos que,
de súditos, passam a ser reconhecidos e se reconhecem
como cidadãos.
A capacidade se refere ao aumento progressivo
do potencial do governo de estabelecer autoridade
sobre os órgãos administrativos que desempenham
funções públicas, além da aptidão de atender e
controlar as demandas e exigências sociais.
A diferenciação, por outro lado, envolve maior
especificidade funcional (ou seja, divisão de tarefas
administrativas a partir do surgimento de órgãos
burocráticos específicos) e maior integração entre todas
as instituições administrativas que fazem parte do
sistema político (Cancian – 2007).
MODERNIZAÇÃO ECONÔMICA
Um sistema econômico ingressa no processo de
modernização à medida que se torna mais racional e
eficiente. O critério sobre o qual repousa o fator de
racionalidade e eficiência econômica é o da
correspondência entre os meios utilizados em
correlação com os fins que se pretende atingir. Desse
modo, o desenvolvimento e crescimento econômico é o
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 140
índice que recebe atenção para determinar o grau de
modernização de determinado sistema produtivo.
A modernização econômica provoca mudanças
profundas na sociedade. Passa-se de uma condição na
qual predomina a economia de subsistência centrada na
agricultura (produção para consumo próprio,
geralmente de gêneros alimentícios) para o predomínio
da economia de larga escala (que atende o consumo de
massa), centrada na indústria.
A industrialização, portanto, passa a ser o único
meio de atender a demanda crescente por bens de
consumo. A modernização econômica é dependente da
modernização política, mas a experiência histórica
demonstra que os processos nem sempre ocorrem de
modo sincrônico (Cancian – 2007).
PRINCÍPIOS E NOÇÕES DA GESTÃO FISCAL DOS
MUNICÍPIOS
Os princípios da gestão fiscal do município
baseiam-se na Lei de Reponsabilidade Fiscal, sendo
eles o planejamento, a transparência, o controle e a
responsabilização. Sem estes sustentáculos,
comprometido ficará o tão sonhado equilíbrio das
contas públicas.
O Planejamento é aprimorado pela criação de
novas informações, metas, limites e condições para a
renúncia de receita, para a geração de despesas,
inclusive com pessoal e de seguridade, para assunção
de dívidas, para a realização de operações de crédito,
incluindo Antecipação de Receita Orçamentária - ARO, e
para a concessão de garantias (Khair apud Kraemer
2005).
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 141
A transparência, segundo Khair (2001), é
concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela
Internet, de quatro novos relatórios de
acompanhamento da gestão fiscal, que permitem
identificar as receitas e despesas: Anexo de Metas
Fiscais; Anexo de Riscos Fiscais; Relatório Resumido da
Execução Orçamentária; Relatório de Gestão Fiscal.
Já o controle é aprimorado pela maior
transparência e qualidade das informações, exigindo
uma ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos
Tribunais de Contas.
A responsabilização deverá ocorrer sempre
que houver o descumprimento das regras, com a
suspensão das transferências voluntárias, das garantias
e da contratação de operações de crédito, inclusive
ARO (Antecipação de Receita Orçamentária.) Os
responsáveis sofrerão as sanções previstas na
legislação que trata dos crimes de responsabilidade
fiscal.
O pagamento do serviço da dívida e as
transferências voluntárias relativas a ações de
educação, saúde e assistência social não sofrerão
qualquer restrição.
De acordo com Tavares aput Kraemer (2001), os
governantes vão passar a ser os agentes do
cumprimento das regras previstas pela nova lei. Desde
o presidente da República até os prefeitos e seus
secretários, todos serão responsáveis por essa
mudança, que tem a prudência como base.
O certo é que a Lei de Responsabilidade Fiscal exigirá
uma nova postura dos gestores públicos. Segundo Faria
(2001), a eles caberá a responsabilidade de
transformar a administração de suas cidades, um
desafio muito maior do que aquele enfrentado por seus
Importante
Em se tratando de saúde e assistência social, pretende-se proteger a população do Município contra os descumprimentos da lei pelas autoridades.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 142
antecessores até então. Os resultados devem ser mais
eficientes, trazendo reais benefícios à população.
GESTÃO ADMINISTRATIVA E FISCAL DOS
MUNICÍPIOS
Através da Reforma da Gestão Pública, cujo
objetivo central é reconstruir a capacidade do Estado, o
mesmo torna-se mais forte do ponto de vista
administrativo, e, assim, cria condições para que seja
também mais forte em termos fiscais e em termos de
legitimidade democrática. Na segunda metade do
século XIX, os principais países europeus realizaram a
primeira grande reforma do sistema - a reforma
burocrática ou reforma do serviço público, que tornou o
aparelho do Estado mais profissionalizado e mais
efetivo, mas não particularmente mais eficiente. A
primeira reforma do estado no Brasil iniciou nos anos
30, no primeiro governo Vargas.
Nos anos 1980, começa na Grã-Bretanha a
segunda grande reforma administrativa da história
capitalista, a reforma da gestão pública, que buscou
tornar o aparelho do Estado mais eficiente.
O Brasil, a partir de 1995, foi o primeiro país em
desenvolvimento a iniciar a segunda reforma do estado.
Temos como antecedentes na administração pública
gerencial no Brasil:
A administração patrimonialista confundia o
patrimônio público com o privado;
A administração pública burocrática torna o
serviço público profissional e baseado no
princípio do mérito.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 143
A Reforma da Gestão Pública de 1995-98
Busca tornar os administradores ou gestores
públicos mais autônomos e mais
responsáveis.
Afirma que o Estado só deve executar
diretamente as tarefas que são exclusivas do
Estado, que envolvem o emprego do poder do
Estado, ou que apliquem os recursos do
Estado.
De acordo com Bresser-Pereira:
O etos burocrático foi amplamente substituído
pelo gerencial ou da gestão pública;
A mudança institucional foi também
significativa, graças principalmente à
aprovação da Emenda Constitucional 19 e da
Lei das Organizações Sociais;
No plano da implementação, o avanço foi
modesto;
A dificuldade tem origem, principalmente, na
falta de informação e de conhecimento por
boa parte dos dirigentes governamentais, que
assimilou apenas parcialmente a nova cultura
da gestão pública (Biderman – 2005).
Santa Luzia/MG – 70 mil habitantes – economia
baseada na agricultura e pólo mecânico - assinou o
contrato em 2.003 do PNAFM (Programa Nacional de
Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios
Brasileiros). Da sua implantação em 2003, até a
presente data, o município pode perceber que houve
uma revolução administrativa, maior motivação dos
servidores, melhora no atendimento do cidadão, criação
de programa de qualidade total e controles internos,
construção de nova sede, melhoria de infra – estrutura
física, resultados na administração tributária do
Importante
Atualmente, a gestão publica dos municípios tem como objetivo aumentar a eficiência administrativa e fiscal dos municípios, assegurando o melhor aproveitamento do potencial arrecadatório e do controle na gestão dos recursos públicos e a melhoria da qualidade do atendimento ao cidadão.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 144
Município, teve um incremento considerável na
arrecadação, o IPTU teve um aumento real de 50% na
arrecadação, o ISS subiu cerca de 100%. (Queiroga-
2007). Quais foram as medidas tomadas pelos
gestores para o sucesso da implementação do
programa no município?
CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE DO PNAFM
Cumprimento das seguintes condições de
elegibilidade do projeto e do município:
Assinatura do Termo de Adesão - observar
que o Termo de Adesão deve estar atualizado
em relação aos prazos previstos nas alíneas
"b" e "g" da Cláusula Segunda do Termo de
Adesão. Caso contrário, novo termo deverá
ser assinado, podendo ocorrer na mesma
data de assinatura do contrato de
subempréstimo;
Criação da Unidade de Execução Municipal -
UEM, de acordo com a composição
especificada nos manuais de elaboração de
projeto constantes nos capítulos II e III do
Regulamento Operativo do Programa -
projetos simplificados ou ampliados;
Elaboração e entrega do Questionário de
Levantamento de Dados e do projeto, com a
utilização do Programa de Elaboração de
Projeto - PEP. Em se tratando de Projeto
Ampliado, com a aprovação da UCP e, em se
tratando de Projeto Simplificado, com a
verificação da conformidade pela CAIXA;
Para navegar
Minuta ao Termo de Adesão - disponível em http://www1.caixa.gov.br/gov/gov_comercial/municipal/modernizacao_gestao_publica/pnafm/documentos_contratacao.asp.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 145
Apropriação no orçamento municipal dos
recursos necessários ao financiamento
complementar do financiamento do BID e da
contrapartida (observar que, na
documentação encaminhada à STN para
autorização da operação de crédito, já consta
a Lei Orçamentária do Exercício em curso e,
ainda, leis e decretos de abertura de créditos
adicionais, nos quais deverão constar em
"Despesas de Capital" a aplicação dos
recursos do financiamento BID e da
contrapartida local);
Autorização legislativa para a contratação do
subempréstimo e para a concessão das
garantias - também referida autorização faz
parte da documentação necessária à
aprovação da operação de crédito pela STN;
Abertura de conta corrente na CAIXA, na
agência de relacionamento do município,
específica para a movimentação dos recursos
do PNAFM - Conta vinculada ao projeto;
Documentação do Chefe do Poder
Executivo/representante legal.
Cópia do CPF e da carteira de identidade;
Cópia do Termo de Posse ou cópia do Ato de
Nomeação se for o caso;
Autorização da STN para a contratação do
subempréstimo PNAFM, dentro do prazo de
validade;
Autorização da UCP/MF, comunicada pela
SUDEN/GEPUB;
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 146
Verificação, pela CAIXA, de que a
documentação abaixo relacionada está no
prazo de validade (esta documentação já
deve constar no dossiê do município por
ocasião do seu encaminhamento à STN e a
UCP/MF para autorização da contratação da
operação de crédito):
Certidão Negativa de Débito junto ao INSS -
CND (Inciso III , art. 195, da CF);
Certificado de Regularidade Previdenciária -
CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5
das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001
- exigível a partir de 31/03/2002);
Certidão de Regularidade de Tributos e
Contribuições Federais - emitida pela
Secretaria da Receita Federal;
Certificado de Regularidade Previdenciária -
CRP - emitida pelo INSS (Inciso II, do art. 5
das Portarias MPAS 2.346/2001 e 3.699/2001
- exigível a partir de 31/03/2002);
Cumprimento do disposto no art. 51 da Lei
Complementar 101/2000 - consultar SISTN;
Nada consta no Cadastro Informativo dos
Créditos Não Quitados - CADIN (Inciso III
do art. 3 da Res. 17/2001, do Senado
Federal);
Adimplência junto a instituições integrantes
do Sistema Financeiro Nacional, observada
no sistema de Operações de Crédito com o
Setor Público - CADIP.
As verificações a que se referem este subitem
poderão ser realizadas:
No CAUC, por meio de acesso ao SIAFI
(SIAFI2003 - CONVÊNIO - CAUC -
CADENTCONV) Devem ser observados os
prazos de validade ou, caso não conste um des-
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 147
tes apontamentos no CAUC ou esteja com prazo
de validade vencido ou, ainda, não conste
certidão dentro do prazo de validade
arquivada no dossiê do Município, poderá ser
obtida a respectiva certidão em um dos
seguintes endereços na Internet:
Certidão Negativa de Débito junto ao INSS -
CND: www.mpas.gov.br;
Certificado de Regularidade Previdenciária -
CRP: www.mpas.gov.br;
Receita Federal: www.receita.fazenda.gov.br;
FGTS - CRF: www.caixa.gov.br.
Realização de consulta ao:
CADIN: - Cadastro Informativo dos Créditos
Não Quitados: regulado pela Lei nº 10.522, de 19 de
julho de 2002, o Cadastro Informativo de Créditos não
Quitados do Setor Público Federal – CADIN é um banco
de dados onde se encontram registrados os nomes de
pessoas físicas e jurídicas em débito para com órgãos e
entidades federais.
As informações contidas no CADIN permitem à
Administração Pública Federal uniformizar os
procedimentos relativos à concessão de crédito,
garantias, incentivos fiscais e financeiros, bem como à
celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos,
de modo a favorecer a gestão seletiva dos recursos
existentes.
A contratação da operação está condicionada à
não inscrição do Município no CADIN, cuja consulta é
realizada por empregado da CAIXA no SISBACEN, deve
ser impressa, assinada sob carimbo e juntada ao
processo.
Você sabia?
Compete à Secretaria do Tesouro Nacional expedir orientações de natureza normativa a respeito do CADIN, cabendo ao Banco Central do Brasil, por sua vez, administrar e disponibilizar, por meio do SISBACEN, as informações que compõem o banco de dados. (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/cadin).
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 148
CADIP - Sistema de Operações de Crédito com
o Setor Público: deve ser comprovado o adimplemento
do Município junto ao Sistema Financeiro Nacional,
mediante consulta ao CADIP, a ser realizada por
empregado da CAIXA, com juntada ao processo do
documento comprobatório da pesquisa.
Caso seja constatada alguma pendência, o
município deve ser notificado, por ofício, para
regularização.
Contrato de Subempréstimo, devidamente
preenchido pela Agência de relacionamento
do município.
A Minuta do Contrato de Subempréstimo.
Observações:
a) Todos os documentos produzidos pela
Prefeitura deverão ter as assinaturas dos
seus representantes identificadas mediante
aposição de carimbos/datilograficamente;
b) Caso o CAUC esteja desatualizado ou sua
consulta esteja temporariamente suspensa,
a CAIXA deverá solicitar as certidões e/ou
documentos que atendam às normas legais
para a operação, os quais deverão estar
desembaraçados e no prazo de validade;
c) A análise jurídica, procedida por advogado
da CAIXA, será efetuada por solicitação
gerencial, no caso de dúvidas quanto ao
teor dos documentos apresentados,
relativamente à regularidade da
representação institucional;
d) As consultas realizadas em sistemas
(CAUC, SISTN) ou na Internet deverão ser
impressas e juntadas ao processo, após
assinatura sob carimbo do empregado
responsável pela pesquisa (Caixa
Econômica FederaL-2005).
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 149
Limites financeiros da assistência técnica
O contrato celebrado, entre a União e o BID,
orienta que os contratos de execução de obras,
aquisição de bens e prestação de serviços para o
projeto deverão estabelecer um custo razoável, que
serão geralmente os preços mais baixos do mercado,
levando-se em consideração fatores de qualidade,
eficiência e outros fatores pertinentes.
Na aquisição de maquinaria, equipamento e
outros bens relacionados com o projeto, e na
adjudicação do objeto da licitação para a execução de
obras, deverá ser utilizado o sistema de licitação
pública, em todos os casos em que o valor dessas
aquisições for igual ou exceder os valores indicados no
ANEXO B. As licitações ficarão sujeitas aos
procedimentos estabelecidos nesse Anexo.
A Mutuária e os Municípios selecionarão e
contratarão, diretamente ou através de agentes
designados para tal fim, os serviços de consultores,
profissionais ou especialistas que sejam necessários
para dar cumprimento às disposições pertinentes, na
forma estabelecida no ANEXO C.
Para uma melhor visualização das orientações e
limites financeiros para os procedimentos licitatórios
fixados pelo Regulamento Operativo do PNAFM, para
Aquisição de Bens e Serviços Correlatos e de
Contratação de Obras e Serviços de Consultoria,
sugerimos consultar os Anexos do PNAFM (Caixa
Econômica FederAL).
Para navegar
Os limites financeiros são estabelecidos através dos anexos B-C e D do PNAFM que encontram –se disponíveis para download em www.caixa.gov.br.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 150
EXERCÍCIO 1
O programa de modernização fiscal dos municípios está
estruturado em componentes que coincidem com seus
objetivos específicos. Identifique abaixo o único
componente que não faz parte deste programa:
( A ) Fortalecimento da administração financeira e
desenvolvimento de mecanismos de controle e
medição da qualidade do gasto público;
( B ) Modernização das estruturas organizacionais e
processos da administração tributária;
( C ) Definir as diretrizes, os objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada;
( D ) Fortalecimento dos mecanismos de transparência
administrativa e de comunicação com a sociedade;
( E ) Modernização da gestão de pessoal, da gestão
tecnológica e da implantação de novos serviços
informatizados.
EXERCÍCIO 2
Os princípios da gestão fiscal do município baseiam-se
na Lei de Reponsabilidade Fiscal. São eles:
( A ) Transparência, gestão de pessoal, comunicação e
administração financeira;
( B ) Modernização, informação, administração
tributária e comunicação;
( C ) Administração financeira, estruturas
organizacionais, gastos públicos, transparência;
( D ) Planejamento, transparência, controle e
responsabilização;
( E ) Gestão de pessoal, controle, comunicação e
modernização.
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 151
EXERCÍCIO 3
O processo de modernização política é composto de
três fatores fundamentais: identifique os três fatores e
descreva cada um deles.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Em termos gerais, discuta o conceito de
―modernização‖ e seu uso da gestão pública.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
O objetivo geral do programa de
modernização fiscal dos municípios é
melhorar a eficiência e transparência na
gestão fiscal dos governos locais, tendo como
propósito fortalecer e modernizar a área
tributária e financeira da Secretaria da
Fazenda dos municípios brasileiros;
Aula 5 | Modernização da gestão fiscal dos municípios 152
A definição de modernização política envolve
basicamente três fatores: igualdade,
capacidade e diferenciação;
Um sistema econômico ingressa no processo
de modernização à medida que se torna mais
racional e eficiente;
Os princípios da gestão fiscal do município
baseiam-se na Lei de Responsabilidade Fiscal
sendo eles o planejamento, a transparência, o
controle e a responsabilização.
Programas de Modernização Fiscal
dos Municípios
Lucynei Souza
AU
LA
6
Ap
res
en
taç
ão
O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal
dos Municípios Brasileiros – PNAFM integra o esforço permanente
do Governo Brasileiro no sentido da manutenção da estabilidade
social e macroeconômica, e tem por objetivo geral apoiar o
governo brasileiro na busca da estabilidade econômica por meio
do equilíbrio fiscal auto–sustentável, fundamentado em uma
política transparente e eficiente da receita e do gasto público.
Nesta aula, nos dedicaremos ao estudo deste e outros programas
como alternativa de modernização fiscal dos municípios.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Compreender o desenvolvimento de propostas específicas de
modernização administrativa e fiscal a municípios; Conhecer as características básicas dos Programas de
Modernização Fiscal dos Municípios e os procedimentos de
encaminhamento dos mesmos.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 154
Introdução
Programa Nacional de Apoio à Gestão
Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros: O
programa PNAFM foi concebido em contexto histórico
especial, quando em todo o mundo já se tinham
acumulado diversas experiências bem-sucedidas de
implantação das modernas práticas de gestão nas
organizações públicas e privadas.
Os avanços nessa área foram fortemente
apoiados pelo desenvolvimento de novas tecnologias de
comunicação e de processamento de dados, que
tornaram possíveis gerir organizações inteiramente
informatizadas, operacionalizadas e monitoradas
remotamente a partir de qualquer ponto do planeta,
sem utilização do papel. Tornou-se viável a permanente
interatividade (―on-line‖) entre trabalhadores dos
diversos níveis hierárquicos, clientes, usuários e toda a
sociedade.
A tecnologia propiciou também oportunidade
para que as organizações realizassem uma revisão
crítica de seus métodos de trabalho, passando pela
forma de definir e comunicar suas estratégias, de se
organizar institucionalmente com vistas a melhor
executar sua missão, de gerenciar sua força laboral e
de organizar o seu processo de trabalho.
Tais mudanças vêm propiciando crescimento
contínuo da produtividade de economias das mais
diferentes nações, resultando num largo período de
prosperidade econômica em todo o mundo e em
especial nos países que melhor souberam se apropriar
dos novos conhecimentos.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 155
Origens do programa
O Estado brasileiro não poderia deixar de se
beneficiar desses avanços e, de fato, tem sido
precursor em muitas iniciativas. Já na década de 1980,
o Governo Federal iniciou uma ampla gama de ações
visando garantir que a sociedade brasileira viesse a
adquirir a necessária governança sobre as finanças
públicas.
O termo ―governança‖ significa que,
basicamente, a sociedade deve dispor de meios
suficientes para garantir que o Estado arrecadará
melhor e otimizará o gasto público, para fazer frente às
demandas de uma sociedade muito marcada por uma
renda ainda baixa, frente às economias de outros
países, e por desigualdades de diversas naturezas,
inclusive por mecanismos tributários que não propiciam
a necessária justiça fiscal. Ou seja, a sociedade deve
dispor de governança sobre o Estado, para que esse
atue eficazmente no sentido de reduzir os problemas
que se encontram na raiz de todos os problemas
brasileiros: a baixa renda e a desigualdade social – esta
representada não só pela desigualdade de acesso à
renda, mas também pela desigualdade de acesso aos
bens e serviços produzidos pelo estado, e de acesso à
cidadania: poder, informação, cultura, participação
social (Ministério da Fazenda).
Num primeiro momento, o próprio processo
político exigiu que o governo federal implantasse
instrumentos que garantissem a sustentabilidade da
democracia, inclusive com a adoção de mecanismos
institucionais que propiciassem plena transparência
sobre a ação governamental, como a inserção de todos
os gastos do governo em um só orçamento, e que esse
fosse previamente aprovado por um parlamento
soberano.
Quer
saber mais?
O PNAFM se realiza mediante financiamento de
projetos específicos, voltados para a criação de condições para que as administrações municipais possam alcançar maior autonomia no financiamento dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e melhorar o desempenho na execução de suas funções sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao contribuinte.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 156
As finanças do governo federal passaram, então,
por um abrangente processo de reordenamento, do
qual decorreu a completa separação de funções entre
Tesouro Nacional, Banco do Brasil e Banco Central.
Criou-se a Secretaria do Tesouro Nacional com a
finalidade de executar a política fiscal, inclusive a dívida
pública, anteriormente administrada pelo Banco
Central. Os orçamentos foram unificados. A execução
orçamentária, financeira e contábil passou a contar com
moderna ferramenta tecnológica, o Sistema Integrado
de Administração Financeira do Governo Federal –
SIAFI.
O aperfeiçoamento contínuo dos mecanismos de
gestão então adotados permitiu que a sociedade
brasileira adquirisse governança sobre as contas do
Governo Federal. Mas a completa governança sobre as
contas públicas brasileiras exige que a sociedade
alcance também as contas dos estados e dos
municípios.
Como todos os níveis de governo podem
executar praticamente todos os tipos de gastos, o
equilíbrio fiscal e a melhoria da gestão dos gastos
públicos exigem que todos os entes federados atuem
coordenadamente, tendo em vista a otimização dos
gastos para atender às demandas sociais por serviços
públicos em maior quantidade e melhor qualidade.
Os avanços na gestão nas contas dos entes das
demais esferas de governo iniciaram-se com a
implantação, nos estados, de sistemas integrados de
gestão financeira, inspirados no exemplo do SIAFI. Em
meados da década de 1990, os problemas financeiros
dos estados, até então ocultos sob o manto do elevado
processo inflacionário, foram evidenciados e exigiram
atuação enérgica, para que não viessem a
comprometer o esforço de estabilizar a economia
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 157
brasileira. Para isso, era necessário acelerar as ações
de melhoria de gestão das contas estaduais.
Assim, em 1996, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento aprovou empréstimo de U$ 500
milhões ao Brasil, em apoio à modernização fiscal do
Distrito Federal e dos estados brasileiros. Nascia,
então, dez anos após o início do reordenamento das
finanças do Governo Federal, o Programa Nacional de
Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros
(PNAFE), desta feita para viabilizar o processo de
modernização da gestão fiscal nos estados.
PROGRAMA PNAFE
PNAFE: A implantação do PNAFE, a exemplo do
que tem sido todo o processo de reordenamento das
finanças públicas brasileiras desde a década de 1980, é
uma gratificante história de sucesso. Todos os estados
e o Distrito Federal aderiram ao programa, e todos têm
hoje notório orgulho em citar os avanços alcançados e
os benefícios obtidos pelos governantes, pelos
servidores dos estados e, sobretudo, pela sociedade,
que passou a contar com serviços mais ágeis e de
melhor qualidade, e com maior justiça fiscal.
As contratações de subempréstimos para as
prefeituras brasileiras começaram no início de 2002.
Prefeituras como as de Salvador (BA), Maceió (SE),
Santa Maria (RS) Santa Luzia (MG) e Ribeirão Pires
Na esteira do PNAFE, foi contraído em 2001 novo
empréstimo do governo brasileiro, junto ao BID,
para financiamento do PNAFM, com o objetivo de
levar aos municípios brasileiros os benefícios dos
novos conhecimentos e práticas de gestão. O novo
programa é favorecido não só pela incorporação dos
mais recentes avanços científicos e tecnológicos,
mas também pela experiência acumulada de
implantação de medidas da natureza nos órgãos da União e dos estados.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 158
(SP) são algumas das que já assinaram contrato de
financiamento do PNAFM e iniciaram as ações de
modernização das áreas administrativa e fiscal. E
muitas já podem, assim como os governos estaduais,
se orgulhar de ter uma história de sucesso a deixar
para a sociedade, sobretudo para as novas gerações,
visto que os benefícios trazidos pelo processo de
fortalecimento institucional, propiciado pela
implantação do PNAFM, são permanentes (Brasil-2006).
PROGRAMA PNAFM
A implementação do Programa Nacional de
Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios
Brasileiros – PNAFM – faz parte da estratégia do
Governo Federal para a consolidação e o
aperfeiçoamento do pacto federativo constitucional,
buscando o fortalecimento institucional dos órgãos
responsáveis pela gestão administrativa e fiscal dos
municípios brasileiros.
O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um dos
municípios brasileiros e conta com recursos da ordem
de US$ 2,2 bilhões, dos quais US$ 1,1 bilhão (50%)
são financiados pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, e o restante provido a título de
contrapartida da União (2%) e das prefeituras
beneficiadas (48%). Estima-se que esse montante será
suficiente para modernizar a gestão administrativa e
fiscal em 3.854 municípios brasileiros.
O programa se realiza mediante financiamento
de projetos específicos, voltados para a criação de
condições para que as administrações municipais
possam alcançar maior autonomia no financiamento
dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e
melhorar o desempenho na execução de suas funções
Você sabia?
O órgão executor do PNAFM é a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, por intermédio da Unidade de Coordenação de Programas - UCP, a quem compete gerenciar sua implementação, de forma descentralizada, com apoio da Caixa Econômica Federal, agente financeiro e co-executor do programa.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 159
sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao
contribuinte.
Para isso, os municípios foram classificados em
duas categorias de projeto, de acordo com sua
população: Projetos Simplificados, que abrangerão
municípios de até 50.000 habitantes, e Projetos
Ampliados, para municípios com mais de 50.000
habitantes.
Para municípios com população entre 50.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementação do
projeto simplificado, conforme as necessidades
específicas do município.
A primeira fase do programa encontra-se em
andamento e conta com financiamento do BID, por
intermédio do Contrato de Empréstimo nº 1194/OC-BR,
no valor de US$ 300 milhões.
CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE NO PROGRAMA
PNAFM
Os projetos ampliados objetivam o
desenvolvimento de propostas específicas de
modernização administrativa e fiscal a municípios com
mais de 50 mil habitantes. São submetidos à aprovação
da UCP (Unidade de Coordenação de Programas),
condicionada ao preenchimento das condições de
elegibilidade, assim como à observância dos seguintes
procedimentos:
Apresentação de questionário e projeto pela
Unidade de Execução Municipal - UEM,
utilizando o Programa de Elaboração de
Projetos - PEP, com análise e aprovação da
UCP, de acordo com o previsto no
Regulamento Operativo do Programa - ROP;
Importante
São parceiros do programa: Caixa Econômica Federal, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Unidade de Execução Municipal e Escola Superior de Administração Fazendária.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 160
Aprovação do BID;
Autorização da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministério da Fazenda, para que
o município realize a contratação da operação
de crédito, segundo orientação expedida pelo
Senado Federal.
Os recursos do programa para os projetos
ampliados destinam-se à aquisição de tecnologia, de
equipamentos de informática, de apoio e de
comunicação; em construções e reformas que resultem
na melhoria do atendimento ao contribuinte e na
melhoria da arrecadação do município; na integração
de sistemas tributários com aplicativos e ferramentas
de controle espacial e com sistemas de administração
integrada (orçamento, finanças, contabilidade,
planejamento); em capacitação, consultoria e ajuste de
quadro, objetivando tornar a administração municipal
comprometida com resultados que contribuam para
melhorar os serviços oferecidos à população.
Esse universo abrange 24 componentes,
classificados em cinco grupos:
modernização administrativa;
modernização fiscal;
tecnologia da informação;
coordenação do projeto;
administração integrada ao controle espacial
(geoprocessamento).
Em consonância com o estabelecido no Contrato
de Empréstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento
Operativo do Programa PNAFM, a aplicação dos
recursos é classificada nas seguintes categorias de
investimento:
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 161
Capacitação – contratação de cursos,
seminários ou outras formas de treinamento e
realização de visitas técnicas, nacionais e
internacionais;
Consultoria – contratação de pessoas físicas
ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, para
apoiar ou desenvolver as atividades do
projeto, inclusive desenvolvimento de
sistemas informatizados;
Tecnologia da Informação – aquisição e
instalação de hardware, redes de
computação, software básico e sistemas
aplicativos;
Equipamentos de Apoio e Comunicação -
aquisição de equipamentos, instrumentos de
comunicação e outros bens móveis;
Infra-estrutura – construção, reforma e
adequação de ambientes físicos;
Ajuste do Quadro – implantação de
Programas de Ajuste do Efetivo de Pessoal.
Em relação aos projetos simplificados, os
recursos são destinados basicamente para aquisição de
sistemas integrados e aplicativos pré-qualificados,
acompanhados da aquisição de outros bens e serviços
relacionados com a modernização da gestão. Projeto
Simplificado – Faixas de 1 a 5.
RESUMO DO PLANO DE INVESTIMENTO
Kit Solução – Implantação da Solução da
Informática e aquisição mínima de 5
microcomputadores + 1 para servidor de
rede.
Programa de Capacitação, sendo 7 temas
obrigatórios e 26 opcionais.
Importante
O PNAFM contempla ações que visem a modernização da gestão administrativa e fiscal, tais como capacitação de técnicos e gestores municipais, implementação de ações e sistemas destinados ao controle da arrecadação, atendimento ao cidadão, comunicação de dados, controle financeiro, recursos humanos, consultorias, aquisição de equipamentos de informática, infra-estrutura e geoprocessamento referenciado. Ele ainda possibilita ao município a elaboração e implementação de Plano Diretor, Cadastro Multifinalitário e Planta Genérica de Valores.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 162
Instrumento de Planejamento Urbano –
elaboração de Plano Diretor, Planta de
Valores Genéricos.
Cadastro Técnico Multifinalitário.
OBJETIVOS DO PROGRAMA PNAFM
O Programa Nacional de Apoio à Gestão
Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros
(PNAFM) integra o esforço permanente do Governo
Brasileiro no sentido da manutenção da estabilidade
social e macroeconômica, e tem por objetivo geral
apoiar o governo brasileiro na busca da estabilidade
econômica por meio do equilíbrio fiscal auto–
sustentável, fundamentado em uma política
transparente e eficiente da receita e do gasto público
(Caixa Econômica Federal, 2008).
Os objetivos específicos a serem alcançados
pelos municípios com a execução do programa são os
seguintes:
Quanto à busca da excelência na ação do
estado:
Adoção das melhores práticas e dos mais
modernos conhecimentos e instrumentos de
gestão, visando à eficiência, eficácia e
efetividade da gestão administrativa e fiscal;
Elevação da proporção do gasto público
municipal, em relação ao seu gasto total,
suportada por receitas próprias do município;
Disponibilização, para o cidadão, de serviços
municipais em maior quantidade e melhor
qualidade.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 163
Quanto à transparência:
Divulgação periódica da execução do
orçamento e dos atos da gestão pública
municipal;
Participação da população no planejamento e
definição do orçamento e do plano de
investimentos municipais;
Avaliação e revisão das ações do poder
público mediante utilização de mecanismos
que ofereçam oportunidade de formação de
opinião e de efetiva participação da
população.
Além dos objetivos mencionados, constantes do
Acordo de Empréstimo firmado junto ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento – BID, para
financiamento das ações do programa, a UCP (Unidade
de Coordenação de Programas) considera que o PNAFM
deve também buscar o atingimento dos objetivos a
seguir, relacionados aos aspectos de equidade
econômica e social: promoção da justiça fiscal,
mediante efetiva arrecadação dos tributos municipais;
promoção de justiça social, com oferecimento de
oportunidades iguais, a todos os cidadãos, de acesso
aos bens e serviços públicos oferecidos pela
administração municipal, com foco nas áreas
administrativa e fiscal.
Para atingir seus objetivos, o Programa apóia a
implantação de Projetos destinados a:
Introduzir modelo de gestão com foco nos
clientes (sociedade) e voltado para
resultados, definindo de forma clara as
funções e as responsabilidades da
administração pública municipal, inclusive
quanto à estratégia e aos procedimentos de
concessão, privatização e terceirização dos
serviços públicos municipais;
Quer
saber mais?
A Resolução n° 17, de 2001 dispõe sobre operações de crédito ao amparo do Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros - PNAFM.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 164
Instituir uma política abrangente e
transparente de recursos humanos,
dimensionando um quadro de pessoal
consistente com as reais necessidades da
administração pública municipal;
Implantar métodos e instrumentos de
planejamento e de elaboração do orçamento
municipal, dentro de um contexto de
transparência e de participação da população;
Integrar a administração financeira e
implantar controles automatizados para a
programação e a execução orçamentária e
financeira, assim como para a consolidação
da auditoria e do controle interno dos
Municípios;
Aperfeiçoar o controle do cumprimento das
obrigações tributárias, por parte do
contribuinte, mediante a implantação de
novas técnicas e metodologias de
arrecadação, de fiscalização e de cobrança
administrativa e judicial da dívida tributária;
Habilitar as prefeituras municipais para o
melhor exercício das funções relevantes de
educação fiscal e de atenção ao cidadão;
Apoiar as autoridades e os líderes municipais
na implantação de uma administração pública
centrada nos deveres e direitos do cidadão.
O programa também contribui para a
minimização das disparidades técnicas e operacionais
existentes entre as várias administrações fiscais
municipais e, ainda, para que se estabeleçam as bases
para a integração dos diferentes sistemas fiscais
(Ministério da Fazenda - 2007).
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 165
CONDIÇÕES DO FINANCIAMENTO EXIGIDAS PELO
PROGRAMA
A Caixa Econômica Federal é o agente financeiro
do programa.
O município participa do PNAFM aplicando
recursos próprios, a título de contrapartida, que variam
conforme a população e a localização do município.
Prazo de execução: até 4 anos.
Prazo de carência: até 4 anos (incluindo prazo
de execução). Nesse período, serão cobrados
juros correspondentes.
Prazo de amortização: até 16 anos.
Forma de pagamento: amortizações
semestrais e consecutivas. Sistema de
Amortizações Constantes (SAC).
Taxas de juros: determinada pelo BID e
informada pela UCP (4,33% a.a. - 1º
semestre de 2008).
Atualização do saldo devedor: variação
cambial.
Comissão de crédito: até 0,75% a.a. devida
ao BID após 60 dias da data da contratação e
calculada sobre o saldo dos recursos não
desembolsados (0,10% - 1º semestre de
2008). Ver valor atual.
Remuneração da Caixa: 0,5% a.a. nos
primeiros 4 anos e 0,3% a.a. nos anos
seguintes, paga juntamente com os juros
remuneratórios.
Fundo de Inspeção e Vigilância BID: até 1%
sobre cada parcela liberada (0,00% desde o
1º semestre de 2003).
Encargos por atraso: 1,0% a.m. cobrados
sobre os valores em atraso.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 166
ITENS NÃO-FINANCIÁVEIS PELO PROGRAMA
Refinanciamento da dívida; aquisição de bens
usados; despesas ou custos administrativos; capital de
giro; aquisição ou arrendamento de bens imóveis;
compra de ações; pagamento de tributos; aquisição de
bens ou contratações de serviços de países que não
sejam membros do BID; projetos que não estejam de
acordo com a legislação brasileira sobre proteção ao
meio ambiente.
PROCEDIMENTOS PARA SE OBTER O
FINANCIAMENTO DO PROGRAMA
A seguir, os principais passos para uma
prefeitura aderir ao programa:
TERMO DE ADESÃO: Contatar a Gerência de
Apoio ao Desenvolvimento Urbano (GIDUR)
da CAIXA no Estado onde está localizado o
Município ou enviar uma correspondência
para a sua agência da CAIXA, formalizando a
intenção de participar do programa, por meio
da assinatura do Termo de Adesão em modelo
próprio disponível no site www.caixa.gov.br
(obs.: assinaturas do Prefeito e Secretário
Municipal da Fazenda são requeridas);
SELECIONAR A OPÇÃO: para municípios
com população entre 50.001 a 150.000
habitantes (faixas de 6 a 9), selecionar junto
à CAIXA a opção desejada – se simplificado
ou ampliado;
CONSTITUIÇÃO DA UEM: criar a Unidade
de Execução Municipal por meio de ato do
Prefeito (decreto ou portaria), designando os
membros que irão compor a equipe
responsável pela coordenação e implantação
do projeto;
Para
navegar
Para maiores informações quanto ao preenchimento de formulários,
acesse http://www.ucp.fazenda.gov.br/PNAFM/pnafm/sobre-o-programa/sobre-o-programa
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 167
ETAPAS DE PREPARAÇÃO: conjunto de
atividades imprescindíveis para a aprovação
do projeto e que contam com o apoio da
CAIXA para a devida realização. Por serem
independentes entre si, recomenda-se a
execução destas atividades em paralelo, para
agilização da aprovação.
MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DAS
RECEITAS E DA GESTÃO FISCAL, FINANCEIRA E
PATRIMONIAL DAS ADMINISTRAÇÕES
ESTADUAIS – PMAE
Objetivos do PMAE:
Modernização dos Órgãos Estaduais de Meio
Ambiente e da Administração das Receitas e
da Gestão Fiscal e Patrimonial das
Administrações Estaduais e do Distrito
Federal, através do apoio financeiro a
projetos que visem o desenvolvimento e a
implantação do Sistema Público de
Escrituração Digital - Fortalecimento das
capacidades gerencial, normativa, operacional e
tecnológica das Administrações Tributárias e
dos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente;
Desenvolvimento e aperfeiçoamento de
Sistemas de Informação, Serviços e Processos
voltados ao cumprimento das obrigações
tributárias e ambientais;
Informatização, inclusive aquisição e
desenvolvimento de software;
Capacitação, treinamento e aperfeiçoamento
gerencial, técnico e de apoio operacional;
Estudos e assessorias técnicas de natureza
organizacional, econômico-tributária,
informacional, de controle da evasão e elisão
tributárias, gerência e cobrança da dívida
ativa;
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 168
Consultorias e estudos de natureza
organizacional, de tecnologia de informação e
outros relacionados aos processos ou
atividades dos Órgãos Estaduais de Meio
Ambiente;
Cooperação permanente dos Estados entre si,
com os respectivos municípios e com a
Receita Federal, para intercâmbio de
experiências, informações, cadastros e
atuação simultânea em auditorias fiscais;
Cooperação permanente dos Órgãos
Estaduais de Meio Ambiente entre si, bem
como com os demais órgãos ambientais, para
intercâmbio de experiências, informações,
cadastros e atuação integrada.
Clientes do PMAE
Estados e Distrito Federal
Itens financiáveis pelo PMAE
Tecnologia de Informação e de Comunicação
e Equipamentos de Informática: Aquisição de
hardware, redes de computação e de
comunicação, inclusive aquisição e
desenvolvimento de software e sistemas de
informação. No caso de aquisição de software
e prestação de serviços correlatos, deverão
ser obedecidos os critérios estabelecidos no
Programa PROSOFT Comercialização.
Capacitação de Recursos Humanos: Cursos,
seminários, programas de treinamento e
reciclagem funcional e realização de visitas
técnicas.
Serviços Técnicos Especializados: Serviços
para apoiar/desenvolver atividades do
projeto, inclusive sistemas de organização e ge
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 169
rência, base cadastral e de tecnologia de
informação;
Equipamentos de Apoio à Fiscalização:
Aquisição de equipamentos de comunicação e
outros bens móveis operacionais;
Infra-estrutura Física: Adequação de
ambientes físicos, através de reforma e
melhoria de instalações operacionais e de
atendimento ao contribuinte e população em
geral, incluindo a construção de novas
instalações se comprovadamente necessária.
Itens Não Financiáveis
Não serão passíveis de financiamento as obras
de infra-estrutura não voltadas para a melhoria de
eficiência da administração e a aquisição de bens
móveis não voltados para a melhoria de eficiência da
administração.
Forma de Apoio
Direto - Operação realizada diretamente com o
BNDES ou através de mandatário (necessária a
apresentação de Carta-consulta).
Valor do Financiamento
Valor do
financiamento
Estados e DF Mínimo Máximo
São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais,
Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do
Sul e Bahia
R$1
milhão
R$15
milhões
Goiás, Pernambuco, Ceará, Espírito
Santo, Mato Grosso, Pará, Mato Grosso
do Sul, Amazonas, Maranhão, Rio
Grande do Norte e Distrito Federal
R$1
milhão
R$12
milhões
Piauí, Rondônia, Roraima, Amapá, Acre,
Tocantins, Paraíba, Alagoas e Sergipe
R$1
milhão
R$7
milhões
Fonte: BNDES, 2008.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 170
Excepcionalmente, admite-se o valor mínimo da
operação de R$ 1 milhão para adoção da forma de
apoio direto. Os valores máximos do financiamento são
definidos com base na arrecadação do ICMS e do
número de empresas instaladas nos Estados e no
Distrito Federal. O valor máximo será revisto a partir de
30.06.2008, respeitado o montante máximo autorizado
pelo Conselho Monetário Nacional - CMN.
Nível de Participação no Programa
Participação máxima do BNDES de 90%,
observado que:
Os investimentos em infra-estrutura física
deverão ser de até 25% (vinte e cinco por
cento) do valor total dos itens financiáveis no
projeto;
Os investimentos em equipamentos de apoio
à operação e fiscalização deverão ser de até
20% (vinte por cento) do valor total dos itens
financiáveis no projeto;
Os investimentos em infra-estrutura física
deverão ser de até 25% (vinte e cinco por
cento) do valor total dos itens financiáveis no
projeto;
Os investimentos em equipamentos de apoio
à operação e fiscalização deverão ser de até
20% (vinte por cento) do valor total dos itens
financiáveis no projeto.
Garantias do Programa
As garantias ficarão a critério do BNDES,
observadas as normas pertinentes do Banco Central e
do BNDES.
Para navegar
Melhores informações quanto às garantias, consultar:
http://www.bndes.gov.br/linhas/itens_apoio.asp
Para navegar
Veja: Condições financeiras aplicáveis de acordo com as linhas de financiamento -http://www.bndes.gov.br/linhas/itens_apoio.asp
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 171
Informações Gerais Sobre o Programa
O Estado solicitante deverá apresentar
projeto que permita identificar, analisar e
acompanhar, detalhadamente, o conjunto de
ações e metas físicas e financeiras, por meio
das quais pretenda alcançar os objetivos
estabelecidos pelo BNDES.
Todos os projetos deverão prever
investimentos destinados à capacitação dos
recursos humanos.
O Estado deverá constituir Grupo Especial de
Trabalho de Modernização da Gestão para coordenar a
elaboração, implantação e acompanhamento de todo o
projeto, diretamente vinculado ao Secretário de
Fazenda ou ao Secretário de Meio Ambiente, composto
por no mínimo 50% (cinqüenta por cento) de
funcionários do quadro permanente.
Procedimentos de Encaminhamento
As solicitações de apoio são encaminhadas ao
BNDES por meio de Carta-Consulta - preenchida
segundo as orientações do Roteiro de Informações para
Consulta Prévia.
O BNDES apóia projetos que tenham impacto
direto na melhoria das condições de vida da população
brasileira. Além do Projeto Apoio à Modernização da
Administração das Receitas e da Gestão Fiscal,
Financeira e Patrimonial das Administrações Estaduais -
PMAE - O BNDES criou as seguintes linhas de
financiamento, que oferecem condições especiais para
projetos de Desenvolvimento Urbano e Regional: -
Apoio à Modernização da Administração Tributária e da
Gestão dos Setores Sociais Básicos - PMAT - Apoio a
investimentos Multissetoriais Integrados Urbanos -
Apoio a projetos Estruturadores de Transportes Urbano
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 172
- Apoio a projetos de Saneamento Ambiental e
Recursos Hídricos - Desenvolvimento Social: Apoio a
investimentos sociais de empresas no âmbito da
comunidade, apoio a investimentos sociais de empresas
no âmbito da empresa, apoio a operações de serviços
de saúde, de educação e assistência social (BNDES,
2008).
EXERCÍCIO 1
O Programa (PNAFM) se realiza mediante financiamento
de projetos específicos, voltados para a criação de
condições para que as administrações municipais
possam alcançar maior autonomia no financiamento
dos gastos públicos, por meio de receitas próprias e
melhorar o desempenho na execução de suas funções
sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao
contribuinte. Para isso, os municípios foram
classificados em duas categorias de projeto, de acordo
com sua população: Assinale a assertiva Falsa:
I. Projetos simplificados, que abrangerão municípios
de até 50.000 habitantes, e projetos ampliados,
para municípios com mais de 50.000 habitantes;
II. Para municípios com população entre 50.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementação
do projeto simplificado, conforme as necessidades
específicas do município;
III. Para municípios com população entre 100.000 e
150.000 habitantes, faculta-se a implementação
do projeto simplificado, conforme as necessidades
de cada município.
Com relação às afirmações acima:
( A ) Apenas a I é verdadeira;
( B ) Todas são verdadeiras;
( C ) Apenas a I e a II são verdadeiras;
( D ) Apenas a II e a III são verdadeiras;
( E ) Apenas a II é correta.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 173
EXERCÍCIO 2
Para atingir seus objetivos, o Programa (PNAFM) apóia
a implantação de projetos destinados a:
I. Introduzir modelo de gestão com foco nos
interesses do município e voltado para resultados
de obtenção de lucros, definindo de forma clara as
funções e as responsabilidades da administração
pública municipal;
II. Instituir uma política abrangente e transparente
de recursos humanos, dimensionando um quadro
de pessoal consistente com as reais necessidades
da administração pública municipal;
III. Aperfeiçoar o controle do cumprimento das
obrigações tributárias, por parte do contribuinte,
mediante a implantação de novas técnicas e
metodologias de arrecadação, de fiscalização e de
cobrança administrativa e judicial da dívida
tributária.
Com relação às afirmações acima:
( A ) Apenas a I é verdadeira;
( B ) Todas são verdadeiras;
( C ) Apenas a I e a II são verdadeiras;
( D ) Apenas a II e a III são verdadeiras;
( E ) Apenas a II é correta.
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 174
EXERCÍCIO 3
Em consonância com o estabelecido no Contrato de
Empréstimo BID 1194/OC-BR e no Regulamento
Operativo do Programa PNAFM, a aplicação dos
recursos é classificada em categorias de investimentos.
Quais são as categorias de investimento?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Quais as principais funções do Programa Nacional de
Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios
Brasileiros?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
A implementação do Programa Nacional de Apoio à
Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios
Brasileiros – PNAFM – faz parte da estratégia do
Governo Federal para a consolidação e o
aperfeiçoamento do pacto federativo constitucional,
buscando o fortalecimento institucional dos órgãos
responsáveis pela gestão administrativa e fiscal dos
municípios brasileiros;
Aula 6 | Programas de modernização fiscal dos municípios 175
O PNAFM pode ser aplicado em qualquer um
dos municípios brasileiros e conta com
recursos da ordem de US$ 2,2 bilhões, dos
quais US$ 1,1 bilhão (50%) são financiados
pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID, e o restante provido
a título de contrapartida da União (2%) e das
prefeituras beneficiadas (48%);
O programa também contribui para a
minimização das disparidades técnicas e
operacionais existentes entre as várias
administrações fiscais municipais e, ainda,
para que se estabeleçam as bases para a
integração dos diferentes sistemas fiscais.
Plano Diretor
Koffi Amouzou
AU
LA
7
Ap
res
en
taç
ão
O Plano Diretor é o instrumento básico da política de
desenvolvimento do Município. Sua principal finalidade é orientar a
atuação do poder público e da iniciativa privada na construção dos
espaços urbano e rural na oferta dos serviços públicos essenciais,
visando assegurar melhores condições de vida para a população.
Nesta aula, vamos estudar a definição de Plano Diretor, conceitos
básicos, características e princípios.
Ob
jeti
vo
s
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja
capaz de:
Conhecer as diretrizes para se elaborar o plano diretor de um
município;
Ter noções básicas acerca dos elementos e instrumentos de
desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento
sustentável.
Aula 7 | Plano diretor 178
Introdução
Plano diretor é algo discutido no país, há várias
décadas, em câmaras municipais, em salas de aula de
universidades, em congressos e conferências, em
inúmeros órgãos municipais, estaduais e federais. Por
que tanto empenho da sociedade em debater algo que
não existe? Por que tanta importância? Afinal o plano
diretor foi parar até na Constituição da República –
atribuída a algo que não se sabe direito o que é e cujos
efeitos supostamente benéficos ninguém jamais
experimentou? Um mínimo de reflexão sobre essa
questão traz à tona uma enorme capacidade de nossas
elites intelectuais e políticas de criar e nutrir, por
décadas e décadas, sonhos, irrealidades e quimeras. A
serviço da criação e sustentação de tais sonhos são
colocados políticos, intelectuais, imprensa, professores,
órgãos públicos e de classe. em debates tão infindáveis
quanto inócuos. Órgãos municipais, estaduais, regionais
e federais, ligados ao desenvolvimento urbano, redigem
pilhas de relatórios e realizam custosas pesquisas
visando nutrir essa quimera.
Nas universidades, aulas são dadas, teses
defendidas, seminários organizados e conferências
pronunciadas louvando as virtudes de um plano diretor
que nunca existiu. Uma criação da razão pura, uma
construção mental baseada na idéia pura descolada da
realidade social.
Não são poucos nem simples os dilemas que o
plano diretor vem enfrentando no Brasil. Desde o plano
de 1971, o primeiro plano diretor da cidade de São
Paulo, conhecido por PDDI, muitos planos diretores têm
se limitado (exceção feita ao zoneamento que, em
geral, tem sido objeto de leis específicas e padecido das
limitações acima indicadas) a princípios, objetivos e
diretrizes gerais.
Aula 7 | Plano diretor 179
Ligada a essa questão da atribuição municipal,
está uma questão freqüentemente mencionada da
seguinte forma: ―O plano diretor não pode limitar-se às
zonas urbanas do município. Há uma total
interdependência entre a cidade e a zona rural, de
maneira que esta não pode deixar de constar dos
planos diretores‖. Essa é uma falsa maneira de colocar
a questão. O que deve ou não deve constar do plano
diretor não se define em termos de zona rural ou
urbana. O plano diretor deve abordar todos os
problemas que sejam da competência do município,
estejam eles na zona rural ou urbana. O município não
tem, por exemplo, competência para fazer zoneamento
rural; determinar onde são permitidas ou proibidas as
pastagens, a fruticultura, a pecuária, o extrativismo. Já
as rodovias municipais na zona rural podem e devem
fazer parte do plano diretor. Inútil, entretanto, incluir
nele as rodovias, trevos ou viadutos, estaduais e/ou
federais, por mais importantes que sejam para o
município.
Definição e conceitos de plano diretor
O QUE É O PLANO DIRETOR?
O Plano Diretor é uma lei municipal que
estabelece diretrizes para a ocupação da cidade. Ele
deve identificar e analisar as características físicas, as
atividades predominantes e as vocações da cidade, os
problemas e as potencialidades. É um conjunto de
regras básicas que determinam o que pode e o que não
pode ser feito em cada parte de cidade. É processo de
discussão pública que analisa e avalia a cidade que
temos para depois podermos formular a cidade que
queremos. Desta forma, a prefeitura, em conjunto com
a sociedade, busca direcionar a forma de crescimento,
conforme uma visão de cidade coletivamente
construída e tendo como princípios uma melhor
:: Plano Diretor:
É uma lei municipal elaborada pela prefeitura com a participação da Câmara Municipal e da sociedade civil que visa estabelecer e organizar o crescimento, o
funcionamento, o planejamento territorial da cidade e orientar as prioridades de investimentos.
Aula 7 | Plano diretor 180
qualidade de vida e a preservação dos recursos
naturais. O Plano Diretor deve, portanto, ser discutido e
aprovado pela Câmara de Vereadores e sancionado pelo
prefeito. O resultado, formalizado como Lei Municipal, é
a expressão do pacto firmado entre a sociedade e os
poderes Executivo e Legislativo.
OBJETIVOS DO PLANO DIRETOR
O Plano Diretor tem como objetivo orientar as
ações do poder público visando compatibilizar os
interesses coletivos e garantir de forma mais justa os
benefícios da urbanização, garantir os princípios da
reforma urbana, direito à cidade e à cidadania, gestão
democrática da cidade.
RELEVÂNCIA DO PLANO DIRETOR
A relevância do plano diretor está diretamente
relacionada ao objeto e aos desafios da política urbana.
A política urbana cuida do ordenamento territorial das
cidades, ou seja, do processo de criação e de
renovação do tecido urbano. Ela controla as atividades
de construção civil realizadas tanto pela iniciativa
privada quanto pelo Poder Público.
O controle dessas atividades justifica-se pelas
imperfeições do mercado imobiliário. O que se faz num
terreno afeta, positiva ou negativamente, o valor dos
terrenos vizinhos. Além disso, cada terreno é único e
constitui-se em monopólio de determinada localização.
Não é difícil imaginar como seriam as cidades na
ausência de uma política urbana. Basta verificar o que
acontece nos assentamentos irregulares que existem
em todas as grandes cidades. As novas edificações
retiram das antigas a vista, a ventilação, a insolação e
a privacidade. Não há espaços públicos de uso comum,
Você sabia?
Estatuto das Cidades A Lei Federal 10.257/2001 mais conhecida como Estatuto das Cidades é a regulamentação dos artigos 182 e 183 da constituição federal e estabelece parâmetros e diretrizes da política e gestão urbana no Brasil.
Aula 7 | Plano diretor 181
como praças e parques, ou destinados à prestação de
serviços públicos, como escolas, delegacias e postos de
saúde. O acesso à energia elétrica, à água, à coleta de
lixo e mesmo à via pública depende da boa vontade
daqueles por cujos terrenos passam as respectivas
redes. Não há qualquer preocupação com a segurança
das edificações.
Todos esses fatores têm origem na alta
densidade que caracteriza o meio urbano. Na área
rural, cada unidade é auto-suficiente e tem pouca
interação com as unidades vizinhas. Nas cidades, no
entanto, o estabelecimento de regras é indispensável
para que a interação entre os diversos agentes resulte
em um ambiente aprazível para todos ou, nas palavras
da Constituição (art. 182), no ―bem-estar dos
habitantes da cidade‖.
Funções do Plano Diretor:
Garantir o atendimento das necessidades da
cidade;
Garantir uma melhor qualidade de vida na
cidade;
Preservar e restaurar os sistemas ambientais;
Promover a regularização fundiária;
Consolidar os princípios da reforma urbana.
ALGUNS PRINCÍPIOS DO PLANO DIRETOR
O Plano Diretor é obrigatório para municípios:
a) Com mais de 20 mil habitantes;
b) Integrantes de regiões metropolitanas;
c) Áreas de interesse turístico;
d) Situados em áreas de influência de
empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental na região ou
no país.
Para refletir
Imagine uma cidade sem Plano Diretor! O resultado dessa urbanização espontânea é um ambiente altamente insalubre e perigoso, sujeito à
disseminação de doenças contagiosas e a acidentes, como deslizamentos, alagamentos e incêndios. Além disso, os inúmeros conflitos de vizinhança contribuem para criar um ambiente de hostilidade entre os moradores, que eventualmente evolui para a violência.
Aula 7 | Plano diretor 182
Articulação do Plano Diretor:
O Plano Diretor deve se articular com outros
instrumentos de planejamento como a Agenda 21,
Conferência das Cidades, planos de bacias
hidrográficas, planos de preservação do patrimônio
cultural e outros planos de desenvolvimento
sustentáveis.
Quem participa do Plano Diretor?
Todos os cidadãos. O processo de elaboração do
plano diretor deve ser conduzido pelo poder executivo,
articulado com o poder legislativo e sociedade civil. A
participação da população deve ser estimulada para
que o Plano Diretor corresponda à realidade e às
expectativas quanto ao futuro.
CARACTERÍSTICAS DO PLANO DIRETOR
O interesse jurídico do Plano Diretor
O interesse jurídico do plano diretor tem origem
imediata no texto da Constituição Federal. Esta o
qualificou como ―instrumento básico‖ da política urbana
e tornou-o obrigatório para as cidades com mais de
20.000 habitantes. Além disso, vinculou o cumprimento
da função social da propriedade ao atendimento das
―exigências fundamentais de ordenação da cidade‖ nele
expressas. ―Básico‖, ―fundamental‖ e ―obrigatório‖ são
qualificações que não deixam margem a dúvidas
quanto à centralidade do plano diretor para direito
urbanístico.
As medidas de política urbana podem ser
agrupadas em duas grandes categorias: as obras
públicas e o controle do uso do solo. Pela primeira, o
Poder Público constrói, diretamente ou por meio de
suas concessionárias, redes de infra-estrutura, áreas de
Aula 7 | Plano diretor 183
uso comum e edificações destinadas a sediar órgãos
públicos. Pela segunda, ele ordena as atividades
públicas e particulares que afetam o ambiente urbano,
como a construção e o uso de edificações.
Ocorre que, ao atuar sobre o ambiente urbano,
o Poder Público também prejudica e beneficia a
diversos segmentos. A política urbana atinge
diretamente os interesses econômicos dos proprietários
de imóveis, empreiteiros, construtores, loteadores e
incorporadores. É natural que esses segmentos se
mobilizem para obter o máximo de benefícios da
atuação estatal. Na medida em que os interesses
particularistas prevalecem, entretanto, a política urbana
perde a sua razão de ser e deixa de promover ―o bem-
estar dos habitantes da cidade‖.
A predominância de pressões particularistas
sobre a política urbana não é, em absoluto,
excepcional. Pelo contrário, em muitos casos, chega a
ser mesmo a regra. A realização de obras e a alteração
pontual do zoneamento, para valorizar determinadas
propriedades, faz parte do quotidiano dos municípios
brasileiros.
Interesse político do Plano Diretor
O plano diretor é um instrumento
eminentemente político, cujo objetivo deverá ser o de
dar transparência e democratizar a política urbana.
Quanto à sua característica política
Primeiro, a sua característica política.
Geralmente o plano diretor é vendido como um produto
eminentemente técnico, de difícil elaboração e
entendimento por leigos, devendo, sua elaboraçao
estar a cargo de especialistas em urbanismo e demais
ciências esotéricas na qual a participaçao do agente
Dica do professor
Nesse ponto encontramos o fundamento do plano diretor: controlar o processo de intervenção do Poder Público sobre a cidade, seja sob a forma de obras públicas, seja sob a forma de controle do uso do solo, para que ela não seja apropriada por interesses particularistas. Se a urbanização espontânea resulta em uma cidade caótica, a política destinada a ordenar o ambiente urbano não pode ser, ela mesma, caótica.
Aula 7 | Plano diretor 184
político é encarada como uma excrescência, algo a ser
evitado a todo custo, a bem da racionalidade do plano.
Tal concepção tecnocrática do planejamento, até bem
pouco tempo hegemônica, deve ser afastada. A técnica
tem um papel fundamental no planejamento, mas não
é tudo. Se um plano for muito bom tecnicamente, mas
iniviável políticamente, não será executado; o mesmo
se dá ao inverso, as propostas de um plano podem ser
muito justas políticamente, mas se não tiverem
nenhuma viabilidade técnica de serem implementadas,
não passam de demagogia barata.
Quanto à sua transparência
Segundo, o aspecto da transparência é
considerado o mais importante. O principal objetivo do
plano diretor é o de dar transparência à política urbana,
na medida em que esta é explicitada num documento
público em uma lei. Tornar públicas as diretrizes e
prioridades do crescimento urbano, de forma
transparente, para a crítica e avaliação dos agentes
sociais, esta é a principal virtude de um bom plano
diretor. Diretrizes e prioridades para o crescimento e
expansão urbana sempre houve, com plano ou sem
plano, a diferença é que com um plano, estas devem
ficar mais claras. O plano diretor deve ter o papel de
um livro de regras no jogo da cidadania, que até hoje
obedece à lei do mais forte.
Quanto ao seu aspecto democrático
O terceiro aspecto, o da democratização, é
fundamental, pois só ele garante a transparência
necessária das regras do jogo. A democratização do
processo de elaboração do plano diretor é garantida, ao
menos em tese, pela própria constituição federal, que
torna obrigatória a participação das entidades
representativas da sociedade no processo de
planejamento municipal (artigo 29, inciso X).
Para refletir
O que fazer então? É necessário que haja um equilíbrio entre os aspectos técnicos e políticos do planejamento, lembrando sempre que, em ultima instancia, planejar é fazer política (no sentido bom do termo).
Aula 7 | Plano diretor 185
O CARÁTER URBANÍSTICO DO PLANO DIRETOR
Em qualquer outro ramo do direito, o problema
de impedir a apropriação das políticas públicas por
interesses privados é resolvido simplesmente por
recorrência ao princípio da legalidade, segundo o qual o
Poder Público só pode fazer o que a lei autoriza. A
isenção do administrador é obtida pela separação de
funções entre os Poderes Executivo e Legislativo:
enquanto aquele faz uso de atos administrativos
específicos e concretos, este edita leis gerais e
abstratas. A impessoalidade da lei, que regula um
número indeterminado de situações e pessoas, permite
o controle dos atos administrativos, que tratam de
situações e pessoas específicas.
Na política urbana, entretanto, esse modelo
tradicional de separação dos poderes não se aplica.
Isso porque cada porção do território apresenta
características únicas, que impedem sua
regulamentação por norma geral e abstrata. Um
exemplo comum pode ilustrar o problema: a obtenção
de um imóvel para construção de uma escola. A
aquisição do imóvel não pode ser realizada por meio de
licitação, uma vez que cada terreno é único e não pode
ser equiparado aos demais. A Administração terá que
identificar a localização ideal para a escola e adquirir o
imóvel correspondente, por compra e venda consensual
ou por desapropriação.
O direito urbanístico tem origem exatamente na
necessidade de conceber novos princípios e institutos
para reger esse segmento único de atuação estatal, que
é a política urbana. Ele desenvolveu-se na Europa
Continental, após a Segunda Guerra Mundial, por meio
da adoção de Códigos Nacionais de Urbanismo.
Quer saber mais?
Nem todos os planos urbanísticos afetam diretamente o uso e a ocupação de cada terreno em particular. Os mais abrangentes destinam-se apenas a orientar a elaboração dos detalhados. Estes sim atuam diretamente sobre o direito de propriedade individual, estabelecendo índices urbanísticos e localizando as obras públicas a serem realizadas.
Aula 7 | Plano diretor 186
A absorção do direito urbanístico europeu teve
como marco fundamental o Projeto de Lei n° 775,
elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano e apresentado ao Congresso Nacional pelo
Poder Executivo em 1983. O anteprojeto foi discutido
no âmbito do CNDU, desde 1974, e teve grande
repercussão desde que foi tornado público. Ele ainda
tramitava quando teve início a Assembléia Nacional
Constituinte, em 1987, e foi a fonte de inspiração de
todas as recentes modificações na legislação brasileira,
a começar pela própria Constituição.
Diante da inadequação da lei material para
ordenar o território, desenvolveu-se no direito
urbanístico um novo instituto, que é o plano
urbanístico. O plano urbanístico não é geral e abstrato
como a lei, mas específico e concreto como o ato
administrativo. Por outro lado, ele não regula um caso
específico, mas todo um território, composto por uma
variedade de situações distintas. Ele estabelece normas
específicas para cada terreno, mas estas têm que ser
harmonizadas entre si, de forma a compor um todo
coerente. As normas veiculadas pelo plano não se
destinam a vigorar por tempo indeterminado, mas têm
em vista uma conjuntura específica e devem ser
revistas periodicamente.
Há diversos tipos de planos urbanísticos. O
direito urbanístico compreende todo um sistema de
planos, que são escalonados segundo a abrangência do
território e o grau de detalhamento de suas
disposições. Os planos encaixam-se uns nos outros
como babushkas russas, bonequinhas de madeira que
entram umas dentro das outras.
Há sempre um plano considerado mais
importante no contexto de cada sistema. Esse plano,
com denominações distintas em cada país, abrange
toda a cidade e incide diretamente sobre o direito de
Você sabia?
O Projeto de Lei n° 775/83 foi publicado, em conjunto com pareceres de Miguel Reale e Hely Lopes Meirelles, na Revista do Serviço Público, ano 40, V. 111, N. 1, Janeiro/Março 1983.
Quer saber mais?
Nos países em que o direito urbanístico está institucionalizado, os Códigos de Urbanismo detalham o funcionamento do sistema de planejamento. Os elementos de cada plano são precisamente definidos, assim como sua forma de apresentação e processo de elaboração e aprovação.
Aula 7 | Plano diretor 187
propriedade individual. Todas as operações urbanísticas
dependem de previsão expressa nesse plano para que
possam ser executadas. O plano diretor brasileiro tem
por modelo esse plano, que é denominado ―Plano
Regulador Geral‖, na Itália; ―Plano Geral de Ordenação
Urbana‖, na Espanha; ―Plano Diretor‖, em Portugal;
―Plano Local de Urbanismo‖ (anteriormente denominado
―Plano de Ocupação do Solo‖), na França e ―Plano de
Uso do Solo‖, na Alemanha. Todos esses planos
orientam a elaboração de planos menos abrangentes e
mais detalhados, mas já definem índices urbanísticos e
a localização dos principais equipamentos públicos.
O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu
como objeto fundamental o espaço urbano, sua
produção, reprodução e consumo, ou seja, um plano
diretor eminentemente físico-territorial. Seus
instrumentos fundamentais de aplicação, limitados aos
da competência municipal, podem ser de natureza
urbanística, tributária ou jurídica, mas os objetivos são
de natureza físico-territorial. A terra urbana, a terra
equipada, eis o grande objeto do plano diretor. Essa
posição ―urbanística‖ nada tem de determinismo físico.
Trata-se de adequar o plano diretor aos limites do
poder municipal e não tratá-lo como compêndio de
análise científica do urbano, da urbanização
contemporânea ou do desenvolvimento social e
econômico regional. A superestimação dos poderes de
um plano diretor ainda é um dos mecanismos mais
utilizados pela ideologia dominante para desmoralizar o
planejamento urbano.
É bem verdade que ambas as leis referem-se,
algumas vezes, a leis municipais ―baseadas‖ ou
―decorrentes‖ do plano diretor. A meu ver, tais
dispositivos devem ser tidos por inconstitucionais, uma
vez que a Constituição reservou exclusivamente ao
plano diretor a fixação das ―exigências fundamentais de
ordenação da cidade‖, cujo atendimento caracteriza a
Aula 7 | Plano diretor 188
função social da propriedade (art. 182, § 2°). Além
disso, não há hierarquia entre leis municipais, nem
tampouco existe um procedimento judicial para anular
leis supostamente contrárias ao plano.
O que pode haver é hierarquia entre planos
urbanísticos, ainda que aprovados por atos jurídicos da
mesma natureza. É o que ocorre, por exemplo, com os
planos de operação urbana consorciada, que também
são aprovados por lei, mas subordinam-se ao plano
diretor. Exemplo análogo ocorre no direito financeiro
com a subordinação do orçamento ao plano plurianual,
ambos aprovados por lei.
A elaboração do plano diretor obedece a um
método específico. Admitir que as matérias atribuídas
ao plano possam ser reguladas por outro instrumento
significa esvaziar sua obrigatoriedade, que também é
constitucional (art. 182, § 1°). A obrigatoriedade do
plano diretor implica, necessariamente, o princípio da
reserva d plano diretor. Lei ordinária federal não pode
facultar a lei ordinária municipal a regulamentação de
matéria que a Constituição reservou ao plano diretor.
OS CARACTERES TÉCNICOS DO PLANO DIRETOR
Após análise dos aspectos políticos e
urbanísticos do plano diretor, é importante analisar
suas características técnicas. Tem havido muita
indagação em torno do plano diretor, que tem uma
significação ideológica bastante clara. Primeiro, ao
tornar o plano diretor uma peça técnica, elide a
participação da sociedade civil e, pior ainda, justifica,
pela aparente neutralidade científica, tomadas de
decisões que vão favorecer determinadas camadas da
sociedade em detrimento de outra. Um bom exemplo
desse mecanismo perverso se dá nas normas de uso e
ocupação do solo que promovem uma verdadeira
Quer saber mais?
A Lei 6.766 exige do plano diretor a fixação dos índices urbanísticos a serem observados no dimensionamento dos lotes, a delimitação das zonas urbanas, de expansão urbana e de urbanização específica e a previsão da densidade de ocupação de cada zona, com base na qual serão estabelecidas as áreas a serem destinadas pelo loteador para circulação, implantação de equipamento urbano e comunitário e espaços livres de uso público.
Aula 7 | Plano diretor 189
segregação social no espaço urbano, afastando as
populações mais pobres das áreas nobres da cidade
com índices e padrões de uso e ocupação restritivos.
Outra indagação tecnocrática refere-se à
necessidade de extensos e exaustivos estudos técnicos,
precedentes à elaboração das diretrizes do plano
diretor. Tais estudos técnicos, muitas vezes pouco tem
de técnicos, e, via de regra, pouco influenciam as
diretrizes do plano, que geralmente já estão decididas
antes de começar a ser elaborado. Os estudos técnicos
são necessários sim, mas somente na medida em que
dão subsídios e/ou avaliam a viabilidade técnica das
propostas discutidas politicamente. Poderíamos afirmar
sem medo de sermos injustos que, em geral, mais de
50% do tempo, e dinheiro, gastos na elaboração de
planos diretores, são empregados em levantamentos e
estudos que têm um efeito muito mais cosmético do
que prático na determinação das diretrizes do plano.
Gostaríamos de salientar que, além de representar um
desperdício de tempo e dinheiro, este emaranhado de
tabelas, gráficos e mapas inúteis tem geralmente o
efeito de dificultar o entendimento, por parte dos
leigos, das propostas, dificultando a participação mais
efetiva da sociedade, comprometendo, assim, a
transparência e democratização do plano. Vemos que,
por mais tecnicista que possa parecer o plano, ele
esconde, na verdade, intenções políticas muito concretas.
Mas do que especificamente deve tratar o
conteúdo do plano diretor?
Segundo a Constituição Federal, a política de
desenvolvimento e de expansão urbana, da qual o
plano diretor é o instrumento básico, deve expressar as
exigências fundamentais de ordenação da cidade (art.
182). Entretanto, na política de desenvolvimento
urbano, o texto constitucional inclui a habitação, o
saneamento básico e os transportes urbanos (art. 21,
Importante
Deste modo deve o plano diretor, minimamente, dispor sobre os seguintes tópicos: uso do solo urbano, expansão urbana, parcelamento do solo urbano, habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
Aula 7 | Plano diretor 190
XX), e a mencionada ordenação da cidade é definida no
artigo 30, inciso VIII, como o ―planejamento e controle
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo
urbano‖.
Além destes, a Carta Magna define ainda, mais
um objeto a ser tratado pelo plano diretor, a
delimitação das áreas urbanas onde o poder público
municipal poderá exigir dos proprietários de solo
urbano não edificado, subtilizado ou não utilizado, a
promoção do adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente de parcelamento e edificação
compulsórios; imposto sobre propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo e
desapropriação com pagamento mediante títulos da
divida pública (art. 182, § 4°).
Quanto ao conteúdo, embora persista muito a
tendência tradicional de colocar ―tudo‖ no plano diretor
(tendência que foi amplamente utilizada para obstruir
seu andamento e tolher sua objetividade e eficácia),
ficou claro o início da tendência oposta, ou seja, no
sentido de destacar os aspectos que são da
competência municipal, particularmente os atinentes à
produção imobiliária – ou do espaço urbano. Com isso,
teve início a rejeição não só do plano diretor
pretensamente todo poderoso, como também sua
suposta missão de ―integração‖ ou ―coordenação‖, quer
intersetorial, quer na esfera interna da Administração
Municipal, quer entre distintos níveis de governo.
ASPECTOS SOCIAIS E ECONÔMICOS DO PLANO
DIRETOR
Também cabe destacar aqui a questão referente
aos aspectos sociais e econômicos. Devem eles constar
de um plano diretor? O princípio fundamental mantém-
se o mesmo: a questão está mal colocada. O que
interessa saber é se a solução de uma determinada
Aula 7 | Plano diretor 191
questão ou problema é ou não é da alçada do
município, e não se ela é social ou econômica. Um
município pode querer (e ter condições para isso)
desenvolver um programa de criação de empregos ou
de renda mínima. Note-se, entretanto, que o plano
diretor dificilmente será o lugar mais adequado para
encaixar tal programa. Melhor seria desenvolver para
isso um programa específico.
Questão análoga ocorre com a infra-estrutura de
saneamento. Se ela é da alçada do governo estadual,
inútil incluí-la nos planos diretores. Vem então a
questão das reivindicações a outros níveis de governo.
Plano diretor nunca foi espaço adequado para se inserir
reivindicações de obras da alçada de outros níveis de
governo. Nem o lugar adequado para se incluir estudos
técnicos que subsidiem tais reivindicações. É
importante que o município esteja tecnicamente
capacitado para desenvolver (ele próprio ou sob
encomenda ao setor privado) estudos técnicos que
fundamentem suas reivindicações e pressões políticas
sobre outros níveis de governo. Isso não quer dizer,
entretanto, que tais estudos devam constar do plano
diretor.
Considerando que aqueles aspectos sobre os
quais mais incide a competência municipal referem-se a
questões físico-territoriais, o plano diretor pode resultar
em um plano predominantemente físico-territorial. Não
por uma questão de convicção estabelecida a priori ou
por uma definição livresca e acadêmica de plano
diretor.
As questões acima esboçadas são importantes
para a elaboração de um plano diretor realista e
exeqüível, mas estão longe de ser questões
fundamentais para salvar o plano diretor do descrédito
em que se encontra.
Aula 7 | Plano diretor 192
É claro que as propostas urbanísticas podem ter
– e em geral têm – implicações econômicas e
financeiras. Entretanto, aquelas referentes ao
desenvolvimento econômico, dadas as limitações do
governo municipal, são de alcance muito restrito num
plano diretor. Na esfera da produção imobiliária, o
governo municipal tem condição de interferir; mas não
em questões de desenvolvimento econômico, renda,
emprego, mas particularmente no tocante à distribuição
da riqueza nela gerada. É precisamente nessa direção
que as forças progressistas têm procurado orientar o
plano diretor, instrumentando-o no sentido de fazer
com que o Poder Público capte parte da valorização
imobiliária da qual ele e a sociedade como um todo são
os principais criadores. Contra essa orientação, os
interesse imobiliários se insurgiram.
Alertas alarmistas sobre eventuais
―desestabilizações‖ de economias urbanas causadas por
planos diretores foram alguns dos fantasmas
levantados por aqueles interesses para obstruir
avanços na legislação urbanística. Com esse objetivo,
várias previsões tão catastróficas quanto contraditórias
foram emitidas, ora sobre ―aspectos econômicos‖ do
plano diretor, ora sobre os males de um suposto aumento
do preço dos imóveis, e ora sobre possíveis
desvalorizações dos terrenos.
Tais tarefas são de um Executivo que efetivamente
assuma um plano com tais funções. Se é verdade
que não se pode compreender a cidade,
desvinculada de sua região (do país e mesmo do
mundo), e se é também verdade que as ações
governamentais sobre determinada cidade devem
ser coordenadas, daí não decorre que um plano
diretor deva ter propostas de desenvolvimento
regional como as de infra-estrutura, emprego,
desenvolvimento econômico etc. O plano diretor não
é uma peça puramente científica e técnica, mas uma
peça política, vinculada tão somente aos poderes e
atribuições de um governo municipal. Seu poder
político de ―influenciar‖ outros níveis de governo é
pequeno e será nulo se o próprio governo municipal
não der credibilidade ao plano.
Aula 7 | Plano diretor 193
Para os movimentos populares, especialmente
os ligados à terra e à habitação, o plano diretor tornou-
se um instrumento desgastado em virtude das
possibilidades que vinha apresentando de ser
manipulado e desvirtuado pelos setores reacionários
que dominam a produção do espaço urbano. Em
conseqüência, a elaboração de vários planos diretores
para importantes cidades do país, no início dos anos
90, não conseguiu mobilizar os movimentos populares
urbanos.
As camadas populares também não têm
demonstrado grande motivação em participar de
debates sobre planos diretores, e é provável que se
inicie um novo período de mutismo semelhante aos do
passado. Assim, são pequenas as possibilidades de
elaboração de planos diretores no Brasil, num futuro
próximo. A luta pela reforma urbana deve continuar em
várias frentes, cada uma com suas peculiaridades e
com diferentes oportunidades para lideranças
populares, técnicos e políticos progressistas.
PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO
Objeto do Plano Diretor
Nenhuma dúvida deve haver de que o plano
diretor a que a Constituição se refere é um plano
urbanístico e não um plano de governo ou de
desenvolvimento econômico. Ele não se confunde,
portanto, com os Planos de Desenvolvimento Local
Integrado, elaborados com apoio do governo federal,
durante as décadas de 1960 e 1970. Estes eram planos
abrangentes de toda a administração municipal, que
geralmente previam, como uma das medidas a serem
implementadas, a elaboração de um plano urbanístico.
O plano diretor é claramente um instrumento de
direito urbanístico, que tem por objeto a ordenação do
Você sabia?
O início da politização dos planos caracteriza-se pelo início dos debates e processos de negociação de natureza política, entre interesses que claramente aparecem como conflitantes.
Aula 7 | Plano diretor 194
território. Daí porque se consagrou, a exemplo do que
ocorre na Europa, a doutrina da conformação do direito
de propriedade pelo plano urbanístico (§ 2º do art. 182
da Constituição Federal). O caráter ―imobiliário‖ do
plano diretor é confirmado por sua vinculação a
expressões como ―aproveitamento‖, ―utilização‖,
―edificação‖ e ―parcelamento‖ (§ 4° do mesmo artigo).
As políticas setoriais têm uma interface com o
plano diretor no que diz respeito à obtenção de
terrenos para localizar seus equipamentos. O órgão de
planejamento urbano deve receber dos órgãos setoriais
suas demandas de terrenos, a fim de que elas possam
orientar a identificação de áreas a serem adquiridas, e
informações sobre a capacidade de atendimento dos
equipamentos existentes, para a fixação dos índices de
densidade a serem observados nas respectivas zonas.
O texto da Constituição tem origem em proposta
elaborada pelo Poder Executivo, conforme se pode
depreender do seguinte documento, apresentado à
Subcomissão de Questão Urbana e Transporte da
Assembléia Nacional Constituinte:
―Verifica-se, assim, que já não se pode falar de um
direito de propriedade abstrato, de caráter pleno e
absoluto. Já não temos uma propriedade, mas sim,
propriedades: propriedade agrária, propriedade
imobiliária, propriedade intelectual, propriedade
industrial. Temos que conceber agora a propriedade
urbanística. O que caracteriza a nova propriedade é
uma perspectiva inteiramente diferente. É a da
descoberta de que o contexto em que ela se acha
inserida é muito mais amplo do que o interesse
privado de seu titular. O interesse público do
conjunto prevalece ou deve prevalecer sobre o
interesse privado. E o que colocou em relevo esta
idéia do conjunto foi o plano urbanístico. A
propriedade privada tornou-se apenas uma parcela
de uma área muito maior que é a zona ou setor em
que ela se encontra. Assim, não há um conceito
abstrato e igualitário da propriedade urbana, porque
o plano urbanístico caracteriza, em cada parcela de
terreno, um tipo específico de utilização e determina
ainda outras restrições especiais. Hoje, a tutela funda-
Quer saber mais?
O plano diretor não trata, portanto, de questões como o fomento ao desenvolvimento econômico do Município, a erradicação de doenças ou a melhoria do ensino. Esses assuntos devem ser objeto do plano plurianual, que também tem previsão constitucional, ou de outros planos que o Município queira elaborar por determinação própria.
Aula 7 | Plano diretor 195
Em face do que foi exposto, podemos chegar ao
conceito de propriedade urbanística, cujas
características principais são as seguintes: a
propriedade tradicional traduzia-se simplesmente no
plano horizontal. Daí a necessidade de se precisar com
clareza os confrontantes na hora da transmissão dos
respectivos títulos. A propriedade urbanística apresenta
uma terceira dimensão. É uma propriedade que
poderíamos dizer cúbica, ou seja, o proprietário só
pode construir acima e abaixo do solo de acordo com o
plano urbanístico. A altura e a profundidade passam a
constituir valores intrínsecos dessa propriedade.
Segundo, a propriedade urbanística é teleológica, quer
dizer, o plano determina o uso que se pode dar ao
terreno – residencial, comercial – ou ainda o número de
habitações que podem ser construídas. Terceiro, a
propriedade urbanística possui também um caráter
temporal. Isto significa que o seu conteúdo é dado pelo
plano e, como o plano é mutável, segue-se que
também ela é mutável. Quarto, a propriedade
urbanística implica, também, obrigações de fazer,
podendo, inclusive, constranger o proprietário a
edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder
Público. A propriedade urbanística é uma propriedade
formal, isto é, recebe a sua forma do Plano de
Desenvolvimento Urbano. Assim, é indispensável que o
título de propriedade caracterize também as
determinações que o plano estabelece para a zona em
que se localiza. E, finalmente, essa propriedade
urbanística está intimamente vinculada aos serviços
públicos que a servem, de tal forma que o seu
proprietário é obrigado a custeá-los, ainda que deles
não se utilize.
mental do direito deve volver-se para o todo e não
para a parte‖. (Diário da Assembléia Nacional
Constituinte, 22/7/1987, pp. 32 e 33.)
Aula 7 | Plano diretor 196
Sugerem-se três artigos para a Constituição:
Art. 1º. A propriedade e a utilização do solo
urbano obedecerão às exigências fundamentais da
ordenação urbana e ambiental expressas nos planos
urbanísticos, bem como às relativas à habitação,
transportes, saúde, lazer, trabalho e cultura da
população urbana;
§ 1º. Cumpre às autoridades municipais e às das
aglomerações urbanas e regiões metropolitanas
elaborar e executar, observadas as regras gerais da
União e do Estado, os planos urbanísticos e de
desenvolvimento urbano necessários à consecução das
exigências mencionadas no caput deste artigo;
§ 2º. Nas disposições dos planos urbanísticos e
de desenvolvimento urbano, e respeitado o direito
individual, o Poder Público poderá desapropriar imóveis
mediante o pagamento de indenização em dinheiro ou
títulos da dívida pública até o montante do valor venal
do imóvel para fins tributários;
Art. 2º. A lei definirá as condições nas quais o
titular da propriedade imobiliária urbana deverá ser
compelido, em prazo determinado, a sua utilização
socialmente adequada, sob pena de desapropriação por
interesse social ou de incidência de medidas de caráter
tributário;
Art. 3º. Não poderá ser apropriado pelo titular
do imóvel o valor acrescido comprovadamente
resultante de investimentos públicos em área urbana
ou rural. Em lei complementar serão definidos os
critérios segundo os quais a entidade pública que
houver feito investimentos recuperará a mais valia
imobiliária, destinando-a a finalidade de caráter social.‖
(Itálicos nossos).
Aula 7 | Plano diretor 197
DIFICULDADE DO CARÁTER URBANÍSTICO DO
PLANO DIRETOR
A dificuldade existente em vários Municípios de
compreender o caráter urbanístico e auto-aplicável do
plano diretor tem origem no fato de que existem no
Brasil dois modelos de legislação urbanística. Cada um
chama de ―plano diretor‖ um documento distinto. A
diferença central entre eles diz respeito aos índices
urbanísticos. Um modelo, que corresponde ao conceito
constitucional, introduz no próprio plano diretor os
índices urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação
do solo. O outro atribui a fixação desses índices a outra
lei, denominada ―de zoneamento‖, ―de uso e ocupação
do solo‖ ou ―de uso do solo‖, a ser elaborada com base
no plano diretor.
O modelo de plano diretor orientador de leis
posteriores tem origem no direito norte-americano. Nos
Estados Unidos, o master plan, ou comprehensive plan,
tem por função orientar a elaboração do zoneamento e
do mapa oficial (documento em que são identificados
os logradouros públicos atuais e projetados). Esse
plano é aprovado por uma comissão de planejamento,
composta por representantes da comunidade local e do
Executivo. O zoneamento e o mapa oficial são
aprovados pelo Legislativo.
No Brasil, esse modelo sofreu uma alteração:
também o plano é aprovado pelo Legislativo. Além
disso, muitos Municípios não fazem uso de mapa oficial
ou não o submetem ao Legislativo. Exemplo dessa
abordagem pode ser encontrado na Constituição do
Estado de São Paulo:
Art. 181. Lei municipal estabelecerá, em
conformidade com as diretrizes do plano
diretor, normas sobre zoneamento,
loteamento, parcelamento, uso e
ocupação do solo, índices urbanísticos,
Aula 7 | Plano diretor 198
proteção ambiental e demais limitações
administrativas pertinentes.
Exemplo do modelo de plano auto-aplicável pode
ser encontrado na Constituição do Estado do Espírito
Santo:
Art. 235. O plano diretor deverá
dispor, no mínimo, sobre os seguintes
aspectos:
regime urbanístico através de normas
relativas ao uso, ocupação e
parcelamento do solo, e também ao
controle das edificações;
proteção de mananciais, áreas de
preservação ecológica, patrimônio
paisagístico, histórico e cultural, na
totalidade do território municipal;
definição de áreas para implantação
de programas habitacionais de
interesse social e para equipamentos
públicos de uso coletivo.
O Distrito Federal e o Rio Grande do Sul
adotaram o plano diretor auto-aplicável por meio de
legislação infraconstitucional. Ambos definiram
conteúdos muito precisos para o plano diretor,
oferecendo uma interpretação adequada do texto
constitucional.
Como a visibilidade do plano é muito maior que
a da lei de zoneamento, ele acaba por se transformar
em autêntica ―cortina de fumaça‖, que encobre a
verdadeira regulação urbanística. Enquanto a opinião
pública discute o plano, a lei de zoneamento é
negociada sem transparência e à revelia da opinião
pública.
Outra incongruência desse modelo é a separação
entre uso do solo e infra-estrutura. Enquanto o
zoneamento é aprovado por uma lei, as obras públicas
são decididas por atos administrativos que, muitas
vezes, contrariam o ordenamento territorial adotado.
No modelo de plano auto-aplicável, por outro lado, as
Importante
O principal problema do modelo que separa o ―plano diretor‖ da ―lei de zoneamento‖ reside na impossibilidade de submeter esta àquele. Se o plano é aprovado por lei, será revogado por qualquer lei posterior que o contrarie. Uma lei não pode ser regulamentada por outra lei. Diante
disso, o ―plano diretor‖ passa a ser um documento inútil, que nada mais faz senão estabelecer orientações genéricas, que muito mais parecem um simples discurso político.
Aula 7 | Plano diretor 199
obras públicas são parte integrante do plano diretor e
só podem ser executadas se estiverem nele previstas.
O mais grave é que o plano diretor orientador da
legislação não cumpre o papel que lhe é reservado pelo
direito urbanístico. Ele não limita a discricionariedade
na aplicação dos instrumentos urbanísticos. Não traça
uma estratégia concreta de ocupação do território. Não
garante coerência técnica à atuação do Poder Público.
Permite que interesses privados se apropriem da
política urbana, ou seja, que tudo fique como está.
CONTROLE DO USO DO SOLO
Seriam os instrumentos urbanísticos previstos
no Estatuto da Cidade os únicos cuja utilização está
condicionada ao disposto no plano diretor? Creio que
não. Todas as ações do Poder Público que importem em
modificação do ambiente construído devem submeter-
se ao plano diretor. Isso é particularmente relevante no
que diz respeito à infra-estrutura como sistema viário,
linhas de metrô e redes de energia elétrica e
abastecimento de água.
A localização da infra-estrutura é tão ou mais
importante para o ordenamento territorial da cidade
quanto os loteamentos e edificações realizados pelos
particulares. Uma edificação urbana é inútil se não
estiver conectada a essas redes de infra-estrutura.
Ninguém quer morar em uma casa sem água,
eletricidade e acesso ao sistema de transportes. É
muito mais simples, entretanto, fiscalizar as dezenas de
órgãos e empresas concessionárias desses serviços
públicos do que as centenas de loteamentos e milhares
de edificações construídos clandestinamente na cidade.
Daí porque proponho uma abordagem ―logística‖
para o controle do uso do solo: os primeiros a se
subordinarem ao plano diretor devem ser os próprios
Aula 7 | Plano diretor 200
órgãos públicos. Se eles obedecerem ao ordenamento
territorial contido no plano diretor, a ocupação irregular
do solo urbano será drasticamente contida. As maiores
alimentadoras dos assentamentos informais são as
concessionárias de energia elétrica e água, que toleram
ligações clandestinas e muitas vezes as oficializam à
revelia da regularidade urbanística do próprio
assentamento.
Por esse motivo, entendemos que também a
desapropriação e as servidões, quando vinculadas a
equipamentos públicos de grande escala, como
avenidas, metrô ou aeroportos, só têm legitimidade se
estiverem previstas no plano diretor. Não é outro, aliás,
o traço distintivo da desapropriação urbanística: sua
vinculação ao plano urbanístico.
ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DO PLANO DIRETOR
No direito urbanístico, a separação dos poderes
se dá pela distinção entre elaboração e aprovação dos
planos urbanísticos. Ao Executivo compete elaborar os
planos, mediante procedimentos administrativos que
garantam, simultaneamente, a participação da
população e a formulação de propostas por técnicos.
Procura-se ponderar os interesses legítimos de todos os
órgãos públicos e segmentos privados, de tal forma a
harmonizá-los sempre que possível. Quando for
necessário contrariar um interesse legítimo, é preciso
fundamentar devidamente a decisão tomada, com base
em dados públicos e acessíveis a todos.
A contribuição dos quadros técnicos é um dos
elementos mais importantes do processo de elaboração
do plano diretor, mas paradoxalmente é um dos temas
menos discutidos. Aparentemente, criou-se um
verdadeiro tabu político, que impede o reconhecimento do
fato incontestável de que não há política urbana sem
urbanismo e não há urbanismo sem urbanistas.
Aula 7 | Plano diretor 201
A formação desse tabu tem origem no fato de
que o planejamento urbano foi apoiado pelo regime
militar como forma de racionalizar as administrações
municipais. Os movimentos sociais que lutaram pela
democratização do país identificaram no planejamento
urbano uma ideologia destinada a legitimar
intervenções urbanas contrárias às camadas populares,
como a remoção de favelas. O movimento da reforma
urbana defendia, até a promulgação da Constituição, a
criação de instrumentos de intervenção no mercado
imobiliário, mas era contrário ao planejamento urbano.
Uma vez tornado obrigatório o plano diretor, o
movimento passou a defender o planejamento
politizado, em substituição ao tecnocrático.
Passados mais de vinte anos do fim do regime
militar, já é passada a hora de analisar o quadro geral
da política urbana com maior equilíbrio. A legislação
urbanística adotada na maioria dos Municípios constitui-
se em verdadeira colcha de retalhos, tamanhas são as
modificações pontuais realizadas nas Câmaras
Municipais. Os interesses mais escusos estão por trás
de muitas dessas alterações, que ocorrem sem
transparência e à revelia de qualquer estudo
urbanístico. Esses são fatos públicos e notórios, que
podem ser confirmados pela leitura de qualquer
noticiário local.
É exatamente este o quadro que o constituinte
quis reverter quando definiu o plano diretor como
instrumento básico, fundamental e obrigatório da
política urbana. O objetivo último da Constituição nada
mais é que a institucionalização do planejamento
urbano, aspiração de amplos setores da comunidade
técnica que apenas desejam que o Brasil siga o
caminho adotado pelos países desenvolvidos.
A vinculação dos instrumentos de política urbana
ao plano diretor tem por finalidade, portanto, impedir
Quer saber mais?
Não há, na Emenda Popular de Reforma Urbana apresentada à Assembléia Nacional Constituinte, qualquer obrigatoriedade de planejamento urbano ou vinculação de instrumentos de intervenção a plano urbanístico. A emenda menciona apenas a obrigatoriedade de participação popular na elaboração de ―planos de uso do solo e transportes‖.
Aula 7 | Plano diretor 202
que sejam manipulados politicamente. Ela decorre da
presunção de que o modelo de ordenamento territorial
definido pelo plano diretor corresponde ao interesse
difuso dos habitantes da cidade. Na medida em que
cada intervenção sobre o tecido urbano obedeça a um
mesmo modelo urbanístico, obtém-se, no decorrer do
tempo, um desenvolvimento urbano harmônico. Cada
construção integra-se com as demais, como um
quebra-cabeças, cujas peças se encaixam para formar
uma figura maior.
Em qualquer país desenvolvido, o planejamento
urbano é altamente institucionalizado, por meio de
Códigos de Urbanismo que definem limites precisos
para a atuação das autoridades locais.
Esses códigos determinam a realização de
diversos estudos e a elaboração de propostas por
urbanistas da Administração Municipal, após consulta a
todos os demais órgãos públicos com interesse sobre o
território. Tais propostas são então submetidas à
consulta pública, podendo ser contestadas por qualquer
interessado. Os questionamentos têm que ser
respondidos fundamentadamente, após o que se
aprova o projeto definitivo, que é então encaminhado
ao Parlamento local. Este não tem poderes de alteração
do projeto recebido, mas apenas de aprovação ou
rejeição.
O Estatuto da Cidade traz dispositivos
importantes sobre o processo de elaboração do plano
diretor. É consagrada sua vinculação ao processo de
planejamento municipal, de que também são produtos
o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o
orçamento anual (art.40, § 1°). Determina-se sua
revisão a cada dez anos (§ 3º). Garante-se a promoção
de audiências públicas com a população e o livre acesso
de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos (§ 4°).
Você sabia?
Uma vez aprovado o plano pelo Município, ele é encaminhado à autoridade nacional ou provincial para a
aprovação definitiva, que o coloca em vigor. A submissão do plano urbanístico a autoridades supra-municipais tem por finalidade verificar o cumprimento das normas nacionais e provinciais e dos planos regionais, para impedir que a política adotada por um Município venha os demais.
Aula 7 | Plano diretor 203
Fica claro, portanto, que o plano diretor obedece
a um processo de elaboração distinto do processo
legislativo tradicional, que é o do planejamento. Não
fica claro, no entanto, como o processo de
planejamento interage com o processo legislativo. Pode
um projeto elaborado no Executivo, com base em
estudos técnicos e após consulta à população, ser
emendado no Legislativo? As emendas podem ser
negociadas na véspera ou no dia da votação em
plenário?
Muitas outras questões podem ser levantadas
sobre o próprio processo de planejamento. Qual é o
grau de participação dos órgãos setoriais responsáveis
por intervenções no território (autoridades de trânsito,
aeroportuárias, de transportes etc.) na elaboração do
plano diretor? Eles precisam ser consultados? Têm
poder de veto? Poderia o plano diretor autorizar a
verticalização em zonas de proteção aeroportuária?
Poderia um metrô estadual ser construído sem previsão
no plano diretor?
A ausência de respostas claras para essas e
outras questões demonstra que ainda não temos uma
legislação adequada para a institucionalização do
planejamento urbano. Apesar disso, podemos
complementar as leis existentes, interpretando-as à luz
dos princípios e institutos do direito urbanístico
construídos nos países em que esta institucionalização
já ocorreu.
Nesse sentido, é preciso rever completamente a
forma como os planos diretores têm sido elaborados e
aprovados. O plano diretor sempre foi considerado uma
lei. Com base nisso, ele tem sido aprovado segundo o
processo legislativo ordinário. Esse é um erro fatal, que
compromete todo o esforço de institucionalização do
urbanismo empreendido nas últimas décadas. A
equiparação do plano diretor à lei é o que fundamenta
Para refletir
Que papel desempenha os órgãos ambientais estaduais? Poderia o plano prever obras potencialmente lesivas ao meio ambiente? Essas obras teriam que ser licenciadas ou deveria o próprio plano diretor ser licenciado?
Aula 7 | Plano diretor 204
as manipulações mais espúrias de seu conteúdo:
emendas feitas sem qualquer estudo técnico; projetos
elaborados por iniciativa parlamentar, que são
aprovados sem consulta ao Executivo; acordos políticos
substituindo normas precisas por expressões ambíguas,
vagas e contraditórias.
Ainda que aprovado por lei, o plano diretor, na
verdade, é um documento técnico, elaborado e
assinado por profissionais legalmente habilitados, que
assumem a responsabilidade técnica por seu conteúdo.
Esses profissionais devem compor uma equipe
interdisciplinar coordenada por urbanistas.
Considerações finais
O plano diretor não é um instrumento novo. Pelo
contrário, praticamente todos os grandes e médios
municípios brasileiros já têm um plano diretor. Ocorre
que nem todos esses planos diretores têm o nome de
―plano diretor‖. Em muitos municípios, existe um
documento chamado de ―plano diretor‖ que não atende
às exigências constitucionais e legais. O verdadeiro
plano diretor é a ―lei de zoneamento‖, ou ―de uso e
ocupação do solo urbano‖, em que estão fixados os
índices urbanísticos que definem concretamente o
ordenamento do território.
O Estatuto da Cidade – que há mais de dez anos
está sendo aguardado para regulamentar o artigo 182
da Constituição Federal – é uma frente, talvez a mais
importante, pois dela depende muito a futura
credibilidade de eventuais planos diretores. Os
movimentos populares setoriais – por terra urbana,
habitação ou transporte – são outra, e o plano diretor
será uma terceira frente. Além do Estatuto da Cidade, o
futuro dos planos diretores depende:
Aula 7 | Plano diretor 205
Dos desdobramentos dos conflitos entre os
interesses ligados, de um lado, à produção e comércio
de terra e de imóveis em geral, e, de outro, os ligados
ao seu consumo. Desses desdobramentos depende o
futuro de questões centrais, como a aplicação prática
do princípio da função social da propriedade imobiliária,
o solo criado, o Fundo Municipal de Urbanização, a
regularização fundiária de favelas e as Zonas Especiais
de Interesse Social-Zeis.
Do esvaziamento dos planos de retóricas
inconseqüentes;
Finalmente, dependem de um seríssimo teste
pelo qual o ―solo criado‖ ainda não passou; o
teste de sua passagem pelo Poder Judiciário,
sabidamente conservador. Esse é um trunfo
que o setor imobiliário guarda na manga do
paletó.
O destino do planejamento no Brasil atual, o
perfil, a credibilidade e o conteúdo dos planos diretores
estão assim ligados aos avanços da consciência de
classe, da organização do poder político das classes
populares. Esse é um processo vagaroso, uma vez que
no Brasil, como diz Martins, nossa história é lenta, pois
é grande o Poder do Atraso.
O início da politização dos planos caracteriza-se
pelo início dos debates e processos de negociação de
natureza política entre interesses que claramente
aparecem como conflitantes. O setor imobiliário, que
tem crescido e organizado tanto ultimamente,
especialmente com o advento dos incorporadores,
surge, na arena política, como a facção do capital mais
diretamente interessada no espaço urbano e, por isso,
liderando vários outros grupos empresariais, como os
da construção civil e o comércio em geral e os grandes
escritórios de engenharia e arquitetura.
Aula 7 | Plano diretor 206
Não dispomos de um levantamento completo
dos debates ocorridos no início dos anos 90 em torno
dos diversos planos diretores elaborados no país, mas
mesmo sem esse levantamento, é certo que, na
maioria das cidades importantes, as forças do atraso
saíram vitoriosas (Ribeiro e Santos Jr., 1994).
As facções da classe dominante brasileira, com
interesses mais ligados à produção do espaço urbano,
estão na seguinte encruzilhada. Por um lado, têm cada
vez menos condições de fazer planos que revelem suas
reais propostas para nossas cidades e, por outro, não
têm condições de fazer planos que atendam às
necessidades da maioria de suas populações. Por
paradoxal que possa parecer, a obrigatoriedade de
elaboração de plano diretor, constante da Constituição
de 88, não representa outra coisa senão um discurso
com o qual aquelas facções procuram ocultar esse
dilema.
Essas facções poderão continuar governando
nossas cidades por algum tempo, construindo suas
(delas) obras, mas sua frágil hegemonia na esfera
urbana dificulta o anúncio prévio de tais obras, ou seja,
os planos. Tudo indica que aquela classe deverá evitar
planos diretores num futuro próximo, pois, em que
pese a pequena participação das organizações
populares, a elaboração dos planos vem sendo
crescentemente politizada e se transformando, no
mínimo, em momentos desagradáveis para os
interesses dominantes. Embora até agora vitoriosos, é
provável que eles venham a evitar a repetição de tais
momentos.
Aula 7 | Plano diretor 207
EXERCÍCIO 1
Sobre o Plano Diretor, é correto afirmar que:
( A ) No Plano Diretor, a prefeitura busca direcionar a
forma de crescimento, conforme uma visão de
cidade construída de acordo com os princípios
dominantes do partido que está no poder
municipal;
( B ) Ele deve identificar e analisar exclusivamente as
características físicas de uma cidade;
( C ) É resultado de um processo de discussão no setor
privado que analisa e avalia a cidade que temos
para depois podermos formular a cidade que
queremos;
( D ) O Plano Diretor, como Lei Municipal, é a
expressão do pacto firmado entre a sociedade e
os poderes Executivo e Legislativo;
( E ) O Plano Diretor não precisa ser aprovado pela
Câmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito.
EXERCÍCIO 2
O Plano Diretor é obrigatório para municípios com as
características descritas nas opções abaixo, exceto:
( A ) Com mais de 20 mil habitantes;
( B ) Integrantes de regiões metropolitanas;
( C ) Desprovidos de área rural;
( D ) Áreas de interesse turístico;
( E ) Situados em áreas de influência de
empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental na região ou no país.
Aula 7 | Plano diretor 208
EXERCÍCIO 3
Quais as principais funções do Plano Diretor?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Quem participa da elaboração do Plano Diretor?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
O Plano Diretor é uma lei municipal que
estabelece diretrizes para a ocupação da
cidade. Ele deve identificar e analisar as
características físicas, as atividades
predominantes e as vocações da cidade, os
problemas e as potencialidades;
O Plano Diretor tem como objetivo orientar as
ações do poder público visando compatibilizar
os interesses coletivos e garantir de forma
mais justa os benefícios da urbanização,
garantir os princípios da reforma urbana,
direito à cidade e à cidadania, gestão
democrática da cidade;
Aula 7 | Plano diretor 209
O Plano Diretor deve se articular com outros
instrumentos de planejamento como a
Agenda 21, Conferência das Cidades, planos
de bacias hidrográficas, planos de
preservação do patrimônio cultural e outros
planos de desenvolvimento sustentáveis;
Na Constituição Federal, o Plano Diretor foi
qualificado como ―instrumento básico‖ da
política urbana e tornou-o obrigatório para as
cidades com mais de 20.000 habitantes;
O principal objetivo do Plano Diretor é o de
dar transparência à política urbana, na
medida em que esta é explicitada num
documento público em uma lei.
GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS: AULA 1 – 1A; 2A. AULA 2 – 1D; 2D. AULA 3 – 2D; 3C. AULA 4 – 1D; 2B. AULA 5 – 1C; 2D. AULA 6 – 1E; 2D. AULA 7 – 1D; 2C.
AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina
CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Planejamento e Gestão Pública
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________
AULA 1: Previsão de receitas
QUESTÃO: Quais as vantagens do modelo incremental de previsão de receitas?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AULA 2: Fontes tradicionais de recursos municipais: panorama,
dificuldades e alternativas
QUESTÃO: Quais as principais entraves de financiamento permanente de recursos
no setor de saneamento básico no Brasil?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AULA 3: Fontes modernas de financiamento municipal
QUESTÃO: Quais as principais diferenças entre os seguintes impostos ICMS e IPI e
entre as seguintes contribuições: CONFINS e FGTS?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO: A que se deu o aumento dos recursos para financiamento das políticas
públicas no Brasil?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO: Justifique por que a base de tributação no Brasil é considerada injusta
por alguns economistas?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO: Existem dois tipos de plano de previdência no Brasil, diz quais são e
qual a diferença entre um e outro?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AULA 5: Modernização da gestão fiscal dos municípios
QUESTÃO: Quais os principais objetivos do programa de modernização fiscal dos
municípios brasileiros?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO: O processo de modernização politica envolve tres fatores básicos. Cite
quais são e explique o que representa cada um.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AULA 6: Programas de modernização fiscal dos municípios QUESTÃO: Quais as principais funções do Programa Nacional de Apoio à Gestão
Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AULA 7: Plano diretor
QUESTÃO: Quais as principais funções do Plano Diretor?
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:
endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento
CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Planejamento e Gestão Pública
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA:
_____/_____/___________
Atividade Sugerida: Pesquisa do Plano Diretor, PPA e LDO
Instruções:
Consulte o plano diretor do município, (sendo o mesmo que já havia trabalhado nos
módulos anteriores ou caso tenha trabalhado com comunidade deverá escolher
necessariamente um município) PPA e o LDO e, identifique:
1. Os principais projetos de desenvolvimento econômico previstos para os
próximos 4 anos no município e suas respectivas fontes de financiamento;
2. Os principais projetos ambientais previstos no plano diretor para os próximos anos no município e suas respectivas fontes de financiamento;
3. Os valores de investimentos ou orçamentos previstos para os próximos 4 anos nos setores de educação, saúde e saneamento básico no município.
4. Identifique dois temas ou propostas prioritárias de desenvolvimento social –
cultural – desenvolvimento econômico local do seu município que poderão fazer parte do plano diretor da cidade ou município.
Município pesquisado/Estado:
1. Projetos de Desenvolvimento
Econômico previstos
Fontes de financiamento
2. Projetos Ambientais previstos Fontes de Financiamento
3. Valores de investimentos e orçamentos previstos:
3.1 Educação:
3.2 Saúde:
3.3 Saneamento Básico:
219
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